Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 986/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1,2,3 i 5, ust. 1 a
journal: Dz.U. 2019 poz 1372
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1141/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach na rzecz [...] S.A. w K. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1141/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C., dalej także jako: "Komendant Powiatowy PSP", decyzją z dnia [...] lutego 2020 r, działając m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1499 ze zm.) dalej także jako: "ustawa o PSP") nakazał [...] S.A. (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca"), jako najemcy budynku, w którym znajduje się sklep [...], zlokalizowanego w C., przy ul. [...], wykonanie obowiązku zapewnienia dla budynku usługowo-handlowego przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru w postaci co najmniej jednego hydrantu zewnętrznego o średnicy DN 80 spełniających minimalne wymagania wydajności 10dm3/s i ciśnieniu 0,2 MPa lub 100 m3 w przeciwpożarowym zbiorniku wodnym, gdzie najbliższy hydrant będzie znajdował się w odległości 5-75 m od chronionego budynku, kolejne w odległości 5-150 m (w terminie do [...] lutego 2021 r.); powyższy obowiązek Spółka miała wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania przeciwpożarowego miało być przeprowadzenie prób i badań, potwierdzających prawidłowość działania.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...],[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K., dalej także jako: "[...] Komendant Wojewódzki PSP" lub "organ odwoławczy", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Według organu odwoławczego, podmiotem zobowiązanym do spełnienia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej wynikających z ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest skarżąca, która jest odpowiedzialna za użytkowanie przedmiotowego budynku jako przedsiębiorca prowadzący w nim działalność gospodarczą, a zawarta umowa nakłada na nią obowiązek przestrzegania przepisów budowlanych oraz przeciwpożarowych.

W skardze na powyższą decyzję [...] S.A. w K. zarzuciła naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 oraz ust. 1a) ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, dalej także jako: "u.o.p", w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, dalej także jako: "rozporządzenie w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych", poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwą subsumcję do stanu faktycznego sprawy, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania.

3. art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 i art. 19 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 pkt 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków - poprzez ich pominięcie przy ustalaniu zakresu obowiązków właściciela nieruchomości na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.p., co spowodowało skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, w związku z czym stanowi przesłankę nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i miało wpływ na wynik sprawy.

4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 77 K.p.a. i art. 7 K.p.a. oraz art. 7b K.p.a. i art. 80 K.p.a.

5. art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5) K.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności.

Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych; rozważenie zastosowania art. 135 P.p.s.a. i uchylenie (stwierdzenie nieważności) również decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Odnosząc się do określenia adresata obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją Sąd wskazał, że w dniu [...] grudnia 2010 r. zawarto pomiędzy [...]Sp. z o.o. z siedzibą w P. (Wynajmujący), a [...] S.A. w K. (Najemca) umowę najmu. W budynku usytuowanym w C. przy ul. [...] zlokalizowany jest sklep "[...]". Z § 4 ust. 2 lit. a umowy najmu wynika, że to na najemcy spoczywa obowiązek przestrzegania przepisów sanitarnych, przepisów dotyczących bezpieczeństwa i przepisów przeciwpożarowych, a co za tym idzie to najemca zobowiązany jest zapewnić zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru dla obiektu, w którym znajduje się sklep.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że postanowienia ww. umowy nakładają na najemcę odpowiedzialność za realizację takich obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jakie zostały określone zaskarżoną decyzją. Zatem za chybione Sąd uznał twierdzenia skarżącej, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, w tym ustalił okoliczności kluczowe do oceny zaistnienia podstaw do zastosowania art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy o PSP. Ustalenia te zostały oparte na podstawie protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych, który jako dokument urzędowy korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone, a domniemanie to nie zostało obalone w toku postępowania administracyjnego.

Poczynione przez organy ustalenia faktyczne dotyczyły najpierw samego przeprowadzenia w dniu [...] listopada 2019 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych w sklepie, wskazania skarżącej jako osoby odpowiedzialnej za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, charakterystyki budynku i jego otoczenia oraz organizacji ochrony przeciwpożarowej. Zostały one odniesione przez organy do przepisów przeciwpożarowych zawartych w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 1 i 2 u.o.p., a mianowicie: rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719).

Przedstawione powyżej akty normatywne stały się dla organów podstawą do tego, aby ustalone w protokole z czynności kontrolno-sprawdzających okoliczności zakwalifikować jako naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Organ I instancji przedstawił w tym zakresie opis naruszeń (strony 2 i 3 decyzji) z odniesieniem do konkretnych przepisów. Opis ten koresponduje z treścią znajdującego się w aktach sprawy protokołu.

Organ odwoławczy stwierdził zaś, że fakty opisane w udostępnianej dokumentacji pokontrolnej stanowią o niezgodności z obowiązującymi wymaganiami wskazanymi m.in. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych przepisów wymienionych w protokole i decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że żaden z nich nie okazał się zasadny. Wbrew zarzutom skargi organy wyjaśniły wszystkie istotne sprawy dla okoliczności faktyczne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Sądu, jest przekonujący, a ustalenia dotyczące stanu faktycznego oparte zostały o dokument urzędowy, korzystający z domniemania zgodności ze stanem faktycznym sprawy. Sąd uznał, że nie mogły także odnieść skutku zarzuty dotyczące braku możliwości wykonania decyzji. Ponadto, składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji pełnomocnik skarżącego w istocie sam zaprzeczył takiej niemożliwości jej wykonania.

Z tych względów Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi zarówno te związane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

Sąd wskazał, że orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.) Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w K. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) brak odniesienia się do części zarzutów zawartych w skardze tj. do zarzutu naruszenia:

- § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych,

- art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 i art. 19 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 pkt 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków,

b) brak wyjaśnienia dlaczego Sąd odmówił zasadności argumentacji skarżącej dotyczącej naruszenia przez organ:

- art. 4 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej z dnia 24 sierpnia 1991 r.,

- art. 77 K.p.a. i 7 K.p.a. oraz 7b K.p.a. i 80 K.p.a.,

c) brak uzasadnienia i wyjaśnienia powodów, dla których Sąd pominął istotne okoliczności faktyczne w sprawie, przytoczone przez skarżącą w skardze,

2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z granic sprawy - w wyniku pominięcia dokonania oceny zgodności decyzji administracyjnej z przepisami wskazanymi powyżej w zarzucie nr 1, a także pominięcie tych okoliczności faktycznych, które skarżąca wskazała w skardze.

3. art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19 (zwanej dalej KoronawirusU) w zw. z art. 90 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż istnieją możliwości przeprowadzenia rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku,

4. art. 15zzs4 ust. 3 KoronawirusU w zw. z art. 90 § 1 P.p.s.a poprzez jego zastosowanie w sytuacji istnienia możliwości przeprowadzenia rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

5. przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej z dnia 24 sierpnia 1991 r. poprzez ich błędną wykładnię, tj. niewłaściwe uznanie, że przepisy te zobowiązują najemcę części budynku do zapewnienia odpowiedniej ilości wody do zewnętrznego gaszenia pożaru w odniesieniu do całej nieruchomości (obiektu), co w konsekwencji prowadzi do utrzymania w mocy decyzji administracyjnej skierowanej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, a więc wobec której zachodzi przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.,

6. art. 77 K.p.a. i 7 K.p.a. i 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie decyzji administracyjnej za zgodą z ww. przepisami prawnymi, mimo iż w sprawie nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie przeprowadzono oceny okoliczności w sprawie na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

7. § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych - poprzez zaakceptowanie w przeprowadzonej ocenie decyzji administracyjnej - zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie, mimo iż odnosi się on do innego stanu faktycznego.

8. art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 i art. 19 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 pkt 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków - poprzez nieuwzględnienie w ocenie decyzji administracyjnej ww. przepisów oraz błędne uznanie, iż ww. przepisy nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. Ponadto, skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej, który wniósł skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a organ będący uczestnikiem postępowania kasacyjnego, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie są zasadne zarzuty procesowe skargi kasacyjnej odnoszące się do art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 w związku z art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w stanie faktycznym istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSA i wsa 2021/3/35).

W okolicznościach procesowych niniejszej sprawy skarżąca nie została, mimo nieprzeprowadzenia rozprawy, pozbawiona prawa do obrony swych praw.

Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy wyznaczonych zaskarżoną decyzją. Ewentualne nieodniesienie się do zarzutów materialnych i procesowych skargi nie daje podstaw do skutecznego stawiania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy natomiast zauważyć, że z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku. Natomiast obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3349/19).

Jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, możliwa jest kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Bezzasadny jest zarzut naruszenia mającego charakter wady skutkującej nieważność decyzji, tj. skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie można utożsamiać ewentualnego błędu w zakresie zastosowania prawa materialnego polegającego na przyjęciu, że określony obowiązek materialnoprawny należy na osobę nałożyć, ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej strona w sprawie.

Odniesienie się do pozostałych zarzutów rozpocząć należy od wskazania, że podstawę materialną nałożenia na Spółkę obowiązku stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 ze zm.).

W odniesieniu do obiektu najmowanego przez skarżącą, należy nadto uwzględnić przepis art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Obowiązki dotyczące obiektu handlowego z mocy tego przepisu obciążają skarżącą jako najemcę części budynku.

Kontrowersja odnosi się do tego, czy obowiązek nałożony decyzją, jest związany z tym obiektem.

Niewątpliwe jest, że szereg obowiązków wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy odnosi się z mocy art. 4 ust. 1a, do najemcy budynku.

Ustalenie, czy do tych obowiązków należy wykonanie hydrantu zewnętrznego zapewniającego wymaganą ilość wody do zewnętrznego gaszenia pożaru w budynku handlowo-usługowym przy ul. [...] w C. nie może być podejmowane w oderwaniu od ustalenia, na jakim podmiocie spoczywa utrzymanie we właściwym stanie sieci wodociągowej, której częścią są istniejące na tym terenie hydranty.

Analizę rozpocząć należy od norm ustrojowych. W myśl art. 7 ust. 1 ab initio ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Jak zaś stanowi art. 7 ust. 1 zdanie drugie, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wymienione m.in. w punktach 3 i 14. Do zadań własnych gminy należą więc sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę (art. 7 ust. 1 pkt 3) oraz sprawy ochrony przeciwpożarowej (art. 7 ust. 1 pkt 14).

Normy ustrojowe znajdują szczegółowe rozwinięcie w przepisach powszechnie obowiązujących regulujących zasady i tryb zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków określa ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 3 tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Natomiast według art. 19 ust. 5 pkt 9, Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, woda do celów przeciwpożarowych dla obiektów, o których mowa w § 3, powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa wart. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

§ 4 ust. 3 jest przepis podustawowym, który sam w sobie nie kreuje obowiązku gmin o charakterze materialnoprawnym. Zauważyć jednak należy, że regulacja ta, stanowi realizację upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w tym upoważnienia do określenia m.in. rodzajów obiektów, w stosunku do których jest wymagane zapewnienie zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru, sposobów określania wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych, wymagań przeciwpożarowych, jakie powinny spełniać sieci wodociągowe, źródeł wody do zewnętrznego gaszenia pożaru, wymagań, jakie powinny spełniać hydranty zewnętrzne przeciwpożarowe.

Ponadto, unormowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych należy rozumieć przede wszystkim jako normę ustanawiającą (dla podmiotu zobowiązanego) obowiązek udostępniania wody dla celów przeciwpożarowych w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Samo istnienie po stronie gminy obowiązku ochrony przeciwpożarowej wynika z norm ustrojowych i ustawowych.

Wbrew stanowisku organów, nałożenie na skarżącą spornego obowiązku nie znajduje oparcia w przepisach § 4 ust. 5 oraz § 8 ust. 3 rozporządzenia. Dopuszczenie zaopatrzenia w wodę przeciwpożarową z innych źródeł nie oznacza, że właściciel lub najemca obiektu budowlanego położonego w jednostce osadniczej określonej w § 3 ust. 1 pkt 1, w odniesieniu do którego istniejąca gminna sieć wodociągowa dostarcza wodę dla celów przeciwpożarowych ale nie spełniającą norm w skazanych w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ma obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej obiektu poprzez zaopatrzenie w wodę z tych innych źródeł.

Każdorazowo należy pamiętać, że podmiot zobowiązany należy ustalać z uwzględnieniem norm ustrojowych ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1a ustawy o chronię przeciwpożarowej.

Przechodząc do przesłanek z art. 4 ust. 1a w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej odnotować najpierw należy, że właściciel budynku (lub osoba wskazana w art. 4 ust.1a) jest obowiązany do zapewnienia ochrony budynku. Podejmowane działania, określone w art. 4 ust. 1 pkt 1-7, odnoszą się do obiektu (budynku) do którego przysługuje tej osobie tytuł prawny.

Jest oczywiste, że gminna sieć wodociągowa stanowi odrębny, od spornego budynku, obiekt budowlany. Także zatem z punktu widzenia norm art. 61 i nast. Prawa budowlanego, utrzymanie tego obiektu w odpowiednim stanie technicznym nie należy do właściciela innego obiektu budowlanego (w tym przypadku budynku pełniącego funkcję handlową).

Z dołączonego do odwołania protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 25 maja 2007 r., wykonanych na potrzeby przebudowy i modernizacji budynku, wynika, że zaopatrzenie wodne było wówczas realizowane z sieci hydrantów zewnętrznych nadziemnych 80 mm. Najbliżej położone hydranty ok. 10 i 50 m od budynku. Przedstawiono wówczas protokół z badań ciśnienia i wydajności wodnej sieci hydrantowej. Nie jest kwestionowana okoliczność, że wskazane hydranty w trakcie postępowania w dalszym ciągu istniały i były podłączone do sieci wodociągowej. Wynika to m.in. z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Z dokumentacji sporządzonej na potrzeby postępowania o pozwolenie na budowę wynika, że zapewnienie zaopatrzenia wodnego do zewnętrznego gaszenia pożaru z sieci hydrantów zewnętrznych, a także ciśnienie i wydajność wodnej sieci hydrantowej, zostały uznane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej za spełniające wymagania z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej, a co za tym idzie obiekt został wprowadzony jako legalny do obrotu prawnego.

Niezależnie zatem od przedstawionej powyżej oceny, według której, zapewnienie ochrony przeciwpożarowej należy do zadania własnego gminy, a w razie istnienia gminnej sieci wodociągowej, woda do celów przeciwpożarowych dla obiektów, o których mowa w § 3 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, dodać trzeba, że wydany nakaz pozostaje w sprzeczności z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, w której względy bezpieczeństwa związane z ochroną przeciwpożarową, mogą skutkować nakładaniem na podmiot obowiązany do utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej nieprzewidzianych w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z uwagi na to, że zagrożenie pożarowe nieodłącznie wiąże się z zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi, należy uwzględniać zmieniające się uwarunkowania faktyczne i prawne. Warto, w tej mierze odnotować unormowanie § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jednak w sytuacji, w której, budynek spełnia wymagania przeciwpożarowe odnoszące się do tego obiektu, a sieć wodociągowa istnieje, przy czym sprawy z zakresu ochrony przeciwpożarowej pozostają zadaniem własnym gminy, nie ma podstaw do obciążania właściciela budynku obowiązkiem niewątpliwie spoczywającym, w sensie obowiązku prawnego uwzględnionego w akcie stosowania prawa, w dacie pozwolenia na budowę, na gminie.

Z ustaleń dokonanych w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniach [...] października 2019 r. i [...] listopada 2019 r. nie wynika aby doszło do zmiany stanu faktycznego, poza zbyt niskim ciśnieniem, w stosunku do przewidzianego § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W zakresie ciśnienia przewidzianego dla wody dostarczanej w celu ochrony przeciwpożarowej sieć wodociągowa nie spełnia zatem wymogów technicznych. Za stan techniczny w tym zakresie nie odpowiada podmiot odpowiedzialny za właściwą ochronę przeciwpożarową budynku, dotychczas chronionego, pod tym względem, przez hydrant zewnętrzny stanowiący urządzenie sieci wodociągowej.

W uzasadnieniach decyzji obu instancji nie przedstawiono stanu faktycznego co do podmiotu wykonującego na rzecz gminy zadania z zakresu zaopatrzenia w wodę, a co za tym idzie istnienia w jednostce osadniczej, do której należy sporny budynek, sieci wodociągowej, a także usytuowania hydrantów i parametrów doprowadzanej do tych hydrantów wody dla celów ochrony przeciwpożarowej. W odwołaniu skarżąca stwierdziła, że dla przedmiotowego obiektu zaopatrzenie wodne do zewnętrznego gaszenia pożaru jest realizowane przez sieć wodociągową przeciwpożarową, którą zarządzają [...] Sp. z o.o. w U.

Istnienie sieci wodociągowej i podmiotu zarządzającego nie zostało przez organ odwoławczy dotychczas zakwestionowane.

Z treści ww. art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej wynika, że w przypadku braku umowy cywilnoprawnej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym obiektem budowlanym. Jeśli rzeczywiście podmiotem faktycznie władającym siecią wodociągową jest gminna osoba prawna [...] Sp. z o.o. w U., to na podstawie ww. art. 4 ust. 1a, na niej ciąży realizowanie obowiązków o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej tj. zapewnienie ochrony przeciwpożarowej - w tym zapewnienie konserwacji oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie (art. 4 ust. 1 pkt 3). W celu zagwarantowania sprawnego i niezawodnego funkcjonowania urządzeń przeciwpożarowych powinna utrzymywać sieć wodociągową w takim stanie aby umożliwiała ona dostarczenie wody do celów przeciwpożarowych w odpowiednich parametrach ciśnienia i wydajności (patrz: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1109/14).

Bez dokonania istotnych ustaleń faktycznych w zakresie sieci wodociągowej, a także bez rozważenia odpowiedzialności innego podmiotu za stan spornego urządzenia, wydanie nakazu w stosunku do skarżącej było przedwczesne. W tej mierze zasadny jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego we wskazanym zakresie od początku, zasadne było nie tylko uchylenie zaskarżonego wyroku, ale także decyzji obu instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego w kwocie 1137 zł.