Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 708/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6, art. 134 ust. 1, art. 149 ust. 1 pkt 4, art. 152 ust. 1, art. 1456, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148, art. 149 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Prezes NFZ") - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - dalej także: "ustawa o świadczeniach"), w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (zwaną dalej: "skarżącą spółką" lub "stroną skarżącą") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Dyrektor [...]OW NFZ") z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], oddalającej odwołanie strony skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia powyżej 150 000 osób, ryczałt miesięczny - utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora [...]OW NFZ.

Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 28 grudnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił rokowania w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia powyżej 150 000 osób - ryczałt miesięczny (na obszarze: [...] W. – F.).

Przedmiotowe postępowanie odbyło się na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz.2719), zwane dalej "rozporządzeniem Ministra Zdrowia".

Ogłoszenie o postępowaniu zawierało obligatoryjne elementy określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia. W ogłoszeniu zostało wyraźnie wskazane, że w przypadku POZ - podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej - postępowanie ma na celu wyłonienie jednego świadczeniodawcy.

Do złożenia oferty i uczestniczenia w postępowaniu w trybie rokowań zostały zaproszone 4 podmioty lecznicze:

- P. we W. ,

- [...] "Z." Sp. z o.o.,

- [...] "P." Sp. z o.o.,

- P. Sp. z o.o. z siedzibą we W.

W dniu 8 stycznia 2013 r. Komisja konkursowa dokonała otwarcia ofert, a następnie przeprowadziła ich ocenę formalnoprawną oraz wezwała wszystkich oferentów do uzupełnienia braków formalnych ofert.

Następnie Komisja konkursowa przeprowadziła kontrole u czterech oferentów, stwierdzając zgodność złożonych ofert ze stanem faktycznym.

Oferty złożone w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (Dz. U.;!Nr 139, poz. 1139 ze zm. - dalej także: "rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych"), zostały również poddane ocenie spełnienia wymagań określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach w:

1) zarządzeniu Nr 85/2010/DS02 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej (ze zm.),

2) zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.),

3) zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.).

Komisja konkursowa w trakcie postępowania przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami biorącymi udział w postępowaniu. W wyniku przeprowadzonych negocjacji podpisano protokoły końcowe z negocjacji ze zbieżnymi stanowiskami.

Strona skarżąca podpisała w dniu 15 stycznia 2013 r. protokół końcowy z negocjacji z uzgodnioną ceną jednostki rozliczeniowej wynoszącą 178 866,80 zł.

W wyniku dokonanej przez Komisję konkursową oceny ofert dwóch oferentów, tj. [...] "P." Sp. z o.o. oraz skarżąca spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. , uzyskało taką samą maksymalną łączną liczbę punktów. Niemniej z uwagi na fakt, iż Komisja konkursowa mogła dokonać wyboru tylko jednego świadczeniodawcy na wyznaczonym obszarze, co zostało wskazane w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania, Komisja konkursowa - wobec identycznej punktacji rankingowej dwóch oferentów - dokonała w dniu 15 stycznia 2013 r. rozstrzygnięcia postepowania i wyboru oferenta, który zaproponował najniższą cenę jednostki rozliczeniowej, tj. [...] "P." Sp. z o.o. Tym samym komisja nie dokonała wyboru oferty strony skarżącej.

Od powyższego rozstrzygnięcia Komisji konkursowej odwołało się dwóch oferentów, tj. [...] "Z." Sp. z o.o. oraz skarżącą spółka P. Sp. z o.o.

W odwołaniu z dnia 16 stycznia strona skarżąca podniosła, że w jej ocenie sposób przeprowadzenia spornego postępowania (rokowań) i ocena ofert złożonych przez świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu obarczone są istotnymi wadami, świadczącymi o rażącym naruszeniu przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ podstawowych zasad przeprowadzenia rokowań. W oparciu o przedstawione zarzuty strona skarżąca wniosła o uwzględnienie odwołania poprzez zmianę ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania i wskazanie podmiotu, który został wybrany. Ponadto, w złożonym odwołaniu strona skarżąca wskazała, że w dniu 21 grudnia 2012 r. odwołujący był świadkiem, jak przedstawiciele [...] "P." Sp. z o.o. we W. pojawili się w budynku [...] OW NFZ z pakunkami (duże szare torby), które na oczach przedstawiciela skarżącego przekazane zostały pracownicy sekretariatu NFZ [...] OW. Skarżąca spółka wskazała również, że wobec rażącego i jawnego naruszenia przez Oddział Wojewódzki Funduszu przepisów postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, strona rozważa niezależnie od niniejszego odwołania skierowanie zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do właściwych organów ścigania.

Następnie, po zapoznaniu się ze zgromadzonymi w postępowaniu dokumentami, strona skarżąca w piśmie z dnia 28 stycznia 2013 r., podtrzymując w całości swoje dotychczasowe zarzuty oraz stanowisko wyrażone we wniesionym odwołaniu, zgłosiła żądanie niezwłocznego unieważnienia rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz wybór jej oferty. Strona skarżąca podniosła jednocześnie, że nie zostały udostępnione skarżącej w całości materiały z postępowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, powołując się na przepis art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie z uwagi na fakt, że w sprawie istnieją rozstrzygnięcia tego samego postępowania. Organ zauważył bowiem, że w dniu [...] lutego 2013 r. Dyrektor [...] OW NFZ wydał decyzję nr [...], w wyniku której uwzględnił odwołanie wniesione przez [...] "Z." Sp. z o.o.

Z akt sprawy wynika, że odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] wniosła spółka [...] "P." Sp. z o.o. we W. .

W wyniku rozpatrzenia w/w odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 27 czerwca 2013 r. wydał decyzję nr [...], na podstawie której uchylił decyzję Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi [...] OW NFZ.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor [...] OW NFZ w dniu [...] lipca 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą uwzględnił odwołanie wniesione przez [...] "Z." Sp. z o.o.

Tymczasem, skarżąca spółka pismem z dnia 15 lipca 2013 r. złożyła wniosek o "cofnięcie decyzji" Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] wydanej w dniu [...] lutego 2013 r., wskazując, że przesłanki stanowiące podstawę umorzenia postępowania administracyjnego przestały istnieć.

W związku z tym, że decyzja Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] została wydana w oparciu o decyzję tego nr [...], uchyloną następnie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] czerwca 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w dniu 9 sierpnia 2013 r, wydał postanowienie nr [...], na mocy którego wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wniesionego przez skarżącą spółkę odwołania od rozstrzygnięcia spornego postępowania z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...].

W dniu [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor [...] OW NFZ wydał decyzję nr [...], na podstawie której uchylił swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. (pkt 1 decyzji) oraz oddalił odwołanie wniesione przez stronę skarżącą (pkt 2 decyzji).

Pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. skarżąca spółka poinformowała organ, że w całości podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w odwołaniu z 16 stycznia 2013 r.

Następnie, w odwołaniu złożonym od decyzji Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., strona skarżąca, wnosząc o uwzględnienie jej odwołania, zarzuciła organowi pierwszej instancji:

1) naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez brak wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, za pomocą wszelkich środków dowodowych mających znaczenie dla sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że w postępowaniu nie doszło do naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, tj. m.in. zasad niezmienności kryteriów wyboru ofert (art. 147 ustawy o świadczeniach), porównania ofert zgodnie z zasadami wyznaczonymi przez ustawę (art. 148 ustawy o świadczeniach), zasad jawności postępowania, zasady konkurencyjności i równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach), a także zasady legalności prowadzonego postępowania;

2) naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów, podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu; strona skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji w zasadzie odniósł się - i to nie w pełnym zakresie - wyłącznie do zbadania zarzutu nieposiadania przez [...] "P." Sp. z o.o. laboratorium diagnostycznego wpisanego do rejestru prowadzonego przez Krajową Radę Diagnostów Laboratoryjnych (a więc wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach), co uniemożliwiło stronie skarżącej kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca podniosła, że w związku z naruszeniem przez Dyrektora [...] OW NFZ przepisów postępowania administracyjnego, w wyniku którego to naruszenia doszło do nieuzasadnionej oceny, że w sprawie nie dopuszczono się naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej - jej interes prawny doznał uszczerbku.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], oddalającą odwołanie strony skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia powyżej 150 000 osób, ryczałt miesięczny.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezes NFZ stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. są niezasadne, albowiem organ szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania z dnia 16 stycznia 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego, w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji opisano procedurę dokonywania oceny ofert. Nadto, Prezes NFZ stwierdził, że strona skarżąca w odwołaniu nie wskazała, w którym miejscu przygotowana przez nią oferta została oceniona niezgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ nr [...].

Prezes NFZ uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - pozycja poszczególnych ofert w rankingu końcowym, a następnie wybór oferty w przedmiotowym postępowaniu został dokonany zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów uzasadniających nierówne traktowanie oferentów.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ stwierdził, iż Komisja konkursowa dokonała oceny ofert zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena kryteriów niecenowych odbyła się poprzez konkursową aplikację informatyczną, na podstawie złożonych przez oferenta oświadczeń będących wynikiem udzielonych odpowiedzi na pytania ankietowe zawarte w złożonej ofercie elektronicznej. Organ odwoławczy nadmienił jednocześnie, że ocena ofert była dokonywana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa.

Prezes NFZ wyjaśnił również, że podstawą przyznania stronie skarżącej określonej ilości punktów jest treść oferty oceniana w oparciu o zasady określone w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ. Organ odwoławczy nadmienił, że zgodnie z treścią z § 1 ust. 1 zarządzenia nr 54/2011/DSOZ oceny oferty dokonuje się według kryteriów jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny. Jak stanowi zaś § 1 ust. 2 cytowanego zarządzenia, szczegółowe parametry kryteriów oceny, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej określa załącznik nr 1 do w/w zarządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że analiza treści przywołanych parametrów kryteriów oceny oraz wagi poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej wskazuje, iż w przedmiotowym postępowaniu ocena złożonej oferty dokonana została według kryterium jakości, dostępności, kompleksowości oraz ceny.

Analizując ofertę strony skarżącej, Prezes NFZ stwierdził, że w sumie za kryterium jakości, skarżąca spółka otrzymała 33 pkt, na co składa się: 25 pkt. za personel; 3 pkt. za wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń; 5 pkt, za zewnętrzną ocenę jakości; 0 pkt. za wyniki kontroli prowadzonych przez NFZ i zgodne jest z wynikami przedstawionymi w rankingach ofert. Odnośnie z kolei kryterium "kompleksowości", organ odwoławczy zauważył, że skarżąca uzyskała maksymalną liczbę punktów możliwych do uzyskania, tj. 12 pkt. Prezes NFZ wyjaśnił także, że w kryterium "dostępności" oferta skarżącej spółki uzyskała maksymalną liczbę punktów możliwych do uzyskania, tj. 5 pkt. Prezes NFZ wskazał ponadto, że strona skarżąca otrzymała maksymalną liczbę punktów oceny w zakresie kryterium "ceny", tj. 50 pkt. Podsumowując powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że ostateczna ocena oferty skarżącej w rankingu końcowym wyniosła 100 pkt.

Prezes NFZ podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu dwóch oferentów, tj. [...] "P." Sp. z o.o. oraz skarżąca spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. , otrzymało taką samą liczbę punktów, w tym również za poszczególne kryteria oceny ofert.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, Komisja konkursowa wybrała ofertę najkorzystniejszą, tj. zapewniającą kompleksowość, jakość, dostępność udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz przedstawiającą najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Zdaniem Prezesa NFZ, spółka [...] "P." Sp. z o.o. przedstawiła cenę jednostki rozliczeniowej korzystniejszą od przedstawionej przez stronę skarżącą.

Ustosunkowując się do zarzutu braku przeprowadzenia przez Oddział Wojewódzki Funduszu negocjacji cenowych w przypadku oferentów posiadających taką samą liczbę punktów, Prezes NFZ wskazał, iż w świetle art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadzenie negocjacji nie jest obowiązkiem, ale prawem komisji konkursowej. Podkreślił, że Komisja konkursowa w przedmiotowym postępowaniu przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami, w wyniku których podpisano protokoły końcowe z negocjacji ze zbieżnymi stanowiskami. Organ odwoławczy podkreślił, że negocjacje były prowadzone w czterech odrębnych pokojach, odrębnie dla każdego z czterech zaproszonych oferentów.

Prezes NFZ wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym czterej oferenci złożyli propozycje cen, za które uzyskali w rankingu końcowym maksymalną liczbę punktów za kryterium ceny, tj. 50. Organ odwoławczy uznał, że kryterium ceny zostało wyliczone zgodnie z algorytmem oceny ofert według kryterium cenowego określonego w załączniku nr 2 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie miała racji twierdząc, że oferta NZOZ "Przychodnia Kosmonautów" została oceniona wyżej, albowiem - wbrew tym sugestiom - uzyskała ona taką samą łączną liczbę punktów, jak oferta strony skarżącej i była oceniana wedle tych samych obowiązujących przepisów. Prezes NFZ wskazał, że Komisja konkursowa dokonała wyboru oferty, która przedstawiła najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach.

Prezes NFZ podkreślił, że oferta skarżącej spółki nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne. Do przedmiotowego postępowania złożona została bowiem oferta, która prezentowała korzystniejszy bilans ceny za udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes NFZ podkreślił, że zgodnie z warunkami postępowania możliwe było wybranie tylko jednej oferty do zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w przedmiotowym zakresie świadczeń. Organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] "P." zaoferowała 88% ceny oczekiwanej, natomiast strona skarżąca - 88,9% ceny oczekiwanej.

Mając na względzie powyższe, Prezes NFZ stwierdził, że elementem różniącym obie oferty były zaoferowane wartości jednostek rozliczeniowych, dlatego - jak wskazał organ odwoławczy - prowadzenie ponownych negocjacji byłoby bezcelowe, ponieważ i tak nie nastąpiłaby różnica w ocenie punktowej za kryterium cenowe, gdyż podmioty otrzymały już taką samą maksymalną liczbę punktów. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że obniżanie ceny poniżej pewnego progu nie przynosi dodatkowych punktów. Prezes NFZ podniósł, że zgoła inna byłaby sytuacja, gdyby podmioty zaoferowały taką samą wartość jednostek rozliczeniowych, wtedy ewentualnie komisja konkursowa mogłaby podjąć decyzję o przeprowadzeniu ponownych negocjacji.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Prezes NFZ uznał za niezasadny zarzut naruszenia zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach. Organ uznał bowiem, że z analizy zgromadzonej podczas postępowania dokumentacji wynika, iż Komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Ponadto, organ odwoławczy uznał, że warunki oceny oferty były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach.

Prezes NFZ podkreślił, że komisja konkursowa, aby dokonać wyboru oferenta do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej, a co za tym idzie zabezpieczyć udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej od dnia 1 lutego 2013 r., wzięła pod uwagę przedstawienie najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

W tym miejscu Prezes NFZ wskazał, że rozstrzygając sprawę, należy wziąć pod uwagę, iż Narodowy Fundusz Zdrowia zaliczany jest do sektora finansów publicznych, zgodnie art. 9 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 885) i zobligowany jest do stosowania przepisów tejże ustawy. W związku z powyższym, Prezes NFZ zauważył, że w świetle przepisu art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, Fundusz musi pamiętać, by wydatki publiczne były ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Ponadto, powołując się na przepis art. 44 ust. 3 cyt. ustawy, Prezes NFZ wskazał, że wspominane wydatki publiczne muszą być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

W tej sytuacji, Prezes NFZ uznał, że Oddział Wojewódzki NFZ, jako jednostka sektora finansów publicznych, musi uwzględniać rachunek ekonomiczny.

Powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/06, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że zarówno komisja konkursowa, a potem Prezes NFZ, dokonując oceny poszczególnych ofert, muszą brać pod uwagę - zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach - zarówno elementy o charakterze medycznym, jak i elementy o charakterze ekonomicznym, w tym w szczególności bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Odnosząc się do zarzutu, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję bez oczekiwania na stanowisko strony skarżącej, Prezes NFZ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem z akt sprawy wynika, że strona skarżąca w dniu 9 sierpnia 2013 r. została zawiadomiona o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz o wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. uprawnieniu strony do zapoznania się z zebranym materiałem oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że skarżąca spółka w dniu 14 sierpnia 2013 r. zapoznała się z dokumentacją zgromadzoną w przedmiotowym postępowaniu. Jednocześnie Prezes NFZ wskazał, że w piśmie z dnia 21 sierpnia 2013 r. strona skarżąca poinformowała organ, że w całości podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, nie zgłaszając przy tym jakichkolwiek nowych żądań, czy też wniosków dowodowych.

Ustosunkowując się z kolei do kwestii dotyczącej rzekomego przekazywania przez oferenta, który wygrał sporne postępowanie, "dużych szarych toreb" do siedziby [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ta nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Prezes NFZ podkreślił, że już organ pierwszej instancji wskazał, że Prokuratura Rejonowa dla [...] w dniu 13 czerwca 2013 r. wydała w sprawie sygn. akt [...] postanowienie o umorzeniu śledztwa wobec braku znamion czynu zabronionego.

Przypominając stronie skarżącej, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest rozpatrzenie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] zapadłego w dniu [...] stycznia 2013 r., nie zaś od wcześniej unieważnionego postępowania, Prezes NFZ stwierdził, że podnoszone przez skarżącą spółkę zarzuty, jakoby unieważnienie wspomnianego postępowania nastąpiło w celu umożliwienia [...] "P." Sp. z o.o. wpisu laboratorium diagnostycznego do rejestru prowadzonego przez Krajową Radę Diagnostów Laboratoryjnych, jest daleko posuniętym nadużyciem ze strony skarżącej spółki. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor [...] OW NFZ szczegółowo odniósł się w swojej decyzji do zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieposiadania przez [...] "P." Sp. z o.o. laboratorium diagnostycznego, wpisanego do rejestru prowadzonego przez Krajową Radę Diagnostów Laboratoryjnych (patrz: s. 9 i 10 decyzji organu pierwszej instancji).

Podsumowując swoje dotychczasowe rozważania, Prezesa NFZ uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Dyrektor [...] OW NFZ przeprowadził sporne postępowanie konkursowe zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, przestrzegając stosownych warunków tego postępowania oraz warunków zawierania umów. Zdaniem Prezesa NFZ, ocena oferty skarżącej spółki została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Organ odwoławczy uznał, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku spornego postępowania.

Ponadto, Prezes NFZ stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organ pierwszej instancji zgromadził w sposób należyty materiał dowodowy, odnosząc się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez stronę skarżącą argumentów. Jednocześnie, organ odwoławczy uznał, że decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu spełnia wszelkie istotne warunki, o których stanowi przepis art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji, Prezes NFZ uznał, że wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, złożone odwołanie nie mogło zostać uwzględnione.

Pismem z dnia 6 lutego 2014 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2013 r.

Wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące i niewnikliwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie czynności koniecznych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, prowadzące w konsekwencji do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania, w wyniku którego nastąpił wybór oferty zawierającej rażąco niską cenę, a także

- naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach i wyrażonej w tym przepisie zasady równego traktowania oferentów.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w dalszym ciągu kwestionuje właściwe (rzetelne) zbadanie przez organy obu instancji zarzutu nierównego traktowania obu oferentów (art. 134 ustawy o świadczeniach). Zdaniem strony skarżącej, najwyraźniej zarzut braku równego traktowania obu oferentów widać na przykładzie wnikliwości postępowania [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w zakresie badania, czy oferent posiada laboratorium w lokalizacji oraz czy posiadane laboratorium posiada wpis do właściwego rejestru. Strona skarżąca wskazała, że na dzień złożenia oferty przez [...] "P." Sp. z o.o. we W. oferent ten, w przeciwieństwie do strony skarżącej, nie dysponował wpisem swojego laboratorium do rejestru prowadzonego przez Krajową Radę Diagnostów Laboratoryjnych. Strona skarżąca stwierdziła, że skoro kwestia wpisu laboratorium miała zasadnicze - z punktu widzenia odrzucenia oferty - znaczenie, dziwić może swobodne podejście DOW NFZ do braku legitymowania się przez drugiego oferenta takim wpisem w odniesieniu do własnego laboratorium. Zdaniem strony skarżącej, kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia wobec unieważnienia (bez zrozumiałych dla skarżącej spółki podstaw prawnych) postępowania w grudniu 2013 r. i ponownego ogłoszenia postępowania już w czasie, w którym [...] "P." Sp. z o.o. dysponowała wpisem swojego laboratorium do właściwego rejestru.

Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, że Prezes NFZ, dokonując analizy niniejszej sprawy, pominął okoliczność, że oferta [...] "P." Sp. z o.o. zawierała rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. Skarżąca spółka wskazała, że rażąco niska cena w stosunku do przedmiotu zamówienia to cena zbyt niska, niewspółgrająca z jakością realizacji świadczenia, prowadząca do wyboru oferty, której realizacja nastąpi z pokrzywdzeniem beneficjentów. W ocenie strony skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu właśnie doszło do wyboru takiej oferty. Strona skarżąca uznała, że cena zaoferowana przez [...] "P." Sp. z o.o. ma charakter rażąco niskiej, o czym świadczą następujące okoliczności:

Cena zaoferowana przez oferenta, którego oferta została wybrana, odbiega znacznie od wartości przedmiotu zamówienia, przedstawionego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, skalkulowanego nie w oderwaniu od rzeczywistości, lecz wykreowanego w oparciu o pewien szacunek, pewną kalkulację kosztów wszystkich elementów cenotwórczych, składających się na globalna wartość zamówienia - szacunek pozwalający na wypracowanie oferty cenowej, dającej gwarancję realizacji usług na najwyższym poziomie, bez uszczerbku dla dobra beneficjentów tychże usług;

Cena zaoferowana przez [...] "P." Sp. z o.o. skonstruowana została w oparciu o ceny rynkowe i w oparciu o powyższe oraz związek pomiędzy ceną w/w oferenta i własną zaoferowaną w postępowaniu cenę; skarżąca spółka stwierdziła, że ma podstawy do postawienia zarzutu, iż cena zaoferowana przez [...] "P." Sp. z o.o. jest ceną rażąco niską, niedającą gwarancji świadczenia usług najwyższej jakości, bez uszczerbku dla beneficjentów tych usług;

Cena zaoferowana przez oferenta, którego oferta została wybrana, różni się (różnica 1.810,80 złotych w odniesieniu do jednostki rozliczeniowej) od ceny zaoferowanej przez stronę skarżącą; skarżąca spółka podniosła, że zaproponowana przez nią cena skonstruowana została na poziomie bardzo konkurencyjnym i atrakcyjnym, w głównej mierze wobec faktu dostępu przez stronę skarżącą do usług oferowanych przez podmioty z Grupy Kapitałowej P. po bardzo atrakcyjnych, niskich cenach, przy wykorzystaniu wieloletniego know-how, jakim dysponują podmioty z Grupy Kapitałowej P. Strona skarżąca wskazała, że cena zaoferowana przez nią (już po negocjacjach) jest ceną stanowiącą minimalną cenę, niegenerującą zysku, jaką strona skarżąca była w stanie zaoferować, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia wysokiej jakości świadczonych usług.

Cena zaoferowana przez [...] "P." Sp. z o.o. nie zapewnia jakości usług na poziomie zabezpieczającym interesy beneficjentów usług medycznych; strona skarżąca zarzuciła, że - wbrew deklaracji co do zabezpieczenia umowy czterema zespołami składającymi się z lekarza i pielęgniarki - [...] "P." Sp. z o.o. we W. nie zapewnia świadczenia usług medycznych przez personel medyczny w oferowanym wymiarze. Strona skarżąca wskazała bowiem, że zgodnie z publiczną informacją, jaka ukazała się na portalu internetowym http://wiadomosci.onet.pl, wskazany oferent nie zabezpiecza realizacji umowy w sposób zgodny z ofertą, gdyż liczba lekarzy nie jest zgodna z liczbą zespołów, wskazanych w ofercie.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez organ - w razie uwzględnienia skargi i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania - szczegółowej analizy wszystkich elementów cenotwórczych, składających się na ofertę cenową, zaoferowaną przez [...] "P." Sp. z o.o. we W. pod kątem badania ich prawdziwości, rzetelności wykazania wysokości zaoferowanej ceny, analizy porównawczej przedstawionej dokumentacji i wniosków z niej płynących w zestawieniu z kalkulacją i analizą, leżącą u podłoża wypracowania określonego poziomu wartości przedmiotu zamówienia. W szczególności, organ powinien - zdaniem strony skarżącej - przeprowadzić dowód z dokumentów, w tym umów z personelem medycznym (w tym w szczególności z lekarzami), zadeklarowanym na etapie składania oferty - jako personel zabezpieczający świadczenie usług objętych umową - przez oferenta, którego oferta była wybrana. Zdaniem strony skarżącej, potrzeba przeprowadzenia powyższego dowodu wynika z konieczności ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia odwołania okoliczności, a mianowicie wykazania rażąco niskiej ceny zaoferowanej przez [...] "P." Sp. z o.o. Strona skarżąca podniosła, że według jej wiedzy, stawki zaproponowane w umowach z personelem wyczerpują kwotę zaoferowaną przez [...] "P." Sp. z o.o., co oznacza, że kwota ceny ofertowej stanowi cenę rażąco niską, albowiem - obok wynagrodzenia personelu - na cenę realizacji usług objętych umową składają się także elementy cenotwórcze takie, jak: wynagrodzenie z tytułu badań laboratoryjnych i badań RTG, usługi przewozu pacjentów, ceny zakupu materiałów medycznych i leków, itp. Zdaniem strony skarżącej, obowiązkiem organu winna być wnikliwa analiza dokumentów i wyjaśnień oferenta dotycząca poszczególnych elementów cenotwórczych (w tym umów z powyżej wskazanym personelem), dająca podstawę do twierdzenia, że zaoferowana cena nie jest rażąco niska, w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach. Strona skarżąca zarzuciła, że takiej analizy organ w przedmiotowym postępowaniu nie przeprowadził. Strona uznała, że analiza ta powinna zostać przeprowadzona, zwłaszcza wobec wyraźnej różnicy pomiędzy ofertą cenową [...] "P." Sp. z o.o. a wartością przedmiotu zamówienia.

Uzasadniając kwestię uszczerbku w interesie prawnym świadczeniodawcy, strona skarżąca stwierdziła, że wykazane powyżej nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu doprowadziły do naruszenia jej interesu prawnego. Strona skarżąca podniosła, że istotą badania uszczerbku interesu prawnego jest ustalenie, czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości podpisania umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych (tak: G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta, Komentarz do ustawy o świadczeniach, Lex Prestige). Skarżąca spółka stwierdziła, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania konkursowego może dojść, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot je prowadzący ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług (vide: wyrok ETS z dnia 11 stycznia 2005 r., w sprawie C-26/03, Zbiór orzeczeń z 2005, s. 1-00001; podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 474/10, Lex Prestige nr 1081532). Skarżący, powołując się ponadto na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GZ 111/11 – wskazał, że "(...) niewątpliwie uszczerbek interesu prawnego wystąpi po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielenia świadczeń. Z tego też względu oczywiste jest, że posiada on legitymację do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania (art. 154 ust. 1 ustawy) celem skontrolowania w postępowaniu administracyjnym, czy niekorzystne rozstrzygnięcie nie jest wynikiem naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia tego postępowania".

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu nieodrzucenia oferty konkurencyjnej z powodu "rażąco niskiej ceny", Prezes NFZ uznał, że jest on chybiony, albowiem przy wartości zamówienia nie większej niż 2.213.200,00 złotych różnica pomiędzy ceną zaoferowaną przez skarżącą spółkę a ceną konkurencyjną wyniosła tylko 1.810,80 złotych, co - zdaniem organu odwoławczego - nie pozwala uznać oferty konkurencyjnej za ofertę zawierającą rażąco niską cenę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. nie narusza przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając jako organ odwoławczy, nie naruszył - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - zarówno przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w tym przede wszystkim art. 134 ust. 1 i art. 149 ust. 1 pkt 4 oraz art. 152 ust. 1 tej ustawy, jak również unormowań zawartych w określonych przez Prezesa NFZ przepisach zarządzeń regulujących sporne postępowanie konkursowe, tj. Zarządzenia Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zmianami), Zarządzenia Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zmianami) oraz Zarządzenia Nr 85/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej (ze zmianami).

Rozstrzygając w niniejszej sprawie, organy Funduszu obu instancji prawidłowo uznały również, że ocena ofert, dokonana przez Komisję konkursową, nastąpiła w oparciu o wytyczne zawarte w cyt. zarządzeniach Prezesa Funduszu.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że Prezes NFZ, dokonując oceny prawidłowości przebiegu spornego postępowania konkursowego oraz prac Komisji konkursowej powołanej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w tym przede wszystkim legalności podjętego przez Komisję konkursową w dniu 15 stycznia 2013 r. rozstrzygnięcia wspomnianego konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia wskazanym w decyzji - nie dopuścił się jakiejkolwiek istotnej obrazy normy prawnej wyrażonej w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719).

Jednocześnie, analizując przebieg postępowania administracyjnego zainicjowanego w dniu 16 stycznia 2013 r. odwołaniem strony skarżącej od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej, Sąd uznał, że organy Funduszu, wydając obie sporne decyzje administracyjne, nie dopuściły się ponadto naruszenia norm tego postępowania, w tym przede wszystkim przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił Prezesowi NFZ na jednoznaczne stwierdzenie, iż w spornym postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

W myśl przepisów ustawy o świadczeniach, warunkiem wniesienia przez świadczeniodawcę - w niniejszej sprawie skarżącą spółkę - zarówno środka odwoławczego, jak i skargi, jest faktyczne naruszenie przez organy Funduszu, określonych przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ, zasad postępowania, w rozumieniu zarówno materialnoprawnym, jak i proceduralnym. Takie naruszenie zasad postępowania musi naruszać interes prawny świadczeniodawcy, którego istotą jest związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

W niniejszej sprawie oferta skarżącej spółki - jako oferenta prowadzącego P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. , nie została wybrana przez Komisję konkursową ze względu na fakt, iż Komisja ta, mogąc dokonać wyboru tylko jednego świadczeniodawcy na wyznaczonym obszarze, co zostało wskazane w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania, wobec identycznej punktacji rankingowej dwóch oferentów - dokonała wyboru oferenta, który zaproponował najniższą cenę jednostki rozliczeniowej, tj. [...] "P." Sp. z o.o. z siedzibą we W. .

Strona skarżąca, wnosząc do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Komisji konkursowej dotyczącego wyboru w ramach przedmiotowego postępowania oferty w/w spółki prowadzącej [...] "P.", a następnie skarżąc decyzję zarówno Dyrektora [...] OW NFZ i utrzymującą ją w mocy decyzję Prezesa NFZ - zarzuciła, iż organy obu instancji, zaś wcześniej Komisja konkursowa, dopuścili się naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie czynności koniecznych do ustalenia należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji - zdaniem strony - doprowadzić miało do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach z uwagi na utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia postępowania, w ramach którego doszło do wyboru oferty zawierającej rażąco niską cenę. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że zarówno Komisja konkursowa, jak organy Funduszu dopuścili się naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach i wyrażonej w tym przepisie zasady równego traktowania oferentów.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, należy przede wszystkim wskazać na wstępie, że przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, iż Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m. in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z art. 148 cyt. ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Należy wskazać, iż dla spornego postępowania konkursowego w odniesieniu do warunków dotyczących przedmiotu umowy, o zawarcie której ubiegała się strona skarżąca, zastosowanie miały wspomniane wyżej zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia: Nr 46/2011/DSOZ z dnia 16 września 2011 r., Nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. oraz Nr 85/2010/DSOZ z dnia 23 grudnia 2010 r.

Należy zauważyć, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa warunki zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z posiadanymi kompetencjami, uwzględniając przy ich tworzeniu obowiązujące przepisy prawa. Wydane w ich sprawie zarządzenia, stanowią dla dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń w poszczególnych zakresach. W trakcie opracowywania zarządzeń, ich projekty podlegają konsultacjom zgodnie z zasadami określonymi ustawą o świadczeniach, a po zakończeniu uzgodnień, zarządzenia udostępniane są do informacji publicznej na stronie internetowej Funduszu. Zdaniem Sądu, w przypadku przystąpienia świadczeniodawcy do danego konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się również wiążące dla tegoż świadczeniodawcy (tak również: WSA w Warszawie m.in. /w:/ wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06).

Jednym z wymogów zachowania zasad, o których mowa w przepisie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m. in. zgodnie z wytycznymi zawartymi we wspomnianym przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach. Niewątpliwie kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Podkreślić należy, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał oferentom w ogłoszeniu o konkursie wyżej przywołane zarządzenia określające wymagania właściwe dla tego postępowania, zaś skarżąca spółka do oferty składanej w postępowaniu dołączyła "Oświadczenie Oferenta", w którym wyraźnie wskazała m. in., że zapoznała się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Niewątpliwie, istotą badania uszczerbku interesu prawnego i stwierdzenia jego powstania jest ustalenie, czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracji, do obowiązków którego należy zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących rzekomo nierównego traktowania oferentów w spornym postępowaniu konkursowym, należy - zdaniem Sądu - zauważyć, że Komisja konkursowa, prowadząc negocjacje ze skarżącą spółką, przedstawiła jej propozycję odpowiadającą potencjałowi (liczbie godzin pracy personelu medycznego) wykazanemu w ofercie strony skarżącej. Jednocześnie należy wskazać, że strona skarżąca podpisała bez zastrzeżeń protokół końcowy z negocjacji, który odzwierciedlał zbieżność propozycji skarżącej spółki z propozycją Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W ocenie Sądu, z akt niniejszej sprawy wynika, że pozycja poszczególnych ofert w rankingu końcowym, a w następstwie tego - wybór oferty w przedmiotowym postępowaniu, zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem Sądu, strona skarżąca zarówno w odwołaniu od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej, jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w skardze wniesionej do Sądu, nie wskazała, w którym zakresie przygotowana przez nią oferta została oceniona niezgodnie z prawem, a także nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów uzasadniających nierówne traktowanie oferentów.

Zgodnie art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zasada równego traktowania polega na tym, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z danym postępowaniem przeprowadzonym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępnione są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, należy - zdaniem Sądu - uznać, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. Ponadto, należy uznać, że wszelkie wymagania jak również dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Odwołujący przystępując do postępowania miał możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, jednakowymi dla wszystkich oferentów, które zostały podane w ogłoszeniu w sprawie zawarcia umowy.

Niewątpliwie, przyjąć trzeba, że za naruszenie zasad równego traktowania można byłoby uznać stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec wybranych oferentów. Taka sytuacja jednak w analizowanej sprawie nie miała zastosowania.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że brak jest jakichkolwiek przesłanek świadczących o nierównym traktowaniu strony skarżącej w stosunku do pozostałych oferentów, w tym oferenta, który wygrał sporne postępowanie.

W tej sytuacji, należy uznać, że powyższy zarzut strony skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że skoro w przedmiotowym postępowaniu, dwóch oferentów otrzymało taką samą liczbę punktów, w tym również za poszczególne kryteria oceny ofert, to - mając na względzie normę prawną wyrażoną w przepisie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach - Komisja konkursowa w sposób zasadny przyjęła, iż zobowiązana jest wybrać ofertę najkorzystniejszą, tj. zapewniającą zarówno kompleksowość, jakość, jak i dostępność udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ale również przedstawiającą najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Z uwagi na fakt, iż [...] "P." Sp. z o.o. przedstawiła cenę jednostki rozliczeniowej korzystniejszą od skarżącej spółki, zachodziły wszelkie podstawy do wyboru oferty [...] "P." Sp. z o.o.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Komisję konkursową, działającą w ramach [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, obowiązujących procedur w przedmiotowym postępowaniu poprzez rzekomo wadliwe nieodrzucenie przez wspomnianą Komisję oferty spółki [...] "P." Sp. z o.o. i ostatecznie - jej wybranie do udzielania świadczeń, należy stwierdzić, iż zarzut ten nie znajduje uzasadnienia i nie może w żaden sposób świadczyć o uszczerbku w interesie strony skarżącej.

Zdaniem Sądu, należy zauważyć, że w spornym postępowaniu Komisja konkursowa, dokonując wyboru oferenta do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej, zobowiązana była nie tylko należycie zabezpieczyć udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej od dnia 1 lutego 2013 r., ale również wziąć pod uwagę przedstawienie najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tym bardziej, jeśli zważymy, że w świetle przywołanych przez organ przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, [...] Oddział Wojewódzki NFZ, jako jednostka sektora finansów publicznych, obarczony jest bezwzględnym obowiązkiem uwzględnienia rachunek ekonomicznego.

Mając na względzie powyższe, należy wyraźnie wskazać, że w spornym postępowaniu konkursowym Komisja, z uwagi na fakt identycznej punktacji rankingowej dwóch oferentów, dokonała właściwego wyboru kryterium, które pozwoliło jej na rozstrzygnięcie owego postępowania w sposób zgodny z prawem.

Zdaniem Sądu, przyjęty przez Komisję konkursową sposób postępowania zgodny był jednocześnie z regulacją prawną wyrażoną w przepisie art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, który stanowi, iż odrzuca się ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia.

Należy uznać, iż tego rodzaju obostrzenie wprowadzone do katalogu przypadków, w których Komisja konkursowa winna odrzucić skargę, miało przede wszystkim na celu umożliwienie Komisji konkursowej odrzucenia oferty, w przypadku, gdy oferent, w celu wykorzystania najwyżej punktowanego kryterium oceny oferty, przedstawiał cenę zbyt niską. Jest to warunek o tyle istotny, o ile zważy się, że zbyt niska cena oferty najczęściej nie współgrała z jakością realizacji świadczenia, jednak ocena w rankingu była na tyle wysoka, że taka oferta stanowiła najkorzystniejszą ofertę w rozumieniu obowiązujących przepisów i wymagała od Komisji podjęcia decyzji, które formalnie były prawidłowe, natomiast były oczywiście niekorzystne dla NFZ i jego beneficjentów.

W przypadku niniejszej sprawy, nie sposób - zdaniem Sądu - uznać oferty konkurencyjnej spółki za ofertę zawierającą rażąco niską cenę, skoro przy wartości zamówienia nie większej niż 2.213.200,00 złotych różnica pomiędzy ceną zaoferowaną przez skarżącą spółkę a ceną konkurencyjną wyniosła jedynie 1.810,80 złotych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że oferent - spółka [...] "P." Sp. z o.o. został zasadnie zakwalifikowany przez Komisję konkursową, a następnie oceniony według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów, bowiem spełniał warunki wymagane do zawierania i realizacji umów w przedmiotowym rodzaju.

Należy wskazać, że porównanie ofert w postępowaniu konkursowym następuje w oparciu o przesłanki wynikające z art. 148 ustawy o świadczeniach, które są skonkretyzowane w zarządzeniach Prezesa Funduszu, dotyczących określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna oraz określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wydanych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. Nie ulega wątpliwości, że komisja konkursowa, dokonując analizy ofert, nie może swobodnie dokonywać oceny tych ofert, lecz ściśle przestrzegać zasad oceny wynikających ze stosownych zarządzeń Prezesa Funduszu. Ponadto z przepisów jasno wynika, że wspomniane kryteria oceny ofert są stałe i nie mogą podlegać zmianie w trakcie postępowania.

Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że Komisja konkursowa, dokonując oceny ofert w ramach spornego postępowania konkursowego, przeprowadziła stosowną weryfikację analizowanych ofert i dokonała właściwych przeliczeń zgodnie z punktacją oraz algorytmem wskazanym w Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Funduszu, w sposób identyczny dla każdej z ofert.

W ocenie Sądu, strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z kryteriami oceny ofert, które są jawne i nie podlegają zmianie w trakcie postępowania.

Sąd uznał, że skarżąca spółka zarówno w odwołaniu od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej, jak i w później złożonym odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a także w skardze wniesionej do WSA w Warszawie - nie wykazała, aby jej oferta została oceniona niezgodnie z cyt. Zarządzeniem Prezesa Funduszu Nr 54/2011/DSOZ.

W konsekwencji należy przyjąć, że zarzut strony skarżącej dotyczący rzekomego naruszenia interesu prawnego należy uznać za bezzasadny.

Z akt sprawy, w tym przede wszystkim z protokołów Komisji konkursowej sporządzonych zarówno w części jawnej, jak i niejawnej postępowania konkursowego, a także z protokołu z negocjacji oraz rankingu końcowego - wynika, że sporne postępowanie konkursowe przebiegało prawidłowo.

Ponadto, zdaniem Sądu, należy uznać, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - zebrany materiał dowodowy znajdujący się w aktach niniejszej sprawy, jest wystarczający do ustalenia, czy postępowanie konkursowe, w tym również negocjacje prowadzone ze skarżącą spółką, przebiegały zgodnie z przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze, należy - zdaniem Sądu - uznać, że w niniejszej sprawie oferta skarżącej spółki została oceniona przez Komisję konkursową w sposób prawidłowy, według jednolitych zasad obowiązujących wszystkich świadczeniodawców (oferentów) biorących udział w tym postępowaniu. Ponadto należy podkreślić, że kryteria oceny tych ofert, zasady ich punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż - wbrew zarzutom skarżącej spółki - organy obu instancji zgromadziły w sposób należyty materiał dowodowy, odnosząc się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez stronę skarżącą argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącej.

W związku z powyższym uznać należy, że Prezes NFZ, działając zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., rozważył w sposób wszechstronny całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 80 k.p.a. - ustalił, że zachodziły wszelkie podstawy do wybrania wszystkich pięciu ofert złożonych w spornym postępowaniu konkursowym.

Również uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, spełniają wszelkie istotne warunki, o których stanowi przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.