Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2175/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 80, art. 82
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 92 ust. 1 pkt 2, ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 26 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1158/18 w sprawie ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1158/18, oddalił skargę Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezydent W. zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił A.K. i B.K. pozwolenia na rozbiórkę budynku warsztatowo-garażowego przy ul. [...] w W., na działce nr ew. [...] z obrębu [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, reprezentowane przez A.J.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn.zm. - w skrócie "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn.zm. - w skrócie "Pr. bud."), stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie Prezydent W. wniósł o jego uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 138 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie organem administracji państwowej właściwym do wydania pozwolenia na rozbiórkę był Prezydent W. W świetle art. 82 ust. 2 Pr. bud. organem pierwszej instancji właściwym do wydania pozwolenia jest starosta powiatu. Jednocześnie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy, powołanymi w decyzji organu pierwszej instancji, Prezydent W. wykonuje zadania starosty w odniesieniu do zadań w zakresie prawa budowlanego. Kompetencja Prezydenta W. do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę nie może być i nie była podważana w rozpatrywanej sprawie.

Z akt sprawy – księgi wieczystej nr WA3M/00223407/0 prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa, IX Wydział Ksiąg Wieczystych – wynika, że jako właściciel nieruchomości ujawnione jest Miasto W., a jako użytkownicy wieczyści – A.K. i B.K. W przedmiotowej sprawie widać zatem, że Prezydent W. skupia dwie różne funkcje: funkcję organu administracji publicznej właściwego do wydania pozwolenia na rozbiórkę, a jednocześnie funkcję właściciela nieruchomości, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja. Prezydent W. działa więc zarówno w sferze imperium jako podmiot władczy, jak i w sferze dominium jako właściciel określonego mienia. Zbieg obu funkcji, a przez to odpowiednich kompetencji Prezydenta W. dostrzegł Wojewoda [...], do którego wpłynęło odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda [...] uznał, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu W., za pośrednictwem którego Prezydent W. wykonuje swoje zadania. Każde działanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa i pozostałych biur Urzędu W. należy uznawać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta W.

Jednocześnie organ drugiej instancji przywołał znane i stosunkowo liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, które w sposób w miarę zgodny uznawały, że niedopuszczalne jest aby organ administracji publicznej orzekający (jako organ władczy) w pierwszej instancji postępowania administracyjnego występował w roli strony na innym etapie tego samego postępowania. W związku z taką interpretacją przepisów postępowania administracyjnego przez sądy, organ drugiej instancji uznał, że należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania wynikającą z art. 134 k.p.a.

Rozpatrując skargę Prezydenta W. reprezentowanego przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Sąd podzielając w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12 oraz w uchwale składu 7 sędziów NSA (przed reformą) z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, stwierdził, że nie można podzielić zapatrywania, według którego przepisy obowiązującego prawa przypisują określonemu organowi samorządu terytorialnego kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach posiadanego imperium oraz reprezentowania tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących jej dominium (majątku) bez żadnych zastrzeżeń. Fakt, że jeden organ na podstawie odrębnych przepisów wykonuje zarówno obowiązki władcze jak i zadania właściciela określonego mienia nie oznacza, że taki organ prowadzący postępowanie może występować w roli strony postępowania. Tym bardziej organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji lub na przykład wniosku o stwierdzenie nieważności własnego rozstrzygnięcia jako strona postępowania. Innymi słowy, w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa nie jest samodzielnym podmiotem prawa wyposażonym w odrębną legitymację do występowania samodzielnego w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Jednostka ta jest jedynie jednostką pomocniczą Prezydenta W. Nie może zatem wnosić odwołania od decyzji wydanej przez tegoż Prezydenta W., z umocowania którego działa w stosunkach zewnętrznych.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut skargi, że wydanie pozwolenia na rozbiórkę bez zbadania, czy zamierzenie to jest sprzeczne z zapisami umowy, na podstawie której ustanowiono użytkowanie wieczyste spowoduje, że nieruchomość będzie mogła zostać zagospodarowana w sposób sprzeczny z celem tegoż użytkowania wieczystego. Właściciel gruntu, w tym przypadku W., co wynika z art. 240 k.c., dysponuje odpowiednimi narzędziami, aby zapobiec niezgodnym z umową wieczystego użytkowania skutkom, do których w istocie prowadzić może wadliwe postępowanie administracyjne.

Sąd I instancji stwierdził także, że dopuszczenie prezydenta miasta do dalszego udziału w postępowaniu, w którym orzekał decyzją, na prawach strony, rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności na etapie wydawania decyzji w pierwszej instancji. Działanie prezydenta miasta stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a.

Sąd zważył również, że organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji podmiotowej skarżącego do wniesienia odwołania, zgodnie z poglądami doktryny dotyczącymi rozumienia art. 134 k.p.a., zobowiązany był najpierw rozstrzygnąć kwestię jego dopuszczalności, a dopiero następnie dokonać ewentualnej kontroli zachowania terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Dlatego też stwierdzając brak legitymacji procesowej strony wnoszącej odwołanie nie mógł jednocześnie orzec w sentencji swojego postanowienia, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu na jego złożenie, choć faktem jest, że odwołujący uchybił ustawowemu terminowi na dokonanie tej czynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto W. reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie wyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, iż Prezydent W., nie działa jako reprezentujący W., tj. właściciela nieruchomości, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta W. (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję z [...] listopada 2017 r.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Pr. bud., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że W. reprezentowane przez Prezydenta W. nie może być stroną postępowania administracyjnego, w przypadku gdy organem architektoniczno-budowlanym wydającym decyzję jest Prezydent W. wykonujący zadania władcze powiatu przynależne staroście, a tym samym oddalenie skargi W. reprezentowanego przez Prezydenta W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., podczas gdy zachodziły przesłanki do jego uchylenia.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 82 Pr. bud., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że Prezydent W. wykonujący w postępowaniu administracyjnym funkcje starosty jako organ architektoniczno-budowlany nie może zarazem realizować w tymże postępowaniu ochrony interesu W., wynikającego z prawa własności nieruchomości objętej inwestycją, a tym samym oddalenie skargi W. reprezentowanego przez Prezydenta W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., podczas gdy zachodziły przesłanki do jego uchylenia.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511 – w skrócie "u.s.p.") i art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 – w skrócie "u.s.g."), które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wykonywanie przez Prezydenta W. zadań władczych powiatu jest tożsame z wykonywaniem przez Prezydenta W. zadań przynależnych gminie (W.), a tym samym oddalenie skargi W. reprezentowanego przez Prezydenta W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., podczas gdy zachodziły przesłanki do jego uchylenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Z uwagi na brak przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Analiza akt sprawy dowodzi, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] stan faktyczny sprawy został ustalony niewadliwie z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej oraz reguł rządzących postępowaniem dowodowym. W sprawie niespornym jest, że odwołanie od decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2017 r. zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej A.K. i B.K. pozwolenia na rozbiórkę budynku warsztatowo-garażowego na działce nr [...], wywiodło Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu W. Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu W. stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu W., za pośrednictwem którego swoje zadania wykonuje Prezydent W. Każde działanie poszczególnych biur Urzędu W. jest podejmowane w imieniu i na rzeczy Prezydenta W. W treści wspomnianego odwołania Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa zwróciło uwagę na treść umowy, na podstawie której ustanowiono użytkowanie wieczyste gruntu, wskazując że decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę nie rozstrzyga, czy wnioskowane zamierzenie jest zgodne z zapisami dokumentu, na podstawie którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, a rozbiórka, która byłaby sprzeczna z treścią dokumentu, na podstawie którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, może prowadzić do rozwiązania użytkowanie wieczystego przed upływem terminu, na jaki zostało ustanowione zgodnie z art. 240 k.c. Z akt sprawy wynika także, że teren inwestycji (działka nr [...]) stanowi własność Miasta W., a jej użytkownikami wieczystymi są inwestorzy A.K. i B.K. (księga wieczysta nr WA3M/00223407/0 prowadzona przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa, IX Wydział Ksiąg Wieczystych). Dodatkowo w sprawie niespornym pozostaje, że odwołanie zostało wniesione z pominięciem wymagań określonych w art. 57 § 5 k.p.a., z uchybieniem terminu. Powyższa kwestia ma jednak znaczenie drugorzędne w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji orzekając zaskarżonym wyrokiem o oddaleniu skargi nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, Prezydent W. wykonujący w rozpatrywanej sprawie zadania starosty i wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu rozbiórki i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę jest uprawniony do wniesienia odwołania od tej decyzji (jako strona tego postępowania), reprezentując interesy Miasta W. jako właściciela nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, czy też jak wywodzi Sąd I instancji, niedopuszczalne jest aby organ administracji publicznej orzekający w pierwszej instancji postępowania administracyjnego występował w roli strony na innym etapie tego samego postępowania.

Odnosząc się do tak zarysowanej problematyki zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji znajdującym swoje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych co do zasady nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne aby ten sam podmiot zajmował raz pozycję organu, innym razem strony, w zależności od etapu sprawy z zakresu administracji publicznej (wyroki NSA z 9 października 2013 r. II OSK 1082/12 i 16 stycznia 2014 r. I OSK 1387/12, 2 sierpnia 2016 r. II OSK 2680/15, 27 czerwca 2005 r. OSK 1555/04, postanowienia NSA z 28 maja 2008 r. I OSK 551/08, 22 października 2009 r. I OSK 1406/09, 27 czerwca 2012 r. I OSK 964/11, 20 marca 2012 r. II OSK 652/12 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowany pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115, OSP 2004/4/48, Lex nr 79089), zgodnie z którym rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczać rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Zatem, Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę.

Powyższy pogląd, został podtrzymany także w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54, Lex nr 1976314). W uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając zarysowujące się w ostatnich latach odmienne poglądy judykatury, podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Nie oznacza to jednak, że jednostki te są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi kodeksu cywilnego. Ich samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega bowiem daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe jako jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, w celu zapewnienia realnej możliwości ich wykonywania np. przez wprowadzenie obowiązku tworzenia określonego rodzaju zasobów nieruchomości (art. 20 u.g.n.). Przyjęte w prawie publicznym ograniczenia prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prowadzą do wniosku, że własność tę należy rozumieć przede wszystkim jako jeden z przyznanych tym jednostkom środków, za pomocą którego mają one realizować nałożone na nie zadania. W konsekwencji należy uznać, że nie jest to "święte prawo własności" w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP, a co za tym idzie, nie pozostają w sprzeczności z tymi przepisami rozwiązania, które stanowią słabsze gwarancje procesowe ochrony prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w dalszym ciągu aktualna pozostaje teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego – bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do decyzji administracyjnej – nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Wobec powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że zaaprobowanie na gruncie rozpatrywanej sprawy stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż Prezydent W. może występować w dwojakiej roli w zależności od etapu postępowania administracyjnego, doprowadziłoby przede wszystkim do podważenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji, miasto W., zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, jest gminą mającą status miasta ma prawach powiatu (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1817). W świetle art. 92 ust. 1 pkt 2 u.s.p. funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. Powiat, jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 11 u.s.p., wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z regulacją art. 80 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, starosta. Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta (art. 82 ust. 2 Pr. bud.). W tym stanie rzeczy, Prezydent W., sprawuje funkcje organu powiatu. Wydaje bowiem decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Taką decyzją jest właśnie decyzja z [...] listopada 2017 r. o zatwierdzeniu projektu rozbiórki i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynku warsztatowo-garażowego, która miałaby zostać zrealizowana na terenie nieruchomości stanowiącej własność Miasta W. i oddanej w użytkowanie wieczyste inwestorów. Nie sposób więc przyjąć, że składając odwołanie od wspomnianej wyżej decyzji miasto na prawach powiatu mogłoby występować w rozpatrywanej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i 82 Pr. bud oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.s.p. i art. 26 ust. 1 i 4 u.s.g.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud., to na obecnym etapie postępowania należało go ocenić jako przedwczesny.

Reasumując, skoro zaskarżone postanowienie Wojewody [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania odpowiadało przepisom obowiązującego prawa, to Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.