Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 81/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art.17 pkt 5, art. 17 pkt 14, art. 18 ust. 1, ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 8 ust. 2, § 11
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA (del.) Jerzy Stankowski, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. ... Spółka z o.o. Spółka K. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2669/17 w sprawie ze skargi L. K. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego W. z dnia 17 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. K. ... Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w Warszawie na rzecz Rady Miasta Stołecznego W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2669/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta S. W. z dnia 17 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (po przekształceniu: L. 1 Sp. z o.o. spółka Komandytowa) zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 5 w związku z art. 17 pkt 14 w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 w związku z § 8 ust. 2 oraz § 11 pkt 1), 2), 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 roku ), przez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Miasta S. W. z dnia 17 listopada 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulicy J. Z. (dalej także: "Uchwała") nie została uchwalona z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego oraz błędne przyjęcie, iż Rada m. st. Warszawy uchwaliła plan miejscowy w oparciu o przyznane jej "władztwo planistyczne", podczas, gdy:

a) doszło do naruszenia procedury sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak rozpatrzenia uwag do projektu planu odrębną od Uchwały uchwałą, poprzedzającą uchwalenie planu;

b) część graficzna planu nie stanowi odzwierciedlenia części tekstowej i jest z nią sprzeczna;

c) doszło do naruszenia trybu sporządzenia planu w zakresie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, która przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie planu, albowiem powinna ona zawierać w szczególności prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p.;

d) przedstawiony został błędny koszt wypłacenia odszkodowania za nabycie gruntów prywatnych na obszarze planu w kwocie ok. 8.800.000,00 zł, zaś zgodnie z prognozą skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu wartość gruntów prywatnych o powierzchni 15.641 m2 przy szacowanej kwocie 1.800,00 zł za metr kwadratowy, wynosi ponad 28.000.000,00 zł, a w związku z tym organ wskazując w załączniku nr 3 do Uchwały szacunkowy koszt wypłacenia odszkodowania za nabycie gruntów prywatnych miał obowiązek odniesienia się do sposobu realizacji inwestycji (usług oświaty);

e) przeznaczenie terenu oznaczone w Uchwale symbolem 1.UO (usługi oświaty) - poza rozmieszczeniem w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które zostały wskazane na Rysunku Studium Nr 25 - mogą być wyłącznie rozmieszczone, zgodnie ze Studium, na terenach oznaczonych w Studium symbolem "U" lub "UN", a mianowicie odpowiednio usług, dla których ustala się priorytet dla lokalizowania usług z zakresu m. in.: szkolnictwa, czy oświaty, a profil usług może zostać uściślony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub usług nauki, z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej;

f) brak jest podstaw do uznania, iż "władztwo planistyczne" umożliwia ustalenie na obszarze oznaczonym w Studium symbolem M1.20, na którym położone są nieruchomości skarżącej usług oświaty;

g) brak jest podstaw do uznania, że przeznaczenie terenu oznaczone w Uchwale symbolem 1.UO (usługi oświaty) jest zgodne z postanowieniami Studium;

h) brak jest podstaw do uznania, że rysunek Studium nr 25, który szczegółowo wskazuje tereny planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego obejmuje również nieruchomości będące własnością skarżącej;

i) brak jest podstaw do uznania, że zmiana Studium, która miała miejsce w 2014 roku wprowadziła na Rysunku nr 25 "rozszerzenie" obszaru terenów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których dopuszczono lokowanie usług publicznych;

j) brak jest podstaw do przyjęcia, iż działki skarżącej są objęte obszarem terenów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które umożliwiają lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

k) brak umieszczenia działek skarżącej w rozdziale XVIII pkt 2.1 Studium, w którym stwierdzono, iż inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w szczególności w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które zostały wskazane na Rysunku Studium Nr 25, zaś z porównania Uchwały ze wskazanym Rysunkiem Studium nr 25 wynika, iż działki skarżącej nie są objęte ustaleniem pozwalającym na lokowanie inwestycji z zakresu infrastruktury społecznej;

l) brak jest podstaw do przyjęcia, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu 1.UO, na którym znajdują się działki skarżącej, ustalające przeznaczenie pod usługi oświaty mieszczą się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu do ograniczania prawa własności;

ponadto, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu podniesionego w pkt 1), zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

2) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), przez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem zgodności ustaleń Uchwały ze Studium, podczas gdy występują oczywiste rozbieżności dotyczące ustaleń Studium i Uchwały, tj.:

a) obszar o symbolu 1.UO (teren usług oświaty), w obrębie którego znajdują się działki będące własnością skarżącej, położony jest w obszarze Studium oznaczonym symbolem M1.20, który to symbol oznacza teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (w rozdziale XVIII pkt 2.3 Studium stwierdzono, iż inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w szczególności w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które zostały wskazane na Rysunku Studium nr 25), zaś z porównania rysunku Uchwały z Rysunkiem Studium nr 25 wynika, iż działki skarżącej nie są objęte ustaleniem pozwalającym na lokowanie inwestycji planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego w zakresie infrastruktury społecznej, a w szczególności oświaty;

b) ustalenie w § 6 Uchwały obszaru o symbolu 1.UO (usługi oświaty), pomimo, że obszar ten, na którym znajdują się działki będące własnością skarżącej w Studium oznaczony został symbolem M1.20, który to symbol oznacza teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, co implikuje, iż brak jest podstaw do zmiany przeznaczenia i funkcji przedmiotowego obszaru bez wcześniejszej zmiany Studium;

c) ustalenie w § 6 Uchwały obszaru o symbolu 1.UO (usługi oświaty) na obszarze, który w Studium oznaczony jest symbolem M1.20 (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), podczas, gdy usługi oświaty - poza rozmieszczeniem w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które zostały wskazane na Rysunku Studium Nr 25 - mogą być wyłącznie rozmieszczone, zgodnie z ustaleniami Studium, na terenach oznaczonych w Studium symbolem "U" lub "UN" (usługi szkolnictwa, usługi oświaty);

3) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że:

a) na obszarze oznaczonym w Studium symbolem M1.20, na którym położone są działki będące własnością skarżącej dopuszcza się lokalizowanie usług oświaty;

b) przeznaczenie terenu oznaczone w Uchwale symbolem 1.UO (usługi oświaty) jest zgodne z postanowieniami Studium;

c) Rysunek nr 25 do Studium, który szczegółowo wskazuje tereny planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego obejmuje również działki będące własnością skarżącej;

d) zmiana Studium, która miała miejsce w 2014 roku wprowadziła na Rysunku 25 "rozszerzenie" obszaru terenów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których dopuszczono lokowanie usług publicznych;

e) działki skarżącej są objęte obszarem terenów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które umożliwiają lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

f) działki skarżącej obejmują obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które zostały wskazane na Rysunku Studium Nr 25, pomimo, że z porównania Uchwały ze wskazanym Rysunkiem Studium nr 25 wynika, iż działki skarżącej nie są objęte ustaleniem pozwalającym na lokowanie inwestycji z zakresu infrastruktury społecznej;

4) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 14 w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż nie doszło do naruszenia procedury sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy uwagi do projektu planu winny zostać rozpatrzone odrębną od Uchwały uchwałą, poprzedzającą uchwalenie planu;

5) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 1 oraz ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, przez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż w granicach planu opisany jest fragment działki nr ..., a okoliczność nieuwzględnienia przedmiotowej zmiany w § 1 Uchwały nie stanowi o braku spójności pomiędzy treścią Uchwały a jej załącznikiem graficznym, podczas, gdy część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie postanowień części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna, albowiem to część tekstowa planu zawiera normy prawne, a rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu;

6) naruszenie art. 17 pkt 5 w związku z § 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż oszacowanie kosztu wypłacenia odszkodowania za nabycie gruntów pod inwestycje celu publicznego z zakresu usług oświaty nie stanowi obowiązku organu, podczas, gdy doszło do naruszenia trybu sporządzenia planu w zakresie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, która przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu, albowiem nie zawiera ona pełnej prognozy wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym odszkodowania o których mowa w art. 36 u.p.z.p.;

7) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 u.p.z.p. w związku z § 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, przez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż oszacowanie kosztu wypłacenia odszkodowania za nabycie gruntów pod inwestycje celu publicznego z zakresu usług oświaty nie stanowi obowiązku organu, podczas gdy przedstawiony został błędny koszt wypłacenia odszkodowania za nabycie gruntów prywatnych na obszarze planu, który nie odpowiada prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu, co skutkowało obowiązkiem wskazania przez organ pełnego szacunkowego kosztu wypłacenia odszkodowania za nabycie gruntów prywatnych celem realizacji inwestycji (usług oświaty);

8) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż naruszenie prawa własności, skutkujące przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenia § 6 Uchwały nie stanowią przekroczenia "władztwa planistycznego", podczas gdy wprost ograniczają prawa własności skarżących bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta S. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności trzeba jednak zaznaczyć, że rozpoznawana skarga kasacyjna odpowiada w swej treści istotnym zarzutom skargi kasacyjnej złożonej od wyroku WSA z 24 kwietna 2018 r. IV SA/Wa 2851/17, która została oddalona wyrokiem NSA z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2562/18.

W obu wymienionych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w przedmiocie zaskarżonej uchwały Rady Miasta S. W. z dnia 17 listopada 2016 r. nr ..., z tym że w sprawie IV SA/Wa 2851/17 skarga dotyczyła nieruchomości objętej planem o nr ew. ..., a w sprawie niniejszej skarga odnosiła się do działek oznaczonych nr ew. ... i ..., przy czym wymienione działki mieszczą się na tym samym terenie, oznaczonym w planie symbolem 1.UO. Zastrzec jednocześnie należy, że istotne okoliczności obu spraw w zakresie położenia i charakteru przedmiotowych nieruchomości są tożsame, co wobec identycznej treści zarzutów kasacyjnych skutkowało tym, że w dalszej części rozważań posłużono się argumentacją przedstawioną w wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2562/18.

W konsekwencji należało stwierdzić, że niezasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne kwestionujące ocenę Sądu Wojewódzkiego przedstawioną w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą brak było podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały z 17 listopada 2016 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości będących własnością skarżącej spółki, stanowiących działki ewidencyjne nr ... i ..., objęte w planie terenem oznaczonym symbolem 1.UO (przeznaczenie podstawowe: usługi oświaty, w szczególności: szkoła podstawowa z zapleczem sportowym, przedszkole).

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykazał, że naruszenie interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie było związane z istotnym naruszeniem zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), zwłaszcza Rada Miasta nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego przy określeniu przeznaczenia w planie terenu oznaczonego symbolem 1.UO, obejmującego działki gruntowe skarżącej.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych należy wskazać, iż Sąd Wojewódzki – kierując się właściwą wykładnią przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 17 pkt 14, art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. – stwierdził prawidłowo, że w świetle przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. możliwe było jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta m.st. Warszawy, w szczególności, że w załączniku nr 2 do Uchwały przedstawione zostały w odniesieniu do każdej indywidualnej uwagi informacje i wyjaśnienia dotyczące jej rozpatrzenia. Ponadto z dokumentacji planistycznej wynika, że każdy z radnych miał możliwość zapoznania się ze wszystkimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia.

Słusznie Sąd Wojewódzki zauważył, że objęcie wszystkich uwag jednym głosowaniem nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag nie miało charakteru indywidualnego, skoro w załączniku przedstawiono przyczyny nieuwzględnienia każdej zgłoszonej uwagi.

Z tych względów nie zasługiwało na aprobatę odmienne stanowisko strony skarżącej, odwołujące się do wybranych orzeczeń sądowych prezentujących pogląd, że rozpatrzenie uwag powinno mieć charakter indywidualnych uchwał poprzedzających uchwałę w sprawie planu.

Jak trafnie wyjaśnił Sąd Wojewódzki, rozwiązanie przyjęte w toku przedmiotowej procedury nie mogłoby mieć miejsca gdyby uwagi miały zostać uwzględnione, co wymagałoby wprowadzenia zmian do projektu planu. Tymczasem w niniejszej sprawie Rada Miasta nie uwzględniła uwag zgłoszonych w trybie art. 18 u.p.z.p.

Podkreślić należy, że ocena wyrażona przez Sąd Wojewódzki znajduje oparcie w linii orzeczniczej, w ramach której ukształtowano pogląd dopuszczający rozpatrzenie uwag w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, aczkolwiek nie negujący celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą. Warto też zauważyć, że zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie zwraca się uwagę na niedostatecznie precyzyjne unormowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wywołujące omawiane trudności proceduralne (por. wyroki NSA: z 28 marca 2017 r., II OSK 1922/15; z 6 listopada 2013 r., II OSK 437/13; z 31 maja 2012 r., II OSK 1405/12; 22 września 2011 r., II OSK 1317/11; Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 190–191).

Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne z punktu 1a) i punktu 4 petitum skargi kasacyjnej.

Chybione są również zarzuty kasacyjne z punktów 1c) i d) oraz 6 i 7, dotyczące przepisów art. 17 pkt 5, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 11 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do wymogów art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 ww. Rozporządzenia w toku kontrolowanej procedury planistycznej sporządzona została prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36.

Podnoszona natomiast okoliczność podania w Załączniku nr 3 niewłaściwej – zdaniem skarżącej – kwoty odszkodowania za grunty prywatne położone na terenie przeznaczonym do realizacji inwestycji oświatowej (w pierwszym etapie – 8,8 mln), została właściwie oceniona przez Sąd Wojewódzki.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki wskazał prawidłowo, że chociaż realizacja zadań własnych gminy wiąże się także z lokalizacją i budową tzw. infrastruktury społecznej, którym to mianem określa się takie obiekty jak: szkoły, żłobki, przedszkola, szpitale, biblioteki, parki – to z brzmienia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że ustawodawca zawęża rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji wyłącznie do infrastruktury technicznej, pozostawiając infrastrukturę społeczną poza szczególnym zainteresowaniem tego przepisu.

Również w doktrynie wyrażano pogląd, że regulacją art. 20 ust. 1 u.p.z.p. objęte są wyłącznie inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej, które ramowo określa art. 7 u.s.g., wymieniając m.in. gminne drogi, ulice i mosty, wodociągi, kanalizacje, wysypiska odpadów komunalnych, obiekty służące zaopatrzeniu w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (por. Komentarz..., s. 191–192; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 316).

Z powyższego wynika, że wskazywane przez skarżącą kwestie związane z oszacowaniem kosztów odszkodowań za nabycie przez gminę gruntów pod inwestycje z zakresu usług oświaty nie wchodzą w zakres przedmiotowy ustaleń wymaganych przepisem art. 20 u.s.t. 1 u.p.z.p. Dlatego Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku weryfikacji podanych w Załączniku Nr 3 do Uchwały kwot stanowiących szacunkowy koszt odszkodowań za grunty prywatne przeznaczone do realizacji inwestycji oświatowej, ani też sprawdzania ich w kontekście informacji podanych w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu.

Ponadto zaznaczyć należy, że prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu.

Z samej nazwy tego dokumentu wynika, że powinien on określać potencjalne wydatki i dochody z tytułu uchwalenia planu, które na tym etapie nie wymagają szczegółowego oszacowania. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty przeznaczone na realizację inwestycji celu publicznego.

Dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały znaczenie miało natomiast zachowanie formalnoprawnego obowiązku sporządzenia prognozy.

Niezasadne okazały się również kolejne zarzuty kasacyjne, odnoszące się do przepisów art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., których naruszenie według skarżącej polegało na błędnej wykładni i uznaniu, że przyjęte w planie ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1.UO są zgodne z ustaleniami Studium, dotyczącymi obszaru M1.20 (punkty 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej).

Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby Sąd Wojewódzki kierował się wykładnią powołanych wyżej przepisów, która byłaby odmienna od przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Natomiast sporna była niewątpliwie w niniejszej sprawie interpretacja ustaleń Studium dotyczących działek skarżącej o numerze ewidencyjnym ... i ..., położonych w obszarze oznaczonym symbolem M1.20, który to symbol oznacza teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych.

Zasadnicze znaczenie dla rozważanego zagadnienia miała treść postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zawartego w rozdziale XVIII pkt 2.3, zgodnie z którym inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w szczególności w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które zostały wskazane na rysunku Studium nr 25.

Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że wskutek nowelizacji Studium wprowadzonej uchwałą z 16 października 2014 r. rozszerzono obszar, na którym dopuszczano lokowanie usług publicznych, przy czym wprowadzony do punktu 2.3 Rozdz. XVIII zwrot "w szczególności" w oczywisty sposób oznacza, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej mogą być lokalizowane również poza wskazanymi na rysunku Nr 25 obszarami planowanego rozwoju budownictwa mieszkalnego. Jak trafnie wyjaśnił organ, na rysunku nr 25 nie są wskazane wszystkie inwestycje celu publicznego, a jedynie – co wprost wynika z legendy do rysunku – obszary planowane rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których w sposób kompleksowy będą rozmieszczone inwestycje w zakresie infrastruktury społecznej.

Nie sposób jednak przyjąć, że nie jest możliwe lokalizowanie inwestycji celu publicznego na pozostałych terenach, gdzie występują jednostkowe niedobory szkół, przedszkoli, żłobków czy lokalnych obiektów sportowych.

Stanowiska przyjętego przez Sąd Wojewódzki nie mogła podważyć argumentacja strony skarżącej, która była aktualna w odniesieniu do ustaleń Studium w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2014 r., dokonanej wskutek uwzględnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1303/10 i z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1275/09).

W rezultacie nieujęcie działek nr ... i ... w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, wskazanych na rysunku nr 25, nie stanowiło przeszkody, aby dla terenu 1.UO przyjąć w planie przeznaczenie: usługi oświaty, zgodnie zapisami dotyczącymi obszaru M1.20, z uwzględnieniem treści punktu 2.3 rozdz. XVIII Studium.

Tym samym uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że kwestionowane przeznaczenie w planie terenu oznaczonego symbolem 1.UO nie narusza ustaleń Studium.

Jako całkowicie nietrafny uznać należało zarzut z punktu 5 skargi kasacyjnej, dotyczący przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Z ustaleń przedstawionych przez Sąd Wojewódzki na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób ewidentny, że działka nr ... zawiera się w granicach planu określonych w części graficznej i tekstowej Uchwały. Zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, że nieuwzględnienie zmiany numeracji działek wskutek podziału działki ewidencyjnej nr ... wymienionej w § 1 Uchwały nie stanowiło istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, gdyż w istocie działka nr ... uwidoczniona na rysunku planu została objęta opisem części tekstowej, jako część działki nr .... Co ważne, północna granica obszaru wyznaczona została przez działkę nr ..., co sprawia, iż nie zachodzi brak spójności pomiędzy granicami określonymi w części tekstowej i graficznej przedmiotowego planu.

Ponadto bezzasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. i art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP.

Wbrew argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej uprawniona była ocena przyjęta przez Sąd Wojewódzki, zgodnie z którą ustalenia § 6 Uchwały w zakresie nieruchomości skarżącej nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego gminy, której zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przysługują uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wykazano na czym miałaby polegać błędna wykładnia przepisów powołanych w punkcie 8 petitum skargi kasacyjnej, a wręcz przytoczono uwagi zbieżne z wywodem przedstawionym w uzasadnieniu wyroku.

Mianowicie Sąd Wojewódzki uwzględnił uwarunkowania prawne związane z ochroną prawa własności ustanowioną w przepisach Konstytucji (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3), art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Zaznaczył w szczególności, że działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w rozpoznawanej sprawie taką wartością jest lokalizacja na obszarze objętym planem inwestycji celu publicznego w zakresie usług oświatowych, z czym należało się zgodzić, mając na uwadze szczegółowe ustalenia oparte na opracowaniach i analizach, wskazujących na potrzebę budowy szkoły właśnie na terenie wyznaczonym w planie, obejmującym m.in. działki skarżącej. Jednocześnie Sąd Wojewódzki wskazał na wyjaśnienia organu co do braku gruntów miejskich, które mogłyby zostać przeznaczone na omawiane funkcje oraz fakt przeznaczenia w odrębnym planie terenów sąsiednich pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, co dodatkowo potwierdza konieczność przeznaczenia spornych działek pod lokalizację inwestycji oświatowych.

W takim stanie sprawy uprawniona była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że kwestionowane ustalenia planu przyjęte dla terenu 1.UO mieściły się w przewidzianych prawem kompetencjach organu gminy do ograniczenia prawa własności, zgodnie z wymogami poszanowania innych wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji, która mogłaby podważyć okoliczności istotne w aspekcie wyważenia indywidualnego interesu skarżącej jako właściciela nieruchomości objętych planem oraz interesu publicznego związanego z potrzebą realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury społecznej, a konkretnie usług oświaty.

Z podanych względów niezasadny okazał się zarzut z punktu pierwszego skargi kasacyjnej, zbieżny z pozostałymi zarzutami omówionymi powyżej.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

W tym miejscu wskazać należy, że zmiana stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości po wydaniu wyroku WSA, a konkretnie nabycie ich na własność przez Miasto Stołeczne Warszawa, nie skutkowało bezprzedmiotowością postępowania, gdyż skarga kasacyjna nie została cofnięta. Ponadto należy założyć, że przyjęte w planie przeznaczenie spornych działek gruntowych miało związek z warunkami ich zbycia na rzecz Miasta, dlatego nie można było jednoznacznie stwierdzić utraty legitymacji procesowej skarżącej Spółki w niniejszej sprawie. Tym samym niezasadne okazały się wnioski Miasta S. W. o odrzucenie bądź oddalenie skargi kasacyjnej z powodu braku naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, warunkującego przyznanie jej statusu strony. W konsekwencji skarga kasacyjna została rozpatrzona merytorycznie, przy czym jej oddalenie wynikało z niezasadności zawartych w niej zarzutów.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

14