Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2108/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4 pkt 4 art. 9 ust. 1 i 2 art. 12 art. 14 art. 16 art. 17
journal: Dz.U. 2013 poz 686
law: Ustwa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 221/14 w sprawie ze skargi Powiatu Nowosolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 10 stycznia 2014 r. nr NK-I.4131.8.2014.ABej w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 kwietnia 2014 r., II SA/Go 221/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gorzowie Wlkp. w sprawie ze skargi Powiatu Nowosolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 10 stycznia 2014 r. nr NK-I.4131.8.2014.ABej w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia kierunków działania Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: LWIOŚ) w celu zapewnienia na obszarze Powiatu Nowosolskiego należytej ochrony środowiska na rok 2014 w części, tj. § 1 pkt 1 uchwały, w pkt I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w pkt II. stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą nr XLIII/289/2013 z 29 listopada 2013 r. Rada Powiatu działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm., dalej: Usp) oraz art. 8a ust. 2 i 4 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 poz. 686, dalej: uIOŚ) określiła kierunki działania LWIOŚ w celu zapewnienia na obszarze Powiatu Nowosolskiego należytej ochrony środowiska na rok 2014 obejmujące:

1) podjęcie działań w miejscu składowania odpadów niebezpiecznych na terenie miasta Nowa Sól (bomba ekologiczna w rejestrze GIOŚ) celem zapobieżenia szkodom w środowisku, a w przypadku stwierdzenia szkody w środowisku podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 8 uIOŚ,

2) zintensyfikowanie kontroli prawidłowego zagospodarowania komunalnych osadów ściekowych na terenie Powiatu Nowosolskiego,

3) wzmocnienie kontroli przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających uprawę roślin (§ 1 uchwały).

Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Nowosolskiego (§ 2), stosownie zaś do treści jej § 3 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia i podlegała ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty.

Wojewoda Lubuski rozstrzygnięciem nadzorczym z 10 stycznia 2014 r. na podstawie art. 79 ust. 1 Usp stwierdził nieważność uchwały nr XL111/289/2013 Rady Powiatu Nowosolskiego z 29 listopada 2013 r. w części, tj. jej § 1 pkt 1.

Organ nadzoru wyjaśnił, że w jego ocenie postanowienia § 1 pkt 1 uchwały, istotnie naruszać mają prawo, tj. art. 8a ust. 2 i 4 uIOŚ. W motywach tego rozstrzygnięcia przywołując treść art. 8a ust. 1 i 2 uIOŚ wskazano, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska informuje m. in. zarząd powiatu o wynikach kontroli obiektów o podstawowym znaczeniu dla danego terenu. W związku z przedłożoną informacją radzie powiatu służy prawo do określenia, w drodze uchwały, kierunków działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Jednocześnie art. 8a ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że uchwała podjęta na podstawie art. 8a ust. 2 uIOŚ nie może dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonania zadania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, lecz powinna ustalać przedmiot działań lub wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi i którego zakres należy do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Zdaniem Wojewody Lubuskiego kwestionowanym § 1 pkt 1 cyt. uchwały Rada Powiatu Nowosolskiego wskazała LWIOŚ kierunki działań nie mieszczące się w zakresie jego zadań. Zadania w zakresie zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawy na podstawie uIOŚ wykonuje wyłącznie Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Powiat Nowosolski wniósł do WSA w Gorzowie Wlkp. (na podstawie uchwały z 31 stycznia 2014 r. nr XLVI/299/2014) skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucając mu naruszenie prawa materialnego - art. 79 ust. 1 Usp poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, art. 79 ust. 3 Usp poprzez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jego podstawy faktycznej i prawnej w odniesieniu do ustalenia naruszenia art. 8a ust. 2 i 4 uIOŚ, a także naruszenie art. 8a ust. 2 uIOŚ poprzez przyjęcie, że radzie powiatu nie służy prawo określenia kierunków, o których mowa § 1 pkt 1 uchwały, oraz błędną interpretację art. 28a - 28e w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 uIOŚ poprzez przyjęcie właściwości rzeczowej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie wykonywania zadań określonych w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zgodnie z art. 8 uIOŚ w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska organem właściwym jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska i jako organ wyższego stopnia - Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zarzut skarżącego Powiatu, że organ nadzoru błędnie przyjął, iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie jest właściwy w zakresie zapobiegania szkodom w środowisku i działań naprawczych w tym zakresie, nie znajdować ma uzasadnienia.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że organ nadzoru swoje rozstrzygnięcie oparł na niepełnej i nie popartej prawidłową wykładnią przepisów prawa określających kompetencje organów inspekcji ochrony środowiska. Zdaniem sądu a quo koncentrując się wybiórczo na dosłownym brzmieniu inkryminowanej uchwały, bez pogłębionej refleksji na temat wynikających z ustawy kompetencji LWIOŚ, które w znacznej mierze uzupełniają regulację ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, określając ten podmiot, który w pierwszej kolejności prowadzi czynności kontrolne i wyposażony został w kompetencje monitorowania środowiska, a także kompetencje do inicjowania czynności nadzorczych realizowanych w oparciu o tę ustawę przez organ ochrony środowiska, organ nadzoru błędnie założył, że narusza ona powołany w jej podstawie przepis art. 8a ust. 2 i 4 uIOŚ.

Skargą kasacyjną Wojewody Lubuskiego zaskarżono w całości ww. wyrok i sądowi I instancji zarzucono:

- w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: Ppsa), naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

art. 8a ust. 2 i 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 uIOŚ poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że to na Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska spoczywają zadania dotyczące zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawie, w zakresie wykraczającym poza zadania określone w art. 28a-28e uIOŚ,

"art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a" w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 uIOŚ poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że to na Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska spoczywają zadania dotyczące zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawie, w zakresie wykraczającym poza zadania określone w art. 28a-28e ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska,

art. 2 ust. 1 pkt 8 uIOŚ w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 210, dalej: Uzsś) poprzez błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te stanowią podstawę kompetencji do działania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie określonym w spornej uchwale jako "podjęcie działań w miejscu składowania odpadów niebezpiecznych na terenie miasta [...] ( bomba ekologiczna w rejestrze GIOŚ) celem zapobieżenia szkodom w środowisku, a w przypadku stwierdzenia szkody w środowisku podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 686)".

- w trybie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

4) art. 134 § 1 Ppsa poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, że miejsce nazwane w uchwale Rady Powiatu Nowosolskiego "bombą ekologiczną" jest w rzeczywistości miejscem magazynowania odpadów przeznaczonych pierwotnie do procesu odzysku - produkcji paliwa alternatywnego, porzuconych przez przedsiębiorcę, nie zaś miejscem zagrożenia czy też miejscem wystąpienia szkody w środowisku w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie i pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), a także przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243) w zakresie dotyczącym zasad gospodarowania odpadami oraz właściwości organów administracji, a także nie uwzględnienie znanej sobie z urzędu okoliczności - rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OW 86/10 sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Lubuskim a Starostą Nowosolskim w przedmiocie egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych w miejscu wskazanym przedmiotową uchwałę Rady Powiatu Nowosolskiego.

W związku z powyższym strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi Powiatu Nowosolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 10 stycznia 2014r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Nowosolskiego w części, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania.

Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ podkreśla, że rada powiatu zamiast określić kierunek działania określiła wojewódzkiemu inspektorowi działania konkretne miejsce działań oraz konkretne czynności. Jednocześnie naruszyła prawo w aspekcie kompetencji LWIOŚ, nie biorąc pod uwagę, że wykonywanie zadań w zakresie zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawy odbywa się wyłącznie w obszarze określonym w Uzsś. Organem ochrony środowiska w tym zakresie jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Uwzględniając treść art. 11 ust. 1 i art. 20 ust. 6 Uzsś wykluczyć należy kompetencje LWIOŚ w obszarze przewidzianym w treści pkt 1 inkryminowanej uchwały.

W odpowiedzi Powiatu Nowosolskiego na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie w całości skargi kasacyjnej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zarzuty skargi kasacyjnej mają być błędne. Sprawa egzekucji obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami, w której orzekał Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem II OW 86/10 nie ma związku z uprawnienia rady powiatu wynikającymi z art. 8a ust. 1 i 2 uIOŚ. Postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, przeto nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 Ppsa, brak jest także wykazania w skardze kasacyjnej, aby okoliczności lub dowody, które miał pominąć WSA w Gorzowie Wlkp. Rozstrzygając sprawę, miały wpływ na wydany wyrok.

Błędne ma być także stanowisko Wojewody Lubuskiego, gdy idzie o wadliwą wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego odnośnie kompetencji LWIOŚ. Podjęcie uchwały nastąpiło w celu zapewnienia na danym obszarze należytej ochrony środowiska. Błędnie organ nadzoru wywodzi, że dla dokonania prawidłowej wykładni art. 8a ust. 2 uIOŚ należy rozpatrywać go łącznie z art. 8a ust. 3 i 4 cyt. ustawy. Nie można uchwale zarzucać naruszenia art. 8s ust. 4 uIOŚ, gdyż nie tworzy ona nowych norm kompetencyjnych, nie określa sposobu wykonania zadań w niej określonych, nie dotyczy wykonania konkretnych czynności służbowych. W ustawie brak ponadto "zapisów wskazujących by zadania wymienione w art. 2 pkt 8 dotyczyły tylko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska". Kwestionując właściwość WIOŚ organ nie uwzględnił zapisów art. 28f, który wykonywanie badań, pomiarów i analiz w związku z realizacją zadań, o których mowa w art. 2 ust. 1 uIOŚ przypisuje laboratoriom działającym w wojewódzkich inspektoratach ochrony środowiska. Do zadań WIOŚ należy także m. in. kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, współdziałania z innymi podmiotami w zakresie ochrony środowiska, prowadzenie badań jakości środowiska, obserwacji i oceny jego stanu oraz zachodzących w nim zmian, inicjowanie działań tworzących warunki zapobiegania nadzwyczajnym zagrożeniom środowiska oraz usuwanie ich skutków i przywracania środowiska do stanu właściwego. Te zadania WIOŚ prowadzić mają do wniosku, że treść § 1 pkt 1 inkryminowanej uchwały prawa ma nie naruszać, skoro organ ten ma możliwość podejmowania działań polegających chociażby na przeprowadzeniu badań, pomiarów, analiz i monitorowaniu środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadzony został do uchybienia przepisowi art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Sąd zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organami administracyjnymi i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie sprawa występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 313). Przedmiotem rozpoznania przez sąd I instancji była sprawa legalności rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez Wojewodę Lubuskiego. Rozstrzygnięcie to było wynikiem zakwestionowania zgodności z prawem części uchwały Rady Powiatu Nowosolskiego. Podnoszona w skardze kasacyjnej przez Wojewodę Lubuskiego okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 stycznia 2011 r. II OW 86/10 rozstrzygnął spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą Lubuskim a Starostą Nowosolskim w przedmiocie egzekucji obowiązku polegającego na usunięciu odpadów zgromadzonych w miejscu wskazanym w inkryminowanej uchwale Rady Powiatu Nowosolskiego, nie oznacza – jak zdaje się wywodzić to Kasator – że sąd I instancji rozstrzygnął sprawę już rozstrzygniętą innym orzeczeniem sądowym. Zarzut tego typu w istocie sprowadzałby się do twierdzenia o przesłance nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 pkt 3 Ppsa (jeżeli ta sama sprawa została już prawomocnie osądzona). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., II OSK 2590/12, LEX nr 1340245). Chybione jest wywodzenie, że wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. wydany w sprawie ze skargi Powiatu Nowosolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego zapadł w tej samej sprawie, co postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego II OW 86/10 rozstrzygające spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą Lubuskim a Starostą Nowosolskim. Zresztą ten aspekt wadliwości zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie został w ogóle w rozstrzygnięciu nadzorczym podniesiony. Innymi słowy, skoro kwestii ten nie podnosił sam organ nadzoru w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia z 10 stycznia 2014 r., to nie powinien tego zarzucać sądowi wojewódzkiemu. Chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Taki zarzut, jaki został zaprezentowany przez Kasatora nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że sprawa dotycząca egzekucji obowiązków niepieniężnych na tle stosowania przepisów o odpadach nie ma, poza zakresem zainteresowania, takiego związku ze sprawą, w której podjęto przez Radę powiatu Nowosolskiego kwestionowaną następnie rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałę, aby sądowi wojewódzkiemu przy kontroli legalności owego rozstrzygnięcia nadzorczego skutecznie zarzucać pominięcie faktu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia II OW 86/10 w przedmiocie sporu kompetencyjnego.

Nie jest także trafne wywodzenie o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 Ppsa poprzez pominięcie przy orzekaniu przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Tak rozumiany jak w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa jest nieskuteczny z tego względu, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż Wojewoda Lubuski zarzuca sądowi wojewódzkiemu wadliwe ustalenie stanu faktycznego i pominięcie, że miejsce nazwane w uchwale Rady Powiatu Nowosolskiego "bombą ekologiczną" jest w rzeczywistości miejscem magazynowania odpadów przeznaczonych pierwotnie do odzysku. Podzielić należy stanowisko prezentowane w judykaturze, wedle którego przepis art. 134 § 1 Ppsa jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068). Z przyczyn wskazanych uprzednio ten zarzut ocenić należy za chybiony.

Wadliwie został sformułowany zarzut naruszenia przepisu "art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a" uIOŚ w zw. z at. 2 ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że na Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska (WIOŚ) spoczywają zadania dotyczące zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawie, poza zadania określone w art. 28a-28e uIOŚ. Wadliwość sformułowania tego zarzutu polega na tym, że art. 5 ust. 2 uIOŚ nie dzieli się na punkty, jak to przyjął Wojewoda Lubuski i sprowadza się do tego, że prawodawca określa w nim, że "Wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powołuje i odwołuje wojewoda, za zgodą Głównego Inspektora Ochrony Środowiska". Oczywiste jest, że w tym elemencie skargi kasacyjnej jej Autor wadliwie określił przepis, jaki miał naruszyć sąd I instancji. Takie wskazanie naruszonego przepisu zostało zaprezentowane zarówno w petitum skargi kasacyjnej (s. 2), jak i jej uzasadnieniu (s. 7). Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji wnoszącego skargę kasacyjną, prostowanie popełnionych przezeń omyłek i nieścisłości, skoro Sąd ten co do reguły jest związany zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 Ppsa). Przyjęcie tego stwierdzenia nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu wyroku także sąd wojewódzki przywołał nieistniejący w uIOŚ przepis "art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a" (s. 9 uzasadnienia wyroku).

Zasadny jest z kolei zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów prawa materialnego, a to art. 8a ust. 2 i 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 uIOŚ oraz w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 20 ust. 6 Uzsś, poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem sądu I instancji organ nadzoru dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa określających kompetencje organów inspekcji ochrony środowiska, zaś "koncentrując się wybiórczo na dosłownym brzmieniu inkryminowanej uchwały, bez pogłębionej refleksji" na temat wynikających z ustawy kompetencji WIOŚ, organ nadzoru błędnie miał założyć, iż uchwała narusza powołany w jej podstawie przepis art. 8a ust. 2 i 4 uIOŚ. W ocenie WSA w Gorzowie Wlkp. uwzględniając ogólny charakter regulacji uchwały wydawanej na podstawie art. 8a ust. 2 i 4 uIOŚ, stwierdzić należy, że Rada Powiatu Nowosolskiego nie przekroczyła swych kompetencji "wskazując jedynie, że szczególnej uwagi WIOŚ – ze względu na ryzyko wystąpienia szkody w środowisku – z uwzględnieniem ustawą przewidzianych kompetencji, wymaga wskazane składowisko odpadów niebezpiecznych zlokalizowanych na terenie miasta Nowa Sól".

Stanowisko sądu wojewódzkiego w tym zakresie jest nieprawidłowe.

Przede wszystkim nie można zarzucić organowi nadzoru "wybiórcze skoncentrowanie się" na treści kontrolowanej uchwały, przeciwnie – Wojewoda Lubuski jako organ nadzoru był uprawniony i zobowiązany z mocy przepisu art. 79 ust. 1 zd. 1 Usp dokonać weryfikacji tej części uchwały Rady Powiatu Nowosolskiego, która w jego ocenie była dotknięta nieważnością, jako sprzeczna z prawem. Organ nadzoru musiał przeto odnosić się do konkretnej treści kontrolowanej przez siebie uchwały i nie można, tak jak to czyni sąd a quo, dokonywać jej rekonstrukcji, wbrew wyraźnemu brzmieniu podjętej uchwały. Wedle art. 8a uIOŚ "Rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa przynajmniej raz w roku rozpatrują informację wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o stanie środowiska na obszarze województwa. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu i zarząd województwa o wynikach kontroli obiektów o podstawowym znaczeniu dla danego terenu" (ust. 1), "W związku z przedłożoną informacją, o której mowa w ust. 1, radzie powiatu służy prawo do określania, w drodze uchwały, kierunków działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w celu zapewnienia na danym obszarze należytej ochrony środowiska" (ust. 2), "W przypadku bezpośredniego zagrożenia środowiska starosta lub wójt (burmistrz, prezydent miasta) może skierować, zawierający uzasadnienie, wniosek do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie należących do jego zadań i kompetencji działań zmierzających do usunięcia tego zagrożenia, gdy podjęcie działań wykracza poza zadania i kompetencje odpowiednio starosty lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta)" (ust. 3). Z kolei cyt. art. 8a ust. 4 uIOŚ wyraźnie określa, że "Uchwała podjęta na podstawie ust. 2 oraz wniosek skierowany na podstawie ust. 3 nie mogą dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonania zadania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, lecz powinny ustalać przedmiot działań lub wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi i którego zakres należy do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska". Nietrafnie przeto w odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Nowosolski zarzuca błąd organowi nadzoru, aby prawidłowa wykładnia art. 8a ust. 2 uIOŚ nakazywała rozpatrywanie go łącznie z treści art. 8s ust. 4 uIOŚ. Wolą Rady Powiatu Nowosolskiego wyrażoną wyraźnie w treści § 1 pkt 1 uchwały Nr XLIII/289/2013 z 29 listopada 2013 r. było to, aby: po pierwsze – LWIOŚ podjął działania w miejscu składowania odpadów niebezpiecznych na terenie miasta Nowa Sól, określonym jako "bomba ekologiczna w rejestrach GIOŚ", celem zapobieżenia szkodom w środowisku, a po drugie – w przypadku stwierdzenia szkody w środowisku podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 8 uIOŚ. Zasadnie Wojewoda Lubuski eksponuje konieczność uwzględnienia ustawowych kompetencji WIOŚ w aspekcie wykonywania zadań w zakresie zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawy. Zadania Inspekcji Ochrony Środowiska w tym obszarze wymienione ogólnie w art. 2 ust. 1 pkt 8 uIOŚ są realizowane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w trybie przepisów rozdziału 4a cyt. ustawy "Wykonywanie zadań w zakresie szkód w środowisku" (art. 28a – 28e). Podzielić należy te wywody skargi kasacyjnej, w których wskazano, że wykonywanie zadań w zakresie zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawy, a taki przecież przedmiot miała inkryminowana uchwała w zakwestionowanej przez organ nadzoru części, odbywa się w trybie przepisów Uzsś. Cyt. ustawa określa zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Istotnie organem ochrony środowiska w rozumieniu art. 7 ust. 1 Uzsś jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Kompetencje WIOŚ na gruncie Uzsś wynikają, jak to trafnie w skardze kasacyjnej wywiedziono, z mocy jej art. 11 ust. 1 (przyjęcie przez WIOŚ zgłoszenia podmiotu korzystającego ze środowiska o bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku lub zaistnieniu tej szkody) oraz art. 20 ust. 6 Uzsś, wedle którego "W przypadkach, o których mowa w art. 16, jeżeli organ ochrony środowiska stwierdzi taką potrzebę, pomiary lub monitoring, o których mowa w ust. 1, wykonuje wojewódzki inspektor ochrony środowiska". Z kolei art. 16 Uzsś wyraźnie określa, że "Organ ochrony środowiska podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze, jeżeli: 1) podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać zidentyfikowany lub nie można wszcząć wobec niego postępowania egzekucyjnego, lub egzekucja okazała się bezskuteczna; 2) z uwagi na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku jest konieczne natychmiastowe podjęcie tych działań". Wyraźnie przeto wynika, że Rada Powiatu Nowosolskiego zobowiązując w treści § 1 pkt 1 swej uchwały LWIOŚ do podjęcia działań naprawczych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 8 uIOŚ w aspekcie wystąpienia szkody w środowisku, zignorowała, że działania takie, podejmuje na podstawie przepisów Uzsś regionalny dyrektor ochrony środowiska, nie zaś WIOŚ. Zobowiązanie do podjęcia działań naprawczych ani nie następuje na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 8 uIOŚ, ani nie należy do zakresu działania WIOŚ. Doszło zatem do naruszenia przepisu art. 8a ust. 4 uIOŚ, wyraźnie stanowiącego, że uchwała w sprawie kierunków działania LWIOŚ powinna ustalać przedmiot działań lub wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi i którego zakres należy do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Ignorując przeto kierunki działania nie mieszczące się w zakresie zadań LWIOŚ, Rada Powiatu Nowosolskiego przekroczyła upoważnienie ustawowe, to zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności tej uchwały w oznaczonej części przez Wojewodę Lubuskiego. Zasadny jest przeto zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni przepisów art. 8a ust. 2 i 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 uIOŚ.

Nietrafne są w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uwagi sądu wojewódzkiego, który wywodzi o kompetencjach WIOŚ, a wynikających chociażby z przepisów art. 5 ust. 4 pkt 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 12, art. 14, art. 16 i art. 17 uIOŚ w aspekcie oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, a pośrednio zakwestionowanego przez organ nadzoru fragmentu uchwały Rady Powiatu Nowosolskiego. Żaden z przywołanych przepisów przez sąd I instancji nie odnosi się do meritum postanowień § 1 pkt 1 uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Uwagi te oczywiście miałyby znaczenie, ale tylko wówczas, gdyby inną treść miała zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała rady powiatu. Nie sposób przecież wykluczyć, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi kierunki działania LWIOŚ, odnoszące się do terenu miasta Nowa Sól i występujących tam zagrożeń dla środowiska, ale w sposób uwzględniający treść art. 8a ust. 4 uIOŚ.

Ponieważ w sprawie doszło do naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego, przeto Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi (art. 188 Ppsa). Oceniając przeto wniesioną przez Powiat Nowosolski wniesioną skargę, przy uwzględnieniu powyższej argumentacji dojść należy do wniosku, że jest ona nieuzasadniona, zatem na podstawie art. 151 Ppsa należało ją oddalić, albowiem organ nadzoru trafnie uznał, że § 1 pkt 1 uchwały Rady Powiatu Nowosolskiego naruszał prawo.