Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 309/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 2-4 i ust. 2, art. 29 ust. 1, art. 30c, art. 30d, art. 30e
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 60 pkt a) - f)
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 983/09 w sprawie ze skargi P. Ł. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Ł. na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 120 złotych (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 983/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę P. Ł. na informację Zarządu Województwa W. z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego (WPRO ) nr [...].

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że dnia [...] lutego 2009 r. Instytucja Zarządzająca WRPO na lata 2007 - 2013 ogłosiła konkurs nr [...] dla Działania 1.2 "Wsparcie rozwoju MSP". W dniu [...] marca 2009 r. P. Ł. - prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "PHU MMJ P. Ł." - przystąpił do konkursu i złożył dokumentację aplikacyjną projektu "Wzrost innowacyjności i konkurencyjności firmy poprzez zastosowanie nowoczesnych technologii".

Po przeprowadzeniu weryfikacji merytorycznej dokumentacji konkursowej, pismem Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie wniosku. Zdaniem organu, projekt nie spełniał poszczególnych kryteriów merytorycznych oraz otrzymał niską liczbę punktów przyznanych za pozostałe kryteria przez Komisję Oceny Projektów. Wskazano m. in., że za kryterium nr 5 ("Wnioskodawca posiada potencjał gwarantujący efektywną i kompleksową realizację projektu") przyznano 2 punkty, gdyż firma działa stosunkowo krótko na rynku handlu drewnem i jego odpadami, posiada silną konkurencję, nie ma licencji i know-how do zastosowania w ramach przedmiotowego projektu, a także nie posiada żadnych nagród i wyróżnień. W ramach kryterium nr 9 ("Projekt zawiera innowacyjne rozwiązania technologiczne i/lub produktowe, i/lub organizacyjne") przyznano 6 punktów, bowiem rozwiązania technologiczne, produktowe i organizacyjne projektu są na poziomie przedsiębiorstwa. Wreszcie za kryterium nr 10 ("Realizacja projektu wpłynie na rozwój przedsiębiorstwa oraz jego konkurencyjność") projekt uzyskał 1,5 punktu ze względu na to, że chodzi o nowe produkty w ofercie firmy, które spowodują nieznaczny przyrost przychodów. Firma otrzymała w sumie 20,5 punktu, czyli 56,94% maksymalnej liczby możliwej do uzyskania w przedmiotowym konkursie. Ponieważ wnioskodawca otrzymał mniej niż 60 % punktów, jego projekt podlegał odrzuceniu.

W proteście od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie P. Ł. nie zgodził się tak z liczbą punktów przyznanych w ramach kryteriów nr 5, 9 i 10, jak też z uzasadnieniem punktacji. Odnośnie kryterium nr 5 wskazał, że ma odpowiednie zasoby finansowe, rzeczowe i kadrowe umożliwiające skuteczne zrealizowanie przedmiotowego projektu. Powołał się na 20-letnie doświadczenie w branży jej właściciela i wniósł o przyznanie 6 punktów. W ramach oceny kryterium nr 9 wnioskodawca wskazał, że planowany jest zakup wysoce innowacyjnej brykieciarki stosowanej w Polsce od stycznia 2007 r., czyli krócej niż 5 lat oraz wniósł o przyznanie 8 punktów. Przy kryterium nr 10 strona wskazała natomiast, że przychody firmy nie mogą być jedynym miernikiem jej rozwoju czy konkurencyjności, zaś każda firma w gospodarce rynkowej jest zagrożona konkurencją i właśnie z tego powodu podejmuje działania inwestycyjne w celu umocnienia swej pozycji. Domagał się przyznania za powyższe kryterium 3 punktów.

Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO, orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], oddaliła powyższy protest w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, że ocena kryterium nr 5 dotyczy konieczności zanalizowania całokształtu zasobów posiadanych przez dany podmiot gospodarczy. Firma nie ma doświadczenia w prowadzeniu działalności, którą chce rozpocząć (produkcja brykietu) ani też doświadczenia w realizacji inwestycji, nie ma kadry, licencji, odpowiednich patentów czy know-how. Odnośnie kryterium nr 9 Komisja Odwoławcza wyjaśniła, że wnioskodawca w biznes planie nie określił dokładnie specyfikacji przedmiotowej brykieciarki, a tezę o jej stosowaniu w kraju od 2007 r. oparł jedynie na oświadczeniach potencjalnych dostawców sprzętu. Dostarczone dane nie pozwalały, aby rozwiązania w projekcie uznać za innowacyjne technologicznie na poziomie kraju. W kwestii kryterium nr 10 podniesiono, że we wniosku nie wykazano wpływu zakupu brykieciarki na wzrost konkurencyjności firmy.

Oddalając skargę P. Ł. na powyższe orzeczenie Komisji Odwoławczej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wskazał, że istota sporu pomiędzy skarżącym i Instytucją Zarządzającą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w istocie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały przesłanki do negatywnej oceny merytorycznej i odrzucenia projektu skarżącego z tej przyczyny, że wbrew warunkowi określonemu w pkt. III C pkt. 4 Regulaminu konkursu nr [...] zdobył on mniej niż 60% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania za kryteria merytoryczne wartościujące. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, że liczba punktów w ramach spornych kryteriów oceny projektu była prawidłowa, a stanowisko organu w tym zakresie zostało uzasadnione w sposób wystarczający.

Sąd I instancji, odnosząc się do oceny projektu w ramach kryterium nr 5 (potencjał gwarantujący efektywną i kompleksową realizację danego projektu), za które skarżący otrzymał 2 punkty na 6 możliwych, stwierdził, że nie można uznać za nazbyt arbitralną dokonaną przez organ ocenę punktową potencjału firmy, w sytuacji niewykazania w projekcie danych wyszczególnionych pod pkt 2.1, 2.8 i 2.7 formularza biznes planu. Punkt 1 biznes planu wymagał podania m. in. zasobów i kadry posiadanych przez firmę, a wpisane przez wnioskodawcę dane wskazują na brak doświadczenia w działalności produkcyjnej (pkt. 2.1 biznes planu) i w działalności inwestycyjnej (pkt. 2.8) oraz na brak kadry doświadczonej w obsłudze planowanych maszyn (firma dopiero planuje utworzenie stanowiska pracy w tym zakresie - pkt. 2.7). Firma nie posiada ponadto licencji, patentów, branżowych nagród i wyróżnień, których posiadanie należało wskazać w pkt. 2.3.3 formularza biznes-planu. Wymienione elementy uznane zostały przez Instytucję Zarządzającą za czynnik mogący mieć istotny wpływ na ocenę ogólnego potencjału firmy w ramach kryterium nr 5. Sąd zaznaczył, że ustalając kryterium oceny potencjału firmy, Instytucja Zarządzająca ma swobodę w określeniu, jakie cechy są dla niej najważniejsze dla oceny wiarygodności wnioskodawcy i jego zdolności do realizacji zgłoszonego projektu. Istotne jest wobec tego to, co przez wyrażenie "potencjał" rozumie sama Instytucja Zarządzająca, a nie to jakie znaczenie temu wyrażeniu przypisuje skarżący. Z tego powodu podnoszone w proteście i skardze argumenty dotyczące tego, jak należało oceniać potencjał wnioskodawcy nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione.

Odnośnie oceny innowacyjności projektu (kryterium nr 9) Sąd podkreślił, że skarżący dopiero w skardze wskazał wyraźnie typ przedmiotowej brykieciarki, umożliwiający dokonanie bardziej precyzyjnej oceny potencjalnego zastosowania nowoczesnej technologii w projekcie. Brak bliższych danych (np. symbol, typ, nazwa) w biznes-planie (pkt 3.1 oraz pkt 3.2) uniemożliwił organom dokonanie tej czynności w toku oceny wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z pkt 3.2 biznes-planu P. Ł. powinien był podać wszelkie możliwe źródła, które potwierdzałyby innowacyjność projektu na poziomie kraju (np. opinie jednostek naukowo-badawczych, opinie niezależnych instytucji). Wnioskodawca natomiast ograniczył się do wskazania, że brykieciarka jest stosowana w Polsce od 2007 r., a o jej innowacyjności technologicznej miały świadczyć opinie potencjalnych dostawców. Sąd, wobec dokonania przez skarżącego wyboru konkretnego urządzenia po złożeniu wniosku, stwierdził, że modyfikowanie danych zawartych we wniosku jest niedopuszczalne, tym bardziej, iż jednym z podstawowych wymogów konkursowych było podanie we wniosku i biznes-planie wszelkich niezbędnych danych - zgodnie z odpowiednimi formularzami i dokumentami dostępnymi na równych zasadach dla wszystkich uczestników konkursu. Z tego względu ocena tego kryterium, zdaniem Sądu, także nie może budzić wątpliwości co do jej legalności.

Za zasadne Sąd uznał również twierdzenie organu o niskim stopniu zrealizowania przez wnioskodawcę kryterium nr 10 (wpływ na rozwój przedsiębiorstwa i wzrost jego konkurencyjności). W pkt. 2.6 biznes planu skarżący nie podał żadnych rzeczowych informacji wskazujących na związek pomiędzy produkcją brykietu a realnym podniesieniem konkurencyjności firmy na rynku, koncentrując się na zaletach brykietu. Sąd przypomniał, że planowana inwestycja oznacza wejście na nowy rynek zbytu oraz konkurowanie ekonomiczne z firmami wyspecjalizowanymi w produkcji brykietu, co może powodować potencjalne trudności w odpowiednio szybkim rozwoju firmy w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, ocena innych kryteriów również została przeprowadzona w prawidłowy sposób, a stanowisko organu w tym zakresie uzasadniono wyczerpująco.

W skardze kasacyjnej P. Ł. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości poprzez orzeczenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 2) i 4) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm. ), dalej ustawa, w zw. z art. 60 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. WE Nr L 210/25, z dnia 31 lipca 2006 r.), dalej rozporządzenie Rady, poprzez uznanie, że ocena merytoryczna wniosku skarżącego, złożonego w ramach konkursu nr 05/I/2009 Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego w ramach Działania 1.2 Wsparcie Rozwoju MSP, I Schemat: Projekty Inwestycyjne, została dokonana zgodnie z prawem, tj. zgodnie z kryteriami konkursu i priorytetami programu WRPO, zapewniającymi równy dostęp do pomocy wszystkim beneficjentom w ramach konkursu oraz że zapewniono przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Skarżący podniósł, że liczba punktów przyznanych za kryteria nr 5, 9 i 10 jest zaniżona, ponieważ ocena wniosku została dokonana z naruszeniem równego dostępu do pomocy z Unii Europejskiej w ramach przedmiotowego konkursu. Głównym celem udziału skarżącego w konkursie było podniesienie konkurencyjności i innowacyjności firmy na rynku. Skarżący wskazał, że posiada 20-letnie doświadczenie w branży poprzez liczne kontakty z działami technologicznymi i produkcyjnymi wielu firm, z którymi współpracuje w zakresie produkcji. Ponadto podkreślił, że w biznes-planie podał posiadane zasoby kadrowe niezbędne do realizacji inwestycji, zasoby finansowe i rzeczowe gwarantujące efektywną i kompleksową realizację projektu. Strona zauważyła, że zgodnie z programem WRPO przedsiębiorca nie musi posiadać wszystkich zasobów w chwili składania wniosku o dofinansowanie. Część z nich może nabyć już w trakcie realizacji inwestycji, należy jednak opisać potrzeby w pkt 2.6 biznes-planu. W związku z tym w biznes-planie skarżący wskazał, że wdrożenie inwestycji wymaga stworzenia dodatkowej powierzchni fizycznej niezbędnej do osiągnięcia celów projektu, a zakres rzeczowy jest kosztem kwalifikowanym projektu. W wyniku realizacji projektu skarżący zamierzał podnieść swój potencjał gwarantujący efektywną i kompleksową realizację projektu poprzez m.in. zakup wiedzy know-how (nowoczesnej linii technologicznej do produkcji brykietu) potrzebnej do zastosowania projektu oraz zatrudnienie i przeszkolenie osób w związku z uruchomieniem innowacyjnej technologii i wyrobów wysokiej jakości produktów (brykietu oraz płotów i elementów ogrodniczych). W pkt 2.3.3. biznes-planu firma wskazała posiadany certyfikat. Zakładając, jak twierdzi Instytucja Zarządzająca, że ocena w zakresie kryterium nr 5 winna dotyczyć istniejącego potencjału firmy, co jest sprzeczne z priorytetami programu, to skarżący posiadając już ten potencjał, nie składałby wniosku o dofinansowanie projektu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, twierdzenie Instytucji Zarządzającej, że skarżący nie posiada doświadczenia w działalności, której dotyczy projekt, ogranicza wzrost konkurencyjności firmy poprzez zawężenie tylko do działalności dotychczasowej. Jednym z wyznaczników wzrostu konkurencyjności jest dywersyfikacja dotychczasowej oferty wnioskodawcy, a zdaniem skarżącego, podjęcie wyzwania w dziedzinie proekologicznej w zakresie produktu niszowego na rynku jest spełnieniem kryterium konkurencyjności. Składający skargę kasacyjną zarzucił, iż kryterium oceny potencjału firmy przez Instytucję Zarządzającą nie może polegać na całkowitej swobodzie w określeniu, jakie cechy są dla niej najważniejsze dla oceny wiarygodności wnioskodawcy i jego zdolności do realizacji projektu. Granice tej swobody powinny zostać określone poprzez np. wprowadzenie kryteriów dodatkowych (o których wnioskodawca winien zostać zawiadomiony). Brak takich dodatkowych kryteriów prowadzi bowiem do nadinterpretacji kryteriów podstawowych, a tym samym do dyskryminacji wnioskodawcy i nierównego dostępu do środków pomocowych z UE.

Odnośnie oceny innowacyjności projektu (kryterium nr 9), skarżący podniósł, że w pkt 3.1.1. biznes-planu wskazał rodzaj innowacyjności w postaci nowoczesnej brykieciarki (mającej znamiona innowacyjności technologicznej na skalę kraju, która przełoży się również na innowacyjność produktową i organizacyjną) oraz suszarni trocin, stosowanych w Polsce od stycznia 2007 r., oraz szczegółowo określił na czym ich innowacyjność polega. Jednocześnie podkreślił, że nie był zobowiązany do określenia we wniosku symbolu, typu czy nazwy brykieciarki i suszarni. W chwili składania wniosku skarżący planował wyłonić potencjalnego dostawcę nowoczesnych maszyn poprzez konkurs ofert, w wyniku którego wybrano brykieciarkę typ RUF 600. Dane techniczne brykieciarki tego typu potwierdzają zastosowanie nowoczesnej technologii. Ponadto innowacyjność została potwierdzona informacjami od potencjalnych dostawców ww. urządzeń. Zdaniem skarżącego, ocena spełnienia kryterium nr 9 powinna dotyczyć jedynie tego, czy projektowane innowacyjne rozwiązania są stosowane w kraju krócej niż 5 lat.

Odnosząc się do oceny rozwoju przedsiębiorstwa i wzrostu jego konkurencyjności (kryterium nr 10), wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że efektem realizacji przez skarżącego projektu jest realne podniesienie konkurencyjności firmy na rynku poprzez wprowadzenie i rozwój działalności produkcyjnej kostki brykietu o praktycznym i powtarzalnym kształcie, mocno sprasowanej bez obsypywania się brykietu, przy wykorzystaniu nowoczesnych urządzeń. Cena brykietu jest konkurencyjna w stosunku do ceny tradycyjnych paliw np. węgla. Jednocześnie skarżący w części II biznes-planu wskazał, na podstawie analizy finansowej, że wprowadzenie na rynek krajowy nowych produktów, w tym brykietu w kostce, który wypełni niszę produkcyjną w zakresie produkcji zastępczych ekologicznych produktów energetycznych, spowoduje szybszy rozwój przedsiębiorstwa i wzrost dochodów netto o 41% do roku 2012. W biznes-planie skarżący wskazał na wzrost zatrudnienia w firmie, co również spowoduje ww. wzrost dochodów. Zdaniem strony, swoboda Instytucji Zarządzającej i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w uznaniu, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy produkcją brykietu a realnym podniesieniem konkurencyjności firmy na rynku powoduje nadinterpretację tego kryterium, a w konsekwencji dyskryminację skarżącego i nierówny dostęp do środków z UE.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście nieuzasadnionej, gdyż – zdaniem organu – zaskarżony wyrok odpowiada prawu, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

I. Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli był wynik oceny projektu złożonego przez skarżącego P. Ł. w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego (WRPO). Program uruchomiony został na podstawie procedur przewidzianych przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (rozporządzenie Rady) i ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (ustawa) . Mimo że, stosownie do art. 30g ustawy, dokonane w formie pisemnej informacje dotyczące oceny złożonego wniosku, także informacje wydane w procedurze odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnych ani nie mieszczą się w żadnej z kontrolowanych przez sąd administracyjny i przewidzianych art. 3 § 2 pkt 1 – 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., form działalności administracji publicznej, ustawodawca zagwarantował dla załatwienia tego rodzaju sprawy (sprawa z wniosku o dofinansowanie projektu) kontrolę sądową. Jest to szczególna regulacja znajdująca dodatkowo swoje oparcie w art. 3 § 3 p.p.s.a., który ustanowił kontrolę sądów administracyjnych również w sprawach regulowanych przepisami ustaw szczególnych. Ustawa o zasadach polityki rozwoju jako taka szczególna regulacja, z zachowaniem ustanowionej art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, przewidziała kontrolę sądową wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Wojewódzki sąd administracyjny rozpatruje skargę na negatywny wynik oceny projektu na podstawie przepisów art. 30c ust. 1, 2 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stosując środki przewidziane w ust. 3 i 5 wskazanego artykułu, a wydane przez ten sąd, na podstawie art. 30c ust. 3, orzeczenie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie przewidzianej art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju.

Wynikającą z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zasadą jest, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działania administracji publicznej dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej, normując jednak odrębnie tryb i termin wnoszenia skargi i skargi kasacyjnej oraz zakres stosowanych przez sąd wojewódzki środków, zakreślając dla rozpatrzenia skargi i skargi kasacyjnej 30-dniowy termin, a także wyłączając z zasady odpowiedniego stosowania w nieuregulowanym zakresie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone przepisy tego aktu. W poddanych kontroli sądowej sprawach, których przedmiotem są negatywnie ocenione wnioski o dofinansowanie, sąd bada zgodność dokonanej oceny z prawem, a stwierdzenie naruszenia prawa, czy to procesowego, czy też materialnego, może skutkować, stosownie do art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy, uwzględnieniem skargi. Jest to jeden ze środków, jakimi dysponuje sąd wojewódzki, rozpatrując skargę, poza oddaleniem skargi w przypadku jej nieuwzględnienia (art. 30c ust. 3 pkt 2) i umorzeniem postępowania w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (art. 30c ust. 3 pkt 3). Wskazane przepisy stanowią odmienną od art. 145 § 1 p.p.s.a. regulację w zakresie środków możliwych do zastosowania przez sąd administracyjny rozpoznający skargę, zatem ze względu na dyspozycję art. 30e ustawy będą znajdowały wyłączne zastosowanie.

Kwestie dotyczące skargi kasacyjnej uregulowane zostały art. 30d ust. 1 – 3 ustawy. Wskazane przepisy nie regulują odmiennie niż to jest w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, materii podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także możliwych rozstrzygnięć. Oznacza to ze względu na art. 30e ustawy, że odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. jest w wymienionej materii stosowaniem tych przepisów wprost.

Powracając do rozstrzygnięcia podejmowanego przez sąd i instancji, uznanie przez ten sąd, iż dokonana ocena wniosku o dofinansowanie odpowiada prawu, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, skutkować będzie, zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy, oddaleniem skargi.

Skarżący skorzystał z możliwości zaskarżenia wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, opierając skargę kasacyjną na wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 2) i 4) ustawy oraz w związku z art. 60 pkt a) rozporządzenia Rady, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że ocena złożonego projektu dokonana została zgodnie z prawem, tzn. zgodnie z kryteriami konkursu i priorytetami programu WRPO, zapewniającymi równy dostęp do pomocy wszystkim beneficjentom w ramach konkursu, a także uznanie, że zapewniono przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

II. Regulowana cyt. ustawą polityka rozwoju prowadzona jest na podstawie strategii rozwoju przy pomocy programów służących osiąganiu celów, jakimi są m.in.: zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz podnoszenie konkurencyjności gospodarki i tworzenie nowych miejsc pracy. Cele te wpisują się w przyjęte rozporządzeniem Rady, a ujęte w preambule tego aktu, mające charakter normatywny założenia wskazane w pkt. (2), (9), (26) i (61).

Podmiotem odpowiedzialnym za prawidłową realizację programu jest, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd danego województwa jako instytucja zarządzająca tym programem i jego wykonaniem. Funkcje każdej instytucji zarządzającej określone zostały w art. 60 pkt a) – f) rozporządzenia Rady, a zgodnie z pkt a) instytucja ta odpowiada za zapewnienie, że operacje wybierane są do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Wykonanie przez instytucję zarządzającą programu operacyjnego następuje w oparciu o określony ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju system zadań, a zgodnie z art. 26 ust. 2 tego aktu ich realizacja ma przebiegać przy uwzględnieniu zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Powinność ta stanowi podstawową regułę, która wiąże instytucję zarządzającą w całym procesie zarządzania i realizacji programu operacyjnego, także w procesie wyboru poszczególnych operacji (działań), a następnie projektów do finansowania

Realizując prawidłowo program, instytucja zarządzająca zobowiązana jest m.in. do: szczegółowego opisania priorytetów programu oraz jego zmian (art. 26 ust. 1 pkt 2), wyboru zgłoszonych w ramach programu projektów do dofinansowania na podstawie kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący (art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4) oraz określenia systemu realizacji programu operacyjnego, na który składają się zasady i procedury obowiązujące w trakcie realizacji strategii rozwoju, także środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcom w trakcie naboru projektów (art. 26 ust. 1 pkt 8). Wykonywanie powyższych zadań musi uwzględniać wskazaną wyżej zasadę równości i przejrzystości, zaś jak wynika z charakteru tych zadań, dotyczą one zarówno etapu wstępnego realizowania programu, jakim jest opis priorytetów wskazujący na podmioty uprawnione do składania wniosków, jak też etapów dalszych, tj. ustalenia kryteriów i wyboru projektów w oparciu o zatwierdzone kryteria. Powyższe uwagi służą spostrzeżeniu, iż zarzut naruszenia przez instytucję zarządzającą zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów lub zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów musi znajdować faktyczne oparcie w określonym, wadliwym działaniu instytucji zarządzającej podejmowanym w ramach któregokolwiek z wymienionych w art. 26 ust. 1 pkt 1 do 16 zadań. W przypadku gdy nieprawidłowość dotyczy wyłonienia projektu do dofinansowania, sprawowana przez sądy administracyjne pod kątem przestrzegania zasady równego dostępu i przejrzystości reguł, kontrola prawidłowości wykonywania zadań ograniczona jest do tych spośród wymienionych w ust. 1 art. 26, które znajdują zastosowanie na takim etapie wykonywania programu. Odnosić się to będzie przede wszystkim do zadań określonych w pkt od 1) do 4) ustępu pierwszego wskazanego artykułu. Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, iż naruszenie przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 26 ust. 2 ustawy, wiązać się musi z naruszeniem przez instytucję zarządzającą lub wyznaczony przez nią organ określonych reguł postępowania zidentyfikowanych w ramach jednego z zadań wskazanych w art. 26 ust. 1 ustawy.

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie wskazanego wyżej przepisu, powiązał go z art. 26 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy i stwierdził, iż ocena merytoryczna złożonego przez niego wniosku dokonała się niezgodnie z prawem, tj. niezgodnie z kryteriami konkursu i priorytetami programu WRPO. Skarżący ograniczył się przy tym do kwestionowania liczby przyznanych punktów w ramach kryteriów nr 5, 9 i 10, nie zgadzając się z poglądem Sądu I instancji co do tego, że uzasadnienie negatywnej oceny projektu było wyczerpujące. Kasator nie kwestionował natomiast prawidłowości realizacji zadania określenia systemu realizacji programu operacyjnego i przyjętego nim Regulaminu konkursu, do którego przystąpił i na podstawie którego, stosownie do pkt III C pkt 4 (nieosiągnięcie pułapu 60% maksymalnej liczby punktów skutkuje odrzuceniem projektu), jego projekt został odrzucony.

Prowadzony w ramach WRPO na lata 2007 – 2013 konkurs nr 05/I/2009, do którego przystąpił skarżący, realizowany przez Zarząd Województwa W. jako instytucję zarządzającą (dalej - Zarząd), zidentyfikowany został jako Działanie 1.2 "Wsparcie rozwoju MSP", a jego dofinansowanie pochodziło ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Realizowany Program zakładał, jak wynika z przyjętego przez Zarząd i opublikowanego na jego stronie internetowej "Szczegółowego opisu priorytetów WRPO na lata 2007 – 2010", realizację siedmiu priorytetów, z których odnoszący się do przedmiotowego konkursu priorytet I pod nazwą "Konkurencyjność przedsiębiorstw" został objaśniony jako "dążenie do zwiększenia konkurencyjności regionalnych przedsiębiorstw na rzecz wzrostu i zatrudnienia". Zgodnie z dalszym opisem osiągnięcie celu ma nastąpić przez zwiększenie potencjału ekonomicznego przedsiębiorstw, wzmocnienie regionalnego systemu innowacyjnego, wzmocnienie powiązań nauki z gospodarką, rozwój instytucjonalnych, finansowych i usługowych instrumentów wsparcia przedsiębiorstw, przygotowanie terenów inwestycyjnych, a także promocję gospodarki przyjaznej dla środowiska. Jako potencjalni beneficjenci środków zmierzających do osiągnięcia opisanych celów wskazani zostali m.in. przedsiębiorcy/MSP.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor upatruje naruszenia art. 26 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 2) ustawy w niezgodności dokonanej oceny z przyjętym szczegółowym opisem priorytetów WRPO. Twierdzi, że dokonana i zaniżona ocena w zakresie kryterium nr 5 (potencjał firmy gwarantujący efektywną i kompleksowa realizację projektu) jest sprzeczna z priorytetem konkurencyjności, bowiem winna ona odnosić się do planowanego potencjału przedsiębiorcy, a nie istniejącego. Zarzut opiera się na nieporozumieniu, ponieważ skarżący utożsamia zakładane priorytetem cele (zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorstw) z kryteriami oceny projektów (m.in. potencjał firmy), których dofinansowanie przyczyni się do zrealizowania nakreślonych celów. Jak już wyżej wskazano, z opisu priorytetu I wynika, że zwiększenie konkurencyjności firmy ma dokonać się m.in. poprzez zwiększenie jej potencjału. Powyższe nie oznacza, że przyjęte kryterium nr 5 oceny projektów - "wnioskodawca posiada potencjał gwarantujący efektywną i kompleksową realizację projektu" - wymagające dokonania oceny aktualnego potencjału, jakim dysponuje wnioskodawca, jest sprzeczne z przyjętym priorytetem. Nawiązując do wcześniejszych rozważań, przypomnieć należy, że jak wynika z powołanych przepisów rozporządzenia Rady i ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, realizowanie strategii rozwoju przy pomocy określonych programów ma służyć celom zapewnienia trwałego rozwoju kraju i podnoszenia konkurencyjności gospodarki, a także tworzenia nowych miejsc pracy. Oznacza to, iż przyjęte priorytety programu, a następnie kryteria oceny i wyboru projektów powinny być tak opisane, aby zarezerwowane na konkretne działania środki finansowe otrzymali najlepsi, a więc ci przedsiębiorcy, którzy rokują pełne i możliwie trwałe wykorzystanie otrzymanych środków, bo tylko takie wykorzystanie środków służyć ma strategicznemu celowi regulacji dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego – celowi trwałego rozwoju. Zrealizowaniu określonych założeń służy właśnie przewidziany art. 29 ust. 1 ustawy konkurs, który ogłasza instytucja zarządzająca w celu wyłonienia w jej ocenie najlepszych projektów do dofinansowania.

Stwierdzić należy, że wpisanemu w priorytet I celowi programu, jakim jest zwiększenie potencjału ekonomicznego przedsiębiorstw, ściśle odpowiada przyjęte kryterium nr 5 oceny merytorycznej projektów zgłoszonych w konkursie nr [...]. Jest też oczywiste, że instytucja zarządzająca, oceniając czy potencjał konkretnego wnioskodawcy gwarantuje efektywną i kompleksową realizację zgłoszonego projektu, będzie oceniać ten potencjał na datę złożenia projektu. Powyższy wniosek znajduje swoje uzasadnienie nie tylko w sformułowaniu samego kryterium nr 5, w którym posłużono się zwrotem "posiadany potencjał". Po pierwsze, zachowanie zasady równego traktowania podmiotów uczestniczących w konkursie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy ocenie poddany zostanie aktualny potencjał firm zgłaszających się do konkursu ponieważ tylko taki stan może być porównywalny, po drugie, ocen co do wskazanego kryterium nie można budować na zdarzeniach przyszłych i niepewnych, a wreszcie, tylko ocena stanu bieżącego potencjału może wyrobić przekonanie, że ewentualnie udzielone dofinansowanie będzie służyło celowi opisanych wyżej unormowań, a więc osiągnięciu potencjalnie trwałego, nie zaś doraźnego, zwiększenia potencjału ekonomicznego danego przedsiębiorstwa. Dowodzenie skargi kasacyjnej, że ocena kryterium nr 5 winna odnosić się nie do istniejącego, lecz do projektowanego potencjału firmy, bo "gdyby skarżący posiadał już ten potencjał nie składałby wniosku o dofinansowanie", jest rozumowaniem całkowicie błędnym i wręcz oderwanym od opisanych w priorytecie I celów.

Nie można też zgodzić się ze składającym skargę kasacyjną, że kwestionowane kryteria oceny projektu, w tym kryterium nr 5, zostały zbudowane w sposób naruszający określoną w art. 26 ust. 2 ustawy zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Podkreślić należy, że naruszenie wskazanej zasady mogłoby znaleźć uzasadnienie, gdyby nazwa ustalonego kryterium, budząc językowe trudności czy to przez posłużenie się niejednoznacznymi, skrótowymi lub obcojęzycznymi czy sprzecznymi znaczeniowo terminami, utrudniała odczytanie istoty tego kryterium, co skutkowałoby niebezpieczeństwem, że oceniane byłyby dane przedmiotowo różne.

W ocenianej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca; kryterium nr 5 zostało sformułowane jasno, a jego nie nazbyt zwięzłe sformułowanie znalazło dodatkowe objaśnienia w poszczególnych punktach wzoru biznes-planu – jednakowym dla wszystkich zgłaszających projekt do konkursu. W komentowanym kryterium nie było również wątpliwości pod jakim kątem będzie oceniany zgłoszony potencjał, a mianowicie, jak wynikało to z opisowej nazwy kryterium, miał on gwarantować efektywną i kompleksową realizację projektu. Podkreślić należy, że obowiązek wykazania maksymalnie dobrego, wysokiego potencjału firmy wnioskodawcy spoczywa wyłącznie na nim i w przypadku gdy dodatkowo wzór biznes–planu wyraźnie oczekuje od wnioskodawcy podania wszystkich mocnych stron i atutów przedsiębiorstwa (pkt. 2.3.2.), winien on we własnym interesie zadośćuczynić temu wymogowi. Należy uznać za oczywiste, że zaprezentowanie możliwie szerokiego wachlarza posiadanych przez wnioskodawcę, w ramach prowadzonej działalności, wartości materialnych czy niematerialnych niewątpliwie poprawia jego pozycję i sprzyja lepszej ocenie projektu według danego kryterium, tak jak twierdzenie o braku niektórych zasobów w dacie składania wniosku (brak kadry do obsługi maszyn, brak doświadczenia w działalności produkcyjnej), choć dopuszczalne, nie może punktowo wesprzeć złożonego do konkursu projektu. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że stwierdzenie braku po stronie wnioskodawcy niektórych elementów mogących mieć istotny wpływ na ocenę ogólnego potencjału firmy nie może być uznane za zbyt arbitralną ocenę w tym kryterium.

Nie można natomiast zgodzić się z nazbyt ogólnym stwierdzeniem zaskarżonego wyroku, iż istotne jest wyłącznie co pod pojęciem "potencjał" rozumie instytucja zarządzająca, a nie jest istotne co pod tym pojęciem rozumie wnioskodawca. Stan, w którym podlegające ocenie merytorycznej kryterium "potencjał firmy" jest tak sformułowane, że nie jest jasne jakie elementy będą miały wpływ na ocenę projektu i pod jakim kątem ta ocena będzie się dokonywać, stwarza ryzyko, że ewentualna skarga do sądu administracyjnego na dokonaną w ten sposób negatywną ocenę projektu i informację o wyniku załatwienia środka odwoławczego od takiej oceny zostanie uwzględniona z racji naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Podobnie ma się rzecz z dokonaną przez Sąd I instancji oceną prawidłowości i zgodności z prawem dokonanej punktacji w ramach kryteriów nr 9 i nr 10. Kryterium "innowacyjności rozwiązań organizacyjnych, produktowych i technologicznych projektu" zostało precyzyjnie opisane i dodatkowo wyjaśnione w pkt 3.1 i 3.2 projektu biznes–planu. Za w pełni uzasadnione należy uznać stanowisko, że nie jest możliwa ocena innowacyjności rozwiązania, w przedmiotowej sprawie – planowanego do zakupu w ramach przydzielonych środków urządzenia do produkcji brykietu – jeżeli nie jest znany typ tego urządzenia ani też nazwa, symbol lub producent. Wnioskodawca nie dołączył również pożądanych i wskazanych w projekcie biznes planu informacji źródłowych co do innowacyjności projektu, powołując się jedynie na przyszłych dostawców. Zważywszy na wskazywany przez organ fakt, iż tzw. brykieciarki stosowane są w Polsce już od lat 80-tych, wskazanie we wniosku typu tego urządzenia było, dla możliwości przeprowadzenia oceny punktowej w ramach tego kryterium, niezbędne.

Wreszcie za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że ocena projektu według ostatniego kryterium "wpływ realizacji projektu na rozwój przedsiębiorstwa i wzrost jego konkurencyjności" dokonała się zgodnie z prawem. Nie można postawić zarzutu naruszenia zasady równego dostępu i przejrzystości reguł postępowania przy ocenie projektu w ramach konkretnego kryterium, jeżeli dane wpisane przez wnioskodawcę do biznes planu nie odpowiadają w istocie rzeczy treści danego kryterium, uniemożliwiając tym samym korzystną dla projektu ocenę.

W podsumowaniu wywodów stwierdzić należy, iż to na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów. Udzielane zatem przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej, np. w biznes–planie, odpowiedzi niepełne bądź odbiegające od istoty pytania czy hasła będą wpływały w sposób oczywisty niekorzystnie na punktację danego projektu, a tym samym będą zmniejszały szansę na zakwalifikowanie go do dofinansowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c) i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).