Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 184/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, 2, 3, art. 17 pkt 4, 10, 12, 4, art. 20 ust. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: par. 2 ust. 1, par. 14
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 134 par.1, art. 147 par.1, art 152, art. 200, art. 206, art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2010r. sprawy ze skarg V.K., K. K., Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 27 listopada 2009 r. Nr XXIX/256/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miejskiej w Opalenicy na rzecz skarżących V.K. i K. K. solidarnie kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. zasądza od Rady Miejskiej w Opalenicy na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, IV. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ T. Świstak


UZASADNIENIE

W dniu 28 marca 2008 r. nr XIV/110/2008 Rada Miejska w Opalenicy przyjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren przeznaczony pod budowę mieszkaniową jednorodzinną położoną pomiędzy zabudową ulicy 3 Maja, Półwiejską, Energetyczną oraz południową granicą działki nr 1376 w Opalenicy.

Obwieszczeniem z dnia 21 lipca 2009 r. Burmistrz Opalenicy poinformował o wyłożeniu do publicznego wglądu projekt miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego obejmującego wymieniony teren. Poinformował, iż projekt będzie wyłożony w siedzibie Urzędu Miejskiego w Opalenicy w dniach od 29 lipca 2009 r. do 19 sierpnia 2009 r. a dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami odbędzie się w dniu 20 sierpnia 2009 r. Ogłosił także, iż uwagi do projektu można wnieść w terminie do dnia 2 września 2009r.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2009 r. V. i K. K. wnieśli uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli, iż budowa nowoprojektowanej drogi oznaczonej w projekcie planu symbolem KDD, przebiegająca wzdłuż ich nieruchomości (działki nr [...]) spowoduje likwidację istniejącego na tę działkę wjazdu i konieczność budowy nowego wjazdu oraz przebudowę instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej oraz ogrodzenia. Zasugerowali zmianę projektu skrzyżowania znajdującego się przy ich nieruchomości oraz zwężenie drogi KDD, które pozwoliłoby zachować istniejąca linię zabudowy.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] r Burmistrz Opalenicy poinformował m.in. o odrzuceniu uwag V. i K. K.

Uchwałą nr XXIX/256/2009 z dnia 27 listopada 2009 r. Rada Miejska w Opalenicy przyjęła miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren przeznaczony pod budowę mieszkaniową jednorodzinną położony pomiędzy zabudową ulic: 3 Maja, Półwiejska, Energetyczna oraz południową granicą działki nr 1376 w Opalenicy. W załączniku nr 2 powyższej uchwały zwarto rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym nieuwzględnionych uwag wniesionych przez V. i K. K.ów. Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie uwag organ wskazał, iż zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r, nr 43, poz. 430) na skrzyżowaniu dróg klasy L lub D z ulica klasy L lub D powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających nie mniejsze niż 5 x 5 m. Ponadto wyjaśniono, że jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone to właścicielowi lub użytkownik wieczystemu przysługuje prawo żądania odszkodowania od gminy za poniesioną rzeczywistą szkodę albo prawo żądania wykupienia nieruchomości lub jej części.

Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. V. i K. K. wnieśli do Rady Miejskiej w Opalenicy, na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami), wzywanie do usunięcia naruszeń ich interesu prawnego w uchwale nr XXIX/256/2009 Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 27 listopada 2009 r. Potrzymali swoje stanowisko wyrażone w uwagach z dnia 25 sierpnia 2009 r. do projektu planu zagospodarowania przestrzennego a ponadto podnieśli, iż przyjęta prognoza skutków finansowych wprowadzenia przedmiotowego planu nie określa prawidłowo roszczeń odszkodowawczych, na jakie gmina będzie narażona na podstawie art. 36 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 z poz. 717 z późniejszymi zmianami, dalej u.p.z.p.). Zdaniem skarżących szerokość nowoprojektowanej ulicy oznaczonej w planie symbolem KDD, oraz wskazany w planie przebieg linii rozgraniczających drogę stoi w sprzeczności z przepisami regulującymi odległość budynków od dróg m.in. przepisów art. 5 ust 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami), art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późniejszymi zmianami) oraz § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami). Projektowanie ulicy bez zachowania wymaganych przepisami prawa odległości zabudowy od drogi stanowi naruszenie interesu prawnego skarżących i może też w przyszłości rodzić trudne do przewidzenia konsekwencje dla mieszkańców budynku w postaci uciążliwości ruchu ulicznego oraz wpływu tego ruchu na stabilność i bezpieczeństwo konstrukcji budynku.

Uchwałą nr [...]z dnia 28 stycznia 2010 r. Rada Miejska w Opalenicy uznała za bezzasadne zarzuty V. i K. K..

W uzasadnieni uchwały wyjaśniono, iż prognoza skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została sporządzona zgodnie ze standardami określonymi art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określono w niej m.in. prognozy wysokości wydatków związanych z wykupem gruntów na cele publiczne (drogi, ciągi piesze) –" łącznie 5367m2 w tym 12,5 m2 właściciela działki 1381/6". Wskazano również, iż projektowana w obrębie działki nr 1381/6 ulica gminna dojazdowa (KDD) posiada minimalną dopuszczalną przez przepisy szerokość w liniach rozgraniczających tj. 10 m. Ponadto zgodnie z § 7 ust. 4. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie: na skrzyżowaniu ulicy klasy D z ulicą klasy L lub D powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających nie mniejsze niż 5x5 m. Projektowana w obrębie działki nr 1381/6 ulica gminna dojazdowa (KDD) klasy D krzyżuje się z ulicą Energetyczną o klasie co najmniej D. W związku z powyższym w miejscu ich skrzyżowania zastosowano najmniejsze dopuszczalne ścięcia linii rozgraniczających o wymiarze 5x5 m.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo Budowlane organ wyjaśnił, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiają realizację projektowanej drogi zapewniając dlań minimalne szerokości w liniach rozgraniczających, umożliwiają realizację projektowanej drogi w sposób bezpieczny poprzez zapewnienie w miejscu skrzyżowania tzw. trójkąta widoczności poprzez ścięcia linii rozgraniczających o wymiarze 5 x 5 metrów, zgodnie z przepisami odrębnymi, a po za tym nie odbierają właścicielowi działki [...] dostępu do drogi publicznej. lecz co więcej zapewniają dostęp do tylnej części jego działki umożliwiając tym samym jej podział i realizację nowej zabudowy.

Organ wyjaśnił, iż art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określający min. odległość obiektów budowlanych od krawędzi jezdni dotyczy jedynie nowoprojektowanych budynków, a nie już istniejących. Ponadto odległość istniejącego na działce [...] budynku od granicy z działką nr [...], z której wydziela się projektowany pas drogowy pod realizacje drogi KDD wynosi 4 m. Szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynosi 10 m. W obrębie linii rozgraniczających jest przewidziana realizacja jezdni, chodników ew. miejsc postojowych i pasa zieleni. Szerokość jezdni dla ulicy klasy D przyjmuje się na 5,0 m. Przy założeniu centralnie zlokalizowanej w obrębie linii rozgraniczających jezdni odległość od jej krawędzi do istniejącego na działce [...] budynku wyniesie 6,5 m.

Zdaniem organu również powołane przez skarżących przepisu rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczą jedynie nowo projektowanych budynków. Jednakże, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiają zachowanie wszystkich parametrów dla istniejącego na działce [...] budynku jak dla budynku nowo projektowanego. Odległość istniejącego budynku od granicy z działką ,a której przewiduje się realizacje drogi dojazdowej KDD wynosi 4 m.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy nr XXIX/256/2009 z dnia 27 listopada 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną położoną pomiędzy zabudową ulic 3-go Maja, Półwiejska, Energetyczna a południową granicą działki nr 1376 w Opalenicy wnieśli V. i K. K. (pismem dnia 23 lutego 2010 r.) oraz Wojewoda Wielkopolski (pismem z dnia 15 marca 2010r.).

V. i K. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części dotyczącej kategorii i lokalizacji drogi projektowanej w obrębie działki nr 1381/6 oznaczonej symbolem KDD wraz z jej skrzyżowaniem z ul. Energetyczną oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi powtórzyli zarzuty i argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 grudnia 2009 r. dotyczącą niezgodnej z przepisami prawa odległości planowanej drogi od budynków znajdujących się na ich nieruchomości. Podkreślili, iż planowana budowa przylegającej do ich nieruchomości ulicy spowoduje konieczność dokonania kosztownych zmian na terenie ich działki (budowa nowego wjazdu, przebudowa ogrodzenia oraz instalacji elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej), za które niewątpliwie będzie przysługiwało im odszkodowanie od gminy. Natomiast prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje kosztów związanych z takim odszkodowaniem na ich rzecz, co stanowi naruszenie § 11 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164. poz.1587) Ponadto niejasnym jest, czy w prognozie tej uwzględniono konieczność wypłaty należności za całość powierzchni gruntów wydzielonych z nieruchomości skarżących pod budowę dróg publicznych, czy jedynie za 12,5 m2 przewidziane pod budowę skrzyżowania drogi KDD z ul. Energetyczną. Skarżący podnieśli również, iż wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu uchwały nr XXXI/276/2010 Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie stanowiska Rady Miejskiej w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie są w ich opinii wiarygodne wobec faktu, że nowo projektowane budynki w planie znajdują się w odległości 6 metrów od linii rozgraniczającej drogi od terenów zabudowy a nie od hipotetycznie przyjętej krawędzi samej jezdni. Nadto wskazali, iż Rada Gminy nie może w tej chwili z całą pewnością określić, czy budynki należące do skarżących będą znajdowały się w określonej przepisami odległości od drogi oraz, że dokonane w uzasadnieniu wyliczenie odległości nie odnosi się do budynku gospodarczego znajdującego się w odległości 3 metrów od granicy działki z przyszłą drogą.

Odpowiadając na powyższą skargę pismem z dnia 29 marca 2010 r. organ wniósł o jej oddalenia podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu do uchwały nr [...] z dnia 28 stycznia 2010 r.

Wojewoda Wielkopolski w skardze wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 17 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym burmistrz w terminie wyłożenia projektu miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu zobowiązany jest zorganizować dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Jak wynika z zgromadzonego w sprawie materiału w dyskusja ta odbyła się w dniu 20 sierpnia 2009 r., czyli już po terminie wyłożenia projektu planu. Wojewoda wskazał jednocześnie, iż przepis art. 17 pkt 12 u.p.z.p. stanowi, że burmistrz rozpatruje uwagi, które zostały złożone do wyłożonego projektu planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Powyższy termin rozpatrzenia złożonych do projektu planu uwag jest zdaniem Wojewody terminem zawitym, który nie może ulec wydłużeniu. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że wniesione uwagi powinny zostać rozpatrzone w przedmiotowym postępowaniu najpóźniej do dnia 23 września 2009 r. natomiast Burmistrz Opalenicy rozpatrzył je dopiero dnia 2 października 2009 r., tj. po upływie 30 dni od upłynięcia terminu do składania uwag. Zdaniem organu nadzoru powyższe uchybienia stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda zauważył również, iż zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 u.p.z.p. organ gminy powinien obligatoryjnie określić w planie m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast dla części terenu znajdującego się w granicach miejscowego planu, zlokalizowanego w południowej części opracowania (część działki 1375), nie określono żadnego przeznaczenia. Jednocześnie w rozdziale 4 § 18 ww. uchwały, w odniesieniu do tego terenu, zapisano, że "ustalenia niniejszego planu nie dotyczą obszaru objętego uchwałą nr XXVIII/233/2002 Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 8 lipca 2002 r." zdaniem Wojewody powyższa delegacja jest niezgodna z art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązujących innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.

Dodatkowo organ nadzoru wskazał, iż przedmiotowy plan nie określa szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem. Znajduje się w nim wprawdzie § 10 zatytułowany "Zasady podziału nieruchomości" jednak ogranicza się on do wskazania, iż podział terenów na działki budowlane na obszarze objętym planem określa rysunek planu oraz że ustala się zakaz podziałów wtórnych działek oraz wydzielonych zgodnie z rysunkiem planu. Zdaniem Wojewody powyższe ustalenia nie wykonują dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości gruntów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Wojewoda zauważył również, iż w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadzono jako obowiązujące oznaczenia graficzne, określone na rysunku planu, wśród których znajduje się "podział na działki budowlane". Podziału dokonuje się przy zachowaniu odpowiedniej formy i szeregu zasad określonych w art. 92 i dalszych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2663). Zasad tych nie może natomiast określać plan miejscowy. Ponadto tylko rysunek planu zawiera oznaczenie dotyczące dopuszczalnego łączenia działek. Zdaniem organu nadzoru organ gminy uchwalając przedmiotowy plan dokonał ustaleń wykraczających poza dopuszczalną prawem dla planu miejscowego materię naruszając zasady sporządzania planu miejscowego.

Organ nadzoru zarzucił również, iż rysunek planu nie spełnia wymagań wynikających z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zwiera on objaśnienia oznaczeń w zakresie linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach oraz linii wymiarowania. Jest mało czytelny. Linia określająca podział na działki budowlane jest taka sama jak linia określająca istniejące granice nieruchomości oraz linie wymiarowania. Dodatkowo na rysunku planu stosuje się dwojakiego rodzaju linie podziałowe, co powoduje jeszcze większe niejasności.

Zdaniem organu nadzorczego również ustalenia zaskarżonego planu nie są jasne i czytelne. Zapis § 6 pkt. 4 przedmiotowej uchwały zakazuje grodzenia działek rolnych, co jest niezrozumiałe w sytuacji gdy dla terenu objętego opracowaniem niniejszego planu przyjęto przede wszystkim funkcje zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno - usługowej, jednorodzinnej.

Zdaniem Wojewody niejasne są także zapisy § 11 ust. 1 uchwały w zakresie ustalonych dla nowych inwestycji parametrów zabudowy: np. zapisy punktu 8 i 9 ustalają "prawo przebudowy i rozbudowy istniejących obiektów oraz rozbiórki istniejących zabudowań i budowy nowych o parametrach określonych w pkt 4.", przy czym zapisy pkt 4 odnoszą się tylko do ustaleń dotyczących działki 1377.

Niejasne są również postanowienia § 12 planu, dotyczącego ustaleń dla terenów MNU, tj. terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej, jednorodzinnej. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały na terenach MNU ustala się "prawo do lokalizacji jednego budynku mieszkalno - usługowego". W ustaleniu tym nie odniesiono się do jednostki terenu, na której można realizować jeden budynek o funkcji mieszkalno-usługowej. Zdaniem Wojewody z tak przyjętego zapisu można wnioskować, że na całym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi teren oznaczony w planie symbolem MNU można zrealizować tylko jeden budynek o funkcji mieszkalno-usługowej. Zapis ten nie wskazuje możliwości realizacji na tym terenie budynków o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie w pkt 6 tego paragrafu ustala się "prawo przebudowy istniejących budynków do parametrów określonych w pkt 2", przy czym zapisy pkt 2 dotyczą "prawa lokalizowania lokalu usługowego wbudowanego w budynek mieszkalny". Ponadto z podkładu mapowego załącznika graficznego nie wynika, aby na terenie MNU istniały już jakiekolwiek obiekty.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 29 kwietnia 2010 r, n XXXIII/287/2010 r. Burmistrz Opalenicy uznał zasadność skargi Wojewody Wielkopolskiego.

Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi V. i K. K. oraz Wojewody Wielkopolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do dalej idącej skargi Wojewody Wielkopolskiego wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". O ile pojęcie "trybu sporządzania aktu planistycznego" nie budzi wątpliwości, odnosi się bowiem do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, o tyle wyjaśnienia wymaga pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego". Pojecie to interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga się, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 254).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie przesłanki oceny zgodności z przepisami uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzania planu i właściwości organu.

W rozpatrywanej sprawie treść skargi Wojewody Wielkopolskiego i podniesione w niej zarzuty w pierwszej kolejności wymagają wyjaśnienia co do zakresu regulacji, które miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać. W zakresie istotnym dla rozpatrzenia mniejszej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8). Komentatorzy ustawy podkreślają, iż ujęcie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkowych ustaleń określonych w art. 15 ust. 2 ustawy wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Zauważyć wreszcie należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać część tekstową i graficzną. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projektem planu jest projekt tekstu planu i projekt rysunku planu miejscowego. Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych, zaś rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały i obowiązuje w takim zakresie w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 151)

Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela, co pozwala uznać za trafne zarzuty skargi Wojewody Wielkopolskiego, w tej części w jakiej zarzuca on zaskarżonej uchwale naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego, w tym w szczególności, iż nie określono w niej żadnego przeznaczenia dla części terenu znajdującego się w granicach miejscowego planu, zlokalizowanego w południowej części opracowania (część działki 1375) oraz zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości oraz, iż brak w niej objaśnień do części symboli na rysunku planu, to jest symboli określających dopuszczalne łączenie działek w sytuacji, gdy część tekstowa planu nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z zasadą, że rysunek planu (część graficzna) obowiązuje normatywnie w takim zakresie w jakim tekst planu do niego odsyła (odnośnie zasad podziału i scalania nieruchomości por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 listopada 2009 r., sygn. II SA/Po 383/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. II SA/GL 602/08, Lex 509692).

W ocenie Sądu nie zasługują natomiast na uwzględnienie podnoszone w skardze Wojewody Wielkopolskiego zarzuty dotyczące naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia 27 listopada 2009 r. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie trybu sporządzenia studium lub planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy tylko w sytuacji gdy ma charakter istotny, a co za tym idzie nie każde naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 251). Dokonując ustalenia co oznacza użyte przez ustawodawcę kryterium "istotności naruszenia" trybu postępowania odnieść się należy do celu regulacji z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., którym jest w ocenie Sądu zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy zatem rozumieć jako takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być potencjalnie odmienne od tych jakie zostały by podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Dokonując pod tym kątem oceny niewątpliwie zaistniałych i trafnie wskazanych przez Wojewodę Wielkopolskiego w skardze naruszeń trybu postępowania uznać należy, iż nie miały one charakteru istotnego, albowiem sprowadzały się jedynie do zorganizowania dyskusji publicznej jeden dzień po upływie terminu przewidzianego w art. 17 pkt 10 u.p.z.p. i rozpoznania przez Burmistrza Opalenicy uwag do planu z dziewięciodniowym uchybieniem terminu określonego w art. 17 pkt 12 tej samej ustawy i nie sposób wykazać by mogłyby mieć jakikolwiek choćby potencjalny wpływ na treść przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań.

Nie sposób przy tym w ocenie Sądu zgodzić się z tezą przedstawioną w skardze jakoby termin rozpatrzenia przez organ wykonawczy gminy uwag do planu miał charakter zawity w rozumieniu przepisów k.p.a. W ocenie Sądu termin ten ma bowiem, podobnie jak zdecydowana większość terminów określanych przez ustawodawcę dla organów władzy publicznej, charakter wyłącznie instrukcyjny, na co wskazuje chociażby okoliczność, iż ustawodawca z jego naruszeniem nie wiąże jakichkolwiek skutków, odmiennie niż na przykład z uchybieniem przez organ administracji terminowi do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy (art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Zauważyć wreszcie należy, że procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opiera się na pewnej chronologicznej sekwencji czynności, które następują po sobie w taki sposób, że przeprowadzenie i ewentualnie wyniki czynności zakończonej umożliwiają realizację kolejnej. Przejście do kolejnej fazy procedury uchwalania planu uzależnione jest zatem nie od długotrwałości, czy też terminowości przeprowadzenia faz poprzedzających, lecz jedynie od ich zrealizowania. Reasumując w ocenie Sądu istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu byłoby niezorganizowanie dyskusji publicznej, względnie zorganizowanie jej po upływie terminu zgłaszania uwag do planu bądź podczas kolejnych faz procedury planistycznej, względnie nierozpatrzenie przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) zgłoszonych do planu uwag przed przedstawieniem radzie gminy projektu planu, nie zaś samo uchybienie terminom instrukcyjnym, niewiążące się jednakże z jakimkolwiek naruszeniem chronologicznego następstwa kolejnych faz procedury planistycznej.

Odnosząc się do skargi V. i K. K.ów wskazać zaś należy, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych i tylko w tych granicach wyznaczyć można władztwo planistyczne przysługujące gminie.

W niniejszej sprawie rozważenia wymaga jak daleko sięga ochrona przysługującego skarżącym prawa własności oraz gdzie należy postawić w kontekście tego prawa granice przysługującego radzie gminy władztwa planistycznego. W myśl art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaznaczyć należy, iż uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zawarto katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.).

Nie ulega również wątpliwości, że rada gmina w planie miejscowym winna obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czyli m.in. przebieg nowych dróg (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p). Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu nie jest jednak możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, Lex nr 483139).

W świetle powyższego przeznaczenie w zaskarżonym planie części działki nr [...], której właścicielami są skarżący i na której wybudowali oni dom jednorodzinny, zabudowania gospodarcze, przyłącza i ogrodzenie, pod lokalizację skrzyżowania projektowanej gminnej ulicy dojazdowej (oznaczonej w planie KDD) z istniejącą ulicą Energetyczną oraz zlokalizowanie na działce nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką skarżących w/w gminnej ulicy dojazdowej (KDD), bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu uchwały lub w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, by ustalona trasa planowanej drogi miała optymalny charakter, odbyło się z naruszeniem wspomnianej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowiło nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Z analizy materiału dowodowego nie wynika bowiem, że przebieg drogi dojazdowej KDD na odcinku kwestionowanym przez skarżących jest optymalnym rozwiązaniem, przy czym analiza części graficznej planu pokazuje, iż możliwe są inne rozwiązania.

W ocenie Sądu nie odpowiada określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadzie proporcjonalności stanowisko Rady Miasta zaprezentowane w Załączniku nr 2 do uchwały rady Miejskiej w Opalenicy z 27 listopada 2009 r. Nr XXIX/256/2009 i odpowiedzi na skargę. Motywując przebieg spornego odcinka planowanej ulicy KDD wskazano, iż jako gminna droga dojazdowa nie powinna być ona – zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – węższa niż 10 m. Zgodnie zaś z § 7 ust. 4 w/w rozporządzenia na skrzyżowaniu ulic klasy D z ulicą klasy L lub D powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających nie mniejsze niż 5 x 5 metrów i co za tym idzie zastosowano minimalną dopuszczalną szerokość planowanej gminnej ulicy dojazdowej i najmniejsze dopuszczalne ścięcia linii rozgraniczających.

Stanowisko to odnosi się zatem wyłącznie do uwarunkowań technicznych realizacji planowanej drogi, apriorycznie przyjmując, iż musi ona być zlokalizowana w miejscu przewidzianym w zaskarżonej uchwale.

Z akt sprawy nie wynika zaś dlaczego droga ta została zaplanowana, w ten akurat sposób, to jest na działce bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżących, a nie w pewnym oddaleniu od działki skarżących, w sytuacji, gdy jak wynika z części graficznej planu, po drugiej stronie planowanej drogi oznaczonej KDD brak jest istniejącej zabudowy. Nadto z akt nie wynika dlaczego zaplanowano realizację w przyszłości drogi i skrzyżowania o takich akurat parametrach, to jest skrzyżowania zapewniającego możliwość pełnego, a nie częściowego wyboru kierunku jazdy i drogi, a nie na przykład ciągu pieszo-jezdnego o jakim mowa w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także dlaczego dokonując planowania terenu pod gminną ulicę dojazdową (KDD), a także dlaczego przy planowaniu terenu pod drogę uwzględniono wyłącznie regulację zawartą w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, pomijając w tym zakresie regulację zawartą w ust. 2 tegoż paragrafu, zgodnie z którym w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem, iż szerokość drogi w liniach rozgraniczających zapewni możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych.

Wyjaśnienie powyższych okoliczności było przy tym konieczne w sytuacji, gdy zdaniem skarżących, które to stanowisko zaprezentowali oni już w pisemnych uwagach do projektu planu złożonych 27 sierpnia 2009 r., projektowana droga nie wymaga założonych parametrów, mogłaby ze względu na lokalizację wzdłuż niej jedynie 5 działek budowlanych być zastąpiona ciągiem pieszo-jezdnym, względnie możliwym byłoby zrezygnowanie z prawoskrętu z projektowanej drogi KDD w ul. Energetyczną. Trafnie przy tym zauważają V. i K. K. w skardze, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały z dnia 27 listopada 2009 r. oraz uzasadnienie uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 stycznia 2010 r., Nr XXXI/276/2010 w sprawie stanowiska Rady w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie odnoszą się do wszystkich stawianych zaskarżonej uchwale zarzutów i nie wyjaśniają w sposób wyczerpujący stanowiska organu, a co za tym idzie nie wyjaśniają wszystkich wątpliwości skarżących.

Stwierdzić należy, iż ustalenia w planie przebiegu gminnej ulicy dojazdowej oznaczonej KDD w sposób naruszający prawo własności skarżących bez wykazania, iż jest to usprawiedliwione określonymi, istotnymi okolicznościami, stanowi o nadużyciu przez Radę Miejską w Opalenicy władztwa planistycznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 2075/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 26 luty 2010 r., sygn. II S.A./Po 804/09, obydwa publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, Lex 483139).

Zauważyć w tym miejscu należy, iż Rada Miejska w Opalenicy planując przebieg ulicy KDD powinna w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę istniejące uwarunkowania na tym terenie, a w szczególności fakt istnienia legalnej zabudowy i potrzebę ochrony prawa własności, a następnie ustalić optymalny przebieg planowanej drogi z uwzględnieniem tej okoliczności, oraz innych wartości chronionych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wskazanych w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Stanowczo podkreślić przy tym należy, że Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę, w żaden sposób nie przesądza czy przyjęta w zaskarżonej uchwale lokalizacja gminnej ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu KDD ma charakter optymalny, czy też charakteru takowego nie ma, a przesłanką zapadłego rozstrzygnięcia, jest jedynie brak poczynienia przez organy gminy w toku procedury planistycznej jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, co z przyczyn oczywistych uniemożliwiło sądowi dokonanie kontroli ich prawidłowości

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skarżących V. i K. K. zawartych w skardze.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszym rzędzie przytoczyć należy treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Według tego przepisu, obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość określona została w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi - dla drogi gminnej w terenie zabudowy wynosi 6 m. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "sytuowania" obiektu budowlanego. Próbę odczytania znaczenia omawianego określenia rozpocząć można od uwagi, że pojęcie "sytuowanie" użyte w art. 43 ust.1 oznacza nie tylko odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni, ale także wskazuje na to kiedy, w procesie powstawania obiektu, przepis ten znajduje zastosowanie. W tej sytuacji, interpretacja nie może abstrahować od unormowań Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), działalność obejmującą m.in. sprawy budowy i utrzymania obiektów budowlanych normuje właśnie ta ustawa. Usytuowanie obiektów budowlanych jest przedmiotem regulacji art. 7 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust.2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do budynków, jest to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust.1 tego rozporządzenia, jego przepisy nie odnoszą się, z zastrzeżeniem § 207 ust.2, do istniejącej zabudowy. Sytuowanie budynku na działce budowlanej oznacza zachowywanie określonych warunków w trakcie procesu budowy lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Uprawniony i powszechnie aprobowany w orzecznictwie jest zatem pogląd, że przepis art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do nowej zabudowy. Ściślej rzecz ujmując, dyspozycja art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu jest bowiem wprawdzie jednym z czynników wpływających na zapisy planu miejscowego, to jednak obrona interesu prawnego opartego o tytuł prawny podmiotu dysponującego "dotychczasowym zagospodarowaniem", w które ingeruje norma planu miejscowego, ustanawiająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu, nie znajduje oparcia w art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1687/07, Lex nr 470931, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r., sygn. IV SA/Wa 993/08, Lex nr 515297) .

Z analogicznych powodów za trafne uznać należy stanowisko Rady Miejskiej w Opalenicy, iż powołane przez skarżących w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przepisy rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczą jedynie nowo projektowanych budynków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1333/05, Lex nr 289107).

Odnośnie zaś podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 5 ust 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo Budowlane zauważyć natomiast należy, iż przywołane przepisy nie znajdowały w ogóle zastosowania w toku procedury planistycznej. Przywołane przez skarżących przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczą bowiem zasad projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych, a nie procedury planistycznej. Przepisy te znalazłyby zatem zastosowanie nie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz dopiero na etapie ewentualnego uzyskiwania pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi, które to pozwolenie na budowę musiałoby uwzględniać wymóg odpowiedniego usytuowania drogi na działce nr [...] oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu (drogi) uzasadnionych interesów osób trzecich, to jest właścicieli nieruchomości sąsiednich. Dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego (drogi) skarżący mogliby skutecznie podnosić zarzuty dotyczące ewentualnego naruszenia przez tą inwestycję przepisów ustawy Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie rozporządzeń i dochodzić odpowiedniego w świetle tych przepisów usytuowania drogi jako nowego obiektu budowlanego względem obiektów istniejących, z zachowaniem wszystkich parametrów wymaganych przepisami prawa.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającego na pominięciu w prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kosztów dokonania zmian na terenie ich działki zauważyć należy, iż jak wskazano w początkowej części rozważań Sądu nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części powoduje, stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego bądź istotne naruszenie trybu jego sporządzania. Obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., a co za tym idzie sporządzenie tejże prognozy stanowi element postępowania planistycznego. Skoro zaś naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy tylko w sytuacji gdy ma charakter istotny, to a contrario nie każde naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego. Przywołany przez skarżących § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. uszczegóławia przy tym jedynie co powinna zawierać prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując w szczególności na prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki gminy, w tym odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p. Ustalenia takowe dotyczące najistotniejszych i możliwych do stosunkowo precyzyjnej oceny wydatków na odszkodowania sprowadzających się do kosztów związanych z wykupem gruntów na cele publiczne przedmiotowa prognoza zawiera w pkt 4.5. Okoliczność, że przedmiotowa prognoza nie zawiera wskazania kosztów dokonania zmian na terenie działki skarżących nie może być zaś uznana za istotne naruszenie trybu sporządzana planu, albowiem ewentualne odszkodowanie zgodnie z art. 36 u.p.z.p. dotyczyć może poniesionej rzeczywistej szkody, która to szkoda odnośnie kosztów prac budowlanych i instalatorskich koniecznych do przeprowadzenia na działce skarżących w realny sposób zaktualizuje się nie w związku z uchwaleniem miejscowego planu, lecz dopiero z momentem przystąpienia do faktycznej realizacji inwestycji w postaci przedmiotowej gminnej ulicy dojazdowej. Dopiero bowiem zatwierdzony projekt budowlany drogi zawierający określone rozwiązania techniczne przesądzałby o faktycznym zakresie prac niezbędnych dla jego realizacji na nieruchomości skarżących. Siłą rzeczy przewidywanie kosztów dokonania zmian na terenie działki skarżących w prognozie skutków finansowych miałoby charakter tak dalece szacunkowy i niepewny, że nie sposób przyjąć, by mogło wpłynąć na przyjęcie rozwiązań planistycznych potencjalnie odmiennych od tych, jakie zostały podjęte, tym bardziej, iż nawet ze sporządzonej prognozy wynika, iż Rada Miejska w Opalenicy zaaprobowała poniesienie w następstwie uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu wydatków w łącznej wysokości 619960 zł, przy prognozowanych wpływach w wysokości jedynie 499188 zł na przestrzeni 10 lat, mających przy tym charakter niepewny, bo uzależniony od ewentualnego zbywania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, co jest warunkiem wymierzenia opłaty planistycznej mającej stanowić główne źródło dochodów gminy z tytułu uchwalenia planu, a więc zaaprobowała poniesienie wydatków znacznie wyższych od potencjalnych przychodów.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) dokonał również oceny legalności trybu sporządzania planu, jego zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz oceny, czy nie naruszono przepisów o właściwości organów. W ocenie Sądu uchwalony plan tak co do właściwości organów, zgodności ze studium oraz trybu jego sporządzania odpowiada (poza nieistotnymi uchybieniami dotyczącymi trybu jego uchwalania wskazanymi w uzasadnieniu wyroku) prawu.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania planu i w związku z tym należało w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku). Zauważyć w tym miejscu należy, iż rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 ustawy, stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę i należy je umieścić w wyroku niezależnie od tego, czy wcześniej wstrzymano wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w drodze postanowienia (por. teza 1 do art. 152 w B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Z uwagi na naturę aktu prawa miejscowego i tego, że jego wykonywanie może także oznaczać w przyszłości (już po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny) stosowanie zawartych w nim norm w jednostkowych sytuacjach faktycznych, sąd uprawniony jest do określenia, że akt ten nie może być wykonany w okresie nieprawomocności wydanego wyroku. W przeciwieństwie do zawartej w art. 61 § 3 p.p.s.a. regulacji dotyczącej wstrzymania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności do czasu rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, art. 152 p.p.s.a. nie przewiduje przy tym wyłączenia z zakresu swojego stosowania przepisów prawa miejscowego. Z tych też powodów Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2000 roku, sygn. I OPS 1/00, która to uchwała wydana została pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 11 maja 1995 roku r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i jako taka - wobec odmiennego obecnie ukształtowania odnośnych regulacji postępowania sądowoadmnistracyjnego wynikających chociażby z jego dwuinstancyjności - nie może znajdować obecnie bezpośredniego zastosowania.

O kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 206 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

/-/ T. Świstak /-/ D. Rzyminiak -Owczarczak /-/ J. Zieliński