Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 564/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz  w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 30 w zw z art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 18a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Trzcianki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 711/13 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej Trzcianki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 maja 2013 r. nr KN-I.4131.1.289.2013.8 w przedmiocie statutu gminy Trzcianki 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie drugim w zakresie dotyczącym oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze co do § 4 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 11 kwietnia 2013 r., nr XLIII/275/13 w sprawie uchwalenia statutu Gminy Trzcianki i uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 maja 2013 r. nr KN-I.4131.1.289.2013.8 stwierdzające nieważność § 4 ust. 1 wymienionej uchwały; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 711/13, po rozpoznaniu skargi Rady Miejskiej Trzcianki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 maja 2013 r. nr KN-I.4131.1.289.2013.8 w przedmiocie statutu gminy Trzcianki w pkt. 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 maja 2013 r., w którym Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność § 4 ust. 2 wraz z załącznikiem nr 3, § 16 ust. 5 i § 42 ust. 1 i 2; w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 3 zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Trzcianka kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 11 kwietnia 2013 r., nr XLIII/275/13 Rada Miejska Trzcianki uchwaliła statut Gminy Trzcianka.

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 maja 2013 r., orzekł nieważność § 4 ust. 1 i 2 wraz z załącznikami nr 2 i 3, § 16 ust. 5 i § 42 uchwały Nr XLIII/275/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie statutu Gminy Trzcianki – ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Poprzez działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwal przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał; przepisami prawa ustrojowego; przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał.

Dalej organ wskazał, że w szczególności ograniczeniom powyższym podlega materia stanowienia aktów prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego mogą być stanowione li tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Ograniczenie powyższe oznacza, że uprawnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z przepisów ustawy i musi określać przynajmniej przedmiot regulacji i jej zakres. Przepisy ustawy ustrojowej o samorządzie gminnym dają radzie gminy prerogatywę do określania herbu gminy wyznaczając jej jedynie zakres ogólny. Zaś szczegółowe zasady uchwalania tego elementu jak flagi gminy, indywidualizującego daną gminę określa precyzyjnie ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. Nr 31, poz. 130 ze zm.). Przepis art. 3 powołanej ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. W myśl art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach wzory symboli ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną oraz wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Opinia wydawana jest w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o jej wydanie (art. 3 ust. 4 ustawy o odznakach i mundurach). Norma ta określa więc tryb uchwalania przez radę gminy herbu i flagi. Przy czym sformułowany przez ustawodawcę w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach wymóg uzyskania opinii ministra ma charakter bezwzględnie obowiązujący i ustawodawca nie przewidział od niego żadnego wyjątku (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 lipca 2010 r., III SA/Ka 177/10, "Wspólnota" 2010, nr 32, s. 25). Obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego zamierzającej ustanowić jakikolwiek z symboli, których dotyczy art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, jest więc uprzednie uzyskanie opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika, iż Gmina Trzcianka nie wystąpiła do ministra właściwego do spraw administracji publicznej o zaopiniowanie uchwały XLIII/275/13 w sprawie statutu Gminy Trzcianki w zakresie ustalenia herbu i flagi Gminy ani nie posiada takiej zgody udzielonej przy podejmowaniu innych uchwał w tym zakresie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż niedochowanie przewidzianego prawem wymogu uzyskania opinii czy konsultacji z uprawnionymi podmiotami stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (por. uchwałę SN z 17 czerwca 1993 r., I PZP 2/93, OSP 1994, nr 9, poz. 156).

W § 16 ust. 5 i § 42 Statutu Gminy Trzcianka postanowiono, iż do udziału w sesjach rady zobowiązany jest Burmistrz lub inne wskazane przez niego osoby. W opinii organu nadzoru powyższe regulacje istotnie naruszają treść art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji RP, bowiem ustawa o samorządzie gminnym nie nakłada na Burmistrza obowiązku uczestniczenia w sesjach rady. Jest to jedynie uprawnienie Burmistrza jako organu przygotowującego projekty uchwał rady gminy. Rada gminy nie posiada także uprawnienia do nakładania obowiązku uczestniczenia w sesjach Rady innych osób spośród pracowników Urzędu. To do organu wykonawczego gminy należy powierzanie pracownikom Urzędu określonych obowiązków, w tym w zakresie udziału w sesjach Rady.

Rada Miejska Trzcianki w skardze na powyższe rozstrzygnięcie potwierdziła, że nie posiada żadnej opinii ministra właściwego do spraw administracji dot. wzorów ww. symboli, bowiem w czasie gdy ustanawiała te symbole – nie obowiązywał przepis art. 3 ustawy 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, który nakłada ten obowiązek od dnia 1 stycznia 1999 r. (art. 5 nowelizacji – Dz.U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126). Herb miasta Trzcianki ustalony w § 4 ust. 1, a określony graficznie w załączniku nr 2 oraz flaga Gminy ustalona w § 4 ust. 2 i określona graficznie w załączniku nr 3 do statutu z dnia 11 kwietnia 2013 r. są tożsame z herbem i flagą, ujętymi w kolejnych statutach Gminy Trzcianka, uchwalanymi kolejno przez Radę Miejską Trzcianki: 1/ uchwałą Nr XXVII/170/96 z dnia 11 stycznia 1996 r., 2/ uchwałą Nr XLIII/403/01 z dnia 29 listopada 2001 r., 3/ uchwałą Nr XII/93/03 z dnia 11 września 2003 r., 4/ uchwałą Nr XXXIII/223/09 z dnia 24 września 2009 r., 5/ uchwałą Nr XLIII/275/13 z dnia 11 kwietnia 2013 r.

Strona podniosła, że zgodnie z drugą tezą wyroku NSA w Warszawie z dnia 28 października 2008 r. (sygn. akt II OSK 1381/08, Lex 511463) cyt.: "Skoro określone symbole gminy zostały ustanowione w czasie, kiedy wzory tych symboli nie wymagały uprzedniego zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, to zgodnie z prawem stały się one znakami wyróżniającymi to miasto spośród innych gmin. Przeniesienie ich w tym kształcie do nowego statutu nic w tej kwestii nie zmienia. Przeciwnie, poddanie starych symboli nowej procedurze opiniowania (art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach) byłoby w gruncie rzeczy retroakcją prowadzącą niejednokrotnie do niepotrzebnych perturbacji, wziąwszy pod uwagę niewiążący charakter opinii właściwego ministra w tych sprawach". Zatem stwierdzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego nieważności § 4 ust. 1 i 2 wraz z załącznikami nr 2 i 3 jest niezgodne z prawem.

Ponadto strona wskazała, że w § 15 ust. 5 statutu wskazano jedynie, że cyt.: "Do udziału w sesjach Rady mogą zostać zobowiązani przez Burmistrza jego Zastępcy, Sekretarz i Skarbnik Gminy, kierownicy referatów Urzędu i kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych, a także pracownicy Urzędu wyznaczeni przez Burmistrza do referowania określonej sprawy i udzielania wyjaśnień". W postanowieniu tym Rada wskazała jedynie na uprawnienie Burmistrza do nałożenia przez niego obowiązku uczestnictwa w sesji określonych osób, tj. "mogą zostać zobowiązani przez Burmistrza". W ocenie Rady, od woli organu wykonawczego zależy czy ten obowiązek nałoży na podległych mu pracowników.

Natomiast odnośnie stwierdzenia nieważności § 42 statutu Rada Miejska uważa, że wskazane jest uczestnictwo Burmistrza zarówno w sesjach, jak i posiedzeniach komisji, właśnie jako organu przygotowującego projekty uchwał rady gminy, a w przypadku jego nieobecności – oddelegowanie pracownika lub kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Uczestnictwo organu wykonawczego lub podległych mu pracowników w sesjach i posiedzeniach komisji służyć ma pełnej informacji i obsłudze rady gminy. Skoro zadaniem Burmistrza jest m.in. przygotowywanie projektów uchwał rady i określanie sposobu wykonywania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym), a swoje zadania wykonuje przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), to nie można mówić o naruszeniu uprawnień Burmistrza postanowieniami § 42 ust. 1 i 2. Stąd uzasadniony jest również zapis ust. 3 w § 42, zgodnie z którym Rada może w każdym przypadku żądać obecności Burmistrza podczas sesji. Jednocześnie Rada nadmienia, że w dotychczas obowiązującym § 9 statutu Gminy Trzcianka (uchwała Nr XXXIII/223/09 z dnia 24 września 2009 r. – Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2009 r. Nr 195, poz. 3351) Burmistrz miał obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach komisji i nie było to kwestionowane przez organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał co następuje:

Według art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Według art. 91 ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne" (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa , które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd – w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa.

Dokonując oceny uchwały należy pamiętać, że statut stanowi podstawowy, obok ustaw ustrojowych i Konstytucji, akt prawny regulujący ustrój gminy (art. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).

Sąd zaznaczył, że nie narusza zasady samodzielności ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. To znaczy, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym jak i materialnym. W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest wyłączność ustawy w zakresie wprowadzania ograniczenia. Gwarancja ta stanowi o niezależności samorządu od administracji rządowej. W aspekcie materialnym ingerencja ustawodawcy musi znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach, dla ochrony których ustawodawca wprowadza ograniczenie swobody działalności samorządu.

Odnosząc się natomiast do samej kwestii podstawy prawnej podejmowania statutu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o ustroju gminy stanowi jej statut. Z kolei art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Przez ograniczenie ustawą należy jednak rozumieć nie tylko wyraźny zakaz regulowania danej kwestii ustrojowej zwarty w ustawie, ale także wprowadzanie w statucie rozwiązań sprzecznych z normami prawnymi bezwzględnie obowiązującymi.

Kontrolując na powyższym tle uchwalony w sprawie statutu Sąd uznał, że tylko regulacja zawarta w § 4 ust. 1 wraz z załącznikiem nr 2 oraz w § 42 ust. 3 uzasadniała podjęcie przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w tej części.

Odnosząc się do regulacji zawartej w § 16 ust. 5 oraz w § 42 uchwały Sąd uznał, że wbrew stanowisku Wojewody Rada miała prawo przyznania Burmistrzowi prawa zobowiązywania jego Zastępców, Sekretarza i Skarbnika, kierowników referatów Urzędu, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a także pracowników Urzędu do referowania określonej sprawy i udzielania wyjaśnień na sesjach Rady (§ 16 ust. 5 uchwały). Również za zgodne z prawem Sąd uznał regulacje wskazujące, że Burmistrz uczestniczy w sesjach Rady i posiedzeniach Komisji oraz iż w przypadku swojej nieobecności. Burmistrz deleguje na sesję i posiedzenie Komisji pracownika Urzędu lub kierownika gminnej jednostki organizacyjnej.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze przede wszystkim podział władzy w gminie oraz wzajemne relacje między organami gminy.

Burmistrz jest organem wykonawczym gminy a jego obowiązki zostały w pierwszej kolejności określone w art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał.

Tak ukształtowane obowiązki Burmistrza oraz kompetencje Rady Gminy w zakresie podejmowania uchwał bez wątpienia wymagają ścisłej współpracy pomiędzy organem wykonawczym, a organem uchwałodawczym. Nie ulega wątpliwości, że to autor projektu danego aktu najlepiej będzie zorientowany jakie okoliczności przemawiały za przyjęciem takich, a nie innych rozwiązań. Stąd udział przedstawicieli organu wykonawczego w sesji rady, na którym ma być podjęty dany akt wydaje się racjonalny i w pełni uzasadniony, a ponadto nie stoi w sprzeczności z obecnie obowiązującymi przepisami prawa. Z powyższych względów § 16 ust. 5 oraz § 42 ust. 1 i 2 statutu Sąd uznał za zgodne z prawem. Zdaniem Sądu powyższa regulacja nie jest również sprzeczna z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458). O ile zgodzić należy się z Wojewodą, że Rada nie miałaby prawa powierzyć kwestii czynności z zakresu prawa pracy innym podmiotom niż Burmistrz, to jednakże w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. W kwestionowanym § 16 ust. 5 uchwały Rada jedynie wskazała, że Burmistrz może, a nie musi delegować pracownika do uczestnictwa w obradach. Natomiast w § 42 ust. 2 Statutu wskazał wyłącznie, że Burmistrz w przypadku swojej nieobecności deleguje na sesję i posiedzenie Komisji pracownika Urzędu lub kierownika gminnej jednostko organizacyjnej.

Zatem regulacje te w żaden sposób nie zmieniają ani nie modyfikują postanowień zawartych w art. 7 ust. 1 wym. ustawy.

Natomiast za nieuprawnione Sąd uznał wprowadzenie unormowania, na mocy którego rada w każdym przypadku może zobowiązać burmistrza do osobistej obecności podczas sesji. Co prawda żaden przepis nie zakazuje radzie gminy wprowadzenia takiej regulacji, to jednakże w ocenie Sądu powyższe pozostaje w sprzeczności z ustawą o samorządzie gminnym określającą prawa i obowiązki organów wykonawczych. W ocenie Sądu rada nie może sobie przyznać dodatkowych uprawnień mających wpływ na wykonywanie przez organ wykonawczy powierzonych mu ustawą obowiązków. Wymaganie przez Burmistrza osobistego stawiennictwa de facto może doprowadzić do sparaliżowania wykonywania przez niego obowiązków. Co prawda to do właściwości rady należy stanowienie o kierunkach działania burmistrza (art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) oraz kontrola działalności burmistrza (art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), to jednakże wykonywanie uprawnień gminy nie może prowadzić do uniemożliwienia wykonywania obowiązków ustawowych nałożonych na inny organ.

Rozpoznając wniesioną skargę w części dotyczącej § 4 ust. 1 i 2 wraz z załącznikami nr 2 i 3 Sąd wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności powyższych zapisów stanowiło uznanie przez organ, że zostały one podjęte z naruszeniem art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. z 1978 r. Nr 31, poz. 130 ze zm.) poprzez pominięcie procedury zaopiniowania przez ministra do spraw administracji.

Sąd zaznaczył, że w myśl art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Wzory symboli, o których mowa w ust. 1, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 3 ust. 3). Wyraźnie więc obowiązek zaopiniowania przez właściwego ministra został sformułowany w tym przepisie i wymóg ten nie budzi wątpliwości.

W orzecznictwie przyjęto, że treść tego przepisu odnosić należy do konkretnego przypadku. W przedmiotowej sprawie należało mieć na uwadze, że cytowana wyżej treść art. 3 ustawy o odznakach i mundurach została sformułowana na mocy przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126 ze zm.) i obowiązuje dopiero od 1 stycznia 1999 r. Powyższy akt prawny, który nowelizował ustawę o odznakach i mundurach, nie zawierał żadnych norm o charakterze intertemporalnym. Zatem obowiązek opiniowania może odnosić się jedynie do zdarzeń zaistniałych po wejściu w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, czyli poczynając od dnia 1 stycznia 1999 r., bowiem poprzednie regulacje nie przewidywały takiego trybu postępowania, przeciwny pogląd naruszałby zakaz działania prawa wstecz i pozostawałby w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, ukształtowanych pod rządami dotychczasowych unormowań.

Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2008 r., II OSK 1381/08, zgodnie z którym wyrażenia o jakich mowa w treści art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach: "mogą ustanawiać" oraz "ustanawiane są" powinny być rozumiane w znaczeniu materialnym, jako wprowadzenie istotnie nowych symboli lub ich elementów oraz ich zmiany, a nie pojmowane wyłącznie w sensie formalnym, postrzeganym jedynie jako sam fakt podjęcia nowej uchwały w tej materii.

W przedmiotowej sprawie, co podniosła strona skarżąca, wzór herbu oraz flagi ustalony w § 4 ust. 1 i 2, a określony graficznie w załączniku nr 2 i 3 są tożsame z herbem i flagą, ujętymi w kolejnych statutach Gminy Trzcianka.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie zbadać należało czy ustalony w § 4 ust. 1 i 2 uchwał wzór flagi i herbu jest tożsamy z herbem i flagą ustalonym w uchwale Nr XXVII/170/96 z dnia 11 stycznia 1996 r. Porównując powyższe wzory Sąd uznał, że w odniesieniu do wzoru flagi nie doszło do zaistnienia zdarzenia materialnego, które odmiennie ukształtowałoby sytuację faktyczną i prawną odnośnie używanej przez Gminę flagi. Porównując brzmienie podejmowanych kolejno uchwał zarówno treść poszczególnych paragrafów jak i załącznika graficznego odnośnie flagi pozostawała niezmieniona.

Skoro wzór flagi został ustanowiony w 1996 r., czyli w czasie kiedy wzory tego symbolu nie wymagały uprzedniego zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, w konsekwencji zgodnie z prawem stał się on znakiem wyróżniającym Gminę spośród innych gmin, a wymóg zachowania trybu określonego w ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach w rozpoznawanym przypadku nie znalazł zastosowania.

Natomiast w odniesieniu do herbu brak jest takiej pewności. O ile treść poszczególnych paragrafów określających w kolejnych uchwałach wzór herbu począwszy od uchwały z dnia 11 stycznia 1996 r. do uchwały z dnia 11 kwietnia 2013 r. nie uległa zmianie, to wątpliwości co do tożsamości tego herbu budzi brak opisu herbu na załączniku graficznym określającym wzór tego herbu. Począwszy od uchwały z dnia 11 stycznia 1996 r. na załączniku graficznym znajdował się szczegółowy opis herbu. Jednakże powyższy opis nie znalazł się na załączniku graficznym do uchwały z dnia 11 kwietnia 2013 r. Powyższe nasuwa wątpliwości czy faktycznie mamy do czynienia z tożsamością wzoru. Brak szczegółowego opisu prowadzić może do zmiany któregokolwiek z elementów. Przy czym nie chodzi tu o kwestię czy będziemy mieli do czynienia z istotnymi zmianami. Nawet drobna zmiana, choćby w kolorze szafirów czy rubinów zdobiących koronę prowadzić będzie do ustalenia nowego herbu, a nie do powielania herbu ustalonego na mocy uchwały z dnia 11 stycznia 1996 r.

Wobec powyższego organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność § 4 ust. 1 wraz z załącznikami nr 2.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rada Miejska Trzcianki w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w pozostałej części, w którym Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność § 4 ust. 1 wraz z załącznikiem nr 2 i § 42 ust.3. ewentualnie uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

– błędną wykładnię art.3 ust. 1 ustawy z dnia o odznakach i mundurach poprzez błędne uznanie, że ustalony w § 4 ust. 1, a określony graficznie w załączniku nr 2 do uchwały Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie statutu Gminy Trzcianka herb miasta Trzcianki nie jest tożsamy z dotychczasowym herbem ustalonym w uchwale z dnia 11 stycznia 1996 r.;

– błędną wykładnię art. 30 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że regulacja ust. 3 w § 42 uchwały Nr XLIII/275/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia II kwietnia 2013r. w sprawie statutu Gminy Trzcianka jest sprzeczna z przepisami ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że ustalony w § 4 ust. 1 herb miasta Trzcianki, nie jest tożsamy z dotychczasowym herbem ustalonym w uchwale z dnia 11 stycznia 1996 r. Rada Miejska Trzcianki uważa, że sam brak opisu herbu na załączniku graficznym, określającym wzór tego herbu, który został pominięty w uchwale z dnia 11 kwietnia 2013 r., nie może prowadzić do zmiany któregokolwiek z elementów. W załączniku graficznym ustalony jest bowiem szczegółowo wizerunek herbu wraz z kolorystyką wszystkich jego elementów.

Skarżąca na marginesie dodała, że nie wszystkie herby innych jednostek samorządu terytorialnego posiadają opisy, a ograniczone są w załącznikach graficznych je ustalających, do ich wizerunku.

Ponadto według Rady Miejskiej ustalenie w § 42 ust. 3 dla rady uprawnienia żądania w każdym przypadku obecności burmistrza podczas sesji, znajduje podstawę prawną w przepisach art. 30 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Obecność ta jest niezbędna z uwagi na zadania, które burmistrz wykonuje i posiadaną wiedzę o sprawach gminy, jako organu wykonawczego, a odpowiednia organizacja pracy burmistrza uwzględniająca niezbędną obecność na sesji rady, wyeliminuje ewentualne zagrożenie paraliżu wykonywania przez niego obowiązków. Uczestnictwo organu wykonawczego w sesjach służyć ma pełnej informacji i obsłudze rady. Skoro zadaniem burmistrza jest m.in. przygotowywanie projektów uchwał rady i określenie sposobu wykonywania tych uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym), to nie można mówić o naruszeniu uprawnień burmistrza regulacją § 42 ust. 3 statutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w części zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Za uzasadniony uznać należało zarzut dotyczący zawartego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie herbu ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej Trzcianki z 11 kwietnia 2013 r. Mianowicie Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę, zaakceptował rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego, orzekające o nieważności m.in. § 4 ust. 1 statutu określającego herb miasta w związku z naruszeniem przez Radę obowiązku uprzedniego uzyskania opinii właściwego ministra.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki zasadniczo dopuścił możliwość odstąpienia od wymogu opiniowania, przewidzianego w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, to jednak uznał, że w rozważanym przypadku nie mogło to nastąpić wobec wątpliwości co do tożsamości herbu ustanowionego w kontrolowanej uchwale i herbu określonego we wcześniejszych uchwałach.

Odnosząc się do stanowiska przyjętego w zaskarżanym wyroku zauważyć należy, że Sąd Wojewódzki wyszedł z prawidłowego założenia, iż ustawowy obowiązek opiniowania uchwały ustanawiającej symbol własny jednostki samorządu terytorialnego nie ma zastosowania w sytuacji kiedy następuje przeniesienie do nowego statutu symbolu (herbu, flagi, emblematu), który ustanowiony został w czasie, kiedy wzory takich symboli nie wymagały zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Analizując jednak konkretny przypadek, Sąd niewłaściwie przyjął, że sam brak opisu herbu w załączniku graficznym stwarzał wątpliwość co do tego, czy ustanowiony nowym statutem herb jest tożsamy z herbem ujętym we wcześniejszych kolejnych statutach. Tymczasem porównanie wzoru herbu umieszczonego w załączniku nr 2 przedmiotowej uchwały z opisem i wzorem graficznym zawartym we wcześniejszych statutach pozwala stwierdzić identyczność tego symbolu. W rezultacie nie było przeszkód aby przyjąć, że w istocie kontrolowaną uchwałą doszło do przeniesienia symbolu tożsamego z tym, który był wcześniej ustanowiony, co oznaczało brak obowiązku uzyskania opinii właściwego ministra.

Uwzględniając cel regulacji zawartej w art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o odznakach i mundurach, stwierdzić należy, że słusznie Sąd Wojewódzki wskazał na potrzebę umieszczenia słownego opisu we wzorze herbu.

Niedokonanie tego w analizowanym przypadku nie mogło być jednak potraktowane jako naruszenie prawa warunkujące w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru. Rozróżnienia bowiem wymaga sytuacja ustanowienia statutem nowego symbolu gminy (miasta) od sytuacji gdy uchwalany statut określa symbol według wzoru pozwalającego na zachowanie tożsamości z symbolem wcześniej ustanowionym.

Niewątpliwie niezachowanie rygorystycznych wymogów prawnych w obu sytuacjach będzie miało różną wagę, co pozwala na kwalifikację skutków prawnych w kategorii istotnej sprzeczności z prawem bądź nieistotnej niezgodności z prawem.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko organu nadzoru uznać należało za nietrafne.

W konsekwencji w omawianym zakresie zasadne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcia nadzorczego, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

Chybiony natomiast okazał się zarzut dotyczący postanowienia statutu zawartego w § 42 ust. 3, zgodnie z którym rada może w każdym przypadku żądać obecności Burmistrza podczas sesji. Wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił przekonującą argumentację wykazując sprzeczność § 42 ust. 3 uchwały z unormowaniem zawartym w art. 30 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że wprowadzenie zakwestionowanego unormowania statutu nie jest niezbędne dla zagwarantowania właściwego wykonywania zadań Rady w zakresie stanowienia o kierunkach działania organu wykonawczego oraz kontroli jego działalności.

Niewątpliwie dla zapewnienia efektywnej współpracy między organem uchwałodawczym a organem wykonawczym wystarczające są unormowania ustawowe i statutowe określające kompetencje i obowiązki obu organów. Zgodzić się zatem należało z Sądem Wojewódzkim, iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do tego, aby rada mogła nakładać na organ wykonawczy obowiązki inne, niż te, które przewiduje ustawa samorządowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został jednolicie pogląd, że uczestniczenie wójta (burmistrza) w sesjach rady gminy stanowi jego uprawnienie, a nałożenie na niego takiego obowiązku przez organ uchwałodawczy byłoby niezgodne z prawem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 października 2009 r., III SA/Wr 369/09 oraz z 3 listopada 2009 r., III SA/Wr 476/09, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 czerwca 2011 r.).

Z tych względów skarga kasacyjna w zakresie omówionego zarzutu podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a.