Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 181/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. M. i M. S. na decyzję Opolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej w niniejszej sprawie przez R. M. i M. S. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 czerwca 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 27 lutego 2012 r., nr [...], odmawiającą nałożenia na Gminę [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej na działce nr A kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne, które miało następujący przebieg:

Starosta Opolski decyzją z dnia 31 sierpnia 2007 r., nr [...], wydaną na rzecz Gminy [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi [...] (dz. gr. nr ewid.- według wykazu załączonego do dokumentacji projektowe). W trybie wznowienia postępowania, organ ten, decyzją z dnia 12 października 2011 r. postanowił uchylić decyzję własną (z dnia 31 sierpnia 2007 r.) oraz odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Z kolei, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty Opolskiego z dnia 12 października 2011 r. w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji w części dotyczącej działki nr A k.m. [...], obręb [...], gmina [...]. Powyższa decyzja Wojewody Opolskiego poddana została kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 87/12, oddalił skargę wniesioną na tę decyzję. W wyniku wniesionej przez R. M. i M. S. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2325/12 oddalił skargę.

W związku z wydaniem decyzji z dnia 29 grudnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania przez Gminę [...] odcinka kanalizacji sanitarnej we wsi [...] na działce nr A k.m. [...], o czym poinformował strony zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2012 r.

Pismem z dnia 15 lutego 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (zwany dalej także PINB), poinformował strony postępowania o zakończeniu zbierania dowodów oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wnoszenia uwag. W nawiązaniu do ww. wezwania R. M. oraz M. S., pismem z dnia 23 lutego 2012 r., zwrócili się do PINB o wszczęcia postępowania w przedmiocie usunięcia samowoli budowlanej na ich działce nr A, poczynionej przez Wójta Gminę [...], jako inwestora gminnej kanalizacji. Zawnioskowali o nakazanie rozbiórki samowolnej budowy na odcinku ww. działki oraz przywrócenie stanu poprzedniego, z uwagi na naruszenie posiadania przedmiotowej nieruchomości w związku z bezprawną budową nitki kanalizacyjnej.

PINB wydał decyzję w dniu 27 lutego 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej p.b., którą odmówił nałożenia na Gminę [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej na działce A kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając rozstrzygniecie organ wskazał, iż w wyniku złożenia przez Gminę [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej dla wsi [...] oraz kilkunastu zabudowań wsi [...] położonych przy ul. [...], w dniu 3 września 2010 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy kanalizacji. W wyniku sprawdzenia dokumentacji załączonej do zawiadomienia przez inwestora stwierdzono, że nie posiada ona braków ani nieścisłości. Nie było również podstaw do zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, a inwestor mógł przystąpić do użytkowania wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Akcentując, że przez cały okres realizacji inwestycji inwestor legitymował się decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, organ uznał, iż w zaistniałej sytuacji, pomimo uchylenia tej decyzji - w części, co do działki nr A - przez Wojewodę Opolskiego, nie można zarzucić inwestorowi popełnienie samowoli budowlanej, jak podnoszą skarżący, w rozumieniu art. 48 p.b. Jednakże koniecznym było przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 p.b., przy czym ze względu na zakończenie całości robót nie zachodziła potrzeba ich wstrzymania. Oceniając zaistniały stan faktyczny sprawy organ uznał, że roboty związane z budową kanalizacji wykonane zostały zgodnie z projektem i zachowaniem warunków technicznych, a zatem nie zachodziła potrzeba nałożenia na inwestora, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., obowiązku wykonania czynności lub robót doprowadzających wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.

Z kolei, postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r., nr [...], PINB odmówił wszczęcia postępowania, na podstawie wniosku stron "o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia samowoli budowlanej na działce nr A", sformułowanego w piśmie z dnia 23 lutego 2012 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, postanowieniem z dnia 21 czerwca 2012 r., nr [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia, uchylił ww. postanowienie z dnia 28 lutego 2012 r. i orzekł, że pismo M. S. i R. M. stanowiło odpowiedź na wezwanie PINB z dnia 15 lutego 2012 r., w przedmiocie możliwości wniesienia uwag oraz zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, dotyczącym kanalizacji ściekowej na działce nr A.

M. S. i R. M. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji PINB z dnia 27 lutego 2012 r., pismem z dnia 5 marca 2012 r. Zarzucili organowi podejmowanie stronniczych działań na korzyść Gminy [...], w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, brak zamieszczenia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania informacji o zakresie postępowania, niezebranie materiału dowodowego oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, zawnioskowali zawieszenie postępowania naprawczego do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, w sprawie o sygn. akt II SA/Op 87/12 oraz postępowania karnego, zawisłego przed Sądem Rejonowym w Opolu VII Wydziale Karnym, pod sygn. akt [...]. Zdaniem odwołujących "w tychże postępowaniach wiąże się przyszłość całej gminnej inwestycji", bowiem sądowe rozstrzygnięcia mogą i będą miały znaczący wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Wyjaśnili, że w przypadku naruszenia posiadania na skutek samowoli budowlanej, każdy pokrzywdzony takim działaniem może domagać się naprawienia wyrządzonej szkody, tj. przywrócenia stanu sprzed dokonanej samowoli budowlanej. Uznali, że materiał dowodowy załączony do akt administracyjnych tej sprawy, który przeglądali, nie wykazywał czego dotyczy. Dodali, że mając obawy o stronniczość organu, w terminie wyznaczonym do zapoznania się z aktami i wnoszenia uwag, złożyli wniosek z dnia 23 lutego 2012 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie usunięcia samowoli budowlanej. Zakwestionowali także stwierdzenie organu o kompletności dokumentacji załączonej przez inwestora do zawiadomienia o zakończeniu budowy i na tę okoliczność wskazali, że w oświadczeniu kierownika budowy z dnia 15 lipca 2010 r. brakuje wadliwej decyzji Starosty Opolskiego z dnia 31 sierpnia 2007 r., nr [...] oraz postanowienia z dnia 27 stycznia 2010 r., które winno być w tymże oświadczeniu wymienione, albowiem ma wpływ na projekt i prace inwestorskie oraz decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 5 lutego 2010 r. i postanowienia Wojewody z dnia 13 lipca 2011 r., tj. uchylającego ww. postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 27 stycznia 2010 r. Odwołujący wywodzili, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w wyniku przestępstwa oraz, że sporna kanalizacja działała przed datą zakończenia, tj. odebrania budowy.

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r., nawiązując do wniesionego odwołania, odwołujący dodatkowo podnieśli, że wydane w dniu 27 stycznia 2010 r. postanowienie, zmieniając zakres pozwolenia na budowę, w sposób istotny ingerowało w treść decyzji z dnia 31 sierpnia 2007 r., co zaprzecza twierdzeniu, że inwestor przez cały okres realizacji inwestycji legitymował się funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji o przebiegu takim, jakim faktycznie wykonał. Kolejny raz podkreślili, że niniejszą sprawę należy rozpatrzyć w oparciu o art. 48 p.b., a nie jak to uczyniono wg. art. 50 i 51 tej ustawy.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2012 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie uznał za zasadny zarzut zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy. W nawiązaniu do wskazywanego przez strony art. 48 ust. 1 p.b., organ wyjaśnił, że inwestor posiadał pozwolenie na budowę odcinka kanalizacji będącego przedmiotem postępowania, podkreślając, że uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia w części nie zmieniło tego faktu, bowiem rodzi ono skutki prawne od wydania takiej decyzji (ex nunc). Natomiast, prawidłowo zastosowane w tej sprawie przepisy art. 50 i art. 51 regulują przypadki inne niż określone w art. 48 p.b. W ocenie organu odwoławczego, budowa kanalizacji sanitarnej, będącej obiektem liniowym nie stanowiła samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b., gdyż została zrealizowana na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę, a ponadto została zakończona i oddana do użytkowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa (art. 54 i art. 55 p.b.). Jednakże organ wyjaśnił, że zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych, w tym przypadku nie ma wpływu na prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze. Ma jednak znaczenie dla organu orzekającego w sprawie, gdyż wskazuje - bez konieczności przeprowadzania opracowania dodatkowych dowodów z opinii bądź ekspertyz - czy roboty wykonane zostały prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ uznał, że w sposób niewątpliwy wykazano, iż inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z projektem budowlanym, a z przedłożonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy dokumentów wynika, że kanalizacja sanitarna zrealizowana na działce nr A nie wymaga wykonania określonych czynności czy robót budowlanych dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W tej materii organ wskazał na dokumenty zgromadzone w rozpoznawanej sprawie (str. 4-5 uzasadnienia). Wojewódzki Inspektor podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i uznał, że obiekt został wykonany zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi normami i sztuką budowlaną. Podkreślił, że inwestora, który prowadzi roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie można traktować jako podmiotu popełniającego samowolę budowlaną, w rozumieniu art. 48 p.b. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ nie podzielił argumentów dotyczących kwestii braków w materiale dowodowym, stwierdzając, że dokumenty zgromadzone w postępowaniu naprawczym są wystarczające do wydania orzeczenia. Ponadto, organ nie zgodził się z twierdzeniem, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności obejmuje żądanie dostarczenia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." Wyjaśnił, że stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., obowiązki wynikające z decyzji, wydanej na podstawie tego przepisu, mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych i nie odnoszą się do dostarczenia dokumentów lub uzupełniania materiału dowodowego. Organ podkreślił również, że odwołujący brali w sprawie czynny udział, a dochodzenie roszczeń z tytułu poniesionych szkód jest możliwe przed sądami powszechnymi.

Decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 czerwca 2012 r., R. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o jej uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia 13 lipca 2011 r., pisma Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2012 r., notatki z dnia 21 lutego 2012 r. i postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 21 czerwca 2012 r. Wobec zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł zarzuty:

- naruszenia art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z ust. 7 oraz z art. 50 ust. 1 p.b. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji opartej na art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b., w sytuacji gdy doszło do uchylenia decyzji Starosty Opolskiego z dnia 31 sierpnia 2007 r. - w części dotyczącej działki nr A k.m. [...], z uwagi na brak legitymowania się inwestora prawem do dysponowania ww. działki na cele budowlane - rozstrzygnięcie należało oprzeć na art. 51 ust. 1 pkt 1 i w ramach tego, orzec rozbiórkę części obiektu budowlanego w postaci kanalizacji sanitarnej, tj. wybudowanej na działce skarżącego nr A;

- naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36 a ust. 1 i 2 p.b., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego - realizacji inwestycji na innych działkach niż wskazane w decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym świadczy treść postanowienia Starosty Opolskiego z dnia 27 stycznia 2010 r. oraz postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia 13 lipca 2011 r., a także treść pisma Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2012 r.;

- naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 77 K.p.a., przez przeprowadzenie postępowania w sposób wybiórczy, z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności i dokumentów, brak ustosunkowania się do zarzutów strony skarżącej, a przez to prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania do organu administracyjnego.

Skarżący podniósł, że przepis art. 51 ust. 7 p.b., który wskazuje na zastosowanie w tej sprawie art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 p.b., podaje wachlarz czynności koniecznych do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego w celu wyeliminowania nieprawidłowego stanu rzeczy, powstałego na skutek uchybień popełnionych przez organy budowlane w procesie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie w procesie realizacji inwestycji. Podkreślając uchybienie w postaci braku zgody inwestora na dysponowanie działką nr A na cele budowlane, skarżący uznał, iż wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b. było bezpodstawne i sprowadzało się do formalnego usankcjonowania nieprawidłowego stanu rzeczy, bez konsekwencji dla inwestora i nałożenia na niego obowiązków. Zdaniem skarżącego, nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., obejmuje obowiązek "dostarczenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co odpowiada stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10." Sąd ten nie wykluczył, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 p.b., skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W ocenie skarżącego, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie należało oprzeć na art. 51 ust. 1 pkt 1 a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i w ramach tego orzec rozbiórkę części obiektu budowlanego w postaci nitki kanalizacji sanitarnej, tj. w zakresie w jakim została ona wybudowana na działce skarżącego, bez wymaganego od inwestora prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Legalizacja nie może polegać na sankcjonowaniu robót, na które inwestor nie mógłby, z powodów formalnych, uzyskać pozwolenia na budowę. Skarżący dodał, że w ramach czynności sprawdzających i naprawczych - na podstawie art. 50 i 51 p.b. - organy nadzoru budowlanego powinny zająć się sprawdzeniem całości procesu inwestycyjnego, w postaci budowy całej sieci kanalizacyjnej na podstawie decyzji Starosty Opolskiego z dnia 31 sierpnia 2007 r. Analiza treści istotnych dla sprawy dokumentów, które oprócz wymienionych na str. 4 i 5 uzasadnienia skarżonej decyzji, obejmują również postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 13 lipca 2011 r. oraz pismo Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2012 r., w ocenie skarżącego, prowadzi do wniosku, że organy nieświadomie, a może celowo - pomijają milczeniem fakt, iż w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, poprzez realizację inwestycji na innych działkach niż wskazane w decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego i winno skutkować obowiązkiem podjęcia czynności weryfikacyjnych, w celu sprawdzenie gdzie, tj. na jakich działkach faktycznie została posadowiona kanalizacja sanitarna (art. 36a p.b.). W związku z powyższym, skarżący uznał, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1 i 2 p.b., bo nie podjęły czynności weryfikacyjnych co do całości, czy proces inwestycyjny został przeprowadzony zgodnie z treścią pozwolenia na budowę w zakresie lokalizacji przebiegu sieci kanalizacyjnej. W przedmiocie naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, że związane są one z wydaniem decyzji bez podjęcia czynności w zakresie przebiegu całej sieci kanalizacyjnej, brakiem w aktach sprawy istotnych dla sprawy dokumentów oraz uznaniem pisma strony z dnia 23 lutego 2012 r. jako wniesionego w odrębnej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Za chybione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, że prowadząc postępowanie organy zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Przedstawiając przebieg postępowania w odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego organ powtórzył znaczenie i zastosowanie przepisu art. 51 p.b., przez nawiązanie do art. 50. Organ dodał, że przepisy, które zdaniem skarżącego zostały naruszone tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1 i 2 p.b., poprzez ich niezastosowanie, nie miały w sprawie zastosowania. Wyjaśniał przy tym, że mają one zastosowanie, gdy inwestor prowadzi budowę w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.).

Powyższą decyzję zaskarżyła również M. S., wnosząc skargę o treści w całości identycznej, jak R. M.

Na rozprawie w dniu 18 października 2012 r., Sąd postanowił, na podstawie art. 111 P.p.s.a. zarządzić połączenie do łącznego rozpoznania i wyrokowania spraw ze skargi R. M. i M. S.

Postanowieniem z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 407/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie z urzędu, na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż z woli ustawodawcy występuje zależność między zaskarżoną decyzją a decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 29 grudnia 2011 r., zatem wynik postępowania - ze skargi kasacyjnej skarżących - przed NSA, co do legalności decyzji Wojewody może mieć bezpośredni wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli skarżący. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 1161/12, NSA oddalił zażalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 407/12, podjął zawieszone postępowanie.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 8 maja 2014 r., pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skargach. Akcentował, iż organ nie zbadał przebiegu całej inwestycji, w sytuacji wątpliwej co do zgodności z pozwoleniem na budowę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg. Wskazał, że zarzut skarżących odnoszący się do niezbadania całej inwestycji wykracza poza ramy wszczętego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm), zwanej dalej P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu - art. 151 P.p.s.a. Powyższe oznacza, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej, a badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 czerwca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 27 lutego 2012 r., nr [...], odmawiającą nałożenia na Gminę [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej na działce nr A kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem.

Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy cytowanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zwanej w dalszym ciągu p.b. Przy czym przywołane wyżej decyzje zostały wydane na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.

Przypomnieć przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim prowadził z urzędu postępowanie mające na celu ustalenie, czy roboty budowlane, które wykonał inwestor na działce skarżących we wsi [...] o nr A k.m.[...], tj. część nitki kanalizacji sanitarnej, jako gminnej inwestycji liniowej celu publicznego, są zgodne z przepisami prawa - wobec uchylenia przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r. w części pozwolenia na budowę Starosty Opolskiego z dnia 31 sierpnia 2007 r. i odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji w części dotyczącej działki nr A, stanowiącej współwłasność skarżących. Z ustaleń organu również wynika, iż całe przedsięwzięcie inwestycyjne, w tym także część nitki kanalizacyjnej na działce skarżących, było realizowane w okresie od 21 sierpnia 2009 r. do 6 sierpnia 2010 r., na podstawie powyższej decyzji organu architektoniczno-budowlanego z 2007 r. Natomiast zawiadomienie o zakończeniu budowy nastąpiło w dniu 1 września 2010 r. i brak było podstaw do zgłoszenia sprzeciwu. W tym stanie rzeczy, podstawą do podjęcia działań z urzędu przez organ nadzoru budowlanego była okoliczność, iż z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja (pozwolenie) w części dotyczącej działki nr A, na podstawie której inwestor wykonał roboty budowlane na tej działce.

Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę została w części dotyczącej działki skarżących skutecznie uchylona, to konieczne stało się wszczęcie procedury naprawczej celem uregulowania stanu prawnego części obiektu kanalizacji sanitarnej - na dz. nr A. Jednakże, jak słusznie akcentowały oba organy orzekające w tej sprawie, inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie wyeliminowano w całości lub w części z obrotu prawnego, nie może być tratowany jako podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej, bądź jako podmiot, który prowadził roboty bez pozwolenia na budowę. Ponadto, uchylenie w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza sytuacji obiektu budowlanego objętego tym pozwoleniem ponieważ, skoro prowadzenie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która po zrealizowaniu w całości zamierzenia inwestycyjnego została wyeliminowana z obrotu prawnego (w części), to postępowanie organu nadzoru budowlanego powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, czyli konieczne jest wdrożenie procedury określonej w art. 50 i 51 p.b. (por. wyroki NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 629/07, LEX nr 347905; z dnia 14 września 2011 r., II OSK 1336/10, LEX nr 1151844; z dnia 4 lipca 2012 r., II OSK 560/11, LEX nr 1219253;)

Z uwagi jednak na zarzuty skargi, wskazać należy, iż omawiana ustawa Prawo budowlane (p.b.) przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej, tj.: tryb określony w art. 48, tryb z art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami art. 50 - 51 p.b. Przy czym tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Na podstawie art. 48 p.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na zasadzie art. 49b p.b. organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem, o jakim mowa w art. 48 i art 49b p.b.

W świetle powyższego należy przyjąć, iż w sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia właściwym trybem jest tryb określony w art. 48, względnie art. 49b p.b., a w przypadku zrealizowania zamierzenia budowlanego opartego na pozwoleniu, które w części zostało uchylone na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., organy nadzoru budowlanego winny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art. 50-51 p.b., gdyż jest to przypadek inny niż określony w art. 48 i 49b p.b.

Dlatego też, trafne jest stanowisko organu w niniejszej sprawie, że skoro inwestor wykonał roboty budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które w części dotyczącej dz. nr A zostało uchylone, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 p.b. Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Według art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Jeżeli organ nadzoru budowlanego ustali, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na okoliczności, iż wykonane roboty są niezgodne z prawem i nie istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, wówczas powinien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W przypadku zaś, gdy organ ustali, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to zobowiązany jest określić zakres robót i czynności, w drodze decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W sytuacji natomiast, gdy organ nie stwierdzi istnienia podstaw do nałożenia określonych obowiązków, wówczas w drodze decyzji - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. - odmawia nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05, LEX nr 321511; z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09, LEX nr 597095).

W rozpoznawanej sprawie organy wykazały, że w świetle przywołanych wyżej regulacji prawnych, upoważnione były do prowadzenia postępowania naprawczego, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. Bezsprzecznie bowiem inwestor wykonał sporną inwestycję liniową dotycząca kanalizacji sanitarnej - w tym na działce nr A, stanowiącej współwłasność skarżących - na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Uchylenie tego pozwolenia przez organ architektoniczno-budowlany, po zrealizowaniu ww. inwestycji, nastąpiło zgodnie z interesem skarżących tylko w odniesieniu do ich działki, tj. A, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Prawidłowo zatem organ nadzoru wszczął z urzędu postępowanie legalizacyjne (naprawcze) w sprawie wybudowania przez inwestora - Gminę [...] - odcinka kanalizacji sanitarnej we wsi [...] na działce nr A k.m.[...], zawiadamiając o tym strony.

Dostrzec przyjdzie, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w szczególności postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oraz dokonanej oceny kompleksowo zgromadzonego materiału dowodowego, organ nadzoru ustalił w sposób niewątpliwy, iż inwestor wykonał całość robót budowlanych przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w części, jak też, że roboty te wykonane zostały zgodnie z tym pozwoleniem budowlanym, ważnym i wiążącym inwestora w trakcie realizacji całego zamierzenia inwestycyjnego. Nadto, w trakcie wykonywania prac funkcjonował zatwierdzony projekt budowlany, posiadający walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu, a kanalizacja sanitarna, będąca obiektem liniowym została oddana do użytkowania, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami art. 54 i 55 p.b. Pomimo, że uchylone zostało pozwolenie na budowę w części dot. dz. A i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego na tę część, to przed tym rozstrzygnięciem z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a, nastąpiło również skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy, organ nie zgłosił sprzeciwu, a więc w znaczeniu prawnym roboty zostały zakończone. Jednakże powyższa okoliczność nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego), o jakim mowa w art. 50-50 p.b., tylko co do spornej części zrealizowanych robót, skoro uchylone zostało pozwolenie na budowę w tej części (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, LEX nr 1225725). Słusznie też zwrócono uwagę, że w realiach niniejszej sprawy powyższa okoliczność ma jednak znaczenie dla organu orzekającego, gdyż wskazuje, bez konieczności przeprowadzania dodatkowych dowodów z opinii bądź ekspertyz, czy roboty wykonane zostały prawidłowo, zgodnie ze sztuka budowlaną. Organ nadzoru uznał, że z przedłożonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy dokumentów wynika, że kanalizacja sanitarna wykonana na działce nr A nie wymaga wykonania określonych czynności czy robót budowlanych dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W świetle wymienionych dokumentów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że obiekt został wykonany zgodnie z przepisami, w tym architektoniczno-budowlanymi, obowiązującymi normami i sztuką budowlaną. Stwierdził również, że dokumenty zgromadzone w postępowaniu naprawczym są wystarczające do wydania orzeczenia w tej sprawie.

Natomiast kwestia prawa do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy została przyjęta i stwierdzona, jako mająca znaczenie w tej sprawie, bowiem stanowiła ona przesłankę do uchylenia pozwolenia w części, co potwierdza skontrolowana przez sądy administracyjne – decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 29 grudnia 2011 r. Ponadto, zarówno organy nadzoru, jak i skarżący oraz inwestor (Gmina [...]) tej okoliczności, iż inwestor nie posiadał i nadal nie posiada prawa do dysponowania dz. nr A na cele budowy, nie negują. Ta okoliczność (jednakże po zrealizowaniu już całości robót budowlanych) została bezsprzecznie wykazana i ustalona przez organ architektoniczno-budowlany, a następnie zasadnie i prawidłowo przyjęta przez organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie. Ponadto, nie uszło uwadze tym organom, że skarżący nie wyrażają i nie zamierzają wyrazić zgody na dysponowanie ich nieruchomością (dz. nr A) na cele budowlane dla realizacji inwestycji liniowej celu publicznego, tj. gminnej kanalizacji sanitarnej, która przebiega łącznie przez kilkaset działek stanowiących własność osób fizycznych. Skarżący bowiem wyraźnie, tylko z tego tytułu w tej sprawie, wnosili i żądali wydania nakazu rozbiórki części nitki kanalizacyjnej z ich działki. Wobec powyższego, właściwie organ przyjął, iż w realiach tej sprawy brak było podstaw do nałożenia obowiązku żądania dostarczenia prawa do dysponowania sporną nieruchomością, w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 p.b. Także prawidło w tej materii organ powołał się na uchwałę NSA (7) z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 LEX nr 672631.

Dlatego należało również ocenić, czy brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - inwestycji liniowej o charakterze publicznym (gminnej kanalizacji sanitarnej), zrealizowanej na podstawie pozwolenia budowlanego, które w części zostało wyeliminowane - uniemożliwia legalizację, tj. wyklucza zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a tym samym – czy nakłada na organ obowiązek zastosowania pkt 1, czyli nakazania rozbiórki, jak tego oczekują skarżący.

Jak już wyżej zostało podniesione, brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy wykonanych robotach budowlanych na podstawie pozwolenia budowlanego, które w części zostało uchylone, nie wyklucza zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b., zarówno przy nakładaniu obowiązku jak i odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestycji liniowej celu publicznego wykonanej na podstawie pozwolenia, które zostało uchylone, po skutecznym zakończeniu robót, nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku nakazania rozbiórki, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., gdyż nie zawiera ten przepis takiego wymogu, jaki stawia ustawodawca w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

W świetle powyższego, w okolicznościach rozpoznanej sprawy, zarzut skarżących, iż organ winien bezwzględnie wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., z wyłączeniem zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., należało uznać za bezzasadny.

Nie można przy inwestycji liniowej celu publicznego – gminnej kanalizacji sanitarnej, pominąć odrębności sytuacji wynikającej z możliwości korzystania mieszkańców wspólnoty samorządowej z tego obiektu, jako funkcjonalnej całości, w tym także skutków, które prowadziłyby do pozbawienia mieszkańców takiej możliwości. Dlatego zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego środka najbardziej restrykcyjnego w postaci orzeczenia rozbiórki, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wyłącznie z powodu warunków technicznych nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót inwestycji liniowej – kanalizacji, do stanu zgodnego prawem. Zauważyć należy, iż "ratio legis art. 51 ust. 1 kt 2 p.b. polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności." (Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 573). W razie bowiem sporów na tle prawa do terenu, jest możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne, jako spraw cywilnych (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., II OSK 259/09, LEX nr 597516).

Także zarzut skargi w przedmiocie braku objęcia (sprawdzenia) niniejszym postępowaniem, w trybie art. 50 – 51 p.b., całości procesu inwestycyjnego, w postaci budowy sieci kanalizacyjnej wykonanej na podstawie pozwolenia z 2007 r., okazał się chybiony. Podkreślić trzeba, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 p.b. dotyczy budowy legalnej, a więc prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę, czyli wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Dlatego też, organ w tej sprawie mógł prowadzić postępowanie naprawcze, ale tylko co do tych robót, wobec których decyzją ostateczną uchylone zostało pozwolenie na budowę z 2007 r. W pozostałym zakresie, nie można nie liczyć się z ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Nie jest możliwe prowadzenie - na żądanie osób nieposiadających interesu prawnego - postępowania w trybie art. 51 p.b. w stosunku do robót budowlanych, objętych pozostającym w obrocie prawnym, ostatecznym pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie. Zrealizowanie w całości sieci kanalizacyjnej na nieruchomościach innych niż działka skarżących, określonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie legitymowało skarżących do skutecznego wnoszenia zarzutów w przedmiocie braku przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, co do całego wykonanego przedsięwzięcia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie postawiony przez skarżących zarzut obrazy prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w z art. 36a ust. 1 i ust. 2 p.b. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, bowiem cytowane przepisy mają zastosowanie, gdy inwestor prowadzi budowę w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, natomiast w tej sprawie nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Bezprzedmiotowe okazały się też zarzuty skargi, na etapie niniejszego postępowania legalizacyjnego, a dotyczące wad i braków w dokumentacji przy zgłoszeniu zakończenia budowy, w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna została już wybudowana i jest legalnie użytkowana (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1996 r., SA/Wr 2735/95, LEX nr 29545; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1390/06, LEX nr 302449). Ponadto, odnotować można, że przepis art. 59 ust. 7 p.b. w sposób jednoznaczny i zdecydowany ogranicza krąg stron wymienionego w nim postępowania o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora.

Wbrew zarzutom skargi, skarżący nie wykazali również, jak i z akt nie wynika, że doszło do naruszenia ich praw procesowych, jako stron postępowania, poprzez naruszenie zasad sformułowanych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej, zaufania do władzy publicznej, prawa do informacji o postępowaniu). Strony były zawiadamiane z wyprzedzeniem o konkretnych czynnościach procesowych, umożliwiając im udział w nich. Przed wydaniem decyzji zawiadamiano strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, zgłaszania żądań, przy czym w toku postępowania administracyjnego, skarżący byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Reasumując, zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych ustaleń i rozważań, zasadnie organy orzekające oparły swoje rozstrzygnięcie o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., stwierdzając, iż zrealizowane, sporne roboty na dz. nr A odpowiadają prawu i nie wymagają żadnych czynności ani robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a, skargę oddalił.