Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1063/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak(spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 249/05 w sprawie ze skargi K. S. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] Minister Finansów, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ w dniu 18 sierpnia 2000 r., którą na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z układem zawartym między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], objętej KW 34357.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono bezspornie, że Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych, decyzją nr [...], na podstawie roszczenia zarejestrowanego pod nr [...], na mocy układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanego w dniu 16 lipca 1960 r. przyznała K. S., odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (poprzednio ul. [...]). Przyznane odszkodowanie zostało uznane przez Komisję jako należne w związku z art. II lit. b układu, który przewidywał uregulowanie roszczeń obywateli USA również z tytułu ograniczenia prawa używania i korzystania z nieruchomości. Ograniczenie prawa własności wynikało z zastosowania do wskazanej nieruchomości przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 10, poz. 59 ze zm.).

Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. stanowi zaś podstawę do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych układów odszkodowawczych. Mówi o tym wprost art. 2 ustawy: "Wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu międzynarodowych roszczeń finansowych", stając się tym samym przesłanką formalną do wydania przedmiotowej decyzji. Przesłanką materialną są tu postanowienia odpowiedniego (w tym przypadku: polsko-amerykańskiego) międzynarodowego układu odszkodowawczego.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów art. 64 w związku z art. 21 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organ zwrócił uwagę, że zgodnie z tymi przepisami, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych, a prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Także więc Skarb Państwa posiada wszelkie uprawnienia w tym względzie. Ochrona prawa własności nie może oznaczać przyzwolenia na działania pozaprawne, a taki niewątpliwie charakter miałoby dopuszczenie do stanu, w którym osobie uprawnionej najpierw przyznaje się odszkodowanie z tytułu utraty nieruchomości, samą zaś nieruchomość osoba ta zatrzymuje twierdząc, że odszkodowanie zostało przyznane z innego tytułu niż to wprost wynika z odpowiednich przepisów i postanowień.

W ocenie Ministra Finansów nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, który stwierdza, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W omawianym przypadku rzecz dotyczy umowy międzynarodowej, która została podpisana i która weszła w życie pod rządami Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r., która kwestii systemu źródeł prawa i ich wzajemnej relacji nie regulowała wprost.

Chybiony w ocenie organu jest również zarzut naruszenia przez Ministra Finansów art. 140 i art. 157 Kodeksu cywilnego. Organ wskazuje, iż wobec złożenia – w dniu 13 kwietnia 1965 r. przez K. S. przed Amerykańską Komisją ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych oświadczenia, którego treść została zredagowana w sposób pozwalający jednoznacznie stwierdzić, czego to zrzeczenie dotyczy (jakich składników majątkowych) oraz co obejmuje (jakich praw ta osoba się zrzeka) państwo polskie stało się właścicielem przedmiotowej nieruchomości w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, tj. 17 kwietnia 1968 r.

W kwestii zarzutu dotyczącego tytułu, na mocy którego Amerykańska Komisja Odszkodowawcza przyznała odszkodowanie organ wskazał, że odszkodowanie to zostało uznane przez Komisję jako należne w związku z art. II lit. b układu, który przewidywał uregulowanie roszczeń obywateli USA również z tytułu ograniczenia prawa używania i korzystania z nieruchomości. Ograniczenie prawa własności wynikało z zastosowania do wskazanej nieruchomości przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe. Amerykańska Komisja Odszkodowawcza, ustalając wysokość odszkodowania brała jednak pod uwagę wartość przedmiotowej nieruchomości, nie zaś wartość utraconych korzyści z tytułu używania i korzystania z tejże nieruchomości, co jednoznacznie świadczy o tym, iż odszkodowanie zostało przyznane za utratę prawa własności, a nie utratę korzyści z tytułu używania i korzystania z nieruchomości. Z dowodów zgromadzonych w toku przeprowadzonego postępowania wynika bowiem jednoznacznie, że Amerykańska Komisja Odszkodowawcza – dla potrzeb ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania – ustaliła wartość przedmiotowej nieruchomości m.in. biorąc pod uwagę oszacowanie podane przez samego wnioskodawcę, fotografie i inne dowody. Komisja ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość miała wartość ok. 47.700 dolarów amerykańskich. Wartość ta była obliczona na dzień 12 lutego 1959 r. a więc dzień wejścia w życie ustawy – Prawo lokalowe. Odszkodowanie to zostało przyznane z tytułu utraty własności nieruchomości, o czym świadczy zarówno sposób jego obliczenia (poprzez odniesienie do wartości) jak i kwota tego odszkodowania (38.707,12 USD kapitał + 3316,04 USD odsetki), która jest znacznie większa niż kwota żądana przez wnioskodawcę.

Skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] wniósł do sądu administracyjnego K. S., reprezentowany przez córkę K. S. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...].

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a w szczególności: art. 64 w zw. z art. 21, art. 87 ust. 1 Konstytucji, art. 140 i art. 157 kc oraz art. II lit. b Układu pomiędzy Rządem PRL i Rządem USA dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Pełnomocnik skarżącego podniósł między innymi, że skarżący do 2000 r. był posiadaczem spornej nieruchomości, którą administrował, do 2000 roku nie nastąpiło bowiem przejęcie tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Odszkodowanie skarżący otrzymał za ograniczenie jego prawa własności na skutek wprowadzenia prawa lokalowego, a nie za przejęcie własności przez Skarb Państwa.

Zdaniem skarżącego koniecznym jest wykazanie, czy istniał przepis (zgodnie z art. 64 Konstytucji), który ex lege "wywłaszczył" skarżącego z jego własności, względnie czy dokonano czynności prawnej powodującej taki skutek. Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, na którą powołuje się organ, reguluje kwestie wpisów w księgach wieczystych. Treść art. 1 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że jest ona aktem proceduralnym regulującym jedynie co może stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej. Nie reguluje zaś kwestii merytorycznych. Twierdzenie to w ocenie skarżącego potwierdza wykładnia § 2 ust. 2 wydanego z upoważnienia tej ustawy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 czerwca 1968 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 109). Źródłem pozbawienia skarżącego prawa własności nie może zatem być, i nie jest decyzja Ministra Finansów z dnia 18 sierpnia 2000 r. stwierdzająca przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należących do K. S. Układ między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r., na który powołuje się organ, nie jest w ocenie skarżącego umową międzynarodową. Zaskarżona decyzja została wydana na gruncie obecnie obowiązującego prawa, które wyraźnie wymaga ratyfikacji umów międzynarodowych.

Ponadto skarżący wskazał, iż żadne z postanowień układu nie zawiera normy prawnej, która stanowiłaby o tym, że wypłata odszkodowania powoduje automatycznie przejście nieruchomości, której dotyczyło odszkodowanie na własność Skarbu Państwa.

Złożone przez skarżącego oświadczenie o zrzeczeniu się własności w świetle art. 157 kc (z uwagi na treść art. 6 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prawnych międzynarodowych i art. 24 uchylającego ją prawa prywatnego międzynarodowego) jest nieważne i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Złożone zostało pod warunkiem, a ten warunek świetle ww. przepisu jest w takiej sytuacji niedopuszczalny. Skarżący oświadczył bowiem, że "zrzeczenie nie będzie skuteczne do czasu, gdy Polski Rząd całkowicie zaspokoi zobowiązania względem Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki w kwocie 40 mln USD".

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 249/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. P. na decyzję Ministra Finansów z [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 kpa jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji administracyjnych. Podstawą do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które ma miejsce wówczas, gdy treść ocenianej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej i gdy charakter tego naruszenia jest taki, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Należy podnieść, iż prowadzone w tym trybie postępowanie nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Zdaniem Sądu przy wydawaniu przez organ decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości przy ul. [...] w B. nie doszło do naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem jej nieważności. Ocena zaś tej decyzji zawarta w zaskarżonych orzeczeniach Ministra Finansów jest trafna, aczkolwiek nie wszystkie twierdzenia i poglądy prawne zaprezentowane w uzasadnieniu zasługują na aprobatę. W szczególności nie sposób podzielić wywodów dotyczących daty przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa. Poza kwestią, że organ wskazuje różne daty przejścia tego prawa (w pierwszej decyzji data wejścia w życie Układu lub data uprawomocnienia się decyzji Amerykańskiej Komisji Odszkodowawczej, w drugiej zaś decyzji dzień ogłoszenia powoływanej ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych) i w konsekwencji może budzić wątpliwości ostateczne stanowisko Ministra w tej kwestii, należy rozważyć w jakiej dacie Skarb Państwa stał się podmiotem prawa własności. Po pierwsze należy odróżnić kwestię przejścia prawa własności nieruchomości od faktu wpisu nowego właściciela w księdze wieczystej. Nieratyfikowany i niepublikowany układ z 1960 r. nie mógł stanowić sam w sobie podstawy prawnej do dokonania wpisu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Także oświadczenie o zrzeczeniu się roszczeń złożone przez K. S. nie mogło stanowić takiego tytułu. Konieczne więc było ustawowe uregulowanie kwestii wpisu własności nieruchomości, za których przejęcie Państwo wypłaciło odszkodowania. Takim aktem była wielokrotnie powoływana ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. Ustawa ta przewidywała wpisanie w księdze wieczystej tytułu własności tych nieruchomości, które przeszły na Państwo na mocy zawartego układu międzynarodowego. Zatem, pomimo że układ nie został ani ratyfikowany, ani opublikowany zaistnienie przesłanek takich jak: wystąpienie w powołaniu się na układ do rządu Stanów Zjednoczonych o odszkodowanie i przyznanie tego odszkodowania, stanowiło o przejściu własności i innych praw na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja zaś Ministra stwierdzała jedynie deklaratoryjnie przejście własności.

Niemniej jednak stanowisko zajęte przez Ministra w przedmiocie daty przejścia prawa własności w żaden sposób nie skutkuje wadliwością samego rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra Finansów z dnia [...], utrzymaną decyzją z dnia [...] stanowił art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w związku z Układem zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Układ ten, wbrew wywodom zawartym w skardze, jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 powołanej ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Takiej wykładni powołanej ustawy oraz Układu dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 1999 r. (OSA 2/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 110), którą Sąd w składzie niniejszym podziela. Szerokie rozważania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku kończące się stwierdzeniem, że układ jest międzynarodową umową o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych, a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 powołanej ustawy pozwala na przyjęcie, że Minister prawidłowo przy wydawaniu decyzji z dnia 18 sierpnia 2000 r. przyjął, że przedmiotowy układ dawał podstawę do deklaratoryjnego stwierdzenia przejścia własności nieruchomości przy wystąpieniu określonych przesłanek. Tymi przesłankami jest m.in. wystąpienie z powołaniem się na układ do Rządu Stanów Zjednoczonych o odszkodowanie i przyznanie tego odszkodowania. Zaistnienie tych zdarzeń stanowi podstawę przejścia własności (i ewentualnie innych praw) na rzecz Skarbu Państwa. W sprawie poza sporem pozostaje fakt wystąpienia z takim wnioskiem do rządu Stanów Zjednoczonych oraz wydanie decyzji o przyznaniu odszkodowania.

Wykładnia przepisów dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowany wyroku jest zbieżna z wykładnią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 października 2000 r. sygn. akt SK 31/99, OTK ZU 2000, nr 7, poz. 37), w którym podkreślono, że oświadczenia o zrzeczeniu się były wyrazem świadomości składających je podmiotów, że mienie pozostawione w Polsce przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie ustaw i dekretów tam obowiązujących, a ponadto było wyrazem rezygnacji z dochodzenia praw w zamian za wypłacone odszkodowanie. Z celu, jaki przyświecał układowi, z treści art. IV oraz postanowień Protokołu podpisanego w Warszawie wynika, że układające się strony traktowały te oświadczenia jako dowód załatwienia wszelkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Polski. Trybunał Konstytucyjny podkreślił także, że fakt przyjęcia odszkodowania w zamian za utratę własności został potwierdzony w oświadczeniu obejmującym zrzeczenie się własności. Takie oświadczenie zostało w dniu 7 stycznia 1966 r. złożone przez K. S., w którym stwierdził, iż "po dokonaniu przez Sekretariat Skarbu Państwa Stanów Zjednoczonych płatności odszkodowania przyznanego na wniosek na konto P. (...), składniki tego mienia zostały bardziej szczegółowo wskazane i opisane w Decyzji Komisji wydanej w dniu 12 kwietnia 1965 roku (...)".

Odszkodowanie przyznane K. S., wbrew twierdzeniom skargi, dotyczyło utraty prawa własności składnika mienia, jakim była nieruchomość przy ul. [...] w B. Nie można przyjąć, jak wywodzi skarżący, iż przyznano odszkodowanie za utratę możliwości używania i korzystania z mienia położonego w Polsce. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej orzeczeniu ocena, który z tytułów prawnych odszkodowania wystąpił w konkretnym wypadku zależy od okoliczności faktycznych. Otóż z treści przedmiotowej decyzji Komisji wyraźnie wynika, że odszkodowanie na rzecz skarżącego zostało ustalone w odniesieniu do wartości całej nieruchomości, nie zaś tylko kwot utraconych korzyści z powodu niemożności korzystania z budynku. Ponadto wartość majątku została ustalona na datę jego utraty. Komisja stwierdziła, iż kwota odszkodowania określona została na podstawie jej własnych ustaleń opartych na dowodach dotyczących wartości nieruchomości. Ponadto Komisja stanęła na stanowisku, że nie jest związana jakimikolwiek kwotami wskazanymi we wniosku.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku także twierdzenia skargi w zakresie warunkowego zrzeczenia się praw przez K. S. i naruszenia tym samym przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie przenoszenia własności nieruchomości. Oświadczenie to przede wszystkim nie wywoływało skutku w sferze prawno-rzeczowej i nie przenosiło prawa własności na Skarb Państwa. Tytułem przeniesienia tego prawa (jak i innych praw) było wystąpienie z wnioskiem do rządu Stanów Zjednoczonych oraz wydanie decyzji o przyznaniu odszkodowania.

K. S. P. złożyła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej był zarzut:

1. obrazy prawa materialnego, a to art. II a) układu z dnia 16 lipca 1960 r. między Rządem Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu wpisów w księgach wieczystych na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że:

1) wypłata odszkodowania odniesionego do wartości nieruchomości powodowała przejście jej własności na rzecz Skarbu Państwa bez związku z tym czy podmiot uprawniony faktycznie utracił posiadanie nieruchomości,

2) treść roszczenia przysługującego obywatelowi Stanów Zjednoczonych pozostaje bez znaczenia dla ustalenia treści praw przeniesionych na rzecz Skarbu Państwa;

2. naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 134 w zw. z art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 227 kpc poprzez brak ustalenia przez sąd czy K. S. utracił posiadanie nieruchomości, w szczególności w dacie wypłaty odszkodowania.

Na tej podstawie wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego, a zatem podstawą skargi kasacyjnej mogą być wyłącznie zarzuty naruszenia prawa przez sąd. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że skarga kasacyjna musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ustawowo określone podstawy skargi kasacyjnej mają te konsekwencje prawne, że w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa nie może ograniczać się tylko do powołania podstawy prawnej przez podanie przepisów prawa ale musi zawierać uzasadnienie naruszenia tych przepisów w zaskarżonym wyroku. Oznacza to, że można oprzeć skargę kasacyjną na przepisach prawa, które były podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny.

W rozpoznawanej i rozstrzygniętej sprawie w zaskarżonym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów wydanych w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Przy rozważaniach zasadności podstaw skargi kasacyjnej należy zważyć, że przedmiotem oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była zgodność z przepisami prawa regulującymi podstawy materialnoprawne i tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie wadliwości decyzji, której rodzaje wyliczone zostały enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie wystąpienia jednego z rodzajów wadliwości wskazanej w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego powoduje konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności decyzji. W zaskarżonym wyroku sąd prawidłowo dokonał wykładni wadliwości decyzji administracyjnej wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została (...) z rażącym naruszeniem prawa". Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej. Oparcie całej konstrukcji nieważności decyzji na ciężkim, kwalifikowanym naruszeniu prawa powoduje, że nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzająca tej przesłanki nieważności decyzji. Naruszenie przepisu prawa wymagającego zastosowania złożonego procesu wykładni nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Z tak przyjętej konstrukcji tej przesłanki nieważności wynika, że można zarzucić skutecznie rażące naruszenie prawa, które było w sprawie stosowane. Z decyzji Ministra Finansów z 18 sierpnia 2000 r. nr [...] stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (poprzednio [...]) objętej kw nr 34353, należącej do K. S. wynika, że podstawą prawną decyzji był art. 1, art. 2 i art. 5 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z artykułem II pkt b układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Decyzja Ministra Finansów z [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 16 sierpnia 2000 r. nr [...], została wydana na podstawie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Finansów wydał decyzję z [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wskazano na ocenę zgodności z prawem decyzji z 18 sierpnia 2000 r. nr [...] wydanej na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowego umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z art. II pkt b powołanego układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych.

Zarzut zatem obrazy prawa materialnego: art. II a) układu między Rządem Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych nie jest usprawiedliwiony. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej można bowiem tylko wywieść zarzut naruszenia przepisów prawa stosowanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 134 w związku z art. 106 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 227 kodeksu postępowania cywilnego. Pomijając niewłaściwe określenie tej podstawy skargi kasacyjnej bez wykazania na czym i w jakim zakresie został naruszony art. 134 w związku z art. 106 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy podkreślić szczególne znaczenie oceny zgodności z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji i prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie wadliwości decyzji, których rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem ograniczone do ustalenia wystąpienia jednego z rodzajów wyliczonych wadliwości decyzji bez możliwości prawnej rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji. Tak określony zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powoduje, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji nie może prowadzić postępowania rozpoznawczego co do merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, a jedynie ustalić wystąpienie wadliwości decyzji. Sąd administracyjny powołany jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego co do ustaleń okoliczności faktycznych sprawy. Stanowi o tym art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjątek wprowadza art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale tylko gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i ograniczeniem co do rodzaju dowodów.

Ogólnikowość zarzutu naruszenia art. 134 w związku z art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny musiałby domniemywać rodzaj naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co przy związaniu granicami skargi nie jest dopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o wystąpienie o podjęcie uchwały na podstawie art. 187 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tego względu, że skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.