Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2509/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt. 3, art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. spraw ze skarg M. W. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargi


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2011 r. w miejscowości K. przeprowadzono kontrole samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki [...] o numerze rej. [...], którym kierował M. W., skarżący w niniejszej sprawie. Dopuszczalna masa całkowita samochodu wynosiła 2805 kg, natomiast przyczepy 2000 kg, dopuszczalna masa zespołu pojazdów przekraczała więc 3500 kg. Zatrzymanie powyższego pojazdu spowodowane było z uwagi na fakt, iż w toku przejazdu, po odcinku autostrady A4, od węzła [...], w kierunku [...], w dniu [...] października 2011 r., urządzenie DSRC służące do skanowania pojazdów, które było na wyposażeniu pojazdu służbowego Inspekcji Transportu Drogowego (nr rej [...]) nie wykryło w w/w zespole pojazdów urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych, za przejazd płatnymi odcinkami dróg krajowych i autostrad (tzw. jednostki pokładowej viaBOX) Powyższe ustalenie zostało potwierdzone w wyniku oględzin pojazdu oraz wyjaśnień kierowcy, natomiast fakt nieuiszczenia opłaty u operatora systemu.

Przejazd został również zarejestrowany o godz. 10:47 przez bramkę systemu zlokalizowaną na autostradzie A4 o oznaczeniu [...].

Ponadto po sprawdzeniu pojazdu w systemie centralnym stwierdzono przejazdy powyższym zespołem pojazdów odcinkiem autostrady A4 [...] – [...]:

1) Dnia [...] października 2011 r. o godz. 10:08 bramownica [...], pojazd poruszał się wówczas po odcinku autostrady ([...] - [...]) A4 w kierunku [...];

2) Dnia [...] października 2011 r. o godz. 7:34 bramownicą [...], pojazd poruszał się wówczas po odcinku autostrady ([...] - [...]) A4 w kierunku [...].

3) Dnia [...] września 2011 r. o godz. 11:00 bramownica [...], pojazd poruszał się wówczas po odcinku autostrady ([...] - [...]) A4 w kierunku [...].

4) Dnia [...] września 2011 r. o godz. 10:14 bramownica [...], pojazd poruszał się wówczas po odcinku autostrady ([...] - [...]) A4 w kierunku [...].

5) Dnia [...] września 2011 r. o godz. 16:46 bramownica [...]. pojazd poruszał się wówczas po odcinku autostrady ([...] - [...]) A4 w kierunku [...].

6) Dnia [...] września 2011 r., godz. 7:40 bramownica [...], pojazd poruszał się wówczas po odcinku autostrady ([...] - [...]) A4 w kierunku [...].

Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że to on prowadził we wskazanych dniach zespół pojazdów.

Z kontroli został sporządzony protokół nr [...], który został podpisany przez kierowcę, który oświadczył, że nie wiedział o konieczności uiszczenia opłaty za przejazd takiego pojazdu po autostradzie A4.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 13k ust. 4 i z art. 131 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. nałożył na M. W. karę pieniężną w wysokości 21000 (dwadzieścia jeden tysięcy) złotych za przejazd po drodze krajowej w dniach:

[...] października 2011 r. godz. 10:47;

[...] października 2011 r. godz. 10:08;

[...] października 2011 r. godz. 7:34;

[...] września 2011 r. godz. 11:00;

[...] września 2011 r. godz. 10:14;

[...] września 2011 r. godz. 16:46;

[...] września 2011 r. godz. 7:40

bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ powołując się na stosowne przepisy wskazał, że kara za brak uiszczenia opłaty za przejazd po drodze lub odcinku drogi płatnej wynosi 3000 zł., a za przejazdy (7x) w dniach [...],[...],[...], października 2011 r., dwukrotny przejazd [...] września 2011 r. i dwukrotny [...] września 2011 r. opłata nie została uiszczona.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej powyższą decyzją. W uzasadnieniu podniósł, że karę pieniężną w wysokości 3000 zł można wymierzyć tylko za przejazd kierującemu pojazdem o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3. Z brzmienia przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 zdaniem skarżącego wynika, iż zespół pojazdów ma się składać z pojazdu, a po drugie z przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. We wskazanym przepisie, po sformułowaniu "przyczepu lub naczepy" brak jest przecinka, a zatem zgodnie z zasadami logiki należy przyjąć, iż określenie "o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony" odnosi się tylko i wyłącznie do alternatywy "przyczepy lub naczepy". Natomiast masa całkowita przyczepy [...] wchodzącej w skład zespołu pojazdów wynosiła 2000 kg, a zatem nie przekroczyła 3,5 tony. Zatem nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary.

Ponadto zdaniem skarżącego, organ w sposób błędny dokonał interpretacji przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i błędnie naliczył oraz nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 21000 zł. Zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 organ może nałożyć karę w wysokości 3.000 zł. Przepis ten jest jasny i precyzyjny, więc organ nie może nałożyć kary niższej ani wyższej, a jedynie karę w określonej w tym przepisie wysokości. Dlatego też organ bezpodstawnie nałożył w jednej decyzji karę w wysokości, której przepisy prawa nie przewidują. Stanowi to zdaniem skarżącego naruszenie art. 7 Konstytucji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zwrócił się do K. Sp. z o.o. (jako podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat działającego w imieniu i na rzecz GDDKiA) o informację czy użytkownik kontrolowanego pojazdu miał zawartą umowę w sprawie uiszczenia opłat elektronicznych, a jeżeli to jakiego rodzaju konto dla pojazdu skarżącego zostało założone w celu uiszczania tejże opłaty, czy została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd spornym pojazdem po wskazanych w decyzji odcinkach drogi krajowej – Autostrady A4 (oraz w okresach w niej wskazanych), a także co było ewentualną przyczyną nieuiszczenia opłaty, oraz czy wynikało to z odpowiednich środków na koncie, wadliwości urządzenia viaBOX, czy też braku urządzenia w pojeździe.

Z odpowiedzi na powyższe pismo wynika, że opłata za wszystkie wskazane w decyzji I instancji przejazdy nie została uiszczona. Użytkownik pojazdu nie podpisał umowy z operatorem systemu viaToll. Taka umowa została dopiero podpisana w dniu [...] października 2011 r.

Skarżący otrzymał informację o treści pisma firmy K. w dniu [...] lutego 2012 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy).

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) z urzędu wyłączył do odrębnego postępowania sprawy w zakresie kary nałożonej decyzją z dnia [...] października 2011 r. w ten sposób, że za odrębne uznał postępowania w sprawie nałożenia kary w wysokości 3000 zł za każdy przejazd wymieniony w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Następnie siedmioma decyzjami z dnia [...] września 2012 r.:

nr [...]- sprawa VI SA/Wa 2509/12

nr [...]- sprawa VI SA/Wa 2510/12

nr [...] - sprawa VI SA/Wa 2511/12

nr [...] - sprawa VI SA/Wa 2512/12

nr [...] - sprawa VI SA/Wa 2513/12

nr [...] - sprawa VI SA/Wa 2514/12

nr [...] - sprawa VI SA/Wa 2515/12

Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za poszczególne przejazdy wykonywane bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu każdej z powyższych siedmiu decyzji przedstawił jednobrzmiące motywy rozstrzygnięcia.

W szczególności wskazał, że postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. rozdzielił sprawy administracyjne za przejazdy opisane w zaskarżonej decyzji, bowiem każdy z nich stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiące odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a, za naruszenia opisane w art. 13 k ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w jednej decyzji administracyjnej. Z tych względów organ, jak podał wyodrębnił tyle spraw administracyjnych, ile w protokole kontroli stwierdzono przejazdów, za które nie uiszczono opłat elektronicznych, aby każda stanowiła podstawę do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie utrzymania kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. Organ podniósł, że przy wyodrębnieniu spraw administracyjnych kierował się dniem popełnienia naruszenia i czasem popełnienia naruszenia.

Odmienność którejkolwiek z powyższych przesłanek przesądza bowiem o fakcie dokonania odrębnego przejazdu, za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna. Powyższe okoliczności świadczą o dokonaniu innego naruszenia przez kierującego pojazdem, które polega na naruszeniu obowiązku w innym stanie faktycznym, co do miejsca (inny odcinek) lub czasu, a zatem stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną, która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną.

W ocenie organu odwoławczego, z materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zespół pojazdów poddany kontroli w dniu [...] października 2011 r. poruszał się po drodze wymienionej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za żaden z siedmiu przejazdów wymienionych w decyzjach nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Strona postępowania została ustalona prawidłowo i bezspornie - kierującym pojazdem podczas siedmiu przejazdów był skarżący.

Jednocześnie organ uznał, że zarzuty skarżącego nie są uzasadnione.

GITD podniósł, że z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wynika, że obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) powyżej 3,5 tony. Przy określaniu dmc zespołu pojazdów sumuje się dmc pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy. W tej sprawie dmc zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony.

Organ wyjaśnił, że w Polsce w systemie elektronicznego poboru opłat wykorzystywana jest technologia mikrofalowa DSRC (Dedicated Short Rangę Communication - dedykowana komunikacja krótkiego zasięgu). Technologia DSRC działa w oparciu o dwa rodzaje współpracujących urządzeń: czujniki rejestrujące fale, umieszczone na bramownicach wzniesionych nad drogą objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej oraz transponderu (tzw. viaBOX) wysyłającego dane o pojeździe do czujników. W chwili, gdy kierujący pojazdem przejeżdża pod bramownicą lub do pojazdu zbliży się Mobilna Jednostka Kontrolna Inspekcji Transportu Drogowego, nawiązywana jest łączność między bramownicą (lub Mobilną Jednostką Kontrolną), a jednostką pokładową (viaBOX) zainstalowaną w pojeździe. Dane o pojeździe przekazywane są do operatora, a następnie centrum rozliczeniowego. Na bramownicach zainstalowane są również urządzenia pozwalające na ujawnienie oraz rejestrację pojazdów, które nie uiściły opłaty elektronicznej.

W ocenie GITD w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. Według organu, z pisma K. Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika bowiem, że za każdy z ww. przejazdów opłata elektroniczna nie została uiszczona, gdyż użytkownik pojazdu nie miał podpisanej umowy z operatorem systemu viaToll, tym samym nie mógł on uiścić opłaty elektronicznej.

Z powyższych względów GITD uznał, że w każdej ze spraw należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej 3000 zł za każdy przejazd, gdyż opłata za każdy z nich nie została uiszczona.

Organ wyjaśnił, że określona w art. 13 ust 1 pkt 3 masa dmc powyżej 3,5 tony odnosi się do samego pojazdu, lub zespołu pojazdów. Zespół pojazdów jest zgodnie z powołanym przepisem traktowany jak pojazd, w związku z czym w przypadku zespołu pojazdu należy brać pod uwagę sumę dmc pojazdu i naczepy (przyczepy). Odmienna interpretacja przedstawiona przez skarżącego jest zatem nieuprawniona.

Organ podkreślił, że z odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów dotyczących uiszczania opłat drogowych nie może zwalniać skarżącego nieświadomość obowiązujących regulacji prawnych. bowiem skutki ustalone w określonych normach prawnych występują niezależnie od tego, czy podmiot nimi objęty miał ich świadomość czy też nie, oraz że nikt nie może uchylić się od ujemnych skutków prawnych na tej podstawie, że normy prawnej nie znał lub ją źle rozumiał.

W jednobrzmiących skargach na powyższe decyzje GITD z dnia [...] września 2012 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzającej ich decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpatrzenia bądź umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie przez organ jest prawidłowy i nie jest przez skarżącego kwestionowany. Spór dotyczy natomiast wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych oraz subsumcji zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego do poszczególnych regulacji tej ustawy.

Podkreślił, że z brzmienia przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 wynika, iż zespół pojazdów ma się składać z pojazdu, a po drugie z przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Po sformułowaniu "przyczepy lub naczepy" brak jest przecinka, a zatem zgodnie z zasadami logiki należy przyjąć, iż określenie "o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony" odnosi się tylko, i wyłącznie do alternatywy "przyczepy lub naczepy". Natomiast bezpośrednio z twierdzeń organu wynika, iż dopuszczalna masa całkowita przyczepy [...] wchodzącej w skład zespołu pojazdów wynosiła 2000 kg, a zatem nie przekroczyła 3,5 tony. Skarżący stwierdził, iż nałożenie na niego kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej nałożenia, o jakich mowa w art. 13k ust. pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 jest bezprawne.

Skarżący prowadząc pojazd wraz z przyczepą zupełnie nie zdawał sobie sprawy, iż osoba poruszająca się po autostradzie A4 samochodem osobowym wraz z przyczepą może być obowiązana do ponoszenia jakichkolwiek opłat. Wskazał, że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym przed 1 lipca 2011 r. opłatą za przejazdy po drogach krajowych (tzw. winietom) podlegały jedynie pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton. Jego zdaniem zastosowanie przez organ kary pieniężnej w jej siedmiokrotnej wysokości, bez wcześniejszego pouczenia skarżącego o tym, iż nowe przepisy weszły w życie, narusza zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej.

Zdaniem skarżącego błędnie dokonano interpretacji przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 Ustawy o drogach publicznych i co za tym idzie błędnie została naliczona i nałożona kara pieniężna w wysokości 21000 zł, bowiem zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 organ może nałożyć karę w wysokości 3000 zł. Przepis ten jest jasny i precyzyjny: organ nie może nałożyć kary niższej ani wyższej, a jedynie karę w określonej w przepisie wysokości. Nałożenie w jednej decyzji kary w wysokości, której przepisy prawa nie przewidują, stanowi ewidentne naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji.

Skarżący podkreślił, że skoro ustawa daje organowi kompetencję do nałożenia kary w wysokości 3000 zł, to nie można nałożyć kary wyższej. Organ przekroczył więc swe uprawnienia i działał wbrew przepisom powszechnie obowiązującego prawa, co jest przesłanką do unieważnienia decyzji.

W odpowiedzi na każdą ze skarg organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi M. W. podlegają oddaleniu.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm. dalej powoływanej także jako "u.o.d.p."), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13k ust. 1 pkt 1 u.o.d.p. kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych.

W rozpatrywanej sprawie, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] października 2011 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 21 000 złotych za przejazdy odcinkiem autostrady A4 w dniu [...] września 2011 r. godz. 7:40, w dniu [...] września 2011 r. godz. 16:46, w dniu [...] września 2011 r. godz. 10:14, w dniu [...] września 2011 r. godz. 11:00, w dniu [...] października 2011 r. godz. 7:34 w dniu [...] października 2011 r. godz. 10 :08 oraz w dniu [...] października 2011 r. godz. 10:47 (chwila kontroli mobilnej).

Z akt wynika, że po wpłynięciu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego - jako organ odwoławczy - postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. z urzędu wyłączył do odrębnego postępowania sprawy w zakresie nałożenia kar pieniężnych za każdy przejazd wymieniony w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Następnie GITD wydał siedem decyzji z dnia [...] września 2012 r. utrzymujących w mocy rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za konkretny przejazd, który został opisany przez organ odwoławczy w osnowie każdej z tych decyzji.

Skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargi na siedem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r., co w rezultacie powoduje, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegało w całości rozstrzygnięcie organu I instancji oraz wszystkie rozstrzygnięcia GITD działającego jako organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy Sąd postanowieniem podjętym na rozprawie na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył sprawy oznaczone sygnaturami VI SA/Wa 2509/12, VI SA/Wa 2510/12, VI SA/Wa 2511/12, VI SA/Wa 2512/12, VI SA/Wa 2513/12, VI SA/Wa 2514/12, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Uwzględniając przedstawiony przebieg postępowania, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (działającego jako organ I instancji) z dnia [...] października 2011 r. załatwiała jedną sprawę w znaczeniu materialnym czy też wiele spraw, a także czy sformułowanie tej decyzji w znaczeniu formalnym było prawidłowe.

W dalszej zaś kolejności, czy ustalenia organu dokonane podczas kontroli mobilnej w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze na której wymagane jest uiszczenie takiej opłaty mogą posłużyć do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za inne "płatne" przejazdy dokonane przez ten sam pojazd w sytuacji gdy nie nastąpiło uprzednie zatrzymanie tego pojazdu do kontroli. Z taką bowiem sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skarżący, który kierował zespołem pojazdów przekraczającym 3,5 tony został zatrzymany w dniu [...] października 2011 r. do kontroli drogowej (kontrola mobilna) podczas której stwierdzono brak uiszczenia należnej za ten przejazd opłaty elektronicznej. W trakcie tej kontroli ustalono również, że podczas innych sześciu przejazdów (inne dni, godziny) ten sam zespół pojazdów poruszał się po odcinku dróg objętych obowiązkiem opłaty lecz nie odnotowano jej uiszczenia, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącego kary w wysokości – łącznie: 21 000 złotych.

Rozważając kolejno zasygnalizowane kwestie należy wskazać, że pojęcie sprawy administracyjnej nie jest jednoznaczne. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacja prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96 , OSP 1999 r., str. 51).

Zdaniem Sądu, z normy stanowiącej podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej a mianowicie przytoczonego wyżej przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.o.d.p. wynika, że na gruncie tej regulacji ustawodawca "penalizuje" w formie nakładanej kary pieniężnej czyn stanowiący jednostkowy delikt administracyjny polegający na naruszeniu przez kierującego pojazdem, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.o.d.p., obowiązku uiszczenia tejże opłaty za konkretny przejazd po drodze (czy też odcinku drogi) wymienionej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433).

Innymi słowy, fakt dokonania odrębnego przejazdu (co do miejsca lub czasu) za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna, stanowi odrębną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym. Ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za naruszenia opisane w art. 13 k ust. 1 i 2 u.o.d.p. zatem każdy stwierdzony delikt stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną. Uwzględniając powyższe, a wyprzedzając nieco dalsze rozważania, należy w tym miejscu wskazać, że ustalenia poczynione przez organ podczas kontroli mobilnej w dniu [...] października 2011 r. mogły i powinny posłużyć do wszczęcia i prowadzenia siedmiu postępowań administracyjnych, każde z nich w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za konkretny przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

W ocenie Sądu, analiza decyzji z dnia [...] października 2011 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego (działającego jako organ I instancji ) prowadzi do wniosku, że załatwiała ona siedem spraw w znaczeniu materialnym. Przytoczono w niej bowiem treść przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.o.d.p. a także wymieniono i opisano w tej decyzji siedem konkretnych przejazdów bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ wskazał w niej także na dowody, które jego zdaniem, świadczyły o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz stwierdzonym naruszeniu. Dlatego w rozpoznawanej sprawie można twierdzić, że organ I instancji w obrębie jednego dokumentu, przy użyciu jednego druku (decyzji w znaczeniu formalnym czy procesowym) wydał więcej niż jedną decyzję w znaczeniu materialnym załatwiając w ten sposób różne, również w znaczeniu materialnym, sprawy administracyjne.

W tej sytuacji możliwe było rozdzielenie tych spraw na etapie postępowania odwoławczego do odrębnych postępowań a następnie wydanie siedmiu decyzji drugoinstancyjnych. Należy podkreślić, że z osnowy każdej z zaskarżonych przez skarżącego decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. (II instancja) w sposób niebudzący wątpliwości wynika, jaką sprawę w znaczeniu materialnym rozpatrywał organ odwoławczy. Z kolei konfrontując tę sprawę z rozstrzygnięciem organu I instancji należy uznać, że na etapie postępowania odwoławczego nie doszło do zmiany zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym sprawy zatem nie ma mowy o naruszeniu art. 15 k.p.a.

Uwzględniając, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Gd 1045/87) zaakcentowania wymaga, że skarżący nie miał żadnych wątpliwości, co do treści decyzji pierwszoinstancyjnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, należy zdaniem Sądu uznać, że decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. spełnia wymóg precyzyjności, gdyż ze sformułowania tej decyzji w znaczeniu formalnym wyraźnie wynika wola załatwienia różnych spraw. Wyodrębniono w niej bowiem przejazdy mając na względzie dzień i czas popełnienia naruszenia, co uzasadniało ustalenie siedmiu różnych przejazdów, za które pobierana jest osobna opłata elektroniczna. Z kolei stwierdzenie braku uiszczenia każdej z opłat skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za każdy przejazd.

Rozpatrując z kolei kwestię prawidłowości przeprowadzonych czynności kontrolnych należy przywołać treść art. 13 1) ust. 1 u.o.d.p. zgodnie z którym: do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni:

1) funkcjonariusze Policji;

2) inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego;

3) naczelnicy urzędów celnych i dyrektorzy izb celnych;

4) funkcjonariusze Straży Granicznej.

W myśl ust. 2 tego przepisu Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb, sposób i zakres kontroli, o której mowa w ust. 1, uwzględniając technologię wykorzystaną w systemie elektronicznego poboru opłat elektronicznych.

Korzystając z ustawowego upoważnienia Minister Infrastruktury wydał w dniu 23 czerwca 2011 r. Rozporządzenie w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z dnia 28 czerwca 2011 r. Nr 133, poz. 773).

Przepisy rozporządzenia weszły w życie w dniu 1 lipca 2011 r. Od tego dnia, stosownie do przepisów ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, zaczął bowiem funkcjonować w Polsce elektroniczny system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych. Ze względu na datę przeprowadzenia kontroli ([...] października 2011 r.) przepisy omawianego rozporządzenia miały zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Wyróżnia się dwa rodzaje kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej: kontrolę mobilną i stacjonarną.

Kontrola stacjonarna jest dokonywana za pomocą stacjonarnych albo przenośnych przyrządów automatycznie ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (§ 2 pkt 9 rozporządzenia). Natomiast kontrola mobilna jest dokonywana bezpośrednio przez kontrolującego, czyli funkcjonariusza Policji, inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, funkcjonariusza Straży Granicznej oraz naczelnika urzędu celnego i dyrektora izby celnej, a ściślej - upoważnionych przez nich pracowników (§ 2 pkt 10 rozporządzenia w związku z art. 131 ust. 1 u.d.p.).

Rodzaj kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej determinuje sposób jej udokumentowania. Jeżeli kontrola ma charakter stacjonarny, rejestracji mogą podlegać:

1) obrazy pojazdu, za którego przejazd nie została uiszczona wymagana opłata elektroniczna;

2) dane urządzenia viaBOX;

3) numery rejestracyjne pojazdu;

4) dane umożliwiające ustalenie kategorii pojazdu;

5) czas i data popełnienia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty;

6) identyfikator przyrządu kontrolnego, który zarejestrował naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty.

W wyniku przeprowadzenia kontroli stacjonarnej przez przyrząd kontrolny rejestracji podlega naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

Z kolei, w przypadku gdy w trakcie kontroli mobilnej stwierdzone zostało naruszenie prawidłowości uiszczenia opłaty, z przeprowadzonych czynności kontrolujący sporządza protokół kontroli (v. § 6 ust. 1 rozporządzenia) Protokół, o którym mowa w ust. 1, zawiera:

1) oznaczenie kontrolującego;

2) dane kontrolowanego;

3) czas, miejsce i datę przeprowadzenia kontroli;

4) numer rejestracyjny pojazdu;

5) podpis kontrolującego;

6) podpis kontrolowanego lub adnotację o odmowie złożenia podpisu przez kontrolowanego;

7) ewentualne uwagi zgłoszone do przebiegu kontroli przez kontrolowanego;

8) opis naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty oraz rodzaju tego naruszenia;

9) czas, miejsce i datę popełnienia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty.

Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, na wezwanie kontrolującego kontrolowany obowiązany jest do okazania dokumentów pozwalających na ustalenie danych kontrolowanego.

Stacje kontrolne (stacjonarne i mobilne) wyposażone są w urządzenia, które dokonują sprawdzenia, czy w pojeździe zainstalowane jest urządzenie pokładowe viaBOX służące do poboru opłaty elektronicznej i czy działa prawidłowo. Jeżeli za pomocą stacji kontrolnej ujawnione są jakiekolwiek nieprawidłowości związane z obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, stosowna informacja wraz ze zdjęciem pojazdu przesyłana jest do centrum kontroli, które ją weryfikuje. Jeżeli naruszenie obowiązku uiszczania opłat zostaje potwierdzone, informacja zostaje przesłana do mobilnych jednostek kontrolnych, obsługiwanych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymuje pojazd, którym naruszono obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, sporządza protokół kontroli i wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie Sądu, analiza przepisów regulujących postępowanie kontrolne w zakresie opłaty elektronicznej nie wyklucza, aby podczas kontroli na drodze można było czynić dodatkowe ustalenia co do przejazdów, które odbyły się poza momentem kontroli mobilnej. Rodzaj kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (mobilna i stacjonarna) determinuje wyłącznie sposób jej udokumentowania. Należy przy tym zaakcentować, że kontrolujący może w toku kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej dokonywać innych czynności, jeżeli tylko prowadzą one do ustalenia, czy opłata została uiszczona i czy została uiszczona w wymaganej wysokości.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że dokonanie ustaleń podczas kontroli mobilnej skarżącego przeprowadzonej w dniu [...] października 2011 r. obligowało kontrolujących po pierwsze do sporządzenia protokołu kontroli (odnośnie przejazdu dokonywanego w chwili kontroli) a po drugie zezwalało na gromadzenie dowodów w postaci informacji takich jak :

1) obrazy pojazdu, za którego przejazd nie została uiszczona wymagana opłata elektroniczna;

2) dane urządzenia viaBOX;

3) numery rejestracyjne pojazdu;

4) dane umożliwiające ustalenie kategorii pojazdu;

5) czas i data popełnienia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty;

6) identyfikator przyrządu kontrolnego, który zarejestrował naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty.

gdy chodzi o przejazdy – również te, które miały miejsce w innym czasie niż w momencie zatrzymania do kontroli mobilnej.

W niniejszej sprawie inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli mobilnej w dniu [...] października 2011 r. na autostradzie A4, zespół pojazdów przekraczający 3,5 tony kierowany przez skarżącego. Podczas tej kontroli ustalono, że pojazd nie był wyposażony w urządzenie pokładowe viaBOX a także, że nie została uiszczona należna oplata elektroniczna za ten przejazd, oraz przejazdy wcześniejsze zarejestrowane w systemie. Skarżący nie kwestionuje tych ustaleń. Sąd podziela pogląd organu, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Skarżący przed rozpoczęciem przejazdu winien wybrać odpowiednią trasę, tak aby nie narazić się na sankcje finansowe.

Odnosząc się z kolei do zarzutów i argumentacji skarżącego dotyczących prawidłowości nałożenia na niego kary pieniężnej wskazać należy Dyrektywa 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 maja 2006 r. oraz zawarta w niej definicja "pojazdu" została implementowana do porządku prawnego ustawą z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych ustaw (Dz. U. 2008 Nr 218 poz. 1391). Wspominana Dyrektywa 2006/38/WE określa ramy prawne poboru opłat za przejazd pojazdów, przez które rozumie się pojazdy silnikowe lub zespoły pojazdów, który są wyłącznie przeznaczone lub wyłącznie używane do przewozu drogowego towarów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t po drogach znajdujących się w sieci transeuropejskiej.

Fakt, że ustawa o drogach publicznych implementuje do polskiego porządku prawnego dyrektywę 2006/38/WE, nie wyklucza wprowadzenia obowiązku uiszczania opłat za przejazd dla pojazdów samochodowych innych niż samochody ciężarowe, co wynika z unormowania zawartego w art. 7 ust. 1 dyrektywy.

Z możliwości takiej skorzystał polski ustawodawca, który przepisami ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw objął opłatą elektroniczną nie tylko samochody ciężarowe, lecz wszystkie pojazdy samochodowe i zespoły pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t oraz autobusy niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433) zakłada pobór opłat na drogach krajowych, które nie znajdują się w sieci transeuropejskiej.

Zaakcentowania przy tym wymaga, że na podstawie art. 7a ust. 4 dyrektywy 2006/3 8/WE państwa członkowskie są obowiązane informować Komisję Europejską o nowych systemach opłat za przejazd co najmniej cztery miesiące przed ich wprowadzeniem. Polska notyfikowała elektroniczny system poboru opłat w dniu 25 lutego 2011 r. Dnia 30 czerwca 2011 r. KE wyraziła pozytywną opinię o tym systemie, stwierdzając, że zastosowanie nowego systemu poboru opłat stanowi rozwiązanie "przejrzyste, niedyskryminacyjne i proporcjonalne do kosztów infrastruktury, eksploatacji, zarządzania i poboru opłat oraz że najprawdopodobniej nie będzie miało negatywnych skutków dla konkurencji na rynku wewnętrznym oraz dla swobodnego przepływu towarów" (opinia Komisji dostępna na stronie www. transport.gov.pl.).

Podobnie, jako niezasadny, należy ocenić zarzut skarżącego, że numer postanowienia o wyłączeniu poszczególnych przejazdów bez uiszczenia opłaty elektronicznej do odrębnego postępowania wskazuje, że zostało ono wydane później niż same decyzje II instancyjne. Na dzień wydania tego postanowienia wskazuje bowiem jego data tj. [...] września 2012 r., a nie numer, który ma jedynie charakter porządkowy i techniczny.

Reasumując należy uznać, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że skarżący wykonujący wskazane w decyzjach przejazdy nie uiścił opłaty elektronicznej. W tym stanie rzeczy nałożenie na niego kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za każdy przejazd wskazany w decyzji bez uiszczenia opłaty elektronicznej było zgodne z przepisami prawa tj. z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż wydając sporne decyzje organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia reguł procesowych przepisów postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia każdej z połączonych spraw oraz dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów.

W tych warunkach Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.