Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 191/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 1 h
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skarg M. W., A. D., J. K., E. L., Ł. W. oraz [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargi


UZASADNIENIE

M. W., A.D., J. K., E. L., Ł. W. oraz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2016 r. (znak [...]) w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] września 2016 r. (nr [...]), wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] miejsce walki stoczonej [...] wraz z [...] - [...], obejmujące obszar działek o nr ew.: [...] (część), [...] (obr. [...]) w rejonie [...] - al. [...] - ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu tej decyzji podał, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie, że wcześniejszą decyzją z [...] listopada 2015 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków [...] ([...]) - pozostałości po umocnieniach obronnych [...]. Miejsce Walk Stoczonych [...]- działki nr [...] (część), [...] (część), [...] położone w obrębie [...] w rejonie [...] - al. [...]- ul. [...] w dzielnicy [...] [...]. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją odwoławczą Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2016 r. Organ II instancji przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy stwierdził, że granice obszaru uznanego za miejsce walk z [...] nie zostały prawidłowo ustalone, decyzja jest "wewnętrznie sprzeczna" w zakresie dotyczącym przedmiotu ochrony konserwatorskiej (nie można jednoznacznie ustalić, czy dana nieruchomość jest objęta ochroną konserwatorską jako zabytek nieruchomy czy jako otoczenie zabytku, orzeczenie decyzji jest sprzeczne z załącznikiem graficznym), a jej uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto organ odwoławczy podał, że w toku postępowania zlecił dr W. B. (biegłemu z zakresu stanu badań archeologicznych) oraz mgr L. N. (biegłemu z zakresu ochrony architektury obronnej) sporządzenie opinii wyjaśniających istotne dla sprawy okoliczności

W.B. w opinii z lutego 2016 r. stwierdził, że w granicach oznaczonych kolorem zielonym załącznika decyzji organu I instancji "usytuowane są" niezniszczone fragmenty [...]. Biegły dodał, że samo[...]może być przesunięte względem oznaczenia kolorem czerwonym na załączniku i wskazał na obszar ewentualnych badań archeologicznych, co pozwoliłoby rozstrzygnąć spór o faktyczny zasięg i kształt [...].

L. N. w opinii z marca 2016 r. przychylił się do opinii G. P. (wniesionej wraz z odwołaniem przez skarżącą spółkę), że zasadna jest ochrona [...] jako miejsca upamiętniającego wydarzenia historyczne, niemniej samo [...] nie istnieje i należy rozważyć wyłącznie działki nr [...]z obszaru chronionego.

Mając powyższe na uwadze Minister w decyzji z [...] lipca 2016 r. o uchyleniu decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2015 r. stwierdził, że organ I instancji powinien m. in. na nowo ocenić zgromadzone w sprawie dowody (zarówno te zgromadzone w toku postępowania przed organem I instancji jak i przekazane przez organ odwoławczy) i jednoznacznie ustalić zasięg terenu pola walk.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. zwróciła się do organu I instancji ([...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) o wyłączenie z obszaru chronionego jako miejsce walk działek ew. nr [...] oraz [...] (działka drogowa - skarżąca uzyskała zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] zjazdu o szerokości 5 m na działkę [...]), powołując się na opinię L. N., który wprost postulował wyłączenie działki nr [...] z obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji decyzją z [...] września 2016 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] Miejsce Walki [...] w czasie [...] ([...][...]) wraz z [...] nr [...]. W decyzji określił działki objęte wpisem : nr ew.: [...] (część), [...] (obr. [...]).

Organ powołał się na art. 9 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187) według którego do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Natomiast według art. 6 ust. 1 pkt 1 h tej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne.

W uzasadnieniu decyzji [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził też, że obszar Miejsca Walki [...]., w którego granicach znajdują się [...] tzw. [...] wymaga ochrony prawnej ze względu na posiadane wartości historyczne i naukowe oraz wartości niematerialne (wynikające z współtworzenia tożsamości narodowej jako zwornik mitu powstańczego i mitu literackiego, zapoczątkowanego wierszem [...] Jednocześnie organ podkreślił, że tożsamość tego miejsca została utrwalona w nazwie ulicy "[...] Organ I instancji powołał się na opinię przedłożoną przez SNAP, sporządzoną przez mgr inż. S. F., którego zdaniem [...] zasługuje na ochronę jako miejsce pamięci narodowej, na wzór [...] wpisanej do rejestru zabytków decyzją z [...]sierpnia 2003 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dodał, że wartość niematerialnego dziedzictwa kulturowego dostrzeżona została przez UNESCO, które w 2003 r. uchwaliło Konwencję w sprawie ochrony tego dziedzictwa (ratyfikowana w 2011 r.).

W ocenie organu I instancji, nieruchomości objęte zaskarżoną decyzją stanowią jednorodny obiekt obszarowy, będący jednocześnie polem walk (działań militarnych) z okresu [...] wraz z pozostałościami szańca, jak i "cmentarz wojenny" (rozróżnienie na zabytek - [...] i jego otoczenie jest nieuzasadnione i może rodzić trudności interpretacyjne, zwłaszcza w kontekście znacznego zniszczenia umocnienia, ale też i niewystarczającego rozpoznania jego oryginalnego zasięgu).

M.W., A.D. (współwłaścicielki działki nr [...]), A.K., E. L. i A. W. (współwłaściciele działki nr. [...] obręb [...]) oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (użytkownik wieczysty gruntu działki nr ewid. [...] i [...] obręb [...]) wnieśli odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2016 r. (Spółka zaskarżyła tę decyzję w części orzekającej o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] działek nr [...] i [...] przy ul. [...]).

M. W., . D., A. K., E. L. i A. W. zarzucili tej decyzji naruszenie :

a) art. 6, art. 7, art. 77 , art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego i nieprawidłowe przyjęcie, że wymienione w decyzji nieruchomości stanowią jednorodny obiekt obszarowy będący polem walki z okresu [...] wraz z pozostałościami szańca oraz cmentarz wojenny i w konsekwencji naruszenie art. 9 ust. 1 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez wpisanie tych nieruchomości do rejestru zabytków;

b) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie czynnego prawa do udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu odwołania M. W., A. D., A. K., E. L. i A. W. podnieśli, że na spornych nieruchomościach nie znajdują się i nigdy nie znajdowały się żadne pozostałości po tzw. [...]. Organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że sporny teren stanowi jednorodny obiekt obszarowy i wymaga ochrony. Odwołujący się podnieśli, że organ odwoławczy w decyzji [...] lipca 2016 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji z [...] listopada 2015 r. i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, nakazał jednoznaczne ustalenie obszaru, który powinien podlegać ochronie. Organ I instancji nie przeprowadził natomiast żadnego postępowania w celu ustalenia, czy w granicach ich nieruchomości toczyły się jakiekolwiek walki z okresu [...], oraz czy znajdował się tam szaniec i cmentarz wojenny.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w odwołaniu postawiła zarzuty naruszenia:

a) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie i nieprawidłową ocenę okoliczności faktycznych sprawy, pominięcie opinii biegłych L. N. i W. B. oraz opinii dr hab. G. P., z których wynika, że działka nr [...] została już wyeksplorowana i brak jest na jej obszarze materialnych pozostałości zdarzeń historycznych opisanych w uzasadnieniu decyzji, niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji w wyczerpujący sposób motywów rozstrzygnięcia (przesłanek, którymi kierował się organ przy wyznaczeniu obszaru zabytku) oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opiniom biegłych L. N. i W. B. oraz opinii G. P.;

b) art. 9 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego a uzasadnioną ochroną interesu skarżącej wyrażającą się w konstytucyjnym zakazie naruszania istoty prawa własności przez objęcie wpisem do rejestru zabytków, które jest najdalej idącym środkiem ochrony konserwatorskiej prowadzącym do faktycznego wywłaszczenia nieruchomości (działki nr [...]);

c) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie Spółki o zakończeniu postępowania i prawie zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, składania uwag i wyjaśnień.

W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła m. in. że w związku z planowaną inwestycją budowlaną, działka została przebadana archeologicznie (Spółka wyjaśniła, że decyzją [...]Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r. uzyskała zezwolenie na prowadzenie badań archeologicznych) i jest całkowicie wyeksplorowana z substancji zabytkowej. Podczas tych prac, przeprowadzonych przez Pracownię Archeologiczno-Konserwatorską [...], na działce nr [...] odnaleziono relikty tzw. [...] wchodzącą w skład systemu fortyfikacji polowych broniących [...] w [...]. Badania te doprowadziły jednakże do całkowitego zniszczenia odkrytych [...], a odnalezione w nich szczątki żołnierzy, monety, guziki od mundurów itp. zostały wydobyte, opisane i przekazane właściwym podmiotom (co znajduje potwierdzenie w opinii z [...] września 2015 r. sporządzonej przez dr hab. G.P. na zlecenie skarżącej).

Zdaniem skarżącej, z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakimi przesłankami kierował się organ wyznaczając obszar zabytku. Organ nie wyjaśnił też, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym opiniom, mimo że decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że [...] ([...]r. do [...]r.), w tym działania militarne prowadzone w dniach[...]. mające na celu odparcie szturmu wojsk [...] na [...], posiadają obszerną literaturę przedmiotu. Teren wpisany do rejestru zabytków, jest miejscem walki stoczonej [...] r. przy jednym z dzieł obronnych [...] tj. [...]. [...], umiejscowione pomiędzy [...] a [...], zostało wzniesione jako umocnienie ziemne i stanowiło jeden z szańców zewnętrznych umocnień obronnych zachodniego przedpola [...]. [...]usytuowana była na lekkim wyniesieniu. Analizowane przez dr. W. B. plany szturmu [...]wykazały, że w dniu walk obronnych, [...] była atakowana od zachodu i południa, a po zastosowaniu manewru obejścia szańca również od strony południowo wschodniej (opinia z lutego 2016 r., str. 28- 38). W dniu [...]. baterią artylerii w [...] dowodził K. O.. W trakcie walk [...]została uszkodzona eksplozją prochowni. Po zdobyciu [...]przez wojska [...]szaniec ten został zrównany z poziomem terenu tj. zniwelowano jego wały i zasypano fosy.

Wydarzenia walk z [...] zostały uwiecznione w wierszu [...], który powstał w [...] r. na podstawie relacji S. G., uczestnika wydarzeń i przyjaciela poety (wydany w [...] w [...] r.). W utworze tym eksplozję prochowni w [...] przypisano aktowi bohaterskiej, [...] Wiersz [...] jest na trwałe wpisany w kanon literatury polskiej, kształtując od czasu publikacji narodową tożsamość historyczną i kulturową kolejnych pokoleń Polaków.

Zarówno wydarzenia historyczne jak i ich literacki przekaz, stworzyły tradycję [...] jako miejsca wydarzeń dziejowych. Po raz pierwszy [...] została upamiętniona w 1937 r. odsłonięciem głazu przy ul.[...] Ten symbol miejsca walk z [...]. został jednakże, według opinii dr B., nieprawidłowo umiejscowiony.

Pierwsze wzmianki o prawidłowym usytuowaniu miejsca walki pojawiły się w 2006 r,. a ich słuszność potwierdzono dopiero podczas szeregu badań wykopaliskowych przeprowadzonych w latach [...]. W toku prac odnaleziono [...], w tym ślad po eksplozji prochowni oraz dwurzędowe przeszkody przeciwszturmowe tzw. [...]z polowymi pochówkami uczestników walk z [...]

Zdaniem Ministra zgromadzone w sprawie dowody nie budzą wątpliwości, że na obszarze położonym w rejonie [...] - al. [...] - ul. [...] znajduje się historyczne miejsce walk [...] które zawiera też [...]. w tym miejsca pochówków polowych poległych w walkach żołnierzy wojsk [...] i [...] (w tzw.[...]).

Jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach sprawy, teren tych walk oraz dawnych umocnień użytkowany był rolniczo do 1911 r. Z czasem postępująca urbanizacja spowodowała nieodwracalne przekształcenia terenów przyległych do dawnej [...], przez ich zabudowę. W obrębie wyznaczonym zaskarżoną decyzją dotychczas nie wprowadzono nowych inwestycji, tym samym jest to jedyny niezagospodarowany obszar, który dokumentuje miejsce walk z [...] a jednocześnie kryje nieprzebadane jeszcze elementy [...].

Zdaniem organu II instancji mimo, że sama [...] nie zachowała się w krajobrazie, to w warstwach kulturowych pozostały jej relikty, które dotychczas nie zostały wyeksplorowane w toku badań archeologicznych. Obszar wyznaczony przez organ pierwszej instancji stanowi zatem zabytek rozumiany jako "miejsce upamiętniające wydarzenie historyczne" (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit "h" ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Oznacza to, że substancja zabytkowa obiektu w znacznej mierze sprowadza się do tożsamości i tradycji historycznej miejsca będącego świadkiem i dokumentem wydarzenia, jakim były walki obronne z [...]., a zachowane [...] należy traktować jako jeden z komponentów tego zabytku i materialne potwierdzenie tożsamości miejsca. Przebadane fragmenty [...] pozwoliły na uzupełnienie dotychczasowej wiedzy historycznej nad przebiegiem działań militarnych z czasów [...]. Omawiany zabytek jest też nośnikiem symbolu narodowego rozumianego jako tradycja tzw. [...].

Na tej podstawie Minister stwierdził, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków prawidłowo ustalił, że omawiany obszar posiada wartości historyczne (miejsce wydarzenia historycznego na trwałe wpisanego w tożsamość dziejową i kulturową), naukowe (dane dotyczące lokalizacji fortyfikacji i przebiegu walk z czasów [...]) oraz niematerialne (związane z łączeniem mitu powstańczego i mitu literackiego, kształtującego postawy społeczne). Charakter zabytku o dominującej wartości historycznej i reliktach zachowanych w warstwach kulturowych pozwala na uznanie, że obszar wyznaczony w decyzji organu I instancji należy traktować jednorodnie, zgodnie z klasyfikacją ustawową (art. 6 ust. 1 pkt 1. lit. "h"), bez konieczności wyodrębniania jego poszczególnych komponentów. W świetle powyższych ustaleń nie ma postaw, aby z wpisanego do rejestru zabytków obszaru wyłączyć którąkolwiek nieruchomość. Zdaniem Ministra w granicach wyznaczonych na załączniku do tej decyzji znajduje się teren miejsca walk z [...] r. i jest to teren o najmniejszym stopniu zagospodarowania, w stosunku do całości historycznego obszaru walk. Tym samym ujęty granicami wpisu obszar w sposób czytelny wyróżnia się w przestrzeni. Granice te zostały ustalone również na podstawie analizy wyników badań archeologicznych (wymienionych w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji) oraz treści opinii dr. W. B. (w zakresie ustaleń naukowych dotyczących całości zagadnienia działań militarnych [...]r. oraz lokalizacji [...]), opinii mgr. L. N. (w zakresie dotyczącym głównie znaczenia pozostałości [...]), a także uwag sformułowanych przez mgr. inż. S. F. w imieniu Stowarzyszenia Naukowego Archeologów Polskich.

Minister podkreślił wreszcie, że zabytek wpisany do rejestru na podstawie decyzji nr [...] nie jest zabytkiem archeologicznym, tym samym konkluzje opinii dr. hab. G.P. nie są adekwatne do istoty rozpatrywanej sprawy. Za wpisaniem omawianego terenu do rejestru zabytków przemawia również interes społeczny, wyrażający się w zachowaniu integralności i tożsamości ostatniego już fragmentu miejsca walk z [...]. oraz [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ uznał, że nie jest on uzasadniony, ponieważ organ I instancji ponownie orzekając w tej sprawie nie prowadził postępowania dowodowego, ponieważ rozstrzygnął sprawę na podstawie powtórnej analizy dostępnego materiału dowodowego.

Według organu odwoławczego ograniczenie prawa własności stron, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków ich nieruchomości ma uzasadnienie w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i jest prawnie dopuszczalne (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.03.1993 r., IV SA 883/96. publ. Lex 43333; z 2.06.1999 r., IV SA 818/97, niepubl.). Fakt wpisania do rejestru zabytków nieruchomości, powoduje dla ich właścicieli ograniczenia w rozporządzaniu własnością, w postaci konieczności m.in. uzgadniania planowanych inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ustawy. Jednakże nie uniemożliwia użytkowania nieruchomości i nie narusza istoty prawa własności.

M.W., A. D., A. K., E. L., Ł.W. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyli dwiema skargami decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2016 r. (Spółka zaskarżyła decyzje w części dotyczącej nieruchomości [...] i [...]).

Skarżący M.W., A. D., A.K., E. L., Ł.W. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 , art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego i nieprawidłowe przyjęcie, że wymienione w decyzji nieruchomości stanowią jednorodny obiekt obszarowy będący polem walki z okresu [...] wraz z pozostałościami szańca oraz cmentarz wojenny i w konsekwencji naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez wpisanie tych nieruchomości do rejestru zabytków, a także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i podkreślili, że Minister Kultury w decyzji o uchyleniu poprzedniej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zobowiązał ten organ do ustalenia w sposób jednoznaczny obszaru, który powinien podlegać ochronie. Tymczasem, organ I instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania, oparł się na domysłach, prawdopodobieństwach lub stanowiskach organizacji społecznych, które w sposób nierzetelny przedstawiają obszar wymagający ochrony, nie mając na poparcie żadnych obiektywnych dowodów.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w skardze do Sądu postawiła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie i nieprawidłową ocenę okoliczności faktycznych sprawy, pominięcie opinii biegłych L. N. i W.B. oraz opinii dr hab. G.P., z których wynika, że na działce nr [...] nie ma pozostałości zdarzeń historycznych opisanych w uzasadnieniu decyzji;

b) art. 9 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego a uzasadnioną ochroną prawa własności skarżącej;

c) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie Spółki o zakończeniu postępowania i prawie zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, składania uwag i wyjaśnień.

Spółka na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci oświadczenia A. J. prowadzącego Pracownię Archeologiczno-Konserwatorską "[...]" z [...]października 2016 r., który na jej zlecenie przeprowadził na działce nr [...] badania archeologiczne. Z zaświadczenia tego wynika, że "zabytki ruchome pozyskane w trakcie badań archeologicznych przeprowadzonych w 2014 r. na działce [...] przy ulicy [...] w [...], znajdują się w opracowaniu i po jego zakończeniu zostaną przekazane do Państwowego Muzeum [...] zgodnie z decyzją Biura [...] Konserwatora Zabytków w [...]. Przewidywany termin przekazania zabytków to II kwartał 2017 r." (przedstawiony dokument to kserokopia/skan).

W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności podkreśliła, że organy oparły się na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, mimo że wynika z niej, że przedmiotem wpisu do rejestru zabytków powinien być "fragment pola bitwy [...]stoczonej w dniach [...]. pomiędzy Wojskiem [...] a armią[...] podczas [...] wraz z zachowanymi pod ziemią [...], [...] oraz grobami wojennymi". Jednocześnie Narodowy Instytut Dziedzictwa stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych w latach [...] archeologicznych badań wykopaliskowych wilcze doły już nie istnieją, ponieważ w wyniku badań uległy całkowitemu zniszczeniu. Spółka zarzuciła, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego pominął całkowicie okoliczność, że, jak wynika z opinii W. B., należy rozważyć przeprowadzenie badań archeologicznych, które mogłyby pomóc w wyjaśnieniu rzeczywistego położenia [...]. Minister nie wyjaśnił również dlaczego odmówił wiarygodności opinii L. N., który postulował wyłączenie nieruchomości nr [...] z obszaru chronionego.

Skarżąca zwróciła uwagę, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest wydawana w warunkach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że jej prawidłowe uzasadnienie jest szczególnie pożądane. Tymczasem, organ wszystkie nieruchomości, w tym nieruchomości Spółki, pomimo zróżnicowanego stanu prawnego i faktycznego potraktował jednakowo (jako jeden obszar), o czym świadczy stwierdzenie, że "w obrębie wyznaczonym zaskarżoną decyzją dotychczas nie wprowadzono nowych inwestycji, tym samym jest to jedyny niezagospodarowany obszar, który dokumentuje miejsce walk z [...] r. a jednocześnie kryje nieprzebadane jeszcze elementy [...]". Skarżąca wyjaśniła, że zwróciła się do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na nieruchomości nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwupoziomowym garażem podziemnym, lokalem usługowym w parterze, budową zjazdu z ul. [...], infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu, co bez wątpienia oznacza, że nieruchomość jest obszarem, na którym "wprowadzono nową inwestycję".

Spółka powołując się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 29 marca 2011 r. w spawie 33949/05 Potomska i Potomski przeciwko Polsce, stwierdziła, że skutki wpisu nieruchomości do rejestru zabytków są równoznaczne z wywłaszczeniem właściciela (użytkownika wieczystego). Nie traci on co prawda prawa własności (prawa użytkowania wieczystego), ale nie może korzystać z tego prawa zgodnie z przeznaczeniem. W powołanym wyroku Trybunał orzekł, że niezbędne jest zbilansowanie, zgodnie z zasadą proporcjonalności, potrzeb ogółu związanych z ochroną dziedzictwa kulturowego i interesu skarżących w prawie do korzystania z własności. Zgodnie z powołanym wyrokiem, należało wziąć pod uwagę, że skarżący kupując nieruchomość, mieli wszelkie podstawy by sądzić, że będą mogli ją zagospodarować na cele budowlane (zgodnie z m.p.z.p.). Wpisanie działki nr [...] do rejestru zabytków uniemożliwi jej zabudowę.

Zdaniem skarżącej objęcie jej nieruchomości wpisem nie jest uzasadnione interesem społecznym.

W konkluzji stwierdziła, że objęcie nieruchomości wpisem do rejestru i wyłączenie jej spod zabudowy, tylko dlatego że na tym terenie toczyły się walki i tylko dlatego, że działka nie została jeszcze zabudowana, w sytuacji gdy skarżąca nie może w inny sposób korzystać ze swojej działki, poniosła olbrzymie koszty związane z realizacją inwestycji jak i zleconymi badaniami archeologicznymi, nabyła prawo do nieruchomości przed jej wpisaniem do rejestru zabytków nie przypuszczając, że może ona zostać objęta ochroną konserwatorską (nie była bowiem objęta ochroną w planie), narusza istotę prawa własności i stanowi nieuzasadnione przyznanie prymatu interesu społecznego nad interesem indywidualnego podmiotu.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie.

W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. M. W. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze sprawozdania z przebiegu badań geofizycznych na działkach nr [...] i [...], przeprowadzonych przez A. J. w 2017 r., na okoliczność tego, że na tych nieruchomościach nie stwierdzono pozostałości dzieła nr [...] i że teren nieruchomości został przekształcony na skutek jego użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dnu 17 maja 2018 r. zarządził połączenie spraw ze skargi M.W., A.D., J. K. (następcy prawnego A. K.), E. L., Ł. W. (sprawa VII SA/Wa 191/17) oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (sprawa VII SA/Wa 193/17) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (pod sygn. VII SA/Wa 191/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ([...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]nieruchomości w niej wymienionych została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanej z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Należy dodać, że zabytki, a więc według art. 3 pkt 1 ustawy, nieruchomości lub rzeczy ruchome, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową), podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1). Zabytek wpisany do rejestru, może zostać z niego skreślony jeżeli uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo gdy jego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych (art. 13 ust. 1 ustawy).

W zaskarżonej do Sądu decyzji organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji co do tego, że na nieruchomościach wymienionych w decyzji (w tym. m. in. skarżących), znajdujących się w rejonie [...], al. [...], ul. [...] w Dzielnicy [...] m [...], w czasie [...] (w dniu [...] toczyły działania powstańcze i na tym terenie znajdują się [...] umocnienia obronnego - [...]. W związku z tym, zdaniem organów należy uznać, że stanowią one zabytek nieruchomy - miejsce upamiętniające wydarzenia historyczne o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 h ustawy, które podlega ochronie bez względu na stan jego zachowania.

Skarżący w toku postępowania sądowo - administracyjnego oraz w skardze do Sądu podnosili natomiast, że organy nie ustaliły i nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pominęły niektóre z opinii biegłych sporządzone w tym postępowaniu i nie wzięły pod uwagę, że na ich nieruchomościach nie znajdują się już żadne materialne pozostałości walk z armią [...].

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego zapatrywania skarżących, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem ochrony w rozpatrywanym przypadku jest miejsce upamiętniające wydarzenia historyczne (bez względu na stan jego zachowania) o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 h ustawy, nie zaś obiekty czy urządzenia materialne znajdujące się na tym miejscu. Ochronie nie podlega tzw. zabytek archeologiczny zdefiniowany art. 3 pkt 4 i art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy jako powierzchniowa, podziemna lub podwodna pozostałość egzystencji i działalności człowieka, złożona z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów (pozostałością terenowe i historycznego osadnictwa, cmentarzyska, kurhany, relikty działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej). Z tego powodu Sąd nie uwzględnił licznych wniosków dowodowych, złożonych w toku postępowania na okoliczność wykazania, że na nieruchomościach objętych wpisem nie znajdują się już żadne materialne pozostałości walk z armią [...].

Jest też poza sporem, że nieruchomości stanowiące przedmiot sprawy były objęte działaniami zbrojnymi, a w dniu [...]., kiedy doszło do eksplozji prochowni, baterią artylerii w [...], wzniesionej jako umocnienie ziemne i stanowiącej jeden z szańców zewnętrznych umocnień obronnych zachodniego przedpola [...], dowodził K.O.. Ten fakt został dostatecznie udokumentowany w materiale dowodowym przedstawionym w decyzjach organów obu instancji i nie został zakwestionowany we wniesionych skargach.

Należy przypomnieć, że w skargach skarżący podnosili przede wszystkim, że na tym terenie nie zachowały się materiale pozostałość z okresu walk [...]. W związku z tym zarzucali organom nieuwzględnienie część opinii biegłych L. N. i W. B. oraz opinii dr hab. G. P., z których wynika, że na działce nr [...] nie ma pozostałości zdarzeń historycznych opisanych w uzasadnieniu decyzji (w związku z przeprowadzonymi badaniami archeologicznymi).

M.W., A. D., A. K., E. L., Ł.W. zarzucali zaś nieprawidłowe przyjęcie, że wymienione w decyzji nieruchomości stanowią "jednorodny obiekt obszarowy" będący polem walki z okresu [...] wraz z pozostałościami szańca oraz cmentarz wojenny.

Zdaniem Sądu, te zarzuty są chybione, ponieważ jak już powiedziano, przedmiotem ochrony jest miejsce upamiętniające walki obronne, po drugie zaś, ustalenia że na tym terenie nie znajdują się żadne materialne pozostałości z okresu walk, można uznać za prawdziwe jedynie w odniesieniu do części tych nieruchomości poddanych badaniom archeologicznym. Nie da się zatem wykluczyć, ze materialne ślady walk powstańczych znajdują się jeszcze na tym, nie w pełni zbadanym terenie.

Chybiony jest również zarzut arbitralnego wyznaczenia granic tej ochrony. Organ przekonywająco wykazał, że istnieją dowody na to, że wyznaczony teren był objęty działaniami powstańczymi. Granice wyznaczone w celu ochrony konserwatorskiej zostały zaś zdeterminowane obecnym jego stanem - brakiem zabudowy. Sens ochrony miejsca walk powstańczych wyraża się bowiem w tym, że to miejsce powinno stanowić integralną, jednolitą przestrzeń fizyczną. Nie do pogodzenia z celem ochrony konserwatorskiej miejsca upamiętniającego heroiczne zmagania powstańcze, byłoby objęcie ochroną miejsca pokryte współczesną miejską zabudową w postaci domów mieszkalnych czy obiektów handlowych.

Zauważyć należy, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa przesłanek, którymi powinien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu jest decyzją uznaniową i opiera się na ocenie przedmiotu ochrony na podstawie ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Sąd nie widzi podstaw do przyjęcia, że to rozstrzygniecie nie mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy (publikacje i artykuły popularno-naukowe, fotokopie materiałów archiwalnych) pozwalał organowi konserwatorskiemu na uznanie, że obszar opisany w decyzji jest zabytkiem, ponieważ stanowi świadectwo walk [...] r., a jego zachowanie leży w interesie społecznym, ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną czy naukową. Substancja zabytkowa obiektu w znacznej mierze sprowadza się do tożsamości i tradycji historycznej miejsca, będącego świadectwem wydarzenia jakim były walki obronne z [...] Zachowane [...] należy natomiast traktować jako komponenty tego zabytku i materialne potwierdzenie tożsamości miejsca.

Z tych względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarg dotyczące niedostatecznego ustalenia i nieprawidłowej oceny okoliczności faktycznych sprawy (wartości zabytkowych nieruchomości objętych wpisem) oraz żądania skarżących wyłączenia ich działek spod ochrony.

Odnosząc się do zarzutu skarg dotyczącego naruszenia przez organ I instancji prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, należy zauważyć, że skarżący nie wykazali, w jaki sposób ich prawo do czynnego uczestnictwa w postępowaniu zostało naruszone. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu może odnieść skutek tytko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych, istotnych czynności procesowych. W ocenie Sądu niedoręczenie skarżącym zawiadomienia organu o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie uszczupliło praw strony, które dotychczas czynnie uczestniczyły w postępowaniu.

Zdaniem Sądu nabycie przez skarżącą Spółkę nieruchomości, przed wydaniem przez organ konserwatorski decyzji o wpisie tego obszaru do rejestru zabytków, w celu jej zabudowy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (dopuszczalnej w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie) nie może być rozważane w kategoriach nadmiernej (niewspółmiernej) ingerencji w jej prawo do nieruchomości. Objęcie nieruchomości ochroną konserwatorską nie pozbawia właściciela wszelkich możliwości dysponowania nieruchomością, jest to bowiem możliwe za zgodą konserwatora, uwzględniającą charakter i potrzeby tej ochrony oraz sposób planowanego wykorzystania nieruchomości. Prawo własności nie jest natomiast prawem absolutnym i bezwzględnym, nie podlegającym jakimkolwiek ograniczeniom w zakresie korzystania z jego atrybutów.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest zgodna z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.