Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2577/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, art 8, art 77 § 1, art 107 § 3,  art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1143/17 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1143/17, oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania terenu.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, zwana dalej: "u.p.z.p") oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] (odmawiającą wydania nakazu A. P. i H. C. wstrzymania użytkowania terenu położnego w B. przy ulicy C. [...] oznaczonego jako działka nr [...] obręb [...]) i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 59 ust. 2 ustawy, na terenie na którym brak planu miejscowego, ustalenia warunków zabudowy terenu wymaga również zmiana zagospodarowania terenu, nie wymagająca pozwolenia na budowę (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku). Stosownie zaś do art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie wskazanego powyżej przepisu jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Zauważył przy tym, że pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki. Skoro więc "zmiana zagospodarowania terenu" jest pojęciem niedookreślonym w obowiązujących przepisach, to ocena pozwalająca jednoznacznie rozstrzygnąć czy w określonym stanie faktycznym doszło do zmiany zagospodarowania terenu wymaga dokładnego zbadania i szczegółowego uzasadnienia, w oparciu o konkretne ustalenia faktyczne w konkretnej, jednostkowej sprawie.

Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie przedmiotowy teren nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Roboty budowlane przeprowadzone na działce nr [...] wykonane zostały, po uprzednim zgłoszeniu w dniu 18 sierpnia 2015 r. do Prezydenta Miasta [...] zamiaru przystąpienia do utwardzenia powierzchni działki nr [...], której właścicielem jest Gmina [...], a wieczystymi użytkownikami i właścicielkami wzniesionego na niej budynku – uczestniczki postępowania A. P. i H. C.. W ocenie skarżącej A. P. wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania parkingu samochodowego.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia "utwardzenie powierzchni gruntu". Jednak sam fakt umieszczenia utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego – gdzie jest mowa o wykonywaniu robót budowlanych, a nie o budowie, przekonuje, że zaliczane jest zwykle do urządzeń budowlanych, czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym (w tym przypadku budynkiem mieszkalnym) zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (m.in. place postojowe). W takim przypadku utwardzenie pełni rolę podrzędną w stosunku do obiektu budowlanego znajdującego się na działce. Ustawodawca nie określił, jakiemu celowi ma służyć wykonanie tych robót, ani jakie ma być przeznaczenie wykonanego utwardzenia terenu działki budowlanej. W wyniku utwardzenia nie powinien jednak powstać nowy obiekt budowlany (budowla). W przedmiotowej sprawie wykonane utwardzenie terenu, jak wykazało postępowanie dowodowe, doprowadziło do wykonania miejsc postojowych. Analiza utwardzonego terenu dowiodła, że na terenie tym możliwe jest zrealizowanie maksymalnie 6 miejsc postojowych, przy utrzymaniu komunikacji umożliwiającej ich wykorzystanie. Dodatkowo oględziny tego terenu pozwoliły na stwierdzenie, iż teren ten służy także dla przechowania mebli ogrodowych (w dniu oględzin przykrytych plandeką). Ustalenia poczynione przez organy pozwalają na stwierdzenie, iż wykonane przez uczestniczki postępowania roboty budowlane nie doprowadziły do zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu, tj. nie wpłynęły na dalsze jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Sąd zaznaczył, że podnoszone przez skarżącą argumenty, iż w budynku prowadzona jest działalność gospodarcza, której służyć ma m.in. wykonanie przedmiotowego utwardzenia – nie mogą być uznane za zasadne i zmieniające pogląd na sprawę. Po pierwsze, w ocenie organów nie ma oznak prowadzenia na tym terenie działalności gospodarczej (m.in. brak np. tablic informacyjnych czy reklamowych, brak szyldów), działalność w zakresie hurtowej i detalicznej sprzedaży samochodów osobowych i furgonetek aktualnie nie jest w ogóle prowadzona, a w przypadku pozostałej zgłoszonej działalności wskazany w ewidencji adres jest jedynie adresem korespondencyjnym. Po drugie, nawet w przypadku ewentualnej, sugerowanej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego – z przeznaczeniem na prowadzoną działalność gospodarczą, wszczęte winno być odrębne postępowanie. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, a potwierdziły to przeprowadzone oględziny tego terenu, że uczestniczki postępowania w wyniku wykonanych robót nie doprowadziły do powstania budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, dokonując utwardzenia terenu działki budowlanej, czyli wykonując roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy. Wszelkie zaś kwestie związane z oceną wykonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie czy z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego powinny być przedmiotem analizy w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Sąd podzielił twierdzenie organu drugiej instancji, iż skoro wykonane roboty budowlane nie zamieniają sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu, nie zmieniają formy architektonicznej, a także nie zostały zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, brak jest podstaw do uznania, iż konieczne jest wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy. Uwzględniając obowiązującą wykładnię wymienionych powyżej przepisów, w ocenie Sądu, uznać należało, iż wykonane na działce budowlanej nr [...] przez A. P. i H. C. roboty budowlane nie doprowadziły do zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu, tj. nie wpłynęły na dalsze użytkowanie tego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skoro zatem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazano, że brak jest podstaw do orzeczenia nakazu przewidzianego przepisem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. to zasadnie organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Sąd Wojewódzki uznał, że decyzje organów poprzedzone zostały prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, a ich ocena nie naruszała art. 80 k.p.a. Organy administracyjne orzekające w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej zgromadziły wyczerpujący materiał dowodowy podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), dając temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji (art.107 § 3 k.p.a.).

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 59 ust. 3 u.p.z.p., poprzez błędną jego interpretację i nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...], skutkującej obowiązkiem zastosowania ww. przepisu;

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., polegające na nie wzięciu pod uwagę podnoszonej przez skarżącą argumentacji i przedstawionych przez nią dowodów, z których jednoznacznie wynika, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...] oraz że do tej zmiany doszło w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez uczestniczkę postępowania A. P.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu, iż organy administracyjne prowadzące postępowanie w I i II instancji zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, że w omawianej sprawie nie występują przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p., mimo iż już zgromadzony materiał dowodowy w sprawie (pomimo tego, że jest niepełny) wskazuje na zasadnicze podstawy do zastosowania tego przepisu;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji ww. przepisu postępowania administracyjnego wskutek błędnego przyjęcia, iż prowadzone w sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji, iż istnieją podstawy do jego umorzenia w całości;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi (m.in. co do zarzutów skarżącej, iż okoliczności faktyczne sprawy oraz przedłożone przez nią dowody wskazują, że na spornej nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza, na potrzeby której doszło do zmiany jej sposobu zagospodarowania), sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami (m.in. poprzez całkowite pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą), błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów (m.in. przez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...]).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że utwardzenie terenu przy ul. C. [...] w B. odbyło się w okresie 2010/2011 - 2015. W latach 2010/2011 utwardzony został teren pod parking samochodowy o łącznej powierzchni 110 m2, w tym 75 m2 na działce nr [...] oraz 36 m2 drogi publicznej gminnej - na działce nr [...] (obecnie [...]). Następnie w 2015 roku utwardzone zostało kolejne 155 m2 działki nr [...], co łącznie dało powierzchnię utwardzenia pod parking samochodowy 263 m2, w tym 227 m2 na działce nr [...] oraz 36 m2 na działce nr [...] (obecnie [...]). Łączna powierzchnia działki nr [...] to 515 m2, a zatem utwardzenie terenu ww. działki dotyczy ponad połowy jej powierzchni. Zdaniem strony, zważywszy na fakt, iż na działce, na której w znacznej części dokonane zostało utwardzenie i wykonane zostały miejsca parkingowe tj. na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, oczywistym jest, że budowa miejsc parkingowych powiązana była bezpośrednio z prowadzoną przy ul. C. [...] w B. działalnością gospodarczą przez uczestniczkę postępowania A. P., nie zaś z normalnym, codziennym użytkowaniem tej nieruchomości jako podwórka znajdującego się na działce nr [...].

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że z przedłożonego do akt sprawy wypisu z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej wynika, że A. P. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w 2008 roku pod adresem B., ul. S. [...]. Następnie już po zakupie przez uczestniczkę postępowania nieruchomości przy ul. C. [...] w B. i po wykonaniu całości utwardzenia na działce nr [...] w dniu 15 lutego 2016 r. dokonano zmiany w CEiDG poszerzając prowadzoną działalność gospodarczą o "Sprzedaż hurtową i detaliczną samochodów osobowych i furgonetek". Adresem prowadzenia działalności gospodarczej była nadal miejscowość B., co jednak nie zmienia faktu, iż sprowadzane samochody były przywożone i parkowane przy ul. C. [...] w B., a więc w miejscu faktycznego zamieszkania A. P.. Fakt parkowania ww. samochodów został potwierdzony w złożonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej. Ponadto w dniu 15 grudnia 2016 r. dokonano kolejnej zmiany w CEiDG, rozszerzając dotychczasową działalność do następujących pozycji: PKD 45.11.Z - Sprzedaż hurtowa i detaliczna samochodów osobowych i furgonetek; PKD 13.92.Z - Produkcja gotowych wyrobów tekstylnych; PKD 46.41.Z - Sprzedaż hurtowa wyrobów tekstylnych; PKD 47.19.Z - Pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach; PKD 96.02.Z - Fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne oraz przenosząc główne miejsce wykonywania działalności pod adres przy ul. C. [...] w B. W ocenie skarżącej, nie powinno ulegać jakiejkolwiek wątpliwości, iż dokonane utwardzenie terenu, w wyniku którego doszło do realizacji miejsc postojowych doprowadziło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a nadto, że zmiana ta pozostaje w bezpośrednim i nierozerwalnym związku z faktem prowadzenia przez A. P. działalności gospodarczej. Przy czym strona nadmieniła, że w domu jednorodzinnym położonym na ww. działce zamieszkują tylko dwie osoby dorosłe i jedno dziecko, a zatem niemożliwym jest, aby do prawidłowego korzystania z nieruchomości potrzebne było aż (co najmniej) 6 miejsc parkingowych. Wnosząca skargę kasacyjną dodała, że okoliczność, iż aktualnie formalnie ww. działalność została wykreślona w CEiDG nie przesądza o tym, iż faktycznie nie jest ona wykonywana, bowiem jak należy przypuszczać stosowne wykreślenie nastąpiło na potrzeby przedmiotowego postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, wskutek zrealizowania na działce nr [...] faktycznie parkingu samochodowego doszło do sytuacji, w której bez wątpienia parking ten oddziałuje na nieruchomości sąsiednie w zakresie emitowanego z niego hałasu oraz spalin, których ilość jest ponad przeciętna, bowiem połączona nie z normalnym zamieszkiwaniem, ale z zamieszkiwaniem połączonym z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ponadto ingerencja w powierzchnię działki nr [...] doprowadziła do zmiany biegu wód na ww. działce, a to w konsekwencji spowodowało zalewanie sąsiednich działek. Strona zwróciła także uwagę na możliwe naruszenie istniejącego dotychczas ładu urbanistycznego oraz sposobu zagospodarowania działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie spornej nieruchomości, w kontekście realizacji przestrzeni domków jednorodzinnych, na podstawie jednego pozwolenia na budowę, z zachowaniem odpowiednich wymagań, co do ilości terenów zielonych (70 % powierzchni działki jest powierzchnią zabudowaną, a jedynie 30 % powierzchnią biologicznie czynną).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna wniesiona przez A. P. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p zmiana sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z art. 59 ust. 3 ww. ustawy wynika zaś, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania albo wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów administracji było zatem ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] położonej w miejscowości B. przy ul. C. [...]. W sprawie ustalono, że przedmiotowa działka, której współużytkownikami wieczystymi gruntu i współwłaścicielkami poczynionych na niej naniesień są A. P. i H. C., została utwardzona łącznie na powierzchni około 208 m2 oraz dodatkowo utwardzono 36 m2 działki [...] położonej obok, stanowiącej drogę dojazdową do nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wykonane utwardzenie terenu, jak wykazało postępowanie dowodowe, doprowadziło do wykonania miejsc postojowych. Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji, analiza utwardzonego terenu dowiodła, że na terenie tym możliwe jest zrealizowanie maksymalnie 6 miejsc postojowych, przy utrzymaniu komunikacji umożliwiającej ich wykorzystanie. Dodatkowo, oględziny tego terenu pozwoliły na stwierdzenie, iż teren ten służy także dla przechowania mebli ogrodowych (w dniu oględzin przykrytych plandeką). Ustalenia poczynione przez organy pozwalają zatem na stwierdzenie, iż wykonane przez uczestniczki postępowania roboty budowlane nie doprowadziły do zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu, tj. nie wpłynęły na dalsze jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, jako miejsc postojowych przy budynku mieszkalnym. Wywody skargi kasacyjnej, że w budynku zamieszkują jedynie dwie osoby dorosło i dziecko a zatem taka liczba miejsc postojowych (6) jest zbędna, nie są przekonywujące. Mogą one bowiem być wykorzystywane także przez inne osoby odwiedzające właścicieli nieruchomości. Oczywiście przez zmianę sposobu zagospodarowania terenu należy również rozumieć zmianę sposobu jego wykorzystywania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie utwardzenie terenu miało na celu wykorzystywanie go jako parking samochodowy do działalności gospodarczej polegającej na handlu samochodami. W toku prowadzonego postępowania w sprawie okoliczność ta nie została jednak potwierdzona. Z ustaleń organów wynika, że brak jest oznak prowadzenia na tym terenie działalności gospodarczej (m.in. brak np. tablic informacyjnych czy reklamowych, brak szyldów). Działalność w zakresie hurtowej i detalicznej sprzedaży samochodów osobowych i furgonetek aktualnie nie jest w ogóle prowadzona, a w przypadku pozostałej zgłoszonej działalności wskazany w ewidencji adres jest jedynie adresem korespondencyjnym. Słusznie także organy przyjęły, że nawet w przypadku ewentualnej, sugerowanej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego – z przeznaczeniem na prowadzoną działalność gospodarczą, wszczęte winno być odrębne postępowanie.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu, iż organy administracyjne prowadzące postępowanie w I i II instancji zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowe wnioski. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie i został właściwie oceniony.

Niezasadny też jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zarzut, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się błędów, które obligowałyby do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Uwzględniając powyższe wywody w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych i oceny dowodów, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 59 ust. 3 u.p.z.p., poprzez błędną jego interpretację i nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...], skutkującej obowiązkiem zastosowania ww. przepisu. Organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni wskazanego przepisu i zasadnie go nie zastosowały, co trafnie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji.

Odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., to zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy naruszył wymieniony przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie należało orzec merytorycznie odmawiając wydania nakazu A. P. i H. C. wstrzymania użytkowania terenu położnego w B. przy ulicy C. [...], tak jak to uczynił organ I instancji. Organ odwoławczy powinien był zatem utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienie powyższe nie stanowi jednak takiej wady, która skutkowałaby koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku czy też decyzji organu odwoławczego. Zarówno decyzja odmawiając nałożenia obowiązków jak i decyzja umarzająca postępowanie wywołują skutek o braku podstawy do nałożenia obowiązku na określony podmiot.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zmianą sposobu zagospodarowania terenu, może być również rozpoczęcie jej wykorzystywania, jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych w związku z wykonywaniu działalności gospodarczej. Okoliczność taka w prowadzonym postępowaniu nie została udowodniona. Nie oznacza to jednak, że jeżeli taka sytuacja wystąpi w przyszłości, to skarżąca kasacyjnie nie będzie mogła wystąpić o podjęcie działań przez właściwy organ.

Odnosząc się do wywodów skargi kasacyjnej dotyczących zmiany biegu wód na działce nr [...] i zalewania działek sąsiednich, to okoliczności te nie mogły być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).