Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2370/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 60 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1578/16 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznego rozkazu personalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.O. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1578/16 oddalił skargę M.O. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznego rozkazu personalnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Centralna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] orzekła, że M.O. – wówczas funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest trwale niezdolna do służby (kategoria zdrowia "D"), zdolna do pracy. Zaliczyła badaną do III grupy inwalidztwa, wskazując, że inwalidztwo jest okresowe i nie pozostaje w związku ze służbą, chorobą lub wypadkiem pozostającym w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby oraz wyznaczyła termin badania kontrolnego na czerwiec 2015 r.

M.O. raportem z dnia 14 sierpnia 2012 r. zwróciła się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o zwolnienie ze służby z dniem 31 grudnia 2012 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o ABW oraz AW"), z dniem 1 grudnia 2012 r. mianował M.O. na stanowisko [...] w [...], w [...] grupie uposażenia zasadniczego ([...] zł), z dodatkiem służbowym [...] zł, oraz na podstawie art. 50 i art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, w związku z orzeczeniem przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby, zwolnił ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem 31 grudnia 2012 r.

Powyższy rozkaz personalny został doręczony stronie w dniu 5 września 2012 r. i wobec niezaskarżenia z dniem 20 września 2012 r. stał się ostateczny w administracyjnym toku instancji.

Centralna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po przeprowadzeniu badania kontrolnego, orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdziła, że III grupa inwalidzka orzeczona wobec M.O. istniała od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia 15 grudnia 2015 r. Z dniem wydania niniejszego orzeczenia nie stwierdzono podstaw do zaliczenia badanej do jednej z grup inwalidztwa. Orzeczenie to zostało doręczone stronie w dniu 5 stycznia 2016 r.

W dniu 15 lutego 2016 r. M.O. wystąpiła do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i przywrócenie do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że skoro na skutek w/w orzeczenia z dnia [...] grudnia 2015 r. przestała być inwalidą, to nie ma powodu, dla którego nie miałaby pełnić służby. W jej ocenie, zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny, przemawiają za wydaniem przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzji umożliwiającej jej powrót do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] odmówił zmiany przedmiotowego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w/w rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby nie jest decyzją, o której mowa w art. 154 K.p.a., gdyż dla obydwu stron postępowania tworzy on prawa i obowiązki. Na mocy tego rozkazu personalnego M.O. została mianowana na wyższe stanowisko służbowe i został jej podwyższony dodatek służbowy, co oznacza nabycie prawa. Ponadto, rozkazem tym – w części dotyczącej zwolnienia ze służby – została ukształtowana nowa sytuacja prawna strony. W związku ze zwolnieniem ze służby w oparciu o art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW nabyła ona także prawo do pobierania przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenia na podstawie art. 132 ustawy o ABW oraz AW.

Organ podał również, iż wprawdzie brak spełnienia przesłanki nienabycia prawa na mocy decyzji ostatecznej oznacza, że niedopuszczalne jest jej uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 K.p.a. i badanie pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie jest bezprzedmiotowe, to jednak wskazał, że w niniejszej sprawie interes społeczny, tożsamy z interesem służby, wykluczył zastosowanie w sprawie tego przepisu, bowiem orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] pozostawało bez wpływu na treść rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], gdyż nie zawierało oceny zdolności M.O. do służby, a jedynie stwierdzało, że nie jest ona inwalidą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U z 2015 r. poz. 900 ze zm.).

W niniejszej sprawie brak jest zatem interesu społecznego w zmianie przedmiotowego rozkazu personalnego, gdyż wyżej wymieniona nie spełnia przesłanki niezbędnej do pełnienia służby określonej w art. 44 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW (zdolność fizyczna i psychiczna do służby). Z kolei sama wola powrotu strony do służby nie może stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że w sprawie występuje jej słuszny interes.

M.O. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła, że w postępowaniu administracyjnym nie jest zobowiązana do wskazania prawidłowej podstawy oczekiwanego rozstrzygnięcia oraz że w sprawie może mieć zastosowanie również art. 155 K.p.a. Ponadto zarzuciła błędne utożsamianie interesu społecznego z interesem służby oraz pominięcie słusznego interesu obywatela, zarzucając przy tym naruszenie art. 7 K.p.a.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 154 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powołał treść art. 63 § 2 K.p.a. i podał, że obowiązkiem organu jest rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem strony. W rozpoznawanej sprawie treść żądania M.O. była jasna, zrozumiała i nie nasuwała wątpliwości. W związku z tym nie było konieczności wzywania jej do sprecyzowania wniosku. Obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z treścią żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenia dla zakresu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14). Wbrew twierdzeniu strony, organ nie mógł zatem rozpoznać wniosku na innej podstawie prawnej, niż treść wskazanego przez nią żądania.

W konsekwencji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego uznał, że w sprawie nie zaistniała żadna przesłanka uzasadniająca zmianę rozkazu personalnego z dnia 27 sierpnia 2012 r. nr 3264, dotyczącego zwolnienia M.O. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., naruszenie art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie całości dostępnego materiału dowodowego, naruszenie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia zakresu żądania przedstawionego przez stronę, błędną wykładnię art. 154 K.p.a. oraz naruszenie art. 30 Konstytucji RP, poprzez nieuprawnione naruszenie godności skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci sześciu, znajdujących się w aktach osobowych, jawnych opinii i certyfikatów na okoliczność kwalifikacji zawodowych skarżącej, których kopie załączyła także do skargi.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodu z określonych w skardze dokumentów. Stwierdził, że decyzje wydane w sprawie odpowiadają prawu, a postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób rzetelny, wnikliwy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Zwolnienie skarżącej ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW uniemożliwia doprowadzenie do zmiany lub uchylenia takiego rozstrzygnięcia czy to w trybie art. 154 K.p.a., czy też w trybie art. 155 K.p.a., jak sugeruje skarżąca. W orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, iż podzielił stanowisko organu, że ma on obowiązek rozpatrzenia sprawy zgodnie z żądaniem strony. W niniejszej sprawie treść żądania skarżącej była jasna i organ nie mógł rozpoznać jej wniosku na innej podstawie prawnej.

Dokonując analizy art. 154 § 1 K.p.a. wyjaśnił, że powołany przepis wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 K.p.a. in fine. Organ stosuje art. 154 K.p.a. na zasadzie uznania administracyjnego. Przedmiotem postępowania wszczętego w tym trybie nadzwyczajnym jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej. Zmiana decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. W rozumieniu tego przepisu słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, gdyż wyrażona w art. 6 K.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06). Przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i zyskać treść zindywidualizowaną, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisu art. 154 § 1 K.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10).

Sąd pierwszej instancji przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznał, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dokonał właściwej oceny okoliczności faktycznych. Słuszny interes strony, na który powołuje się skarżąca, a zatem jej wola powrotu do służby oraz brak po jej stronie orzeczonego cztery lata wcześniej inwalidztwa, którym uzasadniała swój wniosek o zmianę decyzji o zwolnieniu jej ze służby, opiera się wyłącznie na odczuciach samej skarżącej i nie jest zobiektywizowany. Organ, wskazując na brak interesu społecznego podał, że zgodnie z art. 44 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW służbę w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego może pełnić osoba posiadająca zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, wymagających szczególnej dyscypliny służbowej, której jest się ona gotowa podporządkować. Orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] ma tylko ten skutek, że stwierdza, iż skarżąca nie jest już inwalidką. Pozostaje ono jednak bez wpływu na treść rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Stosunek służbowy ze skarżącą został rozwiązany na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. Przepis ten stanowi, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską właściwej Agencji. Uniemożliwiało to doprowadzenie do zmiany lub uchylenia przedmiotowego rozkazu personalnego, czy to w trybie art. 154 K.p.a., czy też w trybie art. 155 K.p.a., jak sugeruje w skardze skarżąca. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.O., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności świadectw ukończenia studiów podyplomowych, listu gratulacyjnego z dnia [...] lipca 1999 r., zaświadczenia nr [...], poświadczenia bezpieczeństwa, opinii służbowej, curriculum vitae skarżącej, które potwierdzają wysokie oceny jej przydatności do służby, orzeczeń Regionalnej i Centralnej Komisji Lekarskiej ABW z dnia: [...] stycznia 2012 r., [...] czerwca 2012 r. i [...] grudnia 2015 r. o stwierdzeniu podstaw do zaliczenia skarżącej do grupy inwalidzkiej oraz ustalenia braku podstaw do takiego zaliczenia, wskazujących na oceny stanu zdrowia oraz aktualnego na dzień podejmowania zaskarżonej decyzji stanu inwalidztwa skarżącej;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a., poprzez stosowanie ocen niewynikających z tekstu ustawy, co skutkowało błędną wykładnią art. 154 K.p.a., nieuwzględnieniem słusznego interesu strony i zaniechaniem wyjaśnienia zakresu żądania przez nią przedstawionego, a ponadto naruszenie art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie całości dostępnego materiału dowodowego,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 60 ustawy o ABW oraz AW, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wyklucza on zmianę decyzji wydanej w oparciu ten przepis;

- art. 30 Konstytucji RP, poprzez niedostrzeżenie nieuprawnionego naruszenia przez organ godności skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, zbieżną z dotychczas podnoszoną w sprawie.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, niezbędne stało się przypomnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające z przedstawionych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., bowiem w przeciwieństwie do innych zarzutów, został on w sposób dostateczny uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej jego naruszenie upatruje w fakcie nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji dokumentów złożonych przez skarżącą do akt sprawy.

Zarzut ten jest nietrafny. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Wyjaśnić należy, iż orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi w przypadkach, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, iż art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Należy bowiem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy – od wydania wyroku na podstawie akt sprawy z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Dokumenty wymienione w skardze kasacyjnej znajdowały się w aktach sprawy i były przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji. Przy czym zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 8 czerwca 2017 r. cofnął wniosek dowodowy dotyczący tych dokumentów właśnie z uwagi na fakt, że stanowią one część akt sądowych i są znane Sądowi z urzędu. Okoliczność, że przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena materiału dowodowego nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie, nie stanowi podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc do rozważenia drugiego zarzutu skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 oraz art. 80 i art. 154 K.p.a., wskazać należy, iż dla poprawności zarzutu opartego na tej podstawie konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd pierwszej instancji w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia jest uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor w skardze kasacyjnej zawarł zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej ograniczył się do powołania jako naruszone wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w procesie orzekania nie stosował. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował bowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uwzględniał przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Prawidłowo sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej powinny wskazywać naruszone przez ten Sąd przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia w tej sprawie Sąd nie dostrzegł.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 za zasadne uznał wyłącznie odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 154 K.p.a., albowiem zarzuty naruszenia pozostałych przepisów, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 oraz art. 80 K.p.a. – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie zostały przez autora skargi kasacyjnej uzasadnione, co z uwagi na ich charakter powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W konsekwencji fakt niewykazania przez skarżącą kasacyjnie, w czym upatruje ona naruszenia tych przepisów, skutkowało niemożnością dokonania oceny ich zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony bądź zobowiązany do konkretyzowania, uściślania, korygowania, uzupełniania zarzutów, czy też poszukiwanie rzeczywistej intencji strony składającej skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 K.p.a., stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Z art. 154 § 1 K.p.a. wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołany przepis ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, po drugie za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Zagadnienie nabycia prawa z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej. Pojęcie "nabycia prawa" użyte w art. 154 K.p.a. należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, jest rozstrzygnięciem na podstawie którego strona "nabyła prawa".

Ostateczny rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o zwolnieniu M.O. z dniem 31 grudnia 2012 r. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW stanowił rozstrzygnięcie merytoryczne i ukształtował jej sytuację prawną. Przedmiotowy rozkaz personalny został wydany w związku z orzeczeniem Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], stwierdzającym trwałą niezdolność wyżej wymienionej do służby. W takim przypadku organ, stosownie do treści 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, był zobowiązany do zwolnienia M.O. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W następstwie zwolnienia ze służby na tej podstawie prawnej wyżej wymieniona uzyskała prawo do pobierania przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby świadczenia, o którym mowa w art. 132 tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo przyjęto, że powołany wyżej rozkaz personalny stanowi rozstrzygnięcie, na mocy którego M.O. "nabyła prawo". Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie żądanie wyżej wymienionej o zmianę rozkazu personalnego dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w oparciu o przepis art. 154 K.p.a. nie mogło być przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego uwzględnione. Jak wyżej wyjaśniono zastosowanie tego przepisu jest bowiem warunkowane brakiem "nabycia prawa". W niniejszej sprawie przesłanka nienabycia przez stronę prawa na mocy w/w rozkazu personalnego nie została bowiem spełniona.

Sąd pierwszej instancji zaaprobował dokonane przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozważania dotyczące badania przesłanki interesu społecznego tożsamego z interesem służby lub słusznego interesu strony. Zasadnie przyjął, że treść orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], które z dniem jego wydania nie stwierdza podstaw do zaliczenia badanej do jednej z grup inwalidztwa oraz że III grupa inwalidzka istniała od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia 15 grudnia 2015 r. – pozostawała bez wpływu na treść rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o zwolnieniu M.O. z dniem 31 grudnia 2012 r. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z powodu orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności wyżej wymienionej do służby. W orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Komisja ta nie orzekała bowiem w przedmiocie zdolności wyżej wymienionej do służby, a jedynie o braku podstaw do zaliczenia jej do jednej z grup inwalidztwa. Przedmiotowe orzeczenie nie skutkowało tym, że odzyskała ona zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, o której mowa w art. 44 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW.

Za dokonaniem zmiany tego rozkazu personalnego, której żąda M.O., nie przemawia zatem zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, gdyż byłoby ono sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa (art. 44 pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW).

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ustawy o ABW oraz AW, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyklucza zmianę decyzji wydanej w oparciu o ten przepis oraz art. 30 Konstytucji RP, przez niedostrzeżenie nieuprawnionego naruszenia przez organ godności skarżącej.

Zarzut naruszenia art. 60 ustawy o ABW oraz AW jest obarczony uchybieniem w zakresie precyzyjnego wskazania zarzucanego naruszenia przepisu prawa. Powołany przepis składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych – z czterech ustępów, przy czym ustęp pierwszy składa się z pięciu punktów, zaś ustęp drugi z dziewięciu punktów dotyczących odmiennych stanów faktycznych. Przypomnieć należy, iż w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/1:, 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10 i 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu jego naruszenia nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i w związku z tym nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12 i 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12).

Przepis art. 30 Konstytucji RP stanowi, że przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. W omawianej sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 30 Konstytucji RP nie uzasadniła.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).