Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1270/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Katarzyna Bińczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją Naczelnika Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] marca 1978 r., wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64) orzeczono o wywłaszczeniu, na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] uregulowanej w KW Nr hip. "[...]".

Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] października 1977 r. Nr [...] oraz postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 1959 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po zmarłej w dniu [...] kwietnia 1949 roku [...], w dacie wywłaszczenia współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: [...].

Ww. postanowienie zostało zmienione postanowieniem Sądu Wojewódzkiego dla województwa [...] z dnia [...] listopada 1960 r., sygn. akt [...] w ten sposób iż: w miejsce słowa "[...]" wpisano słowo "[...]", a w miejsce słowa "[...]" wpisano słowo "[...]".

Wywłaszczona nieruchomość, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] września 1973 r. wydana przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej w [...], przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]".

W dniu [...] października 1997 roku [...] złożyły wniosek o zwrot nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działki o nr: [...] (dawna działka nr [...]), [...] (dawna działka nr [...] oraz cz. działki nr [...]), [...] (dawna działka nr [...] oraz część działki nr [...]) i [...] (dawna działka nr [...]) z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...], wywłaszczonej ww. decyzją Naczelnika Urzędu [...].

Następstwo prawne po dawnych współwłaścicielach nieruchomości ustalono na podstawie stosownych postanowień sądów o stwierdzeniu nabycia spadku i aktu poświadczenia dziedziczenia.

W toku postępowania ustalono, iż działki ew. o nr: [...] z obrębu [...] objęte wnioskiem zwrotowym, są własnością Miasta [...].

W związku z powyższym Wojewoda [...], postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2007 r. do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości w zakresie ww. działek, wyznaczył Starostę [...].

Z opracowania geodezyjnego, sporządzonego w dniu [...] maja 2010 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. [...] wynika, iż nieruchomości hipotecznej "[...]" dz. hip. [...], obecnie odpowiadają działki ewidencyjne o nr: [...] z obrębu [...].

Nieruchomości wywłaszczonej obecnie odpowiadają działki ewidencyjne o nr: [...] z obrębu [...] oraz części działek ewidencyjnych o nr: [...] z obrębu [...].

W części dotyczącej działki ewidencyjnej o nr [...] z obrębu [...] Starosta [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...], orzekł o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Powyższa decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1986/12 oddalił skargę na ww. decyzję organu II instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1088/13 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Przedmiotem niniejszego postępowania są działki ewidencyjne o nr: [...] z obrębu [...] oraz części działek ewidencyjnych o nr: [...] z obrębu [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz: [...] części nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] marca 1978 r., nr [...], stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych o nr: [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjne o nr: [...] z obrębu [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...].

Wojewoda [...] rozpatrując sprawę wskazał, że jak wynika z zapisów ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek będących przedmiotem niniejszego postępowania:

działki ewidencyjne o nr: [...] z obrębu [...] (KW Nr [...]) stanowią własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]",

działki ewidencyjne o nr: [...] z obrębu [...] (KW Nr [...]) stanowią własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku mieszkalnym posadowionym na przedmiotowych działkach.

Jak wynika z treści księgi wieczystej KW Nr [...] prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", w odniesieniu do działek o nr: [...] (aktualnie działki o nr: [...]) i [...] z obrębu [...] zostało ustanowione na mocy umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz nieodpłatnego przeniesienia własności budynków z dnia [...].12.2001 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...]. Wniosek o dokonanie wpisu do księgi wieczystej złożono w dniu [...].06.2005 r. Wpisu dokonano w dniu [...].10.2005 r. Następnie działki o nr ew. [...] odłączono do księgi wieczystej KW Nr [...] i pozostają w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku mieszkalnym posadowionym na przedmiotowych działkach. Natomiast, w odniesieniu do działek ew. o nr: [...], prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" zostało ustanowione na mocy umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienia własności naniesień z dnia [...].09.2007 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...]. Wniosek o dokonanie wpisu do księgi wieczystej złożono w dniu [...].10.2007 r. Wpisu dokonano w dniu [...].11.2007 r.

Wojewoda wskazał, że z powyższego wynika, że użytkowanie wieczyste zostało ujawnione w księdze wieczystej po dniu [...].01.1998 r. - dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że jeżeli władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, poza sytuacją, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. Jednak skoro taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, organ nie był zwolniony z badania realizacji celu wywłaszczenia stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n.

Badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. należy zdaniem Wojewody uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego zachodzi w ocenie Wojewody konieczność ustalenia, czy na spornych działkach, przejętych na rzecz Skarbu Państwa, na dzień złożenia wniosku a nie później niż na dzień 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda w konsekwencji zajętego stanowiska ustalił, że działki gruntu, będące przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, wchodziły w skład nieruchomości, stanowiącej dz. hip. [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] marca 1978 r. nr [...]. W decyzji tej wskazano, że zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] września 1973 r. nr [...], ustalona została lokalizacja osiedla mieszkaniowego z usługami pod nazwą "[...]" na terenie położonym w [...] w [...] między ulicami [...], o powierzchni około [...] w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym załącznik do powyższej decyzji. W skład terenu objętego powyższą lokalizacją wchodziły działki gruntu o nr ewid.: [...]. Wojewoda podkreślił, że realizacja celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, ze swej istoty, może być rozciągnięta w czasie i może też podlegać zmianom a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, że jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 104/16, https://orzeczenia.nsa.uov.pl).

Protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] kwietnia 1978 roku, Wydział AGKiM Urzędu [...] przekazał [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych, pełniącej funkcję inwestora zastępczego dla Międzyzakładowej Spółdzielni "[...]", teren oznaczony na planie geodezyjnym, sporządzonym dla celów wywłaszczenia - część C (mapa [...] wpisana do składnicy geodezyjnej w dniu [...] czerwca 1974 r.) i opisany pod poz. rej. pom. m. in. nr [...], a więc m. in. nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot. Przejęcie terenu przez inwestora nastąpiło w celu wybudowania osiedla mieszkaniowego "[...]" - część przedsięwzięcia IV - [...].

Z treści przywołanego powyżej protokołu wynika również, iż na przedmiotowy teren o powierzchni [...] w dniu [...] kwietnia 1978 roku została wydana, przez Wydział Terenów Urzędu [...], decyzja nr [...] ustanawiająca użytkowanie wieczyste na rzecz MSM "[...]".

Ustalono także, iż plan realizacyjny dla IV przedsięwzięcia osiedla "[...]" zatwierdzony został przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] decyzją z dnia [...] października 1977 roku nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 1978 r. nr [...] Naczelnik Urzędu [...] zezwolił na budowę osiedla [...] przedsięwzięcie oraz na zagospodarowanie placu budowy. Przy ulicach [...] (obecna ul. [...]), [...] i [...] miały zostać wybudowane parkingi dla samochodów osobowych oraz wyloty z ciągów pieszo-jezdnych zapewniające dojazdy gospodarcze do budynków mieszkalnych, stacji transformatorowych oraz placyków gospodarczych.

Analiza mapy pt. "Osiedle [...] Bilans terenu", stanowiącej integralną część ZTE Przedsięwzięcia [...] potwierdza, iż północna część nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, wchodziła w skład terenu opisanego jako teren szkoły licealnej, natomiast na pozostałym terenie miały zostać wybudowane: ulica wewnętrzna, parkingi oraz ośrodek ll/Ill stopnia. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, iż plan realizacyjny [...] Przedsięwzięcia Osiedla [...] swoim zasięgiem nie obejmował całej nieruchomości, objętej niniejszą decyzją.

W dniu [...].07.2012 r. zostało wykonane, przez uprawnionego geodetę [...], graficzne opracowanie synchronizacyjne, prezentujące oznaczenie na planie realizacyjnym Osiedla [...]. Przedsięwzięcie [...]. archiwalnych działek nr [...]. w powiązaniu z aktualnymi działkami ewidencyjnymi.

Z powyższego wynika, że: na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], która odpowiada części archiwalnej działki o nr [...] miał zostać zrealizowany parking, na działkach, położonych po południowej stronie ul. [...], tj. na działkach ewidencyjnych o nr [...] z obrębu [...] również miał zostać wybudowany parking. Plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1979 roku, która została wydana po rozpatrzeniu wniosku [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych z dnia [...] kwietnia 1979 roku.

Północno - wschodnia część terenu Osiedla [...] była przeznaczona pod budowę szkoły zawodowej mechaniczno - elektrycznej Centralnego Związku Spółdzielczości Pracy, ale zmieniono przeznaczenie przedmiotowego terenu, a nieruchomość przekazano Spółdzielni Mieszkaniowej pod zabudowę mieszkaniową.

Z analizy zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu [...] maja 1997 roku, na którym uprawniony geodeta v wyznaczył granice archiwalnych działek, objętych wywłaszczeniem oraz granice obecnych działek ewidencyjnych, objętych postępowaniem o zwrot, wynika, iż na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się parking samochodowy, na częściach działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], znajdują się fragmenty wjazdów na teren Komisariatu Policji oraz na teren zajmowany obecnie przez Spółkę [...] S.A., pozostałe części działek są nie zagospodarowane, w części wschodniej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], znajduje się fragment parkingu samochodowego, położonego wzdłuż ul. [...], w pozostałej części działka jest niezagospodarowana. Przez przedmiotową działkę przebiega droga, stanowiąca dojazd do budynku zajmowanego obecnie przez Spółkę [...] S.A.

Dla terenu stanowiącego wówczas działkę ew. nr [...] z obrębu [...] w dniu [...] grudnia 2000 roku Burmistrz [...] wydał decyzję Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z parkingami podziemnymi.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 roku Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego z parkingami podziemnymi na terenie nieruchomości przy ul. [...] róg [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2003 roku Prezydent [...] pozwolił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego o adresie ul. [...].

Wraz z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego o adresie ul. [...]. zagospodarowane zostały również działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], które położone są pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a ul. [...] i zajęte zostały pod chodnik oraz zieleń miejską. Powyższe ustalenia potwierdza zdjęcie lotnicze, wykonane w dniu [...] maja 2005 roku.

Ponadto w dniu [...] lipca 2010 roku organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, co następuje:

na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się ogrodzony parking utwardzony betonem (ogrodzenie nietrwale - siatka na słupkach), część zachodnia zagospodarowana jest zielenią niską, część północna działki porośnięta trawą, przez tę część gruntu przebiega wydeptana ścieżka,

działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi ciąg pieszy, jest położona wzdłuż ulicy [...],

działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] jest zagospodarowana jako parking, nieogrodzona, utwardzona kostką brukową,

na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się część budynku mieszkalnego o adresie [...] oraz wjazd na parking podziemny,

na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się budynek mieszkalny o adresie [...] oraz wjazd na parking podziemny.

Powyższe okoliczności potwierdza protokół z oględzin przedmiotowej nieruchomości oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna.

Zdaniem Wojewody takie formy zagospodarowania terenu działek, obecnie oznaczonych nr: [...] z obrębu [...], od czasu ich wywłaszczenia po dzień orzekania przez organy obu instancji, świadczą niewątpliwie o zrealizowaniu na nich celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Istniejące, od czasu wywłaszczenia działek, ich zagospodarowanie służy bowiem wszystkim mieszkańcom osiedla, jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i tworzy z nim jedną spójną całość. Istniejące zagospodarowanie na terenie ww. działek objętych wnioskiem zwrotowym, jest zgodne ze stanowiącymi załącznik do decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] września 1973 r. "Kompleksowymi wytycznymi urbanistycznymi dla zespołu osiedli: [...] na terenie dzielnicy [...]". W wytycznych tych wskazano m. in., że inwestycja ta stanowić ma zabudowę mieszkaniową i wielorodzinną wraz z zabudową usługową i obiektami towarzyszącymi i ma składać się ze strefy zamieszkiwania (pięciu zgrupowań zabudowy mieszkalnych ograniczonych trasami komunikacji i pasami nawietrzania; każda z pięciu jednostek posiadać ma swój obszar terenów zielonych spełniających funkcje terenów rekreacji wewnętrznej), strefy dojścia związanej z komunikacją zewnętrzną (garaże osiedlowe i parkingi wielokondygnacyjne, przystanki komunikacji masowej, koncentracji usług podstawowych), strefy rekreacji związanej z pasami nawietrzającymi (grupuje urządzenia szkól elementarnych lub środowiskowych oraz urządzenia sportowe i zieleni). Ponadto, na terenie zespołu osiedli przewidziano występowanie następujących elementów usług ponadpodstawowych o przesadzonej lokalizacji: ośrodek usługowy II stopnia zlokalizowany przy skrzyżowaniu ul. [...] oraz ośrodek usług technicznych zlokalizowany w narożniku ul. [...]. Wskazano także, że wszystkie strefy i elementy programu integruje system komunikacji pieszej prowadzony bezkolizyjnie w stosunku do układu komunikacji miejskiej. Ponadto, w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia w ocenie Wojewody przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Osiedla mieszkaniowe, jako swego rodzaju mikroorganizmy urbanizacyjne, rządzą się zaś szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca inny charakter, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15, z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. I OSK 3505/15 https://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Zdaniem Wojewody zarzuty dotyczące kwestii, iż działki o nr: [...] nie znalazły się w granicach terenów objętych planami realizacyjnymi oraz braku ustaleń dotyczących terminu ważności planu realizacyjnego, nie mają znaczenia dla sprawy, ponieważ ustalono, iż na ww. działkach powstały typowe elementy osiedla mieszkaniowego i nie musiały być one zgodne z konkretnymi obiektami przewidzianymi pierwotnie na danym terenie. Odnosząc się do stanu zagospodarowania działki ewidencyjnej o nr [...], to z protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2010 roku wynika, że na całej działce znajduje się nieogrodzony parking. Fakt. że korzystają z niego, wg pełnomocnika wnioskodawców, osoby zatrudnione w [...] S.A., nie pozostaje w sprzeczności z zaspokajaniem potrzeb osiedla i realizacji celu wywłaszczenia. Odnośnie natomiast parkingu znajdującego sią na działce ewidencyjnej o nr [...], to organ stwierdził, iż fakt, że parking ten jest ogrodzony, nie wyklucza jego wykorzystania przez mieszkańców osiedla. Jeżeli nawet miałby on komercyjny charakter, co podnosi pełnomocnik wnioskodawców, to bezsprzecznie jest elementem osiedla mieszkaniowego i służy zaspokojeniu potrzeb mieszkańców.

Odpowiadając na zarzut pełnomocnika odwołujących się dotyczący faktu, że organ błędnie uznał, iż wywłaszczenie przedmiotowych działek było legalne i nie podjął działań w celu określenia okresu ważności decyzji lokalizacyjnej, Wojewoda stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika, aby w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej decyzja lokalizacyjna utraciła swoją ważność. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma możliwości zweryfikowania legalności decyzji, na podstawie której doszło do wywłaszczenia a tym bardziej przywołanej w niej decyzji lokalizacyjnej. Kwestie legalności decyzji wywłaszczeniowej nie podlegają badaniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1741/09; wyrok NSA z dnia 10 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 811/97, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3505/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem autonomicznym postępowaniem administracyjnym i nie stanowi "kontynuacji" postępowania wywłaszczeniowego, a co więcej, złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia, zakłada ważność decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest dalszym ciągiem postępowania wywłaszczeniowego i nie mieści się w granicach sprawy o wywłaszczenie. Żądanie zwrotu wszczyna postępowanie w zupełnie nowej sprawie. Postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, którego celem jest stwierdzenie istnienia podstaw do zwrotu nieruchomości. Natomiast badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej bądź też prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego jest dopuszczalne tylko we właściwych trybach nadzwyczajnych (zob. E. Bończak - Kucharczyk. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LEX/el 2017 r.).

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia, przez organ I instancji zaspokojenia potrzeb potencjalnych mieszkańców osiedla, Wojewoda stwierdził, iż organ nie był zobowiązany do badania powyższych kwestii, ponieważ nie stanowią one przesłanek wymienionych w art. 136 i 137 ugn, które organ winien badać w postępowaniu zwrotowym.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie uznał, iż cel, na jaki została przeznaczona przedmiotowa nieruchomość w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1978 r. tj. budowa osiedla mieszkaniowego, został na przedmiotowych działkach zrealizowany. Z akt przedmiotowej sprawy, jak wcześniej wykazano, wynika, że na działkach ewidencyjnych objętych wnioskiem zwrotowym zostało ustanowione użytkowanie wieczyste.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r. I OSK 336/10 wskazał, iż utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia bowiem, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe.

Organ administracji nie jest również władny do badania prawidłowości umowy, na podstawie której ustanowiono użytkowanie wieczyste, a tym bardziej do jej rozwiązania. Takie sprawy należą do właściwości sądu powszechnego. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie władztwa nad nieruchomością na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem pełnomocnika stron, że inicjatywa w tej kwestii leży po stronie organów publicznych a nie wnioskodawców. Postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem, które toczy się na wniosek strony. Organy nie są uprawnione do władczego wkraczania w zasadność przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] zarzucając jej naruszenie art. 6 i 8 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez :

brak ustalenia na jakiej podstawie ustalono realizację celu wywłaszczenia, skoro w stosunku do działek położonych na południe od ul. [...] (dz. nr [...] ) przyznano, że nie istniały plany realizacyjne, a w stosunku do dz. [...] nie wskazano podstawy prawnej do realizacji celu,

brak ustalenia kiedy zrealizowano inwestycje na działkach nr [...] i jeśli zrealizowano, to kto je wykonał, a ustalenia dotyczące aktualnego korzystania z tych działek nie mają żadnych podstaw i nie wykazano związku z celami wywłaszczenia, posługując się ogólnikami bez uwzględnienia zarzutu wnioskodawców o ich braku związku z budową osiedla i wykazania, że obie te nieruchomości były niezbędne do funkcjonowania osiedla i stanowiły realizację celu wywłaszczenia,

brak podstaw do stwierdzenia, że "cel, na jaki została przeznaczona przedmiotowa nieruchomość w decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1978 r. tj. budowa osiedla mieszkaniowego, został na przedmiotowych działkach zrealizowany" w sytuacji, gdy część działek nie ma związku z osiedlem (nr [...]) a część zrealizowano po 1.01.1998 r. wbrew złożonemu wnioskowi o zwrot (nr [...]), - pominięcie zastrzeżeń zgłaszanych przez wnioskodawców w pismach m.in. z [...].12.1997 r., [...].04.1999 r. i [...].03.2000 r. w związku z inwestycją zrealizowaną na działkach nr [...] ( z ostrożności dołączono odpisy tych pism i wniesiono o dopuszczenie ich, jako dowodów na okoliczność wiedzy organów o roszczeniu wnioskodawców, gdyby w aktach sprawy nie znalazły się ich oryginały), jak również wniosku zgłoszonego w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie :

art. 229 ugn, gdyż organ prawidłowo ustalił, ze wpis użytkowania wieczystego do kw nastąpił po 1.01.1998 r. jednak opatrznie zinterpretował przepis, gdyż właśnie w takim przypadku występuje roszczenie określone w art. 136 ugn,

art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i ust. 2 ugn, gdyż w zakresie nr [...] nie ma podstaw do odmowy ich zwrotu.

Podniesiono również, że zaskarżona decyzja narusza art. 2, art. 7 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż mimo zmian ustrojowych organy I i II instancji wadliwe interpretują obowiązujące przepisy prawa stosując interpretację chroniącą interesy podmiotów korzystających z nieruchomości kosztem uprawnień dawnych właścicieli.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest rozstrzygnięcie czy okoliczność obciążenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych, która to okoliczność jest niesporna, wyklucza jej zwrot.

Skład orzekający podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 772/17, że w takiej sytuacji nie ma możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego powodu, w zaistniałej sytuacji nie było w ogóle konieczne dokonywanie oceny, czy wywłaszczona nieruchomość jest – w świetle obowiązującego prawa – "zbędna" na cel wywłaszczenia, czy też nie. Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I OSK 210/20, w którym Sąd stwierdził, że w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W obecnym stanie prawnym przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie także do zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego." W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że realizacja konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że : "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) - "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)".

Sąd wskazał, że przytoczona uchwała ma także zastosowanie do sytuacji, gdy wprawdzie właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, lecz nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Zgodnie bowiem z art.233 kodeksu cywilnego prawo użytkowania wieczystego korzysta z takiej samej ochrony, jak prawo własności. Przepisy kodeksu cywilnego nie pozwalają na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości prywatnej (art.232 §1 i § 2 k.c.). Dlatego ewentualny zwrot nieruchomości będącej w niniejszej sprawie własnością Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych doprowadziłby do powstania użytkowania wieczystego na gruncie prywatnym, co w sposób oczywisty pozostawałoby w sprzeczności z przepisami kodeksu cywilnego. Sąd wskazał również, że decyzja nakazująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia użytkowania wieczystego, ani nie jest podstawą do wypowiedzenia umowy użytkowania wieczystego. Zgodnie z art.138 ust.1 i 2 u.g.n. wygaśnięcie, jako skutek decyzji zwrotowej dotyczyć może jedynie trwałego zarządu, najmu, dzierżawy lub użyczenia. W tej sytuacji decyzja nakazująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pozostającej w użytkowaniu wieczystym byłaby decyzją niewykonalną, bez względu na to, że prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej po 1 stycznia 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że w tej sytuacji zbędne było czynienie dalszych ustaleń co do realizacji celu wywłaszczenia ( por. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. I OSK 3497/15, publ. www.nsa.gov.pl.

Powyższe stanowisko Sąd w składzie obecnie orzekającym całkowicie podziela i przyjmuje je za własne.

W tej sytuacji zbędne było odnoszenie się przez organy orzekające do przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości w kontekście zrealizowania na niej celu wywłaszczenia. Jednakże w zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiedziono, że bez względu na to, czy cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany czy też nie, wykluczony jest jej zwrot w związku z ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego, które zostało ujawnione w księgach wieczystych.

W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego i wskazanych przepisów Konstytucji RP jak i prawa procesowego należy uznać za chybione.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.