Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 159/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1171/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 września 2017 r. (IV SA/Wa 1171/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 95 pkt 6 i art. 96 ust. 1 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym [...] z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. W wyniku zatwierdzenia podziału powstały dwie działki: działka nr [-A-] o powierzchni 0.1745 ha i działka nr [-B-] o pow. 0.0551 ha. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że podział nastąpił na wniosek użytkownika wieczystego i jest zgodny z decyzją z [...] maja 2005 r. [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie ul. [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą na odcinku [...].

Następnie, użytkowniczka wieczysta - [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy o podjęcie rokowań w sprawie ustalenia na jej rzecz odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. określanej dalej również jako "u.g.n."), z tytułu wygaśnięcia jej prawa użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr [-B-] wydzielonej mocą ww. decyzji pod drogę publiczną. Wobec braku odpowiedzi organu, zażądała wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego. W czasie jego trwania zbyła wierzytelność z tytułu ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Decyzją z [...] maja 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy, powołując przepisy art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "K.p.a.") odmówił ustalenia odszkodowania. W następstwie wniesionego przez skarżącą odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] marca 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia, organ odwoławczy, w wyniku oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji, doszedł do wniosku, że wskutek zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 2009 r. podziału nie doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną, stąd też nie nastąpił skutek w postaci wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego skarżącej w stosunku do działki nr [...], a zatem żądanie przyznania za nią odszkodowania nie jest zasadne.

Oddalając, powołanym na wstępie wyrokiem, skargę, Sąd pierwszej instancji przyjął, że w świetle art. 98 ust. 1 – 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznanie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną jest warunkowane uprzednią zmianą treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości tj. zmianą jej właściciela lub wykreśleniem prawa użytkowania wieczystego, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem: "1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. 2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. 3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w powołanej regulacji przewidziano trzy kolejno po sobie następujące fazy, mające na celu zaspokojenie wszelkich roszczeń związanych z przejściem własności nieruchomości lub wygaśnięciem użytkowania wieczystego. W pierwszej fazie, jak wyjaśnił Sąd, zostaje wydana, na wniosek użytkownika wieczystego, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, z której wynika wydzielenie części nieruchomości pod (planowaną jako realizacja celu publicznego) drogę publiczną lub pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej odpowiedniej kategorii. W drugiej fazie, po uostatecznieniu się decyzji zatwierdzającej podział, właściwy organ w rozumieniu art. 4 pkt 9 i 9b1 u.g.n., składa do sądu wieczystoksięgowego wniosek o wykreślenie dotychczasowego użytkownika wieczystego z księgi wieczystej. Gdy druga faza zakończy się (zostanie prawomocnie wykreślone prawo użytkowania wieczystego z księgi wieczystej) możliwe jest przejście do trzeciej fazy, tj. negocjacji dotyczących wysokości należnego użytkownikowi wieczystemu odszkodowania, a jeżeli te negocjacje nie dadzą rezultatu, możliwe jest złożenie przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca (powołując się na nabycie wierzytelności z tytułu prawa do odszkodowania), z pominięciem drugiej fazy regulacji stanu prawnego spornej nieruchomości, popierając wniosek [...] Sp. z o.o. z 26 maja 2011 r., obecnie domaga się przyznania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. za wygaśnięcie prawa wieczystego użytkowania, które przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział przysługiwało [...] Sp. z o. o. (działka nr [...]), a które po uostatecznieniu się decyzji podziałowej i nadal przysługuje [...] Sp. z o. o. do wydzielonej działki nr [...]. Dalej Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie są istotne wątpliwości, co do tego, czy na mocy ostatecznej decyzji podziałowej z [...] sierpnia 2009 r. doszło do wydzielenia działki nr [...] pod planowane przedłużenie ul. [...] jako drogi publicznej. Z samej treści decyzji podziałowej nie wynika bowiem, że została ona wydana w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano na art. 95 pkt 6 u.g.n. Również treść rozstrzygnięcia nie wskazuje, aby działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną. Z decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 2005 r., która była podstawą decyzji zatwierdzającej podział wynika zaś, że lokalizowana inwestycja ma dotyczyć budowy ul. [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą na odcinku od ul [...] i budowa ta dotyczy m. in. działki nr [...] (z której następnie wydzielono działkę nr [-A-] - ostateczna decyzja podziałowa z dnia [...] września 2008 r., nr [...]). Poza tym decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] nie odwołuje się do uchwały Nr LVI/1669/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2009 r. Nr 104, poz. 2969), który przewiduje tereny dróg publicznych KD o symbolu Z - zbiorcze (§ 4 ust. 2 pkt 16 i ust. 3 pkt 1). W księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nadal jako użytkownik wieczysty dziatki nr [-B-] figuruje [...] Sp. z o.o. Wobec tego występuje sytuacja, że w okresie po uostatecznieniu się decyzji z 2009 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji, stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [-B-] nie został uregulowany poprzez wykreślenie prawa użytkowania wieczystego z księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości. Skoro zatem, jak argumentował Sąd pierwszej instancji, prawo to nadal figuruje w księdze wieczystej, to nie może być mowy o przyznaniu z tego tytułu stosownego odszkodowania poprzez wydanie pozytywnej dla strony decyzji na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Sąd stwierdził, że sama decyzja podziałowa nie kreuje nowego stanu prawnego, a jest jedynie podstawą do ujawnienia prawa własności podmiotu publicznoprawnego lub wykreślenia prawa użytkowania wieczystego z księgi wieczystej. O tym zaś rozstrzyga sąd wieczystoksięgowy lub w sytuacji spornej sąd powszechny w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007 ze zm.) - zwanej dalej "ukwh" (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1857/14; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1626/14). W razie sporu o to, czy w danym przypadku doszło do wydzielenia na wniosek właściciela nieruchomości pod drogę o statusie drogi publicznej sąd powszechny winien ustalić, czy działki na podstawie decyzji administracyjnych zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę publiczną, tj. czy działki te miały spełniać w przyszłości funkcje jednej z dróg publicznych, o których mowa w art. 2 w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Podstawą tego ustalenia powinna być przede wszystkim treść samych decyzji administracyjnych (jej rozstrzygnięcia, uzasadnienia, podanej podstawy prawnej) w powiązaniu z dokumentami poprzedzającymi ich wydanie. Do drogi sądowej nie należy natomiast merytoryczna kontrola zasadności wydanych decyzji administracyjnych, która podlega badaniu w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok SN z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt V CSK 144/11). Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej nowego stanu prawnego daje podstawę do powoływania się w obrocie prawnym na zmianę stanu prawnorzeczowego nieruchomości, a w konsekwencji warunkuje przyznanie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak bowiem wynika z art. 3 ukwh domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje. Domniemaniem tym związany jest organ administracji publicznej orzekający w sprawie o odszkodowanie z art. 98 ust. 3 u.g.n. To domniemanie, jak dalej argumentował Sąd pierwszej instancji, można obalić jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (por. wyrok TK z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/03). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że wszystkie wątpliwości dotyczące tego, czy decyzja podziałowa z dnia [...] sierpnia 2009 r. z chwilą jej uostatecznienia się wywołała z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą być rozstrzygnięte we właściwym postępowaniu cywilnym. To w postępowaniu cywilnym należy wykazać, że fragment dawnej działki nr [...] (odpowiadający obecnej działce nr [-B-]) wskazany w decyzji lokalizacyjnej z 2005 r. został przewidziany, na wniosek użytkownika wieczystego, do wydzielenia pod budowę drogi publicznej o statusie drogi gminnej - ul. [...] i wobec tego na mocy ostatecznej decyzji podziałowej z 2009 r., wydanej w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., wygasło obciążające tenże grunt prawo użytkowania wieczystego. Sąd zauważył, że obowiązek w zakresie uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości spoczywa na Prezydencie m. st. Warszawy, co wynika z art. 98 ust. 2 u.g.n. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby organ wykonawczy Miasta st. Warszawy przejawiał inicjatywę w tym zakresie. Wobec tego skarżąca, jak stwierdził Sąd, musi rozważyć, czy są środki prawne do spowodowania, aby właściwy organ wykonał obowiązek z art. 98 ust. 2 ugn, w szczególności, czy można ten skutek osiągnąć poprzez wniesienie, po uprzednim ponagleniu, skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), co, jak sam przyznał, wydaje się wątpliwe (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2262/14)), czy poprzez wniesienie tzw. skargi powszechnej (art. 227 Kpa), czy może zastosowanie znajdą środki prawne właściwe prawu cywilnemu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego

- art. 98 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną jest uprzednie wykreślenie z księgi wieczystej prowadzonej dla takiej nieruchomości dotychczasowego użytkownika wieczystego (którego prawo wygasło w związku w wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, wydanej w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n.), podczas gdy z ww. przepisów warunek taki nie wynika, a przesłanką ustalenia i wypłaty odszkodowania jest wyłącznie uzyskanie przymiotu ostateczności decyzji zatwierdzającej wnioskowany przez właściciela/użytkownika wieczystego podział nieruchomości, w wyniku którego następuje wydzielenie działki pod drogę publiczną, tj. decyzji wydanej w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nie zastosowanie i nie wydanie wyroku uchylającego decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2017 r. mimo istnienia ku temu podstaw faktycznych i prawnych z uwagi na rażące naruszenie przez Wojewodę Mazowieckiego (a uprzednio przez Prezydenta m. st. Warszawy) ww. przepisów K.p.a., skutkujące niewyjaśnieniem lub nienależytym wyjaśnieniem podstawowych - okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie (tj. przesłanek ustalenia odszkodowania i wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.),

b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) P.p.s.a., w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i § 4 K.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nie zastosowanie i nie wydanie wyroku uchylającego decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., pomimo że w pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie o odszkodowanie orzekał Prezydent m. st. Warszawy, podlegający wyłączeniu z postępowania w tej sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez brak zajęcia przez ww. Sąd własnego stanowiska wobec zarzutów, argumentacji i dowodów przedstawionych przez [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w treści skargi do ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego, jak i w piśmie procesowym z dnia 19 września 2017 r.

W oparciu o tak określone podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 98 ust. 1 – 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która to wykładnia przesądziła o wyniku sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Sąd ten błędnie przyjął, że warunkiem podjęcia negocjacji, a następnie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (z tytułu przejścia własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego) jest uprzednie wykreślenie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Ta zasadnicza dla rozstrzygnięcia teza Sądu nie znajduje potwierdzenia ani w wykładni literalnej, ani systemowej czy funkcjonalnej przepisu art. 98. Jego treść nie wskazuje aby, jak ujął to Sąd, regulacja stanu prawnego nabycia mienia za odszkodowaniem na podstawie art. 98 u.g.n. następowała w trzech kolejno po sobie następujących fazach, a warunkiem ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej było uprzednie dokonanie zmian w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Sam fakt, że w kolejnych ustępach artykułu 98 u.g.n. mowa w pierwszej kolejności o wpisie, a następnie o odszkodowaniu nie oznacza jeszcze, że to drugie jest uzależnione od czynności wpisu. Takie ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania przez byłego właściciela czy użytkownika wieczystego, warunkowane uprzednim wpisem podmiotu publicznoprawnego do księgi wieczystej, nie tylko nie wynika z treści przepisu, ale pozostaje też w sprzeczności z charakterem wpisu, o którym mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n. Wpis ten ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Skutek w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a w przypadku użytkowania wieczystego wygaśnięcie tego prawa w odniesieniu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, następuje bowiem z mocy samego prawa, a zatem jak słusznie wywodzi skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, już sama decyzja podziałowa kreuje nowy stan prawny w postaci odjęcia przysługującego właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu prawa rzeczowego. Dla powstania tego skutku nie są potrzebne jakiekolwiek inne, oprócz decyzji podziałowej, zdarzenia prawne, w szczególności nie są potrzebne zmiany wpisów w dziale II księgi wieczystej. Nie znajduje zatem uzasadnienia pogląd Sądu pierwszej instancji, że "sama decyzja podziałowa nie kreuje nowego stanu prawnego. Jest jedynie podstawą do ujawnienia lub wykreślenia prawa użytkowania wieczystego z księgi wieczystej. O tym rozstrzyga sąd wieczystoksięgowy lub w sytuacji spornej sąd powszechny w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece". Stanowisko Sądu pierwszej instancji o możliwości ustalenia odszkodowania dopiero w następstwie zmiany treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wydzielonej z podziału jest wynikiem jego błędnego założenia, że rozstrzygnięcie o skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. tj. o przejściu własności nieruchomości lub wygaśnięciu użytkowania wieczystego może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym i co się z tym wiąże, że do obalenia domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece może dojść wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Pogląd ten nie jest prawidłowy. Do oceny skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. uprawniony jest również organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Wprawdzie skutek ten i owszem może być badany zarówno w postepowaniu wieczystoksięgowym (na skutek wniosku, o którym mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n.), jak i w postępowaniu zainicjowanym pozwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jednak żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości jego oceny w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowanie z tytułu przejścia nieruchomości z mocy prawa na podmiot publiczny lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Innymi słowy, dla oceny przejścia nieruchomości z mocy prawa w wyniku decyzji podziałowej na podmiot publicznoprawny i odpowiednio wygaśnięcia z tego tytułu użytkowania wieczystego nie jest zastrzeżona droga przed sądem powszechnym. Skoro skutek ten jest warunkiem (przesłanką) ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania, to ocena jego spełnienia mieści się w kompetencjach organu administracji publicznej. Sam fakt, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania pojawia się spór, który dotyczy prawa własności (bądź jak w rozpoznawanej sprawie wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego) nie powoduje, że sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. (sprawa o odszkodowanie) przekształca się w sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego. Wszak zmianie nie ulega przedmiot sprawy, nie dotyczy ona roszczeń przysługujących właścicielowi rozstrzyganych na drodze cywilnej (windykacyjnego, czy któregoś z roszczeń negatoryjnych). Przesłankowe ustalenie w postępowaniu administracyjnym kto jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy to postępowanie, co do zasady, mieści się zatem w kompetencjach organu administracji. Sprawa nadal pozostaje sprawą administracyjną bez względu na to, że w postępowaniu wyjaśniającym zaistniała potrzeba ustalenia kwestii własnościowych, czy tak jak w przypadku sprawy z art. 98 ust. 3 u.g.n. ustalenia czy i na jaki podmiot z mocy prawa przeszła własność nieruchomości lub czy wygasło prawo użytkowania wieczystego. Zauważyć należy, że dla przyznania odszkodowania w świetle powołanego przepisu organ musi zbadać wyłącznie czy wskutek decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Zaistnienie skutku w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego jest wyłącznie konsekwencją wydzielenia działki pod drogę publiczną. Zatem nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu pierwszej instancji o wyłącznej kompetencji sądu powszechnego dla oceny ziszczenia się podstawowego warunku dla przyznania odszkodowania z art. 98 ust. 3 u.g.n. Również błędny jest pogląd o niemożności obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w innym postępowaniu aniżeli cywilnym, a w szczególności nie znajduje on potwierdzenia w powołanym na jego poparcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2004 r. o sygn. akt SK 57/03 (Dz. U. Nr 169, poz. 1785). Wręcz przeciwnie, Trybunał, badając zgodność z Konstytucją RP artykułu 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w uzasadnieniu swojego wyroku przywołał poglądy judykatury i piśmiennictwa wskazujące właśnie na możliwość obalenia domniemania z art. 3 "w każdym postępowaniu, w oparciu o dostępne środki dowodowe", a zatem nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej w rzeczywistym stanem prawnym. Stanowisko to jest konsekwentnie prezentowane zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyrok SN z 12 grudnia 2017 r., IV CSK 718/16, Lex nr 2439127 oraz wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. I OSK 504/16 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach https://cbois.nsa.gov.pl). Wprawdzie powództwo przewidziane w art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest jedyną drogą umożliwiającą trwałe i skuteczne wobec wszystkich obalenie domniemania ustanowionego w art. 3, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje, zaś wyrok sądu wydany w wyniku uwzględnienia powództwa przewidzianego w art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest podstawą skorygowania stanu prawnego ujawnionego w księdze (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów SN z 18 maja 2010 r., III CZP 134/09, OSNC 2010/10/131, a także wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 15 grudnia 2015 r., I ACa 849/15, Lex nr 1979465), to jednak możliwe jest podważenie tych domniemań także w innych postępowaniach, w których rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi z tym tylko, że wówczas skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany wpisów figurujących w księdze. Zatem w okolicznościach sprawy, sam wpis w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz użytkownika wieczystego z inicjatywy którego nastąpił podział nieruchomości nie stanowił przeszkody dla oceny przez organ zasadniczej przesłanki przyznania odszkodowania tj. wydzielenia decyzją podziałową działki przeznaczonej pod drogę publiczną.

Zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji artykułu 98 ust. 1 -3 u.g.n. powodowała konieczność uchylenia i przekazania temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd ten bowiem nie zweryfikował prawidłowości ustalenia organu odwoławczego, że w wyniku decyzji podziałowej nie doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną. Wprawdzie w uzasadnieniu stwierdził, że podziela wątpliwości organu w tym zakresie, tym niemniej, wobec przyjętej koncepcji trójfazowości regulacji stanu prawnego nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, rozważania te nie miały charakteru przesądzającego o wyniku sprawy. Sprostować natomiast trzeba, że sama okoliczność, iż w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie został powołany art. 98 ust. 1 u.g.n., jak również, że w rozstrzygnięciu tej decyzji nie wskazano o wydzieleniu działki pod drogę publiczną nie oznacza, że wskutek podziału nie nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. określa bowiem wyłącznie skutek podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 93 i nast. u.g.n. Postanowienia decyzji w przedmiocie podziału nie mają zatem żadnego znaczenia w świetle art. 98 ust. 1 tej ustawy, podobnie jak brak jego powołania w podstawie prawnej decyzji podziałowej.

Nie są trafne natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu 2 a skargi kasacyjnej, jak wyjaśniono wyżej, zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 98 ust. 1 u.g.n. spowodowała, że ustalenia organu w zakresie przesłanki "wydzielenia działki pod drogę publiczną" w istocie nie zostały skontrolowane. Również nieustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów skargi, w czym skarżąca upatruje naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 2 c), było konsekwencją przyjętej przez Sąd wykładni art. 98 ust. 1 – 3 u.g.n.

Za chybiony należało też uznać zarzut niedostrzeżenia przez Sąd podstawy wznowieniowej spowodowanej brakiem wyłączenia się Prezydenta m. st. Warszawy od orzekania w sprawie stosownie do art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. Ta kwalifikowana wada postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. nie zachodzi w rozpoznawanej przez organy sprawie. Przyznać natomiast trzeba, że na przestrzeni lat w orzecznictwie sadowoadministracyjnym wyrażane były różne poglądy na temat rozwiązywania konfliktu określanego mianem konfliktu ról procesowych organu administracji publicznej, jaki pojawił się z momentem powierzenia organom jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnych, w tym i takich spraw, w których jednostkom tym przysługiwał lub mógł przysługiwać interes prawny do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym przez jej organ wykonawczy. Wśród tych poglądów pojawiła się również koncepcja wyłączenia osoby piastującej funkcję organu jako pracownika tego organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na https://cbois.nsa.gov.pl), bo o niej w tym przypadku mowa, o tezie: "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.", oprócz tego, że nie została zaaprobowana przez część doktryny (por. glosa T. Wosia, Samorząd Terytorialny 2004/12 s. 70-79), to w istocie utraciła rację bytu z chwilą wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacji przewidującej wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpoznawania spraw w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości będących własnością tego miasta lub powiatu (por. art. 142 ust. 2 u.g.n.). Wprowadzona zmiana ustawodawcza dodatkowo spowodowała niemożność powoływania się na powyższą uchwałę w odniesieniu do innych spraw rozstrzyganych przez prezydenta miasta na prawach powiatu, w których przymiot strony mógł przysługiwać gminie lub powiatowi. Skoro bowiem co do określonej kategorii spraw ustawodawca wyraźnie przewidział wyłączenie organu, to nie może być tak że w odniesieniu do innych rozpoznawanych z ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosowanie mogłaby mieć ww. uchwała. Wyjaśnić natomiast należy, że wszelkie wątpliwości w tym zakresie i prezentowane na ten temat poglądy orzecznicze zweryfikowała i ujednoliciła późniejsza uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (dostępna jw.) o następującej tezie: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4 a w związku z art. 11 a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust.1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". Zatem orzecznictwo ostatecznie potwierdziło aktualność poglądu, że tam gdzie organ jednostki samorządu terytorialnego załatwia sprawę tam jednostka, którą organ ten jednocześnie reprezentuje (jest jej organem wykonawczym) nie może korzystać z jakichkolwiek uprawnień procesowych przysługujących stronie. W konsekwencji, organ zachowuje uprawnienia orzecznicze kosztem uprawnień procesowych reprezentowanej jednostki. Pogląd ten, w całości podzielany przez skład rozpoznający sprawę, jednocześnie eliminuje możliwość i potrzebę wykorzystywania instytucji wyłączenia pracownika lub organu w sprawach rozstrzyganych przez organ jednostki samorządu terytorialnego w których w grę mogłyby wchodzić jakiekolwiek interesy tych jednostek.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a.