Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 153/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 28, art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. a pkt 1 lit. a, c, art. 135, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi L. R. i W. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2021 r. znak : ZOA-XXI.7721.44.2020 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: PINB [...]; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz skarżących L. R. i W. R. (solidarnie) kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 8 grudnia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania L. R. i W. R. (dalej jako: skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w Lubartowie z 30 czerwca 2021 r., w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Lubelski WINB), uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin do dnia 31 marca 2022 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję PINB w mocy.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Zawiadomieniem z 25 maja 2020 r., PINB w Lubartowie wszczął postępowanie w sprawie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce [...] położonej w Lubartowie, należącej do D. T.. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 czerwca 2020 r. ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej słupowej o wymiarach w rzucie 5,12 m x 5,78 m i wysokości 2,40 m - 2,70 m. Ściany budynku obite są blachą oraz płytami z tworzywa sztucznego

i tekturowymi. Ściany nie są szczelne, widoczne są prześwity. Słupy konstrukcyjne stalowe przytwierdzone za pomocą śrub do posadzki cementowej. Konstrukcja dachu stalowa, jednospadowa z łatami drewnianymi pokryta blachą trapezową bez orynnowania ze spadem w kierunku własnej działki. Okap od strony działki sąsiedniej o [...], wysunięty jest poza lico ściany około 0,28 m. W elewacji frontowej znajdują się wrota o wym. 3,85 m x 2,12 m oraz drzwi o wym. 0,94 m x 2,12 m. Obiekt zlokalizowany jest w odległości ok. 0,70 m i 0,75 m od granicy z działką sąsiednią o nr [...] i w odległości 6,65 m od naroża piętrowego, murowanego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o [...].

W ocenie organu, stan techniczny przedmiotowego obiektu wskazuje na wieloletnie użytkowanie. Z oświadczenia D. T. wynika, że obiekt ten wybudował jej ojciec - J. T. w 1984 r. Początkowo obiekt był wiatą na różne sprzęty, z czasem służył do przechowywania samochodu. D. T. oświadczyła, że brak jest dokumentów budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, a pojedyncze elementy budynku były sukcesywnie wymieniane. Obecnie składowane są w nim sprzęty siłowe, rowery itp. Obecna podczas oględzin W. R. oświadczyła, że budynek ten powstał w listopadzie 2019 r., natomiast zdaniem L. R. obiekt ten powstał wcześniej częściowo zakryty był plandeką, w listopadzie 2019 r. robiony był dach i pokrycie dachowe.

Organ I instancji ustalił, że sporny obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XLIII/321/06 Rady Miasta Lubartów z dnia 9 października 2006 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubartów). Teren, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, oznaczony jest w planie symbolem MN - obszar mieszkaniowy, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną wraz z towarzyszącymi obiektami i urządzeniami.

W wykonaniu postanowienia organu I instancji z 24 lipca 2020 r., D. T. złożyła do akt sprawy opinię techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w branży konstrukcyjno-budowlanej, z której wynika, że w celu dalszego bezpiecznego użytkowania budynku należy zmienić poszycie ściany od strony północnej, np. na blachę trapezową oraz wzmocnić konstrukcję dźwigarów dachowych zgodnie z rysunkiem dźwigara dołączonym do w/w opinii technicznej.

Bazując na powyższych ustaleniach PINB w Lubartowie uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229; dalej jako: P.b. z 1974 r.). W związku z powyższym decyzją z 6 października 2020 r., na podstawie art. 40 P. b. z 1974 r., nakazał D. T. wykonanie w terminie do 31 stycznia 2021 r. określonych w decyzji robót budowlanych (pokrycie ściany blachą trapezową, wzmocnienie dźwigarów dachowych).

Po rozpoznaniu odwołania skarżących od powyższej decyzji, Lubelski WINB decyzją z 26 listopada 2020 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 2 lutego 2021 r., PINB w Lubartowie nakazał D. T., wykonanie w terminie do dnia 30 maja 2021 r. określonych w decyzji robót budowlanych (pokrycie ściany blachą trapezową, pomalowanie farbą ogniochronną, wzmocnienie dźwigarów dachowych).

Po rozpoznaniu odwołania skarżących od powyższej decyzji, Lubelski WINB decyzją z 30 marca 2021 r. uchylił ww. decyzję PINB w Lubartowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja PINB w Lubartowie z 2 lutego 2021 r. została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organ I instancji w dalszym ciągu nie zgromadził dostatecznej ilości dowodów, w celu ustalenia daty budowy przedmiotowego obiektu.

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, w tym przesłuchaniu świadków wskazanych przez L. R. i D. T. organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w 1984 r. przez ówczesnego właściciela J. T., bez pozwolenia na budowę. Z ustaleń organu wynika też, że przedmiotowy budynek najpierw był wiatą, później w tym samym roku J. T. wykonał ściany osłonowe z blachy i płyt pilśniowych przystosowując budynek do prowadzenia własnej działalności zawodowej. Natomiast w 2019 r. zmieniono jedynie pokrycie dachowe budynku.

Do akt sprawy załączono uzupełaniającą opinię techniczną, z której wynika, że w celu dalszego bezpiecznego użytkowania budynku należy zmienić poszycie ściany od strony północnej (np. na blachę trapezową T-8 grubości 0,7 mm), wysokość ściany wysunąć 30 cm ponad połacią dachową i wzmocnić konstrukcję dźwigarów dachowych wg. dołączonego do opinii rysunku technicznego oraz blachę i konstrukcję nośną ściany pomalować farbą ogniochronną w celu uzyskania stopnia odporności i nośności ogniowej REI 60.

Na podstawie powyższych ustaleń decyzją z 30 czerwca 2021 r., wydaną na podstawie art. 40 P. b. z 1974 r., PINB w Lubartowie nakazał D. T. wykonanie w terminie do dnia 31 października 2021 r. następujących robót budowlanych: (1) ścianę od strony działki sąsiedniej [...], w miejscu poszycia z tektury pokryć blachą trapezową T-8 grubości 0,70 mm wyprowadzonej 0,30 m ponad połać dachową; (2) blachę oraz konstrukcję nośną ściany pomalować farbą ogniochronną w celu uzyskania odporności ogniowej REI 60; (3) wzmocnić dźwigary dachowe poprzez zamontowanie krzyżulców z profili stalowych 25 x 25 x 3 mm mocowanych do pasa dolnego i pasa górnego istniejącego profilu stalowego 40 x 40 x 4 mm za pomocą spawania lub śrubami M10.

Rozpoznając odwołanie skarżących od powyższej decyzji, organ II instancji, postanowieniem z 25 października 2021 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego (oględzin) w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy.

Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 18 listopada 2021 r. wynika, że stan budynku nie zmienił się od opisanego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 czerwca 2020 r. Dodatkowo organ I instancji stwierdził, że od strony działki o [...] ściana budynku opierzona jest płytami tekturowymi, a w ścianach widoczne są prześwity.

Decyzją z 8 grudnia 2021 r., Lubelski WINB uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, utrzymał natomiast zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.

W uzasadnieniu organ odwoławczy za bezsporne uznał, że przedmiotowy budynek gospodarczy, został zrealizowany samowolnie w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Wykonanie ścian wiaty nastąpiło zaraz po wybudowaniu wiaty w 1984 r., zaś w 2019 r. zmieniono jedynie pokrycie dachowe.

Lubelski WINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości 6,65 m od narożnika murowanego budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce będącej własnością skarżących, co nie spełnia wymogu zawartego w § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r.; Nr 17 poz. 62 ze zm.; dalej jako: r.w.t. z 1980 r.), bowiem odległość ta powinna wynosić 8 m.

W ocenie organu odwoławczego samo niezachowanie odległości od granicy działki nie przesądza jednak, że budynek stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub mienia, tym bardziej, że istnieje od ponad 30 lat i takiego niebezpieczeństwa nie spowodował. Zdaniem Lubelskiego WINB organ I instancji prawidłowo zastosował art. 40 P. b. z 1974 r. i uznał, że po wykonaniu ściany zbliżonej do granicy z działką sąsiednią o [...] z materiału niepalnego oraz wzmocnieniu konstrukcji dachu przedmiotowy budynek, którego połać jest skierowana na działkę własną, nie będzie powodował zagrożenia pożarowego - niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Lubelskiego WINB, pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie:

(1) art. 37 P. b. z 1974 r., poprzez przyjęcie, że nakaz rozbiórki budynku gospodarczego nie mógł zostać orzeczony, podczas gdy przedmiotowy budynek gospodarczy został postawiony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a obiekt budowlany powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia;

(2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy rozstrzygnięcie takie było nieuzasadnione w przedmiotowej sprawie z uwagi na zaistniałe okoliczności potwierdzających fakt, że powinien zostać wydany w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki budynku gospodarczego,

(3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto dokonaniu oceny zgromadzonego materiału w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego

i dokładnego gromadzenia środków dowodowych poprzez: a) błędną ocenę oświadczeń D. T. o wykonaniu ścian osłonowych z blachy i płyt pilśniowych w celu przystosowania wiaty do prowadzenia działalności gospodarczej J. T. w 1979 r.; b) bezpodstawne pominięcie twierdzeń skarżących w przedmiocie daty dobudowania ścian w budynku gospodarczym po roku 2000; c) nieprawidłową ocenę zeznań świadków co do daty powstania przedmiotowego budynku gospodarczego; d) nieustalenie przez organ kiedy nastąpiło przekształcenie konstrukcji w obiekt noszący cechy budynku, bowiem jak wynika z materiału dowodowego była to najpierw wiata bez ścian, a z czasem została przekształcona w budynek, jak wskazują skarżący ok. 10 lat temu postawiono ściany; e) pominięcie ustalenia okoliczności czy budynek powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a badanie jedynie w zakresie niebezpieczeństwa budynku dla życia lub mienia; f) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za uzasadnione, dowodów na których oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, które to miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, tym niemniej jednak sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu. Kierując się tymi zasadami Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji z przyczyn innych niż powoływane w skardze.

Biorąc pod uwagę, że rozpoznawana sprawa odnosi się do samowoli budowlanej sprzed 20 lat należy na wstępie zastrzec, że nie miały do niej zastosowania przepisy dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f i n. P.b. z 1994 r.), z uwagi na to, że tryb ten został wprowadzony z dniem 19 września 2020 r., na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Z przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej (art. 25) wynika, że w niniejszej sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte w maju 2020 r., nowe regulacje nie mają zastosowania. Organy prawidłowo zastosowały zatem regulacje intertemporalne.

W rozpoznawanej sprawie występują dwie kluczowe kwestie sporne. Pierwszą jest data realizacji spornego obiektu budowlanego, która determinuje zastosowanie odpowiednich przepisów do oceny czy doszło do samowoli budowlanej i jakie są jej konsekwencje prawne. Drugą jest kwestia właściwego zastosowania przepisów zmierzających do likwidacji samowoli budowlanej – po rozstrzygnięciu kwestii pierwszej i ustaleniu, jakie przepisy będą miały w tej materii zastosowanie.

W odniesieniu do kwestii pierwszej Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, że obiekt powstał i nadano mu postać budynku gospodarczego jeszcze w latach 80-tych XX w.

Oceniając, na ile organy dopełniły obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej, trzeba brać pod uwagę realne, obiektywnie istniejące możliwości dowodowe. Granice prawdy obiektywnej (art. 7i art. 77 § 1 k.p.a.) wyznaczają fizyczne

i logiczne możliwości jej ustalenia. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organy, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, czynią zadość racjonalnie rozumianej zasadzie prawdy obiektywnej – w specyficznych okolicznościach rozpoznawanej sprawy bardziej precyzyjne ustalenia w kwestii okresu budowy spornego budynku nie były możliwe.

Sporny obiekt stanowi niewielki budynek gospodarczy, powstały w dość odległej przeszłości. Materiał dowodowy, jaki udało się zebrać organom nadzoru budowlanego bazował w dominującej mierze na źródłach osobowych – zeznaniach świadków, wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej budowy obiektu. Z oczywistych względów zeznania świadków nie są najbardziej wartościowym źródłem pozyskiwania informacji o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia, z uwagi na naturalne zjawiska takie jak zawodność pamięci o szczegółach wydarzeń z przeszłości czy naturalna skłonność do podawania informacji korzystnych dla jednej ze stron. W oparciu o taki materiał dowodowy (innego nie dało się obiektywnie pozyskać) trudno dokonywać ustaleń w pełni niewątpliwych, bezspornych, precyzyjnych. Kluczowe ustalenia faktyczne muszą bazować na wnioskowaniu na podstawie dość skąpych informacji, ocenianych w oparciu o zasady logiki i doświadczenia życiowego.

W rozpoznawanej sprawie strony sporu przedstawiły swoich świadków, których zeznania co do czasu powstania obiektu istotnie się rozmijają. Oświadczenia skarżących oraz zeznania powołanych przez nich świadków mają charakter bardziej ogólny – wyłania się z nich obraz sytuacji wskazujący w dość ogólnych zarysach, że sporny obiekt powstał około 20 lat temu, ale funkcjonował wówczas jako wiata. Pełne obicie ścian nastąpiło dopiero około 10 lata temu, przy czym było to obicie w większości z tekstury i onduliny, obicie blachą nastąpiło około roku 2019. Stwierdzenia te budzą wątpliwości, skoro ze zdjęć lotniczych, jakie udało się pozyskać organowi I instancji, wynika, że obiekt musiał powstać pomiędzy rokiem 1983 (brak obiektu na zdjęciach) a 1997 (obiekt widoczny na zdjęciach).

Obecna właścicielka działki nr [...], na której znajduje się sporny budynek już od samego początku podejmowania czynności procesowych w sprawie twierdziła (zanim jeszcze pojawił się problem zastosowania właściwych przepisów), że obiekt powstał ok. 1984 r. (protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 25 czerwca 2020 r., k. 28 akt adm. organu I instancji). Stanowisko to strona podtrzymywała konsekwentnie w toku postępowania, wspierając je później zaświadczeniem z 1979 r. potwierdzającym wykonywanie przez jej ojca (poprzedniego właściciela działki) rzemiosła (działalność rzemieślnicza miała być przeniesiona do spornego obiektu, po jego powstaniu). Tożsame informacje były podawane w zeznaniach wskazanych przez tą stronę świadków, w tym inwestora – J. T..

Rozbieżności w oświadczeniach stron i zeznaniach świadków oraz brak lepszego materiału dowodowego zmuszały organy nadzoru budowlanego do ustalenia stanu faktycznego w oparciu o materiał dostępny. Konkluzja przyjęta przez organy, w ocenie sądu jest zgodna z wymogami prawdy obiektywnej i nie narusza swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wypada przy tym odnotować, że w sprawie nie mogła znaleźć zasada rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, z uwagi na to, że w sprawie uczestniczyły strony o spornych interesach (art. 81a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a.). Konsekwentne, dość precyzyjne oświadczenia właścicielki działki [...] oraz zeznania grupy świadków wskazanych przez nią, wsparte dokumentem dotyczącym działalności rzemieślniczej, tworzą grupę spójnych przesłanek uzasadniających tezę, że sporny obiekt powstał i nadano mu postać budynku gospodarczego jeszcze w latach 80-tych XX w.

Niezasadne tym samym są powoływane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, odnoszące się do wadliwych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.

Powyższe uwagi prowadzą do konstatacji, że oceny zgodności budowy obiektu z prawem i konsekwencji zanegowanie tego należy dokonywać w oparciu o ustawę z 1974 r. oraz akty wykonawcze do niej, w szczególności rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 1980 r. (art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r.: przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe).

Przechodząc do tego aspektu sprawy, dla porządku należy przypomnieć, że zgodnie z art. 37 P.b. z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Ponadto, zgodnie z ust. 2 powoływanego przepisu, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa na tle art. 37 P.b., samowola budowlana mogła mieć charakter wyłącznie formalny (brak wymaganego pozwolenia na budowę), jak również materialny – wyrażający się w sprzeczności robót budowlanych z ówcześnie obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ingerencja organów nadzoru budowlanego uzasadniona jest wyłącznie w przypadkach samowoli budowlanej wypełniającej obydwie te cechy (por. w szczególności uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r.; II OPS 2/13)

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie obydwie przesłanki zostały spełnione.

Niesporne jest, że budynek gospodarczy został wybudowany bez pozwolenia wymaganego przez ówcześnie obowiązujące przepisy. Artykuł 28 P.b. z 1974 r. wprowadzał jako zasadę obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych (z wyjątkiem rozbiórek), spory obiekt – po zabudowaniu go ścianami ze wszystkich stron – spełniał cechy definicyjnej budynku, objętego wymogiem uzyskania pozwolenia na podstawie § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej

i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48, ze zm.) i nie objęty zwolnieniem od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia, na podstawie § 44 ust. 2 rozporządzenia.

Niesporne jest również, że obiekt został wybudowany niezgodnie z wymogami techniczno-budowlanymi w zakresie norm odległościowych (niedochowanie wymogu odległości od budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce, naruszenie § 14 r.w.t. z 1980 r.).

W ocenie Sądu, pomimo wystąpienia cech samowolki budowlanej w aspekcie zarówno formalnym, jak i materialnym, prawidłowe jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w rozpoznawanej sprawie nie ziściły się przesłanki obligujące do wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu (przynajmniej w świetle dotychczas poczynionych ustaleń).

W kwestii przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. należy przypomnieć ugruntowane stanowisko orzecznictwa, wyrażone w powoływanej uchwale NSA z 16 grudnia 2013 r., że "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (...) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".

Brak sprzeczności z postanowieniami obecnie obowiązującego planu miejscowego nie budzi wątpliwości. Z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] obowiązują ustalenia uchwały Nr XXXI/220/97 Rady Miejskiej w Lubartowie z dnia 27 lutego 1997 r. w sprawie I części zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubartowa, zmienionej uchwałą nr XLIII/321/06 Rady Miasta Lubartów z 9 października 2006 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubartów – [...]. Działka położona jest w obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną (MN) wraz z towarzyszącymi obiektami i urządzeniami (wypis i wyrys z planu, k. 36-50 akt adm. organu I instancji). Niewątpliwie lokalizacja spornego obiektu nie narusza ustaleń planu.

W pespektywie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. trzeba zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, że wystarczające dla zapobieżenia niebezpieczeństwu dla ludzi lub mienia jest wykonanie robót budowlanych wskazanych w opinii technicznej z 4 września 2020 r. (uzupełnionej pismem z 25 stycznia 2021 r.) sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlanego (k. 63-69

i 117 akt organu I instancji). Nie sposób natomiast racjonalnie uznać, że istnienie tego rodzaju niewielkiego budynku jest w stanie spowodować pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że organy prawidłowo uznały, iż brak jest przesłanek do wydania nakazu rozbiórki spornego budynku w oparciu o art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r.

Wobec niespornych ustaleń, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym, taka konstatacja obligowała jednak organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 40 P.b. z 1974 r., w świetle którego w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Jak wskazuje się w ugruntowanym już orzecznictwie (vide: powoływana wyżej uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r.), przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje.

Jak już wskazano wyżej, w rozpoznawanej sprawie, samowola budowlana w aspekcie materialnym wyrażała się w sprzeczności realizacji robót budowlanych z obowiązującymi wówczas wymogami dotyczącymi norm odległościowych. Likwidacja samowoli budowlanej wymaga zatem doprowadzenia spornego budynku do takiego stanu, w którym będzie on spełniał wymogi odnoszące się do norm odległościowych. W świetle przedstawionego poglądu ugruntowanego w orzecznictwie, normy te należy ustalić bazując na aktualnie obowiązujących przepisach., tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.; dalej jako: r.w.t. z 2002 r.).

Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji nie wynikają żadne rozważania na temat odniesienia stanu budynku, w aspekcie norm odległościowych, do obecnego stanu prawnego – do przepisów rozporządzenia z 2002 r. Skoro problem materialnej samowoli wiązał się z niedostosowaniem do norm odległościowych, nakaz podjęcia odpowiednich czynności w trybie art. 40 P.b. z 1974 r. ma na celu doprowadzenie do zgodności z tymi przepisami. W uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji nie ma powołanego żadnego przepisu aktualnie obowiązującego rozporządzenia. Trudno wyjaśnić źródło tego problemu, wobec braku argumentacji w uzasadnieniach.

Jeżeli organy nadzoru budowlanego przyjęły założenie, że wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r. należy dążyć do doprowadzenia obiektu do zgodności ze stanem istniejącym w latach 80-tych, czyli do rozporządzenia z 1980 r., to jest to stanowisko błędne w świetle przywołanych poglądów orzecznictwa. Takie stanowisko opierałoby się na niezrozumieniu mechanizmu orzekania w sprawach "starych" samowoli budowlanych, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 1974 r. Proces likwidacji samowoli budowlanej przebiega w tym przypadku dwutorowo. W pierwszej kolejności należy dokonać oceny, czy zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki z art. 37 P.b. z 1974 t,, następnie – po ustaleniu, że nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1, należy zastosować art. 40 P.b. Co kluczowe – w obydwu tych stadiach zastosowanie znajdują inne przepisy stanowiące wzorzec oceny legalności robót budowlanych. Na etapie rozważania przesłanek wydania nakazu rozbiórki (art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r.) w aspekcie zgodności z innymi przepisami (samowola w aspekcie materialnym) chodzi o "inne przepisy" obowiązujące w momencie realizacji obiektu budowlanego, a nie o tego rodzaju przepisy (np. dotyczące warunków technicznych) obowiązujące w momencie orzekania. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której będący konsekwencją samowoli budowalnej obiekt wybudowany zgodnie z przepisami (innymi niż przepisy planistyczne), w tym przepisami technicznymi, miałby być dostosowany po kilkudziesięciu latach od chwili powstania do aktualnego stanu prawnego, powodując powstanie po stronie sprawcy samowoli lub jego następców prawnych skutków naruszających konstytucyjne zasady pewności prawnej, zaufania do państwa i prawa, ochrony własności i proporcjonalności (por. wyroki z dnia: 14 października 2014 r., II OSK 804/13; 4 listopada 2015 r., II OSK 517/14; 13 listopada 2015 r., II OSK 531/14; 3 stycznia 2017 r., II OSK 1057/15; 24 listopada 2017 r., II OSK 242/17; 13 lutego 2019 r., II OSK 676/17; II OSK 1446/18 - Wyrok NSA z 2019-06-13).

Z kolei jednak, na drugim etapie usuwania skutków samowoli budowlanej, gdzie zastosowanie znajduje art. 40 P.b. z 1974 r., należy już stosować przepisy obecnie obowiązujące, o czym była już mowa wyżej. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku, gdy doprowadzenie obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z przepisami obecnie obowiązującymi (art. 40 P.b. z 1974 r.) okaże się niemożliwe (np. z przyczyn technicznych), konieczne może być zastosowanie art. 37 ust. 2 P.b. Niemożność usunięcia skutków samowoli budowalnej poprzez doprowadzenie do zgodności obiektu ze stanem prawnym obecnie obowiązującym może być kwalifikowane jako "inne ważne przyczyny" w rozumieniu art. 37 ust. 2 Pb. Z 1974 r.

Wypada przy tym odnotować, że konieczność dostosowania do obecnie obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, nie prowadzi o naruszenia konstytucyjnych gwarancji wynikających z pewności prawa, ochrony własności

i proporcjonalności. Trzeba mieć na uwadze fakt, że chodzi o likwidację samowoli budowlanej – budowy obiektu niezgodnie z przepisami. Osoba, która dopuściła się takiego działania lub jej następcy prawni muszą liczyć się z pewnymi negatywnymi konsekwencjami naruszenia w przeszłości obowiązujących przepisów i konieczności doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Taki mechanizm nie prowadzi również do naruszenia zakazu retroaktywności prawa. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, zatem stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne (tak NSA w powoływanej wyżej uchwale z 16 grudnia 2013 r., w odniesieniu do przepisów o planowaniu przestrzennym; pogląd ten ma pełne przełożenie na kwestię zastosowania innych przepisów w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem).

Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB w Lubartowie z 30 czerwca 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 40 P.b. z 1974 r., gdyż organy nadzoru budowlanego zaniechały dokonania kompleksowej oceny, jakie działania są niezbędne celem doprowadzenia stwierdzonej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z przepisami obecnie obowiązującymi. Stanowi to zarazem naruszenie zasady prawdy materialnej (art. 7 art. 77 § 1 k.p.a.), przez brak niezbędnych ustaleń faktycznych w tym aspekcie.

Uchybienia te uzasadniały uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku oraz po zwrocie akt administracyjnych, organy nadzoru budowlanego dokonają ponownej oceny zakresu czynności niezbędnych do doprowadzenia stwierdzonej samowoli budowlanej z obecnie obowiązującymi przepisami, w szczególności w aspekcie norm wyznaczających wymagane odległości obiektów budowlanych do granic działki oraz innych obiektów.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800). Zwrot kosztów objął: uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej – 480 zł (pełnomocnik skarżących nie przedstawił dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictw).