Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2079/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 28, 60, 61 par. 1a, 61a, 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia dodatku do dokumentacji geologicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego G. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. --Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Pana G. M. (strona, skarżący ) od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia "Dodatku nr 8 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. C2 w miejscowości [...],[...],[...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pan G. M. oraz Wójt Gminy [...] przedłożyli do zatwierdzenia w dniu 19.10.2016 r., 4 egz. "Dodatku nr 8 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. C2 w miejscowościach: [...],[...],[...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]". We wstępie "Dodatku nr 8 do dokumentacji ..." stwierdzono, iż celem jego opracowania jest "rozliczenie i uaktualnienie jego zasobów, głównie w związku ze zmianą stanu zagospodarowania powierzchni na jego obszarze, jak też weryfikacji istnienia złoża w dotychczasowych granicach z uwagi na definicyjny element korzyści gospodarczej".

W przedstawionym do zatwierdzenia "Dodatku nr 8 do dokumentacji ..." wyliczone zostały nowe (pomniejszone o 271 185 Mg) zasoby, po wyłączeniu z granic udokumentowanego złoża obszaru, w którym "nastąpiły nieodwracalne zmiany w infrastrukturze drogowej i zabudowie". Stwierdzono także, że: "przeanalizowano i udokumentowano, iż na wyłączonym obszarze nie można mówić o w pełni wartościowym złożu kruszywa naturalnego. W konsekwencji tych zdarzeń koniecznym wydaje się wyłączenie z bilansu zasobów środkowej części bloku nr 2 oraz uproszczenie granic złoża w tym rejonie".

Zmiany zasobów złoża uzasadniono także:

- "zaistniałą już sytuacją ekspansji zabudowy na tereny udokumentowane",

- stanowiskiem właścicieli nieruchomości gruntowych, którzy "nie wyrażą zgody na podjęcie eksploatacji kruszywa na terenie swoich własności",

- stanowiskiem, że "osiągnięcie korzyści gospodarczych przy N/Z > 0,5, są trudne do osiągnięcia",

- "negatywną oceną możliwości zorganizowania eksploatacji i transportu" przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż "pozostawiono południową część bloku w granicach udokumentowania, aby umożliwić ewentualna komunikacje robót w części zachodniej i wschodniej wymienionego bloku".

"Dodatek nr 8 do dokumentacji..." zawiera część tekstową, graficzną, tabelaryczną oraz załącznik tekstowy. W spisie treści nie zostały ujęte, a znajdujące się w opracowaniu: Rozdział 6. Spis literatury i materiałów archiwalnych, Załącznik nr 4.1 Przekrój poprzeczny przez złoże I-I' oraz Załącznik nr 4.2 Przekrój poprzeczny przez żłoże II-II.

Marszałek województwa [...] decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r odmówił zatwierdzenia"Dodatku nr 8 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. C2 w miejscowościach: [...],[...],[...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]".

W uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze(tj. DZ.U. z 2016 r poz.1131) dalej również P.g.g., z którego wynika, że jeżeli dokumentacja geologiczna, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, nie odpowiada wymaganiom prawa albo powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, właściwy organ administracji geologicznej odmawia jej zatwierdzenia.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 4 P.g.g. zmiany dokumentacji geologicznej, o której mowa wart. 88 ust. 2 pkt 1-3, dokonuje się przez sporządzenie dodatku. Do postępowania z dodatkiem do dokumentacji geologicznej stosuje się ust. 1-3. Dodatek do dokumentacji również stanowi dokumentację geologiczną, a do jego sporządzenia stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące dokumentacji geologicznej. Z literalnego brzemienia ww. art. 88 ust. 1 wynika, że w dokumentacji geologicznej przedstawia się wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem. W związku z powyższym dokumentacja geologiczna złoża kopaliny, w tym dodatek do dokumentacji, powinny przedstawiać wyniki prac geologicznych w celu udokumentowania złoża, podczas gdy już we wstępie przedmiotowego dodatku do dokumentacji stwierdza się, że "Dla potrzeb sporządzenia niniejszego dodatku nie były wykonywane żadne dodatkowe roboty geologiczne".

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów (Dz. U. 2015, poz. 987) dalej rozporządzenie, załączniki do dokumentacji geologicznej złoża kopaliny obejmują omówienie wykonanych prac geologicznych i badań specjalistycznych oraz sposobu ich realizacji. Tymczasem "Dodatek nr 8 do dokumentacji...", w tym żaden z jego załączników, nie zawiera wyników prac geologicznych. Natomiast zał. nr 3 "Mapa dokumentacyjna" przedstawia m.in. tereny z ustaloną funkcją zabudowy i tereny z możliwą funkcją zabudowy, które wyłączono z granic złoża. Także załączone przekroje geologiczne I- F i II-II' przestawiają jedynie interpretację informacji geologicznej zawartej w dokumentacji pierwotnej i kolejnych dodatkach. Na przekroju II-II' pokazany został także przekrój fragmentu złoża wyłączonego z granic udokumentowanego złoża, który jedynie potwierdza, że zarówno miąższość jak i stosunek grubości nadkładu do miąższości złoża, na całej długości przekroju, spełniają graniczne wartości definiujących złoże i jego granice.

W organ wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia "Dodatek nr 8 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. Ci w miejscowościach: [...],[...],[...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]", ogranicza powierzchnię udokumentowanego złoża o 22 988 m2. Z granic udokumentowanego złoża z bloku obliczeniowego nr 2 wyłączono:

- "teren z ustaloną funkcją zabudowy" - przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jako tereny z ustaloną możliwością rozbudowy istniejących budynków o 50%,

- "teren z możliwą funkcją zabudowy", który obecnie jest, poprzez odpowiednie zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], chroniony przed zabudową.

Organ podkreślił ,że w "Dodatku nr 8 do dokumentacji ..." nie stwierdzono żadnych różnic między ostatnim dodatkiem (nr 7) do dokumentacji, a stanem rzeczywistym, co mogłoby skutkować zmianą dokumentacji geologicznej. Zmieniające się plany zagospodarowania terenu i potrzeby rozwojowe gminy [...], nie mogą stanowić podstawy do wyłączenia zasobów złoża i tym samym nie mogą stanowić podstawy do zmiany dokumentacji geologicznej. W "Dodatku nr 8 do dokumentacji...." nie wykazano braku zasobów kopaliny lub nie spełniającej parametrów definiujących złoże. Organ podkreślił, że na załączonych przekrojach geologicznych, w żadnym punkcie kopalina nie przekracza granicznych parametrów definiujących złoże i jego granice. Nie przedstawiono też wyników badań, w których kopalina przekraczałaby wartość brzeżną zawartości pyłów mineralnych. Nie można zatem stwierdzić, że na wyłączonym (w dodatku nr 8) z granic złoża "[...]" obszarze, złoże nie występuje. W "Dodatku nr 8 do dokumentacji..." pomniejszono dotychczas udokumentowane zasoby o wyliczone zasoby w wyłączonym (bez merytorycznego i formalnego uzasadnienia) z granic złoża obszarze. Zmniejszone zostały, nie podparte żadnymi wynikami robót geologicznych, zasoby bilansowe z 5 277 454 Mg do 5 006 269 Mg.

Organ podkreślił ponownie, że art. 88 ust. 1 ustawy P.g.g. wyraźnie wskazuje, że wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia celu wraz z uzasadnieniem, przedstawia się w dokumentacji geologicznej, a § 4 ust. 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów wymaga, aby załączniki do dokumentacji geologicznej złoża kopaliny obejmowały omówienie wykonanych prac geologicznych i badań specjalistycznych oraz sposobu ich realizacji. Z przepisów nie wynika możliwość opracowania dokumentacji, a także dodatku do dokumentacji, w oparciu o zaistniałą ekspansję zabudowy na tereny udokumentowane, stanowisko właścicieli gruntowych co do możliwości udostępnienia terenu, ogólne rozważania na temat możliwości uzyskania korzyści gospodarczych w wyniku eksploatacji przedmiotowego złoża, czy stwierdzenie, że "przeanalizowano i udokumentowano, iż na wyłączonym obszarze nie można mówić o w pełni wartościowym złożu kruszywa naturalnego". Z powyższego jednoznacznie wynika, że przedłożony do zatwierdzenia "Dodatek nr 8 do dokumentacji ..." nie zawiera wyników prac geologicznych wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem, wykonanych w celu udokumentowania złoża i w związku z tym jako sprzeczny z art. 88 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego oraz § 4 ust. 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów nie odpowiada wymaganiom prawa, co skutkuje odmową jego zatwierdzenia.

Organ wyjaśnił że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów "Dodatek nr 8 do dokumentacji ..." zawiera kartę tytułową, z której wynika, że jedynym finansującym opracowanie jest Pan G. M., [...],[...]. Dodatkowo, w trakcie postępowania administracyjnego uzyskano telefonicznie, od Pana J. D. - Wójta Gminy [...] informację potwierdzającą, że Gmina [...] nie uczestniczyła w kosztach wykonania "Dodatku nr 8 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. C2 w miejscowościach: [...],[...],[...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Wobec tego Gmina [...] nie została uznana za stronę przedmiotowego postępowania.

Od wyżej wskazanej decyzji Marszałka Województwa [...] odwołał się skarżący . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, k.p.a.,

2. art. 93 ust. 3 i 4 P.g.g. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tej normy do zaistniałego stanu faktycznego (wadliwa subsumpcja).

Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Minister Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu pierwszej instancji ,a ponadto odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że w jego ocenie nie można zgodzić się z stwierdzeniem, że Marszałek Województwa [...] nie wykazał, aby dokumentacja geologiczna w postaci Dodatku nr 8 nie odpowiadała wymogom prawa lub powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że informacje które wnioskodawca przedstawił w dodatku nr 8 nie uzasadniają zmniejszenia zasobów złoża "[...]", a ww. dodatek nie spełnia wymogów art. 88 ust. 1 P.g.g. stosownie do którego w dodatku do dokumentacji geologicznej przedstawia się wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem.

Minister podkreślił ,że dodatek do dokumentacji geologicznej nr 8 złoża kruszywa naturalnego "[...]" został opracowany w oparciu o reinterpretację danych z dokumentacji w kat C2, sporządzonej w 1989 r. Przedstawione w załącznikach do omawianego dodatku do dokumentacji geologicznej złoża wyniki kameralnych prac geologicznych potwierdzają, że zarówno miąższość jak i stosunek grubości nadkładu do miąższości złoża, na całej długości przekroju spełniają graniczne wartości definiujące złoże i jego granice. Wnioskodawca przedmiotowego dodatku nie przedstawił też żadnych wyników badań potwierdzających, że na wyłączanym obszarze złoże nie występuje.

Jak wykazano w zaskarżonej decyzji przedstawiony do zatwierdzenia dodatek do dokumentacji geologicznej nie spełnia wymagania określonego w § 4 ust. 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny z wyłączeniem złoża węglowodorów (Dz. U. z 2015 r. poz. 987) zwanego dalej "rozporządzeniem", gdyż nie zawiera on omówienia prac geologicznych i badań specjalistycznych oraz sposobu ich realizacji. Powoływany przepis § 4 ust. 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia wskazujący na omówienie prac geologicznych i badań specjalistycznych oraz sposobu ich realizacji, posługuje się spójnikami charakterystycznymi dla koniunkcji, tj. "i", "oraz". Innymi słowy, dodatek do dokumentacji ma zawierać omówienie wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Omówienia takiego oczywiście nie zawiera, bowiem abstrahując już od powyżej ujętej argumentacji, nie przeprowadzono wymaganych badań specjalistycznych.

Minister Środowiska w niniejszej decyzji rozszerzył argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie nieodpowiadaniu dodatku nr 8 wymaganiom prawa.

Minister przywołał treści § 5 ust. 2 rozporządzenia, z której wynika, że w dodatku do dokumentacji geologicznej złoża kopaliny sporządzonym w celu dokonania rozliczenia zasobów pozostałych w złożu, należy stosować kryteria bilansowości lub graniczne wartości parametrów definiujących złoże i jego granice, służące do obliczenia zasobów, przyjmowane w ostatniej dokumentacji geologicznej złoża kopaliny zatwierdzonej lub przyjętej bez zastrzeżeń lub dodatku do dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia , z którego wynika ,że w dokumentacji geologicznej złoża kopaliny granice geologiczne złoża kopaliny wyznacza się przez stosowanie granicznych wartości parametrów definiujących złoże i jego granicę, granice złoża powinny być wyznaczone w oparciu o te graniczne parametry, w dodatku do dokumentacji granice złoża wyznacza się poprzez stosowanie granicznych wartości parametrów definiujących złoże, określonych stosownie do treści § 5 ust. 5 rozporządzenia, w załączniku nr 8 do ww. rozporządzenia. Dla złóż żwirowych, żwirowo-piaskowych i piaskowo-żwirowych o punkcie piaskowym poniżej 75 % parametry te wynoszą:

- minimalna miąższość złoża 2m,

- maksymalny stosunek grubości nadkładu do miąższości złoża 1,0,

- maksymalna zawartość pyłów mineralnych 15 procent.

Przedstawione w Dodatku nr 8 do dokumentacji złoża "[...]" mapy oraz przekroje geologiczne jednoznacznie potwierdzają, że złoże występuje na obszarze wyznaczonym w obowiązującej dokumentacji geologicznej i brak jest podstaw do zmiany granic złoża oraz zmniejszenia zasobów. Zastosowanie innych wartości parametrów definiujących złoże kopaliny i jego granice niż wynikających z załącznika nr 8 do rozporządzenia, stosownie do treści § 5 ust. 4 rozporządzenia, jest możliwe jedynie w przypadku wystąpienia szczególnych warunków geologicznych. W przypadku złoża .. [...]" brak jest merytorycznego uzasadnienia dla ograniczenia obszaru złoża.

Minister podkreślił ,że korekta bilansu zasobów, wyłączająca część złoża kruszywa naturalnego "[...]" została wykonana w związku z stanowiskiem strony, iż złoże "[...]" było dokumentowane w innych realiach gospodarczych i ekonomicznych, a przypisany do tego złoża potencjał jest wartością nierealną zarówno z uwagi na budowę geologiczną jak i stan zagospodarowania powierzchni oraz fragmentów złoża o korzystnych parametrach.

W ocenie organu dodatek nr 8 do dokumentacji geologicznej złoża "[...]" oraz zawarte w nim załączniki wskazują, że budowa geologiczna potwierdza występowanie kopaliny, spełniającej graniczne parametry, na wyłączonym obszarze. Strona nie wykazała by nastąpiły zmiany w budowie geologicznej, w stosunku do obowiązującej dokumentacji. Aktualna sytuacja gospodarcza i ekonomiczna, stanowisko właścicieli nieruchomości gruntowych, ceny nieruchomości gruntowych oraz ogólne rozważania na temat stwierdzenia nieopłacalności wydobycia nie stanowią przesłanek pozwalających na wybilansowanie części zasobów złoża. Nawet jeśli przyjąć, że trudno się spodziewać korzyści gospodarczej z wydobycia kopaliny na wyłączonym obszarze, to nie można wykluczyć racjonalnego gospodarowania zasobami oraz kompleksowego wykorzystania kopalin w przyszłości. Tym samym nie można uznać, że zaskarżona decyzja narusza zasadę racjonalnego gospodarowania złożem.

Odnosząc się do prawidłowości ustalenia stron postępowania Minister wskazał, że Marszałek Województwa [...] słusznie nie uznał Wójta Gminy [...] za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Stosownie do treści art. 28. K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zatwierdzenia "Dodatku nr 8 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kategorii C2". Jak wynika z akt sprawy jedynym finansującym opracowanie ww. dodatku jest Pan G. M.. W ocenie Ministra decyzja zatwierdzająca dodatek do dokumentacji geologicznej, nie zobowiązuje do ujawnienia udokumentowanego złoża kopalin w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Obowiązek ten wynika z odrębnego przepisu prawa - art. 95 P.g.g. Na marginesie należy organ dodał, że art. 94 P.g.g. zobowiązuje organ administracji geologicznej podejmujący decyzje dotyczące dokumentacji geologicznych, do przesłania ich kopii do właściwego organu wykonawczego jednostek samorządu terytorialnego, których terytoriów dotyczy dokumentacja geologiczna.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- przepisów art. 28 i 107 § 3, k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez wady uzasadnienia decyzji i niewłaściwe ustalenie stron postępowania,

- prawa materialnego a to art. 6 ust. 1 pkt 19) i art. 93 ust. 3 i 4 P.g.g. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tej normy do zaistniałego stanu faktycznego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 145 § 1 lit a i art. 145a § 1 p.p.s.a. wniósł o

-uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

-zobowiązanie organu do wydania decyzji zatwierdzającej "Dodatek nr. 8 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. C2 w miejscowości [...],[...],[...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]",

-zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślił miedzy innymi ,że : reinterpretacja wyników wcześniej przeprowadzonych prac geologicznych w przestrzeni dokumentowanej (por. art. 88 ust. 1 P.g.g.) jest wymaganą treścią dodatku do dokumentacji geologicznej. Tylko swobodnym uznaniem nie znajdującym uzasadnienia w przepisach prawa jest żądanie, by w dodatku do dokumentacji znalazły się wyniki badań specjalistycznych, jeżeli ich wykonanie nie było konieczne z uwagi na rodzaj zadania geologicznego. Tym bowiem nie było udokumentowanie złoża ani jego fragmentu, ale wykazanie, iż część przestrzeni zasobów kopaliny nie spełnia kryteriów definicyjnych złoża, zapisanych w art..6 ust. 1 pkt 19 :złoże kopaliny - naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą Zdaniem skarżącego zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie, jest ocena czy organ w sposób zgodny z prawem, nie budzący wątpliwości i przekonywujący wykazał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do odmowy zatwierdzenia Dodatku nr 8.

Zdaniem skarżącego złoże [...] w całości "zasługuje" na wybilansowanie, bowiem utworzono je na potrzeby konkretnego zamówienia resortowego jako towarzyszące inwestycji hydrotechnicznej, w ramach której i tak roboty ziemne objęłyby "złożową" część górotworu.

Ponadto skarżący podniósł kwestie związane z udziałem Wójta Gminy [...] w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ustosunkowując się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie Minister Środowiska zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia "Dodatku nr 8 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. C2 w miejscowości [...],[...],[...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]",

W skardze zostały podniesione zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procedury administracyjnej.

W pierwszej kolejności w ocenie Sądu należy odnieść się do zarzutu dotyczącego kwestii związanej z prawidłowością rozstrzygnięcia przez organy obu instancji zagadnienia dotyczącego ustalenia stron postępowania w niniejszej sprawie.

Jak słusznie zauważył skarżący w swojej skardze Wójt był współwnioskodawcą zatwierdzenia Dodatku nr 8 i w przypadku, gdyby organ I instancji uznał, iż nie jest stroną postępowania, winien odmówić wszczęcia postępowania na wniosek Wójta i prowadzić postępowanie wszczęte na wniosek przedsiębiorcy, a tak nie uczynił. Natomiast stwierdziwszy w toku postępowania, że organ wykonawczy nie jest stroną postępowania, winien umorzyć postępowanie toczące się z wniosku Wójta, a prowadzić je jako wszczęte jedynie na wniosek skarżącego, jednakże organ I instancji tego nie uczynił, a organ odwoławczy nie dostrzegł tego uchybienia, pomimo iż w odwołaniu wyraźnie wskazano na niejako naruszenie przepisów postępowania.

Powyższe spostrzeżenia skarżącego Sąd w pełni podziela i akceptuje.

Jak wynika z treści art. 61 k.p.a. postępowania administracyjne wszczyna się na żądanie strony bądź z urzędu. W niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania został przedłożony przez Pana G. M. oraz Wójta Gminy [...], którzy przedłożyli do zatwierdzenia w dniu 19.10.2016 r., 4 egz. "Dodatku nr 8 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. C2 w miejscowościach: [...],[...],[...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]". Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie każdy wniosek powinien być rozpoznany ,a postępowanie z tego wniosku powinno zostać zakończone merytorycznie albo proceduralnie.

Rozpoznając wniosek w pierwszej kolejności organ winien ustalić ,czy podmioty które go składają mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

W myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką zatem, legitymująca dany podmiot do występowanie w charakterze strony postępowania administracyjnego jest posiadanie przez ten podmiot interesu prawnego lub obowiązku, ze względu na który podmiot ten żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. O istnieniu interesu prawnego natomiast decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem, ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego należy natomiast, odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1668/14).

W orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014 r. sygn. akt II GSK 972/13, z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1668/14).

Bezpośredniość interesu prawnego strony oznacza jej sytuację prawną, która wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Realność interesu prawnego oznacza natomiast jego rzeczywiste istnienie w dacie stosowania danych norm prawa materialnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie /w:/ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00).

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 61 a k.p.a. " § 1 Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania § 2 Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie".

Analizując treść art. 61 § 1 a k.p.a. Sąd stwierdza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego przez właściwy organ może nastąpić z przyczyn podmiotowych lub z tzw innych uzasadnionych przyczyn, które posiadają charakter przedmiotowy lub podmiotowo-przedmiotowy.

Odnośnie tego zagadnienia Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone już uprzednio przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 marca 2013 r, sygn akt III SA/Kr 487/12 zgodnie, z którym "Z treści art. 61 a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty W tej sytuacji należy przyjąć, ze w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym".

Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę, przesłanka podmiotowa charakteryzuje się brakiem u podmiotu, który występuje o wszczęcie postępowania - atrybutów strony postępowania.

W odniesieniu do strony postępowania administracyjnego obowiązujące prawo formułuje wymóg posiadania zdolności procesowej i legitymacji materialnej, która przejawia się posiadaniem interesu prawnego w sprawie.

W przekonaniu Sądu, sens i cel bytu prawnego art. 61 a §1 k.p.a. opiera się na eliminacji nieuzasadnionego w świetle prawa wszczynania postępowania administracyjnego przez podmioty nieuprawnione, przy czym nie można jednoznacznie stwierdzić, ze analizowany przepis stanowi wyraz krańcowo rozumianej przez ustawodawcę koncepcji obiektywnej strony postępowania administracyjnego. Wydaje się, ze taka koncepcja nie przystaje do zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym do zasady zaufania obywatela do państwa i prawa - odpowiednio rozumianych na etapie stosowania prawa administracyjnego.

Zdaniem Sądu rola art. 61 a § 1 k.p.a. sprowadza się do eliminacji wszczynania postępowania przez podmiot, który po pierwsze nie posiada zdolności procesowej i po drugie w sposób oczywisty, bezsprzeczny, nie budzący wątpliwości, czyli nie wymagający prowadzenia postępowania administracyjnego - nie posiada legitymacji materialno prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przykładowo z taką sytuacją mamy do czynienia wtedy, kiedy w całym systemie prawa administracyjnego nie istnieje norma upoważniająca i zobowiązująca organ administracji publicznej do wydania danej decyzji administracyjnej.

Postanowienie wydawane na podstawie art. 61a §1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych ma bowiem wymiar i treść o znaczeniu formalnoprawnym. W uzasadnieniu takiego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z tytułu braku interesu prawnego może znajdować się jedynie prosta konstatacja, krótkie stwierdzenie o tej treści a nie mogą znajdować się wypowiedzi merytoryczne uzasadniające dlaczego, z jakich przyczyn dany podmiot, który powołuje się bezpośrednio lub pośrednio na normy, z których wywodzi interes prawny - nie posiada w sprawie interesu prawnego.

Stosowanie zatem treści art. 61 a §1 k.p.a. nie jest dopuszczalne w tych sytuacjach, gdy podmiot pretendujący do bycia stroną wskazuje korzystne okoliczności znajdujące oparcie w przepisach prawnych w celu określenia przez organ jakiegoś stopnia ochrony w danej sprawie administracyjnej W takiej sytuacji załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej pozytywnej, negatywnej, częściowo negatywnej i pozytywnej a nawet umarzającej postępowanie administracyjne ale już po jego wszczęciu.

W tym przypadku skład Sądu rozpoznający sprawę podziela stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 7 marca 2013 r, VII SA/Wa 1771/12, LEX nr 1321646, zgodnie z którym "Zastosowanie instytucji określonej w art 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a. , lub tez -odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. ".

W niniejszej sprawie organ nie zastosował w stosunku do Wójta Gminy [...] art.61 a k.p.a. .

Jak podkreśla się w doktrynie w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9).

W toku postępowania przed organem I instancji w jego początkowej fazie Wójta Gminy [...] był traktowany przez organ jak strona postępowania świadczą o tym chociażby dwa zawiadomienia z dnia 2 listopada 2016 r. i 21 listopada 2016 r.( k 28 i 29 a/a ), którymi to zawiadomieniami obaj wnioskodawcy – skarżący i Wójt zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania a następnie o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się w trybie art.10 k.p.a.

Podejście do kwestii związanej ze statusem Wójta Gminy [...] w niniejszym postępowaniu organ zmienił na skutek notatki służbowej dotyczącej rozmowy telefonicznej z Wójtem ,z której to rozmowy wynikało ,że gmina nie uczestniczyła w kosztach finansowania dodatku do dokumentacji geologicznej (k 30 a/a). W tym miejscu należy podkreślić ,że treść tej notatki nie została w żaden sposób potwierdzana przez Wójta. Wprost przeciwnie na zapytanie organu na piśmie o kwestie związane z finansowaniem dodatku do dokumentacji geologicznej, Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że jest zainteresowany powyższa sprawą.

Tak więc w sytuacji ,gdy organ I instancji w toku postępowania uznał ,że Wójta Gminy [...] nie jest strona niniejszego postępowania winien to postępowania w stosunku do Wójta zakończyć poprzez umorzenie w trybie art.105 § 1 k.p.a. postępowanie toczące się z wniosku Wójta, a prowadzić je jako wszczęte jedynie na wniosek przedsiębiorcy. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1625/151. ,, Formalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwala organowi na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast stwierdzenie w toku wszczętego postępowania, że Spółka nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, obliguje właściwy organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że oba rozstrzygnięcia, a więc umorzenie postępowania, jak również odmowa wszczęcia postępowania, wywołują tożsame skutki procesowe wobec wnioskodawcy. W obu bowiem przypadkach dochodzi do stwierdzenia, że Spółka nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Różnica sprowadza się jedynie do momentu, w którym organ dochodzi do przekonania, że z uwagi na braki podmiotowe wniosek strony nie może zostać załatwiony co do jego istoty - przed lub po formalnym wszczęciu postępowania wywołanego wnioskiem.

2. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy braki podmiotowe nie budzą wątpliwości, natomiast podjęcie czynności wyjaśniających w zakresie interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem, musi nastąpić w ramach wszczętego już postępowania.,,

Reasumując należy wskazać ,że organy obu instancji mimo ,iż uznały ,że Wójta Gminy [...] nie jest stroną tego postępowania to jednak nie zakończyły rozpoznania wniosku Wójta w jeden z dwóch powyżej wskazanych sposobów ,czym uchybił zarówno przepisowi art.60 , art. 61 a, oraz art.105 § 1 k.p.a., a uchybienia te w ocenie Sądu mgły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na uchylenie obu decyzji rozważanie pozostałych zarzutów skargi należy uznać za przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ zakończy w sposób formalny postępowanie wobec Wójta Gminy [...] i będzie prowadziła postępowanie z wniosku do skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt l sentencji wyroku.

O kosztach orzekł Sąd na podstawie art. 200 P p s a, w myśl którego w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.