Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1195/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29a, art. 28
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 28, art. 155, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 76, art. 77 par. 1, art. 78, art. 80, art. 56, art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. B. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. T. i M. B. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r. nr [...], którą to Starosta B. uchylił własną decyzję z dnia [...] r. nr [...]

w sprawie udzielenia W. S. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazali, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie brali udziału w tym postępowaniu, tymczasem usytuowanie składowiska odpadów przy granicy ze stanowiącą ich własność działką mogło spowodować pogorszenie stanu gleby, a także prowadzić do obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia

[...] r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r. nr [...] wskazując, że w sprawie tej Skarżącym nie przysługuje przymiot strony.

3. Powyższa decyzja, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została utrzymana w mocy przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]

4. Na postanowienie Kolegium z dnia [...] r. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

5. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1419/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia [...] r. uznając, że dokonana przez Organ ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez podmiot uprawniony, nastąpiła w niewłaściwym trybie. Zdaniem Sądu, art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie w przypadkach, gdy oczywistym jest, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został złożony przez osobę niebędącą stroną w sprawie i okoliczność ta nie wymaga czynienia żadnych dodatkowych ustaleń ani analiz. Natomiast w przypadku, gdy dany podmiot we wniosku o stwierdzenie nieważności powołuje się na interes prawny, który wywodzi z tytułu własności nieruchomości, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie i dopiero wtedy poczynić ustalenia, czy podmiotowi temu przysługuje, czy też nie przysługuje przymiot strony, tym samym uprawnienie do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

6. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt

II OSK 1452/16 oddalił skargę kasacyjną Organu od wyroku WSA w Szczecinie.

7. W dniu 24 maja 2017 r. Kolegium wszczęło postępowanie z wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.- dalej przywoływana jako k.p.a.) orzekło o umorzeniu postępowanie w tej sprawie.

W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że będąc związany wydanymi w sprawie wyrokami przez WSA i NSA, z uwagi na to, że Skarżący we wniosku

o stwierdzenie nieważności powołali się na interes prawny, który wywodzą z tytułu własności sąsiedniej nieruchomości, wszczął postępowanie w celu ustalenia, czy Wnioskodawcom przysługuje uprawnienie do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Następnie powołując się na art. 28 k.p.a. stwierdził, że tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści- stanowiący podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony.

W dacie wydawania przedmiotowej decyzji (uchylającej, na wniosek W. S.), jak i decyzji w sprawie zezwolenia nazbieranie odpadów obowiązywał przepis art. 29a ustawy (obecnie art. 170) o odpadach, który to stanowił, że stroną postępowania nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Ustawodawca zatem określając w sposób zamknięty krąg stron postępowania, nie dopatrzył się zagrożenia ze strony działalności polegającej na gromadzeniu i magazynowaniu odpadów dla interesów sąsiada nieruchomości, na której taka działalność ma być prowadzona. Przepis art.29a ustawy o odpadach zawęża krąg stron postępowań, co nie wpływa jednakże na zmianę stosunków własnościowych na działkach znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji i nie narusza istoty własności, na którą powołują się wnioskodawcy postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Starosty B. .

Postępowanie w sprawie zbierania odpadów prowadzone było tylko z udziałem zainteresowanej strony, bowiem inne osoby nie będą miały interesu prawnego ani nawet faktycznego do udziału w takim postępowaniu. Postępowanie takie dotyczy tylko interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu nie tylko w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby, ale rozstrzygnięcie to nie wpływa na prawa obowiązki innego podmiotu.

Starosta B. kwestionowaną przez Wnioskodawców decyzję z dnia [...] r. podjął, po rozpatrzeniu wniosku W. S. z dnia 30 marca 2010 r. o uchylenie decyzji z dnia [...] r. [...], zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...] obręb P.. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Stąd Organ uznał, iż w sprawie rozstrzyganej decyzją z dnia [...] r. Wnioskodawcom nie przysługuje status strony, bowiem tylko strona, która na podstawie decyzji administracyjnej nabyła określone prawa może z tych praw zrezygnować. Przy czym Organ podkreślił, że Skarżący nie wskazali normy prawa powszechnie obowiązującego, z której wynikałoby bezpośrednio dla nich określone prawa i obowiązki i przydającej im legitymacji strony do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] r., zaś podnoszony we wniosku zarzut o spadku wartości nieruchomości sąsiednich i ewentualnym dochodzeniu odszkodowań z tego tytułu pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

8. Skarżący wnioskiem z dnia 26 czerwca 2017 r. zwrócili się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 28 k.p.a. w związku z art.140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż nie przysługują im prawa strony, w sytuacji gdy są właścicielami działki nr [...] obręb P., bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] na której umiejscowione jest nielegalne składowisko odpadów.

9. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1

w związku z art. 127§ 3 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko poprzedniego składu orzekającego, iż ustalenia obu sądów, tj. WSA i NSA poczynione w wydanych przez nich wyrokach są dla Kolegium wiążące, gdyż wynika to z przepisów prawa określonych w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mianowicie Sądy te stwierdziły, iż Kolegium błędnie przystąpiło do merytorycznej oceny wniosku z całkowitym pominięciem badania legitymacji procesowej wnioskodawców do działania w żądanej sprawie. Jednoznacznie wskazały, że wyłączone jest w tej sprawie zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a. ("gdy żądanie, wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub innych uzasadnionych przyczyn, postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania"), w sytuacji, gdy istnienie interesu prawnego wnioskodawcy wymaga dokonania ustaleń: czy kwestie merytoryczne wiążą się z treścią art. 28 k.p.a. (definicja strony), bowiem dopiero wtedy wnioskodawcom można przyznać statusu strony.

Kolegium zgodziło się również z ustaleniami, że interes prawny Skarżących, wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. wydanej na podstawie art.29a ówcześnie obowiązującej ustawy o odpadach, musi wywodzić się właśnie z tego przepisu obowiązującego na dzień 30 kwietnia 2010 r. Zdaniem Kolegium, poprzedni skład orzekający dokonując prawidłowej wykładni przepisów art. 29a ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy o odpadach, trafnie przyjął, iż wnioskodawcy postępowania nieważnościowego, tj. Skarżący nie mogą żądać unieważnienia przedmiotowej decyzji Starosty B. , gdyż przy jej wydawaniu nie przysługiwał im status stron w postępowaniu, w którym ta została wydana. Przepisy art. 29a ówczesnej ustawy o odpadach zawężały bowiem krąg stron postępowania tylko do wnioskodawcy decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów (w tym przypadku innych niż niebezpieczne).

Prawidłowo też poprzedni Skład wskazał, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uznać należy podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut o spadku wartości nieruchomości sąsiednich i ewentualnym dochodzeniu odszkodowań z tego tytułu, bowiem Kolegium w oparciu o przepisy art. 29a ustawy o odpadach badało jedynie, czy wnioskodawcom postępowania nieważnościowego przysługuje status stron. Nadto podkreślono, że skutki wydanej w wyniku niniejszego postępowania ustaleń decyzji o umorzeniu postępowania mają charakter procesowy, czyli nie kształtuje się stosunek materialno-prawny, gdyż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialno-prawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.

10. Rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] r. Skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej je decyzji z dnia [...] r.

W skardze decyzji zarzucono naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 59 ust. 1, 2 i 2a w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie okoliczności, iż działka nr [...] nie mogła być objęta decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy stanowi ona nieużytek i nie mogła być dokonana zmiana jej przeznaczenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy - a tym bardziej bez wydania decyzji w tym przedmiocie,

- art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i pominięcie okoliczności, iż w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niedozwolona była zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki zakwalifikowanej jako nieużytek i nie zostały nawet spełnione przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zmiana przeznaczenia nastąpiła bez uzgodnienia z innymi organami administracji,

- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez dokonanie zmiany przeznaczenia działki nr [...] pomimo braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i bez wprowadzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

- art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez pominięcie okoliczności, iż działka nr [...] zgodnie z rejestrem gruntów zakwalifikowana jest jako nieużytek, tj. grunt leżący odłogiem, który nie nadaje się do uprawy rolniczej lub leśnej, a w konsekwencji dokonanie zmiany przeznaczenia działki nr [...] nie było możliwe, tym bardziej, iż brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 46 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2, art. 46 ust. 4a, art. 51 ust. 1 i art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15.11.2008 r. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, iż przedsięwzięcie realizowane na spornej działce nr [...] wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych lub ewentualnie zwrócenia się do właściwych organów o wydanie opinii w przedmiocie, czy taki raport jest konieczny, co w konsekwencji prowadziłoby do uznania, iż ze względu na wpływ na nieruchomość sąsiednią należącą do Skarżących, skarżący są stroną niniejszego postępowania,

- art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, iż sporna działka nr [...] (przed podziałem działka nr [...]), stanowi składowisko odpadów bądź plac do składowania odpadów wymagające uzyskania pozwolenia na budowę i przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co w konsekwencji prowadziłoby do uznania, iż ze względu na wpływ na nieruchomość sąsiednią należącą do skarżących, Skarżący są stroną niniejszego postępowania,

- art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i załącznikiem do ustawy, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, iż planowana przez p. Skorupę inwestycja stanowiła składowisko odpadów bądź ewentualnie plac do składowania odpadów, które mogą być wykonane tylko i wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę, nie zaś zgłoszenia robót budowlanych, co w konsekwencji prowadziłoby do uznania, iż ze względu na wpływ na nieruchomość sąsiednią należącą do skarżących, skarżący są stroną niniejszego postępowania,

- art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie, iż Skorupa nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie

i pominięcie okoliczności, iż przedmiotowa działka gruntu nr [...] (przed podziałem działka nr [...]) nie była przeznaczona na cele budowlane,

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż Skarżącym w sprawie nie przysługuje prawo strony, w sytuacji gdy są właścicielami działki nr [...] położonej w obrębie P. bezpośrednio sąsiadującej

z działką nr [...] (przed podziałem działka nr [...]), na której umiejscowione jest nielegalne składowisko odpadów, a w konsekwencji Skarżący posiadają interes prawny i faktyczny w udzielaniu lub cofnięciu zezwolenia na prowadzenie tej działalności,

b) art. 7, 8,10,11,12, 76, 77 § 1, 78, i 80 k.p.a. poprzez:

- uznanie bez zweryfikowania stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, iż Państwo S. jako właściciele działki nr [...] (przed podziałem działka nr [...]) posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin i wizji lokalnej przedmiotowej działki gruntu nr [...] (przed podziałem działka nr [...]) w sytuacji, gdy przeprowadzenie tego dowodu umożliwiłoby stwierdzenie, iż Państwo S. podali w zgłoszeniu prac ziemnych (na podstawie którego uzyskali zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne), nieprawdziwe dane odnośnie powierzchni planowanej inwestycji, a ponadto prowadziłoby do uznania, iż ze względu na wpływ na nieruchomość sąsiednią należącą do Skarżących, Skarżący są stroną niniejszego postępowania,

- nieprzeprowadzenie dowodu z ekspertyz i opinii biegłych w sytuacji, gdy przeprowadzenie tego dowodu umożliwiłoby stwierdzenie, iż na działce gruntu nr [...] składowano odpady niebezpieczne dla ludzi i środowiska, wskutek czego doszło do skażenia gruntu i wody, co w konsekwencji prowadziłoby do uznania, iż ze względu na wpływ na nieruchomość sąsiednią należącą do Skarżących, Skarżący są stroną niniejszego postępowania,

c) art. 89 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w sytuacji, gdy niezbędne to było dla ustalenia okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, które prowadziłyby do uznania, iż ze względu na wpływ na nieruchomość sąsiednią należącą do skarżących, skarżący są stroną niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie Ich działki działalności polegającej na transporcie i zbieraniu odpadów ma wpływ na działki sąsiadujące i prowadzić może do pogorszenia stanu gruntu, jak

i oddziałuje na wartości tych nieruchomości powodując ich zmniejszenie. Nadto nielegalne składowisko odpadów zakłóca korzystanie z należącej do Nich nieruchomości. Niezależnie od powyższego zaznaczyli, że w sprawie doszło też do rażącego naruszenia obowiązujących przepisów materialnych, które powinny stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r.

11. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty za nieusprawiedliwione.

12. W piśmie z dnia 28 grudnia 2017 r. Skarżący podtrzymali zgłoszone

w skardze zarzuty i wnioski, dodatkowo wnosząc o zobowiązanie Starosty B. i W. S. do przedłożenia dokumentów w celu ustalenia, czy odpady składowane na działce nr [...] pochodziły z legalnego źródła i czy były przekazywane na podstawie odrębnych zezwoleń uprawnionym podmiotom w celu ich utylizacji.

13. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym Skarżących z dnia 28 grudnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

14. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując według powyższych kryteriów kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że akt ten odpowiada prawu.

15. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującą w mocy decyzję, mocą której umarzono postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r. uchylającej decyzję własną z dnia [...] r. o udzieleniu W. S. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne na terenie działki nr [...] obręb P., gm. B..

16. Na wstępie wskazać należy, że decyzja ta wydana została po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 1125/15), którym Sąd uchylił wcześniejsze postanowienie SKO

z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż w przypadku, gdy dany podmiot we wniosku o stwierdzenie nieważności powołuje się na interes prawny, który wywodzi z tytułu własności nieruchomości, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie i dopiero wtedy poczynić ustalenia, czy podmiotowi temu przysługuje, czy też nie przysługuje przymiot strony, tym samym uprawnienie do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1452/16).

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżania.

Zdaniem Sądu, przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy Kolegium w pełni uwzględniło ocenę prawną i wytyczne zawarte w ww. wyrokach WSA i NSA, skoro wszczęło postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a następnie dokonało w jego toku oceny, czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony w tym postępowaniu.

17. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że Organ przyjął, iż Skarżący nie legitymują się przymiotem strony koniecznym dla skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r. W ocenie Sądu, stanowisko to znajduje oparcie w należycie zebranym materiale dowodowym jak i w przepisach prawa.

18. Wywód należy rozpocząć od wskazania, iż pojęcie strony zawiera art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Istotą interesu prawnego w rozumieniu powyższego unormowania jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych

z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Interes taki powinien być zatem bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, wynikający z subiektywnego przekonania podmiotów, że powinni oni być stroną postępowania, opartego na pewnych okolicznościach faktycznych, nieznajdujących jednak oparcia w prawie materialnym (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2640/16 czy wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 3382/15, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże określona w art. 28 k.p.a. podstawa legitymacji do udziału

w postępowaniu administracyjnym może podlegać pewnym modyfikacjom na podstawie przepisów szczególnych zawartych w ustawach odrębnych. Takim przepisem jest art. 29a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 2010 r. stanowił, że stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze (ust. 1), zaś stronami postępowań, o których mowa w ust. 1, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów (ust.2). Przy czym podkreślenia wymaga, że również aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.) zawiera analogiczne unormowanie co art. 29a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.

20. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z dnia [...] r., której stwierdzenia nieważności żądają Skarżący, została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 28 ustawy odpadach z 2001 r., a zatem zasadnie Organ przy badaniu legitymacji strony uwzględnił treść art. 29a ww. ustawy o odpadach, który to zawęża krąg stron postępowania w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów i ich transport poprzez określenie zakresu podmiotowego w sposób pozytywny jak i negatywny. Zdaniem Sądu, przepis ten nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a skoro wyklucza on z kręgu stron właścicieli nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów, to Organ miał podstawy do przyjęcia, że Skarżącym, którzy swój status strony wywodzili z prawa własności do sąsiedniej nieruchomości, nie przysługuje z mocy art. 28 k.p.a. z zw. art. 29a ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r. uprawnienie do żądania unieważnienia ostatecznej decyzji.

Przy czym zauważyć należy, że przepis art. 29a ww. ustawy o odpadach dotyczy wszystkich postępowań, których przedmiotem są poszczególne zezwolenia z zakresu gospodarki odpadami, w tym prowadzonych w trybie zwykłym jak i nadzwyczajnym, a z uwagi na kategoryczny charakter tego przepisu, Organ nie mógł odstąpić od jego zastosowania i rozszerzyć prawo do bycia stroną na podmioty nim wyłączone.

21. Sąd podziela ustalenia Organu, że decyzja Starosty B.

z dnia [...] r. uchylająca decyzję o udzieleniu W. S. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne, nie rozstrzyga i nie wpływa na prawa i obowiązki Skarżących, lecz dotyczy wyłącznie sytuacji prawnej W. S..

Sąd podziela także ustalenia, że Skarżący nie wskazali normy prawa powszechnie obowiązującego, który przyznałby Im przymiot strony uprawniający do wystąpienia z wnioskiem o wzruszenie tej decyzji w trybie nieważnościowym.

W szczególności podnoszona przez Nich w pismach skierowanych do Organu jak i skardze do Sądu okoliczność obniżenia wartości działki nr [...], stanowi wyłączenie o interesie faktycznym Skarżących. Żaden bowiem przepis prawa administracyjnego nie gwarantuje ochrony prawnej w sytuacji spadku wartości nieruchomości spowodowanej działalnością prowadzoną na sąsiedniej nieruchomości, zaś ewentualne roszczenia z tego tytułu mogą być oceniane i likwidowane wyłącznie przed sądem powszechnym.

Również przekonanie Skarżących, iż działalność polegająca na zbieraniu

odpadów negatywnie wpłynęła na Ich nieruchomość, nie dowodzi istnienia interesu prawego. Wprawdzie co do zasady źródłem tego interesu mogą być normy prawa cywilnego, w tym zawarte w art. 140 i 144 Kodeku cywilnego, jednakże podlegają one uwzględnieniu, o ile przepisy prawa administracyjnego odsyłają do unormowanych w nich instytucjach prawa cywilnego. Tymczasem ustawodawca przesądził wprost, że w przypadku postępowań w przedmiocie zezwolenia na zbieranie i transportowanie odpadów, status stron nie przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadujących i to nawet gdyby te nieruchomości były narażone na oddziaływanie gromadzonych odpadów. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wyłączona jest możliwości badania wpływu działalności prowadzonej działalności w zakresie odpadów na nieruchomości sąsiednie.

Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym. Dopuszczalność ograniczenia w drodze ustawy przewiduje sama Konstytucja w art. 64 ust. 3 i te ograniczenie może polegać na zawężeniu kręgu stron postępowania w stosunku do ogólnej regulacji art. 28 k.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż Skarżącym

w sprawie nie przysługuje prawo strony, w sytuacji gdy są właścicielami działki nr [...] położonej w obrębie P. bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] (przed podziałem działka nr [...]), nie zasługuje na uwzględnienie.

22. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego skargą uchybienia art. 7, 8,10,11,12, 76, 77 § 1, 78, 80 i 56 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom Skarżących, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniono wszystkie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego po stronie Organu nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego czy przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

23. Natomiast w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu była wyłącznie, stanowiąca podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, kwestia posiadania przez Skarżących uprawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zaś istnienie w tej decyzji wad nieważności.

Prawidłowość decyzji z 2010 r. z punktu widzenia zaistnienia przesłanek

z art. 156 k.p.a. (których nie można utożsamiać z interesem prawnym, którym mowa

w art. 28 k.p.a.), może być badana jedynie z przypadku złożenia wniosku przez stronę postępowania, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stąd też Sąd, będąc związany granicami sprawy, nie jest uprawiony do merytorycznej oceny zarzutów skargi dotyczących domniemanej wadliwości decyzji Starosty.

Dodać trzeba, że dla ustalenia legitymacji Skarżących wskazane w skardze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych, ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne, ustawy Prawo o ochronie środowiska, ustawy Prawo budowlane nie znajdowały zastosowania, a zatem Organ nie mógł dopuścić się ich naruszenia.

24. Z tych samym względów, Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym Skarżących z dnia 28 grudnia 2017 r. uznając, że okoliczności związane z ewentualnymi nieprawidłowościami w prowadzeniu działalności na nieruchomości gdzie zbierane były odpady, jako nie mieszczące się granicach sprawy, pozostają bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

25. W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a.