Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2970/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 218
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 39/20 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 39/20 oddalił skargę A. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] odmówił wydania A. B. zaświadczenia potwierdzającego przebieg służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że 4 kwietnia 2019 r. A. B. zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w jednostkach podległych Komendantowi Miejskiemu Policji (powoływany dalej jako "KMP") w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Powołując się na: art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.z.e." i § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie MSWiA", organ wskazał, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zaś środkiem dowodowym potwierdzającym okresy tej służby jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów, wydawane na żądanie funkcjonariusza. Organ przytoczył również brzmienie § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. nr 86, poz. 734), powoływanej dalej jako "rozporządzenie RM", zawierających katalog warunków, które uzasadniają podwyższenie emerytury. Wyjaśnił również, że art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", pozwala na przeprowadzenie przed wydaniem zaświadczenia, tzw. postępowania gabinetowego, będącego uproszczonym postępowaniem wyjaśniającym.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że organ przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia w oparciu o akta osobowe wnioskodawcy, czy w odniesieniu do niego zaistniały przesłanki z § 4 i 5 rozporządzenia RM. Organ przeanalizował zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w okresie pełnienia służby, tj. od 22 listopada 2004 r. do 9 maja 2019 r., w tym osiągane przez niego wyniki w służbie, opinie służbowe oraz rozkazy nagrodowe, nie stwierdzając, aby wynikało z nich, że wykonywał on obowiązki, w których występowało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. W tym zakresie dokonano również ustaleń, czy skarżący występował jako pokrzywdzony w sprawach o czyny z art. 222 – 224 K.k. i 226 K.k. oraz analizy okoliczności dwóch wypadków, którym wnioskodawca uległ 30 lipca 2008 r. i 18 grudnia 2009 r. w trakcie pełnienia służby i które nie spowodowały trwałych następstw, a także zwrócono się do zwierzchników jednostek podległych KMP o dokonanie przeglądu posiadanej dokumentacji celem stwierdzenia, czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury oraz o przeslanie dokumentacji, która może dotyczyć pełnienia przez niego służby w tych warunkach. W odpowiedzi uzyskano informacje o materiale źródłowym dotyczącym służby wnioskodawcy, wyszczególnionym w uzasadnieniu postanowienia. Ponadto organ dokonał przeglądu akt przekazanych do składnicy akt Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz dokumentacji zarchiwizowanej, na podstawie której stwierdzono, że nie jest możliwe potwierdzenie zaistnienia, podczas pełnienia służby przez wnioskodawcę, zdarzeń szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 i 5 rozporządzenia RM.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] (powoływany dalej jako "KWP") utrzymał w mocy ww. postanowienie, na które zażalenie złożył A. B.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na przepisy regulujące kwestię zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, a także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (publ. OTK-A 2014/5/56), na mocy którego Trybunał orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 u.z.e. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w związku z czym, zaświadczenia należy wydawać z pominięciem ww. części powołanego przepisu), dokonał ponownej analizy dokumentacji związanej z pełnieniem przez skarżącego służby w Policji, pod kątem obecności w niej materiałów dokumentujących pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, z pominięciem wymogu bezpośredniości pełnienia służby w ww. warunkach. Organ odwoławczy podzielił ustalenia KMP, że w trakcie służby wnioskodawcy zaistniały dwie sytuacje, które kwalifikowałyby się do warunków szczególnego zagrożenia zdrowia i życia, jednakże ze względu na wymagania § 4 rozporządzenia RM, nie są one wystarczające do pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Końcowo organ wskazał, że z perspektywy regulacji ustawowej, istotne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wyjaśnił przy tym, że odmowa wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie nie oznacza, że skarżący faktycznie nie uczestniczył w czynnościach lub interwencjach, o jakich mowa w § 34 pkt 1 rozporządzenia RM, a jedynie o tym, że organ nie posiada dokumentacji potwierdzającej takie okoliczności, na podstawie której mógłby wydać żądane zaświadczenie będące pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego.

A. B. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. przewidziano podwyższenie emerytury funkcjonariusza (w tym funkcjonariusza Policji) o 0,5 % podstawy jej wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jak stanowi § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWIA, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Policji.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII K.p.a. (tj. art. 217 i następne). Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta znajduje zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie, rozpatrując ww. wniosek skarżącego, procedowały w oparciu o ww. przepisy K.p.a.

Jak stanowi zaś art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się: jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (punkt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (punkt 2). Zaświadczenie jest zatem urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów i w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga ono żadnej sprawy. Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń nie odnoszą się jednak identyczne reguły, które mają zastosowanie do jurysdykcyjnego postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności zaś przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, sprowadza się bowiem jedynie do oceny okoliczności istotnych z punktu widzenia urzędowego stwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia.

Skoro zatem zaświadczenie jest potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie nie powinno mieć miejsca w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego lub istnienia sporu w tym zakresie. Mając przy tym na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwrócono uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, albo ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 K.p.a. Z racji charakteru zaświadczenia, nie może ono bowiem rozstrzygać żadnych kwestii spornych, zaś ta, którą ma potwierdzać, musi być oczywista i wynikająca wprost ze zbiorów danych znajdujących się w posiadaniu organu. Co prawda przepis art. 218 § 2 K.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia, w koniecznym zakresie, postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia, jednakże pamiętać należy, że postępowanie to spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia.

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA zaświadczenie jest sporządzane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury. Istotne zaś doprecyzowanie realizacji warunków podwyższania emerytury, o których mowa m.in. w art. 15 ust. 2 u.z.e. (a więc i konieczności pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, od którego spełnienia uzależnione jest nabycie uprawnienia do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby), zostało zawarte w rozporządzeniu RM, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 u.z.e. Wedle § 4 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia (w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., U 12/13, OTK-A 2014/5/56, na mocy którego § 4 pkt 1 został uznany częściowo za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 u.z.e. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i z dniem 3 czerwca 2014 r. utracił moc w zakresie, w jakim nakładał na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu), emeryturę podwyższa się 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia (pkt 1) albo uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (pkt 2). Charakter służby pełnionej przez skarżącego wyklucza przy tym wystąpienie którejkolwiek z pozostałych dwóch, a wskazanych w § 4 pkt 3 i 4 rozporządzenia RM przesłanek, a zatem organy słusznie, w prowadzonym postępowaniu, miały na względzie, jedynie pierwsze dwie, cytowane powyżej okoliczności.

Z brzmienia powyższej regulacji, w ocenie Sądu I instancji wynika, że zagrożenie dla życia lub zdrowia, powinno mieć charakter szczególny, tj. nie być jedynie normalnym następstwem służby. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, a miało charakter wyjątkowy (OTK-A 2014/5/56). Pogląd ten podzielany jest przez sądy administracyjne, w tym i przez sąd I instancji. W tym zakresie zwrócić uwagę należy na wyżej powołany już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (II SA/Wa 211/17), w którym wskazano, że: nie można uznać za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowane z bronią. Podobnie nie sposób zakwalifikować do takich działań wypadków w trakcie służby związanych z doznaniem urazu - uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby.

Ponadto Sąd I instancji podzielił wyrażony tam pogląd, że zagrożenie, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć i abstrakcyjne. Musi być obiektywne i konkretne. Stanowią o nim zatem takie sytuacje, odnośnie których można sprecyzować datę, miejsce i przebieg zdarzenia, podczas którego wystąpiło skonkretyzowane niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, spowodowane np. zachowaniem określonej osoby. Należy odróżnić przy tym potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w Policji na określonym stanowisku, od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym w trakcie udziału w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji, i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM. Podkreślić przy tym należy wyraźnie, że służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tą formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich funkcjonariuszy Policji, którzy przed podjęciem służby, ślubują m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (vide: art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenie skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2019 r., w sytuacji, gdy skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM przez:

- ich błędną wykładnię i uznanie, że istnienie potencjalnego niebezpieczeństwa utraty życia lub zdrowia w trakcie wykonywania, jako funkcjonariusz, czynności służbowych takich, jak np. branie udziału w doprowadzeniu osób zatrzymanych, przeszukaniach, zatrzymaniach osób poszukiwanych/podejrzanych, zabezpieczeniach imprez masowych, pozyskiwanie informatorów wśród grup przestępczych nie stanowi o uznaniu, iż służba funkcjonariusza odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu;

- ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż czynnikiem decydującym o uznaniu, czy służba funkcjonariusza odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu są czynności operacyjno - rozpoznawcze łub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, z których opisu wynikałoby, że funkcjonariusz podczas nich odniósł jakikolwiek uszczerbek na zdrowiu, w sytuacji, gdy ratio legis naruszonego przepisu jednoznacznie przywołuje jedynie wykazanie istnienia potencjalnego zagrożenia takich dóbr, jak życie i zdrowie człowieka, zaś nie wymaga wykazania faktu ich naruszenia;

- poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką uzasadniającą podwyższenie emerytury jest podejmowanie przez funkcjonariusza w przewidzianym w tym przepisie w określonym wymiarze czasowym określonych czynności, co do których można sprecyzować datę, miejsce i przebieg zdarzenia, podczas którego wystąpiło skonkretyzowane niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia funkcjonariusza np. zachowaniem określonej osoby, podczas gdy ustawodawca wymaga jedynie działania w warunkach zagrożenia szczególnego, niekoniecznie odnoszącego się bezpośrednio do osoby funkcjonariusza, zaś kryterium bezpośredniości wprowadzone ww. rozporządzeniem zostało uznane za sprzeczne z treścią Konstytucji RP;

2) art. 15 u.z.e. ust. 2 pkt 3 w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż występowanie w aktach osobowych skarżącego A. B. za wnioskowany okres znacznej ilości rozkazów o wyróżnieniu, zawierających informacje na temat zaistnienia niebezpiecznych sytuacji przy realizacji konkretnych spraw nie stanowią podejmowania czynności operacyjno - poznawczych lub dochodzeniowo - śledczych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, w sytuacji jednoczesnego przez Sąd przyznania w ślad za organem, iż w aktach osobowych skarżącego występuje znaczna ilość rozkazów o wyróżnieniu, mających charakter zbiorowy, zawierających informacje na temat zaistnienia niebezpiecznych sytuacji przy realizacji konkretnych spraw, co powinno prowadzić do uznania, iż skarżący spełnia warunki do wydania mu zaświadczenia o żądanej treści.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenia na rzecz skarżącego A.B. kosztów postępowania sądowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną wskazując jedną podstawę: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy, że jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Nadto, jeżeli chodzi o przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., to przepis ten wskazuje, że kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna. Odnosząc się do naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej w żadnym jej miejscu nie określił w jaki sposób Sąd I instancji miał naruszyć ten przepis. Niezależnie od tego, stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezrozumiały, gdyż art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. został wadliwie przywołany, skoro przedmiotem zaskarżenia było postanowienie, a nie decyzja administracyjna. Podkreślić też należy, że ewentualna wadliwość zastosowanych przez sąd środków kontrolnych nie stanowi o naruszeniu powyższych przepisów (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Analizy wymaga w zasadzie druga część tego przepisu, czyli rozumienie sformułowania "służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Niewątpliwie nie chodzi tu o każdą, normalną, typową służbę pełnioną przez funkcjonariusza, lecz wyłącznie o taką, która była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zatem chodzi tu o takie warunki służby – odmienne od typowej, przeciętnej – w ramach których mogło występować zagrożenia życia lub zdrowia. Inaczej o takie podwyższenie emerytury mógłby się ubiegać każdy funkcjonariusz. Przepis ten doznaje swoistego uszczegółowienia w § 4 pkt 1 Rozporządzenia RM zgodnie, z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56), orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z tej perspektywy ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (choć nie koniecznie związane z bezpośrednim zagrożenia zdrowia i życia). Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą.

Tym samym owe warunki pełnienia służby szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu nie muszą występować w sposób stały, lecz chodzi tu o sytuacje (co najmniej 6 razy w ciągu roku), w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Co do zasady zatem "normalna" służba podczas, której funkcjonariusz podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie wiążą się ze szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia. Uczestniczenie w doprowadzeniu osób zatrzymanych, przeszukaniach, zatrzymaniach osób poszukiwanych/podejrzanych, zabezpieczenie imprez masowych, pozyskiwanie informatorów wśród grup przestępczych w najmniejszym stopniu nie stanowią o uznaniu, iż służba funkcjonariusza odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Są to typowe zadania, które ma obowiązek wykonywać policjant w ramach pełnionej przez siebie służby. Przy czym wbrew twierdzeniu zawartemu w zarzucie skargi kasacyjnej nie chodzi o to, aby funkcjonariusz podczas nich odniósł jakikolwiek uszczerbek na zdrowiu, lecz o wystąpienie sytuacji, w której zaistniały warunki szczególnego zagrożenia jego życia i zdrowia. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że należy odróżnić potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w Policji na określonym stanowisku, od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym w trakcie udziału w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji, i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM. Służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tą formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich funkcjonariuszy Policji, którzy przed podjęciem służby, ślubują m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (vide: art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.).

Wreszcie z § 14 pkt. 3 Rozporządzenia MSWiA wynika, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Należy podkreślić, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej, nie jest czynnością prawną tj. wywołującą bezpośrednio skutki prawne. Jest czynnością faktyczną, której istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie przez organ istniejącego stanu prawnego lub faktycznego wynikającego z posiadach dokumentów, bądź rejestrów.

Również dokumenty zawarte w aktach osobowych skarżącego znajdujące się w kancelarii tajnej nie potwierdzają pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu, a w szczególności nie jest nią już tylko sama służba w Policji lub sprawowanie w jej ramach określonej funkcji od 22 listopada 2004 r. do 9 maja 2019 r. Na przestrzeni ponad 15 lat służby skarżący kasacyjnie w trakcie pełnienia służby uległ dwukrotnie wypadkom w dniu 30 lipca 2008 r. i 18 grudnia 2009 r. które nie spowodowały żadnych trwałych następstw (trudno zatem mówić o 6 szczególnych sytuacjach w ciągu roku). Zresztą samego faktu zaistnienia wypadku w trakcie służby, nawet związanego z doznaniem urazu - uszczerbku na zdrowiu, nie sposób zakwalifikować automatycznie jako pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeśli nie był on spowodowany właśnie ową szczególną sytuacją zagrażającą życiu i zdrowiu.

Wbrew poglądowi sformułowanemu w zarzucie skargi kasacyjnej występowanie w aktach osobowych skarżącego A. B. za wnioskowany okres rozkazów o wyróżnieniu (trudno jednak mówić o znacznej ich ilości, a także o tym by zawierały one informacje na temat zaistnienia niebezpiecznych sytuacji przy realizacji konkretnych spraw) nie ma żadnego znaczenia dla spełnienia przesłanek z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.