Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 893/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust .2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi J. S. oraz D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. ze skargi J. S. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. skargę D. S. oddala; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. S. oraz D. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", lub "organ wojewódzki"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 - dalej jako: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołań z dnia [...] listopada 2017 r. J. S., D. S. i M. S. oraz odwołania r.pr. P. G. z dnia [...] listopada 2017 r., reprezentującego J. S. i D. S. od decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej jako: "PINB" lub "organ powiatowy") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] umarzającej w całości postępowanie wszczęte na wniosek J. L., B. P., W. W., J. S., D. S., M. S. i R. W. z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie prawidłowości realizowanej rozbudowy Szkoły Podstawowej nr 1 przy ul. P. [...] w Z. – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu organ wojewódzki podał, że ww. osoby wystąpiły wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. o zbadanie prawidłowości rozbudowy Szkoły Podstawowej nr [...] im. Gen. F. K. w Z., realizowanej na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi Miastu Z. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę budynku szkoły podstawowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym: doziemnej i wewnętrznej instalacji elektrycznej, doziemnej i wewnętrznej instalacji gazowej, doziemnej i wewnętrznej instalacji wodociągowej, doziemnej i wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, budowę powierzchni utwardzonych w postaci chodników, dojazdu i parkingów oraz rozbiórkę, istniejącej części budynku szkoły, przy ul. P. [...] w Z. na działkach nr ew. [...], [...],[...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], [...] w granicach opracowania inwestycji oznaczonych na rysunku projektu zagospodarowania terenu.

W dniu [...] lipca 2017 r. pracownicy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości stwierdzając, że "teren budowy parkingu, rozbudowy budynku szkoły ogrodzony, zabezpieczony przed dostępem osób postronnych, nawierzchnia parkingu wykonana w ok. [...]%. Wykonane roboty są zgodne z projektem budowlanym. Nie ma zagrożenia dla osób postronnych. Wykonano - wygrodzono bezpieczną komunikację dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Wykonano zdjęcia".

Pismami z dnia [...] września 2017 r. wezwano wnioskodawców do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.

W odpowiedzi z dnia [...] września 2017 r. wyjaśnili oni, że pismo z dnia [...] lipca 2017 r. zawiera wszelkie niezbędne informacje, które obligują organ do podjęcia działań z urzędu. Ponadto wskazali, że pismo z dnia [...] lipca 2017 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania, a jedynie sygnalizowało okoliczności do wszczęcia postępowania z urzędu.

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu postępowania na wniosek ww. osób.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] PINB w W. na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył w całości postępowanie wyjaśniając, że w postępowaniu tym przymiot strony posiadają inwestorzy oraz współwłaściciele działek inwestycyjnych. Zatem nie legitymują się nim: J. L., B. P., W. W., M. S. oraz R. W., a więc osoby nie posiadające prawa własności do okolicznych działek, D. S. – przedsiębiorca prowadzący działalność na nieruchomości nieprzylegającej do inwestycji, jak również J. S. - właściciel przylegających działek, które nie mieszczą się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Odwołania od w/w rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli J. S. oraz D. S. reprezentowani przez r.pr. P. G. oraz M. S..

Utrzymując w mocy decyzję organu powiatowego WINB w opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony, gdyż od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, bowiem art. 61 k.p.a. wyznacza granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową ustawy w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Za prawidłowe uznał stwierdzenie organu powiatowego, że J. L., B. P., W. W., M. S. oraz R. W. nie legitymują się przymiotem stron postępowania w sprawie prawidłowości realizowanej rozbudowy Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. P. 35 w Z., bowiem nie posiadają prawa własności do działek sąsiadujących z przedmiotową inwestycją, zaś sam fakt zamieszkiwania na nieruchomościach przylegających do terenów, na których jest realizowana inwestycja świadczy jedynie o posiadaniu interesu faktycznego przez ww. osoby, ale nie interesu prawnego do występowania jako strony w postępowaniu administracyjnym.

Przymiotem strony w ocenie organu wojewódzkiego, nie legitymuje się również D. S., bowiem wykorzystuje on jedynie część działek należących do J. S. do przechowywania urządzeń i maszyn służących prowadzeniu działalności gospodarczej, zatem nie posiada interesu prawnego do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym. Również jako dzierżawca D. S. nie byłby podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Prawa budowlanego, gdyż posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem nieruchomości, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego.

Za prawidłowe także w ocenie WINB należało uznać stanowisko organu powiatowego, że J. S. jako właścicielce działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie prawidłowości realizowanej rozbudowy szkoły podstawowej, gdyż jej działki nie znajdują się w zakresie oddziaływania inwestycji.

Organ wojewódzki wyjaśnił, że w decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu Z. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę budynku szkoły podstawowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą wskazano, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud. obejmuje nieruchomości: działki inwestycyjne nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], [...] oraz działkę nr ew. [...] z obrębu [...], [...] położone w Z.. W/w decyzja, zmieniona została decyzją Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., niemniej jednak nie zwiększała obszaru odziaływania inwestycji poprzez dodanie nowych stron postępowania.

Odwołując się do zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definicji "obszaru oddziaływania obiektu" oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) WINB podkreślił, że lokalizacja projektowanej inwestycji nie będzie ograniczać zagospodarowania działek ew. nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] w Z., których właścicielką jest J. S.. Wskazał, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] opublikowaną w Dz. Urz. Woj. M. z 2004 r. Nr [...] poz. [...] wyżej wymienione działki zlokalizowane są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "MN" - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Projektowana inwestycja nie oddziałuje negatywnie na sąsiednie nieruchomości, nie uniemożliwia także dostępu do drogi publicznej dla ww. działek, są one oddzielone od inwestycji drogą - ul. S.. Z uwagi na powyższe zdaniem organu wojewódzkiego J. S. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie prawidłowości realizowanej rozbudowy szkoły podstawowej.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. S. i D. S. zastępowani przez r.pr. P. G. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) przepisów proceduralnych tj.: art. 7, 8, 10, 28, art. 61 § 1, 73, 77, 79 § 2 i 107 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania, które w sposób wadliwy ustaliło stan sprawy, co spowodowało nieuznanie przez organy obu instancji skarżących za stronę postępowania oraz uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu w i pominięcie zgłaszanych przez nich dowodów, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń organu.

2) prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 36a ust. 5 pkt 1 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art 6, ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 140 k.c. poprzez ich niezastosowanie względnie niewzięcie pod uwagę lub poprzez nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że w przeddzień kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w W., oględzin terenu dokonał biegły sądowy dr inż. W. S., który w sporządzonej ekspertyzie komunikacyjnej oceny możliwości użytkowania zjazdu publicznego przy ul. S. [...] w Z. na działkach [...], [...], [...] stwierdził, że na budowie są prowadzone roboty niezgodnie z zatwierdzonym pierwotnym projektem z 2015 r., w oparciu o niezatwierdzony projekt zastępczy. W ocenie skarżących kontrola PINB w W., została przeprowadzona w sposób wyjątkowo mało staranny. Nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie pracownicy organu stwierdzili, że wykonywane roboty są zgodne z projektem, skoro nie wykonali żadnych pomiarów, a tylko w ten sposób można było stwierdzić, że zagospodarowanie działki jest zgodne z projektem tego zagospodarowania.

Skarżący nie zgodzili się z oceną organów, że nie przysługuje im prawo strony w przedmiotowym postępowaniu, wskazali na nierozumienie przez organy treści art. 28 k.p.a. jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz brak wiedzy w jakiego rodzaju postępowaniu ocena, czy wnioskodawcy przysługuje prawo strony winna być dokonywana na podstawie tychże przepisów.

W ocenie skarżących D. S. jest stroną niniejszego postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. gdyż realizowana inwestycja narusza jego interes prawny. Art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej gwarantuje przedsiębiorcy prawo do działalności gospodarczej na zasadzie równych praw, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie realizowana inwestycja likwiduje dostęp do drogi publicznej z działek, na których przechowywane są urządzenia i pojazdy firmy D. S.. Dodatkowo zaprojektowane rozwiązanie komunikacyjne, powoduje, że nie będzie on mógł w sposób bezpieczny wyjechać z dzierżawionych działek, wyjazd ten będzie musiał się odbywać w kierunku przeciwnym do zaprojektowanego kierunku ruchu oraz powodować konieczność wjazdu na zaplanowana wysepkę oraz trawniki.

W odniesieniu do skarżącej J. S. podniesiono, że do czasu wydania decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2015 r. cała ul. S. stanowiła drogę publiczną. Zgodnie natomiast z zatwierdzonym projektem budowlanym fragment drogi publicznej pomiędzy wjazdem, a zjazdem z ronda, traci status drogi publicznej i staje się drogą o charakterze wewnętrznym. Oznacza to że projektowana inwestycja pozbawia działki J. S. dostępu do drogi publicznej. Podkreślono, że działki ewidencyjne o nr [...], [...] i [...] są działkami drogowymi, przez które do czasu rozpoczęcia inwestycji odbywał się wyjazd na drogę publiczną ul. Szkolną, ze wszystkich działek skarżącej. Fakt ten w sposób jednoznaczny oznacza, że jej nieruchomości tj. działki ewid. nr [...], [...] [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji - gdyż inwestycja nie tylko wpływa na sposób korzystania z jej działek, ale brak dostępu do drogi publicznej, korzystanie z tych działek uniemożliwia. W ocenie skarżącej ma ona prawo w świetle art. 28 k.p.a. występować w niniejszym postępowaniu na prawach strony.

W dniu [...] marca 2018 r. do Sądu wpłynęło również pismo r.pr. G. F., drugiego pełnomocnika skarżących, zatytułowane "skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.". Jak wynika z zarządzenia Sądu z dnia [...] kwietnia 2018 r. pismo to potraktowane zostało, jako uzupełnienie skargi r.pr. P. G.

W piśmie tym kolejny pełnomocnik skarżących, zaskarżył w całości decyzję WINB zarzucając jej:

A. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodów i czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy, brak jego prawidłowej oceny i tym samym ustalenie, że:

• skarżący nie są stronami,

• inwestycja nie oddziałuje negatywnie na nieruchomość skarżącej J. S.,

• inwestycja Miasta Z. jest prowadzona prawidłowo (a także nieprawidłowe przeprowadzenie czynności kontrolnych na terenie inwestycji),

• pominięcie ustaleń opinii dr inż. W. S. załączonej do odwołania, jak i dokumentacji zdjęciowej złożonej przez skarżących w toku postępowania;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

• zaniechanie odniesienia się do argumentacji skarżących prezentowanej w postępowaniu i w odwołaniu,

• zaniechanie przedstawienia sposobu wyznaczenia przez organ obszaru oddziaływania inwestycji, której wniosek skarżących dotyczył,

• zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ uznał, że działki wskazywane przez skarżących leżą poza strefą oddziaływania obiektu, jak i przyczyn, dla których uznał, że inwestycja nie oddziałuje negatywnie na sąsiednie nieruchomości, a w konsekwencji stojących za tezą, że skarżący nie mają przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu,

• nieodniesienie się do ustaleń opinii dr inż. W. S. załączonej do odwołania jak i dokumentacji zdjęciowej załączonej w toku postępowania;

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ czynności kontrolnych na terenie inwestycji bez uprzedniego zawiadomienia o tym skarżących i umożliwienia im wzięcia w nich udziału;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie na skutek błędnego uznania, że skarżącym nie przysługuje status strony w sytuacji, w której konieczne było uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania.

B. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) poprzez ich niezastosowanie i ocenę interesu prawnego skarżących w żądaniu wszczęcia przez postępowania w oparciu o przesłanki z art. 28 ust. 2 Pr. bud.,

- art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. oraz art. 5 ust 1 pkt 9 Pr. bud. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, a działki J. S. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a w związku z tym skarżącym nie przysługuje status stron postępowania, podczas gdy działki, których właścicielem jest skarżąca J. S., znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, zaś sama inwestycja negatywnie wpływa na możliwość zagospodarowania przez skarżących tych działek, pozbawia działki J. S. dostępu do drogi publicznej.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z jednej strony organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie zastosowanie winien mieć art. 28 k.p.a. nie zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, niemniej treść uzasadnienia wskazuje, że organ ten w dalszym ciągu za kryterium posiadania interesu prawnego przyjął własność oraz obszar oddziaływania inwestycji, charakterystyczne dla postępowania o pozwolenie na budowę. Tymczasem w ocenie skarżących legitymują się oni interesem prawnym umożliwiającym występowanie w postępowaniu w charakterze strony na gruncie art. 28 k.p.a.

Zdaniem skarżących nawet gdyby uznać, że w istocie uzasadniona była ocena posiadania przez nich interesu prawnego przez pryzmat przesłanek z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to w takiej sytuacji organ winien w pierwszej kolejności w sposób prawidłowy ustalić obszar oddziaływania inwestycji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ odwoławczy jedynie odwołał się do obszaru oddziaływania inwestycji ustalonego przez organ w decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie wniosku inwestora, podczas gdy winien był samodzielnie przeprowadzić analizę istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Organ poczynił błędne ustalenia odnośnie do tego, że inwestycja nie oddziałuje negatywnie na nieruchomości, jak i że prowadzona była w sposób prawidłowy. Skarżący wskazali w toku postępowania jakie skutki wywołała inwestycja (do najistotniejszych należy zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu kołowym, pękanie budynków, pozbawienie skarżącej dostępu do drogi publicznej, budowa źle wyprofilowanego ronda, zamknięcie dróg ewakuacyjnych, generowanie utrudnień w dojeździe do budynków szkoły w celu prowadzenia akcji gaśniczej i ewakuacyjnej). Okoliczności te zostały bezpodstawnie pominięte przez organ II instancji. Podobnie jak wskazany we wniosku skarżących fakt, że projekt budowlany przewiduje powstanie pasa ruchu o szerokości [...] m, na którym ma odbywać się dwustronny ruch samochodowy, a także ruch pieszy. Poza tym opisany pas ruchu (działka ew. nr [...]) o szerokości [...] m, na którym ma się odbywać dwustronny ruch samochodowy oraz ruch pieszy, ma jednocześnie pełnić funkcję drogi pożarowej.

Skarżący podnieśli, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dostarcza odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie organ ustalił zgodność prowadzonych robót z projektem budowlanym, jak i na podstawie którego z projektów (pierwotnego czy zamiennego). Co istotne, w dacie przeprowadzenia kontroli nie była jeszcze wydana decyzja zatwierdzająca projekt zamienny. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organ stwierdził, że wykonywane roboty są zgodne z projektem budowlanym, skoro inwestor uzyskał następnie decyzję zatwierdzającą projekt zamienny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga J. S. jako uzasadniona prowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji, natomiast skarga D. S. okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu z uwagi na brak po stronie skarżącego przymiotu strony.

Uzasadniając oddalenie skargi D. S. należy wskazać, że Sąd zaakceptował stanowisko [...] WINB odnośnie nieprzysługiwania skarżącemu statusu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli prawidłowości realizowanej rozbudowy Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. wraz z infrastrukturą.

Obowiązkiem skarżącego domagającego się kontroli wspomnianej rozbudowy szkoły było wykazanie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego, prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 355/14 – publ. Cbosa). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

O tym, czy podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje zatem jego wola, czy subiektywne przekonanie, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tej osoby jako interes prawny. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu.

W świetle powyższego Sąd podzielił ustalania organów, że D. S. nie wykazał interesu prawnego pozwalającego na uznanie go za stronę postepowania administracyjnego. W ocenie Sądu wykazywany przez niego interes ma charakter faktyczny, a nie prawny. Skarżący korzysta na bliżej nieokreślonej podstawie (wskazuje na dzierżawę działek należących do jego matki – J. S., choć w aktach sprawy brak jednoznacznego dowodu, określającego charakter posiadania) z nieruchomości matki, parkując na jej gruncie pojazdy wykorzystywane do prowadzonej działalności gospodarczej. Okoliczność ta nie uprawnia jednak do wysnucia wniosku, że posiada on interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., nakazujący uznać go za stronę postepowania w sprawie prawidłowości robót budowlanych związanych z rozbudową szkoły. Nie spełniał także przesłanki z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem nie jest właścicielem, zarządcą ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, co do których wskazuje, że znajdują się w obszarze oddziaływania rozbudowywanej szkoły.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Sąd nie podziela poglądu zawartego w skardze, że jedynie krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast taki krąg w postepowaniu dotyczącym realizacji inwestycji niezgodnie z tym pozwoleniem, należy ustalać na podstawie art. 28 k.p.a. z pominięciem pierwszego z wymienionych przepisów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli więc prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postepowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postepowania (por. uchwałę NSA z 26 listopada 2001 r. OPK 19/01, ONSA 2002/2, poz. 68). W postepowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również w ocenie Sądu w postepowaniu dotyczącym prawidłowości robót prowadzonych na podstawie tego pozwolenia, takim właśnie przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Niemniej jednak, jak wyżej wskazano ocena interesu prawnego skarżącego D. S. przez pryzmat przesłanek z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego doprowadziła do uznania, że nie mógł być on stroną w postępowaniu dotyczącym kontroli prawidłowości realizowanej rozbudowy szkoły podstawowej nr [...] w Z. wraz z infrastrukturą. Z tych też przyczyn Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, co do skarżącego, że w sytuacji wszczęcia postępowania z wniosku podmiotu nie mającego przymiotu strony, organ ma obowiązek wydać decyzję o charakterze formalnym tj. umorzyć postępowanie.

Odnośnie skargi J. S. wyjaśnić zaś należy, że podstawą, która umożliwia organowi załatwienie sprawy indywidualnej, a więc wydanie decyzji merytorycznej, jest takie ustalenie stanu faktycznego, które pozwala na dokonanie jednoznacznej i obiektywnej oceny zasadności żądania strony. Wynika to wprost z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji nie dochowały powyższego obowiązku. Jak wynika z załączonej do t. I i t. II projektu budowlanego mapy dla celów projektowych planowana w części wschodniej inwestycja (punkty G – F – część odcinka do lit. E) rzeczywiście zmienia parametry i przebieg ul. S. w miejscu granicy tej drogi z działką ewid. nr [...] i [...] (w części), stanowiącej własność skarżącej. Jak ponadto wynika z ww. map, działka [...], a w dalszej części działki [...], [...] i [...], stanowi działkę drogową skarżącej, komunikującą pozostałe grunty skarżącej z ul. S..

Zmiany, jakie wynikają z mapy projektowej wskazują, że rację może mieć skarżąca, twierdząc, że nowy układ komunikacyjny, w szczególności zaprojektowane rondo w sposób znaczny utrudni jej swobodny wjazd i wyjazd na teren stanowiących jej własność nieruchomości. Organ odwoławczy zupełnie pominął podnoszoną we wniosku skarżącej okoliczność, że projekt budowlany przewiduje powstanie pasa ruchu o szerokości [...] m, na którym ma odbywać się dwustronny ruch samochodowy, a także ruch pieszy. Co więcej tenże pas ruchu (działka nr ewid. [...]) ma jednocześnie pełnić funkcję drogi pożarowej.

Uzasadnienia decyzji organów obu instancji, odnośnie podnoszonego przez skarżącą w pismach w postępowaniu administracyjnym negatywnego wpływu inwestycji w ww. zakresie nie pozwalają w żaden sposób ustalić, z jakich powodów organy uznały za oczywisty fakt to, że działki skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony i nie ma ona interesu prawnego.

To, że Starosta W. w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu Z. pozwolenia na budowę określił obszar oddziaływania inwestycji oraz w decyzji zmieniającej z dnia 29 sierpnia 2017 r. nie zwiększył tego obszaru, nie oznacza jeszcze, że uczynił to prawidłowo i nie upoważniało organów nadzoru budowlanego do przyjęcia tego określenia, jako wiążącego i przesądzającego sprawę – bez dokonania jakichkolwiek wyjaśnień, czy rozważań własnych organu II instancji w tym zakresie. Skoro J. S. wskazywała na sposób, w jaki inwestycja oddziałuje na jej nieruchomości, to obowiązkiem organu (obu instancji) było wyczerpujące sprawdzenie podnoszonych okoliczności i ujęcie w uzasadnieniu decyzji (tzw. uzasadnieniu faktycznym – art. 107 § 3 k.p.a.) oceny jej twierdzeń. W konsekwencji, organy miały obowiązek w taki sposób sporządzić uzasadnienie prawne (art. 107 § 3 k.p.a.), aby wykazać, czemu zmiana parametrów i przebiegu ulicy S. nie utrudni korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości lub dlaczego przebieg (i parametry) tej ulicy nie ulegnie zmianie. Należy pamiętać bowiem, że poprzez znajdowanie się gruntu skarżącej w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Artykuł 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zauważyć należy, że działki ewid. nr [...], [...] i [...] są działkami drogowymi, przez które do czasu rozpoczęcia inwestycji odbywał się wyjazd na drogę publiczną – ul. S., ze wszystkich działek skarżącej. Zatem wyjaśnienia wymagało, czy w związku z tym nieruchomości skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji skoro wpływają jej zdaniem nie tylko na sposób korzystania z działek, ale wręcz uniemożliwiają korzystanie z nich w związku z brakiem dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do twierdzeń skarżącej, że ul. S. składająca się z działek ewid. nr [...] i [...] stanowiących zgodnie z decyzją Starosty W. z dnia [...] listopada 2015 r. teren objęty pozwoleniem na budowę ulegnie przebudowie, a jej status drogi publicznej zostanie zmieniony na drogę wewnętrzną w części przebudowywanej. Pominął także sygnalizowaną przez skarżącą kwestię zagrożenia bezpieczeństwa podczas włączania się do ruchu z terenu jej nieruchomości, jak i złożoną do akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego Ekspertyzę komunikacyjną "ocenę możliwości użytkowania zjazdu publicznego przy ul. S. [...] w Z. na działkach nr [...], [...], [...]" sporządzoną we wrześniu 2017 r. przez dr inż. W. S.

Jednocześnie organ odwoławczy dla wzmocnienia przyjętego stanowiska o nieprzysługiwaniu skarżącej przymiotu strony wskazał, że co decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2015 r. toczyło się postępowanie nadzwyczajne, w którym organ ten decyzją z dnia [...] marca 2017 r. odmówił uchylenia własnej ww. decyzji, a Wojewoda M. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Tymczasem Sądowi z urzędu znany jest jednak fakt, że prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1500/17 uchylona została decyzja Wojewody M. z dnia [...] maja 2017 r. ze skargi J. S.

Zatem przyznać należy rację pełnomocnikom skarżącej, że organy zaniechały wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie możliwości negatywnego wpływu inwestycji na nieruchomości skarżącej. Podkreślić jednocześnie należy, że strefy oddziaływania inwestycji nie należy traktować rygorystycznie. Skład rozpoznający podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z dnia z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 825/14, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r. II OSK 1210/17 obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi on barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych.

Zasadne także okazały się zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia przez organy, na jakiej podstawie ustaliły zgodność prowadzonych robót z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., skoro inwestor uzyskał następnie w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzję zatwierdzającą projekt zamienny, a w ocenie skarżącej prowadzone w dniu kontroli na nieruchomości tj. [...] lipca 2017 r., roboty budowlane nie mogły być zgodne z projektem pierwotnym i pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż były prowadzone zgodnie z niezatwierdzonym jeszcze projektem budowlanym.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyczerpującą ocenę, czy inwestycja obejmująca przebudowę, rozbudowę budynku szkoły podstawowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym: doziemnej i wewnętrznej instalacji elektrycznej, doziemnej i wewnętrznej instalacji gazowej, doziemnej i wewnętrznej instalacji wodociągowej, doziemnej i wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, budowę powierzchni utwardzonych w postaci chodników, dojazdu i parkingów oraz rozbiórkę, istniejącej części budynku szkoły, przy ul. P. 35 w Z. oddziałuje na nieruchomości skarżącej w sposób, który uzasadniałby uznanie jej za stronę postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające kierując się przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dokonają uzupełnienia ustaleń i rozważań prawnych we wskazanym wyżej zakresie , wyjaśniając swoje stanowisko w sposób umożliwiający jego weryfikację.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Jako, że uwzględniona została jedynie skarga J. S., należało - na podstawie art. 200 ww. ustawy zasądzić na rzecz skarżącej od organu koszty uiszczonego wpisu oraz zastępstwa procesowego, a nie także na rzecz D. S., co Sąd omyłkowo uczynił w pkt III wyroku.

-----------------------

14