Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1610/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K.D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2011r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wymierzył K. D. karę w wysokości 20.000 zł., tytułem stwierdzonego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo Budowlane, w związku ze stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z przeznaczeniem na cele agroturystyczne, wybudowanego na działce nr "1", położonej w miejscowości R.. W podstawie prawnej postanowienia wskazał art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednol. DZ.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1023 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a.

Orzekając w ten sposób podał, że podstawą wszczęcia niniejszego postępowania stanowiły przeprowadzone w dniu 6 maja 2011 r. czynności kontrolne, w toku których stwierdzono przystąpienie do użytkowania powyższego obiektu budowlanego. Użytkowanie budynku potwierdza cyt. " (...) przetrzymywane w budynku urządzenia, materiały, produkty. Pomieszczenia w budynku są umeblowane — dot. to kuchni, sali konsumpcyjnej, łazienek, pokoi. W pomieszczeniach tych znajdują się stoły, szafy, biurka, łóżka, regały. Ponadto w kuchni znajdują się produkty spożywcze, a w łazienkach i pokojach - kosmetyki i środki czystości, ubrania. W kuchni jest pełne wyposażenie AGD i tego typu, a ponadto naczynia, zastawy - talerze, półmiski, szklanki itp. W pokojach są również ubrania, książki, figurki, zabawki, pościel itp.(...)".

Powyższy obiekt budowlany stanowił przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie odstąpienia w sposób istotny od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia 26 października 2006 r., znak [...] oraz zatwierdzonego nim projektu budowlanego. W toku tego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 16 maja 2011 r., znak [...], działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w związku z nie wykonaniem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych.

Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budową i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy (pkt. 1); zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 (pkt. 2); przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (pkt. 3). Wobec treści tego przepisu, inwestor zobowiązany był przed przystąpieniem do użytkowanie przedmiotowego obiektu uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z nowelizacją przepisów ustawy Prawo budowlane, wprowadzoną w życie z dniem 11 lipca 2003 r., organem właściwym w sprawie przyjmowania obiektów budowlanych do użytkowania, o charakterze m.in. obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L.. Znany z urzędy jest fakt, że przedmiotowego budynku nie przyjmowano do użytkowania.

Stwierdzony w trakcie kontroli stan faktyczny potwierdza, że doszło do użytkowania przedmiotowego obiektu. O użytkowaniu obiektu świadczą bowiem takie okoliczności jak: wyposażenie budynku we wszystkie niezbędne urządzenia, narzędzia, meble, sprzęt związany z jego obsługą, itp. Taki stan potwierdza treść protokołu z kontroli oraz dokumentacja fotograficzna, co obliguje do podjęcia działań o których mowa w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karą z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy -Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W myśl ust. 2 wskazanego artykułu stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały, iż przedmiotowy budynek przystosowany i użytkowany jest pod działalność agroturystyczną.

Wielkości współczynnika kategorii obiektu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego (kategoria XIII -pozostałe budynki mieszkalne) ("k") = 4,0. Kubatura przedmiotowego obiektu - zgodnie z projektem budowlanym - wynosić ma 2.591,50 m3. Niemniej jednak z uwagi na zakres robót budowlanych pozostających do wykonania przy przedmiotowym budynku ("2. część budynku projektowana" zgodnie z oznaczeniem na opracowanym projekcie budowlanym zamiennym), do obliczania niniejszej kary przyjęto współczynnik wielkości ("w") = 1,0.

Wobec powyższego wysokość kary za stwierdzone przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, wynosi 20.000,00 zł = 10 x 500,00 (stawka opłaty "s") x 4,0 (współczynnik kategorii obiektu "k") x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu "w").

Kara ma charakter obligatoryjny, co oznacza iż w przypadku stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, organ ma obowiązek wymierzenia kary, której wysokość określają przepisy ustawy. Występuje tutaj ścisłe związanie organu administracyjnego, bez możliwości uwzględniania zasad współżycia społecznego, czy innych podobnych okoliczności.

Przepis art. 57 – ustawy Prawo budowlane adresowany jest do inwestora, na którym ciążą obowiązki związane z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Wprawdzie przepis art. 57 ust. 7 nie formułuje wprost, kto jest adresatem decyzji wymierzającej karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, niemniej jednak wykładnia tego przepisu nie może odbywać się w oderwaniu od art. 54, art. 55 a także art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ naruszałoby to zasadę spójności interpretacji przepisów prawa. Obowiązki zaś w zakresie zawiadomienia lub wystąpienia z właściwym wnioskiem, leżą po stronie inwestora.

Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 30 czerwca 2011r., znak [...], K. D. wniosła w terminie zażalenie podnosząc, że jest ono dla niej bardzo krzywdzące, nie zgadza się z treścią i wysokością kary legalizacyjnej. Zarzuciła, że jeszcze nie zdążyła przystąpić do użytkowania budynku, a niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez nadzór budowlany przedwcześnie, bez zebrania dowodów w sprawie. Przecząc, jakoby użytkowała sporny obiekt skarżąca podała, że w związku z licznymi kradzieżami domów i w obawie przed możliwością włamania się do budynku mieszkalnego pilnuje swojego domu na czas budowy. Zaznaczyła też, że w stosunku do budynku mieszkalnego na działce nr "1", położonej w miejscowości R. jest prowadzone postępowanie w sprawie legalizacji istotnych odstępstw od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego. Dopiero po ukończeniu tej procedury skarżąca będzie mogła ubiegać się o możliwość przyjęcia do użytkowania mojego budynku. Powołała się również na treść art. 7 i art. 8 k.p.a.

Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2011r., znak [...], podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 139 w zw. z art. 144 i 123 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i 59f ust. 1l a także art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie

W uzasadnieniu postanowienia streścił dotychczasowy przebieg postępowania, zaś dokonując powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił zadość przepisom K.p.a. oraz ustawy -Prawo budowlane.

W tym zakresie wyjaśnił, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji wskazuje, iż stronami postępowania są K. D. - jako inwestor przedmiotowego budynku oraz współwłaściciel działki nr "1" w miejscowości R., oraz pozostali współwłaściciele działki, tj. : G. B., J. B., J. B., K. B. i M. B..

Powołał dalej treść art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, podając, iż przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt jest użytkowany bez wymaganej przepisami decyzji pozwolenia na użytkowanie, bądź bez dokonania zgłoszenia zakończenia budowy, który to fakt w niniejszej sprawie został udowodniony. Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 55 ustawy, który wskazuje przypadki budowy obiektów budowlanych wymagających przed przystąpieniem do ich użytkowania uzyskania pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej. Artykuł 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane adresowany jest do inwestora wykonanych robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał za inwestora K. D., która legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, wydaną przez Starostę [...] w dniu 26 października 2006 r., znak [...], gdzie w pkt 2 wskazano, że inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że inwestor nie wykonał ciążącego na nim obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wobec czego zastosowano właściwy tryb postępowania w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi także postępowanie w sprawie odstąpienia w sposób istotny od warunków i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia 26 października 2006r., znak [...].

Cytując dalej fragmenty protokołu kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na cele agroturystyczne położonego na działce nr "1" w miejscowości R., przeprowadzonej w dniu 6 maja 2011 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany, o czym świadczy też sporządzona dokumentację fotograficzną.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., organu pierwszej instancji nieprawidłowo określił jedynie wysokość kary za nielegalne użytkowanie. Zgodnie z art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z ust. 2 przepisu art. 59f stawka opłaty wynosi 500 zł. Przedmiotowy obiekt budowlany zaliczony jest do kategorii XIII, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane - współczynnik dla tej kategorii obiektu budowlanego wynosi 4,0. Natomiast współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,5 (przedmiotowy budynek ma 2591,50 m3). Tym samym wysokość kary, jaką należałoby wymierzyć, stanowi : 10 x 500 zł x 4,0 x 1,5 = 30.000 zł. Organ drugiej instancji dostrzegając tę wadliwość odstąpił od wydania orzekania reformatoryjnego z uwagi na treść art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., który przewiduje zakaz zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (postanowieniu) organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Pomimo zatem stwierdzono w zaskarżonym orzeczeniu naruszenia prawa materialnego (art. 59f ust. 3 ustawy - Prawo budowlane), dokonanie na obecnym etapie sprawy korekty rozstrzygnięcia oznaczałoby istotne pogorszenie sytuacji żalącego inwestora. Zaskarżone rozstrzygnięcie, jakkolwiek częściowo wadliwe, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. W opisanej sytuacji nie znaleziono też podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie bowiem z przepisem art. 138 § 2k.p.a. decyzja (postanowienie) kasatoryjna jest uzasadniona, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. O ile więc istniałyby przesłanki wydania orzeczenia kasatoryjnego, strona nie korzystałaby z ochrony wynikającej z art. 139 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przyczyny nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na cele agroturystyczne położonego na działce nr "1" w miejscowości R. zostały wyjaśnione powyżej w uzasadnieniu. Dyspozycja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym nie ma znaczenia fakt sporządzenia projektu zamiennego przez inwestora, a prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wpływa na postępowanie w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 sierpnia 2011r., znak [...], K. D. domagała się jego uchylenie w całości, wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzucała naruszenie : art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia zamiast wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 k.p.a.; art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 11 k.p.a. - poprzez nieodniesienie się do poczynionych przez stronę zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania; art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie realizacji uprawnień wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 11 k.p.a. - poprzez błędne skonstruowanie uzasadnienie faktycznego i prawnego skarżonego postanowienia; art. 7 k.p.a. - poprzez rezygnację z realizacji zasady prawdy obiektywnej; art. 8 k.p.a. - poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Skarżąca wskazywała, że rozpoznające sprawę organy nadzoru budowlanego nie odróżniły w przedmiotowej sprawie czynności składających się na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego od czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, ograniczający się wyłącznie do protokołu z kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 6 maja 2011 r., świadczy wyłącznie o podjęciu przez inwestora czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Z powołaniem na orzecznictwo K. D. podniosła, że stwierdzenie przystąpienia do użytkowania wymaga ustalenia, że inwestor w określony sposób korzysta z obiektu budowlanego. W przypadku budynku mieszkalnego, korzystaniem zgodnym z przeznaczeniem obiektu jest zamieszkiwanie w budynku. Zamieszkiwanie przez inwestora lub osoby przez niego upoważnione w budynku mieszkalnym oznacza zatem użytkowanie. Inny sposób korzystania z budynku mieszkalnego, przeznaczenie go przykładowo w całości na pomieszczenia biurowe i faktyczne wykorzystywanie ich w tym celu również uznane być musi za przystąpienie do użytkowania obiektu w rozumieniu przepisów ustawy. W każdym przypadku obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania jest dokładne ustalenie, czy i w jaki sposób inwestor korzysta z danego obiektu budowlanego. W sytuacjach spornych niezbędne jest wskazanie, jakie elementy stanu faktycznego pozwalają na uznanie, że obiekt jest użytkowany, przy czym jednoznacznie rozgraniczyć należy czynności przygotowujące obiekt do użytkowania od czynności świadczących o jego użytkowaniu. W uzasadnieniach postanowień organów obu instancji wskazano na okoliczności, które zdaniem organów świadczą o przystąpieniu do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, do których zaliczono wyposażenie obiektu w meble, sprzęt, materiały itd. Tymczasem ocena faktu podjęcia użytkowania powinna uwzględniać przede wszystkim rodzaj obiektu i specyficzne dla określonego rodzaju obiektu przejawy jego użytkowania. Ponieważ postępowanie dotyczy nielegalnego podjęcia użytkowania budynku mieszkalnego należało uwzględnić szczególne przejawy użytkowania obiektu na cele mieszkalne, które powinny w praktyce wskazywać na większą niż innych obiektów budowlanych intensywność przebywania osób. Poczynione przez organ pierwszej instancji i potwierdzone zaskarżonym postanowieniem wnioski nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym poprzez wskazanie przejawów szczególnej intensywności użytkowania lokalu, które można byłoby określić jako zamieszkiwanie w budynku. Jako takie przejawy podjęcia użytkowania budynku mieszkalnego w myśl orzecznictwa może wskazywać obecność przedmiotów codziennego użytku, takich jak pościel, naczynia a także zapasów żywności, pamiątek rodzinnych czy wreszcie obecność roślin doniczkowych, które z natury swojej wymagają systematycznej pielęgnacji. Obecności takich przedmiotów nie wykazała kontrola podjęta w dniu 6 maja 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. kontrola. Pozwala to postawić zarzut wydania skarżonego postanowienia pomimo nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, które mogłoby pozwolić na podjecie ustalenia, czy faktycznie przystąpiono do podjęcia użytkowania budynku.

Skarżąca podkreśliła, że już w zażaleniu wskazała, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wydane zostało przedwcześnie, bez zebrania dowodów w sprawie. Nie uwzględniono jednak okoliczności przemawiających za oceną, że jeszcze nie zostało podjęte użytkowanie obiektu budowlanego. Wszystkie roboty budowlane nie zostały jeszcze faktycznie wykonane przy przedmiotowym zamierzeniu inwestycyjnym, a działka stanowiąca teren inwestycji nie została oczyszczona i zagospodarowana w sposób umożliwiający realizację funkcji mieszkalnej przez znajdujący się na niej budynek, który w związku z powyższym nie jest ani nie był użytkowany. Nieuwzględnienie w postępowaniu dowodowym stanu faktycznego potwierdzającego, że nie przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego a oparcie się jedynie na protokole kontroli z dnia 6 maja 2011 r. oznacza wadliwość postępowania dowodowego, której skutkiem było wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 7 i 77 § 1k.p.a.

Nie uwzględniono również faktu, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L. prowadzone jest już postępowanie dotyczące istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W istocie celem tego postępowania jest więc legalizacja robót budowlanych zakwalifikowanych jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się, że nie jest możliwe nałożenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, kiedy prowadzone jest jednocześnie postępowanie legalizacyjne. Przyjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego tezy, że trwające postępowanie legalizacyjne nie ma wpływu na postępowanie w sprawie ustalenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego świadczy o przeprowadzeniu błędnej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania normy wynikającej z tego przepisu.

Organ odwoławczy nie ustosunkował się do innych twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, jak np. konieczności przeciwdziałania włamaniom do budynku mieszkalnego. Zatem należy przyjąć, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wydając zaskarżone postanowienie sam naruszył także normę art. 11 k.p.a. przez pominięcie oceny zarzutu postawionego przez stronę, co oznacza nieuwzględnienie zasady przekonywania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nierozpatrzenie zarzutu strony jest również sprzeczne z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a.

Organ drugiej instancji naruszył także normę z art. 10 § 1 k.p.a. przez rezygnację z powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do badanych okoliczności przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) dotyczy zarówno postępowania w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Należy go rozumieć jako udział strony w czynnościach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w których udział przewiduje kodeks postępowania administracyjnego. Naruszenie tego przepisu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego niezależnie od tego, czy miało wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia, czy też nie, bowiem sam brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu lub jego stadium stanowi dostateczną formalną podstawę do wznowienia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W niniejszej sprawie kontrola legalności obejmuje zaskarżone oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie organu pierwszej instancji, które to orzeczenia maja charakter materialnoprawny.

Uwzględniając treść tych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta art. 124 § 1-2 , ustanawiającym obok innych wymogów postanowienia obowiązek organu zawarcia w nim podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ).

Jak słusznie zauważa się w doktrynie ( G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 – komentarz do art. 75 k.p.a ), u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe, bowiem "każdy administracyjnoprawny stosunek procesowy rozgrywa się w jakiś sposób na gruncie i w obrębie konkretnego stosunku materialnoprawnego" (J. Filipek, Założenia strukturalne..., s. 199). Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. Aby więc rozstrzygnięcie takie było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego (...) w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (...), organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). "

Cytowane wywody można odnieść wprost do postanowień rozstrzygających o istocie sprawy. Obowiązkiem organu drugiej instancji jest przy tym nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

W sprawie niniejszej obowiązki te organ drugiej instancji wykonał prawidłowo, zaś wydane postanowienie nie narusza prawa.

Zaskarżone postanowienie spełnia wymogi określone w art. 124 § 1-2, oraz w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko wskazał w uzasadnieniu na przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji, ale także dokonał kontroli skuteczności złożonego w sprawie zażalenia. Rozpoznając zażalenie poczynił własne ustalenia, co do okoliczności istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia, jak również powołał stosowne dowody, względnie karty akt administracyjnych, zawierające materiał będący ich podstawą. Ustalenia te są zgodne z treścią zgromadzonego materiału, który nie został w skardze zakwestionowany. Organ drugiej instancji rozstrzygając sprawę powołał odpowiednie przepisy prawa materialnego, zaś ich wykładnia oraz przeprowadzony proces subsumcji nie budzą zastrzeżeń. W szczególności trafnie dostrzegł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchybienia popełnione przez organ pierwszej instancji przy wyliczeniu wysokości należnej w sprawie kary, które wynikały z przyjęcia współczynnika dla użytkowanej części obiektu budowlanego, a nie jego całości. W tym zakresie należy zauważyć, że przewidziane w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednol. DZ.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1023 ze zm. – dalej w skrócie Pb) kara należy się za samo przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Może być ona wymierzana tylko jednokrotnie, stąd jej wysokość nie zależy od tego, czy użytkowanie obejmuje całość obiektu budowlanego, czy jego część. Słusznie jednak organ drugiej instancji odstąpił od wydania w sprawie na niekorzyść skarżącej orzeczenia reformatoryjnego, co obszernie wyjaśnił, podobnie jak brak podstaw do uchylenia postanowienia.

Mając na uwadze zarzuty skargi, nie może uznać, że organ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie dokonał dostatecznych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Powoływane w zaskarżonym postanowieniu dowody, w postaci protokołu kontroli, w ramach której dokonano oględzin, oraz zdjęć fotograficznych, obrazują jednoznacznie stan świadczący o użytkowaniu obiektu budowlanego dla celów niezwiązanych z realizacją robót budowlanych. Charakterystyczne elementy świadczące o powyższym zostały w nim opisane. Opis ten, na podstawie, sporządzonych w czasie czynności kontrolnych zdjęć, można by poszerzać, podając poza umeblowaniem i urządzeniem pomieszczeń detale widoczne na poszczególnych fotografiach ( urządzony ogródek z drzewami ozdobnymi i kwiatami, rozłożona pościel, pranie w łazience, rower treningowy). Powyższe należy jednak uznać za zbędne, albowiem cytowany fragment protokołu kontroli oddaje dostatecznie ustalony stan faktyczny. W toku czynności kontrolnych dnia 6 maja 2011r. K. D. nie kwestionowała odnotowanego do protokołu stwierdzenia o przystąpieniu do użytkowania części budynku mieszkalnego przeznaczonego na cele agroturystyczne. Protokół podpisała bez uwag i zastrzeżeń. Również po doręczeniu wyżej wymienionej w dniu 22 czerwca 2011r. zawiadomienia organu pierwszej instancji z daty 20 czerwca 2011r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku na cele agroturystyczne, zawierającym pouczenia o możliwości zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, składania pisemnych wyjaśnień dotyczących przedmiotowej sprawy, a także informację o zamiarze rozpatrzenia sprawy na jego podstawie po upływie wyznaczonego terminu, skarżąca zaniechało złożenia zarzutów, czy wniosków, oraz nie kwestionowała od strony formalnej lub merytorycznej czynności kontrolnych i ich wyników. Dopiero w zażaleniu pojawia się twierdzenie, że K. D. nie użytkuje przedmiotowego obiektu, lecz pilnuje go w czasie budowy w związku z licznymi włamaniami. Takie twierdzenie nie zostało poparte dowodami. Pozostaje ono w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem, który odzwierciedla użytkowanie budynku dla celów innych niż realizacja robót budowlanych, albo pilnowanie budowy, zaś w opisanej sytuacji organ odwoławczy nie miał obowiązku prowadzenia z urzędu dalej idącego postępowania dowodowego.

Bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. k.p.a.

Nie można także uznać, że w toku postępowania przed organem drugiej instancji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W tym zakresie należy zauważyć, że skarżąca wniosła w terminie odwołanie nie zgłaszając wniosków dowodowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, orzekał na podstawie materiałów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, zaś skarżącej doręczył wydane postanowienie. Nadto, w myśl utrwalonego orzecznictwa, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych ( tak np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1279/09, zam. zb. LEX nr 746442). Takich czynności skarżąca nie wskazała.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, który skarżąca wiąże z brakiem podstaw do wymierzenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego, związanego z istotnym odstąpienia przy realizacji obiektu budowlanego od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Stosowany w sprawie niniejszej art. 57 ust. 7 Pb stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Artykuł 54 Pb wprowadza zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego wzniesienie jest wymagane pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, z zastrzeżeniem art. 55 i 57. Artykuł 55 wymienia przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Artykuł 57 poza już powołanym ust. 7 , określa wymogi jakie winien spełniać wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowania oraz dalszą procedurą związaną z jego złożeniem . Uwzględniając brzmienie art. 57 ust. 7 Pb, należy zwrócić uwagę na fakt, że pomimo takiej możliwości nie wyłącza on z zakresu stosowania w nim przewidzianej sankcji przypadków, w których w stosunku do obiektów budowlanych podlegających obowiązkowi zgłoszenia, albo uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Wyłączenia stosowania art. 57 ust. 7 Pb nie wprowadzono też w art. 51 Pb.

Regulacja przewidziana w art. 57 ust. 7 była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach : z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 (OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2) - gdzie orzekano o jego zgodności z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64) – dotyczącym jego zgodności z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także w wyroku z dnia 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08 ( OTK-A 2009/8/125, Dz.U.RP 2009/159/1262) - odnoszącym się do jego zgodności z art. 45 ust. 1 i z art. 42 Konstytucji. Za istotne dla dalszych rozważań należy uznać te wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, w których zwraca się uwagę na uzasadnienie dla wprowadzenia sankcji za niezgodne z prawem zachowanie się określonych podmiotów. Już w pierwszym z wyroków wskazywano, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była oddawana użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Podobnie w drugim z wyroków zwrócono uwagę, że ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i pochodna sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazał też, że zagrożenie wartości chronionych jest takie samo, niezależnie od tego, czy samowolne użytkowanie trwa krótko, czy długo, dotyczy niewielkiego, czy też dużego obiektu, i jest całkowicie niezależne od majątkowej sytuacji sprawcy "samowoli użytkowej". W trzecim wyroku Trybunał Konstytucyjny przyznając, że ukształtowana przez ustawodawcę wysokość kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest znacząca, stwierdził jednak , że jest ona pochodną wagi interesu publicznego, sprowadzającego się do potrzeby zapewnienia możliwie najpełniejszego bezpieczeństwa obiektów budowlanych.

Sankcja za niewykonanie obowiązków, o których mowa w art. 54 Pb i art. 55 Pb ma zatem głębsze uzasadnienie, niż tylko legalność zachowania się inwestora, przejawiająca się w wykonaniu obowiązków nałożonych ustawą. Bez znaczenia jest przy tym, że w toku postępowania legalizacyjnego, związanego z istotnym odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę inwestor nie ma możliwości uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zważyć należy bowiem, że dokąd nie wydano ostatecznych decyzji, których mowa w art. 51 ust. 4Pb, zaś w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego stanowi ona wiążące źródło do respektowania zakazu użytkowania takiego obiektu, co odpowiada zakazowi z art. 55 Pb. W sprawie niniejszej taka decyzja pozostawała w obrocie prawnym, stąd powyższy zarzut skargi należy uznać za bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.