Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1979/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 147 § 1 w związku z art. 193
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w O.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt: III SA/Po 193/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w O.W. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [..] listopada 2012 r. Nr [..] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wprowadzenia opłat za parkowanie, wysokości stawek za parkowanie w strefie oraz ustalenia wysokości opłat dodatkowych i sposobu ich pobierania I. uchyla punkt II zaskarżonego wyroku w zakresie § 3 ust. 3, § 9 ust. 1, § 12 ust. 3 i § 17 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [..] listopada 2012 r. Nr [..] II. stwierdza nieważność § 3 ust. 3, § 9 ust. 1, § 12 ust. 3 i § 17 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [..] listopada 2012 r. Nr [..]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt: III SA/Po 193/16 stwierdził nieważność § 11 ust. 3 zdanie drugie, § 13 ust. 2, § 14 ust. 5 Regulaminu strefy płatnego parkowania w K. stanowiącego Załącznik do Uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [..] listopada 2012 r. Nr [..] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prokurator Prokuratury Okręgowej w O.W. pismem z dnia 2 lutego 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej K. nr [..] z dnia [..] listopada 2012 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania i sposobu ich pobierania w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miejskiej K. z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [..] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania i sposobu jej pobierania, zarzucając:

1) istotne naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.) oraz art. 13b ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 oraz ust. 6 pkt. 2 i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p."), poprzez:

- nieuprawnione rozszerzenie przedmiotowego zakresu ustawowego zwolnienia z daniny publicznej w postaci dopuszczenia możliwości zaniechania poboru opłat (§ 3 ust. 3 załącznika do uchwały stanowiącego Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w K.),

- obciążenie użytkownika zastrzeżonego miejsca postojowego kosztami jego utworzenia (§ 11 ust. 3 załącznika do uchwały),

- rozszerzenie definicji pojęcia "nieuiszczenie/niewniesienie opłaty za parkowanie" poza ustawowe znaczenie (§ 12 ust. 3 załącznika do uchwały),

- rozszerzenie ustawowego katalogu podstaw do pobrania opłat za identyfikatory i abonamenty strefy płatnego parkowania (§ 13 ust. 2 załącznika do uchwały oraz ust. 1 pkt 12 uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą [..]),

- określenie trybu egzekucji opłat dodatkowych (§ 14 ust. 5 załącznika do uchwały),

- wprowadzenie trybu reklamacyjnego w przypadku kwestionowania wymierzenia opłaty dodatkowej (§ 17 załącznika do uchwały),

2) istotne naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie możliwości wniesienia opłaty zryczałtowanej i wykupienia identyfikatora strefy płatnego parkowania do osób spełniających określone warunku w zakresie czasu meldunku (§ 9 ust. 1 załącznika do uchwały).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę w części. Sąd ten wskazał, że rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisach art. 13b ust. 3 i ust. 4 u.d.p. oraz art. 13f ust. 1 i ust. 2 u.d.p. ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Z tej przyczyny Sąd uznał za niezgodny z prawem zapis Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w K., stanowiącego załącznik do uchwały [..], który przewiduje obciążenie osoby ubiegającej się o uzyskanie indywidualnego zezwolenia Strefy Płatnego Parkowania kosztami oznakowania i likwidacji wydzielonego – na prawach wyłączności - miejsca postojowego. Tymczasem w myśl § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu realizuje na koszt własny zarządca drogi. W tym zakresie zatem załącznik do skarżonej uchwały narusza przepisy ustawowe.

Ponadto Sąd uznał, że nie znajduje oparcia w przepisach u.d.p. wprowadzony w Regulaminie SPP wymóg uiszczenia pełnej opłaty w przypadku utraty lub kradzieży identyfikatora SPP dla mieszkańca, abonamentu SPP, bądź identyfikatora SPP dla osoby niepełnosprawnej, przewidziany w § 13 ust. 2 tegoż regulaminu. Zasługiwał też zdaniem Sądu na uwzględnienie kolejny zarzut podniesiony przez Prokuratora, a dotyczący określenia trybu egzekucji opłat dodatkowych. W § 14 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Miejska K. zawarła zapis, zgodnie z którym nieuiszczone opłaty dodatkowe podlegają egzekucji administracyjnej wraz z należnymi kosztami. Uregulowanie tej materii stanowi wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego, albowiem przepis art. 13f ust. 2 u.d.p. nie upoważnia organu samorządowego do ustanawiania trybu dochodzenia należności z tytułu opłat dodatkowych, a jedynie do określenia wysokości i sposobu jej pobierania.

Sąd nie stwierdził natomiast istotnego naruszenia prawa w pozostałych zaskarżonych przepisach uchwały [..].

Sąd stwierdził, że § 17 Regulaminu SPP, który umożliwia weryfikację opłaty dodatkowej nie narusza prawa. Tego rodzaju regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego nie zmienia bowiem treści ustawy (art. 13f ust. 1 u.d.p.). Nie budzi wątpliwości, że procedura reklamacyjna daje zobowiązanemu do wniesienia opłaty dodatkowe możliwości udzielenia wyjaśnień względem podmiotu pobierającego opłaty, co może doprowadzić do uniknięcia konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego Możliwość skorzystania z postępowania reklamacyjnego nie prowadzi też do zmiany zasad dotyczących sposobu powstania i egzekucji opłaty za parkowanie.

Sąd uznał, że nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skierowany wobec § 12 ust. 3 załącznika do uchwały [..], zakładający nałożenie na właściciela pojazdu samochodowego lub posiadacza pojazdu parkującego w SPP opłaty dodatkowej za niedopełnienie obowiązku określonego w § 12 ust. 2. Z kolei § 12 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, do którego przepis ten się odwołuje, stanowi, że dowody uiszczenia opłaty za parkowanie: bilety parkingowe SPP, identyfikatory SPP dla mieszkańca, abonamenty SPP, indywidualne zezwolenia SPP, identyfikatory SPP dla osoby niepełnosprawnej, karty postojowe SPP, muszą być umieszczone za przednią szybą, wewnątrz pojazdu, niezwłocznie po jego zaparkowaniu, w sposób umożliwiający ich odczytanie bez jakichkolwiek wątpliwości co do ich treści i ważności. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w świetle art. 13f ust. 1 u.d.p. opłatę dodatkową pobiera się za nieuiszczenie opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt. 1 u.d.p. Także w Regulaminie SPP Rada Miejska K. wprost wskazała, że opłata dodatkowa jest to opłata za nieuiszczenie opłaty za parkowanie (zob. § 2 pkt. 12). Nałożenie w tym względzie na ów podmiot obowiązku umieszczenia dowodu uiszczenia rzeczonej opłaty za przednią szybą zaparkowanego pojazdu nie tylko bezpośrednio służy temu celowi, lecz także umożliwia skontrolowanie tego faktu. Fakt nieokazania w tak określony sposób dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie wskazuje, że opłata ta nie została uiszczona.

Nie znalazł w ocenie Sądu także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez przepis § 9 ust. 1 załącznika do uchwały [..].

Sąd wskazał, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 u.d.p.), z zastrzeżeniem ustalenia tej strefy przez radę gminy, od której to zasady - w drodze wyjątku - właściwa rada gminy (rada miasta) może wprowadzić odstępstwa, bądź wobec której może ustanowić przywileje. Ustawodawca nie wprowadził przy tym kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Rada Miejska K. przyjęła wobec tego - w § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały – że uprawnienie do wykupienia identyfikatora SPP dla mieszkańca posiada właściciel, współwłaściciel lub inna osoba mająca tytuł prawny do pojazdu zameldowana na pobyt stały lub czasowy powyżej roku przy ulicy, która znajduje się w SPP.

Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że analizowane unormowanie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej K. narusza normy art. 2 i art. 32 przywołane przepisy ustawy zasadniczej. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego Jeżeli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Nie powinno budzić wątpliwości, że mieszkańcy SPP różnią się od pozostałych mieszkańców danego miasta cechą istotną (relewantną), jaką jest posiadanie adresu zamieszkania w obszarze strefy ograniczonego parkowania. Nie powoduje także zastrzeżeń użyty przez Radę Miejską K. wyznacznik tej cechy w postaci zameldowania na pobyt stały lub czasowy powyżej roku przy ulicy, która znajduje się w SPP. Zwłaszcza dodatkowe zastrzeżenie, aby zameldowanie na pobyt czasowy trwało powyżej roku, w ocenie tut. Sądu, jest konieczne celem odróżnienia osób, które faktycznie zamieszkują w strefie płatnego parkowania od osób, które meldują się na pobyt czasowy w tej strefie w innych celach, które to cele nie zasługują na uwzględnienie przy udzielaniu przywołanej preferencji.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu wobec § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Skoro rada gminy (rada miasta) może wprowadzić strefę płatnego parkowania i określić opłaty, to może także jej nie wprowadzać (w § 13b ust. 3 u.d.p. ustawodawca użył sformułowania "może", wskazującego na to, że wprowadzenie strefy płatnego parkowania zależy od uznania rady gminy/rady miasta), a maiore ad minus rada gminy (rada miasta) może określić kiedy strefa nie będzie obowiązywała. Dotyczy to zwłaszcza takich sytuacji, gdy odpada cel ustalenia danej strefy płatnego parkowania z § 13b ust. 2 u.d.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Okręgowy w O.W. zaskarżając ten wyrok w części, w jakiej oddalona została skarga na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia z dnia [..] listopada 2012 r. Nr [..] w zakresie dotyczącym zaskarżonych § 3 ust. 3, § 9 ust. 1, § 12 ust. 3 i § 17 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania stanowiącego załącznik do uchwały. Prokurator Okręgowy w O.W., zrzekając się rozprawy, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj:

- art. 13b ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię, przejawiającą się w nieuprawnionym rozszerzeniu przedmiotowego zakresu ustawowego zwolnienia z daniny publicznej poprzez dopuszczenie możliwości zaniechania poboru opłat;

- art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na rozszerzeniu definicji pojęcia "nieuiszczenie/niewniesienie opłaty za parkowanie" poza znaczenie ustawowe;

- art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że w pojęciu "sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych", mieści się upoważnienie do ustalenia przez organ gminy trybu reklamacyjnego w sytuacji kwestionowania prawidłowości wystawienia wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej naliczonej za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty;

- art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na ograniczeniu możliwości wniesienia opłaty zryczałtowanej i wykupienia identyfikatora postojowego do osób spełniających określone warunki w zakresie meldunku.

W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i orzeczenie o nieważności § 3 ust. 3, § 9 ust. 1, § 12 ust. 3 i § 17 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w K. nr [..]. W obszernym uzasadnieniu Prokurator uzasadnił swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje argumenty dotyczące prawidłowości rozstrzygnięć uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta ma uzasadnione podstawy.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 13b ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w błędnej wykładni tego przepisu przejawiającej się w nieuprawnionym rozszerzeniu przedmiotowego zakresu ustawowego zwolnienia z daniny publicznej poprzez dopuszczenie możliwości zaniechania poboru opłat. Zarzut ten jest uzasadniony, ponieważ ustawa wprowadzając generalna zasadę odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych w strefach płatnego parkowania nie zawiera upoważnienia do ustanowienia czasowego wyłączenia z obowiązku pobierania opłat w strefie płatnego parkowania, ani też nie upoważnia Rady do wprowadzenia takiego wyłączenia w strefie płatnego parkowania. Zgodnie z przepisem art. 13b ust.1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ustępie 4 pkt 2 tego przepisu upoważniono rady gminy do wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Z regulacji tych wynika obowiązek pobierania wprowadzonej przez radę gminy opłaty abonamentowej według ustalonych stawek i nie da się z nich wywieść upoważnienia do "czasowego zaniechania poboru opłat za parkowanie", jak to uczyniono w § 3 ust. 3 Regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na rozszerzeniu definicji pojęcia "nieuiszczenie/niewniesienie opłaty za parkowanie" poza znaczenie ustawowe.

Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. "Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1", tj. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania". Ustawa wprowadza obowiązek ponoszenia ustalonych przez rady gminy opłat za parkowanie, a nie za nieudokumentowanie dopełnienia tego obowiązku poprzez wyeksponowanie dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie za przednią szybą wewnątrz pojazdu. Skoro opłata dodatkowa jest pobierana – na podstawie art. 13f ust. 1 u.d.p. – również za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, a nie za nieudokumentowanie dopełnienia tego obowiązku, to trafne jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie wykazującej brak podstaw do wprowadzenia w § 12 ust. 3 Regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą nieprzewidzianej ustawowo przesłanki nałożenia opłaty dodatkowej, tj. opłaty za niedopełnienie obowiązku przewidzianego w § 12 ust. 2 Regulaminu. W istocie w § 12 ust. 3 Regulaminu Rada Miejska K. zdefiniowała przesłankę ustawowego pojęcia "niewniesienia opłaty" za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, z którym to pojęciem, w myśl art. 13f ust. 1 u.d.p., wiąże się pobieranie przez zarząd drogi (a w przypadku jego braku, przez zarządcę drogi) opłaty dodatkowej. Przepis art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie uprawnia jednak rady gminy (rady miasta) do definiowania ustawowych pojęć zwłaszcza tych, z którymi ustawodawca związał pobieranie dodatkowej opłaty, jako świadczenia mającego charakter ustawowej represji za niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej. Rada Miejska K. bez wyraźnego w tym zakresie upoważnienia nie mogła ustalić definicji pojęcia użytego w art. 13f ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1674/13).

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy § 17 Regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą, w którym przewidziano procedurę reklamacyjną dotyczącą opłat za parkowanie. Strona skarżąca kasacyjnie w ustaleniu przez organ gminy trybu reklamacyjnego upatruje naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że ustalenie takiego trybu mieści się w zakresie upoważnienia do określania "sposobu pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych".

W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Delegację do ustalenia strefy płatnego parkowania zawiera przepis art. 13b ust. 3 ustawy. Na jego podstawie rada ustalając strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 4): 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Jakkolwiek przyznać trzeba, że procedura reklamacyjna mogłaby być niekiedy korzystna, to brak jest podstaw do jej uchwalenia przez Radę na podstawie przepisów u.d.p. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., II SA/Sz 35/09; wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r., I OSK 1683/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., VI SA/Wa 550/04). Rozpatrywanie wniosków reklamacyjnych i to składanych w określonym w uchwale terminie pod rygorem ich odrzucenia nie mając charakteru "czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie" (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2008 r., I OSK 918/08) nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia do określenia "sposobu pobierania opłaty".

W myśl art. 40d ust. 2 u.d.p. opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest przepis art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.). Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na postanowienie wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10), w której stwierdzono, że procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa, sprawia, iż prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej.

Organ egzekucyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu k.p.a. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. (Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego niezbędne jest ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, oczywiście w sytuacji, gdy zobowiązany podnosi zarzut nieistnienia obowiązku – por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13). Swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61).

Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje więc dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Należy zatem stwierdzić, że artykuł 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty); w tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p.

Wreszcie jako uzasadniony należy ocenić odniesiony do treści § 9 ust. 1 Regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą zarzut naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na ograniczeniu możliwości wniesienia opłaty zryczałtowanej i wykupienia identyfikatora postojowego do osób spełniających określone warunki w zakresie meldunku. Przepis § 9 ust. 1 Regulaminu stanowi, że uprawnienie do wykupienia identyfikatora SPP dla mieszkańca posiada właściciel, współwłaściciel lub inna osoba mająca tytuł prawny do pojazdu zameldowana na pobyt stały lub czasowy powyżej roku, która znajduje się w SPP.

Wprawdzie Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szerokiego zakresu swobody w stanowieniu prawa miejscowego, akty te powinny być bowiem wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", to nie oznacza to jednak, że podejmowane w uchwałach rozwiązania mogą być dowolne, o ile tylko mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. W tym kontekście należy podkreślić, że konstytucyjna zasada równości materialnej dopuszcza odmienne traktowanie adresatów normy prawnej, jeżeli zróżnicowanie jest oparte o cechę istotną. O ile bowiem są to rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub też nakładające na obywateli określone obowiązki, to muszą one cechować się odpowiednią proporcjonalnością. (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt: I OSK 2257/14)

Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, "Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi". Ustawodawca konstruując powyższe upoważnienie ustawowe nie wprowadził więc w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Jak wskazano wyżej, swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej nie jest nieograniczona. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Jak stanowi art. 13b ust. 2 u.d.p. "Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej".

Trafnie NSA w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt: I OSK 1276/11 stwierdził, że ustawodawca, wprowadzając w u.d.p. możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost liczby posiadanych przez obywateli aut sprawił, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania (zwykle w takich też miejscach powstają strefy płatnego parkowania). Centra miast, charakteryzujące się ścisłą zabudową, niejednokrotnie nie pozwalają na sytuowanie nowych obiektów budowlanych takich, jak parkingi miejskie, a istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności). Tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w u.d.p., jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

W świetle powyższego rację ma skarżący Prokurator, że z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. nie wynika upoważnienie do uchwalenia ocenianego przepisu § 9 ust. 1 Regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej K. Treść zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie przewiduje ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wykupienia identyfikatora do osób mających tytuł prawny do pojazdu i zameldowanych na pobyt stały lub czasowy powyżej roku, która znajduje się w SPP.

Unormowania uchwały w tym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszają zasadę równości wobec prawa. Kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na to, czy posiadają stałe zameldowanie lub zameldowanie czasowe w pewnym zakresie w obszarze strefy oraz ze względu na tytuł prawny do parkowanego pojazdu należy ocenić jako niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej nakazującą, by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Zasada równości wobec prawa wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, bez różnic faworyzujących lub dyskryminujących. Wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku bezpośrednim celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom (tak w wyroku TK z dnia 6 grudnia 1997 r., sygn. akt: K 8/97; wyroku TK z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt: K 18/99).

We wskazanych wyżej regulacjach przedmiotowej uchwały Rada Miasta naruszyła zasady równości i sprawiedliwości społecznej, wprowadzając, nieznajdujące należytego uzasadnienia konstytucyjnego, zróżnicowanie, dyskryminujące mieszkańców strefy płatnego parkowania zarówno wobec innych mieszkańców miasta, jak i wzajemnie wobec siebie. Za naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa należy uznać wprowadzenie zróżnicowania w możliwości wykupienia identyfikatora postojowego tylko dla mieszkańców zamieszkujących z zamiarem pobytu stałego, a pozbawienie takiej możliwości, np. niektórych mieszkańców zamieszkujących na pobyt czasowy (tj. w okresie krótszym niż rok). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu, należy uznać za naruszające zasadę równości wobec prawa. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w tej kwestii w wyroku NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1418/13 (w którym wskazano, że instytucja zameldowania, mająca charakter czynności materialnoprawnej wynikającej z ewidencji ludności, nie może być podstawą warunkującą nabycie praw), jak również w wyroku NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06 oraz w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2014 r, III SA/Kr 207/14 i z dnia 15 stycznia 2013 r., III SA/Kr 1187/11, wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1418/13.

Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza możliwości różnicowania wysokości opłat w zależności od różnych kryteriów, niemniej jednak cel wskazany w ustawie o drogach publicznych nie uzasadniał zróżnicowania przez Radę, w Regulaminie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, osób uprawnionych do opłaty parkingowej w obniżonej wysokości według tych kryteriów, które wskazano w tym załączniku.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w części, w jakiej oddalona została skarga na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [..] listopada 2012 r. Nr [..] w zakresie dotyczącym zaskarżonych § 3 ust. 3, § 9 ust. 1, § 12 ust. 3 i § 17 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania stanowiącego załącznik do uchwały, oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3, § 9 ust. 1, § 12 ust. 3 i § 17 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [..] listopada 2012 r. Nr [..] na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. uznając z podanych wyżej powodów, że zaskarżona uchwała w tym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).