Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 989/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 4 i ust. 5, art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Przedsiębiorca powołujący się na przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) powinien udowodnić zaistnienie okoliczności wskazanych w tych przepisach, a mianowicie, że nie miał wpływu lub nie mógł przewidzieć naruszenia przez kierowcę przepisów o czasie pracy. Natomiast na organie spoczywa procesowy obowiązek zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

TEZY

Przedsiębiorca powołujący się na przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) powinien udowodnić zaistnienie okoliczności wskazanych w tych przepisach, a mianowicie, że nie miał wpływu lub nie mógł przewidzieć naruszenia przez kierowcę przepisów o czasie pracy. Natomiast na organie spoczywa procesowy obowiązek zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Chromicki Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 825/08 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od M. N. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 825/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu, a także zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 112 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok Sądu I instancji zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

W dniu [...] października 2007 r. Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził w miejscowości M. – Ś. kontrolę samochodu ciężarowego marki Mercedes Benz o numerze rejestracyjnym [...], stanowiącego własność M. N., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. N., zwanego dalej "skarżącym". W wyniku analizy wykresówek okazanych przez kierowcę K. T. stwierdzono naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. W świetle ustaleń kontroli kierowca przy wykonywaniu przewozu drogowego w dniu 1 października 2007 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 20 minut, w dniach 2 i 4 października przekroczył ten czas po 20 minut oraz w dniach 15 i 16 października 2007 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 2 godziny i 10 minut. Ponadto nastąpiło dwukrotne skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Na okazanej do kontroli wykresówce opisanej datą 4/5 października 2007 r. stwierdzono skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o 1 godzinę. Natomiast na podstawie wykresówki opisanej datą 9/10 października 2007 r. skrócenie dziennego czasu odpoczynku wynosiło 4 godziny i 10 minut.

Pismem z dnia [...] października 2007 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności wykonywania przewozu drogowego z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) zwanej dalej "u.t.d.". W świetle pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2007 r. wszystkie stwierdzone naruszenia powstały tylko i wyłącznie z winy kierowcy. Natomiast skarżący ze swej strony dopełnił wszelkich obowiązków i nie miał wpływu oraz nie godził się na powstanie stwierdzonych naruszeń. Ponadto, jak wskazał, z uwagi na zdawanie przez kierowcę tarcz tachografu raz w miesiącu, nie miał pojęcia o zaistniałej sytuacji, zaś wcześniej nie zauważył naruszeń. Do swych wyjaśnień skarżący dołączył oświadczenie kierowcy informujące o popełnieniu wykroczeń z jego winy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 2.800 zł. I tak, za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut nałożono karę w kwocie 1.800 zł. Natomiast z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą kolejną godzinę nałożono karę pieniężną w kwocie 1.000 zł.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 92 ust. 1 pkt 8, art. 92 ust. 4, lp. 10.3 lit. a i b oraz lp. 10.2 lit. a i b załącznika do u.t.d. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 8 u.t.d. kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. W myśl art. 92 ust. 4 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W świetle lp. 10.3 lit. a i b załącznika do powołanej ustawy przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 150 zł, zaś za każde rozpoczęte 30 minut – karą pieniężną w kwocie 200 zł. Natomiast zgodnie z lp. 10.2 lit. a i b zał. do ustawy skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 100 zł, zaś za każdą rozpoczętą kolejna godzinę – karą pieniężną w kwocie 200 zł. Ponadto organ powołał art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.06.102). Stosownie do tego przepisu przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia, a także wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.

Według ustaleń organu, w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie pracy dotyczącego przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy:

• na okazanej do kontroli wykresówce kierowcy opisanej datą 1 października 2007 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 20 minut, łączny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy wyniósł 5 godzin i 50 minut, zawarty pomiędzy 9:00 a 15:45 w dniu 1 października 2007 r.,

• na okazanej do kontroli wykresówce kierowcy opisanej datą 2/3 października 2007 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy o 20 minut, łączny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy wyniósł 4 godziny i 50 minut, zawarty pomiędzy 16:45 a 22:15 w dniu 2 października 2007 r.,

• na okazanej do kontroli wykresówce kierowcy opisanej datą 4/5 października 2007 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy o 20 minut, łączny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy wyniósł 4 godziny i 50 minut, zawarty pomiędzy 16:30 a 22:15 w dniu 4 października 2007 r.,

• na okazanej do kontroli wykresówce kierowcy opisanej datą 15/16 października 2007 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy o 2 godziny i 10 minut, łączny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy wyniósł 6 godzin i 40 minut, zawarty pomiędzy 17:30 a 1:15 w dniu 1 października 2007 r.

Przechodząc do uzasadnienia decyzji w przedmiocie kary za skrócenie dziennego czasu pracy przy wykonywaniu przewozu drogowego jej nałożenie znajdowało, zdaniem organu, uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. I tak, jak ustalił organ:

• na okazanej do kontroli wykresówce kierowcy opisanej datą 4/5 października 2007 r. stwierdzono skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o 1 godzinę; kierowca rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu w dniu 4 października 2007 r. o godz. 16:30 i do godz. 16:30 w dniu 5 października 2007 r., czyli w ciągu 24 godzin od momentu rozpoczęcia jazdy zobowiązany był do wykonania co najmniej dziewięciu godzin nieprzerwanego odpoczynku, natomiast najdłuższy wykonany odpoczynek w w/w okresie wyniósł 8 godzin i był zawarty pomiędzy godziną 22:45 a godziną 6:45 w dniu 5 października 2007 r.,

• na okazanej do kontroli wykresówce kierowcy opisanej datą 9/10 października 2007 r. stwierdzono skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas 4 godziny i 10 minut; kierowca rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu w dniu 9 października 2007 r. o godzinie 20:05 i do godziny 20:05 w dniu 10 października 2007 r., czyli w ciągu 24 godzin od momentu rozpoczęcia jazdy zobowiązany był do wykonania co najmniej dziewięciu godzin nieprzerwanego odpoczynku, natomiast najdłuższy wykonany odpoczynek w ww. okresie wyniósł 4 godzin 50 minut i był zawarty pomiędzy godziną 0:35 a godziną 5:45 w dniu 10 października 2007 r.

Organ powołał się na treść art. 8 ust. 2 i ust. 4 wspomnianego rozporządzenia (WE) nr 561/2006 r. z dnia 15 marca 2006 r. Zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia w każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Natomiast w myśl art. 8 ust. 4 rozporządzenia kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku.

Jak podkreślił organ I instancji, odnosząc się do wyjaśnień skarżącego oraz oświadczenia kierowcy informującego o popełnieniu wykroczeń z jego winy, na przedsiębiorcy wykonującym działalność transportową spoczywają obowiązki wynikające z art. 7 i art. 10 ust. 2 powołanego rozporządzenie (WE) nr 561/2006. Stosownie do art. 7 rozporządzenia po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwą długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Organ I instancji podniósł również, iż na przedsiębiorcy spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej posługuje się. Reguła ta obowiązuje zarówno na gruncie prawa cywilnego jak i administracyjnego. Dodatkowo, jak podkreślił organ, kierowca wielokrotnie popełnił zarzucane naruszenia, co mogło mieć wpływ na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Kierowca również został ukarany mandatem karnym za powyższe wykroczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił w szczególności naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a i art. 93 ust. 7 u.t.d., także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.) oraz wskazał, że niedopuszczalne jest wyrywanie poszczególnych postanowień ustawy z kontekstu normatywnego w jakim funkcjonują. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. w przypadku, gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia: obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 87 ust. 1-4 (pkt 1); zasad dotyczących maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, dziennego czasu odpoczynku lub przekraczania maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 oraz w Umowie europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r.; Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087 (pkt 2); zasad dotyczących użytkowania analogowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 (pkt 3) - kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny. W myśl zaś art. 92a ust. 3 u.t.d. wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy. Natomiast stosownie do art. 92a ust. 4 u.t.d. postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Jednakże w świetle art. 92a ust. 5 przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli naruszenie, o którym mowa w ust. 1, ma charakter rażący, a w szczególności: zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (pkt 1); zostało popełnione wielokrotnie (pkt 2). Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.t.d. uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl zaś art. 93 ust. 7 u.t.d. przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Według skarżącego, powołującego się w szczególności na art. 93 ust. 7 u.t.d., do nałożenia kary pieniężnej nie wystarcza ustalenie stanu obiektywnej bezprawności, rozumianego jako naruszenie powszechnie obowiązujących norm prawnych. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że kontrolowany podmiot owo naruszenie mógł przewidzieć. To na organie spoczywa ciężar dowodu i obowiązek dowiedzenia tejże okoliczności. Niedopuszczalne jest, jak podkreśla, przerzucanie ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku na stronę postępowania.

W ocenie skarżącego żadna z przesłanek, od których uzależnione jest nałożenie kar pieniężnych, nie została wykazana, ani choćby zbadana. Organ, wedle skarżącego, nie wskazał, w jaki sposób kontrolowany przedsiębiorca mógł i powinien był się zachować, jakie obowiązywały go reguły ostrożności, czy też według jakich kryteriów ustalił właściwy w sprawie miernik należytej staranności, nie ustalił również rzeczywistego sposobu postępowania przedsiębiorcy, na którego nałożył karę. Uzasadnienie decyzji organu I instancji, w ocenie skarżącego, zawiera swoiste domniemanie winy, a taka konstrukcja jest według skarżącego niedopuszczalna w świetle art. 93 ust. 7 u.t.d. i sprzeczna z intencjami ustawodawcy.

Skarżący, jak podkreślił, dochował wszelkiej należytej staranności, wymaganej w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. I tak, kierowca otrzymał stosowne przeszkolenie w przedmiocie obowiązujących norm czasu pracy oraz wymaganego odpoczynku, zaś odbycie przez kierowcę stosownego przeszkolenia potwierdza podpisane przez niego oświadczenie.

W dalszej kolejności skarżący odniósł się do zarzutu błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania szeregu postanowień art. 92a u.t.d. Jak zauważył, zgodnie z art. 92a ust. 3 u.t.d., wszczęcie postępowania i ukaranie kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko przedsiębiorcy. Instytucja współodpowiedzialności kierowcy i przedsiębiorcy ma charakter fakultatywny i nie musi wystąpić w każdym przypadku. Jeżeli więc organ decyduje się na pociągnięcie przedsiębiorcy do odpowiedzialności, musi wskazać, dlaczego tak czyni, a takie wyjaśnienie według skarżącego nie nastąpiło. W ocenie skarżącego, analizującego treść art. 92a ust. 4 u.t.d., negatywna przesłanka, wykluczająca prowadzenie postępowania, ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny. Toteż, w razie jej zaistnienia, organ nie może wszcząć postępowania wobec przedsiębiorcy. Po drugie zaś, obowiązek ustalenia czy ta przesłanka zachodzi ciąży na organie, a nie na stronie. Zatem, to organ obowiązany jest zgromadzić i wszechstronnie zbadać cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie podzielił też stanowiska organu w zakresie posiadania przez przedsiębiorcę wpływu na powstałe naruszenia i odpowiedzialności za czyny pracowników poprzez ponoszenie ryzyka osobowego.

Skarżący nie zaaprobował również powołania się na ustęp 5 art. 92a u.t.d., który wyłącza stosowanie przedmiotowo istotnego w sprawie ustępu 4 tegoż artykułu. Organ nie wyjaśnił, według skarżącego, co oznacza zwrot "rażące naruszenia", ani nie wskazał, jakie naruszenia uznaje za rażące w niniejszej sprawie, ani w oparciu o jakie kryteria doszedł do takich wniosków. Niezasadne jest także, zdaniem skarżącego, powoływanie się na przewidzianą w ust. 5 pkt 2 przesłankę wielokrotności naruszeń. Skarżący podał, iż w języku polskim słowo "wielokrotny" oznacza tyle, co "powtórzony wiele razy, występujący często, a nie jednokrotny bądź kilkakrotny". Zatem, według skarżącego, za wielokrotne nie można uznać przekroczenia w liczbie np. czterech.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zdaniem skarżącego rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. był brak przesłuchania samego kierowcy oraz strony.

Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną. Jak podkreślił organ odwoławczy naruszenia, których dopuścił się kierowca, miały charakter rażący, a w szczególności zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego i zostały popełnione wielokrotnie. Ze względu zaś na wielokrotność popełnionego naruszenia skarżący miał możliwość zweryfikowania wykresówek kierowcy, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, powinien był podjąć działania, które pozwolą zapobiegać naruszaniu przepisów w przyszłości. W ocenie organu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma podstaw do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy i poprzestania jedynie na ukaraniu kierowcy.

Zdaniem organu za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. W szczególności obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy (Ludwik Florek, Tadeusz Zieliński, Prawo pracy, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 92a u.t.d. poprzez dokonanie:

• błędnej wykładni art. 92a ust. 4 u.t.d. przez przyjęcie, że przedsiębiorca zawsze ma wpływ na powstanie naruszeń ustawy o transporcie drogowym;

• niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d. przez wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy postępowania administracyjnego nie wolno było wszczynać;

• błędnej wykładni art. 92a ust. 5 u.t.d. przez przyjęcie, że samo powstanie naruszeń ustawy o transporcie drogowym przesądza o tym, że mają charakter rażący;

• niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 5 u.t.d. przez wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przesłanki określone w tym przepisie nie zaszły.

Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, a to art. 93 u.t.d. poprzez dokonanie:

• błędnej wykładni art. 93 ust. 7 u.t.d. przez przyjęcie, że przedsiębiorca zawsze może przewidzieć zdarzenia i okoliczności skutkujące naruszeniem;

• niewłaściwego zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. przez całkowite pominięcie go w toku postępowania i kontynuowanie postępowania mimo zaistnienia przesłanki do jego obligatoryjnego umorzenia;

Według skarżącego zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, dokonywanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym i niezamieszczenie kompletnego uzasadnienia decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a.

Skarżący zarzucił także rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji naruszenie art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była już mowa, wyrokiem z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 825/08 uchylił zaskarżoną decyzję.

W postępowaniu administracyjnym, jak na wstępie wskazał Sąd I instancji, wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładnie ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r., sygn. akt II SA 318/85). Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego.

Według Sądu I instancji, powołującego się na art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zaś organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony, a także zarzuty podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Rolą sądu administracyjnego jest natomiast kontrola decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, a nie samodzielne rozstrzyganie sprawy i wprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaskarżona decyzja, według Sądu I instancji, nie spełnia wyżej wskazanych kryteriów.

I tak, w rozpoznawanej sprawie, już w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, skarżący podnosił, że nie miał wpływu oraz nie godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wskazując, że naruszenia dotyczące przekroczenia czasu jazdy bez przerwy i skrócenia odpoczynku powstały tylko i wyłącznie z winy kierowcy, pouczonego o obowiązujących normach czasu prowadzenia pojazdu. Organ wyjaśnienia te odniósł jedynie do regulacji zawartej w przepisie art. 92a ust. 4 u.t.d., uznając jednakże, że nie będzie ona miała zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść ust. 5 tegoż artykułu. Natomiast organ nie odniósł się do zarzutów skarżącego opartych na art. 93 ust. 7 u.t.d., mimo że na przepis ten skarżący powoływał się w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Według skarżącego celem ustalenia ewentualnego wpływu strony na powstałe naruszenia należy przeprowadzić zawnioskowane przez niego dowody. Jak wskazał Sąd I instancji zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W świetle orzeczenia z dnia 17 marca 1986 r. (sygn. akt III SA 1160/85, publ. ONSA 1986, Nr 1 poz. 19) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez organ I instancji nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem nie można mówić aby okoliczności były w niej wyjaśnione bezspornie, tym bardziej, że organy obu instancji nie rozpatrywały możliwości zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności w kontekście przesłanek wskazanych w art. 93 ust. 7 u.t.d. Organ administracji może oczywiście określonym dowodom odmówić wiary. Winien to jednak uczynić dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę przyczyny takiej oceny.

Według Sądu I instancji przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. różni się od art. 92a ust. 4 i 5 u.t.d. Brak jest w nim negatywnej przesłanki postępowania, o jakiej mowa w art. 92a ust. 4 u.t.d. Nie wyłączono też spod odpowiedzialności tego przepisu rażącego naruszenia prawa wzorem art. 92a ust. 5 u.t.d. Ponadto, co najistotniejsze, zwolnienie z odpowiedzialności następuje nie w razie "braku wpływu" na podstawie deliktu (jak w art. 92a ust. 4 u.t.d., lecz w razie wystąpienia zdarzeń lub okoliczności, których "wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć". Oznacza to, że w warunkach konkretnej sprawy organ jest obowiązany zbadać przesłanki i okoliczności wynikające z obu wskazanych powyżej przepisów. Skoro organ odwoławczy tego nie uczynił, wbrew wyraźnym zarzutom sformułowanym w odwołaniu, i będąc obowiązanym do ponownego rozpoznania sprawy, to - w ocenie Sądu - uznać należy, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. i to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ nie odniósł się również, naruszając przepis art. 15 k.p.a., do twierdzeń i zarzutów skarżącego dotyczących charakteru poszczególnych naruszeń i co się z tym wiąże, czy można przyjąć, że w warunkach rozpoznawanej sprawy były one popełnione wielokrotnie. Nie można więc stwierdzić według jakich kryteriów organ ustalił zaistnienie przesłanek wielokrotności. Nie ustosunkował się także do wskazanego przez skarżącego trybu kontroli wykresówek, uznając jedynie, że pracodawca miał możliwość zweryfikowania wykresówek kierowcy. Są to wszystko okoliczności istotne, albowiem stwierdzenie, że naruszenie miało charakter rażący nie pozwala przedsiębiorcy na zwolnienie się z odpowiedzialności.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie:

• w związku z art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ odwoławczy nie działał zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i nie rozpatrzył niniejszej sprawy w sposób rzeczowy i wszechstronny, podczas gdy organ odwoławczy rozpoznał sprawę pod względem merytorycznym, ocenił zebrane w sprawie dowody i w sposób szczególnie staranny i wszechstronny przeanalizował całokształt sprawy;

• w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanek zastosowania art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d., a także dokonał dowolnej oceny dowodów bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził wątpliwości i został ustalony przez organ należycie, a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez niego wyjaśnione, co w konsekwencji implikuje sytuacje, w której ustalenia i oceny przedmiotowego stanu faktycznego dokonane przez organ są odmienne od poczynionych w przedmiotowej sprawie przez Sąd;

• w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, iż organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił prawidłowo podstawy faktycznej i prawnej decyzji, a w szczególności nie odniósł się do przepisów art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d., podczas gdy zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne należycie wyjaśniające motywy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji;

• w związku z art. 8 k.p.a. polegające na uznaniu, że przez ww. stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli wobec organów Państwa, podczas gdy Sąd błędnie stwierdził wystąpienie ww. naruszeń, a tym samym uchybienie zasadzie wyrażonej w art. 8 k.p.a.;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 141 § 4, art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez ocenę działań administracji przez prymat własnych odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego polegających na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ uchybił obowiązkowi w zakresie ustalenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego, przewidzianych w art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego wykonującego transport drogowy rzeczy z naruszeniem przepisów prawa o czasie pracy kierowców art. 92 u.t.d. wraz z lp. 10.3. oraz lp. 10.2. załącznika do u.t.d.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zarzuca błędne ustalenie przez Sąd I instancji, jakoby organ, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanek z art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie prawidłowo podstawy faktycznej i prawnej decyzji w szczególności nieodniesienie się do przepisów art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d.

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia przez organ, czy w przedmiotowym przypadku zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisów art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d., organ uznaje ten zarzut za chybiony. Jak podkreśla w uzasadnieniu decyzji organ powołuje przepisy, które znalazły zastosowanie, nie zaś te, które nie znalazły zastosowania. Przyjęcie zaś przeciwnego poglądu prowadziłoby do wniosku, kiedy to organ zobowiązany byłby do odniesienia się do wszystkich przepisów z zakresu wykonywania transportu drogowego, które mogłyby zostać naruszone przez stronę lub znaleźć zastosowanie w danym stanie faktycznym, tylko po to żeby następnie odnieść się do przepisów obowiązujących w chwili orzekania przez organy rozpoznające sprawę dla wykazania, że pozostałe przepisy nie mają zastosowania. Za bezzasadny uznaje zarzut Sądu I instancji, że organ nie odniósł się do przepisów art. 92.a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d.

Podkreśla, że skarżący nie wykazał, aby naruszenie stwierdzone w ramach prowadzonego przez niego przewozu drogowego mogłoby być zakwalifikowane do przypadków objętych regulacją art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d.

Zasadą jest, jak podkreśla organ, że odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego ogranicza się do ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego nałożenie kary administracyjnoprawnej. Natomiast nie dokonuje się oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy, stopnia szkodliwości czynu, braku zachowania należytej staranności, podjęcia wystarczających środków ostrożności mających wyłączyć ponoszenie przez stronę odpowiedzialności administracyjnej czy też dopuszczenia się rażącego niedbalstwa. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną.

W przedmiotowej sprawie jest kwestią bezsporną, że kierowca podczas kontroli drogowej w dniu [...] października 2007 r. okazał inspektorom transportu drogowego wykresówki, na których stwierdzono naruszenia związane z czasem pracy kierowców. Zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje na ww. naruszenia.

Jak podnosi skarga kasacyjna przepisy art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowcom w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia (art. 10 ust. 2 rozporządzenia). W myśl art. 10 ust. 3 powołanego rozporządzenia przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Toteż, twierdzenie, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalniałoby przedsiębiorcę z odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 4 lub art. 97 ust. 3 u.t.d. jest oczywistym nieporozumieniem. Wówczas bowiem przedsiębiorca teoretycznie mógłby się na okoliczność "braku wpływu", czy "okoliczności których nie mógłby przewidzieć" powoływać w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa. W konsekwencji takie podejście oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku jaki został określony chociażby w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Treść przepisu art. art. 92a ust. 4 lub art. 97 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym nie może być zaś interpretowana w taki sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku określonego m.in. w art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W zależności od rodzaju prowadzonej działalność gospodarczej ustawodawca obciąża przedsiębiorcę różnorakimi obowiązkami. Nie są one zaś wymogami nadzwyczajnymi, którym przedsiębiorca nie mógłby sprostać, bowiem wynikają ze specyfiki prowadzonej działalności gospodarczej - w tym przypadku działalności polegającej na wykonywaniu transportu drogowego. Prawodawca wyraźnie nakreślił cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. Zakres tych obowiązków ściśle jest związany z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej na którą składają się poszczególne czynności przedsiębiorcy. Jedną zaś z takich czynności niewątpliwie jest kierowanie pojazdem samochodowym. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy okoliczności których "nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd jest w tym przypadku bez znaczenia, co więcej sytuacja taka jest typowa w stosunkach tego rodzaju. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji, którą należy uznać za typową, godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę. Przedsiębiorca powinien wykazać się dbałością o osiągniecie zamierzonego celu. Prawodawca przykładowo jedynie wymienił takie obowiązki jak wydawanie odpowiednich poleceń kierowcy i przeprowadzanie regularnych kontroli przestrzegania przepisów. W zależności od powyższych czynników przedsiębiorca ma obowiązek wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 takiej organizacji prowadzonej działalności, aby nie dochodziło do naruszeń. Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06 (30/2/A/2008). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym (art. 5 u.t.d.) zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samo zatrudnienia. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dyspozycji art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieści się w zakresie regulacji art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 u.t.d. Rzeczą tylko i wyłącznie wynikającą z uznania przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących z nim. Przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Dlatego, zdaniem organu, zarówno w przepisie art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 u.t.d. chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne, a nie związane z doborem pracowników. Wymieniony przepis wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną, zmuszającą stronę postępowania administracyjnego nie tylko do przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych środków, ale i bezpośredniej przyczyny powstałych naruszeń prawa. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Do uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnoprawnej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała dodatkowych. Odpowiedzialność administracyjna nadal ma charakter obiektywny, gdyż obciąża podmiot wykonujący transport drogowy, jeżeli wystąpił zakazany przez ustawę skutek, niezależnie od tego, kto faktycznie prowadził pojazd. Podkreśla to wolę ustawodawcy, by podmiot wykonujący przewóz drogowy był nadal odpowiednio motywowany (czy nawet dyscyplinowany) do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy.

Co do zasady, jak wywodzi skarga kasacyjna, dyspozycja określona w art. 92a ust. 4 u.t.d. odnosi się do przedsiębiorcy, a nie kontrolowanego kierowcy. Jednakże twierdzenie skarżącego, iż w przypadku gdy kierowca weźmie na siebie całą odpowiedzialność za powstałe naruszenie, to przy braku innych dowodów nie będzie można prowadzić postępowania przeciwko przedsiębiorcy, jest nadużyciem. Zważyć bowiem należy, iż wina kierowcy określona na podstawie przepisów Kodeksu wykroczeń, bynajmniej nie jest równoznaczna z brakiem odpowiedzialności administracyjnoprawnej po stronie przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Podsumowując obszerne uzasadnienie Sądu I instancji zaskarżona decyzja została uchylona z powodów procesowych, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności ze względu, jak to ustalił Sąd I instancji, na niezbadanie przez organ zaistnienia przesłanek zastosowania w sprawie przepisów art. 92a ust. 4 i 5 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d., na które powoływał się skarżący. Według Sądu I instancji, nie czyniąc wyjątku w odniesieniu do powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i obowiązek ten nie może być przerzucony na stronę. Jak wskazał Sąd I instancji, a co wymaga podkreślenia, ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ. Skarga kasacyjna podważa zasadność tych zarzutów, a w szczególności w kwestii braku rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przepisów art. 92a ust. 4 i 5 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d., a tym samym kwestionuje zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a..

Kontrola zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i wskazanych przepisów prawa wymaga odniesienia się do powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 4 i 5 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. Wspomniane przepisy nie obowiązywały w pierwszej redakcji ustawy o transporcie drogowym. Do tego czasu przedsiębiorca ponosił pełną odpowiedzialność za działania i zaniechania osób, którymi posługiwał się przy wykonywaniu transportu drogowego. Z uwagi na istotę penalizowanego karami pieniężnymi deliktu administracyjnego związanego z faktem naruszenia przepisów omawianej ustawy, dla którego obojętna jest kwestia winy, wspomniana odpowiedzialność była daleko idąca i potencjalnie wysoce dolegliwa dla przedsiębiorcy. Ten stan rzeczy, ukierunkowany na złagodzenie odpowiedzialności przedsiębiorcy, uległ zmianie i ostatecznie nabrał kształtu w obecnych przepisach art. 92a ust. 4 i 5 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d., obowiązujących w dacie kontroli pojazdu skarżącego. I tak, w świetle art. 92a ust. 4 u.t.d., jak to już wskazano, za uchybienia przepisom dokonane przez kierowcę pojazdu nie wszczyna się postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że przedsiębiorca nie miał wpływu na zaistniałe naruszenia przepisom prawa. Jednakże w myśl ust. 5 powołanego wyżej artykułu ograniczenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za winę kierowcy nie ma zastosowania, jeżeli uchybienie przepisom przez kierowcę miało charakter rażący, a w szczególności zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zostało popełnione wielokrotnie. Ustawodawca wyszedł tutaj z założenia, że przedsiębiorca ma wpływ na zachowanie osoby, którą posługiwał się, przykładowo nie kontrolując jej lub tolerując przypadki naruszania przepisów, czy też charakter naruszenia przepisów przez kierowcę, którym posługiwał się przedsiębiorca, nie uzasadniał ograniczenia odpowiedzialności. Przepisy art. 92a ust. 4 i 5 u.t.d. dotyczą etapu sprawy na dzień podejmowania przez organ stanowiska w kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Natomiast, jeżeli postępowanie administracyjne zostało już wszczęte, a zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 92a ust. 4 u.t.d., postępowanie wobec przedsiębiorcy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej podlega umorzeniu.

Pomimo pewnych różnic w redakcji przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. ich strona merytoryczna nie uległa zmianie, a w każdym razie istotnej. I tak, przepis art. 92a ust. 4 u.t.d. posługuje się sformułowaniem braku wpływu podmiotu wykonującego przewóz (przedsiębiorcy) na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę, podczas gdy przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. mówi o braku możliwości przewidzenia przez przedsiębiorcę faktu lub okoliczności naruszenia przez kierowcę przepisów prawa. Jednakże w obu przepisach kryteria brane za podstawę do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę są w istocie równoważne. I tak, na zachowanie kierowcy naruszającego prawo przedsiębiorca miał wpływ, jeżeli mógł to przewidzieć, a nie zapobiegł temu. I odwrotnie, jeżeli przedsiębiorca mógł przewidzieć naruszające prawo zachowanie kierowcy, którym posługiwał się przy wykonywaniu transportu drogowego, to zapewne miał wpływ na to wykroczenie, jeśli nie podjął działań zapobiegającym takim naruszeniom. Równoważność, pod kątem nałożenia kary pieniężnej, stanów faktycznych objętych przepisami art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., rozróżnianych jedynie ze względu na etap postępowania administracyjnego, ma w sprawie o tyle znaczenie, że skoro organ ustalił brak podstaw do zastosowania względem skarżącego przepisu art. 92a ust. 4 u.t.d., to nie można już czynić zarzutu, iż nie rozważał zastosowania, a tym bardziej nie zastosował, art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż wówczas organ popadłby w sprzeczność. W tym miejscu zgodzić się należy ze stanowiskiem skargi kasacyjnej o bezpodstawności zarzutu postawionego organowi w zakresie braku rozpoznania sprawy pod kątem art. 92a ust. 4 u.t.d. Przepis ten stanowił bowiem przedmiot rozważań organu na co wyraźnie wskazuje uzasadnienie wyroku (str. 4).

Wyłania się kwestia, na kim spoczywa ciężar udowodnienia faktów (ciężar dowodu) w zakresie wskazanym w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. Jak już wskazano Sąd I instancji wyraził pogląd, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę, a ciężar dowodu obciąża organ na mocy art. 77 k.p.a. Z tym ostatnim stanowiskiem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczącej zagadnienia ciężaru dowodu, jak to na gruncie Kodeksu cywilnego przewiduje art. 6 k.c. W myśl tego przepisu ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa pogląd, że w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania przepis art. 6 k.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r. I FSK 197/06 (Lex nr 262147). Jednakże można odnotować wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 1996 r. SA/Łd 2620/95 (Lex nr 27407), który dopuszcza w postępowaniu administracyjnym posiłkowe stosowanie przepisu art. 6 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie przychyla się do przeważającego w orzecznictwie stanowiska, co do braku podstaw dla stosowania przepisu art. 6 k.c. na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. W kodeksie tym nie ma bowiem przepisu, który odpowiadałby treści art. 6 k.c. Ponadto przepis ten uwzględnia specyfikę postępowania kontradyktoryjnego, która charakteryzuje postępowanie cywilne. Natomiast postępowanie administracyjne w dość dużym stopniu oparte jest na regułach inkwizycyjności, na co wskazują m.in. przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Toteż, brak jest tutaj podstaw dla stosowania przepisu art. 6 k.c.

Czego nie dostrzegł Sąd I Instancji, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rozkład ciężaru dowodu jest kwestią materialnoprawną. Innymi słowy, rozkład ciężaru dowodu wynika zasadniczo z przepisu prawa materialnego, który organ administracji publicznej ma obowiązek zastosować w sprawie (art. 6 k.p.a.). Nie wchodzi więc tutaj w grę potrzeba odwoływania się do art. 6 k.c. Może zatem zaistnieć sytuacja, iż w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ, tym niemniej nie zwalnia to organu od jego powinności podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia, całego materiału dowodowego sprawy i oceny przedstawionych w sprawie dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Nie można się także zgodzić ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku, według którego w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Kwestia rozkładu ciężaru dowodu, jak to już wskazano, jest zagadnieniem materialnoprawnym, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. ma charakter normy prawa procesowego, nie zaś materialnoprawnego.

Powyższe uwagi odnoszą się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Nie powinno ulegać wątpliwości co do tego, że organ administracji publicznej obciąża ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez skarżącego przepisów o czasie pracy kierowców w odniesieniu do kierowcy, którym skarżący posługiwał się przy wykonywaniu transportu drogowego, a więc faktu przekroczenia przez niego maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz faktu skrócenia dziennego czasu odpoczynku, co jest penalizowane karami pieniężnymi. Na tę okoliczność został załączony do akt sprawy protokół z kontroli pojazdu z dnia [...] października 2007 r., podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę. Natomiast już na gruncie przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., trudno byłoby podzielić stanowisko Sądu I instancji, który wyprowadził, z powołaniem się na art. 77 k.p.a., obciążający organ ciężar dowodu w zakresie udowodnienia okoliczności wskazanych w powołanych wyżej przepisach prawa materialnego. Okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Zresztą, skarżący skorzystał z tego prawa, przedstawiając pismo z dnia [...] listopada 2007 r., wraz z oświadczeniem kierowcy o popełnieniu wykroczeń z jego winy. Z omawianych względów obarczenie organu przez Sąd I instancji ciężarem udowodnienia wspomnianych okoliczności wykracza poza zakres obowiązków organu wynikających z przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., a ponadto z oczywistych względów jest niewykonalne. Tym samym, jak to trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, Sąd I instancji naruszył powołane wyżej przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, przedsiębiorca powołujący się na przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., powinien udowodnić zaistnienie okoliczności wskazanych w tych przepisach, a mianowicie, że nie miał wpływu lub nie mógł przewidzieć naruszenia przez kierowcę przepisów o czasie pracy. Natomiast na organie spoczywa procesowy obowiązek zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z kolei, w razie przeprowadzenia przez przedsiębiorcę dowodów, o których mowa w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., organ obciąża powinność udowodnienia, zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 92a ust. 5 u.t.d., a mianowicie rażącego naruszenia przepisów przez kierowcę, a w szczególności zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wielokrotności stwierdzonych naruszeń prawa przez kierowcę.

Skarga kasacyjna zasadnie zarzuca również naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W świetle powyższego przepisu, co wymaga podkreślenia, uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania może mieć miejsce wówczas, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nakłada to na Sąd I instancji obowiązek uprzedniego rozważenia, czy stwierdzone uchybienia organu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomniana powinność Sądu I instancji nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna trafnie też zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności Sąd I instancji nie uzasadnił w dostatecznym stopniu zarzutu niewyjaśnienia przez organ sprawy w kwestiach istotnych dla wyniku sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy zgromadził wystarczający materiał dowodowy, również w najbardziej spornej kwestii dotyczącej zastosowania w sprawie art. 92a ust. 4 i 5 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. I tak, skarżący na tę okoliczność przedłożył wspomniane wyżej pismo z dnia [...] listopada 2007 r. wraz z oświadczeniem kierowcy, informujące o popełnieniu wykroczeń z jego winy. Dowodom tym organ nie dał wiary. Jednakże nieuwzględnienie stanowiska strony i przedstawionych przez nią dowodów nie stanowi uzasadnionej podstawy do postawienia organowi zarzutu niewyjaśnienia sprawy. Natomiast powinnością Sądu I instancji, od czego się uchylił, było dokonanie kontroli, czy odmowa organu dania wiary stanowisku i dowodom przedstawionym przez skarżącego nie naruszała przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 80 k.p.a., oraz czy była umotywowana zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności Sąd powinien był zbadać i ocenić, czy trafnie organ uznał wspomniane wyżej dowody jako niewystarczające na okoliczność należytego wywiązania się skarżącego z funkcji nadzoru nad kierowcą, w zakresie o którym mowa w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. Wprawdzie ewentualne niewywiązywanie się przedsiębiorcy z tych obowiązków nie jest samo przez się penalizowane, jednakże w sprawie o kary pieniężne w następstwie naruszenia przez kierowcę przepisów o czasie pracy, nienależyty nadzór nad kierowcą ze strony przedsiębiorcy powinien być wzięty jako dowód przemawiający za niezastosowaniem wobec przedsiębiorcy przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d.

Trafne jest także stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej, podważające zasadność zarzutu Sądu I instancji o naruszeniu przez organ przepisu art. 15 k.p.a. Zarzutu tego Sąd I instancji nie uzasadnił w przekonywający sposób.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien w szczególności skontrolować prawidłowość dokonanej przez organ oceny dowodów przedłożonych przez skarżącego na okoliczności wskazane w przepisach art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., na które skarżący się powoływał.

W tym stanie sprawy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.