Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2429/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art.64d § 1 art 151 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasto [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania E. K. i A. K., decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt o pow. [...] ha, stanowiący część działki oznaczonej nr [...], położonej w S. obręb [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] oraz odmawiającej ustalenia odszkodowania za pozostałą część działki nr [...] o pow. [...] ha i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Ostateczną decyzją z [...] października 2001 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku E. i A. K., zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w obrębie [...] przy ul. [...] i [...]. W wyniku podziału została wydzielona m.in. działka nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem na drogę publiczną.

Wnioskiem z [...] listopada 2008 r. E. i A. K. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania m. in. za działkę nr [...].

Decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę stanowiący działkę nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przejście własności powyższej działki gruntu nastąpiło nieodpłatnie zgodnie z podpisanym porozumieniem z [...] października 2001 r. między Gminą Miasto [...], a E. i A. K..

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2009 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. W związku z tym dopiero po tej dacie właściciele mogą ewentualnie zrzec się odszkodowania.

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Starosta [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, twierdząc, że działka nr [...] nie była przeznaczona pod drogę publiczną.

Po rozpatrzeniu odwołania E. i A. K. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując m.in., że nie znajduje uzasadnienia w przepisach kpa wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej.

Wyrokiem z 8 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1023/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego stwierdzając, że organ I instancji nie ustalił i nie wyjaśnił dokładnie istniejącego w sprawie stanu faktycznego i prawnego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na niepełnym i niedostatecznie zbadanym materiale dokumentacyjnym. Sąd wskazał, że nie sposób na podstawie tak niepełnego materiału dowodowego jednoznacznie ustalić, czy wymagane przepisem prawa rokowania w ogóle się odbyły, a jeśli tak, to z jakim skutkiem. Ponadto w aktach brak jest aktualnego odpisu z istniejącej dla spornej nieruchomości (działki nr [...]) księgi wieczystej (Kw nr [...]), z której wynikałoby kto jest w tej księdze wpisany jako jej właściciel. Nie sposób również ocenić prawidłowości twierdzeń skarżącej Gminy, co do charakteru przedmiotowej działki, a zatem ustalić, czy w wyniku postępowania podziałowego doszło do wydzielenia działki gruntu przeznaczonej pod drogę publiczną, czy jedynie do wydzielenia drogi wewnętrznej. W aktach brak jest bowiem rozstrzygającego w tej kwestii, a obowiązującego w dacie podziału planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...]. Ponadto Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości decyzji podziałowej w zakresie orzeczenia o przejściu m.in. spornej działki na własność miasta [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną ma podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy o odszkodowanie.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r. nr [...], w części dotyczącej przejęcia z mocy prawa działki nr [...] o pow. [...] m2 pod drogę publiczną została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności, ze względu na wywołanie przez ww. decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dacie podziału miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wydzielona działka nr [...] nie była przeznaczona pod drogę publiczną.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie [...] przeciwko Polsce z [...] listopada 2007 r. (sprawa nr [...]) w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji oraz stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza art. 1 Pierwszego Protokołu.

Wyrokiem z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2076/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 sierpnia 2011 r. jednoznacznie wskazał, że za całkowicie błędne należy uznać stanowisko skarżącej Gminy, która opiera swoje racje na zawartym przed wszczęciem postępowania podziałowego "Porozumieniu" w sprawie nieodpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz miasta [...] z [...] października 2001 r. Kwestia ta została już prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniona w uzasadnieniu wcześniejszej ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. Sąd stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny obliguje do przejęcia spornej działki, ustalenia i wypłacenia należnego przy przejęciu nieruchomości pod drogę publiczną odszkodowania.

Wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1841/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując w uzasadnieniu, że działka nr [...] przeszła na własność Gminy Miasto [...] o czym świadczy wpis w księdze wieczystej, a jak wynika z decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r. działka została przeznaczona pod drogę publiczną. Ponadto Sąd stwierdził, że zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się w istocie do wskazania, że nadal obowiązuje "porozumienie" zawarte pomiędzy Gminą Miasto [...], a E. K. i A. K. w zakresie nieodpłatnego przekazania działki nr [...] jest również nieuprawniony. W wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1023/11 jednoznacznie stwierdzono, że odwoływanie się do owego "porozumienia" jest nieskuteczne i niezasadne. Z uwagi na art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe wywłaszczenie dokonywane w sposób nieodpłatny. Przy czym Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w danej sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz E. i A. K. w wysokości [...] zł za grunt o pow. [...] ha, stanowiący część działki nr [...], zobowiązując do jego wypłaty Gminę Miasto [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz odmówił ustalenia odszkodowania za pozostałą część działki [...] o pow. [...] ha.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na dostrzeżone uchybienia w sporządzonym w przedmiotowej sprawie operacie szacunkowym, określającym wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną podkreślając jednocześnie, że organ wiąże ocena prawna wyrażona w wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach.

W ponownie prowadzonym postępowaniu przez Starostę [...] został sporządzony operat szacunkowy z [...] listopada 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. określający wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w wysokości [...] zł.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Starosta [...], w pkt [...]) ustalił odszkodowanie na rzecz E. i A. K. w wysokości [...] zł za grunt o pow. [...] ha, stanowiący część działki nr [...], w pkt [...]) zobowiązał Gminę Miasto [...] do wypłaty odszkodowania określonego w pkt [...]), w terminie 14 dni od daty ostateczności niniejszej decyzji, w pkt [...]) odmówił ustalenia odszkodowania za pozostałą część działki nr [...] o pow. [...] ha.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. i A. K. wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez ustalenie odszkodowania na rzecz skarżących w łącznej wysokości [...] zł poprzez przyznanie odszkodowania uzupełniającego w kwocie [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia uprawomocnienia decyzji podziałowej wydanej [...] października 2001 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 5 i 6 kpa poprzez niezastosowanie wskazań i wytycznych zawartych w orzeczeniach wydanych przez Wojewodę [...] oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny z których wynika obowiązek przyznania odszkodowania za całą działkę nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2019 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zdaniem Wojewody z art. 98 ugn wynika, że podstawowe znaczenie dla przyznania odszkodowania i wypłacenia ma treść decyzji zatwierdzającej projekt podziału bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną, która przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podziała stała się ostateczna.

Podziału nieruchomości - zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn - można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się art. 94.

Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze jest związany ostateczną decyzją o podziale nieruchomości. Zadaniem organu orzekającego w trybie art. 98 ust. 3 ugn jest jedynie zbadanie, na podstawie treści wydanej na wniosek właściciela działki decyzji o podziale, czy w wyniku podziału doszło do wydzielenia drogi publicznej, która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie została wydana przez Burmistrza Miasta [...] [...] października 2001 r. decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w wyniku którego powstała działka nr [...] przeznaczona pod drogę publiczną. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r., w części dotyczącej przejęcia z mocy prawa działki nr [...] o pow. [...] m2 pod drogę publiczną została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności, ze względu na wywołanie przez ww. decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r. jest decyzją ostateczną, nie została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego. Niniejsza decyzja ma zatem charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość.

W Kw nr [...] jako właściciel działki nr [...] o pow. [...] ha wpisana jest Gmina Miasto [...]. Podstawą wpisu była decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r. Wyrokiem z [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] C [...] Sąd Rejonowy w S. oddalił powództwo Gminy Miasta [...] przeciwko E. i A. K. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wpis prawa własności Gminy Miasta [...], co do działki nr [...] o pow. [...] ha w Kw nr [...] nastąpił na podstawie decyzji, która nie została podważona w toku postępowania administracyjnego i nie może być podważona w niniejszym postępowaniu. Wobec tego sąd uznał, że brak jest podstaw do ustalania, że właścicielem opisanej nieruchomości są E. i A. K.. Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z [...] czerwca 2018 r. sygn. akt [...] Ca [...] oddalił apelację. Sąd stwierdził, że powód nie udowodnił, że prawo własności przedmiotowej działki przysługuje pozwanym, a więc oddalenie powództwa przez Sąd Rejonowy w oparciu o przedłożone ostateczne decyzje administracyjne potwierdzające prawo własności po stronie powoda, którymi sąd jest związany, należy uznać za prawidłowe.

Wojewoda zaznaczył, że powyższe wskazuje, że właścicielem działki nr [...] o pow. [...] ha jest Gmina i Miasto [...] na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r.

Wojewoda zaznaczył, że kwestia nieodpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz miasta na podstawie porozumienia zawartego przed wszczęciem postępowania podziałowego była przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wydanych wyrokach sądy wskazały, że za całkowicie błędne należy uznać stanowisko skarżącej Gminy, która opiera swoje racje na zawartym przed wszczęciem postępowania podziałowego "Porozumieniu" w sprawie nieodpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz Miasta [...] z [...] października 2001 r. Kwestia ta została już prawidłowo wyczerpująco wyjaśniona w uzasadnieniu wcześniejszej ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Wobec powyższego organ rozpatrując sprawę ponownie, zobowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2076/12 podkreślił, że skutki prawne przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez gminę, wynikające z decyzji podziałowej, nie zostały uchylone (decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2010 r. orzekła o wydaniu decyzji podziałowej z naruszeniem prawa, a więc nie uchylała skutków decyzji podziałowej. Natomiast skutkiem decyzji był podział nieruchomości oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału przedmiotowej działki pod drogi publiczne. Decyzja z [...] grudnia 2010 r. nie niweczy tego, że w wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem na drogę publiczną.

Ustalony w sprawie stan faktyczny obliguje zatem do przejęcia spornej działki, ustalenia i wypłacenia należnego przy przejęciu nieruchomości pod drogę publiczną odszkodowania.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1841/13 stwierdził, że działka nr [...] przeszła na własność Gminy Miasto [...], o czym świadczy wpis w księdze wieczystej, a jak wynika z decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r. działka została przeznaczona pod drogę publiczną.

W związku z powyższym stanowisko Starosty [...] wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w formie decyzji administracyjnej można orzekać o wysokości odszkodowania jedynie za tę część gruntu, która zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego położona była na terenie przeznaczonym pod projektowaną ulicę główną klasy technicznej [...] symbol [...], a za pozostałą część gruntu odszkodowanie winno być ustalane w drodze postępowania cywilnego, należało uznać za sprzeczne z wydanymi w przedmiotowej sprawie orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Wojewody analiza materiału dowodowego wykazała, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Organ I instancji nie zastosował się również do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanych w przedmiotowej sprawie orzeczeniach Sądów przez co naruszył art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W prawomocnym wyroku z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2076/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny obliguje do przejęcia działki nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczonej pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości oraz ustalenia i wypłacenia należnego przy przejęciu nieruchomości pod drogę publiczną odszkodowania.

Zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1 ugn odszkodowanie w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn, ustala starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Stosownie zaś do art. 9a ugn wojewoda jest organem wyższego stopnia w spawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wojewoda nie jest zatem organem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejęta pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ugn. Orzekanie w kwestii odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Decyzja organu odwoławczego powinna uwzględniać ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania sformułowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2076/12. Skoro wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] orzekającą o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując przy tym, że organ odwoławczy słusznie wskazał, że wbrew wymogom art. 7 i art. 77 kpa organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, jak również naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i art. 11 kpa, to czynności wynikające ze wskazań Sądu powinny być w pierwszym rzędzie zrealizowane przez Starostę.

Reasumując organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zastosuje się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanych w przedmiotowej sprawie orzeczeniach sądu, po czym podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 kpa, ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie.

W tym stanie rzeczy, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł, jak w rozstrzygnięciu.

Od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2019 r. Gmina Miasto [...] wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powyższego przepisu bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a wręcz przeciwnie zrealizowała ona wytyczne wskazane w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. Wobec tego Gmina wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz składającego sprzeciw. W uzasadnieniu wskazała, że w wykonaniu zaleceń Wojewody Starosta [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy A. G. wykonał operat szacunkowy datowany na [...] listopada 2018 r., w którym określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, tj. działki nr [...] zgodnie z przepisami ugn oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego uwzględniając zalecenia organu II instancji.

Starosta [...] uznał, że operat szacunkowy ustala wartość działki nr [...] w sposób wymagany przez prawo materialne, tj. art. 134 ugn oraz § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z § 55 ust. 2 tego rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje podstawę prawną i uwarunkowania dokonywanych czynności, rozwiązania merytoryczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy. W operacie szacunkowym ujęte zostały wszystkie elementy określone w § 56 rozporządzenia.

Organ I instancji przyjął wykonany operat jako dowód w sprawie i na jego podstawie ustalił odszkodowanie w odniesieniu do gruntu faktycznie przeznaczonego w planie miejscowym Miasta [...].

Zatem postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji - zgodnie z zaleceniami, o których była mowa wyżej - wyjaśniło w pełni stan faktyczny w sprawie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 kpa.

Gmina wskazała, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 2 kpa zgodnie z którym to przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie składającego sprzeciw elementem prawidłowo sformułowanej decyzji kasacyjnej jest odpowiednie uzasadnienie. Skoro bowiem organ może wydać decyzję w ściśle określonych okolicznościach, to powinny one znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ jedynie nie zgadza się z oceną zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkuje tym, że decyzja kasacyjna może być uznana za wadliwą. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o naruszeniu przez organ I instancji art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy - wobec ponownego sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie ze wszystkimi zaleceniami organu II instancji, przeprowadzenia postępowania, w tym zapoznania stron z wycena i wydaniem decyzji odszkodowawczej w oparciu o prawidłową w wycenę nieruchomości - nie znajduje odzwierciedlenia w okolicznościach faktycznych sprawy.

W piśmie przekazującym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw wraz z aktami sprawy Wojewoda [...] nie przedstawił swego stanowiska, co do zarzutów sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw jest uzasadniony.

Trafnie wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2076/12 stanął na stanowisku, że skutki prawne przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę, wynikające z decyzji podziałowej, nie zostały uchylone (decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym). Według WSA w Warszawie skutkiem tej decyzji był podział nieruchomości oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału przedmiotowej działki pod drogi publiczne. Zdaniem WSA w Warszawie w wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Sąd ten ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny obliguje do przejęcia spornej działki, ustalenia i wypłacenia odszkodowania należnego przy przejęciu nieruchomości pod drogę publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1841/13, kontrolując w toku instancji wskazany wyżej wyrok WSA w Warszawie nie podzieli zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej Gminy Miasta [...], że Gmina ta przejęła na własność nieruchomość oznaczoną jako działkę nr [...] w sposób sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego i że to uniemożliwia wypłacenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn. Zdaniem NSA nie budzi wątpliwości, że cała działka nr [...] przeszła na własność Gminy Miasto [...], o czym świadczy wpis w księdze wieczystej, a jak wynika z decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r. działka ta została przeznaczona pod drogę publiczną.

NSA uznał za nieuprawniony zarzut skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...], że nadal obowiązuje "porozumienie" zawarte pomiędzy Gminą Miasto [...], a E. K. i A. K. w zakresie nieodpłatnego przekazania działki nr [...]. NSA stwierdził, że odwoływanie się do owego "porozumienia" jest nieskuteczne i niezasadne, ponieważ, z uwagi na postanowienia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 98 ust. 3 ugn, nie jest możliwe wywłaszczenie dokonywane w sposób nieodpłatny.

Rację ma zatem Wojewoda [...], że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie przez Starostę [...] w decyzji z [...] stycznia 2019 r. (w pkt [...]) o ustaleniu odszkodowania za przejęcie przez Gminę Miasto [...] jedynie terenu o pow. [...] ha, stanowiącego część działki nr [...] o pow. [...] m2 i (w pkt [...]) o odmowie ustalenia odszkodowania za pozostałą część działki nr [...] o pow. [...] m2 było wadliwe i sprzeczne z oceną prawną zawartą we wskazanych wyżej wyrokach WSA w Warszawie i NSA, a więc naruszało w istotny sposób art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Błędne było natomiast stanowisko Wojewody [...] zawarte w zaskarżonej decyzji, że: 1) na skutek oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2076/12; 2) wobec treści art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn; 3) realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa); 4) mając na uwadze granice postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym (art. 136 kpa) - organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa.

Sąd zwraca uwagę, że wnioskiem z [...] listopada 2008 r. E. i A. K. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] m2. Działka ta w całości została wydzielona pod drogę publiczną, na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] [...] października 2001 r. i przeszła w trybie art. 98 ust. 1 ugn na własność Gminy Miasta [...], co zostało ujawnione w dziale II Księgi wieczystej Kw nr [...]. Podstawą wpisu Gminy jako właściciela całej działki nr [...] była ostateczna decyzja podziałowa z [...] października 2001 r.

1 czerwca 2017 r., gdy powyższe administracyjne postępowanie odszkodowawcze było w toku, weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r. poz. 935). Z art. 16 tej ustawy wynika, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją stosuje się przepisy kpa, w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli chodzi o art. 136 i art. 138 kpa.

Zgodnie z art. 136 kpa, w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Według zaś art. 138 § 1 kpa, w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zestawienie ze sobą art. 136 i art. 138 kpa oraz art. 7 ka (zasada działania z uwzględnieniem słusznego interesu strony), art. 8 kpa (zasada pogłębiania zaufania obywatela do organu władzy publicznej, art. 12 § 1 kpa (zasada ekonomiki postępowania) wskazuje, że przesłanki wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zasadą jest bowiem merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to ma obowiązek uchylić wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i orzec, co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa należało uznać za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Zdaniem Sądu nie było wystarczające wykazanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy winien wykazać, że rzeczywiście nie wyjaśniono sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu ten warunek nie został w niniejszej sprawie spełniony.

Starosta [...] wydał decyzję z [...] stycznia 2019 r. załatwiającą niniejszą sprawę odszkodowawczą, co do jej istoty. Wojewoda [...] nie stwierdził w zaskarżonej decyzji, aby zaistniała konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w jakiejkolwiek części poprzez uzupełnienie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie wskazał też, aby na etapie postępowania odwoławczego zaistniała konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa.

Skoro zatem organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji, co do istoty sprawy i nie zgadzał się z merytorycznym stanowiskiem zaprezentowanym przez Starostę [...] w decyzji z [...] stycznia 2019 r., to winien wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec, co do istoty sprawy.

Zdaniem Sądu na przeszkodzie w wydaniu przez Wojewodę [...] w niniejszej sprawie decyzji reformatoryjnej nie stała ocena prawna zawarta w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2076/12, czy przepisy Rozdziału 5 Działu III ugn, czy też zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawarta w art. 15 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 138 § 2 kpa naruszył ten przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] będzie miał na uwadze ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśni, czy operat szacunkowy z [...] listopada 2018 r. jest nadal aktualny w rozumieniu art. 156 ust. 4 ugn. Jeżeli okaże się, że rzeczoznawca majątkowy potwierdzi jego aktualność poprzez umieszczenie w tej opinii stosownej klauzuli i dołączy do operatu szacunkowego analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn, wówczas organ odwoławczy poinformuje strony o tym fakcie i umożliwi im wypowiedzenie się, co do zgromadzonych w sprawie dowodów (art. 10 § 1 i art. 81 kpa). Następnie, w zależności od okoliczności sprawy, organ odwoławczy podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 powołanej wyżej ustawy.