Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 224/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1 pkt 21, art. 71 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 pkt 80
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt 21
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 59 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2018r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne sprawy złożonego przez H. Sp. z o.o., utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2017 r. znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Powiatowego znak: [...] z dnia 17 lutego 2016r., uchylającej na wniosek strony decyzję znak: [...] z dnia 8 lipca 2014r., zezwalającą firmie H. Sp. z o.o. na przetwarzanie odpadów na działkach o nr ewid. 251/33 i 251/35, położonych w miejscowości M., zmienioną decyzjami znak: [...] z dnia 23 października 2014r. oraz znak: [...] z dnia 24 września 2015r., oraz udzielającej firmie H. Sp. z o.o., zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach o nr ewid. 251/33 i 251/35 położonych w miejscowości M., zmienionej decyzją znak: [...] z dnia 17 października 2016r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 26 stycznia 2018r. Kolegium podniosło, że Starosta na wniosek H. Sp. z o.o. ostateczną decyzją z dnia 8 lipca 2014r. znak: [...] udzielił wnioskodawcy zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach nr ewid. 251/33 i 251/35, położonych w M. W 2014r. i 2015r. decyzja ta została rozszerzona o dodatkowe kody odpadów przeznaczone do przetwarzania, a następnie Spółka wystąpiła o uchylenie w/w decyzji Starosty i wniosła o wydanie nowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów na tych samych działkach oraz w istniejącej instalacji do produkcji betonu – Wytwórni Betonów Konstrukcyjnych. Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia 17 lutego 2016r. znak: [...] Starosta uchylił na wniosek strony decyzję znak: [...] z dnia 8 lipca 2014r., zezwalającą firmie H. Sp. z o.o., na przetwarzanie odpadów na działkach o nr ewid. 251/33 i 251/35 i jednocześnie udzielił tej firmie zezwolenia na zbieranie odpadów i określił rodzaj, masę odpadów, miejsce i metodę przetwarzania odpadów oraz proces technologiczny na tych samych działkach. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z dnia 17 października 2016r.

W ocenie Kolegium, ww. decyzja Starosty z dnia 17 lutego 2016r. wydana została bez obligatoryjnie wymaganej przepisem art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. 2013r. poz. 1235 z pózn. zm.), decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Kolegium przyznało, że P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą

H. w M., uzyskał od Wójta Gminy decyzję znak: [...] z dnia 28 października 2009 r.

o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Posadowienie mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami i automatyką i linią technologiczną na działkach 215/19 i 251/20 w msc. M.", które zostało zakwalifikowane z § 3 ust. 1 pkt 21 - instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 Mg/dobę, zgodnie z wówczas obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.).

Z kolei w dniu 20 sierpnia 2012r. Starosta zgodnie z zapisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 28 poz. 145) udzielił dla P. zezwolenia na odzysk odpadów na działkach o nr ewid. 251/35 i 251/33 w M.,

w instalacji do produkcji mieszanek betonowych.

W 2013r. firma P. przekształciła się w spółkę H. Sp. z o.o., w której on sam został współwłaścicielem. To właśnie ta firma w dniu 2 czerwca 2014 roku, wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w istniejącej instalacji do produkcji betonu, na działkach o nr ewid. 251/35 i 251/33 w miejscowości M.,

a P. wniósł o uchylenie zezwolenia z 20 sierpnia 2012r.

W dniu 8 lipca 2014 roku, przychylając się do wniosku Spółki, Starosta decyzją znak: [...] udzielił firmie H. Sp. z o.o. zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach o nr ewid. 251/33 i 251/35. W 2014 i 2015 roku decyzja ta została rozszerzona o dodatkowe kody odpadów przeznaczone do przetwarzania.

H. Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 21 stycznia 2016r. zwróciła się do Starosty Powiatowego o uchylenie w/w decyzji z dnia 8 lipca 2014r. i wydanie nowego zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach o nr ewid. 251/33 i 251/35. Starosta powołaną decyzją z dnia 17 lutego 2016r. udzielił firmie H. Sp. z o.o. zezwolenia na przetwarzanie odpadów wskazując, że dla terenu, na którym prowadzona będzie działalność odzysku odpadów w dniu 28 października 2009 r. została wydana przez Wójta Gminy decyzja znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem organu natomiast nie można stwierdzić, że na realizację w/w przedsięwzięcia została wydana w 2009 roku decyzja środowiskowa, ponieważ wskazana wyżej decyzja nie obejmowała działalności polegającej na przetwarzaniu i zbieraniu odpadów na wskazanym terenie a inną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podmiot się nie legitymował.

Poza tym zdaniem Kolegium niemożliwym jest aby spółka pozostawała podmiotem zezwolenia, które zostało przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem. Zezwolenie wydawane jest bowiem konkretnemu podmiotowi, spełniającemu pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym określone wymagania i w związku z tym, podobnie jak inne koncesje, licencje o charakterze publicznoprawnym, które są uprawnieniami podmiotowymi, a więc osobistymi, co do zasady są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego. Przyznane uprawnienia są uprawnieniami publicznoprawnymi przyznawanymi decyzją indywidualną i nie ulegają z mocy prawa przeniesieniu na nowego przedsiębiorcę. P. nie przeniósł także na rzecz H. Sp. z o.o. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 28 października 2009 r. w trybie art. 72a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Prawidłowo ustalono przy tym zdaniem Kolegium, że przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), gdzie wymieniono instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. W niniejszej sprawie zarówno w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty jak i obecnie, nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieuprawnione jest oparcie się organu wydającego zezwolenie na decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2011r. znak: [...] jaka została w sprawie wydana przez Wójta Gminy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, na wniosek P. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami, automatyką i linią technologiczną na działkach nr ewid. 251/19 i 251/20 w miejscowości M. Jak wynika z zapisów tej decyzji, nie uwzględnia ona w ogóle prowadzonej obecnie na tym terenie działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami. Nie można zatem przyjąć, jak uczynił to Starosta, że decyzja wydana została dla prowadzonej działalności w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że kontrolowana decyzja Starosty narusza rażąco art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2012r., poz. 647 z późn. zm.). W badanej sprawie nie ma bowiem w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu dla w/w działalności.

Poza tym zdaniem Kolegium decyzja Starosty z dnia 17 lutego 2016 roku wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ art. 155 kpa służy tylko ściśle określonemu w nim przepisie celowi, tj. uchyleniu lub zmianie rozstrzygnięcia wyrażonego w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. Na gruncie tego przepisu nie ma możliwości wywiedzenia dodatkowego celu, jakim byłoby wydanie nowego zezwolenia.

Odnosząc się do kwestii obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego Kolegium stwierdziło, że nie jest to zagadnienie jednoznaczne. Wymaga bowiem przeprowadzenia odrębnego szczegółowego postępowania wyjaśniającego z uwagi na istotną rozbieżność pomiędzy wydajnością węzła betoniarskiego a ilością gromadzonych w celu przetworzenia odpadów. W związku z tym nie może być przedmiotem niniejszego postępowania.

Zdaniem Kolegium prawidłowo w tym przypadku zastosowano przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się zaś do wystąpienia skutków społeczno-gospodarczych wywołanych wadliwą decyzją Starosty organ wyjaśnił, że inwestor po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy dla działalności polegającej na przetwarzaniu i gromadzeniu odpadów może wystąpić do Starosty z wnioskiem o zezwolenie na gromadzenie i przetwarzanie odpadów, zgodnie z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając w całości powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, H. Sp. z o.o. z siedzibą w M. zarzuciło:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez:

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla

rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nieustalenie, czy skarżąca przetwarzając odpady i używając ich w procesie zasadniczej działalności polegającej na produkcji betonu realizuje nowe przedsięwzięcie (nową inwestycję), czy też prowadzi nadal tę samą działalność, nie wymagającą zmian w zakresie wykorzystania terenu, na którym prowadzona jest ta działalność, jak również nie ingerującą w środowisko w inny sposób aniżeli dotychczas,

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla

rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie, że przetwarzanie odpadów w procesie produkcji betonu nie wymaga żadnych zmian technologicznych w procesie produkcji, jak również zmian technicznych w samej instalacji, a przetwarzanie odpadów i ich wykorzystanie w procesie produkcji betonu nie narusza przepisów ochrony środowiska oraz innych ustaw,

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla

rozstrzygnięcia sprawy na skutek pominięcia dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, tj. sprawozdania audytowego ISOCERT, który wskazuje, że instalacja do produkcji betonu jest technologicznie przystosowana do przetwarzania odpadów, np. odpadu o kodzie 15 01 07 (opakowania szklane),

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z niedostatecznym wyjaśnieniem podstawy prawnej uznania decyzji Starosty Powiatu znak: [...] z dnia 17.02.2016r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności poprzez niewyjaśnienie, jakie skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie wywołuje uznana przez SKO w Kielcach za nieważną decyzja Starosty Powiatu z dnia 17.02.2016 r., co powoduje, że uzasadnienie orzeczenia SKO nie spełnia zasady przekonywania strony o słuszności rozstrzygnięcia,

c) art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i tym samym bezpodstawne uznanie, że Starosta nie był uprawniony do uchylenia własnej decyzji i wydania nowego rozstrzygnięcia, podczas gdy literalne brzmienie art. 155 k.p.a. daje takie uprawnienie organom administracji, a strona złożyła stosowny wniosek w tym zakresie,

d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Starosty z dnia 17 lutego 2016 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z oczywistością naruszenia prawa jak również charakter przepisów, które mogłyby być naruszone nie jest oczywisty i budzi wątpliwości a ponadto decyzja Starosty nie może być uznana za nieakceptowalną z punktu widzenia praworządności, czy też wywołującą skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania, ponieważ nie wywołuje żadnych ujemnych skutków dla sąsiedztwa (społeczeństwa) i środowiska,

b) art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten zobowiązuje do uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów w istniejącej już instalacji i kontynuacji już wcześniej podjętego przedsięwzięcia, podczas gdy uzyskanie nowej decyzji środowiskowej jest wymagane wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: planowana jest realizacja "przedsięwzięcia" oraz przedsięwzięcie to należy do jednego z przedsięwzięć wymienionych w art. 71 ust. 2 tej ustawy w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż skarżąca nie podejmowała nowego przedsięwzięcia oraz nie przekształcała instalacji, czy też nie zmienia sposobu wykorzystania terenu (nie ingeruje inaczej w środowisko aniżeli dotychczas).

W związku z wyżej przedstawionymi zarzutami skarżąca spółka na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) i § 3 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga H. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie zauważyć należy, że przepis art. 16 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że mogą być one wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona, jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog przyczyn nieważności. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 k.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi zatem wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, Lex nr 47894; dnia 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, Lex nr 45693; dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, Lex nr 47887). W orzecznictwie stwierdza się przy tym, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co także podkreśla wyjątkowość tej instytucji.

Stwierdzenie nieważności danej decyzji wymaga zatem bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w tym przepisie. Organ administracyjny - działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. - wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r., II SA/Gd 717/17, lex nr 2470558).

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, lex nr 2473445). Pojęcie rażącego naruszenia prawa oznacza każde obiektywnie oczywiste naruszenie jednoznacznego (więc niewymagającego wykładni) przepisu, które równocześnie godzi w zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2018 r., VII SA/Wa 1549/17, lex nr 2485951).

W niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że decyzja wydana z upoważnienia Starosty Powiatowego z dnia 17 lutego 2016r., której nieważność stwierdził ten organ nadzoru, wydana została z rażącym naruszeniem przede wszystkim art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zakwestionowanej decyzji, dalej jako "ustawa środowiskowa"). Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Mocą decyzji z dnia 17 lutego 2016 r. organ uchylił na wniosek strony decyzję z dnia 8 lipca 2014r., zezwalającą firmie H. Sp. z o.o. na przetwarzanie odpadów na działkach o nr ewid. 251/33 i 251/35, położonych w miejscowości M., i udzielił w/w firmie zezwolenia na zbieranie odpadów na w/w działkach. Wydanie takiej decyzji winno poprzedzać wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na treść art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, który stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W myśl § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 71, brzmienie obowiązujące na datę wydania decyzji z dnia 16 lutego 2016r.), dalej jako rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.

W analizowanej sprawie przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja z dnia 17 lutego 2016r. wymagało więc wydania decyzji środowiskowej. Opisany w decyzji (por. str. 3) sposób przetwarzania odpadów nie pozostawia wątpliwości, że obejmuje on ich odzyskiwanie.

Zdaniem jednak skarżącej Spółki, wymagana przepisami prawa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana przed udzieleniem Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Dnia 28 października 2009r. Wójt Gminy wydał na wniosek P. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami i automatyką i linią technologiczną na działkach 251/19 i 251/20 w miejscowości M., gm. P. Decyzja ta została wydana między innymi w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257 poz. 2573 ze zm.), dalej jako rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004r., co oznacza, że planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja została przedłożona wraz z wnioskiem P. uwzględnionego decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r. udzielającej temu przedsiębiorcy zezwolenia na odzysk odpadów na działkach nr ewid. 251/35 i 251/33 w miejscowości M. Zdaniem skarżącej, na skutek wniesienia aportem przedsiębiorstwa prowadzonego przez P. do Spółki H. Sp. z o.o. ww. decyzja z dnia 28 października 2009 r. została przeniesiona na tę Spółkę. Z takim poglądem strony skarżącej nie sposób się jednak zgodzić.

Po pierwsze, nie może być sporu co do tego, że nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla H. Sp. z o.o. z siedzibą w M. dotycząca przedsięwzięcia określonego w decyzji z dnia 17 lutego 2016r. udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów. Nie było prowadzone w ogóle postępowanie w tym przedmiocie.

Po drugie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przez Wójta Gminy w dniu 28 października 2009r. dotyczy realizacji przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami i automatyką i linią technologiczną. Jak wspomniano, inwestycja ta została w decyzji zakwalifikowana jako przedsięwzięcie przewidziane w § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004r., tj. instalacja do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę. Decyzja ta nie dotyczy zatem w ogóle zbierania i przetwarzania odpadów, które to przedsięwzięcie mieści się obecnie w cytowanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r., tj. w pojęciu instalacji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów. W ocenie Sądu nie ulega zatem jakiejkolwiek wątpliwości, że decyzja z dnia 17 lutego 2016r. odnosi się do zupełnie innego przedsięwzięcia niż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 28 października 2009r. i z tego względu koniecznym było uzyskanie nowej decyzji, właśnie na przedsięwzięcie związane z przetwarzaniem odpadów.

Trzeba także zwrócić uwagę, że choć na podstawie decyzji z dnia 28 października 2009r. zostało udzielone zezwolenie (decyzją Starosty z dnia 20 sierpnia 2012r.) na odzysk odpadów w instalacji do produkcji mieszanek betonowych, to jednak w decyzji z dnia 17 lutego 2016r. znacząco rozszerzono jeszcze zakres odpadów, które miały podlegać przetworzeniu. W przypadku decyzji z dnia 20 sierpnia 2012 r. odpadem przewidzianym do odzysku był odpad o kodzie 10 01 02 – "Popioły lotne z węgla". Tymczasem zgodnie z zezwoleniem z dnia 17 lutego 2016r. oprócz odpadów w postaci popiołów lotnych z węgla o kodzie 10 01 02 spółka mogła przetwarzać także m.in. odpady z hutnictwa i szkła (np. odpady z włókna szklanego i tkanin z włókna szklanego - kod 10 11 03, cząstki i pyły - kod 10 11 05, szkło odpadowe), odpady opakowaniowe (np. opakowania ze szkła – kod 10 01 07), zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy odpady z demontażu, przeglądu i konserwacji pojazdów (szkło – kod 16 01 20), ale też odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych (szkło – kod 17 02 02), odpady z mechanicznej obróbki odpadów nieujęte w innych grupach czy odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie (szkło – kod 20 01 02). W punkcie 3. decyzji opisano także dokładnie metody przetwarzania odpadów, proces technologiczny z podaniem ręcznej mocy przerobowej (por. k. 183-186, t. III akt adm.). Trzeba zaś zauważyć, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 28 października 2009r. zawiera warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego nie na przetwarzaniu odpadów, ale posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego. Jeśli wspomniano w niej o odpadach to wyłącznie w sposób uboczny i ogólny (np. "gospodarowanie wytwarzanymi odpadami na etapie realizacji, eksploatacji oraz ewentualnej likwidacji zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie"). Decyzja nie przewiduje zatem warunków realizacji inwestycji polegającej na odzysku czy unieszkodliwianiu odpadów, które to przedsięwzięcie nie bez powodu zostało ujęte w odrębnym punkcie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. Nie wymaga wiedzy specjalnej stwierdzenie, że tego rodzaju działalność może powodować znacząco odmienne skutki dla środowiska niż sama eksploatacja węzła betoniarskiego, zwłaszcza przy tak szerokim ujęciu zakresu przetwarzania odpadów jak w decyzji z dnia 17 lutego 2016r.

Z powyższych powodów w ocenie Sądu bez wpływu na ocenę spełnienia wymogu z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej pozostaje to, czy decyzja z dnia 28 października 2009 r. wydana przez Wójta Gminy została przeniesiona na H. Sp. z o.o. wskutek wniesienia do Spółki aportem przedsiębiorstwa P., skoro decyzja ta została wydana na realizację innego przedsięwzięcia niż to, którego dotyczy zakwestionowane zezwolenie na przetwarzanie odpadów udzielone decyzją z dnia 17 lutego 2016r. Spółce H. Sp. z o.o.

Ubocznie tylko należy zauważyć, że na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium, zgodnie z którym art. 72a ustawy środowiskowej dla skutecznego przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz innego podmiotu wymaga wydania decyzji przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że dopiero na skutek wydania decyzji na podstawie art. 72a ust. 1 ustawy środowiskowej Spółka H. Sp. z o.o. mogła nabyć uprawnienia wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 28 października 2008 r. wydanej na rzecz P. prowadzącego działalność gospodarczą Usługi Transportowe "H." P.

Podsumowując, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, z podniesionych wyżej względów, w związku z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej, zasadnie organ stwierdził nieważność decyzji z dnia 17 lutego 2016r. Rację ma organ, że omówione wyżej naruszenie prawa dotyczy przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych, przepisu prawa materialnego, które z uwagi na swój ciężar gatunkowy wywołuje również negatywne skutki społeczno-gospodarcze z punktu widzenia zasady praworządności obowiązującej organy administracji publicznej w ich działalności. Skutkiem decyzji z dnia 17 lutego 2016r. było bowiem umożliwienie Spółce prowadzenia przedsięwzięcia, które może znacząco oddziaływać na środowisko, bez uzyskania przez ten podmiot, a więc i uwzględnienia przez organ przy wydawaniu przedmiotowego zezwolenia – wymaganej przepisami obowiązującego prawa – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta określa zaś warunki realizacji konkretnego przedsięwzięcia i jest wydawana po uprzedniej ocenie ewentualnych następstw dla środowiska wynikających z jego realizacji. Tego rodzaju naruszenie, z punktu widzenia interesu społecznego, w państwie prawa, jest bez wątpienia rażącym naruszenie prawa.

W związku z powyższym Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej.

Odnosząc się zaś do kolejnego naruszenia prawa, które Kolegium oceniło również jako rażące, a dotyczącego naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. D. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) wskazać należy, jak poniżej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 cyt. ustawy).

Jak wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji naruszenia prawa tak oczywistego, że nie wymagającego pogłębionej analizy okoliczności faktycznych sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego. Takiego oczywistego naruszenia powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd w niniejszej sprawie nie dostrzegł. W każdym razie samo stwierdzenie przez organ odwoławczy, że nie została wydana na rzecz H. Sp. z o.o. decyzja o warunkach zabudowy na ww. działkach nr ewid. 251/19 i 251/20 z uwagi na zmianę sposobu zagospodarowania terenu, nie jest wystarczające dla uzasadnienia powyższego twierdzenia. Wymagałoby to pogłębionej analizy sposobu zagospodarowania terenu przed i po wydaniu decyzji z dnia 17 lutego 2016 r., której organ nie dokonał, ale co także mogło skutkować przekroczeniem przez organ zakresu kompetencji nadzorczych w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto uzasadnieniem dla oceny, że decyzja z dnia 17 lutego 2016r. rażąco narusza prawo nie może być art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, skoro na terenie, na którym znajdują się przedmiotowe działki, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podobnie w ocenie Sądu nie można uznać za rażące naruszenia przepisu art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii już rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1840/11 oraz wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych w Łodzi z dnia 2 marca 2016r., sygn. II SA/Łd 31/16, w Szczecinie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 475/14 i we Wrocławiu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SAWr 76/09). Postępowanie to toczy się w tej samej - z punku widzenia materialnego - sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie zwykłe, a więc niezbędne jest ustalenie czy w konkretnym wypadku istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Analiza możliwości orzekania w tym przypadku przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. wymagałaby także pogłębionej analizy w powyższym kontekście, sama treść przepisu pozwala natomiast na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, w związku z czym nie można przyjąć – jak uczyniło to SKO – że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Nie mogły odnieść skutku te zarzuty skargi, które opierały się na zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego w związku z niepoczynieniem ustaleń, czy Spółka realizuje nowe przedsięwzięcie, czy też prowadzi działalność nie ingerującą w środowisko inaczej niż dotychczas, czy przetwarzanie odpadów wiązało się ze zmianami technologicznymi w procesie produkcji betonu bądź technicznymi w samej instalacji, jak również czy instalacja ta jest technologicznie przystosowana do przetwarzania odpadów o kodach jak w zakwestionowanej decyzji Starosty Powiatowego. Powyższe okoliczności faktyczne nie miały istotnego znaczenia dla wyniku sprawy prowadzonej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w którym organ ocenia tylko czy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadząc takie postępowanie nie dokonuje ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej w zakresie sposobu realizacji inwestycji. Wadą kwalifikowaną obarczone jest już samo zezwolenie na prowadzenie działalności przez Spółkę, na podstawie której przetwarza odpady.

Bez wpływu na ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, dokonywanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, pozostaje także to, czy organy inspekcji ochrony środowiska prowadzą jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Spółkę za naruszenie warunków, wymogów oraz obowiązków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem jest to postępowanie odrębne od niniejszego, a poza tym dla Spółki nie została w ogóle wydana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, którego dotyczyła decyzja z dnia 17 lutego 2016 r. Również niewydanie przez właściwy organ administracji aktu wstrzymującego użytkowanie instalacji w trybie ustawy – Prawo ochrony środowiska nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi, skoro jest to odrębne, niezależne od przeprowadzonego w niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne.

W związku z powyższym Sąd również postawione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) ocenił jako chybione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, czym wypełnił obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a.

Z podanych wyżej względów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w wyroku.