Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 766/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 8,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2017r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę drogi oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P. sp. z o.o. z/s w W. od decyzji Starosty W. z dnia [...], Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą "odbudowa drogi łączącej ul. [...] z ul. [...], wraz z utwardzeniem powierzchni gruntu działek budowlanych w W. (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...] do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął wniosek R. R., J. W. i A. K. działających w ramach spółki cywilnej W. I. o wydanie decyzji - pozwolenia na budowę dla opisanego wyżej przedsięwzięcia budowlanego. Organ I instancji zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu a następnie postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) nałożył na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia wniosku poprzez żądanie: 1. dostosowania projektu budowlanego do wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Walim, stanowiącego m.in.: a) dopuszcza się scalanie i wykonanie nowego podziału terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami D26.MN/U [...], łącznie z wydzieleniem dróg wewnętrznych o szerokości w liniach rozgraniczających nie mniej nić 8,0 m [...], b) przestrzeń publiczną związaną z komunikacją należy wyposażyć w obiekty i urządzenia związane z obsługą komunikacji zbiorowej oraz zieleń towarzyszącą,; 2. poprawienia projektu budowlanego w zakresie m.in.: a) podania obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, b) wykazania przez projektanta, że wody opadowe nie spowodują zalewania sąsiednich nieruchomości, c) oprawienia projektu budowlanego [...].

Po przedłożeniu poprawionego projektu budowlanego wg żądania organu, Starosta W. decyzją z dnia [...] udzielił na rzecz W. I. s.c. R. R., J. W., A. K. pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany dla ww. inwestycji.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem P. sp. z o.o. wniosła odwołanie do Wojewody D. W odwołaniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 11 i 77 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 6 i 10 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm. dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) oraz § 3 ust. 1 pkt 60 i 88b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) poprzez nieuzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia; art. 92 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez nierozważenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji czy planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; art. 122 ust. 1 pkt 3 i 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 z późn zm., dalej: p.w.) poprzez brak uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Składając powyższe zarzuty Spółka wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda D. w uzasadnieniu decyzji wskazał następujące motywy, jakimi się kierował wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie:

Po pierwsze uznał, że organ I instancji wadliwie wskazał w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jako inwestora spółkę cywilną, co powoduje, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po drugie, w przedłożonym przez inwestora projekcie zagospodarowania terenu naniesiona została droga z rowem odwadniającym, z tym że w projekcie nie naniesiono sposobu odbioru wód z tego rowu.

Po trzecie, obok drogi został narysowany obiekt budowlany, określony jako "platforma ziemna", której przeznaczenie to "utwardzenie powierzchni działki budowlanej". Jednak przedmiotowa "platforma" nie została zwymiarowana na projekcie zagospodarowania ani dla drogi, ani dla "platformy". Niemniej organ podkreślił, że z załączonego przekroju wynika, iż wysokość "platformy" może wynosić nawet do 6 m, a zaprojektowany nasyp ma być wykonany z kruszywa łamanego. Tak ukształtowany obiekt, który zostanie obciążony budynkami będzie odwadniany jedynie powierzchniowo. W związku z tak przedstawionym opisem sposobu zabezpieczenia przedmiotowej skarpy, w ocenie organu II instancji nie został w sposób dostatecznie wyjaśniony zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.).

Po czwarte, w ocenie organu, niewyjaśniona zostaje kwestia utwardzenia terenu, bowiem w opisie do projektu została zawarta informacja, że będzie polegała ona na wykonaniu makroniwelacji terenu z ukształtowaniem skarp i odwodnieniem powierzchniowym. Przy czym makroniwelacja wiąże się jedynie z przemieszczaniem znacznych mas ziemnych, koniecznością przeprowadzenia analizy stateczności, zaprojektowania odpowiednich budowli inżynierskich oraz odwodnienia, co nijak ma się do działań, które miałyby polegać ta takim ukształtowaniu terenu, aby połączony z podłożem materiał utwardzający nie podlegał usunięciu na skutek zwykłego korzystania z podłoża. Po piąte, zdaniem organu, nierozwiązaną kwestią w projekcie pozostaje włączenie projektowanej drogi wewnętrznej do istniejącej drogi gminnej. Brak naniesionych wymiarów tego włączenia nie pozwala na ocenę zgodności tego elementu z warunkami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 124).

W związku z powyższym Wojewoda D. stwierdził, iż w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien wezwać inwestora do przedłożenia prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego, którego rozwiązania pozwolą na ocenę zgodności zamierzonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz z innymi przepisami, co pozwoli w konsekwencji ustalić, czy konieczne są do uzyskania inne pozwolenia i uzgodnienia, o których wspomina skarżący w odwołaniu.

Na przedmiotową decyzję skargę z dnia 17 października 2016 r. złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty W. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, chociaż organ odwoławczy powinien w swojej decyzji orzec o rażącym naruszeniu prawa procesowego przez organ I instancji; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy; art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania, w toku postępowania, zaufania strony skarżącej do organów państwa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej: p.b.) poprzez błędne ustalenie stron postępowania administracyjnego, a także naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez brak zawezwania inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr 194 (drogi) położoną we wsi W., obręb [...] W., na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organy obu instancji nie ustaliły wszystkich stron przedmiotowego postępowania administracyjnego. Spółka wskazała, że pominiętą osobą jest R. W., który jest właścicielem działki gruntu nr [...] graniczącej z działką nr [...], na której Inwestor wybudował projektowaną drogę gminną. Na poparcie niniejszej tezy skarżąca Spółka załączyła jako dowód mapę ewidencyjną gruntów z dnia [...].

Strona skarżąca zarzuciła również Wojewodzie D., że w swojej decyzji pominął jej argumenty odnośnie braku złożenia przez inwestora, we wniosku o pozwoleniu na budowę, decyzji o środowiskowych warunkach dla planowanego przedsięwzięcia. Zwróciła również uwagę, iż organ odwoławczy nie dostrzegł w toku postępowania, że inwestor nie wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, na których ma być realizowane zamierzone przedsięwzięcie. Złożone bowiem przez niego oświadczenie dotyczy działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które nie stanowią drogi łączącej ul. [...] z ul. [...], a to m.in. właśnie na niej realizowana jest inwestycja.

Odnosząc się do wadliwości decyzji organu I instancji skarżąca powtórzyła uchybienia podniesione przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...].

W związku z powyższym Spółka wniosła o zmodyfikowanie treści sentencji decyzji, w której powinno być stwierdzone, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a nie z naruszeniem przepisów postępowania, wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy przy obecności strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na decyzję Wojewody D. okazała się bezzasadna.

Kontrolowana decyzja Wojewody z dnia [...] wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych (np. w prawie budowlanym) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy 1) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, 3) naruszenie przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie zaś istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 519). Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym i niewielkim zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez dwa niezależne organy administracyjne (I i II instancji). Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517).

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga jednoczesnego stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Wojewoda miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Należy zgodzić się z ustaleniami kwestionowanej w skardze decyzji, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przez Starostę W. nie ustalono istotnych i podstawowych okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, które to uchybienia organu podstawowego trafnie wypunktował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Uchybienia w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym dotyczą w szczególności: nieprawidłowego oznaczenia inwestora (prawidłowo winny być wymienione z imienia i nazwiska wszystkie osoby tworzące spółkę cywilną bez nazwy spółki, jako że nie posiada ona osobowości prawnej), braku w projekcie budowlanym sposobu odbioru wód z projektowanego rowu, braku zwymiarowania zaprojektowanej olbrzymiej "platformy ziemnej", niewyjaśnieniu kwestii utwardzenia terenu w ramach tzw. makroniwelacji, braku naniesionych wymiarów włączenia projektowanej drogi wewnętrznej do istniejącej drogi gminnej. Nie ulega wątpliwości Sądu, że wszystkie te kwestie są oczywiście istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a których nie może w ramach art. 136 k.p.a. uzupełnić organ odwoławczy, gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Wojewoda D. prawidłowo zalecił organowi I instancji aby w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwał inwestora do przedłożenia prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego, którego rozwiązania pozwolą na ocenę zgodności zamierzonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz z innymi przepisami, co pozwoli w konsekwencji ustalić, czy konieczne są do uzyskania inne pozwolenia i uzgodnienia, o których wspomina skarżący w odwołaniu. W tym wypadku chodzi tu więc o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, z zaskarżonej decyzji wynika konieczność podjęcia przez organ pierwszej instancji czynności, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 123 k.p.a., bowiem w postanowieniu Starosty W. z dnia [...] (nr [...]) całkowicie zabrakło zobowiązania inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie kwestii szczegółowo wymienionych w decyzji kasacyjnej. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. to organ z urzędu winien był zawrzeć wszystkie braki występujące w załączonym projekcie budowlanym i zobowiązać inwestora do ich usunięcia w zakreślonym terminie. Zakres nałożonych na inwestora obowiązków przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] był niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Po uchyleniu decyzji Starosty W. obowiązkiem tego organu będzie więc wydanie na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nowego postanowienia, w którym organ określi ponownie nieprawidłowości, jakie należy uzupełnić i nowy termin ich uzupełnienia. Postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, jest postanowieniem niezaskarżalnym, wobec czego inwestorowi jak i innym stronom postępowania nie przysługiwały żadne środki prawne pozwalające przeciwdziałać wydaniu przez organ wadliwego rozstrzygnięcia procesowego. Jego weryfikacja mogła zatem odbyć się dopiero wraz z kontrolą instancyjną decyzji kończącej postępowanie i polegać na zniesieniu jego skutków prawnych poprzez uchylenie decyzji. Należy jeszcze zauważyć, że wprawdzie organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do naruszenia jakich przepisów procedury administracyjnej doszło w pierwszej instancji, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z powyżej wskazaną wadliwością dotyczącą naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane (art. 35 ust. 3) łączą się bowiem naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnośnie zarzutu skarżącej co do naruszenia tylko przepisów prawa materialnego i braku naruszenia przepisów proceduralnych a więc w istocie braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdza, że zarzut ten nie jest słuszny.

Na wstępie swoich rozważań Sąd podkreślił, że przepisy proceduralne to nie tylko ogólne przepisy kodeksowe (np. k.p.a., ordynacja podatkowa) ale również szczególne przepisy procesowe zawarte w ustawach materialnoprawnych np. w ustawie Prawo budowlane. Do takich przepisów szczególnych procesowych należy przepis art. 35 ust. 3 p.b. Przepis ten ułatwia organowi a przede wszystkim inwestorowi wyeliminowanie uchybień i braków w przedłożonym materiale dowodowy sprawy, zobowiązuje bowiem organ I instancji do wydania stosownego postanowienia procesowego ze szczególnym skutkiem jego niewykonania przez inwestora, tj. odmową wydania pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy ocenił materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i wynik tej oceny słusznie doprowadził go do wydania decyzji kasacyjnej. Wydając rozstrzygnięcie kasacyjne Wojewoda nie mógł i nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego to organ pierwszej instancji dokona oceny zebranych dowodów, w tym szczegółowo odniesie się do wszystkich zgłaszanych przez stronę skarżącą zarzutów w tym m.in. braku decyzji środowiskowej i pozwolenia wodno-prawnego i na tej podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie i z tych samych względów również sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Skarżąca podnosi ponadto, że w zaskarżonej decyzji Wojewody D. powinien był znaleźć się zapis, że "decyzja Organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego (forma naruszenia przepisów prawa), a nie z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ dotknięta jest wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., co mogło być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W.".

Wyjaśniając, należy zauważyć, że skarżąca Spółka wniosła do Wojewody D. zwykły środek odwoławczy w postaci "odwołania", a nie środek odwoławczy w trybie nadzwyczajnym, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Jest to istotna różnica co do trybu prowadzonego postępowania i w konsekwencji wydania rodzaju rozstrzygnięcia. Domaganie się w postępowaniu odwoławczym wydania decyzji rozstrzygającej sprawę z zawarciem w osnowie tej decyzji stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji" jest pozbawione podstaw prawnych, gdyż rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego zawiera przepis art. 138 k.p.a., w którym brak jest tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), oddalił skargę.