Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 944/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3, art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję Starosty C. z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], którą zatwierdzony został projekt scalenia gruntów wsi L., w części dotyczącej gospodarstw nr 26 i nr 137 oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta C., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi L., gm. R. o ogólnej powierzchni 225,5757 ha, sporządzony i wykazany na mapie oraz w rejestrze klasyfikacyjno-szacunkowym po scaleniu i wyznaczony na gruncie przez uprawnionego geodetę. Ponadto decyzją tą zatwierdzony został protokół zasad i warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku przedmiotowego scalenia.

Decyzja została ogłoszona na zebraniu uczestników scalenia, które odbyło się w dniu 20 stycznia 2011 r. Ogłoszenie decyzji poprzedzone zostało okazaniem projektu scalenia na gruncie. Na ogólną liczbę 134 uczestników, 90 przyjęło projekt scalenia, zatem spełniony został wymóg wskazany w art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.

Od tej decyzji odwołanie w części dotyczącej gospodarstwa numer 26, oraz w części gospodarstwa numer 137 wniosła J. K., twierdząc, że decyzja jest dla niej krzywdząca oraz narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.

W uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej gospodarstw nr 26 i nr 137 i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w tym zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, iż postępowanie scaleniowe jest szczególnym przypadkiem postępowania administracyjnego, które pomimo, iż zakończone jest wydaniem decyzji administracyjnej, to obejmuje grunty znajdujące się na terenie jednej lub kilku wsi, zatem faktycznie przedmiotem postępowania jest wiele nieruchomości (gospodarstw rolnych), co powoduje, że występuje w nim wiele podmiotów (stron postępowania), często o różnych interesach.

Mnogość stron powoduje, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia podlega ogłoszeniu na ogólnym zebraniu uczestników scalenia oraz wywieszeniu na tablicach ogłoszeń we wsi objętej scaleniem oraz właściwym urzędzie gminy na okres 14 dni (art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Procedura taka stosowana jest zamiast indywidualnego doręczenia.

W przedmiotowej sprawie decyzja została ogłoszona zainteresowanym na zebraniu, które odbyło się w dniu 20 stycznia 2011 r. oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń we wsi L., w Urzędzie Gminy R. oraz w Starostwie Powiatowym w C., w okresie od 20 stycznia do 8 lutego 2011 r., zatem wymóg ustawowy został spełniony.

Kolegium podkreśliło, że celem scalania gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Zatem, zdaniem Kolegium, głównym celem scalenia jest wypełnienie deklaracji zawartej w tym przepisie przy uwzględnieniu w pierwszej kolejności interesów ogółu uczestników, a w następnej kolejności - indywidualnych potrzeb poszczególnych zainteresowanych. Potrzeby te są zatem skorelowane ze sobą. W związku z tym, w trakcie takiego postępowania często zmienia się przebieg granic poszczególnych działek, w taki sposób, aby uczestnicy po zakończonym procesie mogli w lepszy sposób korzystać z gruntów rolnych stanowiących ich własność. Wynika to między innymi z tego, że w trakcie prac scaleniowych projektuje się taki układ działek (pośrednio gospodarstw rolnych), aby nieruchomości mogły być użytkowane w optymalny sposób.

Pierwszym etapem scalenia jest zatem określenie ilości, wielkości oraz stanu prawnego gospodarstw (nieruchomości) objętych procesem scalenia. Czynności te przeprowadza się w celu ustalenia kręgu uczestników (właścicieli gospodarstw rolnych) oraz zakresu władania. Kolejnym zaś etapem jest ustalenie zasad i jednostek szacunkowych, które następnie stanowią podstawę do określenia wartości gruntów przyjętych do scalenia.

Następnie Kolegium powołało przepisy art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, które określają, w jaki sposób należy postępować przy ustalaniu wartości szacunkowej poszczególnych gospodarstw (składających się na nie działek). Z przepisów tych wynika, że każdy uczestnik scalenia, który wniósł grunty do scalenia, powinien w wyniku tego postępowania otrzymać grunty o równej wartości szacunkowej. Przy czym za wartość równą ustawodawca przyjął taką wartość, dla której różnica przed i po scaleniu nie będzie przekraczać 3 %. Jednocześnie art. 14 ust. 2 tejże ustawy stanowi, że oprócz zachowania wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać: 1) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem, 2) 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Kolegium podniosło, że gospodarstwo stanowiące współwłasność M. M., M. G., J. K. i P. M. oznaczone numerem 137, składające się przed scaleniem z działek oznaczonych numerami: 192, 379 i 380, o łącznej powierzchni 1,46 ha oszacowano na 73,35 jednostek szacunkowych. Po scaleniu na rzecz tych uczestników wydzielono ekwiwalent składający się z działek oznaczonych numerami 229 i 169, o łącznej powierzchni 1,4403 ha i wartości 73,86 jednostek szacunkowych.

Z przedstawionych wcześniej wartości wynika, że różnica jednostek szacunkowych przed i po scaleniu wynosi 0,69 %, a różnica powierzchniowa wynosi 1,37 %. W ocenie Kolegium, z powyższego wynika, iż uczestnik postępowania za wniesione do scalenia grunty otrzymał ekwiwalent o równej wielkości szacunkowej z zachowaniem dopuszczalnej różnicy w powierzchni gospodarstwa.

Natomiast gospodarstwo stanowiące własność M. M. oznaczone numerem 26, składające się przed scaleniem z działek oznaczonych numerami 193 i 440, o łącznej powierzchni 0,49 ha oszacowano na 17,40 jednostek szacunkowych. Po scaleniu na rzecz uczestnika wydzielono ekwiwalent składający się z działek oznaczonych numerami 172 i 273, o łącznej powierzchni 0,4426 ha i wartości 17,82 jednostek szacunkowych.

Z przedstawionych wartości wynika, że różnica jednostek szacunkowych przed i po scaleniu wynosi 2,36 %, a różnica powierzchniowa wynosi 10,71 %. Można zatem, zdaniem Kolegium, stwierdzić, że uczestnik postępowania za wniesione do scalenia grunty otrzymał ekwiwalent o równej wielkości szacunkowej z zachowaniem dopuszczalnej różnicy w powierzchni gospodarstwa.

W ocenie organu odwoławczego, elementem mającym szczególne znaczenie w rozpatrywanym przypadku, jest dyspozycja art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi, że grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie.

Z powyższego, jak podkreśliło Kolegium, wynika, że jeżeli procesowi scalenia poddawana jest działka zabudowana, to z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania scaleniowego w sposób bezsprzeczny powinno wynikać, że właściciel tej działki, zgadzając się na takie działanie, był w pełni świadomy decyzji. Ponadto stanowisko takie musi, pod rygorem nieważności, wynikać z oświadczenia woli uczestnika postępowania scaleniowego wyrażonego na piśmie, bądź złożonego ustnie do protokołu.

W przedmiotowej sprawie, na działce oznaczonej przed scaleniem numerem 192 znajdowały się zabudowania mieszkalne i gospodarcze. Jednocześnie działka ta stanowiła współwłasność: M. M., M. G., J. K. i P. M. Po scaleniu pod przedmiotowymi zabudowaniami wydzielona została działka nr 166, a jako jej właściciel wykazany został Skarb Państwa reprezentowany przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w L.

Skoro zatem w aktach sprawy nie ma wniosku właściciela o objęcie działki zabudowanej postępowaniem scaleniowym, to działanie organu pierwszej instancji jest nieuprawnione i narusza przywołany wyżej przepis art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z tych też względów Samorządowe Kolegium odwoławcze w C. stwierdziło, że w tej części postępowanie należy powtórzyć w taki sposób, aby wyeliminować występujące obecnie nieprawidłowości.

Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że składając odwołanie, pełnomocnik skarżącej J. K. poinformował, że w stosunku do działki oznaczonej przed scaleniem numerem 192, przed sądem powszechnym toczyło się postępowanie dotyczące ustalenia osób legitymujących się tytułem własności do tejże działki. Postępowanie to toczyło się równolegle do postępowania scaleniowego. Zatem zaistniała szczególna sytuacja, gdyż w stosunku do jednej nieruchomości równolegle toczyły się dwa postępowania: administracyjne i cywilne co nie stoi w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Ma to szczególne znaczenie w sprawie, ze względu na to, że w postępowaniu cywilnym rozstrzygane są kwestie dotyczące prawa własności zarezerwowane dla tego typu spraw, natomiast postępowanie scaleniowe (administracyjne) może (co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) przesądzać o zasięgu tego prawa.

Oznacza to, że ustalona na początku procedury scaleniowej "wielkość" własności nie może ulec zmianie, jednak może dojść do takiej sytuacji, w której prawo to zostanie "przeniesione z jednego miejsca w inne". W opisywanej sprawie może to skutkować błędnym ustaleniem zarówno wielkości gospodarstwa wniesionego do scalenia, jak i ekwiwalentu wydzielonego po zakończeniu procedury administracyjnej.

Obecnie zarówno postępowanie scaleniowe, jak i cywilne zostały zakończone i rozpatrując ponownie sprawę, Starosta C. powinien, zdaniem Kolegium, uwzględnić stan prawny wynikający z orzeczenia sądu powszechnego. Kolegium wskazało, iż Sąd Okręgowy w Z. postanowieniem z [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...] zmienił wyrok Sądu Rejonowego w K. z [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt [...], na mocy którego W. i S. małżonkowie M. nabyli przez zasiedzenie własność działki oznaczonej w tym wyroku numerem 192/1, o powierzchni 0,05 ha. Zmiana polegała na odmowie stwierdzenia zasiedzenia, zatem właścicielami zarówno działki nr 192/1 (siedliskowej) jak i działki nr 192/2 (użytkowanej rolniczo) pozostali M. M., P. M., M. G. i J. K.

Kolegium uznało za niezasadny podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący wykazania w decyzji scaleniowej numerów działek, które zarówno przed, jak i po scaleniu wchodziły w skład gospodarstwa nr 137. Kolegium stwierdziło, że sama decyzja scaleniowa jest orzeczeniem kończącym procedurę scaleniową i wyszczególnienie w niej wszystkich działek byłoby nieuzasadnione, gdyż podczas okazywania projektu scalenia każdy uczestnik zapoznaje się z nowym układem działek. Zatem stwierdzenie, że brak w samej decyzji numerów działek "uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do zasadności dokonanych scaleniem zmian gruntowych" jest niesłuszne.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. i M. M., zarzucając:

1) naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że grunty niezabudowane mogą być scalane wyłącznie na wniosek właściciela;

2) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a w szczególności, którędy powinna przebiegać prawna granica pomiędzy działką nr 166 po scaleniu (działka 192 przed scaleniem), a działką nr 167 po scaleniu (nr 194/1 i nr 194/2 przed scaleniem) i czy na działce nr 192 przed scaleniem znajdują się jakiekolwiek zabudowania mieszkalne,

3) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ drugiej instancji po dokonaniu stosownych ustaleń faktycznych miał możliwość merytorycznego orzekania w sprawie,

4) naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez brak udziału W. M. w postępowania odwoławczym.

W związku z powyższym, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2011 r.. sygn. akt [...] Kolegium przyjęło, że działka o numerze sprzed scalenia 192 (nr 166 po scaleniu), stanowiąca własność M. M., M. G., J. K. i P. M. jest zabudowana (zabudowania mieszkalne i gospodarcze), a w konsekwencji nie mogła być objęta scaleniem i scalenie w zakresie gospodarstw o numerach 26 i 137 jest wadliwe.

Z takim stanowiskiem skarżący się nie zgodzili, ponieważ prawna granica działki o numerze 192 sprzed scalenia nie obejmuje terenu zabudowanego. Wskazali, że teren zabudowany przynależny jest do działki o numerze sprzed scalenia 194/1 (nr 167 po scaleniu), której współwłaścicielem jest między innymi W. M. Jednocześnie skarżący przyznali, że począwszy od roku 2008 pomiędzy rodzinami M. i M. trwa konflikt o to, czy obszar zabudowany przynależy do działki nr 192 sprzed scalenia, czy do działki nr 194/1 sprzed scalenia. Konflikt ten powstał w momencie, gdy w obrocie prawnym pojawiła się mapa, którą skarżący przedstawili w załączniku nr 1 do skargi. Skarżący wskazali, że przedmiotowa mapa rzeczywiście obrazuje działkę nr 192 jako mieszkalną zabudowaną (siedlisko nr 38), natomiast działka nr 194 to siedlisko nr 36. Problem, w ocenie skarżących, polega na tym. że z siedliska nr 38 korzysta rodzina M., a w zabudowaniach na siedlisku 36 mieszka ich sąsiad S. M. Natomiast rodzina M. mieszka na siedlisku nr 40 sprzed scalenia po drugiej stronie ulicy. Dla opisanych nieruchomości nie ma urządzonych ksiąg wieczystych.

Dalej skarżący wskazali, iż rodzina M., posługując się opisaną mapą, wystąpiła przeciwko rodzinie M. do Sądu Rejonowego w K. z pozwem o wydanie nieruchomości, który to Sąd, mając na względzie przede wszystkim treść mapy, wyrokiem z dnia [...] listopada 2008 r. (sygn. akt [...]) orzekł zgodnie z żądaniem pozwu. W tej sytuacji rodzina M., wychodząc z założenia, że skoro od 1927 r. sporna nieruchomość jest w jej posiadaniu, a mapy wskazują, jakoby wchodziła w skład działki nr 192, to wystąpiła z wnioskiem o zasiedzenie spornego obszaru, który to wniosek oddalony został cytowanym w zaskarżonej decyzji wyrokiem Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r., (sygn. akt [...]), a wyłącznym powodem oddalenia tego wniosku było to, że poprzednik prawny rodziny M. – W. K. przekazał w gospodarstwo rolne za rentę i Sąd uznał, że w tym momencie utracił atrybut posiadacza samoistnego.

Skarżący podnieśli, iż w okresie, w którym toczyły się wspomniane wyżej procesy sądowe próbowano wyjaśnić w Starostwie Powiatowym w C., "na jakich dowodach prawnych" opiera się wymieniona mapa (zał. 1). Wyjaśnienia takiego nie ma do dnia dzisiejszego. Natomiast dla niniejszej sprawy, w ocenie skarżących, istotne jest, że w obrocie prawnym pojawiła się druga mapa (załącznik nr 2 do skargi), gdzie nastąpiło przesunięcie granicy pomiędzy działkami 192 i 194 w taki sposób, że dom mieszkalny znalazł się na działce 192, a zabudowania gospodarcze przecina linia graniczna i częściowo są one na działce nr 192, a częściowo na działce nr 194. Skarżący wskazali, że nie wiedzą, na jakich zasadach dokonano przesunięcia tych granic i z czego to wynika. Natomiast to właśnie ta mapa stała się podstawą scalenia działek objętych kwestionowana decyzją. Zdaniem skarżących, mapa ta nie znajduje oparcia w materiałach źródłowych zasobu geodezyjnego.

Skarżący wskazali, iż poprzednik prawny rodziny M. (w tym skarżących) W. K. stał się właścicielem między innymi działki nr 194 (akt własności ziemi z 30.04.1975 r., nr GUu. [...]). Według protokołu uwłaszczeniowego, na działce nr 194 pobudowane są dom i obora razem ze stodołą (protokół nr GUu [...]). W. K. nie posiadał innych zabudowań niż właśnie te. Tymczasem z zaskarżonej decyzji wynika, że miałyby one należeć do działki nr 192. W. K. przekazał gospodarstwo, w tym działkę nr 194, za rentę na Skarb Państwa.

Skarżącym nie jest wiadome, aby kiedykolwiek miały miejsce zmiany w przebiegu granic działek 192 i 194 (po podziale 194/1 i 194/2), począwszy od dnia 17 kwietnia 1975 r., a jeżeli takie zmiany miały miejsce, to okoliczności, dla których zostały wprowadzone, nie znajdują żadnego uzasadnienia prawnego.

W toku postępowania scaleniowego kierowano do Starostwa Powiatowego w C. pisma z prośbą o wyjaśnienie tych kwestii, a także wskazanie na aktualnym wyrysie mapy i określenie, na której działce są aktualnie zlokalizowane budynki (dom i obora razem ze stodołą) przynależne do działki 194 (po podziale 194/1 i 194/2) a opisane w protokole uwłaszczeniowym W. K. z dnia 17 kwietnia 1975 r., jak również wskazanie na aktualnym wyrysie mapy i określenie, na której działce są aktualnie zlokalizowane budynki, których własność zachował W. K. w związku z decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...] grudnia 1977 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę oraz w związku z decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...] lipca 1980 r. o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów, ale wyjaśnienia tych kwestii brak.

Skarżący wskazali, że M. M. nie wnosił odwołania od decyzji Starosty C. z dnia [...] września 2011 r., ponieważ uznał, że wyodrębnione dla niego w ramach scalenia gospodarstwo nr 26 spełnia jego oczekiwania.

Skoro natomiast organ drugiej instancji dopatrzył się nieprawidłowości w wymienionej decyzji Starosty C. to zgodnie z dyspozycją art. 138 k.p.a. przede wszystkim sam powinien dążyć do poczynienia stosownych ustaleń faktycznych i prawnych, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący wskazali, iż bezsporne jest, że rodzina M. dysponuje tytułem własności do działki nr 192, ale z tytułu tego nie wynika, że działka ta jest zabudowana. Natomiast z tytułu własności rodziny M. wynika wprost, że zabudowania są na działce nr 194. Stąd też w postępowaniu odwoławczym powinna uczestniczyć również W. M.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc w pierwszej kolejności, iż decyzja w części dotyczącej działki oznaczonej przed scaleniem numerem 192 obejmuje teren zabudowany, o czym świadczą również załączniki przedstawione przez skarżących. Ponadto Kolegium wskazało, iż w postępowaniu scaleniowym reprezentujący skarżącego M. M. jego ojciec S. M. podpisał w dniu 8 czerwca 2010 r. kartę uczestnika scalenia w części przedstawiającej stan własności gruntów oraz życzenia dotyczące wydzielenia ekwiwalentu za wniesione do scalenia grunty. Taki stan rzeczy miał miejsce również w przypadku gospodarstwa znajdującego się we współwłasności M. M., M. G., J. K. i P. M. W ocenie Kolegium, skarżący znali swój stan posiadania, co jest równoznaczne z tym, że musieli wiedzieć, gdzie przebiegają granice ich nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Organ drugiej instancji zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym działek nr 26 i nr 137, bowiem, stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Konieczne jest mianowicie wyjaśnienie, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych przez prawo środków dowodowych, czy objęta scaleniem działka nr 192, która przed scaleniem wchodziła w skład gospodarstwa oznaczonego nr 137, stanowiącego współwłasność M. M., M. G., J. K. i P. M., była w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej zabudowana.

Jak stanowi bowiem art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie.

Zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995 r., II SA 2424/93, ONSA 1996/2/77). Zgoda taka nie może być domniemana (dorozumiana), np. na podstawie faktu, że uczestnik scalenia wziął udział w postępowaniu i nie sprzeciwił się ostatecznym rozstrzygnięciom organu scaleniowego albo że podpisał ogólne oświadczenie co do zgody na dokonane scalenie. Brak zgody właścicieli nieruchomości zabudowanej uniemożliwia objęcie jej scaleniem.

Z dokumentów dołączonych do akt niniejszej sprawy, w tym z zamieszczonych w aktach administracyjnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów: pierwszego aktualnego na dzień 18 sierpnia 2008 r. (k. 128 akt administracyjnych) oraz drugiego aktualnego na dzień 19 marca 2009 r. (k. 98 akt administracyjnych), jednoznacznie wynika, iż działka nr 192 składa się w części obejmującej powierzchnię 0,05 ha z użytków rolnych zabudowanych (dział "określenie konturów – użytków i klas gleboznawczych" – symbol B – RIVa). Również z map, którymi dysponował organ pierwszej instancji (k. 137 i k. 138 akt administracyjnych) wynika, iż na działce nr 192 znajduje się część budynku.

Dysponując tymi dokumentami, organ pierwszej instancji miał obowiązek zwrócenia się do współwłaścicieli działki nr 192 o wyrażenie zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie, jednak tego obowiązku nie dopełnił.

Podnoszone w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzuty oraz dołączone do skargi oraz w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokumenty jedynie utwierdziły Sąd w przekonaniu o słuszności rozstrzygnięcia organu odwoławczego, obligującego organ pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy.

Wprawdzie każda z dwóch mapek dołączonych do skargi (k. 8 i k. 9 akt sądowych) przedstawia inne usytuowanie działki nr 192, jednak i w jednym, i w drugim przypadku rysunki map nie pozostawiają wątpliwości co do tego, iż działka nr 192 jest zabudowana (na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do skargi – k. 8, narysowany jest kontur budynku, którego narożnik znajduje się na działce nr 192). Należy przy tym pamiętać, iż mówiąc o gruntach pod zabudowaniami (zabudowanych), należy uwzględnić, że nie chodzi tylko o grunty znajdujące się pod samymi budynkami (według ich obrysów), ale i o grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków (tak m. in. wyrok NSA z dnia 16 maja 1997 r., II SA 1054/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2005 r., OSK 1894/04 Legalis).

Z treści skargi oraz innych pism skarżących dołączonych do akt niniejszej sprawy wynika, iż istnieje spór co do przebiegu granic między działkami nr 192 i nr 194. Istnienie takiego sporu oraz występowanie w obrocie prawnym map wytyczających różne granice między działkami nr 192 i 194/1 dobitnie świadczy o tym, iż konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego, w efekcie którego organ pierwszej instancji ustali granice i stan zagospodarowania działki nr 192, biorąc pod uwagę prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...] i I [...], na mocy którego właścicielami działki nr 192/1 (siedliskowej) oraz nr 192/2 (użytkowanej rolniczo) pozostali M. M., P. M., M. G. i J. K.

Zakres postępowania dowodowego, które musi zostać przeprowadzone w niniejszej sprawie czyniło niedopuszczalnym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji kasatoryjnej nastąpiło w tym wypadku z korzyścią dla stron postępowania scaleniowego, w tym dla skarżących, którzy w ten sposób nie zostali pozbawieni możliwości ewentualnego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej i drugiej instancji.

Sąd podziela przy tym zarzut skarżących, iż W. M., jako uczestniczka postępowania scaleniowego, powinna być stroną w postępowaniu przed organem odwoławczym. Uchybienie to, z racji tego, iż organ odwoławczy wydał decyzję kuratoryjną, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i może zostać wyeliminowane w postępowaniu, które będzie się toczyło ponownie przed organami administracji.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.