Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 18/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 55 par 1
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.
article: art. 179
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim postanawia -odrzucić skargę-


UZASADNIENIE

W dniu 11 stycznia 2008 r. A. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej skargę na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na niepowołaniu przez Prezydenta skarżącej na urząd sędziego Sądu Rejonowego w G.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do usunięcia stanu bezczynności, poprzez wykonanie obowiązku, polegającego na wydaniu postanowienia o powołaniu skarżącej na urząd sędziego Sądu Rejonowego w G., stosownie do treści art. 179 Konstytucji i art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, bez kosztów zastępstwa prawnego.

W skardze skarżąca podaje, że w czerwcu 2006 r. złożyła wniosek o powołanie na wolne stanowisko Sędziego Sądu Rejonowego w G. Po pozytywnym zaopiniowaniu przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów właściwego Sądu Okręgowego jej kandydatura została przedstawiona Ministrowi Sprawiedliwości, a następnie Krajowej Radzie Sądownictwa. Krajowa Rada Sądownictwa, działając w trybie art. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082 ze zm.), pozytywnie rozpatrzyła i oceniła jej kandydaturę, a następnie w dniu 9 października 2006 r., przedstawiła Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o powołanie skarżącej na stanowisko Sędziego Sądu Rejonowego w G. W dniu 10 września 2007 r. skarżąca otrzymała odpis pisma Krajowej Rady Sądownictwa skierowanego do Prezesa Sądu Okręgowego w G., z którego wynikało, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nieskorzystał z konstytucyjnej prerogatywy w zakresie powołania skarżącej do pełnienia urzędu na stanowisku Sędziego Sądu Rejonowego w G.

W dniu 8 listopada 2007 r. skarżąca skierowała do Prezydenta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie powołania na stanowisko sędziego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazuje, że Prezydent, w zakresie, w jakim nie skorzystał z prerogatywy do powołania kandydata wnioskowanego przez Krajową Radę Sądownictwa na stanowisko sędziego, dopuszczając się w ten sposób bezczynności, działał jako organ administracji publicznej. Wyjaśnia, że na gruncie nauki prawa administracyjnego przyjmowany jest pogląd, że organ administracji publicznej wyróżnia się określonymi cechami: realizuje władzę zwierzchnią (imperium) przysługującą państwu, jest wyodrębnienie organizacyjne z całości aparatu państwowego i posiada określoną formę organizacyjnej; posiada określony przez przepisy prawa zakres kompetencji. Dalej podnosi, że Konstytucja w art. 10 ust. 2 zalicza Prezydenta do organów władzy wykonawczej. W działalności władzy wykonawczej, a więc także w działalności Prezydenta, wyróżnia się dwa zakresy: polityczny i administracyjny. Prezydent zalicza się zatem do centralnych organów administracji, zaś Konstytucja przyznaje mu liczne kompetencje z zakresu administracji państwowej. W ujęciu przedmiotowym, przynajmniej część funkcji powierzonych przez ustrojodawcę Prezydentowi, w tym mianowanie sędziów, uznać należy za mieszczące się zakresie wykonywania administracji publicznej. Nawet gdyby przyjąć, że Prezydent nie jest typowym organem administracji publicznej, lecz organem państwa o szczególnej (sui generis) pozycji ustrojowej, to niewątpliwie jest on organem władzy wykonawczej uprawnionym, na mocy szczególnego przepisu Konstytucji i ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, do załatwiania konkretnych, przewidzianych prawem, rodzajów spraw administracyjnych.

W dalszej części skargi skarżąca wskazuje, że dla stwierdzenia bezczynności Prezydenta konieczne jest wykazanie, że Prezydent w omawianym zakresie miał obowiązek podjęcia określonej czynności, tj. wydania aktu urzędowego. Wyjaśnia, że kategoria aktów urzędowych podejmowanych przez Prezydenta obejmuje cztery formy prawne: rozporządzenia z mocy ustawy, rozporządzenia i zarządzenia o charakterze aktów normodawczych; oraz postanowienia będące aktami indywidualnymi. Powołanie na stanowisko sędziego odbywa się w formie postanowienia, które zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji nie wymaga dla swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Tego rodzaju postanowienia zalicza się więc do prerogatyw Prezydenta.

Skarżąca podnosi, że terminu "powołanie", na gruncie art. 179 Konstytucji i art. 55 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie należy utożsamiać z ukształtowanym na gruncie prawa pracy pojęciem "powołanie", jako aktu administracyjnego skutkującego powierzeniem oznaczonej osobie określonej funkcji oraz jako czynności prawnej powodującej powstanie stosunku pracy. Skarżąca wskazuje, że w tym przypadku "powołanie" bliższe jest mianowaniu, zaś sam termin podkreśla tylko doniosłość aktu promocji sędziego, nie wyrażając jego prawnej natury. Na gruncie art. 76 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 23 ze zm.) mianowanie jest aktem administracyjnym, czyli jednostronnym, władczym przejawem woli organu administracyjnego stanowiącym decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W związku z tym powołanie na stanowisko sędziego przez Prezydenta jest jego indywidualnym aktem urzędowym (postanowieniem) w rozumieniu Konstytucji, wydawanym w formie decyzji administracyjnej w znaczeniu art. 104 Kpa. Reasumując tę część wywodów skarżąca stwierdza, że postanowienie o powołaniu na urząd sędziego, jako decyzja w prawnoadaministracyjnym rozumieniu tego terminu, podlega kontroli sądowej zgodne z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Natomiast nawet uznając, że powołanie sędziego przez Prezydenta nie jest decyzją, to stanowiłoby ono wówczas akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem skarżącej, ciążący na Prezydencie obowiązek powołania kandydata na stanowisko sędziowskie wynika z wykładni językowej art. 179 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem sędziowie są powoływani na stanowisko przez Prezydenta, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Natomiast art. 55 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowi, że sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Ustawa nie zawiera w tym przypadku sformułowań typu: "Prezydent może powołać" bądź "Prezydent powołuje albo odmawia powołania". Skarżąca zwraca uwagę, że w tych przypadkach, gdy Konstytucja przyznaje Prezydentowi uprawnienie do decydowania o powołaniu lub odwołaniu piastunów określonych stanowisk państwowych, czyni to w sposób wyraźny, posługując się szczegółowo zredagowanymi przepisami. Z drugiej strony, w sytuacjach, gdy czynność Prezydenta ma walor czysto formalny, ustrojodawca posługuje się przepisami zredagowanymi bardzo zwięźle.

Również wykładnia systemowa, w ocenie skarżącej, wskazuje na obowiązek powołania na urząd sędziego kandydata wskazanego przez Krajową Radę Sądownictwa. Jak wskazuje bowiem skarżąca, kompetencja Prezydenta w zakresie polityki etatowej w sądownictwie jest pewnym ograniczeniem niezależności organizacyjnej sądów na rzecz organu władzy wykonawczej. W żadnym jednak przypadku nie dochodzi tu do przekazania organowi egzekutywy całości uprawnień, ze względu na to, iż kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa w tym zakresie zapewniają respektowanie granic zewnętrznej ingerencji w konstytucyjne zapewnioną niezależność sądów.

Skarżąca podaje, że za istnieniem takiego obowiązku przemawia również wykładnia funkcjonalna i historyczna. Obligatoryjność powołania na stanowisko sędziego kandydata przedstawionego Prezydentowi wynika z zasady niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów, zasady trójpodziału władzy i zasady apolityczności sędziów. Brak takiego powołania, może być tej sytuacji uznany za ingerencję w niezawisłość sędziowską i niezależność sądów. Skarżąca podnosi także, że dotychczasowa praktyka konstytucyjna wskazuje na uznanie autonomii Krajowej Rady Sądownictwa i związanie jej wnioskami w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej odrzucenie, a w razie przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania – o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezydent RP wskazał, że w polskim porządku prawnym Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został zakwalifikowany jako organ władzy wykonawczej, najwyższy przedstawiciel RP, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Konstytucja przyznaje Prezydentowi rolę arbitra politycznego, podmiotu uosabiającego Rzeczpospolitą Polską. W tej sytuacji zakwalifikowanie Prezydenta do grupy organów administracji jest, w ocenie Prezydenta, co najmniej wątpliwe.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Prezydent podnosi, że zgodnie z art. 144 Konstytucji wykonywanie przez Prezydenta uprawnień następuje w drodze aktów urzędowych. Jest to konstytucyjne pojęcie obejmujące całokształt czynności podejmowanych przez Prezydenta RP w zakresie realizacji konstytucyjnych

i ustawowych kompetencji. Podkreśla przy tym, że jest to formuła nie przesądzająca o formie w jakiej Prezydent RP podejmuje decyzje. Powołując się na doktrynę prawa ustrojowego wskazuje, że akty urzędowe prezydenta nie muszą nawet przybierać formy pisemnej, a mogą mieć charakter "czynności faktycznej". W odniesieniu do Prezydenta można zatem mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog działań Prezydenta wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych. Czynności te mają swoją specyfikę i nie można ich zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji, w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Ponadto Prezydent wskazuje, że powołanie sędziów jest wyrazem konstytucyjnej zasady równowagi władz i znajduje się w orbicie prawa konstytucyjnego. Jest to klasyczna prerogatywa Prezydenta RP, która jest zarazem wyrazem prawa Prezydenta RP do oddziaływania na władzę sądowniczą, zgodnie z zasadą rozdziału i równowagi władz. Nominacja sędziów nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego, a wręcz wykracza poza nią.

Niezależnie od powyższego, na wypadek przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania, Prezydent podniósł, że skarga powinna podlegać oddaleniu, jako niezasadna, gdyż w przedmiotowej sprawie Prezydent nie pozostaje w bezczynności. Prezydent – tak jak wymaga tego Konstytucja RP – ustosunkował się do przedstawionej uchwały Krajowej Rady Sądownictwa. Dalej zaznaczył, że wprawdzie Prezydent nie działał w tym zakresie w ramach przepisów procedury administracyjnej, a więc nie można mówić o wykonywaniu czynności w określonym terminie, to Prezydent rozpatrzył wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie powołania skarżącej na stanowisko sędziego i ustosunkował się do treści tego wniosku.

Prezydent podniósł również, że niedopuszczalne jest zobowiązanie Prezydenta w trybie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze względu na niemożność zakwalifikowania Prezydenta RP do kategorii organów administracji oraz z uwagi na konstytucyjną odrębność

i autonomiczność jego pozycji ustrojowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zadanie sądownictwa administracyjnego to – zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej, zaś w świetle art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym, gdy chodzi o kontrolę, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Art. 1 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Z kolei, art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.

Skarga analizowana w świetle powyższych przepisów jest niedopuszczalna, albowiem przedmiot sprawy nie należy do właściwości Sądu, gdyż nie ma ona charakteru sprawy sądowoadministracyjnej.

A. D. przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na niepowołaniu jej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim w Sądzie Rejonowym w G.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Art. 3 § 2 tejże ustawy stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., do których odwołuje się pkt 8 tego przepisu, mówią o określonych prawnych formach działania składających się na "działalność administracji publicznej" zaskarżalną do sądu administracyjnego, a nie odwołują się do kryterium podmiotu podejmującego określoną działalność. W art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. użyto natomiast pojęcia "organ" bez bliższego określenia, bezczynność jakiej kategorii organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu. W konsekwencji – w odniesieniu do skargi z art. 3 § 2 pkt 8 należy przyjąć, że może ona dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej".

W aspekcie podmiotowym, do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie tego pojęcia, jest uprawniona szeroka i zróżnicowana wewnętrznie kategoria organów administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym. Oznacza to, że szerokie jest spektrum jednostek organizacyjnych prowadzących "działalność administracji publicznej" podlegającą kontroli sądów administracyjnych. W takim też zakresie podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego bezczynność tych organów na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 (tak: Tadeusz Woś w: T. Woś, Hanna Krupniak – Malczyk, Marta Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2005, teza 69 do art. 3, s. 84-85).

Konstytucja RP zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2), co jednak nie oznacza, że (nawet z punktu widzenia podziału władz) można stwierdzić, że należy on do administracji publicznej. Jak zauważa Jan Zimmermann, pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy" w przeciwieństwie do "legislatywy") jest szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze. O przynależności danego organu do rzędu organów administracji publicznej przesądzają jego kompetencje, a kompetencje administracyjnoprawne prezydenta nie są liczne i można mieć uzasadnione wątpliwości co do tego, czy są one właściwe administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, czy też są tylko specjalnymi prerogatywami Prezydenta RP jako głowy państwa. Działania podejmowane w ramach tych kompetencji nie stanowią, zdaniem Jana Zimmermanna, bowiem dosłownie stosowania prawa ani nie spełniają funkcji administracyjnej (administrowania), a także nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, ani w administracyjnym toku instancji. W żadnym razie nie jest właściwe nazywanie Prezydenta RP organem administracji publicznej (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne", Zakamycze 2005, s. 171).

Barbara Adamiak zalicza z kolei Prezydenta RP do innych organów państwa, powołanych z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 109).

Funkcje Prezydenta RP w świetle Konstytucji są różne, spełnianie zadań (kompetencji) należących do zakresu działania administracji publicznej jest tylko pewnym jej fragmentem (Zbigniew Leoński "Zarys prawa administracyjnego" Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2004, s. 93).

Przyjmując zatem, iż funkcje Prezydenta RP polegające na spełnianiu zadań należących do zakresu działania administracji publicznej są tylko pewnym fragmentem jego kompetencji, zbadać należy, czy Prezydent RP, wydając akt prawny w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego (art. 144 ust. 3 pkt 17 w związku z art. 179 Konstytucji RP), działa jako organ państwowy powołany z mocy prawa do podejmowania działań z zakresu administracji publicznej, innymi słowy mówiąc, czy działa jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.

W tym miejscu przywołać należy definicję organu administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym, w myśl której, przez pojęcie to należy rozumieć każdy organ państwa i każdą inną (samorządową, społeczną itp.) jednostkę organizacyjną, która chociażby incydentalnie realizuje zadania państwa w zakresie jego funkcji wewnętrznej, społeczno-kulturalnej i gospodarczej (T. Woś, tamże, s. 36-37, teza 7 do art. 3).

Stosownie do art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP akt prawny Prezydenta RP w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego, jako niewymagający dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, należy do całkowicie autonomicznych, osobistych, w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta RP, czyli do tzw. prerogatyw.

Zwrócić należy uwagę, iż termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (Anna Frankiewicz "Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP", Zakamycze 2004, s. 146).

Prerogatywy Prezydenta RP – akty urzędowe podejmowane osobiście, bez obowiązku ich kontrasygnaty – wskazują na osobistą, samodzielną władzę Prezydenta, na samodzielne atrybuty tej władzy, wyrażają jego charakter i samodzielność ustrojową (tak: Ryszard Mojak w: "Polskie prawo konstytucyjne" pod red. Wiesława Skrzydło, Verba, Lublin 2005, s. 314).

Zakres prerogatyw prezydenckich ukształtowano w sposób pozwalający prezydentowi samodzielnie wykonywać te zadania i kompetencje, które wykraczają poza sferę działalności rządowej (sferę wykonawczą), a wiążą się z wykonywaniem przez prezydenta funkcji arbitra oraz z oddziaływaniem na skład i funkcjonowanie władzy ustawodawczej bądź władzy sądowniczej. Natomiast zadania i kompetencje, które przynależą do zakresu działania władzy wykonawczej, wymagają uzgodnienia z rządem i stąd tylko wyjątkowo wyłączany jest wymóg kontrasygnaty (Leszek Garlicki, "Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu", Liber, W-wa 2004, s. 276).

Kompetencja Prezydenta RP do powoływania sędziów zaliczana bywa w literaturze przedmiotu do kompetencji arbitrażu politycznego i równoważenia władz (R. Mojak, tamże, s. 316). Leszek Garlicki podkreśla, iż w zakresie relacji z pozostałymi władzami najwyraźniej rysuje się funkcja arbitrażu, typowa dla głowy państwa. Prezydentowi, w ramach tej funkcji, przysługuje szereg kompetencji, które wiążą się ze zorganizowaniem i personalnym ukształtowaniem władz pozostałych (Leszek Garlicki, tamże, s. 277).

Prezydent RP, wydając zatem akt prawny w sprawie powołania sędziego, działa jako głowa Państwa Polskiego, wykonująca kompetencje arbitrażu i równoważenia władz, polegające na personalnym ukształtowaniu władzy sądowniczej. Nie mieści się to, w ocenie Sądu, w sferze działalności administracji publicznej, do kontrolowania której właściwe są sądy administracyjne (art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Tak więc akt powołania sędziego, o jakim mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17 w związku z art. 179 Konstytucji RP, nie dotyczy działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 4/98, ONSA 1999/1/6, stanął na stanowisku, iż Prezydent RP, wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączania cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, poza sferę działalności administracyjnej i nie było wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe są w niniejszej sprawie dalsze rozważania związane w szczególności z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 4 p.p.s.a.

Mając zatem na względzie, iż kontroli sądu administracyjnego podlega bezczynność organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., a więc w tych przypadkach, kiedy organ uprawniony jest do prowadzenia działalności mieszczącej się w pojęciu "działalność administracji publicznej", skarga na bezczynność w przedmiocie powołania sędziego, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.