Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 2689/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie asesor WSA Grażyna Jeżewska Protokolant referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi L. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta [...], z dnia 25 kwietnia 1979 r., nr [...], ustalono dla L. Ś. miejsce i warunki realizacji inwestycji na działce położonej w O. przy ul.[...]. Na mocy decyzji z dnia 17 maja 1979 r., nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji. Następnie Prezydent [...], wskazując warunki jakie należy zachować przy wykonywaniu robót budowlanych, decyzją z dnia 22 września 1979 r., nr [...], udzielił L. Ś. pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej budynek mieszkalny – jednorodzinny wraz z warsztatem konserwacji samochodów, na działce położonej w O. przy ul.[...].

Na wniosek L. Ś. Prezydent [...], decyzją z dnia 30 grudnia 1983 r., nr [...], uchylił decyzję z dnia 22 września 1979 r., nr [...], udzielając jednocześnie pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej kontynuowanie budowy domu mieszkalnego – jednorodzinnego wraz z rzemieślniczym zakładem lakiernictwa pojazdowego, na działce położonej w O. przy ul. [...].

Decyzją Wojewody [...], z dnia 21 grudnia 1992 r., nr [...], która utrzymana została w mocy decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, z dnia 15 marca 1993 r., nr [...], stwierdzona została nieważność ostatecznych decyzji Prezydenta [...], wydanych na rzecz L. Ś., z dnia 22 września 1979 r., nr [...] oraz z dnia 30 grudnia 1983 r., nr [...].

Następnie, toczyło się postępowanie z wniosku L. Ś. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji komory lakierniczej. Prezydent [...], decyzją z dnia 24 lipca 1999 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, na terenie działki nr A, k.m.[...] przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, iż wnioskowany teren w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele mieszkaniowe oraz usługowe towarzyszące funkcji mieszkaniowej, co oznacza że na terenach tych może być prowadzona tylko taka działalność usługowa, która związana jest bezpośrednio z codziennym funkcjonowaniem terenu mieszkaniowego. Ponieważ lakiernictwo pojazdów samochodowych za usługę taka nie może być uznane, nie powinno być ono lokalizowane na terenach mieszkaniowych lub na terenach bezpośrednio związanych z funkcją mieszkaniową.

Na skutek odwołania złożonego przez L. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało decyzję z dnia 4 listopada 1999 r., nr [...], o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano rozbieżności powstające w związku z interpretacją planu, a w szczególności z ustaleniem rodzaju usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej.

Decyzją z dnia 17 lutego 2000 r., nr [...] Prezydent [...] ponownie ustalił dla L. Ś. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji komory lakierniczej jako elementu 1- stanowiskowego (łącznie) zakładu lakiernictwa samochodowego o zużyciu do 200 kg materiałów malarskich rocznie, na działce nr A położonej w O., przy ul.[...].

Od powyższej decyzji, odwołanie wniosła E. S. Podniosła, iż budynek mieszkalny i warsztat L. Ś. wybudowane zostały nielegalnie oraz że przedmiotowy warsztat lakierniczy nie może być uznany za usługę możliwą do realizacji w sąsiedztwie domów jednorodzinnych, jako szkodliwy dla środowiska. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 11 maja 2000 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę uchylenia decyzji organ odwoławczy wskazał fakt, iż podana przez L. Ś. wielkość produkcji, nie została poparta żadnymi danymi technicznymi, które pozwoliłyby na sprawdzenie twierdzenia inwestora i odniesienie się do oceny o braku szkodliwości projektowanej inwestycji.

Pomimo niezakończenia toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. postępowania dotyczącego budowy warsztatu lakierniczego dla którego pozwolenie na budowę zostało uchylone, decyzją z dnia 20 czerwca 2001 r., nr [...], Prezydent [...] , na wniosek L. Ś., ustalił dla niego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji komory lakierniczej o powierzchni około 32 m2 jako elementu 1- stanowiskowego (łącznie) zakładu lakiernictwa samochodowego o zużyciu do 250 kg materiałów malarskich rocznie, na części działki nr A położonej w O. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszym etapie postępowania administracyjnego, w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których prowadzono roboty budowlane, wskutek stwierdzenia ich nieważności, wniosek L. Ś. z dnia 21 września 1979 r., w sprawie pozwolenia na realizację budynku mieszkalnego – jednorodzinnego wraz z warsztatem konserwacji samochodów, został rozpatrzony ponownie. Po jego rozpatrzeniu Prezydent [...], decyzją z dnia 24 lipca 2001 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie udzielenia L. Ś. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ bezprzedmiotowe jest udzielanie pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego, który został w znacznej części zrealizowany.

L. Ś. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Po jego rozpatrzeniu, Wojewoda [...], decyzją z dnia 17 września 2001 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podtrzymując stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, iż w związku z zaistniałym stanem, organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie dalszych losów przedmiotowej inwestycji jest organ nadzoru budowlanego, czyli w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. Organ ten, po wykluczeniu przesłanek rozbiórki, winien wydać decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie. Stwierdzono również, że wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. skutkować będzie obowiązkiem uzyskania przez L. Ś. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji, a organem właściwym do prowadzenia postępowania w tej sprawie będzie organ administracji architektoniczno – budowlanej.

Powyższa decyzja zaskarżona został przez L. Ś. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2732/2001, Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ wydając zaskarżoną decyzję słusznie uznał postępowanie prowadzone w sprawie za bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu organy administracji trafnie przyjęły, że w sytuacji zrealizowania w znacznej części spornej inwestycji, prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Według ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a rozpoczęcie robót budowlanych i częściowe ich zrealizowanie powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ponadto Sąd ocenił, iż jedynym rozwiązaniem w sprawie jest wszczęcie z urzędu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w celu oceny zgodności wykonywanych robót z przepisami.

W dalszym toku postępowania, postanowieniem z dnia 18 lutego 2003 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązał L. Ś. do wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wraz z warsztatem lakierniczym, realizowanej bez ważnego pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę przeprowadzone oględziny oraz oświadczenie inwestora, organ stwierdził, iż obiekt nie nadaje się do użytkowania. Wymagane jest natomiast dokończenie rozpoczętych robót budowlanych.

Następnie, decyzją z dnia 25 marca 2003 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., powołując się na przepis art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na L. Ś. obowiązek uzupełnienia dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz dostarczenia kompletnej dokumentacji technicznej. Obowiązek nałożony został w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez L. Ś., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 6 czerwca 2003 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dopuścił się błędów proceduralnych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i nie odniósł się do zgodności usytuowania obiektu z prawem, mimo, iż odstępstwo w tym zakresie było przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że postępowanie organów nadzoru budowlanego zawsze jest postępowaniem prowadzonymi z urzędu. Dlatego też w postępowaniu legalizacyjnym, pozwolenie na wznowienie robót wydawane jest bez wniosku. Ponadto podzielając co do istoty stanowisko organu I instancji o niezbędności uzupełnienia dokumentacji budowlanej, organ odwoławczy za bezzasadne uznał nakazywanie określenia zgodności wykonanych robót oraz lokalizacji obiektu m.in. z obowiązującymi Polskimi Normami oraz konieczność przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wskazano również, iż organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do żądania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Nie stoi to jednak na przeszkodzie nałożeniu przez nadzór budowlany, w drodze decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązków pokrywających się z zakresem omawianego raportu, określonym w art. 52 Prawa ochrony środowiska. Za prawidłowe natomiast organ odwoławczy uznał wyłączenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., z przedmiotu postępowania, zamierzonej budowy komory lakierniczej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał L. Ś. zaniechanie dalszych robót przy kontynuacji budowy budynku mieszkalnego wraz z warsztatem lakierniczym przy ul. [...] w O. Organ, powołując się na przepis art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazał, iż zgodnie z zaleceniami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, określonymi w decyzji z dnia 6 czerwca 2003 r., dokonano oceny zgodności usytuowania istniejącego obiektu budowlanego z warunkami przepisów techniczno – budowlanych i przepisów związanych. W związku więc z tym, że podczas analizy stwierdzono, iż hala warsztatowa stanowi jedną strefę pożarową oraz nie została zachowana minimalna odległość pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynków warsztatu i obiektów na działce sąsiedniej, a tym samym nie jest spełniony wymóg wynikający z § 271 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydany został nakaz zaniechania dalszych robót.

W odwołaniu L. Ś. zarzucił, że nie istnieje żadna hala warsztatowa i nie istnieje żadne pomieszczenie zagrożone wybuchem. W chwili obecnej można jedynie mówić o zamiarze lokalizacji, w budowanym obiekcie, takich pomieszczeń, a nie o ich istnieniu. Podniósł, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które weszło w życie 25 lipca 2003 r., w § 41 zmienia strefę Z1 w strefę 1, a strefę Z2 w strefę 2. Co do niezachowania odległości 20 metrów jego budynku od budynku sąsiada, skarżący powołał się na przepis § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, umożliwiający traktowanie, jako oddzielnych budynków, części wydzielonych ścianami oddzielenia pożarowego w pionie. Tak mierzona odległość wynosi 25 metrów, co w zupełności wyczerpuje wymóg § 271 ust.3. Zdaniem odwołującego się, organ próbuje oddalić od siebie problem udzielenia mu pozwolenia na wznowienie budowy, którą przerwał wyłącznie z winy organu administracji rządowej, udzielającego wadliwego pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdzając, iż decyzja organu I instancji była prawidłowa, tak pod względem merytorycznym jak i formalnym, organ odwoławczy stwierdził między innymi, że zarzuty odwołującego wskazują na niezrozumienie istoty decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, iż dalsza realizacja legalnej obecnie inwestycji, a następnie uzyskanie pozwolenia na jej użytkowanie, możliwa będzie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej. Pozwolenie to może obejmować zarówno pierwotne zamierzenie inwestycyjne, jak i nowe koncepcje inwestora (o ile zostaną uznane za zgodne z prawem przez właściwy organ). Zgodził się z zarzutem L. Ś., iż na obecnym etapie trudno mówić o strefach zagrożenia pożarowego. Takie wnioski mogą zostać wyciągnięte dopiero w postępowaniu przed organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. S. wskazując, iż tezy zawarte w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji są dla niego niezrozumiałe, zarzucił zaskarżonej decyzji, iż nie daje ona odpowiedzi na zarzuty odwołania. Jego zdaniem, całość postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na dokończenie budowy budynku mieszkalnego z warsztatem lakierniczym (w tym komory lakierniczej) winna być przeprowadzona i ostatecznie zakończona, w trybach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, przez nadzór budowlany. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, celem zgodnego z prawem, jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy budowy obiektu. Zarzucił wskazanym decyzjom, iż nie rozstrzygają sprawy co do istoty, a jedynie "odpychają" sprawę od nadzoru budowlanego do organu administracji architektoniczno- budowlanej.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa.

Sprawa dotyczy budowy obiektu budowlanego, a zatem materialną podstawę rozstrzygania stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016). Z uwagi na to, że roboty były wykonywane przed 1 stycznia 1995 r., a więc przed wejściem w życie tej ustawy, należy zastanowić się jakie przepisy intertemporalne powinny zostać zastosowane, aby następnie wybrać właściwe normy materialne, regulujące stosunek administracyjny, powstały po wykonaniu robót. Regułą jest, w myśl art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., stosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisów nowej ustawy. Jedynie art. 48 nie jest stosowany do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 103 ust.2, do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ugruntowany jest pogląd, że inwestorowi nie można postawić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48, jeżeli przed rozpoczęciem robót i w ich trakcie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 952 / 99, System Informacji Prawnej LEX nr 54192, zamieszczony w bazie orzeczeń do art. 50 Prawa budowlanego). Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, po wykonaniu robót, nie powinno zatem następnie skutkować nakazem rozbiórki na podstawie art. 48. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem dopuszczającym zastosowanie, wobec tak wykonanych robót, trybu określonego w art. 51 Prawa budowlanego. Na uboczu dodać warto, że możliwość ta nie dotyczy jednak obiektów lub ich części wykonanych samowolnie poza zakresem pozwolenia na budowę (patrz : wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt III RN 89 / 00, OSNAP 2001 / 24 / 705). W rozważanej sprawie, co należy raz jeszcze przypomnieć, wydano decyzję stwierdzającą nieważność decyzji udzielających inwestorowi pozwolenia na budowę, ale według dotychczasowych ustaleń organów nadzoru budowlanego, roboty budowlane zostały wykonane przed wyeliminowaniem pozwoleń na budowę z obrotu prawnego. Powyższy wywód pozwolił więc jednocześnie wykluczyć w niniejszej sprawie dyspozycję art. 103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz przyjąć tryb określony przepisami art. 50 – 51 Prawa budowlanego, jako właściwy dla załatwienia tego rodzaju sprawy budowlanej.

Bardzo stanowczo podkreślić trzeba, że w ramach tego właśnie trybu, a nie w drodze powrotu do instytucji pozwolenia na budowę, inwestor może uzyskać pozwolenie na kontynuację inwestycji. Odmienne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest sprzeczne z normami zawartymi w przepisie art. 51 Prawa budowlanego. Tryb ten został zresztą wyraźnie wskazany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003 r. Zarówno zaś poprzez sentencję wyroku, jak i ocenę zawartą w uzasadnieniu, Sąd przyjął bezprzedmiotowość dalszego postępowania o pozwolenie na budowę. Nie stosując się do tej oceny, organ odwoławczy naruszył więc nadto przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).

Zasadnicze uchybienie organów nadzoru budowlanego, mające wpływ na wynik sprawy, polegało na zastosowaniu dyspozycji art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez ustalenia czy wykonane roboty można, w całości lub w części, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z zestawienia norm zawartych w art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zwłaszcza rozdzielenia hipotez i dyspozycji tych przepisów słowem "albo", wynika możliwość nałożenia jednego z dwóch obowiązków określonych w art. 51 ust.1 pkt 1 dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Istotą instytucji przewidzianych w art. 51 ust.1 Prawa budowlanego jest odniesienie się do robót wykonywanych, a nie robót mających dopiero nastąpić. W przypadku wyeliminowania pozwolenia na budowę, należy zbadać możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót, a nie legalność pozwolenia na budowę i poprzednio zatwierdzonego, a następnie wyeliminowanego, projektu budowlanego. Oceny tej dokonano przecież w akcie eliminującym z obrotu prawnego pozwolenie na budowę (w tym przypadku w decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę). Jakakolwiek zatem decyzja oparta o art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, powinna określać zakres wykonanych robót oraz zakres w jakim wykonane roboty są sprzeczne, a w jakim ewentualnie zgodne z prawem. O ile organ ustali niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w jakiej części możliwe jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego. Jeśli zaś doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, konieczne jest wydanie decyzji stanowiącej dyspozycję art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji I instancji odniesiono się jedynie do obiektu planowanego jako komora lakiernicza. Zauważyć zaś trzeba, że w tymże uzasadnieniu komora ta nie jest utożsamiana z warsztatem lakierniczym. Dodatkowo przyjdzie wskazać, iż jeśli jest mowa o komorze lakierniczej, to w kontekście rozbudowy warsztatu. Brak jest więc jasnego ustalenia, czy chodzi o komorę już wykonaną, czy też dopiero planowaną. Organ odwoławczy nie sanował tego uchybienia, ale przyznał w nawiązaniu do zarzutu odwołania, że na obecnym etapie

trudno mówić o strefach zagrożenia pożarowego (a strefy te dotyczyły przecież komory lakierniczej). Decyzja organu I instancji nie podejmuje nawet próby wyczerpującego wyliczenia wykonanych obiektów, bądź stanu obiektów, co do których wykonano roboty budowlane. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego I instancji nie wyjaśnił powodów, dla których nie jest możliwe wykonanie czynności mających doprowadzić do stanu zgodnego z prawem innych robót, niż budowa komory lakierniczej (o ile, jak wyżej zasygnalizowano, została ona wykonana). Jest zaś w świetle akt sprawy niewątpliwe, że inwestor wykonał roboty dotyczące nie tylko części gospodarczej, ale także mieszkalnej. Takie stanowisko Powiatowego Inspektora stanowiło naruszenie art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W efekcie bowiem tego uchybienia nie był możliwy prawidłowy wybór norm prawa materialnego, tj. art. 51 ust.1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego.

Uchybienia te nie zostały wyeliminowane w zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim decyzja ta sprowadzała się do utrzymania w mocy wadliwej decyzji I instancji. Niezależnie od tego Inspektor Wojewódzki dokonał błędnej wykładni przepisów normujących postępowanie związane z robotami, co do których stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem składu orzekającego, nie znajduje potwierdzenia w treści art. 50 – 51 Prawa budowlanego pogląd, że decyzja oparta o art. 51 ust.1 pkt 1 tej ustawy legalizuje wykonane już roboty. Zauważyć trzeba, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. nie przewidywano instytucji legalizacji jakiejkolwiek samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 664 / 97, System Informacji Prawnej LEX nr 47281, zamieszczony w bazie orzeczeń do art. 51 Prawa budowlanego). Taki stan prawny obowiązywał w postępowaniu weryfikowanym niniejszym postępowaniem sądowym, z mocy art. 7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718). Możliwe natomiast było, jak już wyżej zasygnalizowano, doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jedyna zatem procedura "legalizacyjna" polegała na wydaniu, przez inspektora nadzoru budowlanego, decyzji opartej o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, a następnie udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 9 / 01, ONSA 2002 / 2 / 59). Ostatnim etapem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem było, w ówczesnym stanie prawnym, pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, wydawane przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, w oparciu o art. 59 w związku z art. 55 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1050 / 04 niepubl.).

Nie było wykluczone wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na nową inwestycję, w jakiś sposób związaną z przedmiotem samowoli. Najpierw jednak należało, w trybie wyżej przedstawionym, zakończyć postępowanie załatwiające doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem lub rozbiórkę wykonanych robót. Sugestia zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby inwestor, po zaniechaniu robót, wystąpił z nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę, obejmującym "pierwotne zamierzenie inwestycyjne" i "nowe koncepcje", była zatem sprzeczna z istotą trybu przewidzianego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Do uwag już wyżej wyartykułowanych trzeba dodać i tę, że pozwolenie na budowę jest aktem zgody właściwego organu na roboty projektowane, a nie roboty wykonane.

Zaskarżona decyzja doprowadziła do sytuacji, w której nie została załatwiona sprawa naruszającej przepisy, w inny sposób, niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, budowy obiektu budowlanego. Uzasadniając tę tezę, najpierw zgodzić się trzeba z konstatacją, iż nakaz zaniechania dalszych robót może zakończyć postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przez inwestora przepisów prawa budowlanego (ustawy – Prawo budowlane i przepisów wykonawczych). Dyspozycja ta nie może być jednak stosowana w odniesieniu do wszystkich rodzajów robót budowlanych. W stanie prawnym regulującym weryfikowane postępowanie administracyjne przepis art. 51 ust.1 pkt 1 przewidywał dwa nakazy : zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Próbując odpowiedzieć na pytanie, kiedy należy zastosować jeden z dwóch tak sprecyzowanych nakazów, zauważyć przyjdzie po pierwsze, że zaniechania dalszych robót nie przewidywał przepis art. 48 Prawa budowlanego. Kryterium odróżniającego zaniechanie dalszych robót od rozbiórki obiektu nie należy zatem upatrywać w tym, jakie jest zaawansowanie robót naruszających przepisy. Rozbiórka obiektu budowlanego była, według art. 48, konsekwencją samowolnej budowy obiektu budowlanego. Przepis art. 48 nie zawierał w hipotezie innych, niż budowa, robót budowlanych. Przypadki innych naruszeń, określone w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, obejmują zaś także pozostałe roboty budowlane, wymienione w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3 / 97, ONSA 1998 / 1/ 3). Po drugie, do budowy obiektu budowlanego odnosi się sankcja w postaci rozbiórki obiektu. W rezultacie można przyjąć, iż zaniechania dalszych robót, przewidzianego w art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie można było nakazywać wobec budowy obiektu budowlanego. Przypominając uwagi poczynione powyżej, powtórzyć należy, że o ile organy ustaliły roboty, których nie dało się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, należało nakazać rozbiórkę obiektu, a nie zaniechanie dalszych robót. Wydanie nakazu zaniechania dalszych robót wobec budowy obiektu budowlanego stanowiło naruszenie przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tego pamiętać trzeba, że przedwczesne było w ogóle oparcie decyzji o przepis art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez ustalenia możliwości doprowadzenia budowy lub jej części do stanu zgodnego z prawem.

Na zakończenie odnotować trzeba, odnosząc się do zarzutu skargi, że określony w art. 51 ust.1 Prawa budowlanego termin 2 miesięcy, musi być zachowany w odniesieniu do pierwszej decyzji organu nadzoru budowlanego, nie dotyczy zaś decyzji wydawanej ponownie, na skutek uchylenia decyzji poprzedniej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w trybie art. 138 § 2 Kpa. W tym zakresie twierdzenia skargi nie były zatem zasadne.

Biorąc jednak pod uwagę uchybienia opisane wyżej należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zostało oparte o art. 152, a w przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Należy jednak uwzględnić zmianę stanu prawnego, normującego postępowanie w tego rodzaju naruszeniach prawa budowlanego, wynikającą z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888).