Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2548/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 188, art. 203,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2018r., sygn. akt V SA/Wa 2/17 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc na podstawie art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 185 § 1 i 203 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą (kasacyjnego i przed sądem I instancji), w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, według norm przepisanych;

Ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 i 203 p.p.s.a. wniesiono o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą (kasacyjnego i przed sądem I instancji), w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, według norm przepisanych;

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8 z późn. zm.; dalej jako "Rozporządzenie Komisji 65/11") w zw. art. 4. ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1) dalej jako: "Rozporządzenie Rady nr 2988/95") poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie z pominięciem dokonania jego wykładni i w konsekwencji zastosowanie, podczas gdy nie powinien on być zastosowany, bowiem w niniejszej sprawie nie wykazano bezspornie, iż zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne, uzasadniające odmowę udzielenia pomocy;

b) art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 277, str. 1 z późn. zm.; dalej jako "Rozporządzenie Rady nr 1698/2005") poprzez jego błędną wykładnię - rozszerzającą polegającą na uznaniu, że norma prawna określona tym przepisem obejmuje również zdarzenia poprzedzające utworzenie grupy jako elementy uzasadniające możliwość stwierdzenia, iż cel wsparcia nie jest realizowany i następnie subsumpcję polegającą na uznaniu, że działania producentów - obecnie członków Grupy podjęte przed jej utworzeniem doprowadziły do braku realizacji celów wsparcia określonych w tym przepisie, podczas gdy przepis ten określa cele, która powinna spełniać Grupa począwszy od jej utworzenia i nie odnosi się w żadnym stopniu do okoliczności poprzedzających zawiązanie Grupy, a ponadto w rozpatrywanej sprawie nie istniały przesłanki pozwalające na uznanie, że Grupa nie spełniała i nie spełnia tego celu wsparcia;

c) art. 35 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia Rady nr 1698/2005 poprzez nie zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten określa cel systemu wsparcia, zaś regulacja art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11 wyraźnie odnosi się do pojęcia "celów systemu wsparcia", tym samym aby możliwe było zweryfikowanie prawidłowości zastosowania w/w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11, koniecznym było uprzednie ustalenia jakie cele wsparcia przewidział ustawodawca i odniesienie tego do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

d) art. 35 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia Rady nr 1698/2005 poprzez nie zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten określa cel systemu wsparcia, zaś regulacja art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11 wyraźnie odnosi się do pojęcia "celów systemu wsparcia , tym samym aby możliwe było zweryfikowanie prawidłowości zastosowania w/w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11, koniecznym było uprzednie ustalenia jakie cele wsparcia przewidział ustawodawca i odniesienie tego do stanu faktycznego niniejszej sprawy;

Wobec jednak faktu, że w uzasadnieniu do wyroku WSA powołał się na ten przepis, nie poddając go jednocześnie wykładni należy uznać, że WSA w sposób niewłaściwy zastosował przepis art. 35 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 ewentualnie naruszenie art. 35 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia Rady nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię - rozszerzającą polegającą na uznaniu, że wskazany tam cel wsparcia nie jest realizowany i w konsekwencji działania producentów - członków Grupy doprowadziły do braku realizacji celów wsparcia określonych w tym przepisie, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia stronie jakie działania podejmowane przez Grupę miały wpływa na uznanie, że Grupa nie spełnia wskazanego w tym przepisie celu wsparcia, co w konsekwencji uniemożliwia ustosunkowanie się twierdzeń organu i WSA w tym zakresie. Jednocześnie, przepis ten określa cele, która powinna spełniać Grupa począwszy od jej utworzenia i nie odnosi się w żadnym stopniu do okoliczności poprzedzających zawiązanie Grupy, a wyłącznie te okoliczności wydaje się brać pod uwagę organ oraz WSA;

e) art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1-7 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. (Dz. U. Nr 88, poz. 983 z późn. zm.) (w brzmieniu obowiązującym w okresie za który Grupa złożyła wniosek o płatność w trzecim roku działalności Grupy) w związku z art. 35 ust. 1 lit. a), b), c) Rozporządzenia Rady nr 1698/2005, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ błędnie ustalił, że skarżący, pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych, nie spełnia warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. a) i b) Rozporządzenia Rady nr 1698/2005;

f) § 7 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a), b), c) oraz pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju i Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 z późn. zm.; dalej jako "Rozporządzenie ws. przyznawania pomocy finansowej") (w brzmieniu obowiązującym w dniu składania wniosku o płatność za trzeci rok działalności przez Grupę) poprzez nieuwzględnienie przez WSA, że organy w sposób bezpodstawny odmówiły Grupie przyznania płatności, pomimo że Grupa złożyła w terminie kompletny wniosek o płatność za kolejny rok działania i spełniła wszystkie warunki uprawniające ją do uzyskania płatności.

g) § 3 Rozporządzenie ws. przyznawania pomocy finansowej (w brzmieniu obowiązującym w dniu składania wniosku o płatność za trzeci rok działalności przez Grupę) poprzez nieudzielenie Grupie pomocy finansowej, mimo spełniania przez Grupę warunków do jej przyznania.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm., poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 18.04.2012 r. do 17.04.2017 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji, a zatem WSA nie powinien był oddalać skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą przyznania płatności z uwagi na fakt, że w obrocie cały czas funkcjonuje decyzja o przyznaniu pomocy na okres pięciu lat działalności Grupy.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady res ludicata i dopuszczenie do tego żeby organ mógł ponownie objąć badaniem okoliczności, które już oceniał i w tym zakresie wydał decyzję ostateczną, a zatem WSA nie powinien był oddalać skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą przyznania płatności z uwagi na fakt, że w obrocie cały czas funkcjonuje decyzja o przyznaniu pomocy na okres pięciu lat działalności Grupy.

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 2), art. 140 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1,2 ustawy z dnia 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm., dalej jako: "Ustawa PROW") polegające na:

- oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracyjnego (Prezesa ARiMR), pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, błędnie ustalono stan faktyczny na skutek czego faktycznie nie wyjaśniono, czy cele sytemu wsparcia były realizowane przez Skarżącą prawidłowo, oraz czy w istocie po stronie Grupy istniała na etapie tworzenia Grupy wola sztucznego "stworzenia warunków", oraz nie ustalono czy działania poprzedzające utworzenie Grupy miały celu wyłącznie formalne zrealizowanie warunków uzyskania statusu grupy, czy też mogły mieć inne uzasadnienie, co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw Skarżącej, w zakresie uzyskania pomocy dla grup producentów rolnych, będących przedmiotem niniejszego postępowania jak również uznaniem, że Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy finansowej sprzecznie z celami systemu wsparcia, co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;

- uznaniu, że ocena materiału dowodowego przez Organy i dokonywane na jej podstawie ustalenia nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów co doprowadziło do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że zrealizowane zostały przesłanki określone w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11, mające na celu umożliwienie skorzystania ze wsparcia finansowego dla członków Grupy co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;

- uznaniu, że działania Organów obu instancji polegające na: nieuwzględnieniu wniosku Grupy o przesłuchanie świadków,

• nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, nieprzeprowadzeniu rozprawy (podczas gdy udział świadków był niezbędny dla wyjaśnienia sprawy, w szczególności ustalenia warunku subiektywnego), sporządzenia uzasadnienia wyroku bez uwzględniania obligatoryjnych jego elementów, nieprzeprowadzeniu postępowania uzupełniającego przez organ II instancji były prawidłowe, podczas gdy dokładne zweryfikowanie prawidłowości działań organów w wyżej wskazanym zakresie doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględniania skargi.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 ustawa PROW poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo zebrały i oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz, że w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji - decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze bezzasadnie odmawiającej przyznania skarżącemu wnioskowanych środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 W okresie od 18.04.2014 r. do 17.04.2015 r., to jest za trzeci rok działalności;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniu Skarżącemu w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw Skarżącej i doprowadziło do uznania, że Grupa stworzyła sztuczne warunki mimo że nie zweryfikowano dokładnie stanu faktycznego w sprawie, zaś WSA zamiast przeprowadzić prawidłową wykładnię przepisów ograniczył się praktycznie wyłącznie do ich cytowania.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 17 stycznia 2018 r., V SA/Wa 2/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wnioskiem z 23 kwietnia 2015 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. zwróciła się o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 18 kwietnia 2014 r. do 17 kwietnia 2015 r., tj. w trzecim roku korzystania z pomocy. Po przeprowadzeniu postępowania odmówiono przyznania płatności, ponieważ działalność Grupy nie stanowiła realizacji celów określonych w art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1698/2005, które odnoszą się do producentów produktu, dla którego została utworzona grupa oraz stanowiła ominięcie przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu produktów w zakresie dotyczącym minimalnej ilości członków grupy. Zaistniały przesłanki wskazujące na stworzenie przez Grupę sztucznych warunków do otrzymania pomocy. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Natomiast przepisy ustrojowe, jakimi są art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne) sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).

Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia.

Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. strona w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów podniesionych w pkt 2. a) i pkt 2. b) petitum skargi kasacyjnej. Sąd przyjął, że na mocy decyzji Dyrektora Oddziału z [...] maja 2012 r. przyznano Skarżącej pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 18 kwietnia 2012 r. do 17 kwietnia 2017 r. stwierdzając: "Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania przez Skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa Lubuskiego rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych. Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są natomiast zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty pomocy. Tak więc, przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia nr 65/2011."

Nietrafne są zarzuty podniesione w pkt 2. c) i pkt 2. d) petitum skargi kasacyjnej. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, jako naruszone przepisy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, natomiast w pkt 2. d) strona podniosła naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organ przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasad dowodzenia, podzielając w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego: "Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, iż stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednakże zgodnie z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Mając na uwadze przywołane uregulowania, rację należy przyznać organowi, iż przeprowadzenie dowodów żądanych przez Skarżącą nie wniosłoby nowych okoliczności, a jedynie potwierdziłoby oświadczenia zawarte w treści odwołania i ustalenia wynikające z zebranego materiału dowodowego."

Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przez stronę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego akceptując sposób prowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym. Nie miał zastosowania w sprawie art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ inaczej stanowi art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy), nie miał również zastosowania art. 7 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie sprecyzował i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie każdego z przepisów kpa wskazanych w pkt 2. c) petitum skargi kasacyjnej. Argumentacja tam zawarta ogranicza się jedynie do twierdzenia, że zachodziła konieczność przesłuchania świadków wnioskowanych przez stronę.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa.

Należy podkreślić, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy PROW, § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Według tych przepisów, pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9-15, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji - w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 7 i 10. Wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji dyrektora oddziału regionalnego Agencji, która jest wydawana w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o płatność. Grupy producentów: Wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. d) ppkt ii), udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I. Wsparcia udziela się grupom producentów, które zostały oficjalnie uznane przez właściwy organ Państwa Członkowskiego najpóźniej w dniu 31 grudnia 2013 r. Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w pkt 1. a) ("nie wykazano bezspornie, iż spełnione warunki obiektywne i subiektywne uzasadniające odmowę udzielenia pomocy"); w pkt 1. b) ("w rozpatrywanej sprawie nie istniały przesłanki pozwalające na uznanie, że Grupa nie spełniała tego celu wsparcia"); w pkt 1. e) ("organ błędnie ustalił, że skarżący pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy (...); w pkt 1. f) ("spełniła wszystkie warunki uprawniające ją do uzyskania płatności"); w pkt 1. g) (" poprzez nieudzielenie Grupie pomocy finansowej, mimo spełniania przez Grupę warunków jej przyznania") petitum skargi kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego przez co nie mogły być skuteczne.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich: "Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia."

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.