Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 180/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1 i 4, art. 124 ust. 5, art. 129 ust. 5, art. 222
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 30 par. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi I. M. i D. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2014r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2014 r., Nr [...], odmówił ustalenia na rzecz I. i D. M. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], gmina [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: [...], zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzję wydano w związku z wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzją [...] z dnia [...] 1960 r. [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. zatwierdził lokalizację szczegółową budowy linii elektroenergetycznej napowietrznej [...] relacji [...], która to inwestycja swym zasięgiem objęła nieruchomość należącą aktualnie do wnioskodawców. [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. na mocy decyzji [...] z dnia [...] 1961 r., wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17 poz. 70 oraz nr 5 poz. 32), zezwolił Zakładom A w P. na przeprowadzenie przewodów napowietrznych służących do przesyłania energii elektrycznej oraz innych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...] 1960 r. Odbiór techniczny ww. linii odbył się [...] 1963 r.

Dalej organ wyjaśnił, iż przeprowadzone dnia 3 czerwca 2014 r. oględziny nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem wykazały, że na działkach nr [...] rośnie trawa, kilkanaście choinek i dwa krzewy. Przy północnej granicy działki nr [...] stoi słup z przewodami linii średniego napięcia z ustrojem betonowym.

Organ następnie wyjaśnił, iż w świetle art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o odszkodowaniu za starty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 właściwy organ orzeka na żądanie właścicieli. Również na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej również jako "u.g.n.") roszczenie o odszkodowanie przysługuje osobom, które poniosły szkody powstałe na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. Wymienione działki w dacie wydania decyzji zezwalającej na wykonanie przedmiotowej linii energetycznej nie stanowiły własności wnioskodawców. Prawo własności nieruchomości objętych postępowaniem wnioskodawcy nabyli na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego rep. [...] nr [...] z dnia [...] 2011 r. Wnioskodawców nie dotyczyło zatem arbitralne rozstrzygnięcie organów administracji – nabyli oni przedmiotowe działki na zasadzie swobody umów. Prawa do nieruchomości wnioskodawcy nie nabyli w drodze sukcesji uniwersalnej po osobach, które w dniu wydania decyzji byli ich właścicielami. Kupując nieruchomość o określonym stanie faktycznym, wnioskodawcy musieli liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z usytuowania linii. Zatem odszkodowanie wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oparte na art. 124 u.g.n., wnioskodawcom nie przysługuje. Zdaniem Starosty powołane we wniosku przepisy art. 130 ust. 1 i art. 132 ust. 6 i 7 u.g.n. nie mogły w tym przypadku znaleźć zastosowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I i D. M., reprezentowani przez radcę prawnego P. F. Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, obrazę art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego pominięcie, obrazę art. 30 wymienionej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, obrazę art. 7 ww. ustawy poprzez jego pominięcie, błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że roszczenie nie przysługuje obecnemu właścicielowi, w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości nie zostało zakończone. Wniesiono o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2014 r.

Strona skarżąca wskazała, iż wbrew ustaleniom Starosty [...] doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Organ błędnie oparł się na art. 30 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w sytuacji, gdy przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Jak wynika z samej decyzji wywłaszczeniowej, zdarzenie to nastąpiło na podstawie art 35 ww. ustawy, który wprost odnosi się do posadowienia urządzeń przesyłowych. Wymieniona ustawa pozwalała nas szczególny rodzaj wywłaszczenia, tj. na potrzeby lokalizacji urządzeń przesyłowych. Wprost wskazuje to na ograniczenie prawa przysługującemu właścicielowi nieruchomości. Fakt ten wynika jednocześnie z orzeczenia Sądu Rejonowego w T., wydanego w sprawie o sygn. [...], którym sąd ten potwierdził, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wydana została prawomocna decyzja wywłaszczeniowa. W dalszej kolejności wskazano na wyrok WSA w Warszawie 24 lipca 2013r. w sprawie o sygn. IV SA/Wa 929/13, stanowiący o niedopuszczalności kontroli zasadności prawomocnego orzeczenia sądu w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 365 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego. Zdaniem odwołujących bezpodstawnym jest także twierdzenie o braku legitymacji czynnej strony. Podniesiono, iż mimo wywłaszczenia dokonanego na podstawie art 35 ww. ustawy, nigdy nie doszło do wypłaty należnego odszkodowania, choć zgodnie z jej art 7 wywłaszczanie dokonane może być wyłącznie za odszkodowaniem. Skoro odszkodowanie do dnia dzisiejszego nie zostało wypłacone (a nie mogło to mieć miejsca, skoro organ samorządu twierdzi, iż do wywłaszczenia nie doszło), to oczywistym jest, iż postępowanie nie zostało zakończone. Tym samym roszczenie o odszkodowanie przysługuje obecnemu właścicielowi nieruchomości, nabył on bowiem prawo własności w toku trwania postępowania wywłaszczeniowego. Obecny właściciel wstąpił także w prawa związane z postępowaniem wywłaszczeniowym.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r. Nr SN-III.7534.98.2014.8, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności omówił dokumentację zgromadzoną w aktach organu I instancji. Organ następnie wyjaśnił, iż w ramach postępowania odwoławczego pismem z dnia 16 września 2014 r zwrócił się z prośbą o przekazanie dokumentacji związanej z przeprowadzeniem linii napowietrznej [...] przez teren działek nr [...]. Burmistrz Gminy T., Starosta [...] oraz Archiwum Państwowe w Poznaniu - Oddział w K. poinformowali, że w zasobach archiwalnych nie została odnaleziona dokumentacja związana z przeprowadzeniem przez przedmiotową nieruchomość linii elektroenergetycznej [...] kV, jak również ustaleniem ewentualnego odszkodowania. Zgodnie z pismem A SA Oddział w K. z 28 października 2014 r. linia napowietrzna średniego napięcia [...] zlokalizowana na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...], pobudowana została w latach 60-tych ubiegłego stulecia na podstawie wskazanych powyżej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. znak [...] z dnia [...] 1960 r. oraz [...] z dnia [...] 1961 r. Ponadto wskazano, iż spółka nie jest w posiadaniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. ustalającej wysokość odszkodowania, jak również innych dokumentów opisujących szkody wyrządzone właścicielom nieruchomości w związku z wejściem na przedmiotowy teren i budową urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej.

Dokonując oceny prawnej sprawy Wojewoda wyjaśnił, iż w myśl przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, dalej: u.g.n.), który mógłby co do zasady stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przywołana norma stwarza materialnoprawną podstawę realizacji obowiązku wypłaty odszkodowania w sytuacji gdy odszkodowanie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia, nie zostało nigdy ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem.

Zgodnie z przepisem art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wojewoda wskazał, iż podobne rozumienie wywłaszczenia obowiązywało zarówno pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 4), jak i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy mieć również na względzie, iż własność jest prawem konstytucyjnie chronionym, zatem może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Wniosek o ustalenie odszkodowania Państwo I. D. M. złożyli w dniu 11 kwietnia 2014 r., a więc pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na gruncie zatem jej przepisów należy poszukiwać materialnoprawnych podstaw dla żądania wnioskodawców.

Dalej organ wskazał, iż roszczenie uczestników postępowania wywodzone jest ze skutków decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] 1961 r. ograniczającej prawo własności nieruchomości, stanowiącej aktualnie działki gruntu nr [...], poprzez zezwolenie na przeprowadzenie przez nieruchomość linii energetycznej napowietrznej [...] kV relacji [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17 poz, 70 i nr 5 poz. 32), w myśl którego organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1). W myśl ust. 2 osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Przywołana regulacja w art. 36 przewidywała odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 (ust. 1) oraz odszkodowanie za poniesione w zasiewach, uprawach i plonach straty, które winno być ustalane w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, a roszczenie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). Z literalnego brzmienia powyższych przepisów wynika, że zawarte w art. 36 ust. 2 uregulowanie odnosi się tylko i wyłącznie do straty w zasiewach, uprawach i plonach. W ówczesnym stanie prawnym nie było również przepisu ustalającego terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych opartych na innych tytułach związanych z czasowym zajęciem nieruchomości. Należy mieć na względzie, że co do zasady prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, co ma miejsce w prawie cywilnym. Tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie regulują wygaśnięcie roszczenia, przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje. Zdaniem organu nadzoru brak jest zatem podstaw do konstruowania przedawnienia żądania, jeśli w braku jednoznacznej regulacji dotyczy ono nieprzedawniającego się roszczenia.

Dalej organ wyjaśnił, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak również w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie przepisów art. 120 i art. 124-126 u.g.n. Kwestię sporną w interpretacji przywołanego art. 129 ust. 5 pkt 3 stanowi natomiast zakres stosowania tego przepisu do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13, w którym Sąd opowiedział się za dopuszczalnością stosowania aktualnie obowiązującej ustawy do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie, pod warunkiem że objęte nią uprawnienie nie zostało skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w sposób, który wykluczałby tę możliwość, tzn. nie została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji. Nowa ustawa może zatem ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, przy czym tylko skutki zdarzeń prawnych ocenia się na podstawie norm obowiązujących z daty zdarzenia. W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do stosunków prawnych zastanych w dniu wejścia ich w życie. Choć przywołana uchwała podjęta została w sprawie o odmiennej sytuacji prawnej, to w ocenie Wojewody Wielkopolskiego cytowana konkluzja ma charakter reguły generalnej. Taką interpretację przepisu art. 129 ust. 5 przyjął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1111/08, z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 335/08, z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt 1 OSK 397/11, a także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. Mając na uwadze, iż w realiach sprawy wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony dopiero 11 kwietnia 2014 r. przez osoby niebędące właścicielami nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności, substancja oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, poprzez pryzmat regulacji obowiązujących w dacie ograniczenia prawa własności, sprowadza się do ustalenia kręgu podmiotów którym przysługuje aktualnie prawo skutecznego domagania się wypłaty odszkodowania za skutki jakie były następstwem orzeczenia organu administracji, które zapadło ponad 50 lat temu.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, aktualnym w dacie ograniczenia, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2, było ustalane na żądanie właściciela nieruchomości. Wojewoda podzielił pogląd, że roszczenia odszkodowawcze przysługują tym osobom, które zostały wywłaszczone, a ich zaspokojenie wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych. Jeżeli jednak roszczenie, jak w przedmiotowej sprawie, nie zostało dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to zdaniem Wojewody Wielkopolskiego następca prawny może zgłosić takie roszczenie jednakże tylko pod warunkiem, że jest sukcesorem uniwersalnym. Wnioskodawcy nabyli prawo własności nieruchomości pod tytułem szczególnym (umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego rep. [...] nr [...] z dnia [...] 2011 r.). W realiach przedmiotowej sprawy doszło więc do nabycia indywidualnie oznaczonego prawa, w którym nie zawiera się roszczenie przysługujące wywłaszczonemu. Mając na względzie powyższe, w ocenie Wojewody wnioskodawcy nie mogą skutecznie domagać się odszkodowania na podstawie art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. Kończąc tę część wywodów Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, iż nie podzielił argumentacji Starosty [...] w zakresie wykładni przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., natomiast za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie dokonane decyzją tegoż organu.

Za bezpodstawny Wojewoda uznał zarzut naruszenia art. 105 k.p.a., bowiem przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Brak również podstaw do twierdzenia jakoby Starosta [...] dopuścił się naruszenia art. 7, art. 30 i art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., skoro przepisy te regulowały jedynie kwestie związane z ograniczeniem prawa własności poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów napowietrznych oraz innych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów, aktualnie zaś nie mogą stanowić podstawy działania organów administracji skoro zostały uchylone z dniem 1 sierpnia 1985 r. Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji i został rozpatrzony w sposób właściwy.

I. M. i D. M., reprezentowani przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, naruszenie art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie do sprawy wszczętej przez wejściem w życie tej ustawy lecz niezakończonej decyzją ostateczną, naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji czynnej w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości mimo, że w toku postępowania o wywłaszczenie nabył on prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo.

W ocenie skarżących organy obu instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia bezzasadnie pominęły art. 233 u.g.n., który obliguje organ do prowadzenia spraw wszczętych przed datą wejścia w życie ww. ustawy lecz niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej, na podstawie przepisów u.g.n. Podkreślono, że wypłata odszkodowania była koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958 r. w omawianej sprawie powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, w drodze decyzji administracyjnej, która do tej pory nie została wydana. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W konsekwencji należy przyjąć, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości oznacza, że postępowanie wywłaszczeniowe, w toku którego została wydana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] 1961r., nie zostało zakończone i trwa nadal. Dlatego też zastosowanie winien mieć art. 233 u.g.n. Skarżący nabyli w dniu [...] 2011 r. prawo własności nieruchomości, w stosunku do których została wydana wskazana decyzja. Zgodnie natomiast z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Skarżący są następcami prawnymi osoby, która w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej była właścicielem wskazanych wyżej działek, nabyli prawo własności tych działek w trakcie toczącego się postępowania, co spowodowało przejście na nich uprawnienia do uzyskania odszkodowania przysługującego ich poprzednikowi prawnemu. Błędny jest pogląd organu odwoławczego, że następca prawny może zgłosić takie roszczenie tylko pod warunkiem, że jest sukcesorem uniwersalnym. Stanowisko takie nie ma oparcia w żadnym przepisie prawa i nie da się go pogodzić z treścią art. 30 § 4 k.p.a. Skarżący podnieśli, iż w wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 145/10, wydanym w analogicznym stanie faktycznym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na mocy dokonanej czynności prawnej, tj. sprzedaży nieruchomości, na nabywcę nieruchomości przechodzą wszelkie roszczenia przysługujące zbywcy, w tym roszczenie do uzyskania odszkodowania za nabycie nieruchomości zajętej dla realizacji celu publicznego. W takiej sytuacji osobą będącą stroną w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za zajętą nieruchomość a zarazem uprawnioną do odszkodowania jest nabywca nieruchomości (podobnie wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 11.01.2010 r., I OPS 3/09).

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012n r. poz. 270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie doszło w ocenie Sądu do naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podjęte przez organy rozstrzygnięcia zapadły w związku ze zgłoszonym przez właścicieli nieruchomości położonej w [...], gmina [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: [...], żądaniem ustalenia przez starostę w trybie art. 129 ust. 1 u.g.n. Przepis ten określa właściwość starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do ustalania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, przy czym stosownie do art. 128 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe na nieruchomości w związku z ograniczeniem prawa własności na skutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 powołanej ustawy.

Stan faktyczny w sprawie niniejszej jest bezsporny. Jak wynika z ustaleń rozpatrujących sprawę organów administracji decyzją [...] z dnia [...] 1960 r. [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. zatwierdził lokalizację szczegółową budowy linii elektroenergetycznej napowietrznej [...] kV relacji [...], która to inwestycja swym zasięgiem objęła nieruchomość położoną w [...], gmina [...], stanowiącą obecnie działki nr [...] [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. na mocy decyzji [...] z dnia [...] 1961 r. wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17 poz. 70 oraz nr 5 poz. 32), zezwolił Zakładom A w P. na przeprowadzenie z miejscowości [...] do miejscowości [...] przewodów napowietrznych służących do przesyłania energii elektrycznej oraz innych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów. Zezwolenie zgodnie z treścią przedmiotowej decyzji dotyczyło ww. gruntów. Skarżący I. M. i D. M. na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego rep. [...] nr [...] z dnia [...] 2011 r. nabyli własność działek nr [...].

Zasadnie organy wykazały, iż do ograniczenia prawa własności doszło na podstawie decyzji z dnia [...] 1961 r.,. wydanej w oparciu o art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Rozpatrujące sprawę organy administracji uznały, że odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone ani pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958r., ani ustaw kolejnych, tj. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz o gospodarce nieruchomościami. W opinii Sądu w tym zakresie zachodzi konieczność zbadania, czy ewentualna kwota odszkodowania nie została w przeszłości złożona do depozytu sądowego. Sąd widzi taką konieczność, bowiem wyjaśnienia pozyskane na etapie postępowania odwoławczego nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że kwestia odszkodowania w związku z inwestycją realizowaną w latach 60-tych ub. wieku nie była przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji. Zasadność takiego stanowiska potwierdzają wyjaśnienia zawarte w pismach Archiwum Państwowego w Poznaniu - Oddział w K. oraz A SA Oddział w K., z których wynika jedynie, że jednostki te w swoich zasobach nie odnalazły dokumentów związanych z ustaleniem odszkodowania w związku z realizacją inwestycji. Dopiero nie budzące wątpliwości ustalenie, że w przeszłości nie doszło do ustalenia i wypłaty właścicielom odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności w związku z lokalizacją spornych urządzeń energetycznych pozwoli na przejście do kolejnego etapu – ustalenia, kto ma legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tego tytułu. W opinii Sądu w realiach niniejszej sprawy do tego etapu przystąpiono przedwcześnie, co narusza przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. I. M. i D. M. zwrócili się o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowych działek. Jako podstawę wniosku skarżący wskazali przepisy obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przepisy art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust.1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące prawa do słusznego odszkodowania od władzy publicznej za wywłaszczenie nieruchomości oraz ochrony prawa własności. W myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Stosownie natomiast do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Zdaniem organu przedmiot sporu w sprawie niniejszej stanowi kwestia, kto może być stroną w postępowaniu dotyczącym odszkodowania, a zarazem, kto jest uprawniony do odszkodowania. Rozważenia wymaga, czy mogą to być jedynie właściciele nieruchomości na dzień ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, względnie również ich następcy prawni w drodze sukcesji uniwersalnej. W opinii Sądu dla wyjaśnienia tej kwestii podstawowe znaczenie ma wyrażona w konstytucji zasada słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Osobą uprawnioną do odszkodowania jest oczywiście były, tj. w dacie wywłaszczenia, właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej. Nie oznacza to jednak, że uprawnionym do odszkodowania nie może być osoba, która jako aktualny właściciel nieruchomości, legitymuje się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w dniu [...] 2011 r., w drodze umowy sprzedaży. Oceny zatem wymaga, czy na mocy dokonanej czynności prawnej, tj. sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] 2011 r. w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, na nowych jej nabywców przeszły wszelkie roszczenia, w tym roszczenie do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie. W myśl podpisanego w dniu [...] 2011 r. aktu notarialnego skarżący zapłacili bowiem cenę za całą powierzchnię nieruchomości, zatem z uwzględnieniem także tej jej części, która jest zajęta pod sporną infrastrukturę energetyczną. Oceny zatem wymagało, czy i ewentualnie w jakim zakresie istnienie tej infrastruktury miało wpływ na cenę nieruchomości. W opinii Sądu nie można wykluczyć, że strony umowy postanowiły, iż cena nieruchomości nie została obniżona z tego powodu, a to pozwalałoby uznać, że właściciele nieruchomości scedowali na rzecz jej nabywców uprawnienia do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w części, w jakiej zajęta jest po urządzenia infrastruktury energetycznej. Na powyższe należało w ramach postępowania pozyskać oświadczenia stron umowy z dnia [...] 2011 r. Ustalenia organów w tym zakresie powinny jednakże w pierwszej kolejności obejmować analizę treści umowy sprzedaży z dnia [...] 2011 r. oraz dokumentów, jakie w toku postępowania pozyskano z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego w T. W opinii Sądu podstawowe znaczenie dla ustalenia kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania ma bowiem zbadanie, czy ewentualne ograniczenia i szkody wywołane istnieniem linii energetycznej na przedmiotowej nieruchomości wpłynęły na cenę kupna nieruchomości.

Odmawiając ustalenia odszkodowania organy obu instancji argumentowały, iż wymienione działki w dacie wydania decyzji zezwalającej na wykonanie przedmiotowej linii energetycznej nie stanowiły własności wnioskodawców, którzy nabyli przedmiotowe działki na zasadzie swobody umów, a nie w drodze sukcesji uniwersalnej po osobach, które w dniu wydania decyzji byli ich właścicielami. Należy zwrócić uwagę w zakresie objętym regulacją art. 124 u.g.n. istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie. Wobec nieuregulowania sprawy odszkodowania w przeszłości, na dzień dzisiejszy nadal trwa stan, gdy ma miejsce ograniczenie prawa własności a kwestia zadośćuczynienia za to nie jest uregulowana, co z zasady dotyczy każdoczesnego właściciela nieruchomości. Rozważenia nadto wymaga, czy i w jakim zakresie na brak uregulowania kwestii odszkodowania w takich przypadkach wpływ miał brak aktywności właścicieli nieruchomości w związku z niepewnością prawną wynikającą z faktu rożnej, na przestrzeni ostatnich lat, linii orzeczniczej sądów cywilnych w sprawach z powództw o ustanowienie służebności przesyłu oraz sądów administracyjnych w sprawach odszkodowawczych. Z akt sprawy wynika, że w sprawie [...] wniosek skarżących o odpłatne ustalenie służebności przesyłu został oddalony, lecz w ramach postępowania organ nie ustalił, czy było sporządzone uzasadnienie postanowienia sądu, co pozwoliłoby ustalić, co stanowiło o treści rozstrzygnięcia. Kwestia ta ma znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, bowiem posiadanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości przy jednoczesnym braku dowodów dotyczących odpłatnego ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości skarżących może stanowić podstawę do wytoczenia powództw dotyczących służebności przesyłu. Uznawano zarazem, iż z opartym na przepisie art. 124 ust. 5 u.g.n. można wystąpić w przypadkach wcześniejszego wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 tej ustawy, a więc gdy do ograniczenia prawa własności doszło pod rządami obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2010 r., I ACa 848/09 - OSAŁ 2010/4/34).

Należy podkreślić, iż kontrolując decyzje podejmowane w ramach postępowania administracyjnego Sąd dokonuje oceny, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podkreślenia nadto wymaga, że zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpatrywanej sprawie wymogów tych nie dochowano, co stanowi o konieczności uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Sąd uchylił decyzje organu I instancji, bowiem w przypadku ustalenia i uznania, że skarżący nie mają legitymacji do złożenia wniosku o ustalenie wnioskowanego przez nich odszkodowania, postępowanie organu I instancji powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wymaga nadto odniesienia się do kwestii mających podstawowe znaczenie dla stwierdzenia prawidłowości zastosowanych przepisów u.g.n. I tak, Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w myśl którego przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Odmienna interpretacja powyższego przepisu sprowadza się bowiem do uznania, iż osoby, które utraciły w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przed wejściem w życie u.g.n., a dla których do tej pory odszkodowanie za tę nieruchomość nie zostało ustalone, wraz z wejściem w życie powyższej ustawy utraciły uprawnienie do uzyskania przedmiotowego odszkodowania. Takie stanowisko naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim zasadę wyrażoną w art. 21 ust. 2 gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Pozostawałoby ono w sprzeczności również z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. Analiza przepisów przejściowych u.g.n. wskazuje, iż ustawa nie zawiera przepisów czasowych ograniczających zastosowanie normy wynikającej z art. 128 ust. 1 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych po wejściu w życie ww. ustawy. Powyższa wykładnia znajduje oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65).

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, iż nie podziela stanowiska strony skarżącej co do możliwości wywodzenia ich legitymacji do złożenia wniosku o odszkodowanie z art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten daje taką możliwość, lecz wyłącznie w sytuacji, gdyby postępowanie wywłaszczeniowe, lub odpowiednio odszkodowawcze, były w toku. Z akt administracyjnych sprawy jak dotąd nie wynika, iż w przeszłości poprzedni właściciele nieruchomości złożyli wniosek o odszkodowanie. Podkreślenia ponownie wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o odszkodowaniu organ administracji orzekał na wniosek. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 233 u.g.n. uznać należało za chybiony. Zdaniem Sądu nie grunt niniejszej sprawy nie znajduje też wprost przeniesienia stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych w skardze wyrokach, wydanych w stanach faktycznych do których zastosowanie miały przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2014 r., Nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym przedstawioną w nim interpretację art. 129 ust. 5 u.g.n. i po przeprowadzeniu postępowania dowodowego wyda decyzję w przedmiocie odszkodowania mając w pierwszej kolejności na uwadze, że ustalenia poczynione na etapie postępowania odwoławczego nie pozwalają obecnie jednoznacznie stwierdzić, że w przeszłości nie zostało ustalone odszkodowanie na rzecz osób będących właścicielami przedmiotowych nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności. W tym zakresie Sąd widzi potrzebę sprawdzenia, czy nie została złożona do depozytu sądowego kwota odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości w dacie jej zajęcia w związku z realizacją inwestycji wynikającej z decyzji lokalizacyjnej z [...] 1960 r. oraz decyzji z dnia [...] 1961 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości na ten cel.