Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 493/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1,  art. 51 ust. 1,  art. 50a ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...] r. nr [...], nakazującej W. S., współwłaścicielce budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w S.P. przy ul. B. P. [...], doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie rozbiórki wykonanych schodów na strych, a następnie odtworzenie schodów o pierwotnym kształcie i wymiarach w terminie do dnia 31 maja 2012 r. – uchylił decyzję organu stopnia powiatowego w całości i umorzył postępowanie organu l instancji. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że pismem z dnia [...] r. E. R. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z prośbą o interwencję "w sprawie przywrócenia stanu budowlanego istniejącego do czasu przebudowy przez właściciela mieszkania położonego przy ul. B. P. [...] (W. S.) w S.P.". W konsekwencji organ I instancji pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek E. R. postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych w budynku i na działce przy ul. przy ul. P. [...] w S. P. przez W. S.. Równocześnie organ l instancji zawiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia w dniu [...] r. dowodu z oględzin w przedmiotowej sprawie. Podczas tej czynności dowodowej organ l instancji ustalił, że w mieszkaniu nr [...] (Państwo R.) w trzech pomieszczeniach wystąpiło spękanie tynku sufitów. Według oświadczenia córki właścicieli mieszkania spękania powstały w wyniku robót prowadzonych w mieszkaniu nr [...]. Ponadto organ l instancji stwierdził, że w mieszkaniu W. S. dokonano przebudowy lokalu polegającej na wyburzeniu części ścian działowych i powiększeniu pokoi o pomieszczenie gospodarcze (w dwóch pokojach), przebudowano schody na strych zmieniając kierunek wejścia, przebudowano w jednym z pokoi układ ścian działowych, otworów drzwiowych, w połaci dachowej osadzono okna połaciowe (2 w kuchni, 1 w pokoju). W. S. nie posiada pozwolenia na budowę ani projektu. Prace wykonano ok. 3-4 lata temu i zostały zakończone. Ponadto A. P. (córka właścicieli mieszkania nr [...]) domaga się rozbiórki drewnianego garażu o wymiarach 7,0 x 3,76 x 2,40 (wys.) należącego do Państwa S.. Według oświadczenia właściciela, garaż wybudował jego ojciec ok. 1985 roku. Ponadto A. P. domaga się rozbiórki szopy drewnianej o wymiarach 3,03 x 5,12 x ok. 3,00 (wys.) należącej do K. W., która oświadcza, że szopa została wybudowana ok. 1980 roku.

Następnie podano, że PINB w J. G. postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. nakazał W. S. – współwłaścicielce nieruchomości położonej w S. P. przy ul. P. [...] – wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] w S. P., obręb ewidencyjny [...], dz. nr [...] oraz w terminie 30 dni od daty doręczenia tego postanowienia przedstawić inwentaryzację budowlaną i ekspertyzę techniczną wykonanych robót. Pismem z dnia [...] r. organ l instancji wystąpił do Urzędu Miasta w S. P. z prośbą o przekazanie dokumentów dotyczących wydania pozwolenia na budowę garażu o konstrukcji drewnianej na ww. nieruchomości oraz szopy o konstrukcji drewnianej na przedmiotowej działce. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz S. P. w pismach z dnia [...] r. poinformował organ I instancji, że nie posiada w archiwum dokumentacji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę ani garażu, ani szopy na przedmiotowej działce. Pismem z dnia [...] r. PINB w J. G. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w S. P. z zapytaniem, czy drewniana szopa oraz garaż o konstrukcji drewnianej wzniesione zostały zgodnie z obecnym lub obowiązującym podczas ich budowy planem zagospodarowania przestrzennego lub czy została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca tych obiektów. Tymczasem w dniu [...] r. do organu l instancji wpłynęło pismo W. S., które w załączeniu zawierało inwentaryzację powykonawczą prac budowlanych wewnątrz obiektu – budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. [...] w S. P., sporządzoną przez mgr inż. arch. J. Ś. (uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej nr ewid. [...]). Z treści protokołu sporządzonego na okoliczność przeprowadzania rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. wynika, że obecnych na rozprawie administracyjnej zapoznano z inwentaryzacją i oceną techniczną robót przy przebudowie schodów. Państwo R. oświadczyli, że nie wyrażali zgody na wykonanie schodów. Nie widzieli wcześniej planów, a schody są niewygodne i ciężko się po nich poruszać. W związku z tym wnioskują o przywrócenie istniejącego wcześniej korytarzyka i schodów. Państwo S. oświadczyli, że uzyskali zgodę Państwa R. i pozostałych współwłaścicieli na wykonanie schodów, których wykonanie zostało wcześniej omówione.

Następnie podano, że w treści protokołu przeprowadzenia dowodu z oględzin w przedmiotowej sprawie w dniu [...] r. zawarto zapis, iż przedstawiono mieszkańcom przedmiotowego budynku mieszkalnego propozycję ugodowej przebudowy schodów. K. R. nie wyraziła na to zgody i domagała się przywrócenia poprzedniego stanu. W konsekwencji powyższego PINB w J. G. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. nakazał W. S., współwłaścicielce budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w S. P. przy ul. P. [...], doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie rozbiórki schodów na strych, a następnie odtworzenie schodów o pierwotnym kształcie i wymiarach w terminie do dnia 31.05.2012 r.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji wniesionego przez W.S. na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zachowuje ważność przez okres 2 miesięcy od dnia doręczenia stronie tego postanowienia. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z chwilą doręczenia ww. postanowienia inwestor ma możliwość powzięcia informacji o wstrzymaniu robót budowlanych, poznania przyczyny wstrzymania tych robót, a w konsekwencji zastosowania się do nakazu zawartego w postanowieniu. Dwumiesięczny termin liczony od dnia doręczenia postanowienia ustawodawca uznał za wystarczający do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia jednej z decyzji z katalogu wymienionego w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W razie wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, w dwumiesięcznym terminie od dnia doręczenia postanowienia winna również zostać wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Bezczynność organu przejawiająca się w niewydaniu w tym terminie wymienionych decyzji powoduje, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność z mocy prawa. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest nie tylko to, że upada wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, ale również niemożność wydania takiego postanowienia opartego na tych samych przesłankach. W związku z tym wskazano, że w dniu [...] r. PINB w J. G. wydał postanowienie nr [...] (w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) - nakazujące W[...] S[...] wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] w S. P. oraz w terminie 30 dni od daty doręczenia tego postanowienia przedstawić inwentaryzację budowlaną i ekspertyzę techniczną wykonanych robót (doręczenie nastąpiło w dniu 20.01.2011 r.). Natomiast decyzja organu l instancji nr [...] nakazująca W. S. doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie rozbiórki schodów na strych, a następnie odtworzenie schodów o pierwotnym kształcie i wymiarach w terminie do dnia 31.05.2012 r. nosi datę [...]2012 r. W związku z powyższym bezsprzecznie należy uznać, że badana decyzja wydana została po upływie 2 miesięcy od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co przesądza o jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślono jeszcze, że postanowienie PINB w J. G. nr [...] z dnia [...] r. nie było zaskarżone w administracyjnym toku instancji przez żadną ze stron. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż organ l instancji w terminie ważności omawianego postanowienia nie wydał decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że wskazany 2-miesięczny termin jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Bezskuteczny upływ tego terminu (tzn. niewydanie odpowiedniej decyzji merytorycznej) oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Niewydanie decyzji w ustawowym terminie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie dotychczas wykonanych robót budowlanych prowadzonych w budynku i na działce przy ul. P. [...] w S. P.. W związku z powyższym decyzja pierwszoinstancyjna jako wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego, zaś postępowanie nim objęte umorzeniu zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł E. R., będący współwłaścicielem nieruchomości, w obrębie której dokonywano spornych robót budowlanych. Decyzję zaskarżył w części co do umorzenia postępowania przed organem I instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niezebraniu w sprawie całości materiału dowodowego, a w szczególności zaniechaniu ustalenia przez organ administracji, czy po wydaniu postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych W. S. kontynuowała prace budowlane - co według skarżącego miało miejsce w niniejszej sprawie. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego będące konsekwencją naruszenia przepisów postępowania tj. art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie możliwości jego zastosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji umorzenie postępowania przed tym organem.

Na uzasadnienie skargi podano, że skarżący nie kwestionuje ustaleń organu odwoławczego co do niezachowania terminów przez organ I instancji. Wskazano jednak, iż konsekwencje uchybień organów administracji obciążają skarżącego. On to musi bowiem znosić w chwili obecnej wykonane prace budowlane (schody w budynku, którego jest współwłaścicielem) pomimo, iż utrudniają one z uwagi na swoją konstrukcję, dostęp skarżącego, jako osoby w podeszłym wieku, na strych. Skarżący podniósł także, iż konsekwencją prowadzenia nadal robót budowlanych przez W. S. jest to, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał i ma do chwili obecnej możliwość wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W dyspozycji tego artykułu brak bowiem ograniczenia terminem możliwości wydania takiej decyzji w przeciwieństwie do decyzji wydawanej w oparciu o art. 51 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że po zapoznaniu się ze skargą organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia swojego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 3 października 2012 r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i zwrot kosztów postępowania. Odczytano odpowiedź organu na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie przed tym organem.

Należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny.

Następnie trzeba powiedzieć, że postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie "legalności wykonania robót budowlanych w budynku i na działce przy ul. B. P. [...] w S. P.". W toku postępowania organ I instancji wydał w dniu [...]r. postanowienie nr [...] nakazujące wstrzymanie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku i dostarczenie inwentaryzacji budowlanej i ekspertyzy technicznej wykonanych robót. Podstawą prawną tego postanowienia był art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepisy te stanowią, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Dalszy tok postępowania, w którym wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych reguluje art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, który przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W rozpoznawanej obecnie przez Sąd sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone inwestorce w dniu 20 stycznia 2011 r., natomiast decyzja nakazująca doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego została wydana w dniu [...] 2012 r. i doręczona inwestorce w dniu 3 kwietnia 2012 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ stopnia powiatowego nie wydał decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego w terminie 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Wobec powyższego należy rozważyć, czy uzasadnione było rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję pierwszoinstacyjną i umarzające postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, albowiem prawidłowo zastosowano art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz słusznie przyjęto, że nie można wydać decyzji administracyjnej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego po upływie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Wykładnia zacytowanych przepisów prawa, której dokonał Sąd rozpatrując niniejszą sprawę prowadzi do wniosku, że art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ nadzoru budowlanego ograniczenie dotyczące terminu, w którym może on wydać którąś z przewidzianych tam decyzji. Upływ dwumiesięcznego terminu powoduje, że wydanie tego typu decyzji staje się niedopuszczalne. Przyjęcie poglądu przeciwnego skutkowałoby uznaniem, że termin zakreślony w tym przepisie nie ma znaczenia, a to z kolei byłoby sprzeczne z dyrektywą wykładni językowej, która nakazuje tak interpretować przepis prawa, aby żadna jego część nie była zbędna. Pogląd przyjęty przez Sąd znajduje swoje potwierdzenie również w literaturze prawniczej, gdzie wskazuje się, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jako że zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego decyzja administracyjna podlega wykonaniu, gdy staje się ostateczna, to należy przyjąć, że również w omawianym przypadku utrata ważności postanowienia następuje z dniem wykonalności wyżej wymienionych decyzji. Termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Bezskuteczny upływ tego terminu (tzn. niewydanie odpowiedniej decyzji) oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z procesową zasadą "powagi rzeczy osądzonej" nie jest dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (po utracie ważności pierwszego), opartego na tych samych przesłankach co poprzednie (zob. R. Dziwiński, P. Ziemski, komentarz do art. 50 ustawy Prawo budowlane, w: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. ABC, 2006).

Przechodząc dalej trzeba powiedzieć, że w sytuacji, gdy organ administracji publicznej został pozbawiony możliwości wydania decyzji administracyjnej w danej sprawie, to postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Wynika to z tego, że ingerencja administracji publicznej w sferę jej niepodporządkowaną w formie decyzji administracyjnej dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę, upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. Z tego względu z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (zob. G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2002, LEX/el.). W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie był upoważniony do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, ponieważ upłynął dwumiesięczny okres, który ustawa dała mu na podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Skoro do upływu terminu doszło, to prawidłowo – zdaniem Sądu – organ odwoławczy zdecydował, iż należało uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć tamtejsze postępowanie. Nie może się bowiem toczyć w takim wypadku postępowanie, którego nie będzie można zakończyć decyzją administracyjną co do istoty. Jedynym możliwym rozstrzygnięciem w takiej sytuacji było właśnie umorzenie postępowania. Skoro na etapie postępowania w pierwszej instancji organ pominął fakt, że nie może już sprawy zakończyć merytorycznie, to rolą organu odwoławczego było sanowanie tego uchybienia. W związku z powyższym Sąd w niniejszej sprawie stwierdził, że decyzja organu odwoławczego także z tych względów odpowiada prawu. Innymi słowy, skoro organ nadzoru budowlanego I instancji uchybił terminowi 2-miesięcznemu na wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to postępowanie w przedmiocie wydania którejś z tych decyzji staje się bezprzedmiotowe. Należy pamiętać, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało uwarunkowane przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skoro zatem postanowienie to zachowuje moc przez okres dwóch miesięcy, w trakcie których organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to upływ tychże dwóch miesięcy sprawia, iż organ nadzoru budowlanego pozbawiony jest możliwości wydania merytorycznego orzeczenia. Idące w tym kierunku rozważania poczynione w zaskarżonej decyzji spotkały się z akceptacją Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę.

Odnośnie do zarzutu skarżącego, że organ nadzoru budowlanego mógł wydać decyzję administracyjną na mocy art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, który przewiduje, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, należy powiedzieć, że ze zgromadzonych w sprawie akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby roboty budowlane były prowadzone po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu. Dokumentacja powykonawcza opracowana przez uprawnionych architektów wpłynęła do organu I instancji w dniu [...] r., co – zdaniem Sądu – pozwalało organowi domniemywać, że roboty budowlane nie były prowadzone po doręczeniu inwestorce postanowienia o ich wstrzymaniu. Brak także w tym zakresie ewentualnych pism skarżącego, które wskazywałyby organowi tę okoliczność (wzmianka pojawia się dopiero w skardze do Sądu). W tym kontekście zarzut pominięcia przez organy nadzoru budowlanego faktu prowadzenia robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania, również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na marginesie, odnosząc się jeszcze do dającej się zauważyć z lektury akt administracyjnych kwestii konfliktu sąsiedzkiego, który był faktycznym podłożem działań organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, trzeba zauważyć, że kwestie związane ze współwłasnością nieruchomości regulowane są przez przepisy prawa cywilnego. Zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Na mocy art. 201 Kodeksu cywilnego do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Jeżeli większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną, każdy z pozostałych współwłaścicieli może żądać rozstrzygnięcia przez sąd (art. 202 k.c.). Zgodnie z art. 203 k.c. każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy, jeżeli nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo jeżeli większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość. Stosownie do art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli.

Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy i przytoczone przepisy Kodeksu cywilnego, można przypuszczać, że być może droga cywilna dałaby zarówno skarżącemu, jak i inwestorce, możliwość bardziej wszechstronnego uregulowania łączącej ich kwestii współwłasności nieruchomości. Właściwy w powyższych sprawach byłby sąd powszechny, który powołany jest do rozstrzygania sporów miedzy współwłaścicielami i ma możliwość oceny całości problemu korzystania z nieruchomości (podział, zniesienie współwłasności, ustanowienie służebności itp.). Sąd administracyjny w niniejszej sprawie był natomiast właściwy jedynie do dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz to, że skarga do sądu administracyjnego nie miała uzasadnionych podstaw, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.