Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 3/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 18 par. 1 pkt 6, art. 178, art. 194 par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 48 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Teza: Sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, nie jest wyłączony na podstawie art. 18 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ od badania w trybie art. 178 tej ustawy, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną.

TEZY

Sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, nie jest wyłączony na podstawie art. 18 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ od badania w trybie art. 178 tej ustawy, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Kalocińskiej po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w dniu 23 maja 2005 r., wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 par. 1 pkt 2 w związku z art. 264 par. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ uchwały wyjaśniającej: czy sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, jest wyłączony na podstawie art. 18 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ od badania w trybie art. 178 tej ustawy, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną? podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem na podstawie art. 36 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ oraz na podstawie art. 15 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 264 par. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej, czy sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, jest wyłączony na podstawie art. 18 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ od badania w trybie art. 178 tej ustawy, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną.

Wniosek ten uzasadniony jest ujawnionymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżnościami w stosowaniu art. 18 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie dotyczącym tego, czy sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia przez wojewódzki sąd administracyjny może wchodzić w skład tego sądu w razie konieczności wydania postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przykładem tych rozbieżności są postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2004 r., OZ 509/04 z dnia 4 listopada 2004 r., OZ 583/04, z dnia 7 grudnia 2004 r., OZ 689/04; z dnia 8 grudnia 2004 r., OZ 739/04, z dnia 11 stycznia 2005 r., OZ 1031/04.

W pierwszych trzech orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej od wyroku, dopatrując się nieważności postępowania z przyczyny określonej w art. 183 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającej na tym, że w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zaskarżonego skargą kasacyjną brał udział ten sam sędzia, który następnie wydał postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych postanowieniach wyraził pogląd, że za takim stanowiskiem przemawia treść art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia.

Odmienne stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pozostałych postanowieniach. Podniósł mianowicie, że przedmiotem postępowania w wojewódzkim sądzie administracyjnym jest sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 Prawa o postępowaniu, a więc "sprawa" w znaczeniu materialnoprawnym. Natomiast przedmiotem postępowania, prowadzonego w granicach zakreślonych przez art. 178 tego Prawa, jest dopuszczalność skargi kasacyjnej, a więc określone zagadnienie procesowe.

Przedmiotem badania prowadzonego w tym trybie nie jest więc orzeczenie kończące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, lecz złożony przez stronę środek zaskarżenia /konkretne pismo/. Ponadto przyjęcie, że w obu tych postępowaniach zachodzi tożsamość sprawy prowadziłoby do wniosku, iż mamy w tym wypadku trójinstancyjność postępowania. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, kończące postępowanie w sprawie może być zaskarżone w drodze skargi kasacyjnej, ta zaś podlega badaniu w trybie przewidzianym w art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a orzeczenie sądu wydane w tym trybie jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Uzasadniając to stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył także argumenty wynikające z wykładni systemowej. Mianowicie przepis art. 18 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi o wyłączeniu sędziego "w sprawach". Natomiast w par. 3 art. 18 - będącym lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w par. 1 tego artykułu- stwierdza się, że sędzia który brał w udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie, nie może orzekać co do tej skargi.

Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że sędzia taki jest wyłączony od orzekania niezależnie od tego, czy przedmiotem działania sądu jest badanie wstępne /art. 280/, badanie dopuszczalności wznowienia /art. 281/, czy ponowne rozpoznanie sprawy /art. 282/. Gdyby ustawodawca chciał aby sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą kasacyjną nie mógł orzekać co do tej skargi, bez względu na to co stanowi przedmiot orzekania, to użyłby regulacji prawnej zawartej w par. 3. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z odmienną sytuacją mamy do czynienia w przypadku, kiedy o dopuszczalności skargi kasacyjnej orzeka Naczelny Sąd Administracyjny /art. 180 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Granice badania skargi kasacyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny ograniczone są jednoznacznie do badania jej dopuszczalności.

Natomiast do Naczelnego Sądu Administracyjnego trafia skarga kasacyjna już po przeprowadzeniu tej wstępnej kontroli, w celu zbadania jej zasadności. Co do zasady zatem przedmiotem badania tego Sądu jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie pierwszoinstancyjne. Z tych względów można mówić o tożsamości sprawy. Dokonując tej kontroli, niejako przy okazji, Naczelny Sąd Administracyjny może stwierdzić niedopuszczalność skargi kasacyjnej.

Z analizy tych postanowień wynika, że prezentowane są dwa przeciwstawne stanowiska. Według jednego z tych stanowisk przyjmuje się, że skoro sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, to tym samym nie może brać udziału w wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej wniesionej od orzeczenia wydanego z jego udziałem. Natomiast według drugiego stanowiska badanie przez wojewódzki sąd administracyjny dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej nie jest rozpoznawaniem sprawy, w związku z czym wyłączenie sędziego nie zachodzi.

Wyjaśnienie tego zagadnienia prawnego jest niezbędne. Nie sposób utrzymywać sytuacji, w której takie samo pod względem procesowym orzeczenie raz jest akceptowane, a innym razem oceniane jako nieważne.

Przepis art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nasuwa wątpliwości interpretacyjne także z uwagi na odmienne niż w kodeksie postępowania cywilnego sformułowanie tego przepisu. W art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc regulującym przesłanki wyłączenia sędziego z mocy ustawy, występują dodatkowo wyrazy "w instancji niższej". W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalone jest stanowisko, że sędzia który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia może w sądzie tej samej instancji wydać postanowienie o odrzuceniu środka odwoławczego od orzeczenia, które zostało wydane z jego udziałem /przykładowo postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2001 r. V CZ 162/01, z dnia 22 kwietnia 2002 r. I PZ 21/02, z dnia 24 lutego 2003 r. II UZ 117/02/.

W postanowieniu z dnia 7 stycznia 2005 r. I CZ 193/04 Sąd Najwyższy jednoznacznie wyraził pogląd, że przepis art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc dotyczy jedynie sytuacji, gdy w składzie rozpoznającym kasację w Sądzie Najwyższym miałby się znaleźć sędzia, który brał udział w wydaniu przez sąd drugiej instancji orzeczenia zaskarżonego kasacją. Odrzucenie bowiem kasacji ze względu na jej niedopuszczalność nie ma nic wspólnego z rozpatrywaniem jej zasadności. Skoro jest to jedynie formalny skutek badania dopuszczalności kasacji, zdaniem Sądu Najwyższego, może wziąć udział sędzia, który brał udział w składzie sądu wydającego wyrok zaskarżony kasacją. W stanowisku tym zwraca się również uwagę, że czynności sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie sprowadzają się do kontroli zachowania wymagań formalnych środka odwoławczego, a więc nie jest to rozpoznanie samego środka odwoławczego.

Należy jednak zauważyć, że w projekcie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesionym do Sejmu przez Prezydenta RP /druk sejmowy nr 19/ przepis art. 18 par. 1 pkt 6 miał identyczne brzmienie, jak przepis art. 48 par. 1 pkt 5 Kodeksu postępowania cywilnego "w sprawach, w których w instancji niższej brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia (...)". W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwalonej przez Sejm i przekazanej do rozpatrzenia Senatowi /druk senacki nr 195/ przepisowi art. 18 par. 1 pkt 6 nadano inne brzmienie "(...) w którym brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia (...)", co oznacza, że w toku prac sejmowych zostały wykreślone w tym przepisie wyrazy "w niższej instancji". Jakkolwiek nie sposób odtworzyć motywów, którymi kierował się ustawodawca dokonując takiej zmiany w projekcie ustawy, to jednak również nie sposób przyjąć, że zmiana ta nie ma znaczenia prawnego w toku rekonstruowania treści normy prawnej określającej jedną z przesłanek wyłączenia sędziego z mocy prawa.

Należy wreszcie mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 /OTK-A 2004 nr 7 poz. 67, ogłoszony w Dz.U. 2004 nr 169 poz. 1783/, w którym Trybunał orzekł, że art. 48 par. 1 pkt 5 w związku z art. 401 pkt 1 oraz art. 379 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie sędziego z mocy samej ustawy tylko do spraw, w których rozstrzyganiu brał udział w instancji bezpośrednio niższej jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył przede wszystkim tego, czy wyłączenie sędziego, o którym mowa w art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc odnosi się tylko do sędziego, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia w instancji bezpośrednio niższej, czy także do sędziego, który brał udział w wydaniu orzeczenia w tej sprawie w instancji niższej w stosunku do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Stwierdzając, że przepis art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie sędziego z mocy samej ustawy tylko do spraw, w których rozstrzyganiu brał udział w instancji bezpośrednio niższej jest niezgodny z art. 45 ust 1 Konstytucji RP, Trybunał podniósł w uzasadnieniu wyroku, "że ratio legis przepisu art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc, jak też podobnych rozwiązań w innych postępowaniach, jest oczywista i sprowadza się do eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy. Trudno zanegować, że wątpliwości takie mogą zawsze powstać, gdy instancyjną kontrolę orzeczenia miałby przeprowadzić sędzia, który je wydał". Trybunał zwrócił uwagę, że jeśli "aprobowałoby się możliwość orzekania w kolejnych stadiach postępowania przez sędziego, który w ten sposób kontrolowałby swoje własne rozstrzygnięcie, nie utrwalałoby to obrazu sądu jako działającego w warunkach bezstronności". Instytucja wyłączenia sędziego /zarówno z urzędu jak i na jego własny wniosek/ "w równej mierze służy zapewnieniu realnej bezstronności sądu jak i umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości przez usuwanie choćby pozorów takiej bezstronności".

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę, zważył, co następuje:

Odnosząc się do przedstawionego wyżej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, iż jest on w pełni uzasadniony tak wagą problemu, jak i rozbieżnościami występującymi w tym zakresie w orzecznictwie sądowym.

Instytucja wyłączenia sędziego stanowi gwarancję procesową bezstronności sędziego. Tym samym realizuje konstytucyjne prawo obywateli do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd /art. 45 ust. 1 Konstytucji RP/. Bezstronność sądu jest też elementem prawa do przeprowadzenia rzetelnego postępowania sądowego w rozumieniu art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Przy czym nie może być ona realizowana w oderwaniu od jej zewnętrznych znamion. Tak więc instytucja wyłączenia sędziego ma służyć nie tylko rzeczywistemu zapewnieniu bezstronności, ale również ugruntowaniu autorytetu wymiaru sprawiedliwości. Na konieczność takiej wykładni przepisu art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc dotyczącego wyłączenia sędziego, który w instancji niższej brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w powołanym w uzasadnieniu wniosku, wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 19/02 /OTK-A 2004 nr 7 poz. 67, ogłoszonym w Dz.U. 2004 nr 169 poz. 1783/.

Także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odnośnie bezstronności sędziego w świetle art. 6 ust. 1 Konwencji wyraźnie wskazuje na konieczność unikania sytuacji rodzących wątpliwości co do bezstronności sędziego. Naruszenie tego przepisu w kontekście podejmowania przez tego samego sędziego czynności na różnych etapach postępowania Europejski Trybunał rozpatruje jednak kazuistycznie, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, aczkolwiek przy ustalaniu obiektywnej bezstronności, mającej znaczenie dla pogłębienia zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości.

Ten element interpretacyjny wpisuje się w wykładnię celowościową, którą należy zastosować rozważając przedstawione we wniosku zagadnienie prawne. Podstawowe znaczenie ma w tym wypadku ratio legis przepisu określającego przyczyny wyłączenia sędziego. Przepis ten ma zapewnić bezstronność i obiektywizm w rozpoznawaniu sprawy. Wymienione w art. 18 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyczyny wyłączenia sędziego oparte są na stosunkach sędziego z podmiotem lub przedmiotem postępowania. Pkt 6 tego przepisu odnosi się do przedmiotowego rodzaju wyłączenia, określając, iż sędzia jest wyłączony w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznawanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Wszystkie ujęte w tym przepisie przyczyny wyłączenia można sprowadzić do jednego mianownika, a mianowicie sędzia jest wyłączony w sprawach, w których podejmował określone ustawowo czynności na wcześniejszym etapie postępowania i to niezależnie czy to było postępowania sądowe.

We wniosku o wyjaśnienie przedmiotowej wątpliwości prawnej, trafnie podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do rozumienia art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiły z powodu odmiennego niż w art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc, sformułowania tego przepisu, przez pominięcie wyrazów "w instancji niższej". Jednakże, zarówno we wniosku, jak i w powołanym w nim postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2004 r., OZ 509/04, 4 listopada 2004 r., OZ 583/04, 7 grudnia 2004 r., OZ 689/04, przywiązano do tej odmienności zbyt dużą wagę co do jej znaczenia prawnego w toku rekonstruowania treści art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w porównaniu do treści art. 45 par. 1 pkt 5 Kpc. Istota tego zagadnienia nie tkwi bowiem w pominięciu w art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrazów "w niższej instancji", lecz w sformułowaniu "w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" zawartym także w art. 45 par. 1 pkt 5 Kpc. Wynika to z następujących względów:

Postępowanie przed sądami administracyjnymi jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona ma zagwarantowaną możliwość zrealizowania swoich uprawnień do rozpoznania sprawy przez dwie instancje sądowe. Sformułowanie "w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" jest konsekwencja tej zasady - chodzi właśnie o realizację uprawnienia strony do dwuinstancyjnego postępowania, wszak formuła "zaskarżyć wydane orzeczenie" oznacza nic innego, jak wnieść przysługujący środek odwoławczy, a zatem chodzi tu wprost o orzeczenie sądu niższej instancji, które podlega zaskarżeniu do sądu wyższej instancji. "Ratio legis" przepisu art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się zatem do gwarancji bezstronności sędziego przy kontrolowaniu zaskarżonego orzeczenia w sądzie wyższej instancji. Skoro bowiem w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym mowa jest o wyłączeniu sędziego "w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia", to niewątpliwie chodzi o relację: udział sędziego w wydaniu orzeczenia w pierwszej /niższej/ instancji- udział tego sędziego w drugiej /wyższej/ instancji w tej samej sprawie wskutek zaskarżenia tego orzeczenia. Nie ma więc racjonalnych podstaw do przypisywania braku w art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrazów "w instancji niższej" istotnego, czy decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedstawionej wątpliwości prawnej w kierunku wyłączającym wykładnię art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc, w którym występują wyrazy "w instancji niższej", stosowanej przez Sąd Najwyższy w zakresie, który dotyczy kwestii badania formalnoprawnej dopuszczalności środka zaskarżenia.

Podnieść należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 /OTK-A 2004 nr 7 poz. 67/ i zawarta w nim wykładnia konstytucyjności art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc, jest ściśle związany z "trójinstancyjnością" postępowania sądowego w sprawach cywilnych i w związku z tym dotyczy wyłącznie zagadnienia, czy chodzi tu tylko o instancję bezpośrednio niższą, czy także o instancję niższą w stosunku do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie. Ten zakres wykładni art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc, w ogóle nie występuje przy art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i to nie dlatego, że nie ma w nim wyrazów "w instancji niższej", lecz wyłącznie dlatego, że postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Z tego powodu podniesione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego zagadnienie "ratio legis" przepisu art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc dotyczy udziału sędziego w instancyjnej kontroli orzeczenia, w którego wydaniu brał udział, zaś uwaga Trybunału co do kolejnych stadiów postępowania, odnosi się właśnie do instancyjnych stadiów postępowania sądowego.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy natomiast w ogóle zagadnienia objętego niniejszym wnioskiem, tj. uczestniczenia sędziego, który brał udział w wydaniu orzeczenia w pierwszej instancji, w badaniu, czy środek odwoławczy wniesiony od tego orzeczenia spełnia wymogi formalne. Takie zagadnienie było natomiast przedmiotem wykładni art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym utrwalił się już pogląd, że sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia nie podlega wyłączeniu z mocy ustawy od badania wymagań formalnych środka odwoławczego od tego orzeczenia, w tym od wydania postanowienia o odrzucenia tego środka /np. postanowienia z dnia: 3 października 2002 r. V CZ 162/01, 22 kwietnia 2002 r. I PZ 21/02/. Jak to już wspomniano wyżej, takiego zagadnienia nie dotyczy powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. Z uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wynika, że Trybunał odniósł się wyłącznie do kwestii udziału sędziego w kontroli orzeczenia które wydał, wskazując że: "wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu w rozpoznaniu określonej sprawy mogą zawsze powstać, gdy instancyjną kontrolę orzeczenia miałby przeprowadzić sędzia, który je wydał" oraz że: "możliwość orzekania w kolejnych stadiach postępowania przez sędziego, który w ten sposób kontrolowałby swoje własne rozstrzygnięcie nie utrwaliłoby obrazu sądu jako działającego w warunkach bezstronności".

Podkreślone przez Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku znaczenie instytucji wyłączenia sędziego, jako gwarancji bezstronności sądu /sędziego/, a także jej znaczenie dla umacniania autorytetu wymiaru sprawiedliwości, związane jest wyraźnie z niedopuszczalnością kontrolowania orzeczenia przez sędziego, który brał udział w jego wydaniu. Chodzi tu więc o wyłączenie sędziego od rozstrzygania sprawy poprzez kontrolowanie orzeczenia, w którego wydaniu brał on udział. Trybunał Konstytucyjny cel instytucji wyłączenia sędziego widzi zatem w kontekście: po pierwsze, rozstrzygnięcia sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, podkreślając, że "z obiektywnego punktu widzenia za stronniczy może być uznany sąd, w którego składzie zasiadał sędzia, który uczestniczył we wcześniejszej fazie postępowania i z tej racji mógł nabrać wewnętrzne przekonanie co do oceny dowodów i okoliczności faktycznych", po drugie, rozstrzygania jej przy udziale tego samego sędziego w kolejnych instancjach sądowych- "orzekanie w niższej instancji", a następnie wydanie orzeczenia "w instancji wyższej z udziałem sędziego, który orzekał poprzednio".

Istota wyłączenia sędziego w sprawie, w której brał udział w wydawaniu zaskarżonego orzeczenia zawiera się więc w niedopuszczalności kontrolowania przez sędziego swojego własnego rozstrzygnięcia, przy czym kontrolowanie orzeczenia wydanego w postępowaniu sądowym związane jest ściśle z instancyjnością tego postępowania. Nie zmienia tego okoliczność, że np. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wniesienie sprzeciwu od postanowienia wydanego przez referendarza sądowego w przedmiocie prawa pomocy powoduje rozpoznanie wniosku w tym przedmiocie przez sędziego tego samego sądu, wszak skutecznie wniesiony sprzeciw niweczy byt prawny zakwestionowanego postanowienia i otwiera rozpoznanie wniosku w pełnym jego zakresie przez sędziego, przy tym bez oceny merytorycznej postanowienia zakwestionowanego sprzeciwem, a na postanowienie sądu w tym przedmiocie przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 260 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.

Istoty tej nie zmienia także zawarta w art. 195 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwość uwzględnienia zażalenia na postanowienie przez wojewódzki sąd administracyjny we własnym zakresie, gdyż dotyczy ona orzeczeń nie kończących postępowania w sprawie w żadnej jego instancji, pozwala na uwzględnienie zażalenia bez konieczności przekazywania akt do drugiej instancji, służąc racjonalizacji postępowania sądowego zgodnie z wymogiem rozpoznawania spraw w rozsądnych terminach bez naruszenia gwarancji do bezstronnego sądu. Omówiona możliwość dotyczy także postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej - postanowienie to nie zostało uznane przez ustawodawcę za kończące postępowanie w sprawie, gdyż zostało odrębnie wyszczególnione w katalogu postanowień zaskarżalnych zażaleniem /art. 194 par. 1 pkt 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, poza ogólną regułą zaskarżalności skargą kasacyjną postanowień kończących postępowanie w sprawie /art. 173 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.

Jeżeli chodzi o problematykę wyłączenia sędziego w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, to podkreślić w tym miejscu należy, że jak to już zaznaczono wyżej, zagadnienie bezstronności sędziego w kontekście podejmowania przez tego samego sędziego czynności na różnych etapach postępowania rozpatrywane jest kazuistycznie, tj. z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Wprawdzie chodzi także o tzw. obiektywną bezstronność z punktu widzenia zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości, ale rozpatrywanej nie mechanicznie, lecz z uwzględnieniem realiów konkretnej sprawy, a to oznacza konieczność uwzględniania także racjonalizacji procedur sądowych w kierunku poszanowania wymogu rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.

Przepis art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje podstawę sądowi pierwszej instancji do kontroli skargi kasacyjnej z punktu widzenia zachowania wymogów formalnych i do jej odrzucenia w przypadku wniesienia po upływie terminu, nieuzupełnienia w wymaganym terminie braków skargi lub z innych przyczyn niedopuszczalnej. Czynności podejmowane przez sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie sprowadzają się do kontroli formalnej wniesionego środka zaskarżenia także wówczas, gdy chodzi o badanie, czy skargę kasacyjną wniósł uprawniony podmiot, oraz czy skarga czyni zadość warunkom określonym w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dla prawidłowego kierunku wykładni przepisu art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istotne jest zatem odniesienie się także do pojęcia "sprawy", wszak w tym przepisie chodzi o wyłączenie sędziego "w sprawie", podczas gdy art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy badania pod względem warunków formalnych skargi kasacyjnej, tj. kontroli pisma procesowego będącego środkiem odwoławczym od zaskarżonego orzeczenia wydanego "w sprawie" przez wojewódzki sąd administracyjny - sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do tego zagadnienia należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 grudnia 2004 r., OZ 739/04 i 11 stycznia 2005 r., OZ 1031/04, co do tego, że nie ma tutaj tożsamości sprawy. Przedmiotem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to stanowi art. 132 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygnięcie sprawy, a więc sprawy sądowoadministracyjnej o jakiej mowa w art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. badanie co do zgodności z prawem określonej działalności organu administracji publicznej, czyli sprawy w znaczeniu materialnoprawnym.

Podobnie, przedmiotem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie przed tym sądem jest zakończenie postępowania także w sprawie sądowoadministracyjnej, o jakiej mowa w art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od tych orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje środek odwoławczy w postaci skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 173 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, co oznacza, że orzeczenia te podlegają kontroli wyłącznie tego Sądu. Zasadność tych orzeczeń, ich zgodność z prawem, tj. z przepisami prawa procesowego i materialnego /art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, a tym samym także zasadność skargi kasacyjnej nie mogą być badane, kontrolowane, oceniane przez wojewódzki sąd administracyjny /art. 13 par. 1, art. 15 par. 1 pkt 1, art. 173 par. 1, art. 183-186 i art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.

Natomiast wojewódzki sąd administracyjny, stosownie do art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bada dopuszczalność skargi kasacyjnej, czy wniesiona została w terminie i czy spełnia wymagania formalne, o których mowa w art. 176. Przedmiotem tego badania nie jest zatem, ani zasadność skargi kasacyjnej, ani zaskarżone orzeczenie. Jak to słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych wyżej postanowieniach, przedmiotem badania prowadzonego w trybie art. 178 tego Prawa nie jest orzeczenie kończące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym lecz dopuszczalność złożonego przez stronę środka zaskarżenia. Podobne stanowisko na gruncie przepisów kodeksu postępowania cywilnego zajmuje Sąd Najwyższy, wskazując na błędne utożsamianie kontroli zachowania wymagań skargi kasacyjnej z jej oceną merytoryczną /postanowienie SN z dnia 3 października 2001 r. V CZ 162/01/ oraz że odrzucenie skargi na podstawie art. 393[5] Kpc ze względu na jej niedopuszczalność, nie jest jej rozpoznawaniem w znaczeniu, o jakim mowa w art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc /postanowienie SN z dnia 22 kwietnia 2002 r. I PZ 21/02/. Należy podzielić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 18 marca 2005 r. III CZP 97/04, że w takim przypadku nie zachodzi obawa, że nieobca wielu ludziom skłonność do nieprzyznawania się do popełnionych błędów i uchybień mogłaby zaważyć na bezstronności sędziego.

Trafne jest także odwołanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych postanowieniach z dnia 8 grudnia 2004 r. i dnia 11 stycznia 2005 r. do wykładni systemowej. Pokreślić należy zawarte w tych postanowieniach stanowisko o istotnej różnicy między regulacjami zawartymi w przepisach art. 18 par. 1, a art. 18 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O ile w par. 1 jest mowa o wyłączeniu sędziego w sprawach, co oznacza, jak to wywiedziono wyżej, sprawę z znaczeniu materialnoprawnym o jakiej mowa w art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to par. 3 stanowi o wyłączeniu sędziego, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania od orzekania co do tej skargi. Sformułowanie "co do tej skargi" oznacza, w kontekście przepisów art. 280-282 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozszerzenie zakresu rozstrzygania poza rozpoznaniem sprawy na nowo, także na badanie kwestii formalnych- "co do skargi o wznowienie", tj. także terminu do jej wniesienia i samej dopuszczalności wznowienia.

Takiego rozszerzonego zakresu wyłączenia sędziego nie przewiduje art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do zwykłych środków zaskarżenia. Taką samą regulację w tym zakresie, tj. co do rozszerzenia zakresu wyłączenia na badanie wymogów formalnych tylko skargi o wznowienie postępowania, zawierają przepisy art. 48 par. 1 pkt 5 i art. 48 par. 3 Kpc. Natomiast z punktu widzenia wykładni systemowej istnieje wyraźna różnica w tym przedmiocie w Kodeksie postępowania karnego. Wprawdzie art. 40 par. 1 pkt 6 Kpk zawiera taką samą zasadę jak przepisy art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc, przy czym znamiennym jest, że po nowelizacji art. 40 par. 1 pkt 6 Kpk od dnia 1 lipca 2003 r. treść tego przepisu nie zawiera już wyrazów "w niższej instancji", tak jak i nie zawiera ich art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to art. 40 par. 3 Kpk stanowi, że sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego wnioskiem o wznowienie lub zaskarżonego w trybie kasacji, nie może orzekać co do tego wniosku lub kasacji. W tym wypadku ustawodawca zawarł wyłączenie sędziego także od badania wymogów formalnych kasacji.

Tak więc, systemowe porównanie przepisów art. 18 par. 1 pkt 6 i par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 48 par. 1 pkt 5 i par. 3 Kpc oraz art. 40 par. 1 pkt 6 i par. 3 Kpk wskazuje, że nie można w regulacji zawartej w przepisach art. 18 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopatrywać się wyłączenia sędziego od orzekania "co do skargi kasacyjnej", tj. od badania wymogów formalnych określonych w art. 176 i art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co niweczy zastrzeżenia odnośnie do braku bezstronności sędziego tylko z tego powodu, że bierze udział w badaniu okoliczności, o których mowa w art. 176 i art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy omawianiu wykładni systemowej nie można pominąć także przepisu art. 183 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozostaje w ścisłym związku m.in. z przepisami art. 18 par. 1 i par. 3, łącząc nieważność postępowania z udziałem "w rozpoznaniu sprawy" sędziego podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy,

Nie można też pominąć art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że w razie uchylenia zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w celu ponownego rozpoznania sprawy przez ten sąd, przekazanie następuje do ponownego rozpoznania sprawy w innym składzie. W razie przyjęcia, że art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy całkowitego wyłączenia od udziału w sprawie sędziego, który wydał zaskarżone orzeczenie, to regulacja zawarta w art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłaby zbędna.

Na koniec zaznaczyć trzeba, że celem instytucji wyłączenia sędziego jest zapewnienie bezstronności orzekania i nie powinna być ona wykorzystywana do innych celów, jak np. do przewlekania postępowania sądowego i podważania sprawnego funkcjonowania sądów, dlatego stosowanie w tym przedmiocie rozszerzającej wykładni przepisów tylko dla usunięcia pozorów braku bezstronności powinno być ostrożne, wyważone i racjonalne. Praktyka sądowa ostatnich lat, nie tylko w Polsce, ale również w innych krajach członkowskich Unii Europejskiej dowodzi, że nadmierne rozszerzanie, drogą wykładni przepisów, uprawnień procesowych strony obraca się przeciwko interesom strony. Prowadzi do nadużywania przyznawanych w tym trybie uprawnień proceduralnych i w końcowym efekcie do przewlekłości postępowania sądowego, stawiając pod znakiem zapytania gwarancje do rozpoznawania sprawy nie tylko przez bezstronny sąd, ale także w rozsądnym terminie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił przedstawioną wątpliwość prawną, jak w niniejszej uchwale.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Izabelli Kulig-Maciszewskiej do uchwały z dnia 23 maja 2005r. w sprawie I OPS 3/05.

Należy zgodzić się z zawartymi w uzasadnieniu uchwały wywodami dotyczącymi charakteru instytucji wyłączenia sędziego, która zaliczana jest do gwarancji procesowych bezstronności sędziego. Realizuje więc zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo obywateli do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny Sąd. Gwarancja bezstronności to, jak zasadnie przedstawiono w motywach uchwały, element prawa do przeprowadzenia rzetelnego postępowania sądowego w rozumieniu art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 Międzynarodowego Pakietu Praw Obywatelskich i Politycznych. Wprawdzie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jest kazuistyczne i na podstawie okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie dokonywana jest ocena stosowania powyższych przepisów, tym niemniej jednoznacznie wskazuje się na konieczność unikania sytuacji rodzących wątpliwości co do bezstronności sędziego, co ma znaczenie dla pogłębienia zaufania społeczeństwa do wymiaru sprawiedliwości (m.in. wyrok z dnia 10 kwietnia 2003 r. ETPC - J 39731/98 w sprawie Sigurdsson przeciwko Islandii; wyrok z dnia 4 kwietnia 2002 r. ETPC - J 30342/96 w sprawie Academy Trading Ltd i inni przeciwko Grecji). Instytucja wyłączenia sędziego, znana już przecież w prawie rzymskim (iudex inhabilis) ma zapewnić bezstronność i obiektywizm w rozpoznaniu sprawy i takie jest ratio legis tej instytucji.

Wprawdzie w motywach uchwały powołano się wprost na konieczność zastosowania wykładni celowościowej przy rozpatrywaniu przedstawionego zagadnienia prawnego, ale stanowisko to nie znalazło faktycznego odzwierciedlenia w dokonanej interpretacji.

Stosownie do art. 18 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sędzia jest wyłączony w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Takie sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i kategoryczne - w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy. Ustawodawca odmiennie niż to uregulowano w art. 48 par. 1 pkt 5 Kodeksu postępowania cywilnego, nie wprowadził zasady wyłączenia sędziego tylko w sprawach, w których w instancji niższej brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Trudno zgodzić się z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu uchwały, iż ta odmienność uregulowań nie ma zasadnego znaczenia dla interpretacji przepisu. Nie można wprawdzie odtworzyć motywów jakimi kierował się ustawodawca wprowadzając w tym zakresie poprawki w stosunku do przedstawionego przez Prezydenta RP projektu przepisu, ale fakt pozostaje faktem, że świadomie ustawodawca uregulował odmiennie tę kwestię. Forsowanie więc stanowiska, że wprawdzie zostały wykreślone wyrazy "w niższej instancji", ale faktycznie chodzi w tym przepisie o wyłączenie sędziego jedynie od kontrolowania zaskarżonego orzeczenia w sądzie wyższej instancji, wydaje się nieuprawnione. Takiej interpretacji nie uzasadnia okoliczność, że postępowanie sądowoadministracyjne jest dwuinstancyjne, a przed sądami powszechnymi trójinstancyjne. Takie brzmienie przepisu art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc przewidywał już bowiem kodeks postępowania cywilnego w pierwotnej wersji tj. w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r., kiedy to sądownictwo powszechne było także dwuinstancyjne. Nota bene takie samo rozwiązanie przyjęto w kodeksie postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. W związku z odmiennym uregulowaniem tej kwestii w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i kodeksie postępowania cywilnego, przy interpretacji art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest przydatne bogate orzecznictwo Sądu Najwyższego dotyczące wykładni przepisu art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc. Podobnie jak obszernie omówiony w uzasadnieniu uchwały wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 19/02 (Dz.U. nr 169 poz. 1783 - OTK-A 2004 nr 7 poz. 67). Natomiast zawarte w tym wyroku rozważania odnoszące się do gwarancyjnego charakteru wyłączenia sędziego mają charakter uniwersalny i mogą być pomocne przy interpretacji art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwłaszcza, że Trybunał Konstytucyjny negatywnie oceniając orzecznictwo Sądu Najwyższego na tle stosowania art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc, stwierdził jednoznacznie, że rozważająca interpretacja przepisu o wyłączeniu sędziego jest niezgodna z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Jak to wskazano wyżej, art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłącza sędziego w sprawie, w której wydał zaskarżone orzeczenie. Przy takim sformułowaniu tego przepisu znaczenie ma pojęcie "sprawy". W uzasadnieniu uchwały powołano się na pogląd, że przedmiotem postępowania w sądzie I instancji jest sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc "sprawa" w znaczeniu materialnoprawnym, natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego w granicach zakreślonych przez art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalność skargi kasacyjnej, a więc określone zagadnienie procesowe i w związku z tym nie zachodzi tożsamość sprawy, która musi istnieć do zastosowania przepisu art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko takie jest chybione.

Powołany art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis art. 1 i ściśle z nim związany art. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnoszący się do właściwości sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, stanowią konstrukcję prawną sprawy sądowoadministracyjnej, która oparła się na kryterium materialnoprawnym oraz kryterium formalnym wyrażającym się w kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach. Tylko sprawa o określonym w art. 1 charakterze może być rozpoznana przez sąd administracyjny i podlegać przepisom prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym. A więc całej procedurze sądowej, która odnosi się już do skonkretyzowanej sprawy sądowoadministracyjnej. W ramach tej sprawy, wszczętej stosowną skargą lub wnioskiem, podejmuje się różne czynności procesowe. Taką czynnością jest również rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem, o czym stanowi art. 132 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też postanowieniem kończącym postępowanie. Jednakże rozstrzygnięcie sprawy nie pozbawia jej bytu zarówno jako sprawy sądowoadministarcyjnej, jaki i sprawy w sensie procesowym. Sprawa ta nie jest bowiem prawomocnie zakończona i w jej ramach w wojewódzkim sądzie administracyjnym podejmuje się nadal określone czynności.

Taką czynnością jest wniesienie skargi kasacyjnej, a następnie, zgodnie z art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi badanie jej dopuszczalności przez wojewódzki sąd administracyjny i ewentualne jej odrzucenie przez ten sąd. Należy przy tym zwrócić uwagę, że art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże pojęcie "sprawy" z udziałem sędziego w wydaniu "zaskarżonego orzeczenia". Nie chodzi zatem o każde orzeczenie wydane przez danego sędziego w sprawie, ale właśnie o orzeczenie zaskarżone. Ustawodawca wiąże więc wyłączenie sędziego z wydanym przez niego zaskarżonym orzeczeniem w danej sprawie, czyli z orzeczeniem od którego wniesiono środek odwoławczy. Jeżeli więc zaskarżono orzeczenie, w którego wydaniu brał udział dany sędzia, to jest on wyłączony od dalszych czynności związanych z wniesieniem środka i nie ma tutaj znaczenia charakter tych czynności. Przepis art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje podstawę sądowi wojewódzkiemu do kontroli skargi kasacyjnej z punktu widzenia zachowania wymogów formalnych i do jej odrzucenia w przypadku wniesienia po upływie terminu, nieuzupełnienia w wymaganym terminie braków skargi lub z innych przyczyn niedopuszczalną. Wprawdzie czynności podejmowane przez Sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie sprowadzają się do kontroli formalnej wniesionego środka zaskarżenia, tym niemniej w niektórych sytuacjach kontrola ta zawiera elementy ocenne, a także dotyczyć może kwestii rozstrzyganych w ramach rozpoznawanej sprawy zakończonej zaskarżonym orzeczeniem. Ma to m.in. miejsce w sytuacji wniesienia skargi kasacyjnej przez podmiot, któremu odmówiono przymiotu strony. Ponadto w ramach badania przesłanek dopuszczalności skargi kasacyjnej, wojewódzki sąd administracyjny dokonuje oceny spełnienia warunków określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w pewnym zakresie wkracza w sferę zasadności /formalnej/ skargi kasacyjnej. Natomiast w sytuacji gdy w grę wchodzi element ocenny, mogą rodzić się wątpliwości co do zachowania obiektywizmu. Przy czym dla zagwarantowania bezstronności sędziego nie ma znaczenia, że postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość kontroli orzeczenia przez sąd wyższej instancji nie oznacza, że nie muszą być zachowane procesowe gwarancje bezstronności sędziego w postępowaniu przed sądem I instancji. Gwarancje te musi dawać każdy sędzia biorący udział w rozpoznaniu danej sprawy i to na każdym etapie postępowania sądowego.

Powyższe rozważania mogą jedynie pośrednio być pomocne przy interpretacji przepisu art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże ich zasygnalizowanie było niezbędne z uwagi na prezentowany pogląd, stanowiący element interpretacyjny powyższego przepisu, że wobec kontroli jedynie warunków formalnych środka zaskarżenia, a nie jego zasadności, może to czynić sędzia, który wydał kwestionowane orzeczenie. Wskazać przy tym należy przyjętą dość powszechną praktykę badania przez tego samego sędziego, w ramach art. 178 i art. 178 w zw. z art. 197 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, warunków formalnych kolejnych środków odwoławczych wnoszonych w danej sprawie, /np. sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego wyroku, - odrzucał skargę kasacyjną wniesioną na to orzeczenie, następnie odrzucał zażalenie na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej i kolejno odrzucał zażalenie na postanowienie o odrzuceniu zażalenia o odrzuceniu skargi kasacyjnej/. Taka sytuacja w sposób oczywisty może budzić u strony wątpliwości co do bezstronności sędziego, zwłaszcza, że wszystkie te rozstrzygnięcia, stosownie do art. 16 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zapadają jednoosobowo. Wprawdzie podjęta uchwała rozstrzyga jedynie o braku podstaw do wyłączenia sędziego na mocy art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od badania warunków formalnych skargi kasacyjnej i wydania postanowienia o jej odrzuceniu w trybie art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale prezentowane w jej uzasadnieniu stanowisko co do charakteru art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w połączeniu z jednoznacznym poglądem, że "(...) ratio legis przepisu art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do gwarancji bezstronności sędziego przy kontrolowaniu zaskarżonego orzeczenia w sądzie wyższej instancji (...)", może taką praktykę ugruntować.

Tak jak to wskazano już wyżej do ustalenia rzeczywistego znaczenia art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zastosować wykładnię językową i funkcjonalną. Przy czym ich zastosowanie nie koliduje zasadniczo z wykładnią systemową. Odrębnie unormowana, w par. 3 art. 18 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kwestia wyłączenia sędziego w przypadku wniesienia skargi o wznowienie postępowania i nie użycie w tym przepisie sformułowania "w sprawach", związana jest z odmienną regulacją instytucji wznowienia. Skarga o wznowienie postępowania nie jest środkiem odwoławczym, a prawomocne orzeczenie jakie zapadło w postępowaniu, którego żąda się wznowienia, nie jest orzeczeniem "zaskarżonym". W związku z tym, iż wznowienie postępowania, może dotyczyć jedynie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem, to jego wznowienie powoduje, iż jest to nowe postępowanie w stosunku do zakończonego prawomocnym orzeczeniem, a więc jest to nowa sprawa. Ta odmienność instytucji wznowienia spowodowała konieczność odrębnych uregulowań gwarancji bezstronności sędziego uwzględniających jej charakter. Oczywiście pogłębiona analiza poszczególnych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może rodzić pewne wątpliwości co do spójności niektórych zapisów, jednakże nie jest to absolutnie powód do dokonywania interpretacji przepisu w faktycznym oderwaniu od wykładni językowej i celowościowej. Takim powodem nie jest również ewentualna możliwość /iluzoryczna, przy obecnej licznie sędziów w wojewódzkich sądach administracyjnych i liczbie rozstrzygnięć o odrzuceniu skargi kasacyjnej/ występowania trudności w praktycznym zastosowaniu interpretowanego przepisu, czy też jego wpływu na stosowanie innych przepisów. Te wszystkie okoliczności mogą bowiem uzasadnić postulat de lege ferenda. Natomiast w drodze wykładni nie można nadawać przepisom nowej treści zastępując w tym zakresie ustawodawcy. Tak jak to podniesiono wyżej, ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinno być dokonane przy zastosowaniu wykładni celowościowej. Ratio legis tego przepisu jest oczywiste i jest zbieżne z uregulowaniami zawartymi w Konstytucji RP i ratyfikowanych umowach międzynarodowych. Zewnętrzne znamiona bezstronności sędziego mają kapitalne znaczenie dla umocnienia autorytetu sądu i pogłębieniu zaufania do sądu. Bezstronność sędziego to podstawowa gwarancja dla obywateli przeprowadzenia rzetelnego postępowania sadowego. Dlatego też dokonywana interpretacja przepisów dot. tej gwarancji musi być jasna i zrozumiała nie tylko dla sędziów, prawników, ale przede wszystkim dla obywateli.

Reasumując, nie podzielam stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego w dniu 23 maja 2005 r. W mojej ocenie z wykładni językowej i celowościowej wynika, że sędzia który brał udział w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, jest wyłączony na podstawie art. 18 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od badania w trybie art. 178 tego Prawa, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną.