Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 219/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.119 pkt 2, art.134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.29 ust.1 pkt 16, art.30 ust.6 pkt 2, art.3 pkt 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art.50 ust.2, art.59 ust.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) wydaną przez Starostę O. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako: P.b.), po rozpatrzeniu zgłoszenia W. W. (dalej jako: inwestor lub skarżący) z 10 sierpnia 2021 r., wniesiono sprzeciw i nie wyrażono zgody na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działce nr (...), obręb K., gmina P. oraz na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 P.b. nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowe zamierzenie narusza przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tym samym, inwestor, chcąc na terenie pozbawionym planu miejscowego budować obiekty budowlane nie będące inwestycją celu publicznego, powinien, mimo że nie jest obowiązany uzyskać pozwolenia na budowę, dysponować decyzją ustalająca warunki zabudowy, co wynika to wprost z treści art. 59 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku. Organ I instancji podniósł, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działki sąsiednie nie są zabudowane, więc budowa budynku rekreacji indywidualnej na tym obszarze stanowi zmianę zagospodarowania terenu, która wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Dodatkowo wskazano, że przedmiotowa budowa jest pierwszą w tej okolicy, a zmiana zagospodarowania tej działki może stanowić precedens do zmiany zagospodarowania okolicznych działek, co w konsekwencji może doprowadzić do zmiany zagospodarowania całego obszaru nadbrzeżnego Jeziora S. Podniesiono, że przedmiotowa działka leży na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza (...) objętego uchwałą Nr (...) Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z (...) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza (...) (dalej jako: uchwała nr (...)), a tak znacząca zmiana zagospodarowania tego rodzaju obszaru wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji uznał również, że wykonanie przedmiotowych robót wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na spowodowanie pogorszenia stanu środowiska. Budowa planowanych budynków w odległości ok.130 m od linii rozgraniczającej teren jeziora uniemożliwi realizacje celów, dla których został utworzony obszar chronionego krajobrazu, a które zostały sprecyzowane w § 4 uchwały nr (...). W związku z tym, organ I instancji uznał, że konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, do której obowiązkowo należy załączyć decyzję o warunkach zabudowy. Wskazano przy tym, że proces wydawania decyzji o warunkach zabudowy wymusza na organie gminnym konieczność jej uzgodnienia z Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska i jedynie pozytywna opinia wskazanego organu uzgadniającego umożliwi wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zapewni o spełnieniu wymagań środowiskowych dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie:

- art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 ust. 2a u.p.z.p. poprzez bezzasadne uznanie, że inwestycja objęta zgłoszeniem wymaga uzyskania decyzji o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz ust. 7 pkt 2 P.b. w zw. z § 5 ust. 1 uchwały nr (...), poprzez bezzasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do wniesienia sprzeciwu ze względu na naruszenie "innych przepisów", o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. oraz że zaistniała podstawa do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na możliwość spowodowania pogorszenia stanu środowiska;

- art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania, że dokonana przez organ I instancji ocena spowodowania pogorszenia stanu środowiska znajduje potwierdzenie w materiale sprawy, oraz bezzasadne i dowolne uznanie, że w okolicznościach sprawy zachodziła podstawa do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na możliwość spowodowania pogorszenia stanu środowiska.

W uzasadnieniu inwestor wskazał, że przepisy u.p.z.p. nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., objętego zgłoszeniem dokonanym w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza żadnego z zakazów wymienionych w § 5 ust. 1 uchwały nr (...), a tylko w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia organ I instancji byłby uprawniony do ewentualnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego. Planowana inwestycja nie należy również do katalogu przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, o jakich mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślono, że okoliczność, że decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 P.b. ma charakter decyzji uznaniowej, nie zwalnia organu od wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego z poszanowaniem podstawowych zasad procedury administracyjnej. Organ ma obowiązek wskazać czynniki zagrożenia oraz powołać konkretne normy prawne, które mogą zostać naruszone. Przy czym, nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek określonych w tym przepisie, organ nie musi nałożyć wskazanego obowiązku.

Decyzją z (...) Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej i w tej części umorzył postępowanie (pkt 1 decyzji), a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że dla przedmiotowej działki nie wydano żadnej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym na przedmiotowej działce, na wniosek osoby fizycznej niebędącej jej właścicielem. Ponadto 24 marca 2020 r. złożono wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym na przedmiotowej działce, jednakże 16 października 2020 r. postępowanie to zostało zawieszone na wniosek inwestora i do tej pory nie zostało podjęte. Organ odwoławczy podniósł, że z brzmienia przepisów u.p.z.p. wynika, że ustawodawca odróżnia budowę obiektu budowlanego od wykonania innych robót budowlanych, w przypadku których wprowadzono uregulowania, które w określonych okolicznościach mogą prowadzić do zwolnienia z konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Istotne jest jednoznaczne zidentyfikowanie rodzaju zamierzenia inwestycyjnego, a w szczególności, czy wiąże się ono z budową obiektu budowlanego, czy też wykonaniem innych robót budowlanych. Przy czym, każda zmiana zagospodarowania terenu, co do zasady, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Wskazano, że ograniczenie w zakresie ustalenia warunków zabudowy wynika z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten nie wprowadza wyjątków w odniesieniu do budowy obiektów budowlanych. Dodanie do ust. 2a do art. 59 u.p.z.p., zgodnie z którym obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy objęto budowę obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b P.b. (obecnie odpowiednio art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. ), powoduje, że inwestycje wymienione w tych przypisach, od 28 czerwca 2015 r., nie wymagają już uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia zamiaru ich realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Potwierdza to tezę, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy zmian w zagospodarowania terenu niepolegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu, lecz nie zmienia ogólnej reguły wynikającej z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., która nakłada obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla każdej zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego - i to niezależnie od tego, czy wiąże się ona z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie. Realizacja obiektu planowanego przez inwestora wymaga dokonania zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 b w związku z art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., a działka, na której inwestor planuje przedmiotowe zamierzenie, nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również dla powyższej działki nie zostały ustalone decyzją administracyjną warunki zabudowy dla zgłaszanej inwestycji. Zatem - w ocenie Wojewody - organ I instancji prawidłowo wniósł sprzeciw. Natomiast Wojewoda uznał, że nałożony przez organ I instancji obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę został nałożony bezzasadnie. Organ nie wykazał bowiem, aby budowa parterowego budynku rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy 34,9 m2, miała pogorszyć stan środowiska na przedmiotowym terenie.

Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę w części obejmującej punkt 2 decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 ust. 2a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że inwestycja objęta dokonanym przez skarżącego zgłoszeniem wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sprawie;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu prawnego nieistniejącego w dacie wydawania decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił, że planowana budowa dotyczy parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 34,9 m2, co nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. Zdaniem skarżącego zestawienie art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przy odpowiednim stosowaniu art. 50 ust. 2 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wymagają roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Przedstawioną interpretację przepisów u.p.z.p. potwierdza art. 30 ust. 4b P.b., który jedynie w stosunku do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, tj. do budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych oraz sieci, przewiduje obowiązek dołączenia dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1- 4, czyli m.in. wymienionej w pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprowadzenie w P.b. powyższych zapisów przy założeniu, że i tak każda zmiana zagospodarowania terenu wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, byłoby zatem zbędne. Ponadto treść art. 59 ust. 2a u.p.z.p. potwierdza, że dla budowy, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 2 P.b. i tym samym art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym, inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a które są realizowane w trybie zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Wskazano, że przepisy przejściowe zawarte w art. 3 - 6 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986, dalej jako: ustawa zmieniająca P.b.), w powiązaniu z przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wskazują na konieczność stosowania przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Wojewodę, tj. w brzmieniu nadanym im przez ustawę zmieniającą P.b. Niezależnie od powyższego wskazano, że istnienia konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku objętego dokonanym przez skarżącego zgłoszeniem nie można wywieść także z treści art. 30 ust. 6 P.b., bowiem w art. 30 ust. 2 P.b. nie wymieniono jako wymaganego przy zgłoszeniu dokumentu, decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja ta nie mieści się w kategorii przedkładanych w zależności od potrzeb odpowiednich pozwoleń, uzgodnień i opinii.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez Wojewodę we wniesionej odpowiedzi na skargę, a jego odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 17 marca 2022 r. W zakreślonym terminie pełnomocnik skarżącego nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody, który uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu co do zgłoszenia przedmiotowej budowy. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Należy zatem zauważyć, że w sprawie niesporne jest, że przedmiotem zgłoszenia jest posadowienie budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy – jak wynika z projektu dołączonego do zgłoszenia - 34,90 m2. W związku z tym budowa ta nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. - w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej P.b. - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Wprawdzie organ I instancji, oprócz wniesienia sprzeciwu, nałożył na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 P.b., ale Wojewoda słusznie uznał, że brak było podstaw do nałożenia tego obowiązku, gdyż organ I instancji nie wykazał, aby inwestycja - polegająca na budowie budynku rekreacji indywidualnej - mogła pogorszyć stan środowiska.

Podnieść należy, że jako podstawę wniesionego sprzeciwu organy administracji architektoniczno-budowlanek wskazały przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W ocenie organów budowa przedmiotowego obiektu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, której skarżący nie przedłożył. Wprawdzie organ I instancji nie wezwał skarżącego – w trybie art. 30 ust. 5c P.b. - do przedłożenia takiej decyzji, gdyż uznał, że i tak przedmiotowa decyzja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenia, lecz uchybienie to – w ocenie Sądu - nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Biorąc bowiem pod uwagę stanowisko skarżącego, jak i ustalenia organu odwoławczego odnośnie do braku wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak i braku wniosku w tej sprawie, nie ulega wątpliwości, że decyzji takiej inwestor by nie przedłożył. Przy czym organy wywiodły obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, niezależnie od tego czy wiąże się ona z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy tez nie, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą inwestor się nie legitymuje. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Należy zatem zauważyć, że wprawdzie art. 3 pkt 7 P.b. definiuje roboty budowlane jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, to z brzmienia powołanego wyżej art. 59 ust. 1 wynika, że ustawodawca wyraźnie odróżnia budowę obiektu budowlanego od wykonania innych robót budowlanych. W związku z tym należy zauważyć, że wprawdzie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wprowadza uregulowania, które w określonych okolicznościach mogą prowadzić do zwolnienia z obowiązku konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale dotyczy to wyłącznie innych robot budowlanych niż budowa obiektu budowlanego. Ponadto odesłanie do treści art. 50 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy tylko odpowiedniego jego stosowania, a nie stosowania wprost. Odpowiednie stosowanie przepisów ma zaś miejsce wówczas, gdy z uwagi na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 683/21, dostępny w Internecie) "odpowiednie" stosowanie, to stosowanie mające na celu uzupełnienie regulacji głównej, dopuszczające, a wręcz zakładające modyfikację normy, której dotyczy. Jest oczywistym też, że norma uzupełniająca, do której odsyła norma główna, nie może niweczyć tej głównej. Skoro zatem ustawodawca określił w art. 59 ust. 1, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, to odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie może tej regulacji niweczyć. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że stosownie do art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przepis ust. 1 – nakładający obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy - stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Skoro zatem obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy każdej zmiana zagospodarowania terenu, nawet jeśli są to roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, to nie sposób uznać, że jednocześnie ustawodawca zwolnił z tego obowiązku inwestycje polegające na budowie obiektu budowlanego, nawet jeśli mogą być zrealizowane wyłącznie na podstawie zgłoszenia. W związku z tym - w ocenie Sądu - każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli nie jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Taką interpretację powyższych przepisów prezentowano wielokrotnie w wyrokach WSA i NSA (por. wyroki: z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2144/10, z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2239/13, z 28 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2276/16, z 27 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2938/16, WSA w Poznaniu z 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 74/18 oraz z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 683/21, wyrok WSA w Gdańsku z 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 637/19, dostępne w Internecie). Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest także stanowisko odmienne, zaprezentowane m.in. w orzeczeniach powołanych skardze, lecz z wyżej wskazanych względów poglądu tego nie podziela.

W skardze podniesiono ponadto, że brak konieczności przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy wynika także z treści art. 30 ust. 2 P.b., w którym nie wymieniono decyzji o warunkach zabudowy, a nie mieści się ona w kategorii pozwoleń opinii i uzgodnień. Należy wskazać, że chodzi tutaj raczej o art. 30 ust. 2a P.b., gdyż art. 30 ust. 2 P.b. w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r, stanowi jedynie, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Natomiast art. 30 ust. 2a P.b. określa rodzaje dokumentów jakie należy dołączyć do zgłoszenia, faktycznie nie wymieniając wśród nich decyzji o warunkach zabudowy. Jak jednak słusznie zauważył WSA w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku II SA/Po 683/21 warstwa proceduralna ma znaczenie prawne, ale nie może przysłaniać materialnych wymogów wyrażonych w ustawach odrębnych stanowiących sine qua non wystąpienia o pozwolenie na budowę czy zgłoszenie budowy/robót budowlanych. WSA w Poznaniu wskazał, że ustawodawca jest dalece niekonsekwentny, gdy chodzi o spójność regulacji formalnych dotyczących procesu inwestycyjnego. Z tego powodu stosowanie reguły "co nie jest wymienione, nie jest wymagane" prowadzić może w wielu sytuacjach do wadliwych wniosków. Przykładowo w odniesieniu do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie wymieniono w P.b. obowiązku przedłożenia (wymaganej w niektórych przypadkach) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (co można zrozumieć, gdyż obowiązek ten wynika wprost z art. 73 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Równocześnie jednak z niejasnych powodów decyzję tą wskazano jako załącznik do zgłoszenia budowy (art. 30 ust. 2a pkt 3 P.b.), gdy tymczasem przywołany wyżej art. 73 ust. 3 ustawy środowiskowej taki wymóg do zgłoszeń również wprost zawiera. Inny przykład niekonsekwencji legislacyjnej dotyczy wymogu dołączenia pozwoleń wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenia te wymienia się jako załączniki do wniosków o pozwolenia na budowę oraz zgłoszeń budowy lub robót budowlanych z art. 29 ust. 1-4 P.b., o czym wprost stanowi art. 29 ust. 7 P.b. Przepis ten nie budziłby zastrzeżeń, gdyby nie fakt, że przy poważniejszych gatunkowo inwestycjach objętych pozwoleniem na budowę ustawodawca załączników takich nie wymienia, a ogranicza się do wskazania na obowiązek dołączenia pozwoleń wynikający "z przepisów odrębnych ustaw". WSA w Poznaniu stwierdził zatem, że ustawodawca w P.b. tworzy główne ramy postępowań, natomiast określone wymogi treściowe (elementy) wniosków oraz zgłoszeń nie są enumeratywne i nie niweczą wymogów wynikających z ustaw odrębnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że przepisy proceduralne określone w P.b. mają charakter przepisów ogólnych, a w związku z tym nie mogą uchylać, bądź zmieniać wymogów określonych w przepisach szczególnych, do których należy zaliczyć przepisy u.p.z.p.

Należy także podkreślić, że nie jest słuszny zarzut pełnomocnika skarżącego, że w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić przepisy w brzmieniu obowiązującym po 3 stycznia 2022 r., tj. po wejściu w życie przepisów ustawy zmieniającej P.b.), którą zmieniono między innymi treść art. 59 ust. 2a u.p.z.p. Wprawdzie decyzja organu odwoławczego została wydana 3 stycznia 2022 r., tj w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej P.b., ale postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji, gdyż zgłoszenie do organu wpłynęło w dniu 13 sierpnia 2021 r., a decyzja organu I instancji o sprzeciwie została wydana 1 września 2021 r. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej P.b., w sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszeń budowy budynków spełniających kryteria, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a albo 16 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Ta sama zasada dotyczy zmiany dokonanej w u.p.z.p. (art. 4 ustawy zmieniającej P.b.). W związku z tym w niniejszej sprawie należało stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym, czyli przed ich zmianą i według tych przepisów Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.