Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3349/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy decyzję Burmistrza L z [...] czerwca 2017 r. o odmowie ustalenia – na rzecz p. S. L., zwanej dalej "Inwestorem" - warunków zabudowy dla inwestycji: budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (2 segmenty) wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, na działce ew. nr [...] (obr. [...] ) przy ul. [...] w L.

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu, przywołano następujące ustalenia faktyczne oraz uwarunkowania prawne:

- Inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy pismem z [...] maja 2015 r.,

- organ I. instancji, decyzją z [...] maja 2016 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji zaś - odwoławczy orzeczeniem z [...] grudnia 2016 r., ją uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia,

- pismem z [...] kwietnia 2017 r. organ I. instancji zwrócił się do Inwestora, czy akceptuje parametry ustalone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2017 r.; odpowiedź była negatywna; następnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy (decyzja z [...] czerwca 2017 r.); zaś Inwestor wniósł odwołanie,

- rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności K.p.a., a także - w niniejszej sprawie - na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073); przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy); dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy,

- w myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, orzeczenie o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu warunków; m.in. w pkt 1 wskazano następujący:

"co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;",

- spełnienie tego warunku ocenia się poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwaną dalej "analizą urbanistyczną", w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie"; w § 2 pkt 2 i 3 tego aktu zamieszczono definicję funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje konieczność ich analizy oraz sposób jej realizacji,

- ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie o nowej zabudowy wymagają ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obowiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu,

- zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów – ust. 2) i przeprowadza na nim analizę urbanistyczną; w rozpatrywanej sprawie obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia; z załącznika do decyzji o warunkach zabudowy wynika wprawdzie, że w zestawieniu funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania pominięto, znajdujące się w obszarze analizowanym, działki ew. nr [...] , [...] i [...] ; jednakże z analizy, przeprowadzonej w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza L. z [...] marca 2017 r. (nr [...]) - o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego, na tej samej działce - wynika, że średnie parametry są takie same; nie ma to więc wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

- w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla analizowanego obszaru; natomiast - zgodnie z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia - szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.; jak ustalono średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosił 0,21; taki też wskaźnik może być osiągnięty na objętej wnioskiem działce; natomiast średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej wynosi w analizowanym obszarze 12 m.; szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy winna więc wynosić 12 m., z tolerancją 20%; organ I. instancji odstąpił od skorzystania z reguł zawartych w § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie; uzasadniono to tym, że wskaźnik zabudowy na sąsiednich działkach nie przekracza 0,21, a szerokości elewacji frontowej 12 m; zatem ich zwiększenie spowodowałyby konflikt przestrzenny z otaczającą zabudową,

- stosownie do § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3); dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 4); w sporządzonej analizie urbanistycznej podano, że działki sąsiednie są zabudowane, ale wysokość gzymsów istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok; zatem wysokość gzymsu nowej zabudowy na wnioskowanej działce powinna wynosić 6 m. - jako wielkość średnia, występująca na obszarze analizowanym,

- wysokość głównych kalenic jest zróżnicowana; średnio wynosi 8,50 m.; dlatego - stosownie do § 8 rozporządzenia o nowej zabudowie - winna wynosić 8,50 m., jako średnia wielkość, występująca na obszarze analizowanym,

- jak wynika z akt sprawy, Inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy wskazując następujące parametry: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - 0,37; szerokość elewacji frontowych - 18 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 7,0 m; wysokość głównej kalenicy - 9,5 m; pismem z 9 września 2015 r. wniósł o zmianę parametrów na następujące:

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - 0,33,

- szerokość elewacji frontowej - 14,40 (dla 1 segmentu),

- udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniejszy niż 40 %;

następnie - w piśmie z 27 lutego 2017 r. – Inwestor podał charakterystykę zabudowy:

- całkowita powierzchnia zabudowy 250 m2 - 36,98%,

- szerokość elewacji frontowej – 20 m (10 m na każdy segment),

- wysokość głównej kalenicy - 8,5 m, kąt nachylenia dachu od 25°-45°,

- natomiast - na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej - ustalono średnie wskaźniki zagospodarowania terenu, występujące w analizowanym obszarze: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - 0,21; szerokość elewacji frontowych - 12 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 6,0 m; wysokość głównej kalenicy - 8,5 m; pomiędzy parametrami wskazanymi we wniosku, a wynikającymi z analizy występowała więc rozbieżność; przy wydawaniu decyzji o warunku zabudowy organy administracji są związane nie tylko przepisami prawa - określonymi w nim wymogami - ale również treścią wniosku; treść decyzji powinna nawiązywać do wniosku o jej wydanie; organ jest bowiem związany zakresem złożonego wniosku - wynika to z istoty ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego; oznacza to, że organ bada projektowane zamierzenie inwestycyjne pod kątem zgodności z prawem, a nie jakiekolwiek możliwe zamierzenia; granice rozstrzygnięcia wyznaczają przepisy prawa powszechnie obowiązującego (tak: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictw C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 409); jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 6 lutego 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1424/05 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), co do zasady, organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany zakresem wniosku, wszczynającego postępowanie administracyjne; sytuacja, w której organ stwierdza łącznie:

1) niemożliwość zaakceptowania warunków zabudowy, w kształcie zaproponowanym we wniosku,

2) możliwość ustalenia warunków w kształcie zmodyfikowanym,

3) brak w toku postępowania oświadczenia modyfikującego wniosek w kierunku akceptowanym przez organ,

winna prowadzić do odmownego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy - wydania decyzji o odmowie ich ustalenia,

- w rozpatrywanej sprawie zostały ustalone warunki (parametry) zabudowy inne niż wskazane we wniosku Inwestora; dlatego organ I. instancji wezwał go do wskazania, czy akceptuje parametry ustalone w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] marca 2017 r. (pismo z [...] kwietnia 2017 r.); w odpowiedzi Inwestor poinformował, że nie akcentuje parametrów, proponowanych przez organ (pismo z [...] kwietnia 2017 r.),

- wobec z powyższego, nie można uznać, że planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów, i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy; nie spełnia warunków, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dlatego też, organ I. instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem,

- odnosząc się do zawartego w odwołaniu Inwestora zarzutu, dotyczącego nie wyznaczenia przez organ I. instancji: ,,innych parametrów i wskaźników niż ,,średnie", wskazano: sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy określa § 5 rozporządzenia o nowej zabudowie; w jego myśl wielkość powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie jej średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego; konieczne jest więc - po ustaleniu granic obszaru analizowanego - ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru; z kolei § 6 ust. 1 wskazanego rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej "znajdującej się od strony frontu działki" wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%; natomiast § 7 ust. 3 stanowi, że - jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok - wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3); wprawdzie zarówno w § 5 ust. 2 jak i § 6 ust. 2, oraz § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej szerokości elewacji frontowej, jak i innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej; należy jednak wskazać, że wskazane przepisy tylko dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika od wynikającego z zasad zawartych w § 5 i § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 3; nie oznacza to, że organ w każdym przypadku ma obowiązek zastosowania odstępstw; w decyzji organu I. instancji wskazano, że zwiększenie wskaźnika nowej zabudowy, jak również szerokości ,,spowodowałoby konflikt przestrzenny z otaczająca zabudową ", a wyznaczenie wyższych parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem Inwestora doprowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego.

W skardze przywołano następującą argumentację:

- Inwestor od 2,5 roku stara się uzyskać warunki zabudowy na działce ew. nr [...] ; wnioskował o zabudowę bliźniaczą a - w drugim przypadku – wielorodzinną; spotkał się z decyzjami odmownymi; jest to krzywdzące - niezgodne z K.p.a., w części dotyczącej rozstrzygania na korzyść wnioskodawcy; zwłaszcza, gdy złożone wnioski nie kolidowały z uwarunkowaniami obszaru, którego dotyczyły, jak też z obowiązującym prawem,

- dotychczas działka jest zabudowana w 54%; w chwili składania wniosków nikt nie nakazał Inwestorowi rozbiórki istniejących budynków; mógł on przecież wnioskować o ich remont czy modernizację; dotychczasowa zabudowa powstała na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla tego terenu do 2003 roku,

- w analizowanym obszarze istnieje zabudowa podobna do objętej wnioskiem - także o parametrach i współczynnikach podobnych lub wyższych,

- wielokrotnie w rozmowach z pracownika urzędu miasta w L, a także w rozmowie z Burmistrzem i jego zastępcą Inwestor wykazywał na elastyczne podejście do parametrów i współczynników zabudowy; także pisemnie wnosił o wydanie warunków zabudowy z zastosowaniem średnich współczynników, z wyjątkiem zwiększenia współczynnika zabudowy; organ I. instancji nie zaproponował zmiany któregokolwiek ze współczynników - nawet o 1%,

- wraz z prowadzeniem postępowań w sprawie wydania warunków zabudowy procedowano nad projektem planu miejscowego dla terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna; w wykładanych dwukrotnie projektach planu dla wnioskowanego terenu współczynniki i parametry były wyższe niż średnie,

- organ I. instancji ustalił warunki zabudowy na budynek wielorodzinny na działce ew. nr [...] , z zastosowaniem współczynników wyższych niż średnie,

- nie było zasadne zawieszanie postępowań w przedmiotowych sprawach o ustalenie warunków zabudowy skoro i tak wydano decyzje odmowne,

- odwołania były wysłane do organu II. instancji dopiero po interwencji Inwestora (w jednym przypadku po kilku miesiącach),

- uzasadnione jest więc stwierdzenie, że organowi I. instancji "zabrakło dobrej woli", zaś odwoławczy nie przeanalizowało wszystkich faktów.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga została oddalona, gdyż nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie nie narusza bowiem prawa.

Trafne jest stanowisko organu, sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym zawarta w nim argumentacja prawna. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać co następuje:

W sprawie nie są w istocie kwestionowane jej istotne uwarunkowania faktyczne, poczynione w toku postępowania przed organem I. instancji - zawarte w analizie urbanistycznej ustalenia, co do sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych oceną. Inwestor podnosi wprawdzie w skardze, jakoby organ odwoławczy nie przeanalizował wszystkich faktów, jednak nie formułuje żadnych konkretnych uwag, gdy chodzi o ustalenia, zawarte w analizie, stanowiące podstawę formułowania wniosków i ocen przez organy obu instancji. Spór sprowadza się więc w istocie do tego, czy - wobec konkretnych uwarunkowaniach faktycznych - było dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora - czy spełniona byłaby przesłanka, zakreślona art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trafnie w danym przypadku wywiódł organ, że - w rozpatrywanym przypadku - zasadne było zastosowanie reguł ogólnych, określenia parametrów zabudowy, wskazanych w § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, gdy chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni i szerokość elewacji (przy tym, wskazywaną przez organ możliwą wysokość kalenicy Inwestor ostatecznie zaakceptował). Regulacje tego rozporządzenia zawierają wprawdzie podstawy dla odmiennego określenia tych parametrów (§ 5 ust. 2 i § 6 ust. 2). Jednakże warunkiem jest to, aby przyjęcie odmiennych zasad było uzasadnione szczególnymi uwarunkowaniami, przywołanymi w analizie urbanistycznej. Nie sposób bowiem inaczej rozumieć wskazanych regulacji szczególnych – np. uznać za wolę prawodawcy, aby szczególne reguły zabudowy mogły być stosowane wedle swobodnego uznania organu administracji, jego dobrej woli, jak to sugeruje się w skardze. Trzeba mieć na uwadze, że reguły tzw. dobrego sąsiedztwa wyznaczają konkretne granice możliwości korzystania z nieruchomości dla celów inwestycyjnych przez jej właściciela. Stanowi ona równocześnie gwarancję dla właścicieli nieruchomości przyległych, że oddziaływanie sąsiedzkie na ich grunty, które pozostaje w związku z intensywnością zabudowy - stopniem zagospodarowania powierzchni gruntu czy wysokości obiektów, będzie adekwatne do występującego już na danym terenie dotychczas, w szczególności gdy chodzi o obecny sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Z kolei - z perspektywy interesu publicznego - istotne są względy estetyki otoczenia (harmonia form zabudowy także np. w kontekście szerokości elewacji). Określane jest to potocznie właśnie mianem zasady dobrego sąsiedztwa. W takiej sytuacji regulacje w danym zakresie nie mogą być wykładane rozszerzająco. Nie ma bowiem w polskim systemie prawnym podstaw dla uprzywilejowanego traktowania osób pragnących zainwestować swoje nieruchomości, w stosunku do właścicieli gruntów przyległych, zainteresowanych zwykle minimalizacją wzajemnych oddziaływań. Sąd, w tym składzie, w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2015 r. o sygn. akt II OSK 548/14 (dostępny w CBOSA), jak i sformułowaną w nim argumentację. Jej powtarzanie w tym miejscu byłoby bezzasadne z uwagi na zamieszczenie uzasadnienia wskazanego orzeczenia w systemie teleinformatycznym - na publicznie dostępnej stronie internetowej.

Należy wskazać że - w rozpatrywanym przypadku - w analizie urbanistycznej, sporządzonej przez osobę o szczególnych kwalifikacjach (art. 60 ust. 5 wobec art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie przywołano szczególnych uwarunkowań, gdy chodzi o zagospodarowanie terenu objętego analizą, które przemawiałyby za dopuszczeniem stosownego odstępstwa. Szczególnych cech zabudowy sąsiedniej nie wskazała także Skarżąca. Nie można za takie uznać jej twierdzenia, że - wobec analogicznych uwarunkowań - wyrażono zgodę na bardziej intensywną zabudowę na innej działce, na terenie objętym analizą. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że poza granicami sprawy muszą pozostać rozważania, czy powołany przez Skarżącą przypadek jest rzeczywiście identyczny, gdy chodzi o uwarunkowania faktyczne. Gdyby jednak nawet tak było, nie może mieć to wpływu na wynik danej sprawy, gdzie przedmiotem oceny jest legalność konkretnego aktu indywidualnego nie zaś ogólnie wykonywania ustawowych zadań przez organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy w I. instancji, w kontekście prawidłowości wszystkich jego orzeczeń.

Należy przy tym odnotować, że Sąd - badając sprawę z urzędu - dopatrzył się pewnej nieprawidłowości. Mianowicie analiza urbanistyczna nie została sporządzona w pełni prawidłowo. Wadliwie bowiem określono granice terenu analizowanego, bądź nie wskazano przekonywających przesłanek jego poszerzenia, w stosunku do wymaganego jako minimalny. Objęto nią zbyt duży obszar, przyjmując – jak można wnosić, że granicę terenu ma określać trzykrotność frontu działki rzutowana w każdym kierunku od działki inwestycyjnej. Założenie takie jest błędne, skoro minimalną szerokość analizy wyznacza trzykrotność frontu działki inwestycyjnej nie zaś jej siedmiokrotność. W danym zakresie Sąd podziela stanowisko, wyrażone w przywołanym już wyroku o sygn. akt II OSK 548/14. Szersze przytaczanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość wskazać, że - w realiach niniejszej sprawy – nie sposób dociec, jakie znaczenia - z punktu widzenia ładu przestrzennego (w tym harmonii form architektonicznych, ograniczenia nadmiernych interakcji między nieruchomościami) w osi, gdzie zlokalizowana jest działka inwestycyjna – miałby sposób zagospodarowania działek, objętych także analizą, a położonych m.in. na południowych krańcach analizy (np. działka ew. nr [...]) czy północnym (np. działka ew. nr [...] ).

W rozpoznawanej sprawie wskazane uchybienie nie mogło mieć jednak wpływu na jej wynik wobec faktu, że nieruchomości bezpośrednio przyległe do działki inwestycyjnej także nie są bardziej intensywnie zagospodarowane. W takiej sytuacji uchybienie przepisom postępowania w zakresie obowiązku sporządzenia i załączenia w pełni prawidłowej analizy urbanistycznej, która stanowi w istocie materiał dowodowy, nie mogły mieć istotnego znaczenia dla konstatacji organów, że ustalenie warunków zabudowy, o parametrach żądanych przez Inwestora nie jest dopuszczalne.

Odnosząc się pozostałych do zarzutów skargi należy wskazać, że są one bezzasadne z następujących przyczyn:

- jak już wskazano, w sprawie nie może znaleźć zastosowania generalna reguła rozstrzygania na korzyść wnioskodawcy (wyrażona obecnie wprost w Kodeksie postępowania administracyjnego, choć dana regulacja nie znajdzie zastosowania w tej sprawie, wobec terminu wszczęcia niniejszego postępowania); w sprawie występują przede wszystkim potencjalnie osoby o przeciwnych interesach:

- inwestor, zainteresowany w maksymalnym zakresie wykorzystaniem walorów ekonomicznych swej nieruchomości oraz

- właściciele nieruchomości sąsiednich, w których interesie pozostaje generalnie ograniczenie ryzyka potencjalnych oddziaływań sąsiedzkich, pozostających z reguły w związku z intensywnością zabudowy;

w takiej sytuacji chybione są zarzuty, jakoby dopuszczeniu wnioskowanej zabudowy nie sprzeciwiał się przepisy prawa; ich wykładania - z założeniem uprzywilejowania interesu Inwestora - nie znajduje podstaw,

- aktualna intensywność zabudowy działki inwestycyjnej (objętej wnioskiem) powinna być generalnie brana pod uwagę przy określaniu średnich parametrów na analizowanym terenie; kształtuje ona bowiem także lokalne cechy zabudowy; jednakże – jeśli Inwestor planuję realizację nowej zabudowy w miejsce istniejącej - jej parametry muszą być dostosowane do średnich, występujących na danym terenie; mogą się one okazać w istocie niższe od istniejących obecnie na działce inwestycyjnej, o ile dotychczasowe wskaźniki jej zabudowy odbiegały od występujących w okolicy; tym sposobem, w razie realizacji nowej zabudowy, realizowane są cele ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - reguła kształtowania ładu przestrzennego, rozumianego m.in., jako harmonijne zabudowa, skomponowana z otoczeniem (tak art. 1 ust. 1 in fine, i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1); nie sposób uznać aby - na gruncie obowiązujących przepisów – dotychczasowe zagospodarowanie działki w sposób odbiegający od występującego w danym terenie kreowało po stronie właściciela nieruchomości trwałe prawo do analogicznej zabudowy w przyszłości, także gdy prowadzi to do utrzymania dysharmonii w przestrzeni (co do parametrów czy funkcji) a więc naruszenia reguły dobrego sąsiedztwa; nie może mieć przy tym znaczenia podnoszona okoliczność, że dotychczasowa zabudowa działki inwestycyjnej była zgodna z uprzednio obowiązującym planem miejscowym; po jego wygaśnięciu postanowienia tam zawarte nie mogą stanowić podstawy do wywodzenia prawa do nowej zabudowy o określonych nim parametrach; jednocześnie wskazane uwarunkowania nie oznaczają obowiązku dostosowania istniejącej obecnie zabudowy do warunków określanych w razie realizacji nowej; istniejące obiekty mogą być nadal eksploatowane, zgodnie z przeznaczeniem; organ administracji - odmawiając ustalenia warunków dla objętej wnioskiem nowej zabudowy nie nakazywał więc Inwestorowi rozbiórki - wyburzenia istniejących obiektów,

- samo istnienie w analizowanym obszarze pojedynczych obiektów o parametrach zbliżonych do wnioskowanego nie jest wystarczająca dla uznania, że określona zabudowa na działce Inwestora jest dopuszczalna; jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie występowanie na analizowanym obszarze o znaczniejszej powierzchni pojedynczego obiektu - o określonych parametrach, co do wskaźników zabudowy - nie jest wystarczające dla uznania, że jest spełnione wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1424/09– dostępny w CBOSA); brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza przyjęcie, jakoby samo istnienie - nawet w dalszym sąsiedztwie - obiektu o określonych parametrach było wystarczające; o ile taki byłby zamiar prawodawcy wskazana regulacja zostałaby odmiennie sformułowana; natomiast z brzmienia danego przepisu wynika, że konieczne jest nie tylko istnienie "podobnego" obiektu (o analogicznych parametrach i funkcjach); konieczne jest równocześnie. aby dany obiekt obiektywnie "pozwalał" na określenie wymagań dla kolejnego, planowanego; jego lokalizacja w sąsiedztwie musi być więc tego rodzaju, aby mógł on tworzyć z planowanym estetyczny układ przestrzenny oraz racjonalne założenia funkcjonalne; w rozpoznawanym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca; potwierdza to treść analizy urbanistycznej oraz sformułowane w niej - przez osobę dysponującą wiedzą specjalistyczną (tu urbanista) – wnioski,

- skoro nie było przesłanek dla określenia wskaźników zabudowy wyższych niż średnie, występujące w analizowanym terenie, organ I. instancji nie był uprawniony - w ramach swobodnego uznania - wyrazić zgodę na ich przekroczenie, nawet w niewielkim stopniu (np. o 1%),

- nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy podnoszona kwestia procedowania przez Radę Miasta nad projektem planu miejscowego, gdzie – wedle Inwestora - zakłada się dopuszczenie wyższych wskaźników zabudowy niż proponowane przez organ, jako średnie; istotą sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego jest bowiem zakreślenie optymalnych, kompleksowych reguł wykorzystania terenów, także z założeniem znacznych zmian stanu istniejącego; w takim przypadku nie jest więc wyznacznikiem obraz aktualny lecz - zakładany w przyszłości; odmiennie ma się rzecz przy ustaleniu warunków zabudowy w drodze decyzji, co dotyczy terenów, gdzie planów miejscowych nie ma (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); tu zasada dobrego sąsiedztwa wymaga właśnie poszanowania istniejących standardów - parametrów zabudowy, chociażby zasadnym było w przyszłości doprowadzenie do ich zmiany, co realizuje się właśnie w drodze uchwalenia planów miejscowych; należy jednak odnotować, że - o ile plan miejscowy, zakładający wyższe wskaźniki zabudowy, zostanie przyjęty - Inwestor będzie mógł wystąpić o pozwolenie na budowę (ustalenie warunków zabudowy decyzją nie będzie wówczas wymagane) na warunkach wynikających bezpośrednio z tego dokumentu; w takiej sytuacji mogło być zasadne zawieszenie niniejszego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, o ile organ gminy mógł zakładać możliwość przyjęcia planu w okresie zawieszenia; otwierałoby to drogę do realizacji inwestycji, w kształcie zakładanym przez Skarżącą,

- poza granicami sprawy musi pozostać, podnoszona kwestia, określonych nieprawidłowości na etapie przekazywanie odwołania (zarzut bezczynności); bezczynność organu może być kwestionowana wyłącznie w drodze wniesienia stosownej skargi w tym przedmiocie, w okresie utrzymywania się tego stanu; natomiast ewentualne nieprawidłowości w danym zakresie nie mogły mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy - zasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy na warunkach żądanych przez Inwestora.

Sąd nie spostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.