Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 220/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art, 6, art, 7, art. 77, art. 107 pqr. 3, art. 136.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 5c.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [..] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w [...], zwanej dalej także Wspólnotą, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 12 lutego 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z 22 lipca 2015 r. wnoszącą sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...].

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. Wspólnota zgłosiła zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na termomodernizacji elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...], na terenie działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...], obręb [...]. W zakresie robót wymieniono: wykonanie ocieplenia ścian nadziemia i cokołu budynku; wykonanie ocieplenia ścian mansardowych budynku; otynkowanie ścian nadziemia; wykończenie cokołu budynku kształtką ceramiczną. Do zgłoszenia załączono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopię mapy zasadniczej przedstawiającej obiekt będący przedmiotem inwestycji, wykaz właścicieli z dnia 1 lipca 2015 r. oraz uchwałę nr [...] Wspólnoty.

Postanowieniem z dnia 8 lipca 2015 r. Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą p.b.), nałożył na Wspólnotę obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia o:

1) przedstawienie i określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych wraz z niezbędnymi szkicami lub rysunkami, oraz podać wysokość całkowitą budynków;

2) przedstawienie pozytywnej opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji. Wymóg ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. [...] w [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 27 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 75, poz. 929 z dnia 12 lipca 2010 r.). Organ zacytował zapis uchwały, iż "zachowanie w niezmienionej formie oryginalnych: gabarytów, kształtów dachów, rodzajów materiałów pokrycia dachu oraz wykończeń ścian zewnętrznych, (sklepienia, klatki schodowej, sztukaterii itp.) również w przypadku odbudowy." Dla dokonania uzupełnienia organ wyznaczył Wspólnocie termin 7 dni. W uzasadnieniu postanowienia wskazał na zapisy art. 30 ust. 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy p.b., podkreślając, że do zgłoszenia należy dołączyć także, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W postanowieniu zawarto również pouczenie, że w przypadku nie usunięcia powyższego w oznaczonym terminie organ wydaje sprzeciw.

W odpowiedzi na ww. postanowienie Wspólnota uzupełniła zgłoszenie o projekt techniczny dotyczący przedmiotowych robót budowlanych.

Decyzją z dnia 22 lipca 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola wniósł sprzeciw do zgłoszonego zamiaru w przedmiotowej sprawie, powołując się na przepis art. 30 ust. 5c ustawy p.b.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyznaczonym terminie wskazane braki nie zostały uzupełnione.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota, reprezentowana przez pełnomocnika - adw. W. B., zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego i procesowego w postaci:

1) art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5c ustawy p.b., polegające na wskazaniu w postanowieniu z dnia 8 lipca 2015 r., planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. [...] w [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta Opola Nr [...], z dnia 27 maja 2010 r., jako przepisu prawa, z którego wynika obowiązek dołączenia do zgłoszenia pozytywnej opinii Konserwatora Zabytków, pomimo, że plan ten nie obowiązuje dla terenu objętego zgłoszeniem;

2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 30 ust. 2 w zw. z ar. 30 ust. 5c ustawy p.b., polegające na uznaniu przez organ, że brak przedstawienia pozytywnej opinii Konserwatora Zabytków oznacza, iż strona w wyznaczonym terminie nie uzupełniła złożonego zgłoszenia, mimo że w rzeczywistości strona przedłożyła z zachowaniem wyznaczonego terminu wszystkie niezbędne dokumenty, co stanowi, że sprzeciw jest nieuzasadniony;

3) art. 6, art. 7 i art 77 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepodjęciu przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego nałożenia na inwestora zbędnych obowiązków oraz wydania błędnej decyzji. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (uzupełniającego) w trybie art. 136 K.p.a., Wojewoda Opolski uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i przywołaną na wstępie decyzją z dnia 12 lutego 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo zrelacjonował przebieg poszczególnych czynności podejmowanych na etapie postępowania odwoławczego, w szczególności opisując te wnioskowane przez Wspólnotę. Wojewoda zwrócił również uwagę, że przed wniesieniem omawianego zgłoszenia, z wniosku Wspólnoty, prowadzone już było postępowanie o udzielenie pozwolenia budowlanego w tym samym przedmiocie - zakończone umorzeniem postępowania - i wówczas, tj. 10 lutego 2015 r. projekt ten (objęty zgłoszeniem) był oceniony przez Konserwatora Zabytków. W piśmie nr [...], odnosząc się do przedmiotowego budynku przy ul. [...], oznaczonego jako obiekt zabytkowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwala Rady Miasta Opola z dnia 26 kwietnia 2007 r., Nr [...]) i ujętego w wykazie zabytków, Konserwator zawarł wytyczne oraz stwierdził m.in., że "z uwagi na formę i dekorację elewacji frontowej dopuszcza ocieplenie jedynie ścian bocznych budynku (...)". Stanowisko negatywne co do przedłożonego projektu Konserwator zawarł w postanowieniu nr [...], z dnia 10 kwietnia 2015 r. Natomiast w piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r., nr [...], Konserwator oświadczył, iż "podtrzymuje swoją decyzję w sprawie zakresu ocieplenia elewacji przedmiotowego budynku, określonego w w/w pismach." Organ odnotował też, iż na etapie postępowania odwoławczego Wspólnota wystąpiła do Konserwatora Zabytków (pismem z dnia 21 października 2015 r. i kolejnymi z dnia 7 i 11 grudnia 2015 r.) w przedmiocie uzgodnienia ww. inwestycji, który postanowieniem z dnia 4 lutego 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.).

Nawiązując do zgłoszonego przez Wspólnotę zakresu zamierzonych robót budowlanych i do opisu technicznego znajdującego się w projekcie architektoniczno-budowlanym, organ stwierdził, iż skoro budynek mieszkalny wielorodzinny posiada wysokość 17,25 m, zatem na zasadzie art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy p.b. nie jest wymagane w tym przypadku - roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 25 m - pozwolenie budowlane lecz zgłoszenie właściwemu organowi. Działka oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...] - obręb [...], na której położony jest ww. budynek, znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...], Rady Miasta Opola z 26 kwietnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Op. nr 42, poz. 1489 z 8 czerwca 2007 r.), oznaczonym symbolem 1 MW z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, natomiast sam obiekt budowlany - budynek mieszkalny wielorodzinny znajduje się w wykazie zabytków nieruchomych Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zapis § 11 ust. 1 pkt 13 cyt. planu przewiduje ochronę obiektów zabytkowych, dla których zastosowanie znajduje § 6 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 uchwały. Z treści § 6 wynika, iż: pkt 1) obejmuje się ochroną konserwatorską obiekty zabytkowe pokazane na rysunku planu; pkt 2) dla obiektów, o których mowa w pkt 1 obowiązują następujące ustalenia: "zachowanie w niezmienionej formie oryginalnych: gabarytów, kształtów dachów, rodzajów materiałów pokrycia dachu oraz wykończeń ścian zewnętrznych, detali architektonicznych, stolarki otworowej, zabytkowych elementów wewnętrznych (sklepienia, klatki schodowe, sztukaterie itp.), również w przypadku odbudowy; pkt 6) dopuszcza się odstępstwa od ustaleń pkt 2 i pkt 5 po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia od Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków." Z kolei, opinia Konserwatora Zabytków z dnia 10 lutego 2015 r. zawiera następujące warunki:

- w związku ze stwierdzeniem zawilgocenia strefy cokołowej oraz ścian szczytowych budynku należy w pierwszej kolejności rozpoznać przyczyny zawilgocenia i przeprowadzić osuszanie murów, gdyż wykonanie ocieplenia na zawilgoconych murach może znaczenie pogorszyć stan techniczny budynku

- z uwagi na formę i dekorację elewacji frontowej dopuszczam ocieplenie jedynie ścian bocznych budynku, gdzie problem z nasłonecznieniem i przemarzaniem jest największy; w zależności od uzyskanego efektu zostanie rozważona możliwość docieplenia elewacji od strony podwórka.

Z dokumentacji projektowej załączonej do zgłoszenia wynika natomiast, iż zamierzony zakres robót budowlanych obejmować będzie docieplenie wszystkich ścian budynku. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego w tej sprawie Konserwator Zabytków podtrzymał swoje stanowisko, co wynika z treści pisma z dnia 22 grudnia 2015 r. Zdaniem organu, nie mógł więc pominąć opinii i zawartych w niej stwierdzeń. Zgodnie z art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy p.b. właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Wskazany w art. 30 ust. 5 tej ustawy 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, a zatem kiedy termin ten upłynął, organ odwoławczy musi ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub o uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Organ stwierdził, że w tej sprawie, uwzględniając opisane okoliczności faktyczne i prawne oraz dokonane ustalenia, decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. Jednocześnie wyjaśnił, że organ odwoławczy nie może uchylić i orzec w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych, jeżeli od chwili dokonania zgłoszenia upłynęło 30 dni. Organ wspomniał też, iż powyższe rozstrzygnięcie oznacza, iż przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana w oparciu o dokonanie nowego zgłoszenia, ale przy spełnieniu wymogów określonych w art. 30 ustawy p.b.

W skardze na ww. decyzję Wspólnota, reprezentowana przez pełnomocnika, powieliła zarzuty odwołania co decyzji organu I instancji w zakresie naruszenia prawa materialnego i procesowego, tj. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5c ustawy p.b. oraz art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 lipca 2015 r.,

b) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez niewskazanie przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez nieustosunkowanie się do podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów,

c) art. 136 K.p.a. w zw. z art. 6 i art. 12 K.p.a., poprzez zwrócenie się do organu I instancji o uzupełnienie materiału postępowania o opinię Konserwatora Zabytków, pomimo powzięcia ustaleń wystarczających i koniecznych do uchylenia decyzji oraz pomimo niemożności uzupełnienia braków postępowania w trybie art. 136 K.p.a.,

d) art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy p.b., polegające na przyjęciu, iż przesłanki, na których organ l instancji oparł wniesiony sprzeciw były słuszne,

e) par. 6 pkt 1, 2 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 26 kwietnia 2007 r. poprzez przyjęcie, iż opinia Konserwatora Zabytków z dnia 10 lutego 2015 r., stanowi wymagane przez organ uzgodnienie odstępstw od ustaleń zawartych w tymże planie,

f) art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż ww. opinia z dnia 10 lutego 2015 r., stanowi wymagane przez organ uzgodnienie odstępstw od ustaleń zawartych w cyt. planie,

g) art. 107 § 3 w zw. z § 6 pkt 1, 2 i 6 cyt. planu, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, na czym miałaby polegać niezgodność inwestycji objętej zgłoszeniem z postanowieniami planu.

Stosownie do powyższego skarżącą wniosła o uchylenie decyzji odwoławczej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zrelacjonowano przebieg postępowania oraz nawiązując do treści zaskarżonych decyzji zawarto polemikę co do stanowiska organów w tej sprawie. Zdaniem skarżącej, możliwą do przyjęcia reakcją organu odwoławczego, wobec wadliwości orzeczenia I instancji, było umorzenie postępowania, czego Wojewoda Opolski nie uczynił. W żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, nie wskazał, z jakich powodów nie uznał zarzutów zawartych w odwołaniu za zasadne. Organ odwoławczy również nie wskazał, dlaczego pominął w swoim rozstrzygnięciu postanowienie Konserwatora Zabytków z dnia 4 lutego 2016 r. W ocenie skarżącej, organ dopuścił się obrazy art. 107 § 3 K.p.a., co determinuje konieczność uchylenia decyzji. Podobnie, na skutek wadliwie uzupełnianego postępowania organ odwoławczy pozyskał pismo pochodzące od Konserwatora Zabytków, w którym ten informował, iż projekt będący przedmiotem zgłoszenia był już oceniony negatywnie i bazując na tej informacji, organ odwoławczy doprowadził do powzięcia całkowicie niewłaściwego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa wyżej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z kolei, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.

Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 75a.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że przy jej podjęciu nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającymi jej uchylenie.

W niniejszej sprawie, materialnoprawną podstawą działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej nadal ustawą p.b., która w art. 28 ustanawia zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy określają wyjątki od tej reguły. Przepis art. 29 tej ustawy wymienia rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast art. 30 ustawy p.b. określa, które z robót budowlanych wymienionych w art. 29 podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Z kolei przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy p.b. przewiduje obowiązek dokonania zgłoszenia w przypadku docieplenia budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m. Przy czym art. 30 ust. 5 ustawy p.b. stanowi, iż zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, do wykonywania robót można przystąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu, w drodze decyzji.

Jednakże dostrzec trzeba, iż wspomniane wyżej postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a. Ponadto, zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, że zgłoszenie zamiaru wykonywania określonych robót budowlanych oceniać należy jako oświadczenie inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej, a nie wniosek o wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2228/11, LEX nr 1340229; z 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, LEX nr 530044; z 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, LEX nr 785740).

Kontynuując rozważania prawne w tej materii wyjaśnić przyjdzie, iż w wyniku złożenia zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany prowadzi tzw. postępowanie gabinetowe, a podejmowane w jego toku czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów K.p.a. Działania te bowiem mają na celu sprawdzenie, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane bądź budowa podlegają zgłoszeniu stosownie do treści art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy p.b., czy ustalenie tego jest możliwe na podstawie przedłożonych dokumentów oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i ust. 7 ustawy p.b., wykluczające zgłoszenie jako prawną formą powiadomienia organu pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych. Z kolei w celu doprowadzenia do kompletności zgłoszenia organ, zgodnie z art. 30 ust. 5c ustawy p.b., nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji, na podstawie tego przepisu. Kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie - co należy podkreślić - są regulowane wyłącznie przez ustawę p.b. Natomiast dopiero samo wniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 i 5c ustawy p.b., następuje w postępowaniu administracyjnym i to wszczętym z urzędu, do którego mają zastosowanie przepisy K.p.a. Sprzeciw bowiem oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej, stanowi zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, w formie decyzji administracyjnej (art. 104 K.p.a.).

Ponownie wskazać trzeba, że przesłanki do wniesienia sprzeciwu określone zostały m.in. w omówionym wyżej art. 30 ust. 5c ustawy p.b., mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Bezspornym faktem w tej sprawie jest to, że skarżąca Wspólnota w dniu 29 czerwca 2015 r. dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych - termomodernizacji elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...], dz. nr a k.m. [...], obręb [...] - polegających na: wykonaniu ocieplenia ścian nadziemia i cokołu budynku; wykonaniu ocieplenia ścian mansardowych budynku; otynkowaniu ścian nadziemia; wykończeniu cokołu budynku kształtką ceramiczną. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2015 r. Prezydent Miasta Opola nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia ww. zgłoszenia o: przedstawienie i określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych wraz z niezbędnymi szkicami lub rysunkami, oraz podać wysokość całkowitą budynków (pkt 1); przedstawienie pozytywnej opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji (pkt 2). Zobowiązana Wspólnota dokonała jedynie realizacji z pkt 1, stąd decyzją z dnia 22 lipca 2015 r., Prezydent Miasta Opola wniósł sprzeciw od tego zgłoszenia, powołując się na przepis art. 30 ust. 5c ustawy p.b., a organ odwoławczy - decyzją z dnia 12 lutego 2016 r., utrzymał tę decyzję w mocy.

Okolicznością istotną w niniejszej sprawie jest to, że objęty zgłoszeniem budynek mieszkalny wielorodzinny w [...] przy ul. [...], dz. nr a k.m. [...], obręb [...], usytuowany jest na obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 26 kwietnia 2007 r., Nr [...]. Budynek ten oznaczony jest w cyt. planie jako obiekt zabytkowy oraz znajduje się w wykazie zabytków nieruchomych Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej Konserwatorem Zabytków. Oceniając zgłoszenie robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może pominąć zapisów obowiązującego planu, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Ponieważ zapis § 11 ust. 1 pkt 13 tego planu przewiduje ochronę obiektów zabytkowych, dla których zastosowanie znajduje § 6 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 planu, zatem zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy p.b. organ wskazał "w zależności od potrzeb" na element zgłoszenia, w tym przypadku opinię Konserwatora Zabytków. Zapis § 6 pkt 1 planu stanowi, że obejmuje się ochroną konserwatorską obiekty zabytkowe pokazane na rysunku planu. Natomiast z § 6 pkt 2 wynika, że dla obiektów, o których mowa w pkt 1 obowiązują następujące ustalenia: "zachowanie w niezmienionej formie oryginalnych: gabarytów, kształtów dachów, rodzajów materiałów pokrycia dachu oraz wykończeń ścian zewnętrznych, detali architektonicznych, stolarki otworowej, zabytkowych elementów wewnętrznych (sklepienia, klatki schodowe, sztukaterie itp.), również w przypadku odbudowy; 6) dopuszcza się odstępstwa od ustaleń pkt. 2 i pkt. 5 po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia od Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków." Przywołana treść zapisów planu oraz brzmienie art. 30 ust. 2 zdanie drugie ustawy p.b. pozwalały organowi I instancji na nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o opinię Konserwatora Zabytków. Także z uwagi na ww. postanowienia planu organ uprawniony był do określenia, czy dokumentacja zgłoszeniowa (materiał dowodowy) pozwala na załatwienie sprawy. Wskazana "konieczność" uzupełnienia zgłoszenia o ww. element podyktowana została potrzebą tej konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie dokonanego zgłoszenia robót - jak również w terminie do wniesienia sprzeciwu - o wskazaną opinię/stanowisko Konserwatora Zabytków uzasadniało wniesie sprzeciwu, na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy p.b. Organ w postanowieniu tym nie żądał opinii w sformalizowanej postaci, tj. postanowienia, a zatem przy tak sformułowanym oczekiwaniu organu dopuszczalna była każda forma zajętego stanowiska w sprawie. Sąd dostrzega również, że wprawdzie w postanowieniu organ wskazał na uchwałę dot. ul. [...], która nie obejmuje ul. [...], niemniej jednak wskazanie to należy potraktować jako oczywistą omyłkę, bowiem skarżąca co do przedmiotowego budynku uruchomiła wcześniej postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym występowała do Konserwatora Zabytków o opinię w świetle planu obejmującego ul. [...]. Zatem ta oczywista omyłka organu, zdaniem Sądu, nie miała wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Przy czym fakt, że budynek ten jest obiektem zabytkowym objęty ochroną konserwatorską, ujęty w gminnej ewidencji zabytków, jest okolicznością powszechnie znaną, w tym szczególnie skarżącej Wspólnocie. Ponadto, zacytowana w sentencji postanowienia treść zapisu planu jest tożsama z treścią § 6 pkt 2 uchwały Nr [...], stanowiącego, iż "zachowanie w niezmienionej formie oryginalnych: gabarytów, kształtów dachów, rodzajów materiałów pokrycia dachu oraz wykończeń ścian zewnętrznych, detali architektonicznych, stolarki otworowej, zabytkowych elementów wewnętrznych (sklepienia, klatki schodowe, sztukaterie itp.), również w przypadku odbudowy." Stąd też, w realiach niniejszej sprawy, poza tym ww. uchybieniem, Sąd nie stwierdził innych naruszeń w postępowaniu zgłoszeniowym, świadczących o tym, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób nieprawidłowy i naruszający przepisy, zwłaszcza art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz dodatkowo też przez organ odwoławczy art. 136 i art. 107 § 3 K.p.a.

Ponieważ rozstrzygnięcie o sprzeciwie musi znajdować umocowanie w stanie faktycznym i prawnym, zatem dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), w celu ustalenia, czy wniesienie sprzeciwu było zasadne i dopuszczalne, organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.). Charakteru uzupełniającego postępowania dowodowego nie można przypisać uzyskaniu jedynie, od organu pierwszej instancji, oceny okoliczności uwzględnionych przy wydaniu decyzji przez ten organ. Zatem zasadnie organ odwoławczy podejmował w tej sprawie czynności, w wyniku których uzyskał jednoznaczne stanowisko Konserwatora Zabytków, iż organ ten (w piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r.) podtrzymuje swoją decyzję w sprawie zakresu ocieplenia elewacji przedmiotowego budynku, wyrażoną wcześniej, tj. w pismach z dnia 10 lutego 2015 r. i 10 kwietnia 2015 r. W tym przypadku nie ma znaczenia adresat tych pism, lecz ich treść, czyli stanowisko organu, a zatem chodzi o dowód w sprawie świadczący o istnieniu określonego faktu. Na etapie postępowania odwoławczego, w sformalizowanym postępowaniu w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych, obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez ten organ - w świetle art. 7 i art. 77 K.p.a. - należy rozumieć w ten sposób, że organ czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, lub też gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane bądź dostarczone przez stronę, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie naruszył art. 136, art. 7 i art. 77 K.p.a. i nie mógł też pominąć ww. stanowiska Konserwatora Zabytków, a zatem zarzuty skargi w przedmiocie uchybienia cyt. przepisom okazały się bezpodstawne.

Podobnie, organ odwoławczy nie naruszył także przepisu art. 107 § 3 K.p.a., bowiem - wbrew twierdzeniu skarżącej - uzasadnienie decyzji zawiera wyjaśnienie okoliczności faktycznych i przesłanek prawnych zapadłego rozstrzygnięcia. Również w sposób wystarczający została przedstawiona w uzasadnieniu decyzji przesłanka z art. 30 ust. 5a ustawy p.b., na której organ oparł wniesiony sprzeciw.

Odnotować też można, nawiązując do zarzutu skargi, iż w tej sprawie trudno doszukać się podstaw do umorzenia postępowania z art. 105 K.p.a., skoro w sprawie wiąże organ dokonane zgłoszenie, a które według przedstawionego stanu faktycznego i prawnego podlega rozpoznaniu w formie decyzji, na gruncie przepisów ustawy p.b. Sąd zauważa także, iż wystąpienie przez skarżącą w niniejszej sprawie, dopiero na etapie postępowania odwoławczego (w kwestii spornej) do Konserwatora Zabytków o wydanie opinii (w odpowiedniej formie) i uzyskane przez skarżącą postanowienia tego organu z dnia 4 lutego 2016 r., o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a K.p.a., nie niweczy skuteczności dokonanego zgłoszenia i tym samym uznania postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi za bezprzedmiotowe. Nie doszło zatem w rozpoznawanej sprawie do naruszenia zasady praworządności - art. 6 K.p.a., jak stwierdziła skarżąca w skardze. Prawidło organ pouczył też skarżącą, iż zapadłe rozstrzygnięcie oznacza, że przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana w oparciu o dokonanie nowego zgłoszenia, przy spełnieniu wymogów określonych w art. 30 ustawy p.b.

Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie zostały wydane naruszeniem przepisów w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.