Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2375/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust 3, art. 3 ust 6
journal: Dz.U. 1990 nr 6 poz 36
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości.
article: art. 3 pkt 3 art. 29 ust 2 pkt 5, art. 51 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 1 § 1i § 2 art. 151, art. 133 § 1, art. 106 § 5 art. 134 § 1 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 304/19 w sprawie ze skargi K. [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę zjazdów i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 304/19, oddalił skargę [...] R. [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę zjazdów i umorzenia postępowania.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), po rozpatrzeniu odwołania T. sp. z o.o. w B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], nakazującej T. sp. z o.o. w B., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę dwóch zjazdów w drodze dojazdowej od ulicy H. w B. na nieruchomości o nr ew. gr. [...] (ob. - [...]) na działkę nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Podejmując rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie istnieją co najmniej poważne wątpliwości co do posiadania przez [...] R. [...] (zwana dalej – R.) interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym oraz co do posiadania przez nią interesu prawnego uzasadniającego istnienie legitymacji skargowej w znaczeniu materialnym. W jego ocenie, o istnieniu interesu prawnego nie przesądza fakt, że R. była formalnie stroną postępowania administracyjnego jako prawdopodobny właściciel działki nr [...] z mocy prawa. Status strony organy nadzoru budowlanego przyznały R. w wyniku uznania za stronę w postępowaniu wznowionym dotyczącym pozwolenia na budowę zjazdów na tej działce. Natomiast z żadnego dokumentu nie wynika tytuł prawny R. do działki nr [...]. Nie do niej również były adresowane decyzje wydane zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę zjazdów, postępowaniu wznowionym i postępowaniu w przedmiocie legalności zjazdów. Sąd podkreślił, że strony w postępowaniu naprawczym ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Z uwagi na to, że sprawa dotyczy wybudowania zjazdów na działce nr [...], a prawo do zabudowy (art. 4 ustawy Prawo budowlane) jest zawsze pochodną prawa własności, w postępowaniu naprawczym powinien brać udział podmiot legitymujący się tytułem własności do gruntu lub innym pochodnym tytułem prawnym uprawniającym do zabudowy, która została zrealizowana. Jeśli zaś takowego podmiotu nie ma (w sprawie niniejszej okazało się, że inwestor niebędący właścicielem nie posiada prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowlane), w postępowaniu naprawczym interes prawny posiada właściciel zabudowanego gruntu. Powyższe wynika także z art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, obowiązek dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. W sprawie niniejszej nie zostało ustalone w sposób niewątpliwy, kto posiada tytuł prawny do działki nr [...]. Skarżąca R. wywodzi swój tytuł prawny z przepisów prawa regulujących zasady przekształcania związków spółdzielczych, jednak nie wykazała żadnym dokumentem okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisów o spółdzielczości. Sąd następnie dokonał analizy przepisów o zmianach w organizacji spółdzielczości oraz analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych organu nadzoru budowlanego i aktach administracyjnych postępowania wznowionego dopuszczonych jako dowód na rozprawie. I tak, wskazał, że zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów (wydruk z dnia 30 maja 2018 r., k. 39 akt adm.), jako właściciel działki nr [...] (zaklasyfikowanej jako "dr") wykazany jest W. [...] [...] z siedzibą przy ulicy H. [...] w B. Bezsporne jest, że podmiot ten nie istnieje, co wynika wprost z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] VIII Wydział Gospodarczy z dnia [...] października 1990 r. w sprawie [...] o wykreśleniu Z. [...] oraz z faktu, że Z. [...] w B. "w likwidacji" został wykreślony z sądowego rejestru spółdzielni postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] VIII Wydział Gospodarczy z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie [...] – z uwagi na zakończenie postępowania likwidacyjnego. Wykreślenie nastąpiło na wniosek [...] R. [...]. Dalej podkreślił, że problematykę zmian organizacyjnych i likwidowania związków spółdzielczych uregulowano w ustawie z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz.U. z 1990 r. nr 6, poz. 36 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 1994 r. nr 90, poz. 5419 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r., z dniem wejścia w życie ustawy (7 lutego 1990 r.) związki spółdzielcze przechodzą w stan likwidacji. Stosownie do kolejnych przepisów tej ustawy, powoływano likwidatorów związków spółdzielczych (art. 2), którzy sporządzali - podlegające zatwierdzeniu - plany finansowe likwidacji, plany zaspokojenia zobowiązań i plany rozdysponowania zakładów i innych wyodrębnionych jednostek organizacyjnych, utworzonych w celu prowadzenia działalności gospodarczej, zwanych dalej "zakładami", oraz innych rzeczowych składników majątkowych związku spółdzielczego, przy czym likwidatorzy byli zobowiązani zapewnić kontynuowanie działalności zakładów zlikwidowanego związku spółdzielczego (art. 3 ust. 2, 3 i 4). Zgodnie z art. 3 ust. 5, 6 i 7 ustawy z 20 stycznia 1990 r., zakłady oraz rzeczowe składniki majątkowe, z wyjątkiem określonych w ust. 5 (zwróconych nieodpłatnie spółdzielniom, od których zostały przejęte), mogły być przekazane na własność, na podstawie umowy zawartej z likwidatorem, spółdzielniom zrzeszonym w likwidowanym związku, spółdzielniom założonym przez spółdzielnie zrzeszone w tym związku oraz spółdzielniom pracy założonym przez pracowników zakładu w celu kontynuowania działalności gospodarczej prowadzonej w tym zakładzie. Przekazanie na własność zakładów oraz rzeczowych składników majątkowych likwidowanego centralnego związku spółdzielczego mogło nastąpić także na rzecz spółdzielni, która wystąpiła z tego związku i nie zrzeszyła się w innym centralnym związku spółdzielczym (ust. 6); przekazanie zakładu mogło nastąpić na zasadach częściowej lub pełnej odpłatności w zależności od stanu środków niezbędnych do pokrycia zobowiązań likwidowanego związku spółdzielczego, związanych z działalnością tego zakładu, bądź nieodpłatnie, jeżeli nabywca przejmie na zasadach ogólnych te zobowiązania (ust. 7). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r., zakłady oraz rzeczowe składniki majątkowe likwidowanego związku spółdzielczego, nie przejęte przez spółdzielnie na zasadach określonych w art. 3, podlegają sprzedaży według zasad określonych w tym przepisie, zaś w razie braku możliwości sprzedaży innych składników majątkowych likwidowanego związku spółdzielczego przejmuje je N. Rada Spółdzielcza (art. 7 ust. 3). Zgodnie z regulacją art. 12 ust. 5 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 1994 r., [...] R. [...] jest następcą prawnym Naczelnej Rady Spółdzielczej i przejmuje jej prawa i obowiązki. W ocenie Sądu, likwidacja związków spółdzielczych następowała przez rozdysponowanie zakładów i innych wyodrębnionych jednostek organizacyjnych, w tym zwrot spółdzielniom, od których zostały przejęte, a także poprzez przekazanie na własność określonym spółdzielniom lub sprzedaż. W braku możliwości sprzedaży - zakłady przechodziły na Naczelną Radę Spółdzielczą będącą poprzednikiem prawnym [...] R. [...]. Sąd wskazał, że na k. 181-183 akt [...], znajduje się uchwała nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni, Związku Spółdzielni [...] w B. w sprawie zatwierdzenia planu likwidacji Z. i rozdysponowania zakładów. Wynika z niej, że zatwierdzono propozycje likwidatora o nieodpłatnym przekazaniu Z. [...] w B. z dniem 1 października 1990 r. na własność Spółdzielni Pracy "[...]" na ustalonych warunkach. Jak wynika z wniosku z dnia 29 września 1990 r. sporządzonego przez likwidatora, który to wniosek wpłynął do Sądu Rejonowego w [...] Sądu Gospodarczego w dniu 8 października 1990 r., zgodnie z uchwałą z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...] Z. [...] w B. przy ulicy H. [...] został przekazany Spółdzielni Pracy "[...]" w B. według umowy z dnia 30 września 1990 r. We wniosku podkreślono, że Zakład zaprzestał działalności z dniem 30 września 1990 r. Dokumenty te poprzedzały zatem wykreślenie Zakładu przy ulicy H. [...] w B. z rejestru spółdzielni w związku z zakończeniem działalności wywołanej nieodpłatnym przekazaniem w trybie art. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. (przepis art. 3 ust. 2 tej ustawy został wprost wskazany we wniosku likwidatora). W ocenie Sądu, w takiej sytuacji, nie doszło do przejęcia Zakładu przez [...] R. [...], a później jej następcę prawną, czyli skarżącą w niniejszej sprawie. Powyższe dokumenty podważają wiarygodność twierdzeń syndyka odnotowanych podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miasta w [...] w trakcie postępowania wznowionego dotyczącego pozwolenia na budowę, o nieprzekazaniu i niedokonaniu sprzedaży Zakładu innej spółdzielni (k. 71 akt [...]). Sąd zauważył także, że istotne jest również, że skarżąca - mimo zakreślenia terminu przez Sąd na rozprawie 25 lipca 2019 r. do wykazania tytułu prawnego do działki nr [...] - żadnych dokumentów nie przedłożyła przez prawie rok od dnia tej rozprawy (postępowanie niniejsze w tym czasie pozostawało zawieszone). Nie przedłożyła ich nie tylko przed tutejszym Sądem, ale również przed sądem wieczystoksięgowym, co spowodowało oddalenie wniosku o założenie księgi wieczystej (postanowienie z dnia 3 stycznia 2020 r., k. 166). Sąd podkreślił, że już w marcu 2017 r. skarżąca nie była w stanie udzielić obiektywnej odpowiedzi na pytanie, czy jest następcą prawnym Z. [...] (pismo z dnia 6 marca 2017 r., k. 105 akt [...]). Zatem już wówczas, dochowując należytej staranności, mogła podjąć niezbędne kroki celem ustalenia i wykazania tytułu prawnego. Z akt nie wynika, aby kroki w tym kierunku podejmowała. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie mógł odnieść także zamierzonego skutku wniosek skarżącej z dnia 27 maja 2020 r. o przesunięcie kolejnego terminu rozprawy, jak również powoływanie się na przedłużenie przez Prezydenta Miasta [...] do 1 września 2020 r. terminu na wykazanie interesu prawnego do uzyskania dokumentów z ewidencji gruntów.

Sąd Wojewódzki stwierdził zatem brak interesu prawnego po stronie R. do wniesienia skargi, skutkujące jej oddaleniem.

Niezależnie od powyższego Sąd jednakże uznał, mając na uwadze skomplikowany stan prawny i faktyczny związany z przekształceniami, zmianą organizacji i likwidacją związków spółdzielczych, a także historyczny charakter tych przekształceń oraz to, że R. została uznana jako strona przez dwa niezależne organy: administracji architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę oraz nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej, iż należy ustosunkować się merytorycznie do zarzutów skargi. Wynik kontroli merytorycznej potwierdził brak możliwości jej uwzględnienia. Sąd wskazał, że w postępowaniu naprawczym - celem doprowadzenia obiektu bądź robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - należy stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania w tym postępowaniu, zgodnie z zasadą legalizmu z art. 6 k.p.a. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] marca 2019 r.) spod reglamentacji Prawa budowlanego (zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia) wyłączona była budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach (art. 29 ust. 1 pkt 11a i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Jak wynika z uzupełnionej przez [...]WINB dokumentacji (pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2019 r.), działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., zwana dalej: "u.d.p."). Brak jest dowodów na okoliczność, że droga, w której znajduje się działka nr [...], była zaliczona do kategorii dróg publicznych zgodnie z art. 6a bądź art. 7 u.d.p., tj. w drodze stosownej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, chybione były także zarzuty skargi wskazujące na publiczny charakter drogi, w której znajduje się działka nr [...], wywodzony z jej oznaczenia jako 3KD-D i przeznaczenia pod drogę publiczną w § 12 ust. 1 pkt 1 i § 22 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: [...] w B. (rejon ul. M. i ul. H.) - Dz.Urz. Woj. [...]. z dnia [...] grudnia 2015 r., poz. [...]. Sąd podkreślił, że zgodnie z istotą i funkcją planu miejscowego, uchwalenie planu ma na celu wskazanie kierunków ładu przestrzennego dla terenu objętego opracowaniem planu, w tym także w zakresie obsługi komunikacyjnej. Przeznaczenie w planie danego obszaru pod drogę publiczną nie nadaje mu jednak kategorii drogi publicznej, gdyż zaliczenie danej drogi do dróg publicznych następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zaliczenie to może się dokonać w drodze rozporządzenia właściwego ministra (art. 5 ust. 2), uchwały sejmiku województwa (art. 6 ust. 2), uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2) lub uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2). Dodał przy tym, że nawet jeśli byłaby to jednak droga powiatowa lub gminna, miałby zastosowanie wskazany przepis art. 29 ust. 1 pkt 11a i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zwalniający zjazd na takie drogi spod reglamentacji prawa budowlanego. Sąd dostrzegł także, że zezwolenie z dnia 7 października 2016 r. na zajęcie pasa drogowego zostało sformułowane w następujący sposób: "zajęcie pasa drogowego ulicy H.(droga powiatowa) w B.". Nie użyte w tym zezwoleniu sformułowanie przesądza jednak o kategorii drogi publicznej ale wyłącznie uchwała o jej zaliczeniu podjęta na podstawie przepisów u.d.p. Tej zaś istnienia nie ustalono, zaś publicznemu charakterowi drogi wprost zaprzeczył Zarząd Dróg Miejskich. W aktach sprawy brak jest również informacji, jakoby na wykonanie zjazdów udzielone było pozwolenie na lokalizację zjazdu wydane na podstawie art. 29 ustawy Prawo budowlane, zaś w uchylonym po wznowieniu pozwoleniu na budowę nie wskazano, że są to zjazdy na drogę publiczną. Sąd podniósł także, że skoro droga, przy której położona jest działka nr [...], nie stanowi drogi publicznej, to nie można również mówić o zjeździe w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. stanowiącym bezpośrednie połączenie z drogą publiczną. A jeśli tak, to rację ma [...]WINB kwalifikując sporne obiekty jako rodzaj utwardzenia terenu pozostającego poza kontrolą organów nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, niezasadnie skarżąca odwoływała się również do definicji obiektu liniowego z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, bowiem w sprawie nie mamy do czynienia z realizacją drogi wraz ze zjazdami (obiektu liniowego) ale z utwardzeniem terenu niebędącym w istocie zjazdem w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. W tej sytuacji spór dotyczący tego obiektu jest wyłącznie sporem o charakterze cywilnoprawnym, zaś wykluczenie zastosowania przepisów Prawa budowlanego oznacza również brak konieczności badania, czy zrealizowany obiekt został wykonany za zgodą i przyzwoleniem właściciela. Ten bowiem może dochodzić swych praw w zaistniałej sytuacji wyłącznie na drodze cywilnej, podobnie jak i właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości władnącej, do której prowadząca służebność została naruszona zrealizowaniem zjazdów. Powyższe, zdaniem Sądu prowadziło do oddalenia skargi, bowiem brak obowiązku podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego skutkować winien umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co zaskarżoną decyzją nastąpiło, bez naruszenia prawa.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] R. [...] w W., wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie skargi na decyzję organu odwoławczego, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Podlaskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

b) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargi, gdy z przeprowadzonego postępowania wynika, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi;

c) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie i nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania;

d) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Białymstoku wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach organizacji i działalności spółdzielczości, poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, iż [...] R. [...] nie jest następca prawnym zlikwidowanego Związku [...] w B.;

b) art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku okoliczności, iż działka oznaczona nr [...], na której posadowiono zjazdy, stanowi część drogi publicznej oznaczonej w ten sposób w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącej wewnętrzną drogą dojazdową do ul. H., która jako droga jest obiektem liniowym, o którym mowa w tym przepisie, a zatem do wszelkich czynności związanych z zabudową lub przebudową działki [...] powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane;

c) art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu działki [...] jako działki budowlanej, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania dla miasta B. ma status drogi publicznej;

d) art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wybudowanie zjazdu na drogę określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga publiczna i będącą w faktycznym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu;

e) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i brak utrzymania w mocy wydanego przez organ pierwszej instancji nakazu rozbiórki zjazdów posadowionych na działce nr ew. [...], przez którą przebiega droga wewnętrzna mającą charakter drogi publicznej, co skutkuje naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. wskazała, że ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów wynika, że jako właściciel działki [...] wskazany jest [...] Z. [...], który został wykreślony z rejestru w dniu 4 marca 1976 r. postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] II Wydziału Cywilnego. Od tego czasu nie dokonano zmian w rejestrze gruntów, co nie pozwala jednoznacznie określić czy działka [...] stała się składnikiem majątku Związku [...] w B. W aktach sprawy nie znajduje się plan rozdysponowania zakładów, o którym mowa w uchwale nr [...] Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni, Związku [...] oraz art. 3 ust. 1 ustawy o zmianach organizacji spółdzielczości. Dopiero te dokumenty mogłyby jednoznacznie przesądzić o przejęciu działki [...] przez Spółdzielnię Pracy [...]. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy (akta [...] k. 71) notatka służbowa z rozmowy z E. Z., który wskazał, iż przedmiotowa działka nie została przekazana innej spółdzielni po zlikwidowaniu [...] Z. [...] w B., na podstawie której, [...] R. [...] została uznana za właściciela przedmiotowej działki, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o zmianach organizacji spółdzielczości. W ocenie strony, uzasadniony był zatem wniosek złożony na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. o jej odroczenie, celem poszukiwania dokumentacji będącej podstawą do założenia księgi wieczystej dla nieruchomości [...]. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że z opinii sporządzonej przez geodetę J. I. oraz uprawnionego geodetę R. S. wynika, że w roku 1979 r. w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów działki będące drogami w obrębie [...] zostały wpisane w rejestrze gruntów w B. jako działka nr [...] o pow. 0,2062 ha w obrębie nr [...] ark. [...] będące we władaniu Urzędu Miasta - [...]. W sporządzonym przez [...] w B. w roku 1980 rejestrze gruntów działka [...] została zapisana jako podzielona na działki [...], z której po kolejnych podziałach decyzją Prezydenta Miasta [...] [...] z dnia [...] czerwca 1993 postanowiono wydzielić m.in. działkę [...]. R. zarzuciła także Sądowi, iż ten pominął, że droga przebiegająca przez działki nr ew. [...] znajduje się w faktycznym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy, ulica przebiegająca przez działkę [...] jest to asfaltowa droga dojazdowa od strony ul. H. od Centrum Handlowego [...]. W jej ocenie, nie sposób zatem drogi wraz ze zjazdami z posesji nie uznać za obiekt liniowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie do budowy, przebudowy zjazdów na drogę będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane. W sprawie, według strony, powinny mieć również zastosowanie przepisy art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże z uwagi, iż niektóre zarzuty procesowe i materialne pozostają ze sobą w związku, zostaną poddane ocenie łącznie.

I tak, autor skargi kasacyjnej całkowicie bezzasadnie zarzuca naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Artykuł 1 p.p.s.a. określa zatem zakres regulacji ustawy i mógłby zostać naruszony tylko wtedy, gdyby w sprawie doszło do naruszenia podziału kompetencji, pomiędzy sądami administracyjnymi, a sądami powszechnymi (zob. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 492/09), lecz z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Z kolei art. 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Również tego przepisu nie naruszył Sąd I instancji, albowiem orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym, a mianowicie do czego był uprawniony, poddał decyzję administracyjną kontroli zgodności z prawem (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego, którym jej zdaniem uchybił Sąd pierwszej instancji. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a.

Za niesłuszne uznać też należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 § 1 i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 7 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach organizacji i działalności spółdzielczości. Zauważyć należy, że poprzez powyższe zarzuty strona skarżąca próbuje podważyć stanowisko Sądu I instancji, który uznał, iż nie posiada ona interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., do wniesienia skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej czyni to jednak nieskutecznie, tym bardziej, że nie stawia zarzutu naruszenia art. 50 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 p.p.s.a.), nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przeprowadził, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., uzupełniające postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie istnienia po stronie skarżącej legitymacji skargowej. W wyniku oceny zgromadzonego materiału dowodowego Sąd Wojewódzki doszedł do konkluzji, iż R. nie wykazała tytułu prawnego do działki nr [...]. Wniesiona przez R. skarga kasacyjna nie podważa tego zapatrywania, stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie popartą żadną konkretnie argumentacją. Autor skargi kasacyjnej zauważył jedynie, iż w aktach sprawy brak jest planu rozdysponowania zakładów, o którym mowa w uchwale nr [...] Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni, [...] w B. oraz że R. miała niewystarczająco dużo czasu na poszukiwanie dokumentów, mających na celu wykazanie prawa do ww. działki. Na marginesie, trudno jest się z tym zgodzić, jak podkreślił Sąd I instancji, skarżąca już w marcu 2017 r. nie była w stanie udzielić obiektywnej odpowiedzi na pytanie, czy jest następcą prawnym Z. [...], już wówczas powinna była podjąć odpowiednie kroki. Ponadto, zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. powinien być powiązany z odpowiednim przepisem k.p.c. - w rozpoznawanej skardze kasacyjnej brak jest takiego powiązania. Strona skarżąca nie wykazała zatem, że zastosowane przez Sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów (uchwały z dnia [...] sierpnia 1990 r., nr [...], wniosku z dnia [...] września 1990 r. sporządzonego do Sądu Rejonowego w [...] przez likwidatora, twierdzeń syndyka odnotowanych podczas rozmowy telefonicznej) były oczywiście błędne, co dodatkowo czyni zarzut nieskutecznym. Nadto, zauważyć należy, że formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, strona powinna wykazać, że ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie sposób jest doszukać się takiej zależności, albowiem Sąd wojewódzki, ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skargi, poddając ocenie zasadność wydania przez organ zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie żaden z powyższych przypadków nie zachodzi. Ponadto, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ, a do tego zdaje się zmierzać strona skarżąca formułując zarzut w tym przedmiocie, aczkolwiek nie jest to do końca jasne, bowiem autor skargi kasacyjnej, uchylił się od wykazania, jakich to wszechstronnych ustaleń faktycznych nie dokonał Sąd I instancji, na czym polegało nierozpoznanie istoty sprawy i czego ta istota sprawy dotyczyła.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.

Zarzuty naruszenia art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych osadzone są na przekonaniu strony, iż działka nr [...], na której posadowiono zjazdy, stanowi część drogi publicznej. Stanowisko to stoi w opozycji do zajętego przez organ odwoławczy, zaakceptowanego przez Sąd Wojewódzki.

Wyjaśnić należy skarżącej kasacyjnie, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Jeśli Sąd I instancji uznał stanowisko organu odwoławczego odnośnie kwalifikacji terenu jako nie publicznego, za prawidłowe, a fakt ten nie został podważony w skardze kasacyjnej, poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania (autor w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), to zwalczenie tego ustalenia poprzez "kreowanie" w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego odmiennego stanu faktycznego, który zdaniem autora skargi kasacyjnej jest prawidłowy, nie może odnieść oczekiwanego rezultatu. To zaś skutkuje tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny zwolniony jest od merytorycznej oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.