Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 825/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi R.C.-K. na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 8 sierpnia 2008 roku M.W. złożył do Starosty B. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr 1 położonej w B. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 roku wydaną w sprawie o numerze [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę budynku garażowego na ww. działce. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.

W dniu 30 lipca 2010 roku R.C.-K. złożyła do Starosty B. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyżej opisaną decyzją Starosty B. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, iż jest właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką nr 1 i nie brała udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Dodatkowo wnioskodawczyni wskazała, iż inwestor wykonał inwestycję 1/. niezgodnie z warunkami technicznymi, albowiem nie wykonał on muru oporowego, 2/. z naruszeniem postanowień projektu zagospodarowania działki, 3/. w sposób, który powoduje degradację terenu działki wnioskodawczyni oraz pękanie budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia [...] września 20010 roku wydanym w sprawie o numerze [...] Starosta B. i wznowił na wniosek R.C.-K. postępowanie administracyjne w ww. sprawie.

Pismem z dniu 22 września 2010 roku pełnomocnik M.W. wniósł o wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o pozwoleniu na budowę. Wskazał, iż w sprawie nie ziściły się przesłanki do wznowienia postępowania, albowiem L.C.-K. nie jest stroną postępowania, a to z uwagi na fakt, iż nie jest ona właścicielem, wieczystym użytkownikiem ani zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania wybudowanego przez inwestora obiektu. Pełnomocnik inwestora szczegółowo opisał warunki techniczne i budowlane inwestycji (obiektu), które świadczą o fakcie, iż obiekt ten nie oddziaływuje poza granice działki, na której został posadowiony. Wskazano również, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o pozwoleniu na budowę została wydana z zachowaniem wszelkich przepisów prawa budowlanego, projekt spełniał wymagania określone art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz przez przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor zaś w uprzednio toczącym się postępowaniu dokonał stosownych korekt i "uczynił zadość wymogom stawianym przez organ wydający decyzję". Pełnomocnik inwestora, powołując się również na treść przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wskazał, iż organ administracyjny nie może odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jeżeli wniosek inwestora w tym zakresie spełnia wszystkie wymagania stawiane przez przepisy prawne. Pełnomocnik inwestora podniósł również, iż żadne istotne dla sprawy okoliczności od dnia wydania pozwolenia na budowę nie uległy zmianie, co dodatkowo przemawia za odmową uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz o pozwoleniu na budowę.

W dniu [...] września 2010 roku Starosta B. wydał decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty B. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr 1 w B. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny stwierdził, iż postanowiono wznowić przedmiotowe postępowanie, albowiem "we wstępnej fazie stwierdzono, że podanie o wznowienie zostało wniesione w ustawowym terminie i pochodzi od osoby, która w świetle 28 kpa jest stroną wznowienia (...)"., a następnie przeanalizował postępowanie w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał, iż w poprzednio prowadzonym postępowaniu nie uznał R.C.-K. za stronę, albowiem jej działka nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji, który to obszar mieści się w granicach działek nr 1 oraz 2 zgodnie z definicją ustawową obszaru oddziaływania inwestycji, do której odsyła art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, iż R.C.-K. nie uzasadniła swojego wniosku, nie podała żadnych norm prawa materialnego, które mogłyby powodować zmianę oddziaływania, "a tym samym uznania jej za stronę". Organ administracyjny pierwszej instancji wskazał ponadto, iż inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odpowiada warunkom technicznym oraz wymogom przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.

W dniu 4 października 2010 roku do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo R.C.-K. zatytułowane "Uzupełnienie do wniosku z dnia 30.07.2010 r.". W przedmiotowym piśmie wnioskodawczyni wniosła o wyjaśnienie, dlaczego w projekcie zagospodarowania na mapie oraz opisie technicznym nie został zinwentaryzowany jej budynek gospodarczy, który przylega do budynku gospodarczego na działce 2 . Zarzuciła również, że w wyniku przeprowadzonej kontroli przez Państwową Inspekcję Nadzoru Budowlanego ujawniono brak wymaganej szerokości drogi dojazdowej do budynku garażowego oraz błędną inwentaryzację budynków i błędne opisanie odległości od budynków.

W dniu 29 października 2010 roku R.C.-K. wniosła do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty B. , w którym zarzuciła, że organ pierwszej instancji bezzasadnie odmówił jej prawa strony w uprzednio prowadzonym postępowaniu, pomimo iż po pierwsze za stronę uznał innego sąsiada (tj. p. S. ), po drugie za uznaniem jej za stronę przemawiał art. 5 ust.1 pkt 1) lit. e) oraz ust. 2 pkt 9) ustawy Prawo budowlane. Odwołującą wskazała także, iż inwestor nie wykonał muru oporowego, zaś jej nieruchomość jest obecnie narażona na zwiększony hałas oraz drgania.

W dniu 26 listopada 2010 roku Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ administracyjny pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż Starosta B. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przytoczył wprost przepisów odrębnych stanowiących aktów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, na podstawie których ustalił, iż obszar oddziaływania omawianego obiektu, a tym samym nie uzasadnił dlaczego R.C.-K. nie jest stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania organ administracyjny stwierdził, iż nie podziela zarzutu konieczności wykonania przez inwestora muru oporowego jako warunku koniecznego do realizowania omawianego obiektu, albowiem wykonanie tego muru nie jest objęte zakresem postępowania wznowieniowego. Odpowiadając na zarzut uznania przez organ pierwszej instancji za stronę państwa S. Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z procedurą administracyjną podmiotowi raz uznanemu za stronę w danym postępowaniu nie można później tego statusu odmówić.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta B. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku o numerze [...] odmówił uchylenia swojej wcześniejszej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz pozwoleniu na budowę budynku garażowego na działce nr 1 położonej w B.

W uzasadnieniu Starosta umotywował (podobnie jak w swojej decyzji z dnia 28 września 2010 roku), dlaczego ostatecznie nie przyznał R.C.-K. statusu strony oraz szczegółowo przeanalizował postępowanie prowadzone z wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz pozwolenie na budowę. W tym zakresie organ pierwszej instancji wskazał, iż projekt budowlany przedłożony przez inwestora:

1) był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, kompletny, posiadał wszelkie wymagane opinie, uzgodnienia oraz pozwolenia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także art. 12 ust 7 ustawy Prawo budowlane,

2) nie naruszał przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym w szczególności nie naruszał § 271, § 12 oraz § 13,

3) nie pozwalał zakwalifikować inwestycji jako ujemnie wpływającej na środowisko, a to na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, iż R.C.-K. nie uzasadniła swojego wniosku oraz nie podała norm prawnych, które mogłyby powodować zmianę obszaru oddziaływania inwestycji i dlatego nie uznał jej za stronę postępowania.

Od ww. decyzji R.C.-K. wniosła do Wojewody odwołanie, podnosząc identyczne zarzuty co w odwołaniu z dnia 29 października 2010 roku dodatkowo wskazując, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił pojęcia "dalszego sąsiedztwa", które uzasadniałoby odmowę przyznania odwołującej się statusu strony w postępowaniu. Odwołująca podniosła także, iż dojazd do garażu odbywa się "niemalże po granicy" jej działki, nie spełnia wymagań wynikających z ustawy, a jego szerokość "zamyka się grubo poniżej zatwierdzonych 3 metrów".

W dniu [...] marca 2011 roku Wojewoda decyzją wydaną w sprawie o numerze [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2011 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż garaż został zaprojektowany w sposób zgody z wymaganiami technicznymi określonymi w w/w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, w szczególności zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1) i 2) wskazując, iż garaż usytuowany jest na działce 1 w odległości 3 m od granicy działki 2 . Odległość zlokalizowanego na działce 2 budynku gospodarczego ze ścianą oddzielenia pożarowego wynosi 6 m, a znajdującego się tam budynku mieszkalnego 8 m. Odległość przedmiotowego budynku od usytuowanego na działce 3 budynku mieszkalnego wynosi 12 m, a od budynku gospodarczego znajdującego się na tej działce 8 m. Zatem odległość obiektu od granicy działki nr 4 i 5 wynosi ponad 9 m, a od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 6 wynosi 20m. Organ stwierdził zatem, iż obiekt został zaprojektowany zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaś obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki nr 1. Co do zarzutu konieczności wykonania przez inwestora muru oporowego organ stwierdził, iż zarzut ten wykracza poza przedmiot postępowania w sprawie. Ponadto organ w odpowiedzi na zarzut przyznania statusu strony innym właścicielom nieruchomości sąsiednich ponownie wskazał, iż podmiotowi, któremu raz przyznano status strony nie można odmówić tego statusu, nawet gdyby później uznać, że przyznanie temu podmiotowi statusu strony było niezasadne.

W dniu 20 kwietnia 2011 roku R.C.-K. wniosła skargę na ww. decyzję Wojewody , domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż treść zaskarżonej decyzji nie odbiega od treści uchylonej przez Wojewodę decyzji z dnia [...] września 2010 roku i z tego powodu skarżąca podtrzymała wszystkie swoje zarzuty wskazane w jej poprzednim odwołaniu. W szczególności skarżąca wskazała, iż skoro na inwestorze spoczywał obowiązek postawienia muru oporowego na granicy jego działki i działki skarżącej to oczywistym jest, iż obszar oddziaływania inwestycji dotyczył bezpośrednio także jej działki, a co za tym idzie w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1) lit e) oraz ust. 2 pkt 9) ustawy Prawo budowlane przysługiwał jej status strony. Skarżąca powtórzyła także swój wcześniejszy zarzut dotyczący niezgodności projektu budowlanego z art. 5 ust. 1 pkt 1) lit e) ustawy Prawo budowlane, jak również wniosła o wskazanie wg jakiego kryterium "dobierane były strony w tym postępowaniu". Skarżąca podniosła zarzut niewyjaśnienia tych okoliczności i nieustosunkowania się do powyższego zarzutu przez organy administracyjne obu instancji. Skarżąca ponownie wskazała, iż dojazd do inwestycji odbywa się niemal po granicy jej działki, a szerokość dojazdu "zamyka się grubo poniżej zatwierdzonych 3 m." Nadto skarżąca wskazała, iż pana.. S. bezzasadnie uznano za stronę postępowania administracyjnego, co zdaniem skarżącej było działaniem celowym organu, zmierzającym do wyłączenia skarżącej jako strony, w której miejsce wszedł właśnie p. S.

\W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest bezzasadna.

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Ponieważ skarżąca wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze podniosła, że nie wyjaśniono jej dlaczego nie została uznana za stronę postępowania, jeszcze raz należy przytoczyć przepisy kpa oraz Prawa budowlanego mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przepis art. 3 pkt 20) ustawy Prawo budowlane stanowi, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Z powyższego jasno wynika, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są zatem tylko te osoby, które po pierwsze znajdują się w otoczeniu obiektu budowlanego, po drugie – są właścicielami (...) tylko takich nieruchomości, na które tak będzie oddziaływał projektowany obiekt, że będą właśnie ze względu na ten obiekt (jego usytuowanie, gabaryty, konstrukcje) ograniczeni w zagospodarowaniu swojego terenu i to nie ze względu na swe subiektywne odczucia ale ze względu na obowiązujące przepisy prawne, które ustalają reguły oceny, czy nieruchomości sąsiednie w stosunku do terenu inwestycji w tym obszarze jego oddziaływania są położone.

Mając powyższe na uwadze, Sąd podziela stanowisko zajęte przez organy administracji publicznej, że brak jest możliwości przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę garażu na działce nr 1 ponieważ jej nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania garażu. Podkreślić należy w tym miejscu, że to garaż, a nie mur oporowy, czy droga na działce, był obiektem budowlanym objętym pozwoleniem na budowę.

Poza sporem pozostaje, iż nieruchomość skarżącej pozostaje w sąsiedztwie działki, na której przeprowadzona została inwestycja. Jednakże w sprawie brak przepisu prawa, który wskazywałby, iż nieruchomość skarżącej znajduje się w strefie oddziaływania zaprojektowanego obiektu budowlanego (garażu). Sąd podziela stanowisko organów, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy, aby uznać, że przepisy prawa materialnego wprowadziły dla skarżącej jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z jej nieruchomości właśnie ze względu na przedmiotowy garaż. W szczególności przepisami takimi nie są ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ani przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też przepisy ustawy Prawo budowlane (w tym przepis art. 5 powołany przez skarżącą). Przedmiotowy obiekt budowlany nie wpływa także ujemnie na środowisko, a to nie tylko z uwagi na charakter tego obiektu, ale także z uwagi na fakt, iż nie jest on wskazany jako przedsięwzięcie mogące oddziaływać na środowisko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr. 213, poz. 1397). Tym samym z uwagi na brak jakiegokolwiek przepisu w tym zakresie, należy stwierdzić, iż obiekt budowlany posadowiony na działce nr 1 w B. przy ul. [...] nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącej. Potwierdza to także usytuowanie garażu i odległości od granic nieruchomości, na której został on zaprojektowany oraz od obiektów na działkach sąsiednich, w tym działki i obiektów skarżącej, przedstawione na projekcie zagospodarowania terenu. Skoro budynek garażowy na działce nr 2 sąsiadującej z działką inwestora, na wysokości zaprojektowanego garażu, wynosi 8 m, to odległość budynku gospodarczego skarżącej na działce 7 usytuowanego w głąb działki w stosunku do budynku gospodarczego na działce 2 , jest większa niż 8 m. Odnośnie zarzutu dotyczącego hałasu i drgań, to stwierdzić należy, że z zatwierdzonego projektu nie wynika, aby sporny garaż zaprojektowany został w sposób naruszający zasadę ochrony przed hałasem i drganiami, o której mowa w art. 5 ust.1pkt 1 lit. "e" ustawy Prawo budowlane. Nie ma natomiast przepisu prawa zakazującego właścicielowi poruszania się pojazdami po własnej działce, czy to do garażu, czy też innego miejsca na działce, jeżeli tylko nie narusza ogólnych przepisów regulujących ochronę przed ponadnormatywnym hałasem. Dojazd do garażu z reguły nie powoduje przekroczenia takich norm i na etapie projektowania garażu, a następnie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę nie można zakładać, że obiekt, a ściślej - dojazd do niego będzie naruszał jakiekolwiek przepisy prawne, w tym wypadku przekraczał normy dopuszczalnego hałasu. Zresztą skarżąca nie podnosi, iż takie normy zostały przekroczone, wolałaby jedynie, aby sąsiad nie jeździł po własnej działce wzdłuż jej granicy. Za organami administracyjnym należy jeszcze raz powtórzyć, że ani droga, ani mur oporowy nie były przedmiotem postępowania, o wznowienie którego skarżąca wniosła, w związku z czym nie mogły i nie były objęte przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego. Na marginesie jedynie wspomnieć należy, że czym innym jest "droga", "jezdnia" w kontekście zapewnienia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych, dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, do których mają zastosowanie przepisy techniczne ww. rozporządzenia wykonawczego, a czym innym jest droga dojazdowa, w potocznym znaczeniu tego słowa, na własnej działce inwestora.

Organy administracyjne pierwszej jak i drugiej instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności organy te w sposób jasny i wyczerpujący – wbrew zarzutom skargi – wyjaśniły, dlaczego uznani za stronę w prowadzonym postępowaniu właściciele innych nieruchomości (p. S. ) brali udział w tych postępowaniach, pomimo, iż ich status winien być zrównany ze statusem skarżącej. Podkreślić należy w tym miejscu, że udział ich nie wpłynął i nie wpływa ujemnie w żaden sposób na sytuację skarżącej.

Organy w wyczerpujący sposób wskazały treść i wyjaśniły znaczenie przepisów prawa, które stały się podstawą do wydania zaskarżonych decyzji, i które przesądziły o odmowie przyznania skarżącej charakteru strony, ustosunkowując się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów skarżącej.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielając w pełni stanowisko organu administracyjnego pierwszej jak i drugiej instancji skargę jako bezzasadną oddalił na podstawie art.151 ppsa.