Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2260/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 133 par 1, 58, 59 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: organ II instancji, SKO w S., Kolegium) znak: [...] z [...] września 2014 r. wydane na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz.U. 2001, nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 123 § 1 w zw. z art. 58 i 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu [...] września 2014 r. wniosku pana W. P. zam. [...] adres do korespondencji: Kancelaria Adwokacka, ul. [...], [...] W. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej nr [...] z [...] maja 2014 r. wydanej przez działającego z upoważnienia Starosty [...] - Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa (dalej: organ I instancji), którą udzielono Spółce "[...]" Sp. z o. o., [...] ul. [...], [...] D., REGON: [...], NIP: [...] (dalej: Spółka, Spółka "[...]") pozwolenia na wytwarzanie odpadów, na terenie zakładu "[...]" w O..

W postanowieniu znak: [...] z [...] września 2014 r. Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Stan sprawy przestawiał się następująco.

W dniu [...] maja 2014 r. została wydana przez działającego z upoważnienia Starosty [...] – Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa decyzja nr [...]., w której udzielono Spółce pozwolenia na wytwarzanie wymienionych ww. decyzji odpadów. Decyzja została doręczona jedynej uznanej za stronę postępowania Spółce w dniu [...] czerwca 2014 r.

Następnie Spółka działając na podstawie art. 155 k.p.a. we wniosku z [...] czerwca 2014 r. wniosła o zmianę decyzji Starosty [...] z [...] maja 2014 r. znak: [...].

W decyzji nr [...] z [...] lipca 2014 r. działający z upoważnienia Starosty [...] - Naczelnik Wydziału Środowiska i Rolnictwa zmienił, za zgodą strony, decyzję Starosty [...] z [...] maja 2014 r. znak: [...] tj.: pozwolenie na wytwarzanie odpadów, na terenie Spółki, uwzględniające wymagania dla zezwolenia na zbieranie, transport i przetwarzanie odpadów, w ten sposób, że w punkcie 7 sentencji decyzji, w tabeli, po liczbie porządkowej 778, wpisuje się l.p. 779, 780, 781, 782 i 783 o treści wskazanej w zmieniającej decyzji. Decyzja ta jako stronie została doręczona jedynie Spółce.

Od tej decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r. w dniu [...] sierpnia 2014 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie pana W.P., datowane na dzień [...] lipca 2014 r. Wraz z odwołaniem pan W. P. złożył opatrzony tą samą datą – [...] lipca 2014 r., wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z treści wniosku wynika, że pan W.P. uważa się za stronę postępowania. Starosta [...] wydając w dniu [...] maja 2014 r. decyzję dopuścił się jego zdaniem naruszenia zasady czynnego udziału strony (odwołującego się) w tym postępowaniu, w szczególności odstępując od doręczenia tejże decyzji odwołującemu wbrew treści art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2013, poz. 21 ze zm.) oraz w zw. z art. 185 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zdaniem odwołującego, zaskarżona decyzja wbrew powołanej podstawie prawnej, nie jest zezwoleniem na zbieranie i wytwarzanie odpadów, lecz pozwoleniem zintegrowanym w rozumieniu art. 181 ust. 1 pkt 1 oraz art. 201 i n. p.o.ś. Organ nadając pozwoleniu zintegrowanemu jedynie formalnie charakter zezwolenia na zbieranie i wytwarzanie odpadów dopuścił się naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W ocenie odwołującego, organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, poprzez obejście przepisu art. 181 ust. 1 pkt 1 oraz art. 201 i n., p.o.ś. i pozornie zastosował art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. i art. 41 i n. ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Odwołujący podniósł, że został pozbawiony możliwości wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji w terminie i nie ponosi w tym zakresie jakiejkolwiek winy. O wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji zmieniającej tę decyzję (decyzji z [...] lipca 2014 r. nr [...]) pan W. P. powziął wiadomość w trakcie rozmowy z innymi mieszkańcami gminy [...], w tym właścicielami nieruchomości położonych na terenie gminy, które miały miejsce [...] lipca 2014 r. W tym też dniu zapoznał się z przedstawioną mu treścią wydanych decyzji.

Organ I instancji nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji, powyższe odwołanie wraz z aktami sprawy przekazał do SKO w S. przy piśmie z [...] sierpnia 2014 r., w którym ponownie uzasadnił swoje stanowisko.

Pan W. P. uzupełnił swoje odwołanie w piśmie z [...] sierpnia 2014 r., które Starosta [...] przekazał do Kolegium [...] sierpnia 2014 r. W dniu [...] sierpnia 2014 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo pana W. P. wskazujące adres do doręczeń do którego zostały załączone odwołania złożone [...] sierpnia 2014 r. W dniu [...] września 2014 r. w Kolegium zostało złożone pismo Pana W. P. stanowiące odpowiedź na stanowisko Starosty [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Następnie [...] września 2014 r. do Kolegium wpłynął wniosek dowodowy pana W. P. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu.

W postanowieniu z [...] września 2014 r. Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Zdaniem SKO w S., z akt sprawy wynika, że decyzja nr [...] z [...] maja 2014 r. została doręczona jedynej uznanej za stronę postępowania Spółce. Termin do wniesienia odwołania upłynął [...] czerwca 2014 r. (14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie). Natomiast odwołanie od decyzji Starosty [...] datowane na dzień [...] lipca 2014 r. zostało złożone [...] sierpnia 2014 r., tj. po upływie terminu do jego wniesienia. Celem uprawdopodobnienia braku winy pan W. P. wskazał, że wydana decyzja nie została mu doręczona, a o jej wydaniu dowiedział się dopiero [...] lipca 2014 r. W ocenie SKO w S., z możliwości jakie stwarza zapis zawarty w art. 58 k.p.a., może korzystać strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Natomiast stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. W przedmiotowym postępowaniu przed organem I instancji panu W. P. nie została doręczona decyzja w trybie przepisów rozdziału 8 "Doręczenia" działu I k.p.a. Według Kolegium, uzasadniona jest odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż dla wnioskującego nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Termin ten zdaniem SKO w S., upłynął natomiast dla podmiotu uznanego za stronę postępowania – Spółkę "[...]". Kolegium podkreśliło także, że przesłanką stwierdzenia braku winy nie może być okoliczność niedoręczenia decyzji. Końcowo SKO w S. wskazało, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy obejmujących:

art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odstąpieniu od ustalenia, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego, a zamiast tego dokonanie oceny w przedmiocie skorzystania przez skarżącego z instytucji wznowienia postępowania, mimo iż skarżący już w piśmie zawierającym odwołanie wystąpił z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

art. 58 i art. 59 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające

na jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 58 i art. 59 oraz art. 134 w tym samym

postępowaniu i wydaniu [...] września 2014 r. także postanowienia o

stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (postanowienie z [...] września 2014

r. nr [...]) z tym samym uzasadnieniem, wedle którego skarżący

winien skorzystać z żądania wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 §

1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji, gdy wniosek na tej właśnie podstawie został sformułowany

wprost przez skarżącego w piśmie zawierającym odwołanie, a przepisy art. 58 i art.

59 oraz art. 134 k.p.a. w istniejącym stanie faktycznym (jednoznacznym złożeniu

przez skarżącego ww. żądania wznowienia postępowania) pozostawały wobec siebie

w relacji konkurencyjności i wzajemnego wykluczenia,

art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez naruszenie

zasady przekonywania i oparcie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego

postanowienia na błędnym (niezgodnym z rzeczywistością) twierdzeniu, że skarżący

w miejsce żądania o wznowienie postępowania w trybie określonym w art. 145 § 1 pkt

4 k.p.a. (a co za tym idzie także w trybie określonym w art. 147 zd. 2. k.p.a.) złożył

odwołanie w trybie zwykłym, podczas, gdy skarżący w tym samym piśmie

zawierającym odwołanie, obok jego zarzutów, zamieścił wniosek o wznowienie

postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a organ całkowicie pominął ten

wniosek informując jedynie skarżącego o możliwości jego złożenia,

art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4

k.p.a. polegające na wiążącym, ostatecznym twierdzeniu organu odwoławczego, że

skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym na

bezprawnym pominięciu faktu złożenia przez skarżącego żądania wznowienia

postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydaniu postanowienia z

uzasadnieniem zamykającym skarżącemu możliwość powoływania się na

okoliczność złożenia żądania wznowienia postępowania w piśmie zawierającym

również odwołanie od decyzji Starosty [...] i to w sytuacji, gdy również i

Starosta [...] - organ właściwy w zakresie wznowienia postępowania (art. 150 § 1

k.p.a.) - przekazał żądanie wznowienia postępowania wraz z odwołaniem organowi

odwoławczemu (organowi wyższego stopnia) nie odnosząc się w jakikolwiek sposób

do treści wniosku o wznowienie, ani nie podejmując jakichkolwiek prawem przewidzianych czynności (art. 149 k.p.a. - wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia, względnie jego zawieszenia do czasu zakończenia postępowania zwykłego - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.),

art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 polegające na jednoczesnym wydaniu 11 września 2014 r. dwóch postanowień tj. zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy przepis art. 134 k.p.a. zezwala wyłącznie na jednoczesne wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a.) i stwierdzenia uchybienia terminu (art. 134 k.p.a.), natomiast niedopuszczalne jest jednoczesne wydawanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu i postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, a sam ustawodawca w treści art. 134 k.p.a wyraźnie rozróżnia te dwa rozstrzygnięcia, przy czym tylko rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu łączy się z odmową jego przywrócenia. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., wniósł o połączenie sprawy wszczętej wniesioną skargą do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą wszczęta skargą na postanowienie SKO w S. z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, jako sprawy pozostającej z niniejszą sprawą w związku.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie okolicznością o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia kwestii wniosku o przywrócenie terminu i oceny dopuszczalności odwołania jest fakt złożenia przez skarżącego w jednym piśmie odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2014 r. oraz wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podnosi, że poza zarzutami właściwymi dla trybu zwykłego w sposób jednoznaczny sformułował wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzając w piśmie zawierającym odwołanie, że bezpośrednim skutkiem pominięcia przez organ skarżącego jako strony postępowania jest wystąpienie w sprawie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego, oczywistym również jest, że tego rodzaju sformułowanie pochodziło od niego jako strony pominiętej przez organ I instancji przy doręczeniu decyzji, a w tej sytuacji tak sformułowane żądanie stanowi wniosek o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 zd. 2. k.p.a. Według skarżącego, treść jego pisma nie pozostawia w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości. Wniosek w jego ocenie, został złożony w terminie miesięcznym, co również w sposób bezsporny wynika z treści jego pism złożonych do organu wyższego stopnia i do organu I instancji.

Według skarżącego, SKO w S. dopuściło się naruszenia art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. i zamiast ustalić kwestię, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego oparło całość swojego rozstrzygnięcia na twierdzeniu, że skarżący winien w miejsce wniosku o przywrócenie terminu złożyć wniosek o wznowienie, mimo, iż wniosek taki został złożony zarówno do organu I instancji, jak też do organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego, organ nie dopełnił także obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem z uwagi na słuszny interes obywateli będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności i okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. Organ odwoławczy poza niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a zastosował jednocześnie, w tym samym dniu, przepis art. 134 k.p.a. zamieszczając w uzasadnieniu dwóch wydanych postanowień tożsamą argumentację, zgodnie z którą skarżący winien skorzystać z trybu wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pomimo, iż dysponował już wnioskiem o wznowienie postępowania złożonym w tym właśnie trybie. Według skarżącego, organ wydał zatem odrębne postanowienia kończące postępowanie administracyjne z tym samym błędnym uzasadnieniem. W ocenie skarżącego, doszło do naruszenia zasady przekonywania, bowiem SKO w S. uzasadniając przyczyny wydania zaskarżonego postanowienia powołało się na nieistniejący stan faktyczny z pominięciem istniejącej obiektywnie okoliczności złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia nawet podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Według skarżącego, organ odwoławczy, naruszył zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ pozbawił skarżącego możliwości powoływania się na okoliczność złożenia wniosku o wznowienie postępowania i skorzystania z trybu wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego, uzasadniając zaskarżone postanowienie organ stwierdził, że skarżący ma dopiero możliwość złożenia tego rodzaju wniosku, czyli całkowicie pominął okoliczność jego złożenia, a twierdzenie to zamieścił w ostatecznym postanowieniu kończącym postępowanie administracyjne, które to twierdzenie jest w toku postępowania administracyjnego wiążące dla organu odwoławczego i skarżącego, a nadto z uwagi na doręczenie postanowienia Staroście [...] ma bezpośredni wpływ na sposób procedowania przez organ I instancji w trybie wznowienia postępowania. Taki sposób uzasadnienia postanowienia zwalnia w istocie ten organ z obowiązku procedowania w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący dodatkowo zauważył, że organ odwoławczy nie przekazał również złożonego wniosku o wznowienie organowi właściwemu w sprawie (Staroście [...]) w trybie określonym w art. 65 § 1 k.p.a. chociaż posiadał już wiedzę o tym, że organ I instancji także pominął wniosek o wznowienie. Starosta [...] nie odniósł się bowiem w jakikolwiek sposób do jego treści w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] i przekazał wniosek o wznowienie postępowania organowi II instancji wraz z odwołaniem. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy odstąpił też od oceny wpływu i wzajemnej zależności złożonego wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na prowadzone postępowanie odwoławcze i bez przeprowadzenia takiej oceny od razu wydał rozstrzygnięcia w drodze dwóch wadliwych postanowień kończących postępowanie odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] stycznia 2015 r. skarżący zgłosił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego i przedstawił replikę na odpowiedź na skargę. Skarżący w piśmie z [...] stycznia 2015 r. podniósł, że wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Spółce pozwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie (odzysk) oraz zbieranie i transport odpadów w niej wymienionych. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na bezczynność Starosty [...] będzie miało istotny wpływ na rozpoznanie skargi w niniejszym postępowaniu z uwagi na zarzuty skargi, skierowane wobec zaskarżonego postanowienia SKO w S., co wynika również z odpowiedzi na skargę organu. Według skarżącego, pomiędzy obydwiema sprawami istnieje rzeczywisty-faktyczny i prawny związek, a rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (skargi na bezczynność Starosty) będzie stanowiło podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (skargi na postanowienie SKO w S.). Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący podniósł, że organ dokonał wyłącznie formalnej, a nie merytorycznej analizy pisma skarżącego zawierającego odwołanie i wniosek o wznowienie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium z [...] września 2014 r., w którym organ ten odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że decyzja nr [...] z [...] maja 2014 r. wydana przez działającego z upoważnienia Starosty [...] – Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa została doręczona jedynej uznanej za stronę postępowania Spółce w dniu [...] czerwca 2014 r. Termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął [...] czerwca 2014 r. Odwołanie od decyzji Starosty [...] datowane na dzień [...] lipca 2014 r., zostało złożone [...] sierpnia 2014 r., po upływie terminu do jego wniesienia. W piśmie z [...] lipca 2014 skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyżej wymieniony wniosek został złożony [...] sierpnia 2014. Powyższe obligowało organ do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tegoż wniosku. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni zbędnym celowość i konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu czyli rozstrzyga również o tym co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 k.p.a.

Przepisy k.p.a. regulujące przywrócenie terminu tworzą instytucję prawną, której podstawowym celem jest ochrona praw podmiotowych jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestników postępowania. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Według art. 58 § 3 k.p.a., przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Z treści przywołanego wyżej przepisu wynika, że to na stronie, która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, spoczywa obowiązek wykazania, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Nie jest wymagane udowodnienie braku winy, wystarczające jest uprawdopodobnienie tej okoliczności. Aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania winna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna oraz, że istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.

Organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do pouczenia strony o prawie do żądania przywrócenia terminu (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2188/12, LEX nr 1450897).

Uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. jest środkiem zastępczym dowodu nie dającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie, który wskazuje na niemożliwość dokonania danej czynności z powodu przeszkód niemożliwych do przezwyciężenia. Brak winy w uchybieniu terminowi zachodzi tylko wtedy, gdy dokonanie czynności było niemożliwe z uwagi na przeszkodę, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminowi należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy.

Przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw uniemożliwiały dokonanie czynności w przewidzianym terminie. Uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi, wnioskodawca powinien stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niego niezależna. Do takich okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się miedzy innymi przerwę w komunikacji, nagłą i obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej lub posłużenie się osobą trzecią w celu dokonania czynności w zakreślonym terminie, powódź, pożar. Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności.

W niniejszej sprawie skarżący uprawdopodobniając brak winy podniósł, że wydana decyzja nie została mu doręczona, a o jej wydaniu dowiedział się dopiero w dniu 28 lipca 2014 r. W tym miejscu należy podkreślić, że z możliwości jakie stwarza treść art. 58 k.p.a. może korzystać strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji przysługuje prawo do wniesienia odwołania w przypadku, gdy podmiot ten wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Do rozważenia pozostaje więc, czy skarżący uprawdopodobnił, zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Kolegium uznało, że wyjaśnienia, jakich udzielił skarżący na wytłumaczenie przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie świadczą o tym, że nastąpiło to bez jego winy. Ocenę tę Sąd podziela.

Przede wszystkim zauważyć należy, że "ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1806/06, LEX nr 337473).

Zdaniem Sądu, trafna jest argumentacja organu podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tak umotywowany wniosek skarżącego o przywrócenie terminu nie oznacza uprawdopodobnienia braku winy strony w spóźnionym wniesieniu środka odwoławczego, czego konsekwencją było niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie w postanowieniu z [...] września 2014 r.

Należy podkreślić, że w postępowaniu przed organem I instancji, skarżącemu nie została doręczona decyzja w trybie przepisów rozdziału 8 "Doręczenia" działu I k.p.a. Czynność doręczenia pisma, będąca czynnością materialno-techniczną wywołuje skutki prawne przez fakty. Zdaniem Sądu, uzasadniona jest odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ dla skarżącego nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Termin ten upłynął dla podmiotu uznanego za stronę postępowania – Spółkę "[...]".

W kwestii możliwości złożenia przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu wniosku o przywrócenia terminu istnieją rozbieżne stanowiska, tj. dopuszczające prawo złożenia takiego wniosku (wyrok NSA z 27 sierpnia 1999 r. IV S.A. 1758/97, Lex nr 47876, postanowienie NSA z 29 stycznia 1998 r. I S.A. 413/97, Lex nr 44541, wyrok WSA w Gdańsku z 11 lipca 2012 r. r., I SA/Gd 211/12, LEX nr 1212514), jak i wykluczające taką możliwość. W uzupełnieniu należy jednak dodać, że nawet tam, gdzie w orzecznictwie dopuszcza się możliwość złożenia skutecznego wniosku o przywrócenie terminu przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jako strona, podkreśla się, że przesłaną stwierdzenia braku winy nie może być okoliczność niedoręczenia decyzji (tak np. wyrok WSA w Gdańsku z 11 lipca 2012 r., I SA/Gd 211/12, LEX nr 1212514).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, dopuszcza się możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył oraz nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu.

W doktrynie przyjmuje się, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (tak: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003 s. 566).

Oceniając zasadność zarzutów przedstawionych w skardze należy stwierdzić, że z treści pisma złożonego przez skarżącego jednoznacznie wynika, że składa on odwołanie od decyzji. Wskazał on wyraźnie, że działa na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji tylko tym podmiotom, które były uznawane przez organ za strony, lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Odnośnie obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę powszechnie przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję.

W niniejszej sprawie wraz z odwołaniem został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Należy zgodzić się z organem, że wniesienie tego wniosku oraz wskazanie w podstawie odwołania art. 127 § 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny potwierdzało charakter złożonego pisma. Podkreślenia wymaga także, że odwołanie było następnie przy piśmie z [...] sierpnia 2014 r. uzupełniane przez skarżącego. Jako podstawę uzupełnienia wskazano art. 127 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że odwołanie skarżącego stanowiło w swej istocie wniosek o wznowienie postępowania. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, oznacza, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w I instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał także organ jednostki samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II OW 170/11, LEX nr 1408743).

Odnosząc się do stanowiska skarżącego przedstawionego w uzasadnieniu zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że kontrolowanym postępowaniu decyzję w I instancji wydał działający z upoważnienia Starosty [...] – Naczelnik Wydziału Środowiska i Rolnictwa. Oznacza to, że nie Kolegium jest uprawnione do rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania. Wniosku o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może domniemywać. O charakterze pisma skarżącego decydowała jego rzeczywista treść. Przesłanka, wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., zgodnie z którym, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Z mocy samej ustawy wynika więc, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesie ten zarzut w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Powyższy pogląd jest już ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z 7 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09; z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 oraz z 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 463/11). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela.

Zdaniem Sadu, treść odwołania została przez organ właściwie zinterpretowana. Skarżący w odwołaniu z 31 lipca 2014 r. zarzucił naruszenie m.in. zasady czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.) poprzez całkowite pominiecie odwołującego, jako strony postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją.

Organ odwoławczy w wyniku negatywnego dla strony rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wydaje jedynie postanowienie o odmowie jego przywrócenia i nie zachodzi już wówczas konieczność wydawania odrębnego, bądź też zawartego w tym samym akcie, postanowienia z art. 134 k.p.a.

Gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a.

Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach normowanych przepisami prawa materialnego, ma wyłącznie charakter aktu procesowego, wywiera skutki dla dalszego postępowania, a zatem nie należy do kategorii rozstrzygających sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Treść tego przepisu dotyczy zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego (przywrócenia terminu), jak i negatywnego (odmowy przywrócenia terminu). Postanowienia te są ostateczne. Postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, zamykają postępowanie. Od takich postanowień, jako zamykających postępowanie, służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.