Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1786/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stanisława S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Łd 338/03 w sprawie ze skargi Stanisława S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia 7 lutego 2003 r. (...) w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r., 3/II SA/Łd 338/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Stanisława S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia 7 lutego 2003 r. w przedmiocie ewidencji gruntów. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swoją decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał w mocy decyzję z dnia 4 grudnia 2002 r. Starosty Ł., którą odmówiono na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ ujawnienia Stanisława S. jako właściciela działek nr 376, 377 i 378 w rejestrze ewidencji gruntów obrębu P., gmina Ł. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że podstawę prawną do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów stanowią prawomocne orzeczenia sądów, akty notarialne i ostateczne decyzje administracyjne, a osoby zgłaszające zmiany są obowiązane przedstawić organowi dokumenty geodezyjne i kartograficzne. Ewidencja gruntów i budynków polega na rejestracji informacji o gruntach i budynkach oraz osobach właścicieli bądź władających tymi nieruchomościami nie służy zaś do kształtowania stanów prawnych czy faktycznych tych nieruchomości. Decyzja w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułów własności. Jako właściciel przedmiotowych działek ujawniona jest Gmina Ł. Nastąpiło to na podstawie decyzji ostatecznej Wojewody (...) z 26 marca 2001 r. stwierdzającej nabycie tych działek z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Ł. Przy wydawaniu tej decyzji nie uwzględniono Zbioru Dokumentów stwierdzającego, iż własność spornych działek na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Ł. z dnia 8 września 1961 r. (...) przysługuje Stanisławowi S. Na jego wniosek zostało wznowione postępowanie w sprawie nabycia tych działek przez Gminę Ł., lecz postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone. W przypadku wydania nowej decyzji, zostanie wprowadzona zmiana uwzględniająca tą decyzję do ewidencji gruntów. Do tej chwili wiążąca jest decyzja Wojewody (...) z 26 marca 2001 r. W skardze do Sądu Stanisław S. podniósł, iż chodzi mu o sprostowanie błędu w ewidencji gruntów polegającego na błędnym określeniu powierzchni i niekompletnym określeniu działek. Zmiany w ewidencji mogą następować w razie zmian stanu prawnego, które nastąpiły po założeniu ewidencji, a sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż z postanowienia Sądu powiatowego w Ł. wynika, iż skarżący jest właścicielem gruntu o powierzchni 5,4502 ha, a nie jak podano w ewidencji 5,04 ha, dlatego wniósł on o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w swym wyroku uznał skargę za niezasadną. Zgodnie treścią art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów. W ewidencji gruntów wykazuje się także właściciela. W myśl zaś art. 22 ust. 2 tej ustawy na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z treścią par. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/ dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, zaś w ewidencji wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych i aktów normatywnych. W myśl zaś par. 47 ust. 3 rozporządzenia w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji będącej odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Zawiera ona dane wynikające z tytułu własności, lecz nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości. Potwierdza ona jedynie stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja pełni wyłącznie funkcje informacyjne - techniczne. Nie rozstrzyga natomiast sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Powołano się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanisław S. wnosił o sprostowanie oczywistego błędu w ewidencji gruntów polegającego na wpisaniu powierzchni jego nieruchomości "5,04 ha" zamiast "5,4502 ha" i pominięciu działek nr 376, 377 i 378 będących jego własnością. Skarżącemu chodzi zatem o dokonanie wpisu w ewidencji, że jest on właścicielem tych działek oraz powiększenie powierzchni jego nieruchomości. Sąd stwierdził, że sprostowanie błędów i omyłek w ewidencji może się odbyć jedynie w trybie art. 113 par. 1 Kpa i może dotyczyć tylko nieistotnych wad decyzji niedotyczących meritum sprawy. Zmiana granic i powierzchni działki oraz określenie jego nowego właściciela nie może być dokonana w tym trybie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 1999 r. w sprawie II SA 566/99 /Lex nr 46217/. Żądanie skarżącego określone jako "wniosek o sprostowanie błędów w ewidencji gruntów" było faktycznie żądaniem dokonania zmian w ewidencji, jak trafnie odczytały je organy administracji. Dokonanie zmian w ewidencji gruntów jest możliwe jedynie na podstawie dokumentów wymienionych w par. 46 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w tym m.in. prawomocnych orzeczeń sądowych i ostatecznych decyzji administracyjnych. Skarżący przedstawił takie dokumenty - postanowienia Sądu Powiatowego w Ł. z dnia 8 września 1961 r. i z dnia 23 czerwca 1964 r. Trudno wyjaśnić, dlaczego przy zakładaniu ewidencji gruntów w 1964 r. wpisano powierzchnię jego nieruchomości inną niż ta, która wynika z postanowienia z 8 września 1961 r. mimo, że istniał zbiór dokumentów dla tej nieruchomości. Brak jest mapy sporządzonej przez Zygmunta L. w sprawie (...). Nie można zatem ustalić jak przebiegały granice nieruchomości, której własność przyznano skarżącemu postanowieniem z 8 września 1961 r. Nawet gdyby ta mapa został odnaleziona to i tak brak by było podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów. W obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja Wojewody (...) z dnia 26 marca 2001 r. stwierdzająca, iż przedmiotowe działki stały się własnością Gminy Ł. W ewidencji gruntów dokonywane są zmiany stanu prawnego nieruchomości wykazane w dokumencie - sporządzonym najpóźniej. Ewidencja jest bowiem odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego nieruchomości a nie stanu prawnego obowiązującego kilkadziesiąt lat wcześniej. Do chwili uchylenia tej decyzji jest ona wiążąca dla organu prowadzącego, a organy administracji słusznie odmówiły dokonania zmian w ewidencji gruntów wnioskowanych przez skarżącego.

W skardze kasacyjnej Stanisław S. reprezentowany przez adwokata zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji wskazując jako podstawy:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu art. 22 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne;

2. naruszenie przepisów postępowania, które wywarło istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia a polegające na tym, że nie rozpoznano istoty sprawy z naruszeniem art. 7, 77 par. 1 Kpa art. 113 par. 1 Kpa przez to, że przepisu tego nie zastosowano. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie dochodził wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów będących wynikiem zmian stanu prawnego, ale sprostowania błędu, jaki został popełniony w momencie zakładania ewidencji i który jego zdaniem winien podlegać sprostowaniu z urzędu, a który był podstawą wydania przez Wojewodę (...) decyzji z dnia 26 marca 2001 r. podkreślono, iż skarżący nie może ponosić konsekwencji braku w zasobie geodezyjnym mapy sporządzonej przez inż. Zygmunta L., która stała się podstawą rozstrzygnięcia Sądu Powiatowego w Ł. z 1961 r., ani tego, że organy nie sprawdziły czy mapa taka znajduje się w aktach b. Sądu Powiatowego w Ł. Także nie może on ponosić konsekwencji tego, że wznowione w 2002 r. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody (...) z 26 marca 2001 r. nie zostało zakończone. Zarówno organy administracji, jak i Sąd nie rozpoznały istoty sprawy - rozpatrując ją w aspekcie art. 22 prawa geodezyjnego i kartograficznego, tymczasem jej istotą było wyjaśnienie kwestii błędnego wpisu do ewidencji gruntów przy jej założeniu. Nie przeprowadzono dowodu ze wspomnianej mapy nie poszukując jej w aktach sprawy sądowej - naruszono w ten sposób art. 7 i 77 par. 1 Kpa. Wpisanie niewłaściwej powierzchni nieruchomości oraz niewpisanie wszystkich działek było oczywistym błędem przy zakładaniu ewidencji, który należało sprostować w trybie art. 113 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianych przez przepisy p.p.s.a. Jednak powołany jako podstawa tej skargi zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie wywarło istotny wpływ na wynik sprawy jest źle sformułowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów Kpa, ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi zostało uregulowane w p.p.s.a. Nie mógł więc Sąd naruszyć przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 par. 1 i 113 Kpa, gdyż ich nie stosował. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie winien zarzucać np. Sądowi naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której Sąd ze względu na naruszenie przez organy administracji wymienionych przepisów Kpa. Sąd I instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję bowiem owo naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej rozpoznanie tego zarzutu.

Nie jest trafny także zarzut naruszenia przepisu art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./. przez błędne jego zastosowanie. Abstrahując już od tego, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano wprost, w czym skarżący dopatruje się naruszenia tego przepisu, z całości wywodów skargi kasacyjnej można wyciągnąć wniosek, iż jego naruszenie, zdaniem skarżącego, sprowadza się do tego, że skarżący występował o sprostowanie błędu w ewidencji gruntu, który znalazł się w tej ewidencji w chwili jej zakładania, a nie żądał wprowadzenia zmian w tej ewidencji. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 i 3 dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 6 poz. 32/, właściciele oraz osoby władające gruntami obowiązane były zgłaszać właściwym organom wszelkie zmiany danych objętych ewidencja. Obowiązek taki ciążył również na sądach i państwowych biurach notarialnych. Dekret ten obowiązywał do dnia 1 lipca 1989 r. Tak więc, nie tylko Sąd Powiatowy w Ł., ale także skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku. W rezultacie tych zaniechań wydana została decyzja Wojewody (...) z 26 marca 2001 r. stwierdzająca, że przedmiotowe działki stały się własnością Gminy Ł. Do momentu uchylenia tej decyzji nie może zostać wprowadzona zmiana do ewidencji gruntów. Skoro zaś w dwa lata po wznowieniu postępowania nie została w sprawie wydana decyzja administracyjna kończąca wznowione postępowanie, to skarżący winien skorzystać z przysługujących mu w myśl Kpa, a później ewentualnie p.p.s.a. środków prawnych służących do zwalczania bezczynności organów administracji - zażalenia na niewydanie decyzji w terminie - art. 37 par. 1 Kpa, a jeżeli ono nieposkutkuje - skargi na bezczynność organu - art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie ma racji skarżący uważając, iż można dokonać korekty błędnego wpisu do ewidencji w trybie art. 113 par. 1 Kpa. Trafnie bowiem Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdził, że zmian w ewidencji dotyczących numerów działek i powierzchni gruntu nie można dokonać w trybie tego przepisu.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.