Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 120/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2 i  par. 3,  art. 119,  art. 120,  art. 18
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. w Wydziale II sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2020 r. nr 1207/2020 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza na rzecz strony skarżącej od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako DWINB), działając na podstawia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.pa., utrzymał w mocy postanowienie nr 1901/2020 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 11 września 2020r. (dalej jako PINB) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 15 000 zł na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w związku z egzekucją obowiązku dotyczącego przedmiotowego budynku.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją nr 1192/2019 z dnia 14 czerwca 2019 roku, PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] we W.: 1/ przeprowadzenie kontroli ww. budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; 2/ przeprowadzenie kontroli ww. budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); 3/ sporządzenie ekspertyzy uwzględniającej stan techniczny przedmiotowego budynku. Ekspertyza winna wskazać zakres czynności na podstawie których należy doprowadzić ww. budynek do odpowiedniego stanu technicznego, obejmować stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku - m. in. ścian, fundamentów, balkonów, konstrukcji dachu, trzonów kominowych a także pokrycia dachowego, obróbek blacharskich, izolacji przeciwwilgociowych, opaski przy budynku, jak również instalacji budynku (elektrycznych, sanitarnej, odgromowej - jej istnienia, zasadności wykonania), obejmować nieprawidłowości związane z wentylacją i jej brakiem, wskazać przyczyny występowania nieprawidłowości w budynku, w tym zawilgoceń - oraz sposoby ich usunięcia, oraz doprowadzenia ww. elementów do stanu zgodnego z prawem.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją DWINB nr 1183/2019 z dnia 30 września 2019r.

Wobec stwierdzenia, że opisane wyżej obowiązki nie zostały wykonane, PINB wystosował do Wspólnoty upomnienie z dnia 17 grudnia 2019 r. zawierające wezwanie do ich realizacji z informacją, że w przypadku uchylania się zastosowany zostanie środek egzekucyjny. Upomnienie doręczono Wspólnocie Mieszkaniowej w dniu 2 stycznia 2020r. Odrębnym pismem z dnia 17 grudnia 2019r. Wspólnota Mieszkaniowa została wezwana do wskazania działań podjętych w celu realizacji nakazu.

W odpowiedzi na upomnienie zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej – P. Sp. z o.o. przekazał w dniu 7 stycznia 2020 r. uwierzytelnione kopie protokołów z kontroli budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w tym, kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych oraz poinformował, że podjął kroki w celu wyłonienia wykonawcy ww. ekspertyzy.

W dniu 11 września 2020 roku PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydał postanowienie nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] grzywnę w kwocie 15 000 zł (piętnaście tysięcy złotych) w celu przymuszenia do wykonania opisanych wyżej obowiązków.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Wspólnota, reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organowi naruszenie: 1/ art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że istnieje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 ww. ustawy, podczas gdy przepis ten łącznie z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego reguluje w sposób jednoznaczny dopuszczalną reakcję organu w sytuacji nieprzedłożenia dokumentacji technicznej, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych w ramach instrumentów przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 2/ naruszenie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 119 § 1 wymienionej ustawy, przez zaniechanie zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej pomimo, że nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej w trybie art. 62 ust. 3 w związku z regulacją z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego wyłącza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych w ramach instrumentów przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji a w efekcie wadliwe przystąpienie do prowadzenia egzekucji. Alternatywnie - w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów - podniesiono zarzut naruszenia: 1/ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, że Wspólnota Mieszkaniowa uchyla się od obowiązków nałożonych na nią decyzją DWINB nr 1183/2019 z dnia 30 września 2019 r.; 2/ art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej poprzez zastosowanie uciążliwego dla Wspólnoty Mieszkaniowej środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków.

Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, DWINB stwierdził, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Mając na uwadze zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, organ uznał, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Świadczy o tym regulacja zawarta w art. 125 i art. 126 u.p.e.a. – koszty wykonania zastępczego mogą bowiem znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Powyższe wskazuje, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego.

W ocenie organu II instancji przesłankę uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, należy rozpatrywać przy uwzględnieniu okoliczności w jakich został nałożony egzekwowany obowiązek, zachowania zobowiązanego w kwestii konieczności jego wykonania oraz realizacji nakazu. Wydanie decyzji nakładającej egzekwowane obowiązki związane jest bowiem z nieodpowiednim stanem technicznym budynku przy ul. [...] we W., który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Żądane dokumenty są niezbędne do wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego, którą wskazane w niej podmioty zostaną zobowiązane do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W takich okolicznościach obowiązek powinien zostać wykonany bez zbędnej zwłoki, z czego Wspólnota się nie wywiązała, a jak wskazują okoliczności niniejszej sprawy nie nastąpi to również w najbliższym czasie. Czynności, które mogłyby doprowadzić do wykonania nakazu są bowiem w sposób nieuzasadniony znacznie rozciągane w czasie a Wspólnota przedstawia dokumentację niespełniającą wymagań nałożonych przez PINB. Biorąc przy tym pod uwagę, że zobowiązana ma świadomość jakie były powody nałożenia obowiązku i czemu żądana dokumentacja ma służyć, Wspólnota była też informowana o konsekwencjach zwłoki (decyzja PINB, upomnienie) oraz o tym, że zagrożenie jakie stanowi przedmiotowy budynek dla dóbr prawnie chronionych jest realne. Zdaniem organu dalsze oczekiwanie na dobrowolne wykonanie obowiązku nie ma uzasadnienia. DWINB podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem podjęcie przez zobowiązanego nieskutecznych działań zmierzających do wykonania obowiązku nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją.

W ocenie organu – w realiach niniejszej sprawy - grzywna w celu przymuszenia jest skuteczniejszym środkiem mobilizującym do wykonania nakazu. Realizacja nakazu przez zobowiązanego we własnym zakresie powinna skutkować krótszym terminem jego wykonania, niż gdyby odbywało się to w drodze wykonania zastępczego oraz zmniejszeniem związanych z tym kosztów do niezbędnego minimum. Środek ten będzie zatem bardziej efektywny i mniej uciążliwy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. Prawidłowo zatem grzywna w celu przymuszenia została nałożona na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] we W., co organ egzekucyjny w pełni uzasadnił.

DWINB stwierdził także, że wysokość grzywny ustalona została zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. i nie przekracza kwoty 50.000 zł dopuszczonej w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Zdaniem organu, kwota ta powinna skłonić Wspólnotę do dopilnowania, by nakaz został wykonany. Dolegliwość w postaci jej utraty powinna wpłynąć na zmianę postawy członków Wspólnoty, którzy są odpowiedzialni za wykonanie obowiązku. Wybór pomiędzy przeznaczeniem wyżej wymienionej kwoty na zapłatę grzywny z zagrożeniem, że w przypadku dalszego niewykonania nakazu zostanie zastosowane wykonanie zastępcze, a poniesieniem kosztów związanych z wykonaniem nakazu i możliwością przeznaczenia ww. kwoty na jego wykonanie, powinien być dla Wspólnoty Mieszkaniowej oczywisty.

W ocenie DWINB, kwota nałożonej na zobowiązaną grzywny nie narusza wytycznych określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym - należy ją uznać za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc pod uwagę charakter przedmiotowego obowiązku i podejście podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, wysokość nałożonej grzywny jest optymalna i skutecznie zmobilizuje osobę nią obarczoną do usunięcia stanu naruszenia prawa.

Zdaniem organu, przedstawiona wyżej argumentacja odnosi się także do zarzutów zażalenia dotyczących zasadności egzekucji i stwierdzenia uchylania się przez Wspólnotę Mieszkaniową od wykonania obowiązku, a także uciążliwości środka egzekucyjnego. Natomiast co do niemożności egzekucji obowiązku orzeczonego decyzją PINB z dnia 14 czerwca 2019r. na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego może być wydana decyzja zawierająca nakaz przeprowadzenia kontroli i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego albo też decyzja zobowiązująca tylko do przeprowadzenia kontroli. Organ może też wydać postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia samej ekspertyzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1657/11, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 602/18). Powoływane w zażaleniu orzecznictwo dotyczyło sytuacji wydania jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż wydano decyzję nakładającą obowiązek przeprowadzenia kontroli i żądanie przedstawienia ekspertyzy. W tym zaś przypadku orzecznictwo jest zgodne, że nałożony na skarżącą stronę na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej, może być wykonywany przymusowo w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 688/13). Nie ulega też wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja ostateczna, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Tym samym, skoro obowiązek przedłożenia ekspertyzy został nałożony w trybie postępowania administracyjnego przez właściwy organ, to co do zasady, także egzekucja takiego obowiązku jest możliwa w toku postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego, czemu ma służyć wykonanie takiego obowiązku w kolejnym postępowaniu lub kolejnym etapie tego samego postępowania (por. także wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 482/13, z dnia 16 kwietnia 2013 r, sygn. akt II SA/Wr 133/13, z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 106/13, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 516/14).

DWINB zaznaczył także, że sądy administracyjne jak również Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie rozstrzygały w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej w trybie art. 62 ust. 3 P. b. i nie kwestionowały dopuszczalności egzekucji w tym zakresie (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 835/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1418/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 516/14.). Zatem twierdzenia zażalenia w tym względzie organ uznał za nieuzasadnione.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 3 u.p.e.a. polegające na zastosowaniu przez organ środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym tj.: a/ obowiązek przeprowadzenia kontroli budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego; b/ obowiązek przeprowadzenia kontroli budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); c/ obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny przedmiotowego budynku i wskazującej zakres czynności, na podstawie których należy doprowadzić budynek przy ul. [...] we W. do odpowiedniego stanu technicznego oraz zawierającej szereg innych elementów określonych decyzją nr PINB z dnia 16 czerwca 2019 r. - został wykonany w całości;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego na nią decyzją PINB nr 1192/2019 utrzymaną w mocy decyzją nr 1183/2019 z dnia 30 września 2019 r. DWINB, podczas gdy obowiązek kontroli budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jak i sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. został wykonany w całości;

3/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie nadmiernie uciążliwego dla Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Ponadto, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła przeprowadzenie dowodu z: 1/ zawiadomienia z dnia 28 grudnia 2020 r. PINB; 2/ odpowiedzi dra hab. inż. B. S. z dnia 05 stycznia 2021 r. na ww. zawiadomienie PINB; 3/ odpowiedzi inż. B. B. z dnia 14 stycznia 2021 r. na zgłoszone PINB "niejasności" w ekspertyzie stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie w całości podtrzymując wywody zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie zaś do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga jest zasadna.

Objęte kontrolą postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019r., poz. 1438 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a.".

Analiza przepisów przywołanej ustawy wskazuje, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym zróżnicowany jest zakres adaptacji tych zasad (por. art. 18 u.p.e.a.). Najszersze zastosowanie mają zasady: wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada legalności, wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 8 k.p.a. zasada zaufania, zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.), zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Odpowiednie stosowanie zasady prawdy obiektywnej nakłada na organy prowadzące postępowanie egzekucyjne obowiązek ustalenia rzeczywistej sytuacji zobowiązanego. Celem tego badania jest ustalenie warunków realizacji innych zasad postępowania egzekucyjnego, jak zastosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, czy też zasady niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego, gdy odpadła podstawa egzekucji (por. art. 7 § 3 u.p.e.a.). Dobór środków działania może być bowiem uznany za optymalny dopiero, gdy organ pozyska możliwie pełną wiedzę o stanie sprawy. Oznacza to między innymi, że postępowanie egzekucyjne, podobnie jak postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, stosownie do art. 7 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 510/05). Zaakceptować również należy poglądy orzecznictwa i doktryny, co do tego, że w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajduje zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) przy czym odpowiedniość jej stosowania polega na stosowaniu jej wprost. Tym samym organ drugiej instancji uprawniony jest do korzystania z wszystkich rodzajów rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2009 r. sygn.akt III SA/Wa 964/09, z dnia 7 sierpnia 2009 r. III SA/Wa 397/09; D. Dąbek: Zażalenie w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 533).

Przypomnieć wypada, że zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z tej racji ciążą na nim nie mniejsze obowiązki niż na organie pierwszej instancji również w przypadku rozpatrzenia środka zaskarżenia na postanowienie (art. 140 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997 r., Nr 1, poz. 35). Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego aktu rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu orzekania (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1993r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79). Obowiązująca w k.p.a. zasada prawdy obiektywnej obliguje organ administracji publicznej prowadzący postępowanie do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wyżej wykazano reguły te, na mocy przywołanego wyżej art. 18 u.p.e.a. znajdują odpowiednie zastosowanie także w postępowaniu inicjowanym środkiem zaskarżenia w ramach postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem Sądu w kontrolowanym postanowieniu DWINB nie sprostał obowiązkom wynikającym z ww. przepisów procesowych.

Warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia wzywającego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Jego charakter sprowadza się do przypomnienia zobowiązanemu o ciążącym na nim obowiązku i ma umożliwić jego wykonanie bez zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z tezą wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2010r., sygn. akt III SA/Wr 252/10, instytucja upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym powinna być postrzegana w kategoriach jej niezbędności i być ograniczona jedynie do tych przypadków, w których zobowiązany z różnych powodów może nie mieć świadomości niespełnienia w sposób dobrowolny określonego świadczenia. Stąd też podkreślenia wymaga to, że każdy podmiot powinien dobrowolnie wywiązywać się z zobowiązań na nim ciążących, a nie doprowadzać swoim zachowaniem do wszczynania egzekucji. Dlatego, organ egzekucyjny kierując do strony na którą nałożono obowiązek administracyjny, upomnienie, powinien uwzględnić zakres obowiązku i czas potrzebny na jego dobrowolne wykonanie.

Jak wynika z przekazanych Sądowi akt, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji skierował do zobowiązanej Wspólnoty upomnienie z dnia 17 grudnia 2019 r. (a więc po upływie 3 miesięcy od ostateczności decyzji nakładającej obowiązek). W reakcji na powyższe upomnienie Zarządca przedłożył protokoły z kontroli przewodów kominowych z dnia 7 stycznia 2019 r. oraz z okresowej rocznej i pięcioletniej kontroli technicznej i wartości użytkowej budynku wykonanej w dniu 30 czerwca 2019 r.. informując jednocześnie o czynnościach podjętych w celu uzyskania ekspertyzy technicznej. Bezsporne jest, że do dnia wystawienia tytułu wykonawczego – co miało miejsce w dniu 11 września 2020 r. – ekspertyza nie została jednak przedstawiona.

W tej sytuacji PINB uprawniony i zobowiązany był do wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Istotą przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest bowiem przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej osoby zobowiązanej, która pomimo ciążącego na niej obowiązku uchyla się od jego spełnienia.

Jednym ze środków egzekucyjnych mających zastosowanie przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, obok wykonania zastępczego, jest grzywna w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 119 § 1 tej ustawy grzywnę tę nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W orzecznictwie wskazuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek. Nie jest to więc kara lecz forma nacisku mająca na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się.

Przy orzekaniu w kwestii grzywny w celu przymuszenia organ musi jednak mieć na względzie wynikającą z art. 7 § 3 u.p.e.a. zasadę niezbędności, zgodnie z którą niedopuszczalne jest stosowanie środków egzekucyjnych w razie gdy odpadała podstawa egzekucji. Zgodnie z ww. przepisem zabronione jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego gdy egzekwowany obowiązek został wykonany lub stał się bezprzedmiotowy. Zasada ta znajduje zastosowanie, między innymi w art. 45 § 1 u.p.e.a i dotyczy sytuacji, gdy przestała istnieć jedna z przesłanek egzekucji lub gdy stała się ona niedopuszczalna z innych przyczyn.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że na etapie postępowania zażaleniowego (już po wniesieniu zażalenia), przy piśmie z dnia 30 września 2020 r. zarządca nieruchomości – wykonując w imieniu Wspólnoty obowiązek nałożony decyzją z 2019 r. - przekazał do PINB ekspertyzę techniczną budynku, wnosząc o umorzenie nałożonej grzywny.

W ocenie Sądu powyższa okoliczność powinna być uwzględniona przy rozpatrywaniu przez organ II instancji zażalenia na postanowienie PINB o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na dzień orzekania przez organ odwoławczy uległ zmianie stan faktyczny sprawy, co – w związku z omówioną wyżej zasadą wynikającą z art. 7 § 3 u.p.e.a. wymagało dokonania przez ten organ oceny, czy zasadne jest nadal egzekwowanie nałożonych obowiązków. Zasada niezbędności – współstosowana z innymi zasadami (np. art. 7 § 2 u.p.e.a) - rodzi bowiem dla organu obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony bądź nie może zostać spełniony. Środki egzekucji stosuje się tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do zrealizowania celu egzekucji.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jednak, że organ II instancji uchylił się od przeprowadzenia oceny zasadności stosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia pomimo, że okoliczności faktyczne w jakich orzekał uległy zmianie w stosunku do okoliczności faktycznych w jakich orzekał organ I instancji. DWINB stwierdził jedynie, że dokumenty do dostarczenia których zobowiązana została Wspólnota konieczne były dla wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego w celu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku oraz, że obowiązek taki powinien być wykonany bez zbędnej zwłoki, co jednak w niniejszej sprawie miało miejsca. Organ uznał też, że okoliczności sprawy wskazują, iż nie nastąpi to w najbliższym czasie, gdyż czynności które mogłyby doprowadzić do wykonania nakazu są w sposób nieuzasadniony rozciągane w czasie a zobowiązany podmiot dostarczył dokumentację która nie spełnia wymagań PINB.

W ocenie Sądu przedstawiona wyżej, lakoniczna wypowiedź organu II instancji nie świadczy jednak o wywiązaniu się przez ten organ z obowiązku przeprowadzenia oceny sprawy w jej całokształcie, w szczególności przeprowadzenia oceny pod kątem zasadności dalszego prowadzenia egzekucji. Wskazać w tym miejscu należy, że wszelkie szczegółowe regulacje u.p.e.a. odnoszące się wprost do stosowania poszczególnych środków egzekucyjnych na kolejno następujących etapach ich realizacji, należy interpretować przez pryzmat celu postępowania egzekucyjnego którym jest doprowadzenie do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że możliwość dobrowolnego wykonania obowiązku zobowiązany ma przez cały czas trwania postępowania, a w sytuacji dokonania tego, organ egzekucyjny nie ma możliwości dalszego stosowania środka egzekucyjnego, czego konsekwencją powinno być odstąpienie od realizowanych czynności egzekucyjnych. Zarówno w orzecznictwie, jak i judykaturze, nie jest bowiem kwestionowane, że zgodnie z zasadą niezbędności, wynikającą z art. 7 § 3 u.p.e.a. celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do spełnienia egzekwowanego obowiązku, a nie wyrządzenie zobowiązanemu dolegliwości. Tym więc należy się kierować, rozstrzygając o legalności całego postępowania, zainicjowanego wniesioną skargą. Z chwilą wykonania obowiązku przestaje bowiem istnieć podstawa dla dalszego stosowania środków egzekucyjnych.

Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że skoro organ II instancji zaniechał przeprowadzenia oceny złożonych przez Wspólnotę na etapie postępowania zażaleniowego dokumentów pod kątem ewentualnego spełniania przez nią dochodzonego obowiązku, to nie można uznać, że wywiązał się on nałożonego art. 15 k.p.a. obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Jeżeli bowiem strona zobowiązana przedłożyła w toku postępowania zażaleniowego ekspertyzę techniczną (podjąć, że sporządzono ją w wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 14 czerwca 2019 r.,), którą w związku z wezwaniem PINB z dnia 5 listopada 2020 r. uzupełniła w dniu 22 grudnia 2020 r. o stanowisko autorów ekspertyzy oraz o opinie kominiarskie z dnia 16 maja 2016r. i z dnia 31 sierpnia 2020 r., to główny ciężar oceny, czy stanowi to wypełnienie dochodzonego obowiązku spoczywa na organie II instancji. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu zabrakło odpowiedniej analizy złożonych dokumentów w aspekcie zasady niezbędności sformułowanej w art. 7 § 3 u.p.e.a., w kierunku ustalenia, czy w związku z podjęciem przez zobowiązaną czynności mających stanowić wykonanie obowiązków zasadnym jest dalsze stosowanie środka egzekucyjnego. Sąd zauważa, że co prawda w aktach sprawy znajduje się stanowisko PINB wyrażone w piśmie z dnia 5 listopada 2020 r., jednak zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postepowania, to DWINB jako organ orzekający i wyposażony w odpowiednie uprawnienia określone w art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., winien we własnym zakresie dokonać pogłębionej analizy problemu z którym mierzy się na skutek wydania decyzji nakazowej i wyjaśnić, czy doszło do wykonania nałożonych obowiązków a jeżeli nie, to dlaczego i jakie jeszcze działania winna podjąć Wspólnota Mieszkaniowa aby można było uznać, że obowiązki wynikające z ww. decyzji zostały wykonane. Warto przy tym zwrócić uwagę, że w istocie obowiązek przedłożenia ekspertyzy został wykonany, a zastrzeżenia i wątpliwości organu pierwszej instancji budzi jedynie jej treść. Tych zastrzeżeń nie zweryfikował jednak organ drugiej instancji, który nie przeprowadził oceny złożonych przez Wspólnotę dokumentów w kontekście wykonania dochodzonych nakazów. W tej sytuacji przedwczesne jest twierdzenie DWINB, że okoliczności sprawy wskazują, iż wykonanie obowiązku nie nastąpi w najbliższym czasie, gdyż czynności które mogłyby doprowadzić do wykonania nakazu są w sposób nieuzasadniony rozciągane w czasie. Co istotne, organ ten w żaden sposób stanowiska tego nie uzasadnił, podobnie jak nie wyjaśnił z jakich względów – jego zdaniem – dostarczona przez Wspólnotę dokumentacja nie spełnia wymagań dla uznania, że obowiązek został wykonany. W tej sytuacji, zarzut organu odwoławczego, że zobowiązana nie wykonała obowiązku z decyzji nakazowej i nie wiadomo kiedy wykona, wobec braku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia przez organ odwoławczy musi więc budzić uzasadnione wątpliwości.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Zarzut ten należy przede wszystkim skierować do zaskarżonego postanowienia, gdyż zgodnie z art. 15 k.p.a. organ II instancji zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy w całości. Obowiązek ten obejmował nie tylko weryfikację dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ale także uwzględnienie nowych dowodów i okoliczności faktycznych które zaistniały po złożeniu zażalenia. Zaniechanie w tym zakresie spowodowało, że kontroli nie poddaje się celowość i zasadność zastosowania środka przymusu w postaci grzywny w celu przymuszenia. Tymczasem, jak wcześniej wskazano, jedną z podstawowych zasad jaką muszą kierować się organy egzekucyjne jest zasada celowości z którą wiąże się zasada niezbędności zezwalająca na stosowanie egzekucji administracyjnej, tylko gdy jest to niezbędne dla zrealizowania celu egzekucji, jakim jest wykonanie obowiązku. Przywołane zasady, mają zasadnicze znaczenie dla sprawy i powinny mieć zastosowanie na każdym etapie postępowania egzekucyjnego, również przed organem drugiej instancji. Oznacza to, że rozpatrując zażalenie organ wyższego stopnia winien był swojej ocenie poddać przedstawione wyżej kwestie w kontekście omówionych zasad.

Brak należytego wyjaśnienia powyższych okoliczności uzasadnia zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W tym kontekście zarzuty naruszenia ww. przepisów podniesione w skardze okazały się uzasadnione. Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 29 lipca 2020 r. w związku z nowelizacją przepisów u.p.e.a. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego stanowi bowiem podstawę skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 § 1 u.p.e.a) stanowiący odrębny środek prawny od zażalenia na postanowienie w sprawie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie w postępowaniu egzekucyjnym wskazuje, że zakresem zażalenia nie mogą być objęte kwestie podlegające rozpatrzeniu w ramach innego środka prawnego – w tym przypadku skargi na czynności egzekucyjne. Okoliczności te nie podlegają, co do zasady, ocenie przy kontroli prawidłowości postanowienia wydanego na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia a w konsekwencji nie podlegają w tym zakresie kontroli sądowej.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie przywołanych w niej dowodów z dokumentów, Sąd wyjaśnia, że dowody te dotyczą okresu już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Co do zasady, Sąd ocenia natomiast legalność zaskarżonego aktu kierując się stanem faktycznym i prawnym w dniu jego podjęcia. Mając nadto na uwadze, że wyeliminowanie zaskarżonego aktu nastąpiło ze względu na naruszenia prawa procesowego, Sąd nie dostrzegł podstaw do skorzystania z art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowody objęte wnioskiem strony stanowią część akt administracyjnych i będą musiały być uwzględnione przy ponownym orzekaniu przez organ II instancji.

Zalecania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia przedmiotowego wyroku. Orzekając ponownie organ II instancji w pierwszym rzędzie dokonana oceny złożonych przez Wspólnotę dokumentów w kontekście przywołanych wyżej zasad postępowania egzekucyjnego i dopiero i przeprowadzeniu tej oceny podejmie właściwe rozstrzygnięcie. Organ będzie miał także na uwadze konieczność uzasadnienia swojego stanowiska w sposób uwzględniający miedzy innymi zasadę przekonywania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodni z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekał jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.