Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1497/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64, art. 106 ust. 5, art. 109
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 909/16 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K.O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 20176 r. (sygn. akt II SA/Łd 909/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. O. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zostały wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta Ł. ustalił K. O. opłatę za pobyt jej matki – D. B.w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia przyjęcia podopiecznej do placówki, tj. od dnia 28 czerwca 2016 r.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2016 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 26 października 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek wraz z dokumentacją o skierowanie D. B. do DPS i w związku z tym, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., organ I instancji skierował w/w do placówki dla osób przewlekle somatycznie chorych, a decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. - umieścił D. B. w DPS w Ł. przy ul. [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Prezydent Miasta Ł. ustalił D.B. miesięczną opłatę za pobyt w Domu Opieki Społecznej od dnia przyjęcia do placówki w następujący sposób:

- D.B. w wysokości [...] zł.;

- Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby obowiązane.

Z kolei, decyzją z dnia [...] września 2016 r., wydaną po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, Prezydent Miasta Ł. – jak wyżej wspomniano - ustalił K.O. opłatę za pobyt jej matki – D.B. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia przyjęcia podopiecznej do placówki, tj. od dnia 28 czerwca 2016 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze – powołując przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930), dalej powoływanej również jako "u.p.s.", odnoszące się do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej – wskazało, że D. B. otrzymywała zasiłek stały w kwocie [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, co łącznie stanowiło dochód w wysokości [...] zł. Kwota [...]zł stanowi zatem 70% miesięcznego dochodu w/w.

Organ przypomniał też w tym miejscu, że krąg osób, na których może kolejno spoczywać obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt ich bliskich w domu pomocy wynikał z art. 61 ust. 1 u.p.s. K. O. była zaś córką (zstępną) D. B. a dochód jej rodziny w czerwcu 2016 r. wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosiło [...] zł. Dochód ten był zatem o [...] zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (tj. 300% x [...] zł = [...] zł). Tym samym – w ocenie organu odwoławczego – odwołująca się K. O., zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., była zobowiązana do ponoszenia w tym wypadku opłaty w wysokości [...] zł miesięcznie licząc od dnia przyjęcia D. B. do placówki.

Kolegium podkreśliło także, iż nie było dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy tytułem opłaty za pobyt mieszkańca DPS, w sytuacji gdy rodzina beneficjenta posiadała wystarczające środki na co najmniej partycypowanie w tym obowiązku. Jednocześnie jednak Kolegium zobowiązało organ I instancji do rozpoznania kwestii, podniesionych w odwołaniu a dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej K.O., wskazując, iż - w świetle art. 64 u.p.s. - osoby ponoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z zwolnić z tej opłaty, w szczególności z przyczyn wymienionych w tymże przepisie.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2016 r. K.O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podkreślając, że wraz z małżonkiem posiadała dwa kredyty, wskazywała na comiesięczne wydatki, zwracała uwagę na kłopoty zdrowotne małżonka i córki i akcentowała, ze nie otrzymuje świadczeń rodzinnych ani świadczenia "500 plus", gdyż dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznal, że skarga okazala sie uzasadniona

Na wstępie Sąd przytoczył treść przepisów: art. 59 ust. 1, art. 60 i 61 pkt 2 i 3 u.p.s. i zauważył, że z ich treści wynika, iż obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych, wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., bowiem ustawodawca określił kolejność, w jakiej podmioty te winny wywiązywać się z tegoż obowiązku a ponadto, przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat, powinien być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty wnosić. Konkretyzacja owa następuje zaś w drodze decyzji, wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. albo w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. W decyzji, o której mowa, organ określa przy tym kwotę opłaty za pobyt mieszkańca w DPS, wskazuje osoby zobowiązane do jej ponoszenia spośród podmiotów wymienionych w powołanych wyżej przepisach, ustala przypadające na nich kwoty opłaty oraz ewentualne zwalnia, stosownie do art. 64 u.p.s., w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Sąd podniósł także, iż decyzja ustalająca opłatę za pobyt w DPS jest decyzją konstytutywną, co do zasady zatem wywołuje skutki na przyszłość.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Sąd zgodził się wprawdzie z organami orzekającymi, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekraczał kryterium dochodowe bo był o [...] zł wyższy niż 300 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 u.p.s. a zatem skarżąca – zasadniczo - winna być zobowiązana w tym wypadku do uiszczania opłaty w wysokości [...] zł miesięcznie, tym niemniej – w ocenie Sądu - kontrolowana decyzja dotyczyła okresu tożsamego z okresem objętym już decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. tj. od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...]września 2016 r. W dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2016 r., decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. była zaś ostateczna a przewidywała ona, że zobowiązaną do ponoszenia opłat w określonej wysokości była wyłącznie osoba umieszczona w DPS i Miasto Ł.. Z powyższego wynikało przy tym, że opłaty ponoszone przez gminę miały charakter samodzielny (art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 u.p.s), a nie zastępczy (art. 61 ust. 3 u.p.s.), zatem brak było podstaw do orzekania w odniesieniu do tego samego okresu o wysokości opłat należnych od innej osoby.

Sąd w tym miejscu stwierdził także, że podstawowym przepisem u.p.s., odnoszącym się do zmiany lub uchylenia decyzji z zakresu pomocy społecznej, jest jedynie art. 106 ust. 5 u.p.s., przy czym ze względu na konstytutywny charakter decyzji podejmowanej na podstawie tego przepisu, może ona wywierać skutki tylko ex nunc. Orzeczenie o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS w dwóch odrębnych decyzjach, w stosunku do różnego kręgu podmiotów za ten sam okres było zatem nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), a nadto naruszało przepisy, odnoszące się do trybu zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów u.p.s.

Poza tym Sąd wyraził też pogląd, że w decyzji, wydawanej na podstawie art. 59 ust.1 u.p.s., organ winien jednocześnie orzec w kwestii zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS (art. 64 u.p.s.). Tymczasem, w decyzjach wydanych w niniejszej sprawie brak było tego typu orzeczenia.

W rezultacie Sąd stwierdził, że organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i polecił by w ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględniły przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię art. 61 oraz art. 64 u.p.s. oraz podjęły rozstrzygnięcie odpowiednie do prawidłowo zastosowanych nom prawa materialnego przy zastosowaniu regulacji umożliwiających ingerencję w treść ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 5 u.p.s.).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) - przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

2) art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2016, poz. 930 – zwanej dalej: "u.p.s.") - przez rażąco błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany [uchylenia] uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, nadto ustawodawca jasno i wyraźnie określił kiedy i kto ponosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a kiedy nie zachodzi konieczność szczególnego ukształtowania tej normy przez wskazanie, że decyzja wywołuje skutki ex tunc,

3) art. 109 u.p.s.- przez błędną wykładnię dopuszczająca pominięcie obowiązku ustawowego i skutków z nim związanych, bowiem osoba nie realizująca obowiązku ustawowego jest w lepszej sytuacji od osoby która taki obowiązek realizuje,

4) art. 64 u.p.s. - przez błędną wykładnię bowiem nie ma podstaw do przyjęcia, iż w decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w/w ustawy organ winien jednocześnie orzec w kwestii zwolnienia z opłat za pobyt w DPS podczas gdy powinien tego uczynić dopiero w odrębnym postępowaniu, po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt;

II. przepisów postępowania to, jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego,

2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. - przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, wadliwość wyrażonego poglądu, brak odniesienia do uzasadnienia decyzji zaskarżonej i schematyzm uzasadnienia, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników.

Wskazujac na powyższe epodstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie - uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazanie sparwy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i ewentualne rozważenie zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K. O. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekła sie prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a która to skarga okazała się usprawiedliwiona.

Skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zarzuciło w niej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie zarówno przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. , jak i przepisów prawa materialnego, to jest: art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 64, art. 106 ust. 5 i art. 109 u.p.s.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że wprawdzie nieusprawiedliwione było zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. bowiem przepis ten ma charakter wyłącznie wynikowy oraz art. 153 p.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki nie orzekał w tej sprawie w ramach związania innym prawomocnym wyrokiem, ale zasadny okazał się zarzut oparty na przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok – jak wynika z jego końcowej treści – został bowiem oparty na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O ile przy tym z treści uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego można odczytać, dlaczego Sąd ten uznał, że – jego zdaniem - organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły prawo materialne, o tyle treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia w żadnym stopniu, dlaczego Sąd I instancji przyjął, że w postępowaniu administracyjnym organ naruszył także przepisy proceduralne i to w takim stopniu, że uchybienie to mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. W tym zatem znaczeniu należy uznać, że zaskarżony wyrok nie zawierał prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej, na której został oparty.

Wyrok Sądu Wojewodzkiego nie był także prawidłowy z uwagi na błędną wykładnię prawa materialnego.

Przedmiotowa sparwa dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2016 r. o ustaleniu K. O. opłaty za pobyt jej matki – D. B. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie, licząc od dnia przyjęcia D. B. do placówki opiekuńczej tj. od dnia 28 czerwca 2016 r. W sprawie istotna przy tym była treść art. 64 i art.106 ust. 5 u.p.s.

Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s.,decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że wyżej wskazana regulacja prawna była już wielokrotnie przedmiotem wykładni, dokonywanej przez Naczlny Sąd Administarcyjny, a zatem zbędne było w tym wypadku rozważanie przez skład orzekajacy zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a. Odwołując się zaś do orzecznictwa tego Sądu, wskazać trzeba, że w rozpoznawanej sparwie stanowisko Sądu I instancji, które opierało się na poglądzie, że decyzja podejmowana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny i z tego powodu może wywoływać skutki tylko ex nunc, nie miało znaczenia. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza bowiem o jej temporalnej skuteczności. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administarcyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r. (sygn. akt I OSK 855/16, LEX nr 2228466), w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek – ex nunc czy ex tunc – ma określony akt administarcyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne i deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (vide również: M. Kamiński, “Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast.). Każdy zatem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego a zatem także akt konstytutywny. Powyższe oznacza, że skutki, które akt ten wywołał, muszą pozostawać w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych. W takiej zaś sytuacji decyzja konstytutywna może dzialać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (vide wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982?12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16).

Zgodzić się przy tym należy ze skarżacym kasacyjnie organem, iż skoro ustawodawca w art. 109 u.p.s. nałożył na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń, to – przy wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zastosował Sąd I instancji - dochodziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Możliwa była by bowiem taka sytuacja, w której osoba bezzwłocznie powiadomiająca organ administracji o zmianie swojej sytuacji życiowej ( majątkowej lub osobistej) byłaby w gorszej sytuacji prawnej niż osoba, która o takiej zmianie powiadomi organ dopiero po pewnym, nieraz dłuższym okresie czasu. Przy wykladni przyjętej przez Sąd Wojewodzki organ, orzekając na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. mógłby bowiem jedynie wydać decyzję, ale zawsze ze skutkiem na przyszłość.

W rezultacie należało więc przyjąć, że skoro w zaskarżonej decyzji (jaki i w decyzji ją poprzedzającej) stwierdzono, że sytuacja rodzinna uczestniczki postępowania w dniu przyjęcia jej matki – D. B. do placówki opiekuńczej, tj. w dniu 28 czerwca 2016 r., dawała możliwość partycypowania w obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt podopiecznej w DPS, to zmiana decyzji ostatecznej mogła mieć miejsce od tej daty, a nie od daty wydania decyzji przez organ I instancji tj. od dnia [...] września 2016 r.

Ponadto wyjaśnić także trzeba, że zgodnie z art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z obowiązku ponoszenia tej opłaty, w szczególności, jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówki; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Jak z powyższego zatem wynika ustawodawca przewidział przypadki, w których istnieje możliwość zwolnienia danej osoby z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zwolnienie to (częściowe lub całkowite) może jednak nastąpić dopiero po prawomocnym stwierdzeniu istnienia takiego obowiązku. Stosunek prawny, polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma bowiem charakter publicznoprawny. O skierowaniu do domu pomocy społecznej, umieszczeniu w konkretnej placówce i ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) orzeka bowiem organ administracji publicznej. Organ ten rozstrzyga także o ustaleniu należnej opłaty od osób bliskich osoby umieszczonej w placówce (art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 u.p.s.), gdyż ewentualna umowa zawierana miedzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną, jak wynika z treści art. 103 ust. 2 u.p.s., dotyczyć może jedynie wysokości tej opłaty, co jednak nie jest równoznaczne z nałożeniem obowiązku jej ponoszenia (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/101).

Powyższe oznacza zatem, że – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego - postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości (vide np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 649/16, LEX nr 2351084) a co prowadzi do wniosku, że Kolegium prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poleciło by Prezydent Miasta Ł. rozpoznał wniosek K.O., mający oparcie w w/w przepisie, a zawarty w odwołaniu.

Z tych powodów – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd oparł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.