Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1232/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88 art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 58 par. 1 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. spraw ze skarg Prywatnego Forum Edukacyjnego "S." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. - na bezczynność Zarządu Powiatu w B. w przedmiocie niepodjęcia uchwały o ustaleniu przysługującej w 2013 roku dotacji na ucznia, - na uchwałę Zarządu Powiatu w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa 1. oddala skargę na bezczynność, 2. odrzuca skargę na uchwałę, 3. zarządza zwrot na rzecz strony skarżącej kwoty [...] ([...]) złotych uiszczonej tytułem wpisu od skargi na uchwałę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 lipca 2013 r. P. F. E. "S." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. – dalej: Spółka, działając na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595) – dalej: u.s.p. – wezwała Zarząd Powiatu B. do podjęcia uchwały w przedmiocie zgodnego z prawem ustalenia przysługującej w 2013 r. dotacji na ucznia P. L. O. "S." w B.

Uzasadniając takie żądanie Spółka wskazała, że w dniu 21 grudnia 2012 r. Rada Powiatu w B. podjęła uchwałę nr XXIX/190/2012 w przedmiocie uchwalenia budżetu Powiatu B. na rok 2013. W uchwale tej ustalono, iż dotacja dotycząca liceów ogólnokształcących dla dorosłych prowadzonych przez szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych wynosić będzie na każdego ucznia [...] zł miesięcznie, tj. w wysokości analogicznej jak miało to miejsce w roku 2012 (dział 801, rozdział 80120). Stawka ustalona została do czasu ostatecznego ustalenia wysokości dotacji na jednego ucznia.

Pismem z 29 maja 2013 r. Starostwo Powiatowe poinformowało P. F. E. "S." Sp. z o.o. w B. (organ prowadzący szkołę – L. O. "S." dla Dorosłych), iż stawka dotacji na każdego ucznia w tej szkole została ustalona w kwocie [...] zł miesięcznie.

Zdaniem Spółki, stanowisko Starostwa Powiatowego w B. w zakresie określenia ostatecznej wysokości dotacji na każdego ucznia w Liceum Ogólnokształcącym "S." dla dorosłych zawarte w ww. piśmie z 29 maja 2013 r.

(nr[...] .) nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, bowiem ani ustawa o samorządzie powiatowym, ani ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a także żadna uchwała Rady Powiatu w B., nie zawierają przepisów upoważniających Starostwo B. bądź Starostę B. do określenia ostatecznych stawek dotacji w roku 2013. W związku z tym – w ocenie Spółki - określenie ostatecznych stawek dotacji powinno zostać dokonane w formie stosownej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, natomiast pismo Starostwa Powiatowego w B. z 29 maja 2013 r., jako nienoszące cechy aktu prawnego, jest całkowicie bezskuteczne i pozbawione mocy prawej.

Spółka uznała zatem, że niewydanie do chwili obecnej przez organ Powiatu B. aktu, na podstawie którego określona zostałaby ostateczna stawka dotacji na rok 2013, narusza interes prawny P. F. E. "S." Sp. z o.o.

W uchwale nr 64/2013 z dnia 22 sierpnia 2013 r., stanowiącej odpowiedź na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Powiatu B. uznał wezwanie za bezzasadne.

Przytaczając art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty organ stwierdził, że przepis ten stanowi ogólną zasadę, w oparciu o którą Zarząd Powiatu ustala wysokość dotacji udzielanej niektórym szkołom niepublicznym. Podział kompetencji pomiędzy organami samorządu powiatowego dokonany przez ustawodawcę przesądza o tym, że jedynym uprawnionym organem do ustalenia stawki dotacji jest zarząd. Rada Powiatu w uchwale budżetowej ustala jedynie ogólną kwotę przeznaczoną na dotację dla szkól niepublicznych oraz informacyjnie jedynie w objaśnieniach wskazuje stawkę. Wynika to z art. 12 w zw. z art. 32 u.s.p., które przesądzają, że rada powiatu jest właściwa do podejmowania uchwał jedynie w sprawach wymienionych w tym przepisie. We wszystkich innych sprawach domniemywa się, że kompetencję posiada zarząd powiatu.

Zatem - wbrew twierdzeniom Spółki – na posiedzeniu w dniu 29 maja 2013 r. Zarządu Powiatu w B. podjął uchwały na mocy, których ustalił ostateczne stawki dotacji dla niektórych szkół niepublicznych, w tym dla P. L. O. "S.". Organ podkreślił, że żaden przepis prawa nie nakłada na Zarząd Powiatu w B. obowiązku nadawania uchwałom formy pisemnej wykraczającej poza wciągnięcie jej treści do protokołu z posiedzenia zarządu.

Organ wyjaśnił też, że omawiana dotacja ma roczny charakter ale jest wypłacana w 12 miesięcznych częściach (art. 90 ust. 3c u.s.p.), a na początku roku budżetowego nie jest możliwe ustalenie wysokości wydatków bieżących w szkole tego samego typu i rodzaju. Dane te pozyskiwane są w trakcie roku budżetowego i w oparciu o nie aktualizowane są stawki dotacji ustalone wstępnie na poziomie stawek z roku poprzedniego. Zmiana ta jednak musi dotyczyć dotacji na cały rok, która jedynie wypłacana jest w 12 częściach. Gdyby zmiana stawki, a w zasadzie jej aktualizacja, miała dotyczyć tylko tych części, które mają być wypłacone w kolejnych miesiącach wówczas Zarząd mógłby naruszyć normę z art. 90 ust. 3 u.s.p. oraz § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do ww. uchwały nr XXXlV/218/2013 Rady Powiatu w B. z dnia 24 maja 2013 r., ponieważ suma miesięcznych części składająca się na roczną dotację dla szkoły niepublicznej byłaby wyższa niż 50% wydatków bieżących, o których mowa w przywołanym przepisie. Ponadto, w ww. uchwale budżetowej stwierdzono jedynie, że stawka obowiązuje do czasu ustalenia ostatecznej stawki dotacji. Organem uprawnionym do jej ustalenia jest jedynie Zarząd, a ten wcześniej nie podejmował żadnej uchwały w sprawie wysokości stawek dotacji na rok 2013 dla szkól niepublicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. uchwałę Zarządu Powiatu B. nr [...] z dnia 22 sierpnia 2013 r. spółka "S." – reprezentowana przez radcę prawnego - wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i nakazanie Zarządowi Powiatu B. podjęcie uchwały w przedmiocie zgodnego z prawem ustalenia przysługującej w 2013 r. dotacji na ucznia P. L. O. "S." w B.

Zaskarżonej uchwale Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 40 u.s.p. w zw. z § 65, § 67 ust. 7, § 29 i n. Statutu Powiatu B., skutkujące błędnym przyjęciem, że żaden przepis prawa nie nakłada na Zarząd Powiatu obowiązku nadawania uchwałom formy pisemnej wykraczającej poza wciągnięcie jej treści do protokołu z posiedzenia Zarządu,

- naruszenie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.s.p. przez określenie ostatecznych stawek dotacji w piśmie Starostwa Powiatowego w B. z dnia 29 maja 2013 r. zamiast w formie niezbędnej uchwały Zarządu Powiatu B. wymaganej przez przepisy prawa.

Uzasadniając skargę Spółka podniosła, że z zaskarżoną uchwałą oraz jej uzasadnieniem nie można się zgodzić, bowiem stanowisko organu, że żaden przepis prawa nie nakłada na Zarząd Powiatu obowiązku nadawania uchwałom formy pisemnej wykraczającej poza wciągnięcie jej treści do protokołu z posiedzenia Zarządu, jest oczywiście sprzeczne z prawem, w tym z przepisami prawa miejscowego, tj. § 65, § 67 ust. 7, § 29 i następne Statutu Powiatu B.

Statut Powiatu B. uchwalony przez Radę Powiatu B. stanowi akt prawa miejscowego stanowiący źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze Powiatu B. (art. 40 u.s.g.) i jest publikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.

Zgodnie z § 65 ust. 1 tego statutu, Zarząd rozstrzyga wszystkie sprawy należące do jego kompetencji w formie uchwał, a jeżeli wynika to z obowiązujących przepisów - w formie decyzji i postanowień. Zgodnie z § 65 ust. 5 statutu do podejmowania uchwał przez Zarząd stosuje się odpowiednio przepisy statutu dotyczące podejmowania uchwał przez Radę Powiatu, natomiast zgodnie z treścią § 65 ust. 6 statutu uchwałom Zarządu nadaje się cyframi arabskimi kolejne numery porządkowe oraz rok podjęcia uchwały.

Z początkiem każdego roku numerację uchwał zaczyna się od nr 1. Uchwałę opatruje się datą posiedzenia, na którym została przyjęta oraz tytułem. Ponadto zgodnie z § 65 ust. 3 statutu uchwały Zarządu podpisuje Przewodniczący Zarządu, a w razie jego nieobecności - Wicestarosta. Zgodnie z § 67 ust. 7 statutu do protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu dołącza się wszystkie uchwały Zarządu podjęte na danym posiedzeniu.

Zdaniem Spółki, nie ulega zatem wątpliwości, że uchwały Zarządu Powiatu winny stanowić odrębny dokument od protokołu posiedzenia Zarządu i dodatkowo winien to być dokument sporządzony w odpowiedniej formie. Wynika to z treści § 29

(i następnych) statutu Powiatu B., odnoszących się do uchwał Rady Powiatu, który znajduje odpowiednie zastosowanie do uchwał Zarządu Powiatu.

Zgodnie z § 29 ust. 1 i 2 statutu, projekt uchwały powinien zawierać:

tytuł uchwały,

podstawę prawną,

przepisy regulujące sprawy będące przedmiotem uchwały,

wskazanie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały,

określenie terminu wejścia w życie uchwały,

określenie sposobu ogłoszenia lub publikacji uchwały.

Do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie.

W oparciu o treść § 31 ust. 2 statutu powinien być prowadzony rejestr Uchwał Zarządu Powiatu oraz powinny być przechowywane wraz z protokołami z posiedzeń Zarządu.

Zdaniem Skarżącej, przepisy prawa powszechnie obowiązującego nakładają więc wprost na Zarząd Powiatu B. obowiązek nadawania uchwałom Zarządu formy pisemnej określonej w Statucie Powiatu B.

Ponadto Spółka wskazała, że w dniu 21 grudnia 2012 r. Rada Powiatu

w B. podjęła uchwałę nr XXIX/190/2012 w przedmiocie uchwalenia budżetu Powiatu B. na rok 2013, w której ustalono, iż dotacja dotycząca liceów ogólnokształcących dla dorosłych prowadzonych przez szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych wynosić będzie na każdego ucznia [...] zł miesięcznie, tj. w wysokości analogicznej jak miało to miejsce w roku 2012. Stawka taka ustalona została do czasu ostatecznego ustalenia wysokości dotacji na jednego ucznia.

Pismem z 29 maja 2013 r. Starostwo Powiatowe poinformowało Spółkę,

że stawka dotacji na każdego ucznia w ww. szkole została ustalona w kwocie [...] zł miesięcznie. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, natomiast art. 8 ust. 2 u.s.p. wymienia wśród organów powiatu jedynie Radę oraz Zarząd. Katalog organów powiatu jest zatem katalogiem zamkniętym. Artykuł 31 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.s.p. stanowi, iż do podstawowych zadań Zarządu powiatu należy wykonywanie uchwał Rady powiatu, w tym także uchwały budżetowej.

Zdaniem Skarżącej, stanowisko Starostwa Powiatowego w B. w zakresie określenia ostatecznej wysokości dotacji na każdego ucznia w Liceum Ogólnokształcącym "S." dla Dorosłych ustalona w kwocie [...] zł miesięcznie zawarte w piśmie z dnia 29 maja 2013 r. nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, bowiem ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, uchwała Rady Powiatu w B. z dnia 21 grudnia 2012 r. nr XXIX/190/2012 w przedmiocie uchwalenia budżetu Powiatu B. na rok 2013, ani też uchwały Rady Powiatu w B. z dnia 24 maja 2013 r. nr XXXIV/218/2013 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu oraz zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych, a także poprzedzająca ją uchwała Rady Powiatu w B. z dnia 21 grudnia 2012 r. nr XXIX/193/2012 w tym samym przedmiocie, nie zawierają przepisów upoważniających Starostwo B. bądź Starostę B. do określenia ostatecznych stawek dotacji w roku 2013.

W związku z powyższym, określenie ostatecznych stawek dotacji powinno zostać dokonane w formie stosownej uchwały Zarządu Powiatu B., natomiast pismo Starostwa Powiatowego w B. z 29 maja 2013 r., jako nienoszące cechy aktu prawnego, jest całkowicie bezskuteczne i pozbawione mocy prawej. Świadczy to również o tym, że Zarząd Powiatu B. nie stosuje obowiązujących przepisów, nie tylko nie podejmując stosownych uchwał w zakresie i w sposób przewidziany w tychże przepisach, ale także poprzez kierowanie korespondencji do Strony w sposób niezgodny z prawem, przez jednostkę organizacyjną nie posiadającą takich kompetencji.

Zdaniem Skarżącej, niewydanie do chwili obecnej przez organ Powiatu B. aktu, na podstawie którego określona zostałaby ostateczna stawka dotacji na rok 2013, narusza więc jej interes prawny. Niepodjęcie stosownej uchwały przez Zarząd Powiatu B. w zakresie ostatecznej stawki dotacji i posługiwanie się w tym zakresie wyłącznie ww. pismem Starostwa Powiatowego, uniemożliwia Spółce dochodzenie swych praw związanych ze zbyt niską wysokością stawki dotacji na drodze postępowania sądowego.

Równocześnie Skarżąca wskazała, iż w przypadku ustalenia ww. stawki na poziomie niższym niż stawka wskazana w treści uchwały Rady Powiatu z dnia

21 grudnia 2012r. nr XXIX/190/2012 w przedmiocie uchwalenia budżetu Powiatu B. na rok 2013, podlegać to będzie ocenie z punktu widzenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz oraz konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych (vide: wyrok WSA w Krakowie z 8 maja 2012 r. sygn. I SA/Kr 2045/11).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu B. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przedmiotem pisma Spółki z dnia 31 lipca 2013 r. było wezwanie na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. do usunięcia naruszenia prawa, tj. do podjęcia przez Zarząd Powiatu B. uchwały w przedmiocie zgodnego z prawem ustalenia przysługującej w 2013 r. dotacji na ucznia P. L. O. "S." w B.. Przedmiotem skargi jest natomiast uchwała nr 64/2013 Zarządu Powiatu B z dnia 22 sierpnia 2013 r. W związku z tym Spółka, aby skutecznie zaskarżyć tę uchwałę winna najpierw spełnić warunek z art. 87 ust. 1 u.s.p., tj. wezwać organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez tą właśnie uchwałę. Spółka tego warunku nie spełniła, a zaskarżona uchwała została podjęta w odpowiedzi na wezwanie Spółki z 31 lipca 2013 r. Już z tego powodu skarga podlega więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto organ nie zgodził się z twierdzeniami Skarżącej, iż doszło do naruszenia art. 40 u.s.p. w zw. z § 65, § 67 ust. 7 i § 29 Statutu Powiatu B.. Przede wszystkim organ podkreślił, że stawka dotacji została ustalona uchwałą zarządu, która została wciągnięta do protokołu z posiedzenia zarządu. Nienadanie jej numeru porządkowego nie może oznaczać jej nieważności, ponieważ jest to nieistotne naruszenie prawa, o ile w ogóle do niego w tym przypadku doszło. Wprawdzie § 65 statutu rzeczywiście stanowi, że uchwałom zarządu nadaje się cyframi arabskimi kolejne numery porządkowe oraz rok podjęcia uchwały, to jednak należy przyjąć, że wymogi te dotyczą tylko tych rozstrzygnięć zarządu, które przybierają formę odrębnego pisemnego dokumentu. Nie wszystkie jednak rozstrzygnięcia zarządu taką formę muszą przybrać, ponieważ obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu prawa. W praktyce wszystkie sprawy kolegialnego organu, jakim jest zarząd, rozstrzygane są uchwałą (§ 65 ust. 1 statutu), ale nie wszystkie przybierają postać odrębnego dokumentu. Również § 67 ust. 7 statutu rozumieć należy w ten sposób, że do protokołu załączane są te uchwały, które mają postać odrębnego dokumentu, a te które są wciągnięte do niego nie muszą stanowić załącznika. Wreszcie można wyobrazić sobie sytuację polegającą na tym, że zarząd wciąga wszystkie uchwały do protokołu,

a następnie administracyjna obsługa przygotowuje uchwały zgodnie z § 65 i nast. statutu.

Ze względu na treść pisma Skarżącej zarządzono oddzielne zarejestrowanie: skargi na uchwałę Zarządu Powiatu w B. nr 64/2013 z 22 sierpnia 2013 r.

(I SA/Sz 1232/13) i skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie niepodjęcia uchwały o ustaleniu przysługującej w 2013 r. dotacji na ucznia ww. szkoły Skarżącej

(I SAB 2/14).

Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. Sąd połączył obie sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie powiatowym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W myśl ust. 4 tego artykułu, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, zgodnie z art. 88 u.s.p.: "1. Przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. 2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu.".

Zaskarżenie uchwały organu powiatu w trybie określonym w art. 87 ust. 1 u.s.p. wymaga jednak wykazania przez skarżącego, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone taką uchwałą, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wskazać przy tym należy, że interes prawny skarżącego powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, gdyż te przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Interes prawny powinien też być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. "Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092).

Interes powinien też być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji.

Omawiane naruszenie interesu prawnego musi też być bezprawne, tj. dokonane z naruszeniem prawa.

Jak wyżej wskazano, wstępnym formalnym warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez taką uchwałę. Stwierdzić więc należy, że warunek ten nie został przez Skarżącą spełniony, zatem skarga na uchwałę nr 64/2013 Zarządu Powiatu w B. z dnia 22 sierpnia 2013 r. już z tego powodu podlegała odrzuceniu. Zasadnie zwrócił na to uwagę organ w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, Sąd odrzuca skargę, "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne".

Przede wszystkim należy jednak stwierdzić, że skarga ta była niedopuszczalna z tego powodu, że przedmiotowa uchwała zarządu powiatu stanowiła odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego Spółki, przez podjęcie uchwały w przedmiocie "zgodnego z prawem ustalenia przysługującej w 2013 r. dotacji na ucznia P. L. O. "S." w B.". Zaskarżona uchwała nie mogła więc naruszać interesu prawnego Skarżącej w znaczeniu podanym powyżej. Niewątpliwie więc uchwała taka nie należy do kategorii uchwał o których mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p., które mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego. Zaskarżona może być bowiem uchwała (albo czynność - art. 88 ust. 1 u.s.p.) organu, bądź bezczynność organu w takim zakresie, a nie uchwała stanowiąca odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa takim bezprawnym aktem lub czynnością albo naruszającą prawo bezczynnością.

Zatem właśnie przede wszystkim z tych powodów skarga była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a. – co Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.

Odnosząc się do skargi na bezczynność Zarządu Powiatu w B.

w przedmiocie niepodjęcia uchwały o ustalenia zgodnie z prawem przysługującej

w 2013 r. dotacji na ucznia P. L. O. "S.", zauważyć należy, że skarżąca Spółka nie wskazała bezpośredniej podstawy materialnoprawnej do wydania przez ten organ takiej uchwały. Niesporne jest przy tym pomiędzy stronami postępowania sądowego, że do ustalenia wysokości stawki na ucznia szkoły należącej do Skarżącej właściwy jest ten właśnie organ.

Kwestie przyznawania dotacji dla niepublicznych szkół regulują przepisy art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z ust. 2 tego artykułu: "Niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu". W myśl ust. 3 tego artykułu: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.".

W myśl ust. 3b, szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkoły publicznej oraz placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 3, 4 i 10, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu.

Zgodnie natomiast z ust. 4 omawianego artykułu: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa

w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.".

Jak wynika z akt sprawy, Rada Powiatu w B. w dniu 21 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę w przedmiocie uchwalenia budżetu Powiatu B. na rok 2013, w której ustalono, iż dotacja dotycząca liceów ogólnokształcących dla dorosłych prowadzonych przez szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych wynosić będzie na każdego ucznia [..] zł miesięcznie, tj. w wysokości analogicznej jak miało to miejsce w roku 2012, przy czym stawka taka ustalona została do czasu ostatecznego ustalenia wysokości dotacji na jednego ucznia.

Ponadto Rada Powiatu w B. w dniu 21 grudnia 2012 r., a następnie

w dniu 24 maja 2013 r., podjęła uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu oraz zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych.

W uchwałach tych nie określono stawek dotacji. Stawkę dotacji dla szkoły Skarżącej

(w kwocie[...] zł) ustalił Zarząd Powiatu uchwałą podjętą na posiedzeniu w dniu

29 maja 2013 r., wpisaną do protokołu posiedzenia. W tym też dniu Spółce doręczono pismo podpisane przez Starostę Powiatu, informujące o stawce dotacji.

Spór w sprawie dotyczy więc tego, czy opisany sposób ustalenia stawki dotacji był zgodny z prawem – Skarżąca uważa bowiem, że Zarząd Powiatu powinien podjąć uchwałę w formie odrębnego dokumentu, prawidłowo – zgodnie z postanowieniami Statutu Powiatu – podjętą (co dotyczy też wymagań formalnych wobec projektu uchwały) i oznaczoną. Brak takiej uchwały – w ocenie Skarżącej -uniemożliwia jej "dochodzenie swych praw związanych ze zbyt niską wysokością stawki dotacji na drodze postępowania sądowego".

Sąd nie podzielił takiej argumentacji Spółki.

Stwierdzić należy, że brak jest przepisu który wprost stanowiłby materialnoprawną podstawę dla wydania żądanej przez Skarżącą uchwały Zarządu Powiatu – przepisu takiego nie wskazano też w skardze. Uznać zatem należy, że uprawnienie zarządu powiatu do ustalenia stawek dotacji wynikają z ogólnych przepisów ustrojowych określonych w ustawie o samorządzie powiatowym – wskazywanych przez organ. Kompetencje te nie zostały bowiem zastrzeżone dla rady powiatu. Niewątpliwie też, to zarząd powiatu realizuje ustalony przez radę powiatu plan przychodów i wydatków powiatu (czyli budżet powiatu). Ustalenia zawarte w budżecie adresowane są do organu wykonawczego samorządu, nie stanowią zatem źródła praw (lub obowiązków) dla innych podmiotów. Realizując budżet zarząd powiatu podejmuje więc odpowiednie, przewidziane prawem działania, w tym podejmuje uchwały, wydaje decyzje oraz podejmuje inne czynności prawne i faktyczne.

Skoro zatem żaden przepis prawa nie upoważnił wprost zarządu powiatu do ustalania stawek dotacji dla szkół w określonej formie prawnej, uznać więc należy,

że ustalanie wysokości stawek dotacji i przekazywanie ustalonych kwot dotacji są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynnościami z zakresu administracji publicznej, niebędącymi decyzjami, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyroki NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 319/07 i II GSK 320/07, wyrok WSA w Krakowie z 13 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 183/11, postanowienia WSA w Szczecinie: z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 912/11 i z 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 670/12 – skarga kasacyjna od tego postanowienia została oddalona postanowieniem NSA z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1891/12).

Zasadniczą formą działania (wyrażania woli) przez kolegialny zarząd powiatu jest uchwała (o ile przepis prawa nie stanowi inaczej). Uchwały takie powinny odpowiadać warunkom formalnym przewidzianym dla takich aktów, przede wszystkim

w postanowieniach statutu takiej jednostki samorządu terytorialnego – wskazywanych

w skardze. Sąd podziela jednak pogląd wyrażony przez organ, że wykazywane

w skardze uchybienia formalne uchwały (brak odrębnego, odpowiednio oznaczonego dokumentu), nie przesądzają o nieważności uchwały zarządu powiatu wpisanej do protokołu z posiedzenia takiego organu. Jeżeli taka uchwała zawiera istotne prawnie postanowienia i jest adresowana do konkretnego podmiotu, to niewątpliwie stanowi ona dla jej adresata źródło uprawnień. Wskazana uchwała Zarządu Powiatu w B. w 29 maja 2013 r. stwarzała zatem dla skarżącej Spółki prawo do otrzymywania dotacji w określonej w uchwale wysokości i – jak oświadczyła pełnomocnik Skarżącej na rozprawie – dotacja taka była wypłacana Spółce. Nie stanowiła ona zatem świadczenia nienależnego, wypłacanego bez podstawy prawnej, podlegającego zwrotowi.

Jeżeli jednak Spółka kwestionowała wysokość ustalonej przez Zarząd Powiatu stawki dotacji to – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – przysługiwał jej środek prawny do podważania takiej stawki. W takiej sytuacji uprawniony podmiot może bowiem – w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – skarżyć do sądu taką czynność (określającą wysokość stawki dotacji) naruszającą jego interes prawny.

Zaskarżenie takiej czynności poprzedzone musi być jednak – w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a.- poprzedzone wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z tym przepisem: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.". Natomiast skargę do sądu – zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. – wnosi się w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Skarżąca nie spełniła jednak tych warunków, bowiem nie wzywała Zarządu Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, tj. ustalenia – jej zdaniem – zaniżonej stawki dotacji, przy czym czternastodniowy termin do złożenia takiego wezwania upłynął 12 czerwca 2013 r. Z tego powodu skarga na taką czynność byłaby więc odrzucona. Spółka skarżyła jednak opisaną wyżej bezczynność Zarządu Powiatu, tj. niepodjęcie uchwały o ustaleniu stawki dotacji w odpowiedniej, wymaganej statutem formie. Wskazać tu należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach skarg na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a".

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W takiej sytuacji nie ma zastosowania ww. czternastodniowy termin, natomiast skargę można wnieść – jeżeli organ udzielił odpowiedzi na wezwanie – w terminie trzydziestu dni od otrzymania takiej odpowiedzi. Te warunki Skarżąca spełniła, zatem skarga na bezczynność podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Skarga ta została jednak oddalona, bowiem – jak wskazano wyżej – Sąd nie stwierdził, aby po podjęciu przez Zarząd Powiatu w B. na posiedzeniu w dniu 29 maja 2013 r., wpisanej do protokołu posiedzenia, uchwały o ustaleniu stawki dotacji dla szkoły skarżącej Spółki i powiadomieniu w tym dniu Spółki przez Starostę o wysokości tej dotacji, Zarząd Powiatu pozostawał w bezczynności w załatwieniu kwestii dotacji. Organ dokonał bowiem wymaganej prawem czynności. W takiej sytuacji podnoszone w skardze zarzuty dotyczące uchybień formalnych przewidzianych Statutem Powiatu (brak odrębnego, odpowiednio oznaczonego dokumentu), nie przesądzają o nieważności tej uchwały (czynności) Zarządu Powiatu w B.. Skutecznie podjęta czynność tego organu, nie wymaga więc jej potwierdzenia w szczególnej, wskazywanej przez Skarżącą formie. Nie można więc uznać, aby skarżony organ pozostawał w zarzucanej w skardze bezczynności.

Sąd nie znalazł zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów takiej skargi i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tym zakresie oddalił.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zarządził zwrot stronie skarżącej kwoty [...] zł uiszczonej od skargi na ww. uchwałę organu – odrzuconej przez Sąd.