Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 442/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [..] z dnia [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 540,00 (pięćset czterdzieści) złotych z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Łd 442 / 05

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 24. marca 2005 roku Wojewoda [...] wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta w S. Nr XXXI/110/04, z dnia 28. października 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowanego dla fragmentu miasta S., położonego pomiędzy ulicami: A i B oraz linią kolejową PKP, domagając się, w trybie przepisu art. 93 ust. l ustawy z dnia 8. marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdzenia nieważności powyższej uchwały.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż otrzymał do oceny zgodności z prawem miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miasta S., uchwalone przez Radę Miasta w S., które nie spełniają wymogów określonych w ustawie z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem strony skarżącej przepis art. 15 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy oraz par. 3 przywołanego rozporządzenia wskazują, iż tekst planu powinien zawierać między innymi ustalenia, które obowiązkowo powinny zostać określone przy jego sporządzeniu. Zgodnie natomiast z przepisem par. 8 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, sporządzający plan zobowiązany jest stosować nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z tekstem planu.

Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwala Nr XXXI/110/04, z dnia 28. października 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowanego dla fragmentu miasta S., położonego pomiędzy ulicami: A i B oraz linią kolejową PKP, nie spełnia wyżej wymienionych wymogów, bowiem plan miejscowy powinien wyznaczać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Nie jest natomiast uzasadnione stosowanie w zaskarżonej uchwale "linii podziału wewnętrznego", która miałyby spełniać funkcję określonych i wymaganych ustawowo linii rozgraniczających.

Organ wskazał, iż w przypadku terenu oznaczonego w planie symbolem 3.93.KSb, dla którego określa się różne przeznaczenia, a mianowicie:

- teren obiektów produkcyjnych

- teren składów i magazynów

- teren baz transportowych

właściwym winno być zastosowanie, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, linii rozgraniczających.

Strona skarżąca wskazała nadto, iż przedmiotowa uchwała nie spełnia wymogów zawartych w przepisie par. 4 pkt 6 wykazanego rozporządzenia, dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czyli między innymi określenia gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachów. Zdaniem strony skarżącej przykładem uchybienia są ustalenia planu dla terenu opisanego symbolem 3.93 KSb

Ponadto strona skarżąca podała, iż w skład zespołu projektowego przedmiotowego planu wchodzi D. B., który jest również członkiem komisji architektoniczno – urbanistycznej opiniującej przedmiotowe, czyli własne plany (art. 17 pkt 6a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę z dnia 29. kwietnia 2005 roku Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie w całości, wywodząc w uzasadnieniu, iż w planie zostało określone – przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, stosownie do wymogów przepisu art.15 ust. 2 ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Dotyczy to również terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi i oznaczonego w tekście oraz na rysunku planu symbolem cyfrowym 3.93. (organ zauważa, iż ani w tekście, ani na rysunku planu nie występuje przywoływane w skardze oznaczenie: "3.93.KSb").

Dalej organ wskazał, iż z treści przywołanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wynika precyzyjne rozumienie takich pojęć, jak: "teren", "przeznaczenie terenu", "zasady zagospodarowania", "linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania", dla zachowania czytelności ustaleń planu miejscowego, w przepisie par. 4 zaskarżonej uchwały, pojęcia te zostały zdefiniowane i tak, w rozumieniu planu:

"teren" – to wydzielone liniami rozgraniczającymi nieruchomości lub ich części, oznaczone w tekście oraz na rysunku planu symbolem cyfrowym;

"linie rozgraniczające" – to oznaczone na rysunku planu linie ciągłe, dzielące obszar planu na części o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w granicach obszaru urbanistycznego;

"przeznaczenie terenu" – to ustalony planem zespół działań możliwych do realizacji w terenie, które zostały opisane w tekście planu i oznaczone na rysunku planu symbolami literowymi;

"zasady zagospodarowania" – to określone planem wymagania stawiane przy

realizacji przeznaczenia terenu.

Zdaniem organu, w świetle powyższych określeń, dla terenu o symbolu "3.93" nie określa się "różnych przeznaczeń" ale jedno przeznaczenie – "teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz baz transportowych (o symbolu literowy P, KSb). Dopuszcza się w tym terenie zespół działań szczegółowo opisany w przepisie par. 4 pkt 9 i 10 zaskarżonej uchwały dla "terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczonych symbolem P" i dla "terenów baz transportowych, oznaczonych symbolem KSb". Zdaniem organu takie rozumienie "przeznaczenia terenu" sugeruje treść przepisu par. 9 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdzie pkt 4 tegoż przepisu stanowi, iż "w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych". Organ zwraca uwagę, że załącznik nr 1 do omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie określa katalogu "przeznaczeń terenów", a jedynie nakazuje stosowanie odpowiedniej symboliki oznaczeń dotyczących przeznaczenia terenów. Jednocześnie zakłada się, że nie jest to wykaz zamknięty.

W ocenie organu nie było intencją ustawodawcy, by każdemu z wydzielanych terenów przypisać prawo realizacji obiektów o jednej funkcji, a więc tylko obiektów produkcyjnych lub tylko magazynowych i składowych lub tylko obiektów baz transportowych. W dobie gospodarki wolnorynkowej podmioty gospodarcze muszą wykazać się dużą elastycznością działania na rynku towarów i usług, a zatem muszą realizować na swoim terenie różnego rodzaju inwestycje. Plan miejscowy winien umożliwiać realizację tych inwestycji. Zdaniem organu, nie wydaje się za zasadne dokonywanie zmiany planów miejscowych, w każdej sytuacji gdy właściciel zainteresowany będzie zmianą zakresu działania swojej firmy, na przykład: funkcjonowanie zakładu produkcji wyrobów betonowych uzupełnić lub zmienić na skład materiałów budowlanych, czy też firmę przewozową specjalizującą się w świadczeniu usług transportowych.

Organ podniósł, iż w omawianym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której na obszarze dużego zakładu przemysłowego, wobec dokonywanych przekształceń zakresu działalności, dokonane zostało "wyodrębnienie" z dotychczasowego układu technologicznego części obiektów budowlanych. Proces ten trwał od początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku i obecnie, od kilku lat ukształtował się. Do obiektów tych zostali wprowadzeni użytkownicy prowadzący działalność nie związaną z produkcją dotychczasowego zakładu. Jednocześnie nie następuje wyodrębnienie własnościowe, które mogłoby sugerować o trwałej zmianie funkcji obiektów. Prowadzona w tych obiektach działalność jest różnorodna i także z zakresu określonej w definicji planu "terenu zabudowy usługowej". Sytuacja ta, z punktu widzenia zagospodarowania przestrzeni, rozumiejąc ją w zakresie parametrów obiektów, linii zabudowy, nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia (obszar przemysłowy o architekturze podporządkowanej technologii pracy i kosztów, w obszarze miasta od około 40 – stu lat o w takim samym przeznaczeniu). Stąd, brak jest również – zdaniem organu – uzasadnienia dla "narzucania" bardzo ścisłego co do lokalizacji i przeznaczenia, na przykład na cele produkcji, usług transportowych i innych usług, w szczególności biorąc pod uwagę zmienność sytuacji właściciela, który może być zainteresowany powrotem działalności produkcyjnej do swoich obiektów.

Ze względu na zobowiązania organów samorządu wobec realizacji infrastruktury technicznej w tym dróg, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wynikające z przepisów odrębnych, istnieje jednak potrzeba uregulowania w planie parametrów dla zagospodarowania terenu. Jednym z tych parametrów jest określenie maksymalnego zasięgu części działań dopuszczonych w terenie, które w innym przypadku (bez określenia tego zasięgu) mogłyby się realizować w każdym punkcie terenu. Konieczność ta podyktowana jest potrzebą zapewnienia w przyszłości, możliwości dostępu wszystkich wspomnianych rodzajów zabudowy i zagospodarowania terenu do dróg publicznych i do ogólnodostępnych (miejskich) sieci technicznych.

Organ podniósł, iż ustalenia planu miejscowego to praktycznie jedyne narzędzie do zapewnienia pełnego zagospodarowania przestrzeni zgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie ustalenia planu nie mogą i nie powinny ograniczać możliwości korzystania z nieruchomości ponad wymagane minimum. Dla zapewnienia takiego efektu wprowadzone zostało do planu "narzędzie" w postaci parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którym jest określona w definicji planu "linia podziału wewnętrznego" (przepis par. 4 pkt. 14 zaskarżonej uchwały). Zgodnie z treścią tej definicji część działań ze wskazanego zakresu przeznaczenia, może być realizowana na terenie wyłącznie do tej linii, a więc pomiędzy linią rozgraniczającą, a linią podziału wewnętrznego. Jednocześnie pozostałe działania określone przeznaczeniem mogą się odbywać w każdym punkcie tego terenu. Zatem obiekty, w których obecnie prowadzona jest działalność z zakresu opisanej planem zabudowy usługowej, mogą "powrócić" do wykorzystywania ich na inną działalność określoną przeznaczeniem, a więc produkcyjną, baz transportu, składową. Będzie natomiast gwarantowane, że działania z zakresu zabudowy usługowej, a co za tym idzie możliwość wydzielania geodezyjnego działek dla takich działań, odbywać się będzie w rejonie, który posiada bezpośredni dostęp do dróg publicznych i publicznych urządzeń sieci technicznych. Zdaniem organu efektem takiego rozstrzygnięcia jest to, iż do właściciela należeć będzie decyzja o wykorzystaniu swojej nieruchomości, bez konieczności dokonywania ewentualnych zmian planu miejscowego.

Organ podkreślił, iż w innym wypadku, to jest podziału terenu na jednorodne funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, należałoby już na etapie opracowania projektu planu arbitralnie rozstrzygnąć, jakie działania przypisuje się, jakim fragmentom nieruchomości (w sytuacji braku wniosków w takiej sprawie) oraz liczyć się z rychłą utratą aktualności planu. Taka sytuacja może w znaczący sposób oddalić w czasie podjęcie zamierzonej inwestycji (czas niezbędny dla przeprowadzenia procedur administracyjnych przy opracowywaniu projektu zmiany planu to minimum 8 miesięcy), a to z kolei zniechęca do inwestowania na takim terenie.

Organ wskazał, iż linia podziału wewnętrznego w żaden sposób nie zastępuje linii rozgraniczającej, co sugeruje skarga, a jest jedynie narzędziem w warsztacie planistycznym uzupełniającym obowiązujący katalog ustaleń planu miejscowego. Pojęcie tej linii nie zastępuje też ustaleń przypisanych dla pojęcia linii rozgraniczającej. Istotnym jest również i to, że przepisy prawa nie narzucają określania przeznaczenia terenu jako jednego rodzaju dopuszczalnych działań (o jednorodnej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu). Przekroczenia w tym zakresie nie wskazał również wnoszący skargę wskazując jedynie, iż "właściwym wydaje się zastosowanie zgodnie z art.15 ust.2 ww. ustawy – linii rozgraniczających".

W odpowiedzi na zarzut, iż uchwała nie spełnia wymogów przepisów prawa w zakresie określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, organ wskazał na treść ustaleń przepisy par. 6, 9, 31 pkt.3c i 3d zaskarżonej uchwały. W uchwale – zgodnie z treścią przepisu art.15 ust.2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stanowi się o liniach zabudowy, gabarytach obiektów i wskaźnikach intensywności zabudowy. Natomiast dla terenu 3.93. odstępuje się od określenia wysokości budynków oraz geometrii dachów, mając na względzie specyfikę zainwestowania tego obszaru – jest to zespół zakładów produkcyjnych, ulokowany w dzielnicy przemysłowej miasta. Zdaniem organu forma zabudowy terenów przemysłowych, w tym gabaryty i wysokość budynków, także forma dachów, są zależne od wymagań techniki i technologii produkcji, a te zmieniają się w czasie, zarówno w wyniku dokonującego się postępu, jak i zmian rodzaju produkcji. Ponadto, obok dużych gabarytowo hal produkcyjnych często niezbędne są niewielkie budynki związane z obsługą tych obiektów, jak chociażby portiernie, czy budynki socjalne. Zawarcie w planie miejscowym rozstrzygnięć dotyczących zakresu kształtowania zabudowy dla funkcjonujących na tym terenie zakładów pracy może w przyszłości, przełożyć się na ograniczenie inwestowania. A istniejące uwarunkowania przestrzenne nie uzasadniają wprowadzenia takich ograniczeń.

Odnosząc się do zarzutu jednoczesnego uczestniczenia przez D. B. w pracach Miejskiej Komisji Architektoniczno – Urbanistycznej w S. oraz w komisji opiniującej projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, iż decyzje komisji opiniującej zapadały jednomyślnie, a nadto brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności uchwały na skutek ujawnienia powyższego faktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując zaskarżoną uchwałę doszedł do przekonania, iż sprzecza jest ona z prawem, a w konsekwencji nieważna (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 145 par. 2 p.p.s.a.).

Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała organu gminy, a więc akt prawa miejscowego. Strona skarżąca poodnosi, iż podstawy prawnej wniesienia skargi do sądu administracyjnego upatruje w treści przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1991 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiącego, iż po upływie terminu wskazanego w przepisie art. 91 ust. 1 tejże ustawy, a więc po upływie 30. dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia, organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy z powodu ich sprzeczności z prawem. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie ustawa ta stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Mając na uwadze treść przepisu art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, iż w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 tejże ustawy, nie stosuje się przepisów art. 52 par. 3 i 4 p.p.s.a., wskazać należy, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym możliwe jest w każdym czasie (vide: W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004/3/63). Nie może więc budzić wątpliwości skuteczne wniesienie skargi.

Rozważania o charakterze merytorycznym winny być poprzedzone wskazaniem, iż z dniem 11. lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w przepisie art. 85 ust. 2 określiła, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz do planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skoro w niniejszej sprawie obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło w sierpniu 2003 roku (na obwieszczeniu nie podano konkretnej daty), a więc już pod rządem ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), to okoliczność ta jednoznacznie determinuje uchwalenie miejscowego planu w oparciu o przepisy tejże ustawy. Tak więc w powyższym zakresie przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiada prawu.

Mając na uwadze, iż gospodarowanie przestrzenią jest procesem z natury konfliktowym i grą wielu podmiotów o sprzecznych interesach, to tworzenie ładu przestrzennego musi być wyrazem kompromisu pomiędzy różnymi interesami i wyobrażeniami o zagospodarowaniu przestrzenią. (vide: Z. Niewiadomski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz: C.H.Beck, W-wa 2005 rok, str. VII). Tym samym gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu ale tylko pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, oraz jeżeli władztwa tego nie nadużywa (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 roku w sprawie sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Z powyższym zapatrywaniem prawnym koresponduje pogląd, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu, a więc Konstytucji, ustaw i rozporządzeń i tylko w zakresie upoważnień wyraźnie w tych aktach udzielonych. Hierarchia źródeł prawa wyraźnie określa, iż akty prawa miejscowego, jako przepisy gminne, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 roku w sprawie sygn. akt IV SA 385/99, LEX nr 53377).

Przepisy prawa hierarchicznie wyższe niż akty prawa miejscowego nie są jedynym ograniczeniem w procesie tworzenie ładu przestrzennego, ograniczeniem tym jest również potrzeba uwzględnienia sprzecznych interesów poszczególnych członków społeczności lokalnej bądź interesu społecznego i indywidualnego. Kwestia ta wymaga od organu gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia, tak aby nie narazić się na zarzut nadużycia władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt prawa miejscowego z zakresu kształtowania polityki przestrzennej, do którego zastosowanie znajdują przepisy wskazanej już powyżej ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określając zarówno zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego, jak i zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele, kładzie nacisk na dwa zasadnicze elementy, a mianowicie na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 omawianej ustawy). Słusznie zatem podnosi skarżący, iż owe wskazania ustawodawcy winny przyświecać samorządowemu prawodawcy kształtującemu ład przestrzenny w gminie.

Emanacją wyrażonej powyżej zasady są dalsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określające sposób konstruowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazujące na obligatoryjne oraz fakultatywne składniki planu. W szczególności wskazać należy tutaj na przepis art. 15 omawianej ustawy określający, jakie elementy w planie miejscowym określa się obowiązkowo (art. 15 ust. 2 ), a jakie jedynie w zależności od potrzeb, a więc fakultatywnie (art. 15 ust. 3). Do elementów, które obligatoryjnie winny być określone w miejscowym planie ustawa między innymi zalicza:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tejże ustawy

Analizując składniki zaskarżonej uchwały wskazać wypada, iż określa ona w sposób sprzeczny z ustawą przeznaczenie poszczególnych terenów oraz błędnie wyznacza linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca sprzeczność zapisów miejscowego planu z przepisami ustawy jest między innymi pochodną wprowadzenia do planu pojęcia "linii podziału wewnętrznego terenu", przez którą gminny prawodawca rozumie oznaczoną na rysunku planu linię przerywaną określającą zasady wyodrębnienia fragmentu terenu, do którego ogranicza się realizację obiektów budowlanych (ewentualnie inne zagospodarowanie) ze wskazanego zakresu przeznaczenia lub określającą zasadę podziału na działki (par. 4 pkt 14 zaskarżonej uchwały). Skoro zaś jednocześnie uchwała definiuje pojęcie terenu, jako nieruchomości lub ich części wydzielone liniami rozgraniczającymi (par. 4 pkt 3 uchwały), to zasadnie rodzi się wątpliwość, o jakim innym zagospodarowaniu terenu wewnątrz linii rozgraniczających mówi uchwała wprowadzając linie wewnętrznego podziału. Wszak przepis art. 15 ust. 2 pkt omawianej ustawy wyraźnie nakazuje w miejscowym planie określić przeznaczenie terenów oraz wyznaczyć linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, iż na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi nie ma miejsca na różne przeznaczenia lub różne zasady zagospodarowania terenu. Powyższa konstatacja nieuchronnie prowadzi do wniosku, iż dla terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi możliwe jest tylko jedno przeznaczenie lub jedna zasada zagospodarowania terenu.

Powyższy wniosek wypływa nie tylko z tekstu przepisu art. 15 ust. 2 pkt omawianej ustawy ale również z istoty i funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego pod rządami ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro miejscowy plan na gruncie tejże ustawy staje się bezpośrednią podstawą do lokalizacji inwestycji zagospodarowujących teren, to jego przejrzystość, a jednocześnie szczegółowość musi być na takim poziomie aby zastąpić jednocześnie – znany dotychczas – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony na gruncie ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) i wydawaną w oparciu o tenże plan indywidualną decyzję administracyjną o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, będącą podstawą do ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Połączenie tych dwóch elementów dotychczasowego procesu tworzenia ładu przestrzennego w jednym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalanym na gruncie ustawy z dnia 27. marca 2003 roku, prowadzi do wniosku, iż miejscowy plan, aby mógł spełniać przyznane przez ustawę funkcje powinien być zarówno szczegółowy co i precyzyjny w zakresie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania. Tym samym winien zawierać wszystkie opisane przez ustawę elementy, a w tym precyzyjnie określać teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi i wskazywać jedno jego przeznaczenie lub jedną zasadę zagospodarowania terenu.

Wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania nie tylko pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy ale również stanowi element niepewności w przyszłym procesie inwestycyjnym. Z tego też powodu uchwała, jako źródło prawa miejscowego, musiałaby zostać poddana interpretacji, której wyniki byłaby sprzeczne, a sprzeczność owa niemożliwa do wyeliminowania w procesie stosowania prawa. Wbrew bowiem temu co podnosi organ gminy wielość sposobów zagospodarowania tego samego terenu wcale nie jest elementem zachęcającym do inwestowania. Zawsze natomiast takim elementem jest pewność co do prawa, a więc również co konkretnego przeznaczenia lub zagospodarowania określonego terenu.

Ponadto wskazać wypada, o czym już była mowa, iż przy wykonywaniu władztwa planistycznego organom samorządu terytorialnego winny przyświecać dwa główne cele, to jest: ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W świetle owych zasad nie można usprawiedliwić stanowiska organu gminy dążącego do wykazania, iż różne sposoby zagospodarowania tego samego terenu mają na celu zapewnienie elastyczności inwestycyjnej. Skoro interesy inwestorów są wyłącznym wyznacznikiem działań planistycznych, to wydaje się, iż organ gminy zaprzepaścił główne cele wykonywania władztwa planistycznego. Ponadto "ład przestrzenny", jako zasada wykonywania owego władztwa stawia przed organem określone cele do realizacji w przyszłości. W tym właśnie należy upatrywać istoty uporządkowanego rozwoju. Zasadnie zatem organ nadzoru podnosi, iż zaskarżona uchwała stanowi raczej opis aktualnego sposobu zagospodarowania niż plan celów wyznaczonych do realizacji zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Ponadto za zakazem określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego różnego przeznaczenia lub różnych zasad zagospodarowania terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi przemawia także przepis par. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który określając wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wskazuje, iż ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów, który w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, na rysunku planu miejscowego może być uzupełniony mieszanymi oznaczeniami barwnymi i jednobarwnymi oraz literowymi i cyfrowymi (par. 9 pkt 3 tegoż rozporządzenia).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej stanowi integralną całość, to wskazania powyższego rozporządzenia w zakresie podstawowych rodzajów przeznaczenia terenu opisanych poszczególnymi kolorami i oznaczeniami symbolicznymi (par. 9 pkt 1 rozporządzenia i załącznik Nr 1 do rozporządzenia) winny stanowić źródło ustalenia rodzajów przeznaczenia terenu. Z powyższych zapisów rozporządzenia jasno natomiast wynika, które z przedstawionych, podstawowych rodzajów przeznaczenia terenu uznawane są za "różne", a zatem które z nich nie mogą znajdować się na terenie wyznaczonym w miejscowym planie liniami rozgraniczającymi. Już tylko uznając, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówiąc o przeznaczeniu terenów oraz liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; odnosi się do podstawowych rodzajów przeznaczenia terenu, w rozumieniu par. 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 roku, to należy wskazać, iż w zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia przepisów prawa poprzez przypisanie terenom wyznaczonym liniami rozgraniczającymi różnych przeznaczeń. Powyższa konstatacja jednoznacznie wskazuje na sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.

Potwierdzonym zarzutem skargi jest również zaniechanie umieszczenia przez gminnego prawodawcę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do całego obszaru objętego planem, określeń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. (art. 15 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy). Zasadnie podnosi organ nadzorczy, iż powyższy element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na charakter obligatoryjny i rozstrzygnięcie powyższej kwestii parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą winno nastąpić w miejscowym planie.

W powyższej kwestii zachowuje swą aktualność wyrażone powyżej zapatrywanie dotyczące charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zakresu jego szczegółowości i precyzyjności. Z obowiązku nałożonego przez wskazany powyżej przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy, gminny prawodawca nie może uwolnić się poprzez stwierdzenie, iż w zakresie nieuregulowanym w uchwale zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wszak charakter powyższych przepisów i ich przeznaczenie jest odmienne, bowiem regulują one kwestię warunków, jakim winny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, wyłącznie w celu zapewnienia spełnienia wymagań określonych w przepisach art. 5 i art.6 ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W żadnym razie przepisy te nie mają charakteru planistycznego i nie mogą być brane pod uwagę w procesie kształtowania ładu przestrzennego. .

Konkludując wskazać należy, iż kwestionowana uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z prawem, w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1991 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), bowiem narusza przepisy art. 1 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1991 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jednocześnie wskazać wypada, iż nie stanowi naruszenia przepisów prawa udział D. B. w pracach Miejskiej Komisji Architektoniczno – Urbanistycznej w S. oraz w komisji opiniującej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro kwestia zakazu łączenia obu tych funkcji nie jest uregulowana w prawie powszechnie obowiązującym, to tym samym nie można stawiać zarzutu naruszenia norm proceduralnych podczas prac na zaskarżoną uchwałą.

O zasądzonych kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.

Wobec uchylenia zaskarżonej uchwały konieczne stało się stwierdzenie, iż nie podlega ona wykonalności do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.