Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 979/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art7. art 54, art 55, art. 57, art. 59, art 81a, art 83
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1160/05 w sprawie ze skargi E. K. i R. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1160, oddalił skargę E. i R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] 2005 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Starosta P. decyzją z [...] 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom E. i R. K. pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej i stacji paliw wraz z niezbędnymi przyłączami infrastruktury technicznej na działkach nr [...] położonych przy zbiegu ulicy K. i drogi krajowej nr [...] w P. Decyzją z [...] 2003 r., Wojewoda W. utrzymał w mocy tę decyzję zaskarżoną do sądu administracyjnego przez T. i A. F., J. i A. F., B. i W. F. oraz A. i A. O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 2 marca 2005 r. w sprawie sygn. II SA/Po 503/03 umorzył postępowanie sądowe - jako bezprzedmiotowe - po uzyskaniu od Starosty P. informacji, że na podstawie stwierdzonego przez organ nadzoru budowlanego faktu wybudowania przez inwestora stacji diagnostycznej i stacji paliw niezgodnie z zatwierdzonym projektem i warunkami pozwolenia na budowę - ostateczną decyzją z [...] 2004 r. uchylił on opisaną na wstępie decyzję własną z [...] 2002 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] 2005 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie wprowadzonych zmian i udzielił E. i R. K. pozwolenia na wznowienie robót dla inwestycji: stacja diagnostyczna i stacja paliw wraz z niezbędnymi przyłączami infrastruktury technicznej w P. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy tę decyzję decyzją z [...] 2005 r.

Po stwierdzeniu w toku oględzin przeprowadzonych w [...] 2005 r., że obiekty stacji diagnostycznej i stacji paliw są użytkowane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z [...] 2005 r. wymierzył inwestorom na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 prawa budowlanego karę w wysokości 187.500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania stacji diagnostycznej i stacji paliw.

W związku z wniesionym przez E. i R. K. zażaleniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Na powyższe postanowienie skargę wnieśli E. i R. K. Skarżący podkreślili, że o wydanie pozwolenia na użytkowanie zwrócili się już wcześniej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zarządził obowiązkową kontrolę na [...] 2004 r., ale jego przedstawiciele odstąpili od kontroli, ponieważ inwestor nie dopełnił formalności wiążących się z jej przeprowadzeniem. Ponieważ wydanie w [...] 2004 r. decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie było sankcją za niedopełnienie formalności związanych z kontrolą - skarżący domagali się uchylenia również tej decyzji. Tymczasem przepisy o obowiązkowej kontroli weszły w życie 11 lipca 2003 r. na podstawie noweli z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Stosownie do art. 7 ust. 3 noweli, do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Z uwagi na fakt, iż zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę obiektów stacji nastąpiło na podstawie decyzji Starosty P. z [...] 2002 r., to organy nadzoru budowlanego nie miały prawa wydać decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i obciążać inwestorów karą za nielegalne użytkowanie obiektu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Sąd wskazał, że Starosta P. uchylił decyzję z [...] 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej i stacji paliw, ostateczną decyzją z [...] 2004 r. Do nielegalnego użytkowania tego obiektu przystąpiono wcześniej, ale do 2005 r. nie można tego kontynuować bez narażenia się na sankcję finansową, bowiem z dniem 1 stycznia 2005 r. przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, wprowadzający tego rodzaju sankcję, wszedł w życie także w stosunku do tych obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 r. Dlatego też, stosownie do art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego właściwy organ wymierza w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 prawa budowlanego).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Sądu złożyli E. i R. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucono mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu skarżących;

2. naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 55 ustawy z dnie 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez przyjęcie, że skarżący mieli obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu w styczniu 2004 r. i niezastosowanie przepisu art. 54 ust. 1 przez przyjęcie, że skarżący nielegalnie użytkowali obiekt;

3. naruszeniu przepisów postępowania - art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy i art. 135 ww. ustawy poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono zarzuty oraz argumentację zawartą w skardze, rozwijając prawną analizę zarzutów. Ponadto, wskazano, iż WSA nie rozpatrzył zarzutu nieważności z uwagi na wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.

Postanowieniem z [...] 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zawiesić postępowanie sądowe w związku ze skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 568/06.

Pytania brzmiały:

1. "czy art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala podstawę naliczenia wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji",

2. "art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim przewiduje stawkę kary za przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego stanowiącą dziesięciokrotność kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji".

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. (P 64/07) uznał, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217; z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844; z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi, iż podwyższenie w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stawki kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w stosunku do sankcji przewidzianej w przypadku innych naruszeń w procesie inwestycyjnym, określonych w art. 59a ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, nie narusza w sposób ewidentny konstytucyjnej zasady równości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, te dwie sytuacje nie powinny być traktowane przez ustawodawcę na równi, gdyż wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi, zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego, wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Dopiero w toku tej kontroli organ nadzoru budowlanego dokonuje sprawdzenia budowy co do ewentualnych nieprawidłowości w zakresie, o którym stanowi art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Naruszenie prawa określone w art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze i niezgodności w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2 są nieporównywalne, gdyż surowość kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego ma zapewnić możliwość dokonania sprawdzeń zgodności budowy pod względem kryteriów ustanowionych w art. 59a ust. 2 i ewentualnie zastosowania sankcji z tytułu niezgodności z nimi (art. 59f ust. 1 prawa budowlanego). Dlatego też powyższe sytuacje, jako różniące się od siebie, są różnie traktowane, co jest spójne z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., których nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami Sąd kasacyjny uznał, iż nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

Art. 134 § 1 stanowi, iż Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Art. 135 natomiast stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga - w przedmiotowej sprawie, gdzie Sąd pierwszej instancji dokonywał oceny postanowienia organu nadzoru budowlanego, którym wymierzono grzywnę w kwocie 187.500 zł za użytkowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

Z przytoczonych ustaleń Sądu na podstawie zebranego materiału dowodowego wynika, że Starosta P. uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę stacji diagnostycznej i stacji paliw wraz z infrastrukturą wydaną [...] 2002 r. E i R. K.. Uczynił to decyzją z [...] 2004 r. z powodu budowy z odstępstwem istotnym od pozwolenia na budowę.

Kolejną decyzją z [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny, udzielił pozwolenia na wznowienie robót oraz co jest istotne dla sprawy nałożył obowiązek na inwestorów uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanej inwestycji. Należy zauważyć, że obowiązek pozwolenia na użytkowanie został nałożony decyzją wydaną już pod rządami przepisów wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, która z dniem 1 stycznia 2005 r. wprowadziła zaostrzoną sankcję z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego (dziesięciokrotną stawkę art. 59f) za użytkowanie obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z treścią przepisów wprowadzających art. 4 pkt 2 ustawy ww. z 16 kwietnia 2004 r. od 1 stycznia 2005 r. przepis ten dotyczył także obiektów, których budowę zakończono przed dniem 31 maja 2004 r. - czyli dniem wejścia w życie ustawy.

Organ w czasie kontroli przeprowadzonej [...] 2005 r. stwierdził fakt użytkowania zarówno stacji diagnostycznej jak i stacji paliw wraz z infrastrukturą bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

W tej sytuacji zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż wymierzona postanowieniem z [...] 2005 r. grzywna w kwocie 187.500 zł na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f prawa budowlanego nie narusza prawa. Postanowienie dokładnie wskazuje sposób i zasadę obliczenia ustalonej kwoty.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - Prawo budowlane dotyczącego wprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego należy uznać za bezpodstawny. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 do właściwości i kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą zadania przewidziane art. 57 ust. 4, 7 i 8 prawa budowlanego. Kontrole na prowadzonych inwestycjach organ ten ma prawo przeprowadzać w każdym czasie, skoro przepis art. 81a prawa budowlanego upoważnia ten organ do wstępu do obiektu budowlanego, na teren budowy, zakładu pracy w celach kontrolnych przestrzegania przepisów prawa budowlanego.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej stanowczo należy podkreślić, że inwestorzy mieli obowiązek uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem został on nałożony prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2005 r., którą utrzymał w mocy organ odwoławczy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2005 r. Zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 54 i 55 prawa budowlanego w świetle powyższych faktów jest oczywiście bezzasadny.

W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły podważyć prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji. Z mocy art. 184 p.p.s.a. skargę należało oddalić.