Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 660/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 134, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 26 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 roku sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 660/17

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniosku Powiatu [...] z dnia 23 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], [...], orzekającej o nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia kosztów powstałych w związku z usunięciem pojazdu z drogi i jego przechowania na parkingu strzeżonym.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] ustalił wobec A. K. koszty usunięcia z drogi i przechowania w okresie od 14 czerwca 2010 r. do 26 października 2011 r. pojazdu marki Opel Vectra, nr rej [...] w łącznej wysokości 12 037,64 zł (pkt 1decyzji) oraz zobowiązał w/w do zapłaty ustalonej kwoty na rzecz M. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A Auto- Handel M. J. z siedzibą w C. (pkt 2 decyzji).

Następnie wnioskiem z dnia 13 stycznia 2017 r. Starosta [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności pkt 2 w/w decyzji z dnia [...] z uwagi na brak podstawy prawnej, upoważniającej Starostę do kształtowania w drodze decyzji administracyjnej stosunku prawnego pomiędzy byłym właścicielem usuniętego pojazdu, a podmiotem wykonującym czynności usunięcia i przechowania tego pojazdu.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...]w całości. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło stanowisko strony wnioskującej, co do braku podstaw prawnych pozwalających przedsiębiorcy prowadzącemu parking możliwości dochodzenia należności od dotychczasowego właściciela usuniętego pojazdu, w oparciu o decyzję administracyjną. Stąd też wniosek o stwierdzenie nieważności pkt 2 w/w decyzji Kolegium uznało za zasadny. Natomiast odnośnie stwierdzonej przez organ nieważności pkt 1 decyzji z dnia [...]. Kolegium wskazało, iż jego pozostawienie skutkowałoby sprzecznością znacznej części uzasadnienia przedmiotowej decyzji z jej sentencją. Ponadto z treści decyzji nie wynikałoby na czyją rzecz, były właściciel pojazdu musiałby wypłacić ustalone w pkt 1 decyzji koszty. Z powyższych przyczyn, w ocenie Kolegium koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] w całości.

Wnioskiem z dnia 23 marca 2017 r. Powiat [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] jedynie w zakresie pkt 2 tej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 134 k.p.a., z treści którego wynika, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dalej Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie przeprowadzona wstępna ocena dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia wykazała, iż Powiat [...] nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznać należało za niedopuszczalny. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że stroną postępowania nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może być także gmina, nawet choćby miała w tym interes prawny, zarówno wówczas, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych, jak i w sytuacji, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, w którym występuje jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji. Sposób funkcjonowania administracji publicznej oparty jest bowiem na wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasadzie praworządności, co oznacza, że organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, są zobowiązane do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Tym samym w procesie kontroli instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, gdyż postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Dalej Kolegium wskazało, iż powiat stanowi jednolity podmiot, a co za tym idzie niezależnie od wykazanego sposobu jego reprezentacji, jak i niezależnie od właściwości organu powiatu do wydania decyzji administracyjnej, wydana w sprawie decyzja jest decyzją organu powiatu. Niedopuszczalnym w ocenie organu jest bowiem, aby powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego realizująca poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, jest wpierw władny w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniony do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez swoje organy decyzji. W ocenie Kolegium starosta, pomimo, że nie jest ustrojowym organem powiatu, pozostaje organem powiatowym w znaczeniu funkcjonalnym. Wynikające z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym uprawnienie starosty do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, jak również szeroki katalog przyznanych staroście kompetencji, pozwala uznać, że posiada on atrybut organu. Tym samym wskazanie starosty jako organu właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej jest równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu. Z uwagi na powyższe, jak i na treść art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo ruchu drogowym uznać należy, że sprawa dotycząca naliczenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu jest sprawą z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W takiej sytuacji, skoro starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej samej sprawie żaden inny organ powiatu nie może występować jako strona, powołując się na konieczność realizacji zadań powiatu. W konsekwencji powyższego organ uznał, że w tej samej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną tego postpowania, a co za tym idzie stwierdził niedopuszczalność złożonego przez Powiat [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Powiat [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie:

- art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez ich błędną wykładnię i utożsamienie starosty sprawującego funkcję organu administracji publicznej z ustrojowym organem samorządu powiatowego – zarządem powiatu, podczas gdy starosta jest jedynie przewodniczącym zarządu powiatu;

- art. 130a ust. 6e ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkująca uznaniem, że przepis ten nie może stanowić o przyznaniu Powiatowi [...] statusu strony postępowania, gdyż nie wynikają z niego żadne uprawnienia lub obowiązki, co w ocenie strony skarżącej pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem powołanego przepisu;

- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia jakiemu organowi przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym zarówno stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] jak i w sprawie ponownego rozpoznania sprawy, co doprowadziło zdaniem skarżącej do błędnego ustalenia, że Powiat [...] nie może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., pomimo wykazanego przez Powiat interesu prawnego.

Kwestionując zasadność argumentacji wrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., Powiat [...] stwierdził, iż posiada zarówno zdolność administracyjnoprawną, jak i zdolność do podejmowania czynności w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należy za nieprawidłowe. Zarząd Powiatu, który podpisał i złożył w imieniu Powiatu [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został powołany do reprezentowania Powiatu, jak osoby prawnej i w realiach niniejszej sprawy posiada interes prawny, gdyż to powiat jest beneficjentem opłat, o których mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast starosta powiatu jest organem, któremu powierzono sprawowanie władztwa administracyjnego. Jedynym organem Powiatu uprawnionym do gospodarowania jego mieniem jest Zarząd Powiatu i to ten organ posiada kompetencje do egzekwowania należności, które zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym stanowią dochód własny Powiatu. Powyższe okoliczności nie zostały uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zdaniem skarżącej, przedwcześnie, bez podjęcia jakichkolwiek ustaleń w zakresie przysługującej skarżącej legitymacji skargowej, jak i wykazanego interesu prawnemu Powiatu, stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym pozbawiło skarżącą możliwości dochodzenia należnych jej opłat.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalność wniosku Powiatu [...] z dnia 23 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr. [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] podjętej w przedmiocie ustalenia kosztów powstałych w związku z usunięciem pojazdu z drogi i jego przechowania na parkingu strzeżonym.

Natomiast podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) –dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Ponadto, co istotne stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Powołany powyżej przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego odwołania, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ, na co wskazuje kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza", do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w przywołanym przepisie, a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić również należy, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a. zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, a ponadto niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1580/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 maja 2017 r., III SA/Łd 266/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r., VIII SA/Wa 64/17; www.cbois.nsa.gov.pl.).

W przedmiotowej sprawie istotą sporu pozostaje kwestia posiadania przez stronę skarżącą – Powiat [...] - przymiotu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu dotyczącym naliczenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, prowadzonym na podstawie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.:Dz.U. z 2017 r. poz. 1260) – dalej: p.r.d.

Na wstępie niniejszych rozważań należy wskazać, iż z chwilą wprowadzenia do państwowego systemu prawnego jednostek samorządu terytorialnego jako związku publicznoprawnego innego niż państwo (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446 – dalej: u.s.g.; ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 – dalej: u.s.p.; ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – tekst. jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 486 – dalej: u.s.w.), ustawodawca wprowadził także prawną możliwość wydawania przez organy wykonawcze tych jednostek decyzji administracyjnych. Stanowiło to realizację konstytucyjnego uprawnienia samorządu terytorialnego do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej, poprzez realizację przysługujących mu, w ramach ustaw, istotną część zadań publicznych wykonywanych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), jak również zadań zleconych w drodze ustawy, bądź porozumienia administracyjnego z zakresu administracji rządowej. Zamiarem ustawodawcy było bowiem, aby jednostki te, miały zapewnione władztwo administracyjne w zakresie spraw związanych z wykonywanymi zadaniami publicznymi. Jednakże włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ograniczyło zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Na gruncie obowiązujących przepisów, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, choćby ta decyzja oddziaływała na interes prawny danej jednostki samorządu terytorialnego. Co więcej, w zakresie, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, jak i żaden z pozostałych organów danej jednostki, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes prawny (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2011 r., I OZ 68/11; wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., I OSK 477/16; wyrok NSA z dnia 14 marca 2017 r., II OSK1775/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2017 r.; II SA/Sz 300/17; www.cbois.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (www.cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że: "pod pojęciem jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć wspólnotę samorządową (jednostkę charakterze korporacyjnym) posiadającą osobowość prawną w sferze prawa publicznego i prywatnego, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej na zasadach samodzielności określonej prawem, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, poprzez swoje organy wyłonione w drodze wyborów i podlegającą nadzorowi państwowemu. Przy czym, co wymaga podkreślenia, ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, co jasno wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, takich jak zasada legalności, zasada dochodzenia prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie mogą natomiast one wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego". NSA stwierdził nadto, że "zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne funkcjonuje w oparciu o konstytucyjną zasadę praworządności, co oznacza, iż organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, rozstrzygające o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obwiązane są działać na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji powyższego uznać należy, iż w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej kontroli tych decyzji, nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, gdyż postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów".

Tożsame stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (LEX nr 523793) wskazał, iż przyznane jednostkom samorządu terytorialnego konstytucyjne uprawnienia wykonywane przez ich organy nie mogą być wykorzystywane w sposób dowolny, lecz stanowią jeden ze środków mających zapewnić efektywną i prawidłową realizację zadań publicznych przez te jednostki. Dalej Trybunał wskazał, że w myśl art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględnić i wyważyć - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi - wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów.

W niniejszej sprawie Powiat [...] kwestionując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. błędne, sprzeczne z obowiązującym prawem utożsamienie starosty – sprawującego funkcję organu administracji publicznej z ustrojowym organem samorządu powiatowego jakim jest zarząd powiatu. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż świetle obowiązujących przepisów u.s.p. organami powiatu są: rada powiatu oraz zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.s.p.). Poza wskazanymi podmiotami ustawodawca wyodrębnił jako jednostkę organizacyjną powiatu - starostę, bez określenia charakteru tego podmiotu, któremu na podstawie przepisów ustaw powierzono wykonywanie pewnych kompetencji. Starosta choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym. Przepis art. 38 ust. 1 u.s.p. przyznaje bowiem staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, iż na gruncie u.s.p. dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, zaś wynikiem drugiego – starosta. Szczególnie widoczne jest wyodrębnienie starosty jako organu administracji publicznej dokonane funkcjonalnie na gruncie prawa materialnego. Na gruncie tych przepisów rola starosty jest wyraźna i wynika z szerokiego katalogu przyznanych mu kompetencji, zwłaszcza w zakresie zadań rządowych. Tym samym przyjąć należy, iż dzięki przyznanym mu kompetencjom funkcjonalnie starosta zachowuje odrębność, co w omawianym zakresie nadaje mu atrybut organu powiatu. Skoro zatem, jak wynika z przywołanego wcześniej art. 38 ust. 1 u.s.p. kompetencja starosty do wydawania decyzji administracyjnych dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat, w oparciu o przepis art. 4 ust. 4 u.s.p. Tym samym ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, www.cbois.nsa.gov.pl).

Skoro zatem z treści art. 130a ust. 5f p.r.d. wynika, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu dla pojazdów usuniętych, w przypadkach ustawą przewidzianych, stanowi zadanie własne powiatu, a ustalone w drodze uchwały rady powiatu koszty usunięcia i przechowania pojazdów stanowią dochód własny powiatu (art. 130e ust. 6 i ust. 6e p.r.d.), jak również fakt, iż kompetencja do wydania decyzji o zapłacie kosztów związanych z usunięciem, przechowaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem usuniętego pojazdu należy do starosty (art. 130a ust. 10h zdanie drugie p.r.d.), a więc jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, należąca do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p., w której decyzje wydaje starosta, to zasadnie Kolegium uznało, że Zarząd Powiatu [...], którego, co również istotne przewodniczącym jest Starosta [...], nie może w tej samej sprawie, zarówno w administracyjnym postępowaniu zwykłym, jak i w nadzwyczajnych trybach tego postępowania, być stroną postępowania. Nawet w sytuacji, gdy powołuje się na posiadany interes prawny. Jak już bowiem wskazano powiat jako jednostka samorządu terytorialnego stanowi jednolity podmiot i niezależnie od wskazanego sposobu jego reprezentacji, jak również niezależnie od tego, który z organów powiatu jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, decyzja wydana w indywidualnej sprawie, należącej do właściwości powiatu, jest decyzją organu powiatu. Odmienna wykładnia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa prowadziłaby do sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy zadania z zakresu administracji publicznej wpierw, w sposób jednostronny, władczy kształtowałaby sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie byłaby uprawniona do kwestionowania tych rozstrzygnięć, czy też ich poprawiania, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego.

W związku z powyższym Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi, co do naruszenia art. 8 ust. 2 w zw. z ar. 26 ust. 1 i ust. 2 u.s.p.

Z tych samych przyczyn za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., który to zarzut, w ocenie skarżącej, polegał na zaniechaniu dokonania przez Kolegium ustaleń, co do legitymacji procesowej przysługującej Powiatowi [...], jako podmiotowi posiadającemu interes prawny, a co za tym idzie posiadającemu status strony zarówno w postępowaniu nieważnościom, jak i w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak już bowiem wcześniej wskazano, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, choćby ta decyzja oddziaływała na interes prawny danej jednostki samorządu terytorialnego.

Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 130a ust. 6e p.r.d. wskazać należy, że jak słusznie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze z treści przywołanego przepisu nie wynikają żadne uprawnienia, czy też obowiązki Powiatu [...], a co za tym idzie nie posiada on uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

a.l.