Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 251/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 223/17 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Wojewody [...]o z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 223/17 uchylił zaskarżoną przez D. P. decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] orzekł o uznaniu D. P. z dniem [...] maja 2014 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Wyznaczono mu na dzień [...] października 2016 r. termin obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy [...]. W terminie tym D. P. nie stawił się w Urzędzie i nie powiadomił w okresie siedmiu dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.

W związku z powyższym Prezydent [...] decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] orzekł o utracie przez D. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2016 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

D. P. od powyższej decyzji złożył odwołanie do Wojewody Mazowieckiego wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu wyjaśnił, że leczy się specjalistycznie od 2006 r. Po śmierci matki ma nawroty [...], przyjmuje leki [...]. Z tego powodu nie był w stanie stawić się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie. Podał, że lekarz prowadzący skierował go do szpitala specjalistycznego w [...], jednak wobec odpowiedniego doboru leków i ich systematycznego stosowania, pobyt w szpitalu nie był konieczny. Do odwołania załączył kserokopię zaświadczenia lekarskiego z [...] września 2016 r. oraz kserokopię skierowania do szpitala [...].

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2016 r. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia", oraz podkreślił, że dla zachowania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, należy powiadomić Urząd Pracy w terminie do siedmiu dni od niestawiennictwa o przyczynie swojej nieobecności. Po drugie, przyczyna niestawiennictwa musi być uzasadniona. D. P. złożył wyjaśnienia dotyczące niestawiennictwa oraz przedstawił zaświadczenie lekarskie i skierowanie do szpitala dopiero w odwołaniu, tym samym nie dochował przewidzianego w przepisach ustawy terminu siedmiu dni, w którym należy poinformować Urząd o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Organ stwierdził, że za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa można uznać okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, np. nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar czy powódź, nie zaś problemy zdrowotne trwające przewlekle, które potwierdzone zostały w zaświadczeniu lekarskim dołączonym do odwołania.

Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że w sytuacji niedopełnienia przez bezrobotnego obowiązków wynikających z art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia właściwy organ zobowiązany jest podjąć decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego. D. P. został poinformowany o wyznaczonej na [...] października 2016 r. obowiązkowej wizycie w Urzędzie Pracy, co potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym w Karcie Wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej. Złożenie podpisu na dokumencie, w którym został wyznaczony termin obowiązkowej wizyty jest tożsame z tym, że strona przyjmuje do wiadomości i jest świadoma jego treści. Organ natomiast ma prawo pozostawać w przekonaniu i zaufaniu do wagi podpisu składanego przez stronę. D. P. został również prawidłowo pouczony o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych przez Urząd terminach, a także o obowiązku powiadomienia Urzędu Pracy w terminie siedmiu dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. W związku z tym argumentacja podnoszona w odwołaniu nie mogła stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.

D. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2016 r. Wskazał ponownie, że leczy się specjalistycznie od 2006 r. i miewa poważne nawroty choroby. Przyjmuje leki [...]. Zaznaczył, że dostał skierowanie do szpitala, jednak dzięki odpowiedniemu dobraniu leków, pobyt w szpitalu nie był konieczny. Podniósł, że w związku ze złym stanem zdrowia, jak i wyglądem zewnętrznym, nie był w stanie stawić się w dniu [...] października 2016 r. w Urzędzie Pracy. Zaznaczył, że w związku z pozbawieniem go statusu osoby bezrobotnej nie mógł korzystać z bezpłatnej pomocy lekarskiej i laboratoryjnej.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że została ona wydana przedwcześnie, a organ odwoławczy uchybił obowiązkom procesowym wynikającym z art. 7, art. 77 §1 oraz art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Organ w sposób pełny i wnikliwy nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nie rozpatrzył zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu.

Sąd zaznaczył, że w sytuacji, gdy bezrobotny wskazuje przyczynę niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy, organy każdorazowo powinny zbadać, czy mają do czynienia z "uzasadnionym przypadkiem", o jakim mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Podniósł, że interpretując przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie nie tylko potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, ale i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej. Sąd stwierdził, że organ pominął charakter schorzenia, na które cierpi skarżący. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjne z 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2509/16 (LEX nr 2290158) Sąd podniósł, że do stanu hipotetycznego określonego w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia należy zaliczyć zdarzenia nagłe, których bezrobotny nie mógł przewidzieć. Długotrwałe leczenie choroby związanej z [...] (np. [...]) samo w sobie nie przesądza o istnieniu usprawiedliwionej przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy, chyba że w tym czasie nastąpiło nagłe pogorszenie stanu zdrowia w związku z zaostrzeniem się objawów choroby.

Sąd wskazał na złożone przez skarżącego podczas rozprawy sądowej wyjaśnienia, zgodnie z którymi nie poinformował on Urzędu Pracy o zaświadczeniu otrzymanym od lekarza [...] w dacie jego wydania (tj. w dniu [...] września 2016 r.), ponieważ tego samego dnia zaczął przyjmować leki i liczył na poprawę stanu zdrowia. Jednak wbrew jego oczekiwaniom stan ten znacznie się pogorszył i z tego powodu nie miał możliwości powiadomienia Urzędu w terminie ustawowym.

Sąd zaznaczył, że dotychczas skarżący wykazywał aktywność w kontaktach z Urzędem oraz w poszukiwaniu form aktywizacji zawodowej, co wynika z "Karty wizyt w centrum aktywizacji zawodowej". Skarżący stawiał się w Urzędzie Pracy [...] od czerwca 2014 r. Był informowany o wynikach analizy ofert pracy, sam również informował o znalezieniu pracodawcy do odbycia stażu (listopad 2015 r.), a także interesował się terminem kolejnych wizyt (kwiecień 2016 r.).

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie uwzględnił powyższych okoliczności, nie poddał analizie zaświadczenia lekarskiego z [...] września 2016 r. oraz opinii specjalisty zawartej w skierowaniu do szpitala. Nie rozważył szczególnego charakteru schorzenia, na które powołał się skarżący, stwierdzając ogólnikowo, że przewlekłe problemy zdrowotne nie mogą być uznane za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Tymczasem, jak podkreślał sam skarżący, powodem niestawienia się w Urzędzie Pracy był nagły, silny nawrót choroby, której dotychczasowe leczenie farmakologiczne pozwalało mu na normalne funkcjonowanie, w tym poszukiwanie pracy. Badanie przez organ przesłanki wynikającej z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia wymagało rozważenia, czy wskazane przez skarżącego powody stanowią "uzasadnioną przyczynę" niestawiennictwa z uwzględnieniem całokształtu okoliczności odnoszących się do sytuacji skarżącego. Do tych okoliczności należało zaliczyć niewątpliwie sytuację osobistą i stan zdrowia skarżącego.

Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego M. K., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez błędną wykładnię;

2) prawa procesowego tj.:

a) art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) poprzez wadliwą realizację funkcji kontrolnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

b) art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77§1 i 80 K.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez przyjęcie, że organ nie dokonał należytej staranności w rozpoznaniu odwołania, bowiem nie rozparzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie zbadał czy organ ma do czynienia z uzasadnionym przypadkiem określonym w art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia, przez co naruszył zasady określone w tych przepisach;

c) art. 8 §2 K.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przewlekła choroba ([...]) może stanowić uzasadnioną przyczynę nieobecności bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie bez względu na zachowanie przez bezrobotnego siedmiodniowego terminu do złożenia powiadomienia urzędu pracy o przyczynie nieobecności;

d) art. 141 §4 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ ustalił poprzez przyjęcie, że przewlekła choroba ([...]) może stanowić uzasadnioną przyczynę nieobecności bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, bez względu na zachowanie bezrobotnego siedmiodniowego terminu do złożenia powiadomienia urzędu pracy o przyczynie nieobecności.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnił, że D. P. przedstawił zaświadczenie lekarskie z [...] września 2016 r. oraz opinię o stanie zdrowia zawartą w skierowaniu do szpitala [...] dopiero w trakcie postępowania odwoławczego, a zatem po terminie wynikającym z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. W związku z czym, w jego ocenie, Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję ww. przepisu uznając, że skarżący dochował siedmiodniowego terminu. Termin ten jest terminem materialnoprawnym a nie instrukcyjnym. Terminy takie podlegają zaś przywróceniu tylko wyjątkowo i tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy prawa. W ustawie o promocji zatrudnienia nie przewidziano takiej możliwości. W odniesieniu do drugiej przesłanki – uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, organ wskazał, że stanu długotrwałej choroby (np. [...]) nie można zaliczyć do zdarzeń nagłych, usprawiedliwiających. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 942/10. Skarżący kasacyjnie wskazał też, że Sąd pierwszej instancji, z uwagi na poczyniony błąd w ustaleniach faktycznych, bezpodstawnie uznał, że nasilenie choroby przewlekłej może stanowić uzasadniająca przesłankę nieobecności, bez względu na zachowanie przez bezrobotnego siedmiodniowego terminu do złożenia powiadomienia do urzędu pracy o przyczynie nieobecności.

D. P., reprezentowany przez adwokata P. W., w piśmie z [...] stycznia 2018 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie została uwzględniona.

W podstawach skargi kasacyjnej powołano się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do siedmiu dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw.

Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że termin ten jest terminem wyznaczonym dla bezrobotnego oraz zakreśla okres, po upływie którego jest on pozbawiany statusu bezrobotnego. Wprowadzenie przywołanych konsekwencji niewątpliwie służyć ma zdyscyplinowaniu bezrobotnych i wymuszeniu na nich określonych zachowań, przy czym dopuszczono zaistnienie sytuacji nieprzewidzianych, uniemożliwiających bezrobotnemu wypełnienie nałożonych nań obowiązków. Przedmiotowe odstępstwo będzie możliwe jedynie wówczas, gdy zaistnieją określone w przepisach prawa okoliczności. W pierwszej kolejności bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie jest obowiązany, aby w terminie siedmiu dni powiadomił organ, w każdy dostępny sposób, o przyczynie naruszenia ciążącego na nim obowiązku. Przewidziany termin siedmiu dni, w którym należy dopełnić ciążący na bezrobotnym obowiązek, jest terminem materialnoprawnym i jako taki nie podlega przywróceniu. O charakterze tego terminu wypowiadało się wcześniej orzecznictwo sądów administracyjnych i jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1091/06 "termin ten nie jest terminem instrukcyjnym. Taki charakter mają jedynie wyznaczane dla organu lub sądu terminy mające na celu zapewnienie sprawności prowadzonego przez nie postępowania. Termin ten nie jest też terminem procesowym, gdyż te dotyczą czynności strony w toku konkretnego postępowania. Tymczasem w omawianym okresie nie toczy się jeszcze żadne postępowanie. Jest ono dopiero wszczynane wówczas, gdy bezrobotny we wskazanym czasie nie uzasadni przyczyny swego niestawiennictwa w urzędzie pracy. Należy zatem uznać, że omawiany termin jest terminem materialnym. Takie zaś terminy podlegają przywróceniu wyjątkowo i tylko wówczas gdy przewidują to przepisy określające dany termin. W ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustawodawca nie dopuścił jednak takiej możliwości". Przywołane rozważania NSA dotyczą wprawdzie charakteru terminu przewidzianego w art. 13 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. poz. 514 ze zm.), jednakże ze względu na to, że przepis ten w taki sam sposób kształtuje przesłanki utraty statusu bezrobotnego jak art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, rozważania Sądu można odnieść również do aktualnego stanu prawnego.

Rację ma też Wojewoda Mazowiecki twierdząc, że takich przepisów, które pozwalałyby przywracać bezrobotnemu siedmiodniowy termin na powiadomienie powiatowego urzędu pracy o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa nie ma również w ustawie o promocji zatrudnienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 33 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, jest bowiem sformułowany jasno i precyzyjnie. Przyjmuje się, że dla uwolnienia od skutku polegającego na utracie statusu bezrobotnego konieczne jest terminowe powiadomienie o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Termin zaś podania uzasadnionej przyczyny nieobecności, z samej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa w organie administracji, wymaga, by był liczony od dnia tej nieobecności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 245/07 oraz z 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1023/13). Stanowisko to, wbrew temu, co twierdzi skarżący kasacyjnie organ, nie było w przeszłości jednolite. Wskazać tu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 1995 r. sygn. akt II SA 2102/95, w którym Sąd, badając zasadność stosowania przesłanek wynikających z art. 13 ust. 3 pkt 5 ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wypowiedział się, że "prawo nie może obracać się przeciw prawu, a konkretny przepis ustawy dyscyplinujący bezrobotnych, nie może - przez nieprawidłowe zastosowanie - wbrew oczywistym intencjom ustawodawcy, godzić w podstawowe prawa bezrobotnego. Jeżeli więc już z faktów przytoczonych przez skarżącego w odwołaniu wynikało, że zaistniała nietypowa, przerastająca go sytuacja, w której nie był w stanie - przytłoczony nadmiarem obowiązków i kłopotów rodzinnych - nawet powiadomić RUP o przyczynach niestawiennictwa. Tak więc obowiązkiem organu odwoławczego - mającego także uprawnienia reformatoryjne - było dokonanie oceny tej nietypowej sytuacji opisanej w odwołaniu, mogącej prowadzić do konkluzji, że skarżący istotnie nie stawił się do RUP z przyczyn uzasadnionych i nie był w istocie w stanie nawet powiadomić w terminie 14 dni RUP o przyczynach niestawiennictwa. Sytuacja w sprawie niniejszej jest wyjątkowa i nietypowa, i winna być uwzględniona przy wykładni systemowej całej ustawy, która bezrobotnym i ich rodzinom zapewnia - na okres przejściowy - minimalne środki egzystencji. Żaden zaś przepis ustawy nie daje podstawy do przypisania daleko idących ujemnych skutków prawnych bezrobotnemu, który z przyczyn od niego niezależnych nie stawił się w wyznaczonym terminie."

Tym samym niezasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 8 §2 K.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającego na nakazaniu przez Sąd pierwszej instancji organowi administracyjnemu odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Obecnie nieliczne orzeczenia sądów administracyjnych wskazują również na możliwość późniejszego powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 409/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1086/16, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 768/17). Wskazuje się w nich, że uwzględniając cele dyscyplinujące i zapobiegające nadużyciom w korzystaniu ze statusu bezrobotnego, bieg terminu siedmiodniowego, określonego w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, niekoniecznie rozpoczyna się od wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, lecz zależy to od tego, czy w tym czasie bezrobotny miał możliwość dokonania takiego powiadomienia. Jeżeli nie - to bieg terminu do powiadomienia rozpoczyna się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej to powiadomienie. I dalej, że z przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia w żaden sposób nie wynika, kiedy rozpoczyna się bieg wskazanego w nim terminu. Jeżeli bezrobotny nie miał możliwości dokonania takiego powiadomienia - to bieg terminu do powiadomienia rozpoczyna się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej to powiadomienie. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym powyżej wyroku wskazał zaś, że tylko w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, bieg siedmiodniowego terminu można byłoby powiązać z datą ustania przeszkody uniemożliwiającej stronie dokonanie takiego powiadomienia. Musiałyby to jednak być okoliczności nadzwyczajne i na tyle wyjątkowe, aby można było uznać, że bezrobotny nie miał żadnych obiektywnych możliwości powiadomienia organu o usprawiedliwionej przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy. W praktyce będą one występowały niezwykle rzadko, jako że ustawodawca nie zastrzegł w jakiej formie powinno nastąpić powiadomienie urzędu i bezrobotny może to uczynić w dowolny sposób - bezpośrednio lub za pośrednictwem innych osób, w tym pisemnie, telefonicznie czy nawet faxem bądź mailowo. Ten swoisty, odformalizowany sposób zawiadomienia powoduje, iż nawet gdy przyczyną niestawiennictwa jest choroba bezrobotnego, nie jest to równoznaczne z wystąpieniem okoliczności uniemożliwiających mu kontakt z urzędem pracy, w którejkolwiek ze wskazanych wyżej form.

Za taką wykładnią art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia opowiada się skład orzekający w niniejszej sprawie. To znaczy wykładnią przyjmującą, w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, możliwość powiązania biegu siedmiodniowego terminu do powiadomienia powiatowego urzędu pracy z datą ustania przeszkody uniemożliwiającej stronie dokonanie takiego powiadomienia. Podkreślić jednak trzeba, że musiałyby to jednak być okoliczności nadzwyczajne i na tyle wyjątkowe, aby można było uznać, że bezrobotny nie miał żadnych obiektywnych możliwości powiadomienia organu o usprawiedliwionej przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy. Przy czym trzeba odnotować jeszcze, że cytowane powyżej orzeczenia sądowe zapadały w szczególnych stanach faktycznych i uwzględniały konieczność badania okoliczności wskazujących przyczyny niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy powołanych dopiero w odwołaniu od decyzji orzekającej o utracie statusu bezrobotnego.

W rozpoznawanej sprawie zatem organ odwoławczy badając okoliczności podniesione w odwołaniu powinien był zbadać, czy skarżący powiadomił powiatowy urząd pracy w terminie siedmiodniowym od daty ustania przeszkody uniemożliwiającej stronie dokonanie takiego powiadomienia. Sąd pierwszej instancji nie zawarł stanowiska odnośnie do zachowania przez bezrobotnego terminu do powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności, a skupił się jedynie na badaniu okoliczności, które mogą stanowić uzasadniającą przyczynę nieobecności. Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie nie można w związku z tym zarzucić skutecznie Sądowi pierwszej instancji tego, że dokonał niewłaściwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez uznanie, że skarżący zachował siedmiodniowy termin ani też że badanie uzasadnionej przyczyny nieobecności może odbywać się bez względu na zachowanie przez bezrobotnego siedmiodniowego terminu do złożenia powiadomienia o przyczynie nieobecności. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie zaś, że w tym zakresie Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. W przepisie tym zawarte są bowiem dwie przesłanki konieczne do tego, by w przypadku niestawiennictwa bezrobotnego pozbawić go tego statusu i to pod warunkiem, że obie występują łącznie. Aby jednak wyeliminować z obrotu prawnego decyzję administracyjną konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Warunek ten w rozpoznawanej sprawie nie jest spełniony, gdyż organ odwoławczy nie analizował okoliczności przedstawionych przez skarżącego i nie ocenił ich w kontekście tego, czy bezrobotny miał obiektywne możliwości powiadomienia organu o usprawiedliwionej przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy od daty ustania przeszkody uniemożliwiającej stronie dokonanie takiego powiadomienia. Kwestie ustalenia początku biegu siedmiodniowego terminu do powiadomienia organu o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, a także możliwości powiadomienia przez skarżącego organu o tej przyczynie, nie zostały zatem ustalone w postępowaniu wyjaśniającym. W tej sytuacji wyrok sądu pierwszej instancji uchylający zaskarżoną decyzję mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 in fine P.p.s.a.).

Nie jest jednak zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia przez błędną wykładnię w tym zakresie, w którym Sąd Wojewódzki uznał, że do stanu hipotetycznego zapisanego w tym przepisie należy zaliczyć zdarzenia nagłe, których bezrobotny nie mógł przewidzieć, w tym nagłe pogorszenie stanu zdrowia w związku z zaostrzeniem objawów choroby w tym czasie. Tak jak twierdzi skarżący kasacyjnie do takich okoliczności nie można zaliczyć długotrwałej choroby, bo nie jest to zdarzenie nagłe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że choroba musi mieć charakter niespodziewany, a strona winna uprawdopodobnić, że w danym okresie stan zdrowia uniemożliwiał jej prowadzenie swoich spraw i dokonywanie czynności. Długotrwałe leczenie choroby związanej z zaburzeniami [...] (tutaj: [...]) –- samo w sobie nie przesądza o istnieniu usprawiedliwionej przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy. Za taką przyczynę może być jednakże uznane nagłe pogorszenie stanu zdrowia w związku z zaostrzeniem się objawów choroby w tym czasie. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji słusznie odwołał się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2509/16). Słusznie również Sąd Wojewódzki wskazał na konieczność uwzględnienia charakteru schorzenia, na które cierpi skarżący i które wskazuje jako powód swojej nieobecności w dniu wyznaczonym przez urząd pracy oraz rozpatrzenia załączonych do odwołania dokumentów, tj. zaświadczenia lekarskiego z [...] września 2015 r. oraz opinii specjalisty zawartej w skierowaniu do szpitala [...]. Oczywiście uwzględnienie tych okoliczności musi nastąpić po ustaleniu, że termin do powiadomienia urzędu o przyczynie niestawiennictwa został zachowany przez skarżącego.

Nie jest zasadny zatem zarzut naruszenia art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77§1 i 80 K.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Do naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który ma charakter przepisu ustrojowego, może dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 cytowanej ustawy zakresowi kontroli działalności administracji publicznej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 §4 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazać trzeba, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że sporządzone ono zostało w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia - zupełnie inną kwestią jest natomiast trafność oraz siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16). W tym kierunku, tzn. wadliwości argumentacji Sądu pierwszej instancji dotyczącej wykładni i zastosowania prawa materialnego, zmierza bowiem argumentacja skargi kasacyjnej, kiedy wskazuje wadliwą ocenę faktów, które organ ustalił poprzez przyjęcie, że przewlekła choroba ([...]) może stanowić uzasadnioną przyczynę nieobecności bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, bez względu na zachowanie przez bezrobotnego siedmiodniowego terminu do złożenia powiadomienia urzędu pracy o przyczynie nieobecności.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 §4 P.p.s.a., w szczególności przedstawia motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji uznając, że kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.

Wyjaśnienia wymaga też, że pismo z [...] stycznia 2018 r. stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 179 P.p.s.a. Skarga kasacyjna została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] grudnia 2017 r., a zatem termin do udzielenia odpowiedzi upłynął w dniu [...] stycznia 2018 r. Pismo zatytułowane odpowiedź na skargę kasacyjną zostało zaś nadane w placówce pocztowej w dniu [...] stycznia 2018 r. Nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 P.p.s.a. pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (por. wyroki NSA z: 16.07.2008 r., II OSK 859/07, LEX nr 484868; 10.08.2011 r., I OSK 922/11, LEX nr 1068548; H. Knysiak-Molczyk, Skarga..., 2010, s. 419). Jest ono zwykłym pismem strony złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego, które doręcza się stronie przeciwnej na zasadach ogólnych, bez względu na datę jego złożenia, a dołączenie jej do akt sprawy daje możliwość uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu wniesionej skargi kasacyjnej.