Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1351/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10, 145 par. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 70/10 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., VII SA/Wa 70/10, oddalił skargę B. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr 1914/09 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymierzył inwestorowi B. B. karę w wysokości 7 500,00 zł. (500 x 15,0 x 1) za stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku handlowo-usługowego (kategoria obiektu - XVII) przy ul. [...] w Radzyminie na działce nr ew. [...] obr. [...]

Organ podniósł, iż 25 lutego 2009 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w Radzyminie.

W trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono niezgodność wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, co uzasadnia zgodnie z powołanymi przepisami wymierzenie kary.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ II instancji podniósł, iż podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 10 czerwca 2009 r. stwierdzono w protokole utwardzenie całego terenu - pkt 8.6. protokołu. Potwierdził to również materiał zdjęciowy oraz inwentaryzacja powykonawcza budynku. Tymczasem z opisu technicznego projektu budowlanego wynikało, że wokół budynku miała zostać wykonana opaska z kostki brukowej lub betonowej o szer. 50 cm ze spadkiem 2% od budynku. Zatwierdzony projekt budowlany w tym również projekt zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał utwardzenia pozostałej części terenu.

Organ wskazał, iż art. 59 f ust. 6 Prawa budowlanego określa dalsze następstwa prawne stwierdzenia nieprawidłowości w czasie obowiązkowej kontroli. Wprowadzona została zasada, zgodnie z którą w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz przeprowadzić odpowiednie postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W tym sensie wymierzenie kary nie jest jedyną konsekwencją nieprawidłowej realizacji obiektu budowlanego.

Przepis art. 59 f ust. 1 określa zasady naliczania kary, która jest na jego podstawie nakładana. Na jej wysokość ma wpływ wysokość stawki opłaty (s) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji wymierzył karę w wysokości 7.500,00 zł., a wskazany w zaskarżonym postanowieniu sposób wyliczenia nałożonej kary jest prawidłowy.

B. B. w skardze od powyższego orzeczenia zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) art. 59 f ust 6 Prawa budowlanego wskutek wymierzenia kary w sytuacji gdy nie stwierdzono uchybień wymienionych w 59 a ust 2 Prawa budowlanego

oraz naruszenie przepisów prawa postępowania, a w szczególności:

2) art. 10 k.p.a., albowiem organ nie zawiadomił wnioskodawcy o prawie do wypowiedzenia ostatniego słowa oraz nie wyznaczył terminu do końcowego zapoznania się z aktami.

3) art. 107 i art. 11 k.p.a. wobec niewskazania materialnej podstawy rozstrzygnięcia oraz niewłaściwego uzasadnienia decyzji,

4) art. 8 k.p.a. wobec wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie, pomimo że nie stwierdzono zarzucanych przez organ naruszeń przez projekt budowlany przepisów prawa budowlanego; dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 59 f ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz 1118 ze zm.) w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 a ust 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Z brzmienia art. 59 a ust 1 ustawy Prawo budowlane wynika natomiast, że obowiązkowa kontrola przeprowadzona przez organ na wezwanie inwestora ma na celu stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Przepis art. 59 a ust 2 wskazuje zakres kontroli, która obejmuje między innymi sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym we wskazanym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie, w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej z udziałem skarżącej stwierdzono zmianę zagospodarowania terenu polegającą na utwardzeniu całej części terenu, co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż utwardzenie całej powierzchni działki pozostaje w sprzeczności z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki.

Zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę projekt budowlany przewidywał wykonanie wokół budynku opaski z kostki brukowej lub betonowej o szer. 50 cm ze spadkiem 2% od budynku.

Projekt zagospodarowania działki będący częścią projektu budowlanego nie przewidywał utwardzenia pozostałej części terenu.

Wbrew zarzutowi skargi Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił utwardzenie całego terenu działki jako nieprawidłowość o której mowa w art. 59 a ust 2 Prawa budowlanego.

Fakt stwierdzonej nieprawidłowości obligował organ do nałożenia kary za odstępstwo od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego.

Przepis art. 59 f ust 6 Prawa budowlanego, którego naruszenie zarzuca skarżąca nie mógł zostać naruszony bowiem nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Wskazany przepis dotyczy odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie.

Za nieuzasadniony sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 i art. 11 k.p.a. gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej organ wskazał materialną podstawę rozstrzygnięcia oraz właściwie uzasadnił decyzję.

W ocenie sądu naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o prawie do wypowiedzenia się oraz niewyznaczenie terminu do końcowego zapoznania się z aktami pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie z uwagi na bezsporny stan faktyczny sprawy.

B. B. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.") zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, dającymi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem z naruszeniem art. 10 k.p.a organ zarówno I jak i II instancji zaniechał powiadomienia strony skarżącej o prawie do wypowiedzenia ostatniego słowa oraz nie wyznaczył terminu do końcowego zapoznania się z aktami i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, uniemożliwiając tym samym stronie skarżącej czynny udział w postępowaniu i obronę swoich interesów, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że wskutek naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji art. 10 kpa skarżącą pozbawiono prawa do czynnego udziału w postępowaniu, przez co nie mogła złożyć wniosków dowodowych i w rezultacie wykazać legalności robót budowlanych.

Podniesiono, iż skarżąca nie zgadza się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że naruszenie przez organy art. 10 kpa pozostawało bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Wskazano, że niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Ponadto zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 81 kpa, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W sprzeczności z tą zasadą pozostaje sytuacja, kiedy organ pomijając treść art. 10 kpa nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych.

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ze względu na powyższe uchybienia, zdaniem strony skarżącej, zbędne było podnoszenie innych zarzutów, w tym naruszenia prawa materialnego, albowiem dopiero prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego pozwoli na ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Rozpoznawana skarga oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach której sformułowano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Według strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym naruszono zasadę ustanowioną w art. 10 kpa, co powinno skutkować orzeczeniem przez Sąd Wojewódzki o nieważności decyzji organów obu instancji bądź uchyleniem ich w związku z przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wbrew powyższym twierdzeniom Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, że naruszenie przez organ administracji art. 10 kpa w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcia w obu instancjach.

Zgadzając się z taką oceną Sądu, należy zauważyć, że niezawiadomienie strony przez organ pierwszej instancji o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie nie ograniczyło w istocie jej czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca miała zapewniony czynny udział na etapie postępowania wyjaśniającego, a konkretnie wzięła udział w czynnościach kontrolnych utrwalonych w protokole, z którym była zapoznana.

Następnie protokół ten został stronie doręczony, a ona nie wniosła żadnych zastrzeżeń.

Stan faktyczny sprawy oparty został na ustaleniach poczynionych w protokole z kontroli obowiązkowej oraz na dokumentacji fotograficznej, inwentaryzacji powykonawczej budynku i dokumentacji projektowo-budowlanej przedstawionej przez inwestora.

Na podstawie takiego materiału dowodowego organy administracji stwierdziły niezgodność realizacji obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie zagospodarowania działki poprzez utwardzenie całego terenu, zamiast wykonania tylko opaski wokół budynku z kostki brukowej.

Zauważyć należy, że o ile zbyt lakoniczna treść postanowienia organu pierwszej instancji mogła rodzić wątpliwości strony, to już organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu postanowienia istotne ustalenia faktyczne, dowody i wyjaśnienie podstawy prawnej.

Najpóźniej więc w skardze skierowanej do Sądu skarżąca mogła odnieść się do istotnych okoliczności sprawy, czego nie uczyniła.

Mimo podniesionego zarzutu co do ograniczenia jej czynnego udziału w postępowaniu przed organami administracji i uniemożliwienia złożenia wniosków dowodowych – w skardze nie wskazano żadnych dowodów, które miałyby być zgłoszone oraz faktów, które miałyby być udowodnione.

Skoro z twierdzeń zawartych w odwołaniu, a następnie w skardze nie wynikało, aby skarżąca kwestionowała konkretne ustalenia wynikające z przeprowadzonej przez organ kontroli obowiązkowej, to Sąd Wojewódzki słusznie przyjął , że stan faktyczny sprawy był bezsporny.

Dodać również trzeba, że skarżąca na wszystkich etapach postępowania miała prawo wglądu do akt, które nie zostało w żaden sposób ograniczone.

Wobec powyższego całkowicie nieuprawnione było twierdzenie autora skargi kasacyjnej o takim naruszeniu art. 10 kpa, które skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonych postanowień bądź ich uchyleniem.

Jak zostało wskazane wyżej, formalne niewypełnienie przez organ pierwszej instancji obowiązków określonych w art. 10 kpa nie wpłynęło na możliwość skorzystania z uprawnień proceduralnych przez skarżącą, a w efekcie pozostało bez wpływy na wynik sprawy.

Znamienne jest przy tym to, że skarżąca ani w skardze, ani też w skardze kasacyjnej nie odniosła się do istotnych okoliczności sprawy oraz subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć przez organy obu instancji.

Wskazać ponadto trzeba, że całkowicie chybiony jest zarzut, według którego Sąd Wojewódzki powinien uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. z uwagi na przesłankę wznowieniową tj. niebranie przez stronę udziału w postępowaniu administracyjnym.

Tymczasem o podstawie do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa można mówić wówczas, gdy strona postępowania bez swojej winy nie brała udziału w całym postępowaniu albo w którymkolwiek z jego stadiów, bądź w czynnościach procesowych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie wymienione sytuacje nie wystąpiły. Skarżąca wzięła udział w udokumentowanych czynnościach kontrolnych, których nie zakwestionowała.

Nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do doręczonego jej protokołu kontrolnego, ani też wniosków dowodowych. Skorzystała z przysługujących stronie środków zaskarżenia, uruchamiając postępowanie instancyjne oraz sądowoadministracyjne. Stan faktyczny sprawy ustalony został na podstawie materiału dowodowego zebranego z jej udziałem.

Trudno w takich okolicznościach dopatrywać się naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Nietrafnie wskazano również w zarzucie skargi kasacyjnej, że Sąd powinien na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić nieważność orzeczeń organów obu instancji, wydanych w postępowaniu, w którym doszło zdaniem strony do rażącego naruszenia jej uprawnień proceduralnych.

Z przyczyn wyżej omówionych nie można było uznać, że doszło do jakiegokolwiek znaczącego uchybienia w procedowaniu, a tym bardziej do naruszenia przepisu art. 10 kpa, które miałoby charakter rażący.

Należy zaznaczyć, że w odniesieniu do przepisów postępowania za rażące naruszenie uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6-11 kpa, w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu (z wyjątkiem takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowieniową), jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

Z powyższego wynika, że rozpatrywana skarga kasacyjna została oparta na podstawie całkowicie nieusprawiedliwionej, co w konsekwencji prowadzić musiało do jej oddalenia, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.