Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 205/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2, art 145 § 1 pkt 5, art 145 § 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 134, art 184, art 204 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 204/09 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania E. R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 204/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], znak: [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. R., stwierdził nieważność decyzji Wojewody B. z dnia [...] stycznia 1994 r., znak: [...], w części dotyczącej przekazania Gminie O. własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej nr ewidencyjnym [...], objętej księgą wieczystą nr KW [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O., wraz ze znajdującymi się na niej budynkami i budowlami, opisaną w protokole i karcie inwentaryzacyjnej Nr [...]. Przypomniał, że Wojewoda B., wydając decyzję z dnia [...] stycznia 1994 r., działał na podstawie art. 18 ust.1 w związku z art. 5 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1949 r., nr [...]. Następnie, decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], unieważniono orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1949 r., uznając, iż zostało ono podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Minister ocenił, że stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1949 r., opartego o art. 2 ust.1 pkt e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Taki stan faktyczny i prawny prowadzi do wniosku, że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie przekazania opisywanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie zapadło, a zatem prawo własności nieruchomości nie przeszło na Skarb Państwa. Oznacza to, zdaniem Ministra, że prawo to zachowali dotychczasowi właściciele nieruchomości (względnie ich spadkobiercy) i nie było podstaw prawnych przeprowadzenia komunalizacji. Opisywana nieruchomość w dniu komunalizacji nie była mieniem ogólnonarodowym. Organ zauważył nadto, iż nakłady finansowe poniesione przez Gminę w związku z realizacją inwestycji powstałych na opisywanej nieruchomości, rodzą jedynie możliwość dochodzenia roszczeń na drodze postępowania przed sądami powszechnymi, nie wykluczają natomiast stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Minister ocenił, że Gmina spełniła dwa warunki określone w art. 5 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.: złożyła wniosek o komunalizację oraz udokumentowała, że mienie miało służyć realizacji zadań gminy. Nie spełniono natomiast ostatniego warunku – mienie nie stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa. Nie można, zdaniem Ministra, pominąć skutków jakie wywołała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina O. wniosła o uchylenie decyzji oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] stycznia 1994 r., znak: [...], względnie umorzenie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarzuciła, że organ nie sprecyzował, czy decyzja Wojewody B. została wydana bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Obie te podstawy nieważności zawiera art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ustalenie braku podstawy prawnej powinno nastąpić wyłącznie w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili wydawania decyzji. Tymczasem organ potwierdza w uzasadnieniu, że ta podstawa istniała i obowiązywała w dacie wydania decyzji – [...].10.1994 r. (powinno być: [...].01.1994 r.). Nie można także mówić o jakimkolwiek naruszeniu prawa przez Wojewodę, a w szczególności rażącym. Wojewoda B. działał w oparciu o stan prawny, jaki w tej dacie obowiązywał. Stan faktyczny także wskazywał, że w dniu wydania decyzji mienie to było mieniem Skarbu Państwa. Organ ten miał zatem nie tylko prawo, ale także obowiązek wydać taką decyzję. Tym samym nieprawidłowe jest uznawanie decyzji Wojewody za nieważną.

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister podtrzymał stanowisko zajęte w pierwszej decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że poprzednia decyzja, nr [...], z dnia [...] lipca 2008 r., została wydana w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dokonywała oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody B. z dnia [...] stycznia 1994 r., w zakresie przesłanek występujących w w/w przepisie prawa. Zdaniem Ministra, decyzja Wojewody B. z dnia [...] stycznia 1994 r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 5 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Rozpatrując sprawę nie sposób pominąć skutków, jakie zaistniały w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1949 r. Stwierdzenie nieważności eliminuje z obrotu prawnego decyzję od chwili jej wydania. Stwierdzenie nieważności orzeczenia spowodowało, że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie przekazania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie zapadło, a zatem prawo własności nieruchomości nie przeszło na Skarb Państwa. W dniu wydania decyzji komunalizacyjnej mienie to nie było w dyspozycji Skarbu Państwa i nie mogło być przekazane gminie. Nie został spełniony wymóg komunalizacji w trybie art. 5 ust.4 ustawy. Sporna nieruchomość nie była mieniem ogólnonarodowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zastosowanie art. 156 K.p.a. w ogóle jako podstawy orzekania, a nadto naruszenie samego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ponowne niewskazanie dokładnie, czy decyzja ta stwierdza nieważność decyzji Wojewody B. z dnia [...] stycznia 1994 r. w oparciu o brak podstawy prawnej, czy rażące naruszenie prawa, a jeśli tak to jakiego – brak wskazania naruszonego prawa. Nadto zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwą wykładnię terminów, brak podstawy prawnej i rażące naruszenia prawa. Na wypadek nieuznania powyższych zarzutów, dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki. Jako dodatkowe uchybienie wskazała, że na żadnym etapie postępowania nie uczestniczył następca prawny Wojewody B. Skarżąca argumentowała, że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 K.p.a. Co najwyżej można rozpatrywać sytuacje pojawienia się nowych dowodów lub uznania, że decyzja Wojewody B. została oparta o wcześniejszą decyzję następnie uchyloną. Wskazuje to raczej na możliwość zastosowania art. 145 i nast. K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 5 lub pkt 8 K.p.a.). Brak jest przesłanek stwierdzenia nieważności. Następnie Gmina powtórzyła zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywody odnoszące się do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponownie stwierdziła, że w chwili wydawania decyzji Wojewody B. istniała podstawa prawna i faktyczna do komunalizacji. Z ostrożności procesowej Gmina podniosła, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Świadczy o tym nabycie przez Gminę O. własności nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną, fakt, iż obecny organ nie ma kompetencji, ani możliwości odwrócenia skutków wpisu Gminy O. do ksiąg wieczystych oraz to, że formalnie nie istnieje organ Wojewody B.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Ministra, argumenty podniesione w skardze nie podważają merytorycznej zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia dla zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej pozostaje nowy podział administracyjny kraju. Fakt, że miejsce dawnych wojewodów zajęli nowi, nie jest przesłanką do stwierdzenia, że ich decyzje wywołują nieodwracalne skutki prawne.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z racji wywierania przez decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia skutku ex tunc, należało uznać, że decyzja komunalizacyjna w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa. Skomunalizowano mienie niebędące mieniem ogólnonarodowym. Za prawidłowe zatem należy uznać stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała prawo, tj. art. 5 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W konsekwencji – z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – stanowiło to podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sąd pierwszej instancji zauważył, że skoro Gmina jest wpisana do księgi wieczystej jako właściciel nieruchomości, to działka nie weszła do obrotu prawnego. Mimo więc, że organ administracji publicznej nie wypowiedział się o nieodwracalnym skutku prawnym, to uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej Gmina O. zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.. W pierwszym przypadku poprzez przyjęcie, iż organ administracji w ogóle stosuje art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stanu faktycznego w tej sprawie i uznanie, iż fakt eliminacji jednej decyzji ze skutkiem ex tunc musi konsekwentnie zawsze prowadzić do dalszego stosowania trybu unieważniania kolejnych decyzji, przez co zakłada się istnienie nielogiczności oraz braku racjonalności działania organów i ich związania obowiązującymi w konkretnym czasie przepisami. Nadto, poprzez uznanie w przypadku rozpoznawania skargi w trybie art. 156 K.p.a., że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. W drugim zaś przypadku poprzez pominięcie właściwej w tej sprawie podstawy prawnej jaką winien być art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji Ministra, mimo upływu 5 lat od wydania spornej decyzji Wojewody B. z dnia [...] stycznia 1994 r., znak: [...].

- w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w tym w szczególności art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie ewentualnie niezbadanie zarzutu opartego o art. 156 § 2 K.p.a., tj. nieodwracalności skutków prawnych decyzji Wojewody B. z dnia [...] stycznia 1994 r., znak: [...] i pominięcie na wszystkich etapach postępowania następcy Wojewody B.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżąca Gmina stwierdziła, że proste zastosowanie przepisów o unieważnieniu, tj. art. 156 K.p.a., tylko z uwagi na przyjęty w doktrynie skutek ex tunc z pominięciem stanu faktycznego i sytuacji, jaka się wytworzyła na mocy unieważnienia decyzji prowadzi do wadliwych wniosków i oznacza nieracjonalność oraz brak związania organów przepisami prawa. Narusza zasadę pewności prawa i jest nielogiczne. Schematyczne stosowanie art. 156 K.p.a. nie jest prawidłowe i nie może być oderwane od momentu, w którym unieważniona decyzja zapada i stanu prawnego jaki obowiązuje. Nic nie stoi na przeszkodzie by stosować art. 145 K.p.a. W zakresie nieodwracalności skutków prawnych Gmina stwierdziła, że mimo wyraźnego zarzutu w skardze, Sąd I instancji podobnie jak organ administracji nie rozpoznały, a na pewno nie zbadały tej nieodwracalności, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżąca zauważyła, że Wojewoda B. nie miał wiedzy, ani możliwości ustalenia, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1949 r. w konkretnej dacie nie będzie istniało. Uniemożliwia to przypisanie Wojewodzie B. rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniósł, że w skardze kasacyjnej myli się odrębne tryby postępowań uregulowanych w art. 156 i art. 145 K.p.a. Dodał, ze uprawnienie do stwierdzenia nieważności decyzji – jeśli tylko zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – nie jest uzależnione od tego, czy organ wydający decyzję kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym działał celowo, świadomie czy w zawiniony sposób. W ocenie Ministra, powoływanie się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. świadczy o wadliwym odczytaniu tego przepisu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nacjonalizacyjnej nie stanowi ani nowej okoliczności faktycznej, ani nowego dowodu. Za nietrafny uznał zarzut braku analizy nieodwracalności skutku prawnego decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi skutki decyzji administracyjnej od dnia jej wydania, powoduje więc skutki ex tunc (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 2399/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 54525). Oznacza to, że decyzja obarczona ciężką wadliwością, która istniała od chwili jej wydania, nie wywołuje skutków na przyszłość, a skutki, które wywołała do chwili uznania jej za nieważną, uznaje się za nieistniejące (patrz: Krzysztof Sobieralski "Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2009, s. 150; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2009, s. 846). Decyzja taka wywiera zatem skutki także co bytu prawnego innych decyzji, opartych o stan prawny, na który wpływ miała zakwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 779). Trafna jest więc dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., według której stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dokonane w oparciu o ten przepis działa z mocą wsteczną.

Tego rodzaju ocena prawna skutkuje także brakiem możliwości zastosowania do decyzji opartej o stan prawny wywołany decyzją, której nieważność następnie stwierdzono, przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jako ewentualnej podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego. Skoro decyzja stwierdzająca nieważność znosi skutki zakwestionowanej decyzji z mocą ex tunc, to stan wywołany decyzją nieważną uważać należy, w sensie materialnym, za nigdy nieistniejący. Decyzja stwierdzająca nieważność nie jest także nowym dowodem. Dodać można, nawiązując do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz do zarzutów skargi, że w grę nie wchodzi w takiej sytuacji proceduralnej także podstawa wznowieniowa zawarta w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W myśl tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Pomiędzy decyzją organu administracji, a inną decyzją musi istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu". Związek ten można zobrazować jako sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z którą jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji. Ta druga decyzja zależna jest od pierwszej, przy czym wydanie drugiej decyzji nie jest możliwe bez wydania pierwszej. Decyzja druga jest decyzją pochodną (zależną), w tym sensie, że organ czerpie wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych z orzeczenia lub z decyzji innego organu i opierając się na nich orzeka o uprawnieniach stron. Przykładem takiego ciągu działań jest proces inwestycyjny. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (patrz: M. Jaśkowska, op.cit. s. 724-725; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", LEX 2007, s. 267; Krzysztof Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego", PRESSCOM Sp. Z o.o., Wrocław 2005, s. 98; wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 276701). Taki związek nie zachodził między orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa a decyzją komunalizacyjną Wojewody B. z dnia [...] stycznia 1994 r. Ta druga decyzja wydana została w oparciu o stan prawny będący skutkiem orzeczenia, a nie w oparciu o orzeczenie. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13).

Nieusprawiedliwiony jest także materialny zarzut skargi kasacyjnej polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja komunalizacyjna nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Nieodwracalny skutek prawny ma miejsce wówczas, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Taki powrót do stanu pierwotnego nie byłby możliwy, gdyby organ administracji publicznej, działając w granicach swojej kompetencji, nie miał możliwości zniweczenia skutków decyzji lub czynności i zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Taki brak możliwości zniweczenia skutków przez organ administracji występuje w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych (por. Barbara Adamiak, glosa do wyroku SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993/5/104; uzasadnienie w/w uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93). Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ocenił, że ani decyzja komunalizacyjna Wojewody B., ani inne zdarzenia nie spowodowały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Stwierdzenie nieważności tej decyzji Wojewody B. przez działającego w granicach właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji niweczy skutki decyzji komunalizacyjnej.

Bezzasadny jest zarzut proceduralny naruszenia art. 134 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie ewentualnie niezbadanie zarzutu opartego o art. 156 § 2 K.p.a., tj. nieodwracalności skutków prawnych decyzji Wojewody B. z dnia [...] stycznia 1994 r. Nie jest to zarzut zgodny z prawdą. Sąd pierwszej instancji rozważył zagadnienie ewentualnej nieodwracalności skutku prawnego decyzji komunalizacyjnej Wojewody B. Niezależnie od tego warto podkreślić, że jak wynika z powyższych uwag, stanowisko Sądu w tej kwestii zasługuje na aprobatę.

W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną. Wniosek uczestnika E. R. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, gdyż przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują takiego zwrotu na rzecz uczestnika postępowania.