Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 961/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 268 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1738/07 w sprawie ze skargi B. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1738/07 uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając - na podstawie art. 127 § 3 kpa - wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z 19 lipca 2006 r., dopuścił się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa polegającego na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji, tj. działającego z upoważnienia Ministra - Podsekretarza Stanu Tomasza Mertę. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma odpowiednie zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61). W uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazano, iż w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji RP prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przez pracownika należy natomiast rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają więc również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził ponadto, iż w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak stwierdził bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji.

W tej sytuacji należy uznać, iż wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu orzeczenia w I instancji - stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, które to uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa art. 145 § 1 pkt 3 kpa.

Wyrok ten zaskarżył w całości Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 89 pkt l oraz art. 90 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz art. 127 § 3 kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez uznanie, że Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków podlega wyłączeniu od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na fakt, iż brał udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji. W zw. z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, dotyczących wyłączenia pracownika organu i publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na fakt, iż brał on udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił specyficznej struktury organów ochrony zabytków określonej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Należy wskazać, ze zgodnie z art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednym z organów ochrony zabytków jest minister do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków. Przepis art. 90 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że Generalny Konserwator Zabytków jest sekretarzem lub podsekretarzem stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Tak określona ustawowo struktura organu konserwatorskiego drugiej instancji nie daje możliwości Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazania swoich uprawnień z zakresu ochrony zabytków, pracownikowi podlegającego mu ministerstwa, który nie sprawuje funkcji Generalnego Konserwatora Zabytków. A zatem wyłączenie od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pełniącego funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, z uwagi na fakt, iż brał udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji w istocie prowadziłoby do wyłączenia organu administracji publicznej.

Kwestia wyłączenia ministrów, od których decyzji nie służy odwołanie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, była także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrywana odmiennie od orzeczenia przywołanego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.11.1999 r. (II SA 699/99, LEX nr 46260) stwierdził, że "podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydana w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa, gdyż postępowanie w trybie art. 127 § 3 kpa nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Na wstępie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie sądy administracyjne nie są związane (w rozumieniu art. 269 § 1 p.p.s.a.) uchwałą składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, ponieważ dotyczy ona innego stanu faktycznego (wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Po drugie, o ile odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu członka organu kolegialnego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest technicznie możliwe w stosunku do członków samorządowych kolegiów odwoławczych, to jest ono zupełnie niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję organu. Zgodnie z prawem, to zasadą jest wydawanie decyzji przez organ, który może, ale nie musi upoważnić pracowników podległego mu urzędu do wydawania decyzji – art. 268a k.p.a. Niedopuszczalna jest więc interpretacja, że przepisy o wyłączeniu pracownika organu raz będą miały odpowiednie zastosowanie, innym razem zaś nie w zależności od tego, czy decyzja w I instancji została wydaną przez osobę piastującą funkcję organu monokratycznego, czy też przez pracownika tego organu, działającego z jego upoważnienia.

Powyższa wykładnia w szczególności odnosi się do rozpoznawanej sprawy. W świetle postanowień zawartych w art. 89 pkt 1 i 90 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ze względu na wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne. W szczególności do jego zadań należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ustawy z 23 lipca 2003 r.). Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie zostało wydane przez niego osobiście, to jednak zostało wydane przez osobę piastującą funkcję organu administracyjnego.

Na marginesie tych rozważań warto zauważyć, że wykładnia, którą przyjął Sąd I instancji niesie za sobą niebezpieczeństwo polegające na zacieraniu istniejącej różnicy między kontrolą instancyjną decyzji administracyjnej, a prawem strony do jej zaskarżenia. Tymczasem różnica ta jest ogromna, i co ważne, czytelna w odczuciu społecznym. Powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ jest zupełnie czymś innym, niż ponowne jej rozpatrzenie przez organ administracyjny, który zaskarżoną decyzję wydał. W przypadku kontroli instancyjnej nie istnieje poczucie kontroli własnej decyzji, natomiast występuje odpowiedzialność za tworzenie tzw. "linii orzeczniczej" dla podległych organów. Wszystko to powoduje, że kontrola ta ma stworzone instytucjonalne warunki bardziej obiektywnego rozstrzygania spraw, niż "autokontrola decyzji" inicjowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.