Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 328/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 11
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P.P., B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) r. działając na podstawie art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1,4, art. 97 ust. 3 p. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741, dalej jako: ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) oraz § 2 ust. 2, § 3, § 4 ust. 2, § 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 25, poz. 130), Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. K. nr (...) oznaczonej w ewidencji gruntów (Obr. Nr (...)) jako działka nr (...) o pow. (...)ha, stanowiącej własność Zgromadzenia Sióstr (...) zapisanej w KW Nr (...) na następujące działki dz. nr (...) o pow. (...) ha uzupełnienie dz. nr(...), dz. nr (...) o pow. (...) ha uzupełnienie dz. nr (...), dz. nr (...) o pow. (...)ha układ komunikacyjny oraz dz. nr (...) o pow. (...) ha według sporządzonego w 3 egz. projektu podziału geodezyjnego przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiącego integralna część niniejszej decyzji (dalej decyzja podziałowa z dnia (...) r.)

Pismem z dnia (...) r. P.P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wskazując, iż sporządzony przez geodetę i zatwierdzony decyzją z dnia (...) r. projekt podziału przedmiotowej nieruchomości zawiera błędy merytoryczne w zakresie prawidłowego określenia położenia punktów granicznych i ogólnej długości granicy między wyodrębnionymi z działki nr (...) działkami (...) i (...) a wydzieloną z działki (...) działką (...). Błędy te są widoczne z porównania dokumentacji dotyczącej projektu podziału działki (...) z dokumentacja geodezyjną dotyczącą sąsiednich działek w tym działki (...). Ponadto zarzucił dokonanie podziału działki nr (...) przeznaczonej do tej pory wedle woli donatorów pod budowę sierocińca ewentualnie na inne cele oświatowe, dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości w sposób niezgodny z funkcją przypisaną temu terenowi w ogólnym planie miejscowym, gdyż nie dopuszczał on wydzielenia na tym terenie mniejszych działek budowlanych, dokonanie podziału działki bez posiadania w chwili podziału w zasobie geodezyjnym miasta K. kompletnego i zgodnie z obowiązującym w tym czasie przepisami praw geodezyjnego i kartograficznego operatu geodezyjnego określającego położenie punktów granicznych i granic nieruchomości R. (...), z której następnie wydzielono działkę nr (...), dokonanie podziału działki przez posiadania w chwili podziału w zasobie geodezyjnym miasta K. operatu geodezyjnego określającego położenie punktów granicznych i granic działki nr (...), bez posiadania protokołu przyjęcia i utrwalenia na gruncie punktów granicznych i granic działki nr(...), dokonanie podziału działki nr (...) w oparciu o operat geodezyjny, w którym nie wyjaśniono przyczyn i znaczenia rozbieżności miedzy podaną w tym operacie powierzchnią dzielonej działki nr (...), a powierzchnią tej działki ustaloną wyniku odnowy ewidencji gruntów miasta K. z (...) r. oraz określoną w wykazie zmian gruntowych przesłanym do Sądu przez UM w K. do KW (...), dokonanie podziału działki nr (...) w oparciu o operat geodezyjny, w którym nie wyjaśniono przyczyn i znaczenia istnienia w miejscu punktu granicznego (...) aż dwóch znaków granicznych (...) i (...), które były wskazywane na mapach geodezyjnych wydawanych przez UM w K. do (...) r., a także w którym nie wyjaśniono, jaki z tych znaków odpowiada położeniu właściwemu punktowi granicznemu.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...)Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 157 § 2 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia (...) r.

W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do treści art. 93 ust. 1 usg w dniu wydania decyzji podziałowej z dnia (...) r. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Jednocześnie taki podział jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 cytowanej ustawy). Jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów ustawodawca przewidział w sumie trzy warunki podziału tj. zgodność z ustaleniami planu miejscowego, zgodność z przepisami szczególnymi, zapewnienie wydzielonej działce gruntu dostępu do drogi publicznej, które muszą zostać spełnione łącznie, aby możliwe było zatwierdzenie projektu podziału, a uprzednio pozytywne zaopiniowanie proponowanego podziału nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie zatwierdzony decyzją prezydenta Miasta Kalisza z dnia (...) r. podział nieruchomości jest zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta K. zatwierdzonym Uchwałą nr (...) Rady Miejskiej K. z dnia (...) r. (Dz. Urz. Woj. Kai. Nr 17, poz.163, z dnia 27.12.1991 r.). W myśl bowiem postanowień tego planu nieruchomość objęta podziałem w ramach jednostki bilansowej (...) przeznaczona była pod projektowany układ komunikacyjny - "Trasa B.", a w pozostałej części pod tereny usług, oświaty, zdrowia, kultury i inne oraz objęta była jednostką bilansową C4 UO UZ UK Ul. Z zapisów przedłożonego przez organ I instancji planu zagospodarowania przestrzennego z dnia (...) r., tj. zarówno jego części graficznej jak i tekstowej nie wynika zakaz wydzielania na tym terenie mniejszych działek. Zapisy ww. planu w części dot. przedmiotowego terenu nie wprowadzają żadnych ograniczeń co do wielkości wydzielanych działek. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż całkowicie bezpodstawny jest zarzut wnioskodawcy, iż ww. plan nie dopuszczał na tym terenie wydzielenia mniejszych działek budowlanych. Z pewnością o sprzeczności przedmiotowego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia (...) r., a jednocześnie o naruszeniu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może świadczyć również podnoszony przez P.P. fakt podziału działki nr (...) przeznaczonej wedle woli jej donatora pod budowę sierocińca lub dla innych celów oświatowych. Ponadto po przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy Kolegium stwierdza, iż ww. decyzja nie narusza żadnych przepisów szczególnych. Spełniony został również przy jej wydawaniu warunek zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. Wobec tego należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania rozstrzygnięcia w postaci zatwierdzenia podziału wnioskowanej nieruchomości. Decyzja podziałowa z dnia (...) r. została wydana w oparciu i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa i nie posiada cech rażącego naruszenia prawa, określonych w art. 156 § 1 kpa. Jednocześnie podkreślić należy, iż w omawianym przypadku nie mają żadnego znaczenia dla oceny rażącego naruszenia prawa pozostałe podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty zgłoszone w zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia (...) r. jak i piśmie z dnia (...) r. Kolegium wyjaśnia bowiem, iż kwestia prawidłowości wytyczenia granicy na gruncie nie jest badana przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji o podziale tego gruntu i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Wadliwość (jeśli istotnie taka zachodzi) wpisów w ewidencji gruntów i budynków również jest usuwana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe okoliczności oraz treść art. 93 ww. ustawy Kolegium wyjaśnia również, iż nie uwzględniło wniosku o przeprowadzenie dowodów zgłoszonych w załączniku nr 4 do pisma z dnia (...) r. w tym m.in. wniosku o przeprowadzenie opinii państwowej placówki naukowo - badawczej z dziedziny geodezji i kartografii wskazanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. na zgłoszone w ww. piśmie okoliczności, gdyż ustalenie czy przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa może być ustalona na podstawie- dokumentów sprawy i nie wymaga wiadomości specjalnych. Zaznaczenia wymaga również fakt, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać. Organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Zatem obowiązkiem organu orzekającego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wyraźne wykazanie, jaki przepis prawa został naruszony, na czym to naruszenie polega i dlaczego organ ocenił je jako kwalifikowane. W ocenie Kolegium przedmiotowa decyzja podziałowa nie stoi w rażącej sprzeczności z żadnym z przepisów prawa stanowiących podstawę jego wydania, z uwagi na co brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołujący zarzucił naruszenie przepisów art. 93 ust. 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1-2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz art. 6,7,8,9 10 ust. 1, 11, 75 § 1, 77 §1, 80, 81, 107, 156 § 1 pkt 2 kpa i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że teren na którym była położona działka (...), w ramach jednostki bilansowej C4UOUZUKUI, był m.in. przeznaczony na cele zabudowy związanej z usługami, oświatą, zdrowiem, kulturą i innymi podobnymi. Powyższe nie oznaczało w żadnym razie, że zapis ówczesnego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. K. ( uchwała (...)) odnośnie wskazanej jednostki bilansowej, dotyczył jakiejkolwiek zabudowy z zakresu usług, oświaty, zdrowia, kultury lub innego podobnego. Prawidłowa wykładnia zapisu planu odnośnie przeznaczenia terenu jednostki bilansowej C4UOUZUKUI powinna bowiem uwzględniać, że w omawianym zapisie planu nie chodziło o jakąkolwiek zabudowę, ale o zabudowę określoną w decyzji Wojewody K. (...) z dnia (...) r. Decyzja ta w (...) r. stanowiła podstawę przeznaczenia obszaru późniejszej jednostki bilansowej C4UOUZUKUI na cele zabudowy z zakresu usług, oświaty, zdrowia kultury i im podobne, precyzując dokładnie, że chodzi wyłącznie o obiekty ze wskazanych sfer służące funkcjonowaniu całego m. K. i regionu. Rzeczą SKO było dokonanie poprawnej wykładni pojęcia przeznaczenia terenu jednostki bilansowej C4UOUZUKUI ( czego - jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia (...) r.- w ogóle nie uczyniono), a dopiero potem rozstrzyganie, czy i w jakim zakresie wnioskowany podział działki (...) był dopuszczalny i zgodny z zapisami planu, co do przeznaczenia tego terenu. Podstawą zaś takiej oceny była sama treść wniosku o podział działki (...), a w szczególności rozważenie, czy w jego uzasadnieniu podano w ogóle zamiary inwestycyjne wnioskodawców odnośnie przyszłego zagospodarowania terenu wydzielonych działek, czy wnioskodawcy zamierzali na nich wznieść obiekty sfery usług, oświaty, zdrowia, kultury i inne podobne, służące funkcjonowaniu całego m. Kalisza, lub obiekty z tej sfery o znaczeniu regionalnym. Treść uzasadnienia decyzji SKO z dnia (...) r. wskazuje jednoznacznie, że tak rozumianej analizy w ogóle nie przeprowadzono, co niezależnie od zarzutu niewłaściwej wykładni i zastosowania art.93 ust.l-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami., uzasadnia dodatkowo zarzut naruszenia ogólnych i szczegółowych zasad procedowania administracyjnego., wyrażonych w przepisach kpa wskazanych na wstępie niniejszego wniosku. Ponadto podstawą zarzutu odwołującego o zakazie podziału działki (...) nie było to, że w części graficznej lub opisowej planu z (...) r. znajdował się jakiś zakaz wydzielania na tym terenie mniejszych działek (bo go tam nie było), ale to, że wyżej wymienione i rozumiane przeznaczenie terenu jednostki bilansowej C4UOUZUKUI wyłącznie na. publiczne cele z zakresu opisanych w planie sfer, wykluczało samo przez siebie możliwość podzielenia działki (...) na mniejsze działki, co czyniło niepotrzebnym wprowadzanie dodatkowego zapisu o zakazie podziału działek w tej jednostce. Wymóg zgodności planowanego podziału działki (...) z przesłankami z art.93ust.l-2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. oznaczał zatem konieczność zbadania w postępowaniu nadzorczym, a wcześniej - w postępowaniu podziałowym, nie tylko zgodności tego podziału z przeznaczeniem terenu tej działki w planie (czego jak wskazano wyżej poprawnie nie uczyniono), ale też konieczność zbadania, czy działki wydzielone z działki 20/4 będą faktycznie możliwe do zainwestowania zgodnie z przeznaczeniem terenu, na którym są położone. W ramach takiej oceny organ nadzorczy, a uprzednio organ I instancji winien rozważyć, czy na działkach o pow. kilkudziesięciu m2 (a taką powierzchnię miały działki wydzielone z działki (...) i (...) wydzielane z działki (...)) możliwe było praktycznie wzniesienie i użytkowanie obiektu spełniającego funkcje z zakresu zdrowia, usług, kultury, oświaty lub podobnych o znaczeniu dla całego K., lub regionu. Ponadto rozpatrując faktyczną możliwość ich zainwestowania zgodnie z planem z (...) r., należało też uwzględnić, że w chwili wydawania decyzji podziałowej teren działki (...) i wydzielanej działki (...) był sklasyfikowany w katastrze gruntów jako użytek rolny klasy Ilia i nie był w tym czasie faktycznie wyłączony z produkcji rolnej. Zgodnie zatem z art.2ust.lpkt.l, art. 1 ust.1-2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwość faktycznego nierolniczego wykorzystania wskazanego terenu uzależniona była od uprzedniego uzyskania decyzji o jego wyłączeniu z produkcji rolnej, co było związane z koniecznością poniesienia przez właściciela tego terenu jednorazowej i okresowych opłat związanych z takim wyłączeniem.

Decyzją dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżona decyzję w mocy podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję B. i P. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie art.77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 127 § 3 zd. ost, art. 140 i 15 kpa - przez niedopełnienie obowiązku ponownego, wszechstronnego, merytorycznego rozpatrzenia istoty sprawy w zakresie istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, art. 75 § 1 , art. 77 § 2, art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 zd. ost, art. 140 i art.15 kpa przez bezpodstawne pominięcie przeprowadzenia dowodów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności, na okoliczność istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, art. 10 § 1, art. 81 kpa w zw. z art.127 § 3 zd. ost, art. 140 kpa przez pozbawienie skarżących, przed wydaniem postanowienia SKO (...), możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych przez pozostałe strony wniosków i żądań, art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1-3, art. 93 ust.1-4, art. 94 ust. 4, art. 96 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i przepisami Uchwały RM K.(...), a także w związku z § 4 ust.1-2, § 6 ust.1-4, § 7 ust.1 pkt. 6-7 i § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt. 1, art. 35 ust. 3 pkt .2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z § 4 ust. 8, § 38 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz §1 załącznika 12 do tego rozporządzenia, z art. 1 pkt. 1, art. 2 pkt.1, art. 1, art. 19 ust. 1 pkt. 1, art. 6 i art. 11 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami Instrukcji O-l, 0-3, G-4 i G-5, przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie lub brak zastosowania w niniejszej sprawie, w sposób opisany poniżej w uzasadnieniu tej skargi, art. 138 § 1 pkt.1 , art. 138 § 1 pkt. 2, art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 127 § 3 zd. ost, art. 10 kpa przez nieuzasadnione, a co najmniej przedwczesne (w świetle zarzutów jak w punktach 1-4 ) utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia (...) r., zamiast uchylenie tej decyzji i decyzji podziałowej, względnie uchylenie decyzji SKO z dnia (...) r. i przekazania sprawy Kolegium ponownego rozpoznania kwestii stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, art. 107 § 2-5 kpa w zw. z art.127 § 3 zd.ost., art. 140 kpa przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej z dnia (...) r., a zwłaszcza zaniechanie wskazania faktów, które Kolegium uznało za udowodnione, dowodów, na których oparło się w tej mierze, przyczyn, dla których pozostałym dowodom odmówiło wiarygodności, a także zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez przytoczenie właściwych przepisów prawa - w zakresie istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art.127 § 3zd.ost, art. 140 kpa przez pogwałcenie, w postaci uchybień jak w punktach 1-6, zasadzie legalności działania organu administracji, zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz zasadzie przekonywania. Przedstawiając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia (...) r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej oraz przekazanie sprawy Kolegium celem ponownego rozpoznania sprawy nieważności decyzji podziałowej.

Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów na okoliczność istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Uzasadniając skargę skarżący podnieśli między innymi, iż w dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywał jedynie ogólny plam zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza, który sporządzony został pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1984 r.. która jednak już nie obowiązywała w chwili wydania decyzji podziałowej, gdyż została zastąpiona przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Na podstawie art. 67 ust. 1 tej ustawy w/w plan zagospodarowania zachował jednak swą moc obowiązującą przez okres 5 lat od chwili wejścia jej w życie. Stanowił on więc punkt odniesienia dla decyzji podziałowej w chwili jej wydawania, a także dla decyzji w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, wedle stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji podziałowej, a nie w dacie orzekania o jej nieważności. Kluczową rolę odgrywała więc tutaj prawidłowa wykładnia zapisów omawianego planu odnośnie działki (...), która winna być wykładnią: celowościową, funkcjonalną, gramatyczną, historyczną i logiczną, dokonaną według stanu istniejącego w momencie uchwalania tego planu. Jej przedmiotem powinien zaś być cały w/w plan, w tym jego część tekstowa i rysunkowa, a nie tylko fragment dotyczący terenu, na którym położona była działka (...). Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO i decyzji ją poprzedzającej, a wcześniej decyzji podziałowej dowodzi, że tak rozumianej wykładni w ogóle nie dokonano. Kolegium nie dostrzegło, że przeznaczenie terenu jednostki bilansowej C4UOUZUKUI, z jednoznacznym i wyraźnym wskazaniem w planie, że ma w niej być utrzymana dotychczasowa lokalizacja szkoły zawodowej, a także mają w niej być wybudowane druga szkoła zawodowa, szpital, komenda wojewódzka policji i kościół - ewidentnie wskazywało to, że teren jednostki C4UOUZUKUI był przeznaczony wyłącznie pod realizację celów publicznych, a nie prywatnych. Kolegium nie dokonało w ogóle wszechstronnej celowościowej, funkcjonalnej, gramatycznej, historycznej i logicznej wykładni całości planu zagospodarowania z 1991r., według stanu istniejącego w momencie jego uchwalania. W zaskarżonych decyzjach brak jest jednoznacznego stanowiska Kolegium co do kluczowej dla postępowania nieważnościowego kwestii - a mianowicie, czy w jednostce bilansowej C4UOUZUKUI mogły powstać wedle planu z 1991r. tylko obiekty enumeratywnie wymienione w tym planie ( tj. 2 szkoły zawodowe, szpital, komenda policji i kościół ) czy tez oprócz, lub zamiast nich, także inne obiekty, w tym prywatne, ze sfery zdrowia oświaty, kultury i im podobnych, a jeśli tak, konkretnie jakie i dlaczego. Stanowiska takiego nie ma też zresztą w decyzji podziałowej. Powyższe uchybienie uniemożliwiło z kolei Kolegium dokonanie prawidłowej oceny, czy podział działki 20/4 dokonany decyzją podziałową mógł być uznany za prawidłowy i zgodny z art. 93 ust. l-3 ustawy o gospodarce gruntami z 1997 r.

Podniesiono, że już uchwałą RM K. (...) z (...) r. przestąpiono do sporządzania planu zagospodarowania terenu, na którym położona była przedmiotowa działka.

Tymczasem tylko podział zapewniający realizację zapisanych w planie celów publicznych, albo nie wykluczający takiej realizacji mógł być uznany za zgodny z obowiązującym wtedy prawem. Każdy inny podział był niedopuszczalny. Uchybieniu jakie wyżej towarzyszyło, pominięcie przez SKO rozważenia, że przed wydaniem decyzji podziałowej nie uwzględniono, iż na działkach wydzielanych z działki (...), w tym szczególnie na działkach (...) i (...), nie będzie mógł realnie powstać żaden z obiektów wymienionych enumeratywnie w planie dla jednostki bilansowej C4UOUZUKUI. Nie zbadano też, czy na tych działkach będzie wówczas faktycznie możliwa realizacja jakichś innych obiektów o funkcji zgodnej z przypisaną w planie temu terenowi funkcją.

Odrębną kwestią jest nierozważenie przez Kolegium, czy w sytuacji, gdy trwały już prace nad nowym, szczegółowym planem zagospodarowania terenu dawnej jednostki bilansowej C4UOUZUKUI, organ powinien w ogóle wydawać decyzję podziałową, czy też miał prawny obowiązek zawiesić z urzędu postępowanie w przedmiocie jej wydania do czasu uchwalenia nowego planu. O przystąpieniu do jego sporządzenia postanowiono bowiem już Uchwałą RM K. (...) z (...) r, zaś decyzję podziałową wydano (...) r. w trakcie trwania prac nad nowym planem. Rzeczą Kolegium było więc w tej sytuacji rozważenie, czy przy wydawaniu decyzji podziałowej nie naruszono art.94 ust.2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami z 1997 r., które zobowiązywały do zawieszenia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości do czasu uchwalenia nowego planu zagospodarowania. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymagało zaś wcześniej od Kolegium ustalenia, czy działka (...) była położona na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia nowego planu zagospodarowania, gdyż od tego zależało, czy postępowanie w sprawie jej podziału powinno zostać obligatoryjnie zawieszone na podstawie art. 94 ust. 2, czy też na podstawie art. 94 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami z 1997 r. Przystąpienie do sporządzania tego planu wynikało (jak podano w tej Uchwale ) z tego, że na terenie dawnej jednostki bilansowej C4UOUZUKUI i sąsiadującej z nią jednostki (...) starego planu z 1991r. miała być realizowana inwestycja tzw. celu publicznego w postaci budowy Trasy B.. W związku z tym Rada Miejska K.musiała przystąpić do sporządzania nowego planu zagospodarowania, aby możliwe było na jego podstawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a potem decyzji o zezwoleniu na budowę tej trasy ( co zresztą nastąpiło po 2005 r., tj. po uchwaleniu i wejściu w życie tego planu ). Kolegium nie dostrzegło w ogóle, że decyzja podziałowa nie została poprzedzona obligatoryjnym wydaniem przez Prezydenta m. K. postanowienia o zgodności planowanego podziału działki (...) z planem zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 4-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1-2 rozporządzenia z 17 lutego 1998 r.) Dopiero prawomocne postanowienie o zgodności zamierzonego podziału działki (...) z planem zagospodarowania mogło stanowić podstawę opracowania projektu jej podziału i przestawienia go do zatwierdzenia w formie decyzji. Uwadze Kolegium uszło, że zarówno w decyzji podziałowej , jak też w samym operacie podziałowym działki (...) brak jest jakiejkolwiek wzmianki o dopełnieniu omawianego wymogu. Następne ewidentne uchybienie Kolegium polegało na nieuwzględnieniu, że przy wydawaniu decyzji podziałowej przeoczono, iż w procedurze przygotowywania operatu podziałowego działki (...) naruszono § 6ust.1-3 i § 7ust. 1pkt. 3, 6 i 7 rozporządzenia z 17 lutego 1998 r. Przedłożenie do zatwierdzenia operatu podziałowego działki 20/4 powinno bowiem zostać poprzedzone obowiązkowym sporządzeniem protokołu przyjęcia granic dzielonej działki (...) ze sąsiednimi działkami, a wcześniej - zawiadomieniem właścicieli tych sąsiednich działek o przystąpieniu do sporządzania takiego protokołu, celem umożliwienia im udziału w tej czynności. Za koniecznością dokonania takiej czynności przemawiał dodatkowo fakt, że w chwili podziału działki (...) Prezydent m. K. nie posiadał w zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz ewidencji gruntów i budynków żadnych dokumentów, które wedle przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązujących w dacie wydawania decyzji podziałowej określałyby zgodnie z prawem położenie punktów granicznych i przebieg granic działki (...), a także położenie punktów granicznych i przebieg granic sąsiadujących z nią działek (...),(...) i(...). W decyzji podziałowej oraz w operacie podziałowym działki (...) brak jest jakichkolwiek informacji o tym, dlaczego i na jakiej podstawie prawnej odstąpiono od wykonania czynności protokolarnego przyjęcia granic działki (...), a wcześniej - zawiadomienia o niej właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym skarżących , jako współwłaścicieli działki 20/2, graniczącej bezpośrednio z działką (...). Kolegium przeoczyło, że powyższe uchybienie rażąco naruszało omawiane regulacje prawne, gdyż pozbawiło skarżących uczestnictwa w sporządzeniu protokołu przyjęcia granicy działki (...) z działką skarżących (...). sporządzeniu protokołu przyjęcia granicy działki (...) z naszą działką (...). Zważywszy na fakt, że zatwierdzony decyzją podziałową operat podziałowy działki (...) podlegał z mocy prawa ujawnieniu z księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków - uchybienie to stanowiło niezgodną z prawem, rażącą ingerencję w zakres naszego prawa własności. Taki sam oczywisty błąd popełniono odstępując od zawiadomienia o terminie przyjęcia granic działki (...) właścicieli pozostałych sąsiadujących z nią działek - czyli działek (...) i (...). Co więcej - uchybieniu jak wyżej towarzyszyło zaniechanie sporządzenia wykazu zmian gruntowych oraz wykazu synchronizacyjnego - stosownie do § 7ust .1 pkt.6-7 lub § 7ust.2 rozporządzenia z 17 lutego 1998r. Wszystko to razem skutkowało z kolei niezgodnym z prawem przedstawieniem w operacie podziałowym granic działki 20/4 i wydzielanych z niej działek (...), (...),(...) i(...). Powyższe czyniło zatem decyzję podziałową nieważną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z § 6 ust.1-3 i § 7ust.1 pkt.3. § 6, § 7ust.1 pkt. 3, 6, 7 i § 7ust.2 rozporządzenia z 17 lutego 1998r. Ponadto wbrew stanowisku Kolegium, działka (...) w chwili dokonywania jej podziału stanowiła grunt rolny. Twierdząc odmiennie, SKO naruszyło ewidentnie art. 1, art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy . o ochronie gruntów rolnych. Zgodnie z ich treścią, gruntem rolnym jest m.in. grunt określony w ewidencji gruntów jako grunt rolny. Wedle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, działka (...) w chwili wydawania decyzji podziałowej była bezspornie oznaczona w ewidencji gruntów jako grunt rolny. Dlatego nie podlegała ona wcale reżimowi prawnemu ustawy o gospodarce gruntami z 1997 r. Nie zmieniał tego przywołany przez SKO fakt wydania decyzji GOT(...). Decyzja ta pochodziła sprzed daty wejścia w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r. i zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt.2 tej ustawy, straciła moc prawną z chwilą wejścia jej w życie. Nie nastąpiło bowiem do tej daty faktyczne wyłączenie działki (...) z produkcji rolnej, co wymagało odrębnej decyzji administracyjnej. W związku z tym, w chwili wydawania decyzji podziałowej, działka (...) była bezspornie w dalszym ciągu gruntem rolnym, co wykluczało jej podział w trybie art. 92 i nast. ustawy o gospodarce gruntami z 1997r. Nie można wreszcie zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że podział działki (...) sprowadzał się wyłącznie do jego zgodności z art. 92 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Przeczą temu dostatecznie już podniesione wyżej okoliczności. Ferując odmienny pogląd Kolegium pominęło ponadto bezpodstawnie, że podział działki (...) był przede wszystkim jej podziałem geodezyjnym, zaś kwestia zgodności z art. 93 ust.1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. była jedynie jego warunkiem wstępnym, a nie jedynym i ostatecznym. Zatwierdzany decyzją podziałową operat podziałowy działki (...) musiał być też zgodny z przepisami. Obowiązkiem Kolegium było zatem zbadanie, czy operat ten został sporządzony zgodnie w wymogami § 4 ust. 8, § 38 rozporządzenia z 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz §1 Załącznika 12 do tego rozporządzenia, które weszły w życie z dniem 15 stycznia 1997r. Operat ten podlegał bowiem ujawnieniu w urzędowej ewidencji gruntów i budynków.. Działka (...) nie posiadała w chwili swego podziału granic ustalonych zgodnie z wymogami § 38 rozporządzenia z 17 grudnia1996 r. i § 1 Załącznika 12 do tego rozporządzenia, a jej powierzchnia w operacie podziałowym była niezgodna z powierzchnią ujawnioną w urzędowej ewidencji gruntów. Konieczne było zatem zbadanie przez SKO, czy zgodne z prawem było zatwierdzenie operatu podziałowego decyzją podziałową bez uprzedniego ustalenia przebiegu granic działki (...) w trybie § 38 ust.1 rozporządzenia z 17 grudnia 1996 r.. w zw. z § 1 ust. 1-2 Załącznika 12 do tego rozporządzenia, albo bez uprzedniego ustalenia przebiegu granic tej działki w trybie §38 ust. 2 rozporządzenia j.w. w zw. z § 1 ust. 3 Załącznika 12 do tego rozporządzenia, a także bez wyjaśnienia przyczyn rozbieżności między powierzchnią działki w operacie podziałowym, a powierzchnią w ewidencji gruntów. Rzeczą organu wydającego decyzję podziałową było też zbadanie, czy przedstawiony do zatwierdzenia operat podziałowy odpowiada wymogom przepisów obowiązującej już wtedy ustawy z prawo geodezyjne i kartograficzne z 1989 r. oraz wydanych na podstawie jej delegacji przepisów Instrukcji 0-1, 0-3 i G-4. Obowiązek takiej kontroli wynikał dla organu wprost z art. 1 pkt. 1, art.2 pkt. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne z 1989 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia (...) r. uczestnicy postępowania Z. i J. małż. P. złożyli pismo procesowe, w którym ustosunkowali się do skargi i zażądali jej oddalenia oraz obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania. Skarżący pismem z dnia (...) r. wnieśli o przeprowadzenie wskazanych przez nich dowodów a następnie ponownie, pismem z (...) r. skarżący zwrócili się z wnioskami dowodowymi oraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania i z wnioskiem o odroczenie rozprawy celem przeprowadzenia wnioskowanych dowodów . Przed rozprawą w dniu (...) do akt wpłynęła jedynie, za pośrednictwem faksu pierwsza strona tego pisma – reszta pisma wpłynęła w dniu (...) br. W dniu tym wpłynęły też inne dokumenty oraz pismo skarżących (k. 86 – 89).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Kolegium i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem.

Zaznaczyć należy, że Sąd przyjął, iż Kolegium wszczynając postępowanie w niniejszej sprawie działał z urzędu, jako przyczynek do działania biorąc pismo skarżących w sprawie z dnia(...) r. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem w tego typu sprawach (podział nieruchomości) stronami postępowania jest wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty (względnie współwłaściciele, współużytkownicy wieczyści) dzielonej nieruchomości. Dotyczy to także postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Odnosząc się do podnoszonego przez stronę skarżącą braku zgodności przeprowadzonego decyzją z (...) r. podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zarzut ten uznać należało za bezzasadny. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej jako: ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonując wykładni tego przepisu organ musiał mieć na uwadze tutaj dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze – że jeśli, jak miało to miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ustalenia planu nie były szczegółowe, to trudno było wskazać kryterium zgodności zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Trudność ta była sygnalizowana przez teoretyków prawa (por. np. E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Poznań – Kluczbork 1996 r., s. 51). Za kryterium takie uznawano np. określone przez plan normatywy powierzchnie działek. Jednak - co pozostaje kwestia bezsporną - ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej K. nr (...) z dnia (...) r. (Dz. Urz. Woj. Kal. Nr 17 z 1991 r. poz. 163) normatywów takich nie określał. W konsekwencji szczególnie akcentowano niezwykle ograniczone możliwości kwestionowania propozycji podziału przedstawianej przez właściciela (por. wyrok NSA z 04 czerwca 1982 r., sygn. I SA 235/82). Zwracano, bowiem uwagę, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego zawierające ograniczenia określonego w art. 140 kc władztwa gruntu nie mogą być interpretowane rozszerzająco (wyrok NSA z 15 stycznia 1991 r., sygn. IV SA 1024/90). Jako błędne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa uznał natomiast Trybunał Konstytucyjny stanowisko zmierzające do przyjęcia praktyki, iż podział nieruchomości może nastąpić dopiero po wyjawieniu przez właściciela działki przyszłego sposobu korzystania z wydzielonej nieruchomości (por. orzeczenie TK z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, E. Drozd, Z. Truszkiweicz, op. cit., s. 52 oraz G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, Warszawa – Zielona Góra 1995, s.31). W niniejszej sprawie podział przeprowadzono wg projektu podziału wykonanego przez geodetę, który stanowił załącznik do decyzji podziałowej, i z której - co należy podkreślić - nie wynikało przeznaczenie wydzielonych w wyniku podziału działek. W świetle rozbieżności uwidaczniających się w toku wykładni art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak ten w żaden sposób, jak słusznie uznało Kolegium, nie wypełnił przesłanki rażącego naruszenia prawa. Podkreślić przy tym należy, że jako rażącego naruszenia prawa nie można uznać takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej wykładni danej normy (wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., III SA/1425, Lex nr 32626 oraz wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96, Lex nr 43251).

Drugim zagadnieniem istotnym w kontekście dokonywania podziału nieruchomości w oparciu o art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była kwestia samego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgromadzona w aktach dokumentacja (jak również nadesłana do Sądu – teczka zał.) nie pozwala - jak trafnie stwierdza Kolegium - zakwestionować dokonanego podziału w kontekście zgodności z zapisami obowiązującego wówczas - ogólnego planu -zagospodarowania przestrzennego miasta K. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie precyzowały, aby o zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego można było mówić wyłącznie w razie zgodności tego podziału ze szczegółowym, a nie - jak miało to miejsce w sprawie - ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle brzmienia tego przepisu nie sposób z faktu dokonania oceny zgodności podziału z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego wywieść przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w dacie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał wyłącznie ogólny planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może natomiast budzić uzasadnionych wątpliwości, że przyczyną odmowy zatwierdzenia podziału mogły być wyłącznie przepisy obowiązującego miejscowego planu. Podstawy takiej stanowić nie mogły natomiast materiały planistyczne (czego domagała się strona skarżąca), ponieważ dokumenty te nie miały mocy prawnej i nie mogły być przez organy administracji państwowej uwzględniane jako podstawa przy wydawaniu decyzji w sprawach indywidualnych (por. np. wyrok NSA z 14 września 1982 r., sygn. I SA 708/82). Jednocześnie dopuszczalność badania zgodności podziału z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego potwierdza pośrednio orzecznictwo sądowe. W jednym z orzeczeń NSA wskazał, bowiem, że plan ogólny o tyle tylko może być przesłanką do odmowy spełnienia żądania strony, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego (wyrok NSA z 04.06.1982 r. sygn. I SA 235/82). W niniejszej sprawie okoliczność taka nie zaistniała. Nie sposób również wskazać przepisów, które uzasadniałyby twierdzenie strony skarżącej o rażącym naruszeniu prawa z uwagi na podnoszoną w skardze kwestię, braku zawieszenia postępowania podziałowego do czasu uchwalenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak było podstaw do zawieszenia postępowania.

Kolejnym aspektem podniesionym przez skarżących była kwestia wielkości działek powstałych po podziale, które to powierzchnie można by ewentualnie było uznać za sprzeczne z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza. Ten zarzut, w ocenie Sądu, również nie zasługiwał na uwzględnienie. Kwestią bezsporną pozostaje, bowiem że ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej K. nr (...) z dnia (...) r. (Dz. Urz. Woj. Kal. Nr 17 z 1991 r. poz. 163) nie określał normatywów powierzchniowych działek. Natomiast nałożenie na wnioskodawców wymagań nieznajdujących oparcia w przepisach planu – stanowiłoby nieuprawnione ograniczenie wynikającego z art. 140 kc władztwa gruntu.

W następnej kolejności odnieść się należy do podnoszonej w skardze kwestii rolnego charakteru dzielonej działki. W ocenie Sądu również ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Kwestią bezsporną pozostaje, na co uwagę zwróciło Kolegium, że sporne tereny uzyskały zgodę na przeznaczenie na tereny nierolnicze, co nastąpiło decyzją z dnia (...) r. Skarżący zwrócili jednak uwagę, że art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy z 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. – dalej jako ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych) stanowi, iż nie wykonane do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzje ostateczne, dotyczące wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas IV-VI, na mocy których nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie – utraciły moc. Uwadze skarżących umknęło jednak, że zarówno na gruncie obowiązującej do dnia 25 marca 1995 r. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm. – dalej jako ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r.), jak i na gruncie obowiązującej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca rozróżnił pojęcia "wyłączenia gruntów z produkcji" (wskazując, że rozumie się przez to zaniechanie rolniczego lub leśnego użytkowania gruntów przez właściciela albo osobę nabywającą te grunty na cele nierolnicze lub nieleśne - art. 4 pkt 5 - ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r.) oraz "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" (wskazując, że rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu ich użytkowania - art. 4 pkt 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r.). Obowiązująca ustawa, na której przepisy intertemporalne powołują się skarżący również dokonuje rozróżnienia pomiędzy "przeznaczeniem gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" – i pod pojęciem tym rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6). Czym innym jest natomiast "wyłączenie gruntów z produkcji" definiowane jako rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11). Te ustalenia prowadzą do jednoznacznego wniosku. Skoro racjonalny ustawodawca w kategoryczny sposób rozróżnia pojęcia "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" i "wyłączenia gruntów z produkcji" to zapis powołanego przez stronę skarżącą art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych, należy czytać literalnie, tj. w ten sposób, że ma on zastosowanie do decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej ( a nie do orzeczeń o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze) gruntów klas IV-VI, na mocy których nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie. W rezultacie zarzut skargi dotyczący błędnych ustaleń Kolegium, co do statusu spornej nieruchomości w dacie wydawanie decyzji podziałowej uznać należało za bezzasadny.

Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 11, art. 19 ust. 1 pkt 1, 6 i 11 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 – dalej jako: Prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz przepisami Instrukcji O-l, 0-3, G-4 i G-5 przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie lub brak zastosowania w niniejszej sprawie. Ponoszone w tym zakresie zarzuty strony skarżącej, co do niewywiązania się przez Prezydenta Miasta K. z ciążących na nim, jako organie prowadzącym postępowanie podziałowe obowiązków nie znajdują oparcia we wskazanych przepisach prawa. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że przy stwierdzeniu nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, której zarzuca się nieważność (por. np. wyrok NSA z 25 czerwca 1985 r., sygn. I SA 198/85). Przepis art. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania tej decyzji, tj. 26 marca 1998 r. – nie posiadał wskazanej przez stronę skarżącą jednostki redakcyjnej, tj. ust. 1. Przepis art. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowił, iż ustawa reguluje sprawy geodezji i kartografii, ewidencji gruntów i budynków, inwentaryzacji i ewidencji sieci uzbrojenia terenu, rozgraniczania nieruchomości, państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz uprawnień do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych. W art. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zawarta została natomiast definicja legalna prac geodezyjnych. Z kolei w myśl art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Z kolei art. 19 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowił delegację ustawową dla Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, do określenia szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także rodzaju prac nie podlegających zgłaszaniu i materiałów nie podlegających przekazywaniu. W dacie wydawania decyzji podziałowej przepis art. 19 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierał natomiast wskazanych w skardze jednostek redakcyjnych, tj. pkt. 6 i pkt. 11. W świetle powyższego nie sposób podzielić poglądów strony skarżącej o naruszeniu przez Kolegium wskazanych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei w kontekście uchybienia przez Kolegium standardom wynikającym z Instrukcji Technicznych O-1, O-3, G-4 i G-5, zwrócić należy uwagę, że ustawodawca dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. upoważnił ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Zmiana została wprowadzona ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Wcześniej, tj. w dacie wydawania decyzji podziałowej w dniu 26 marca 1998r. brzmienie przepisu art. 19 ust. 1 pkt 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie dawało podstawy określenia standardów technicznych, na które powołano się w skardze. W drodze później ustanowionej delegacji ustawowej dopiero rok po wydaniu decyzji podziałowej z (...) r., wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24.03.1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297), zawierające wykaz standardów technicznych, stanowiących załącznik do tego rozporządzenia. Prezydent Miasta K. wydając więc decyzję podziałową w (...) r. nie mógł rażąco naruszyć tych przepisów, gdyż w dacie orzekania przez ten organ przepisy te jeszcze nie obowiązywały. Zasadnie zatem Kolegium nie prowadziło oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych w tym kontekście. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że sformułowana w art. 6 kpa zasada praworządności stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są działać wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Cechą charakterystyczną prawa administracyjnego jest występowanie wielu rodzajów źródeł prawa o różnej mocy i o różnym stopniu szczegółowości, wydanych przez różne organy (B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, warszawa 2006, s. 56). Jednakże, powołane w uzasadnieniu skargi Instrukcje Techniczne, nie są źródłem prawa, a w rezultacie ich postanowienia nie mogły stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Również inne przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie dawały podstaw prawnych do przyjęcia wytycznych wynikających z Instrukcji technicznej. Podstawą nadania tym zapisom mocy obowiązującej nie mogło być również zarządzenie Głównego Geodety Kraju, gdyż w rozumieniu prawa nie jest ono źródłem prawa. Ubocznie Sąd zwraca również uwagę, że z dniem 14 kwietnia 2012 r. moc utraciło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297), zawierające wykaz standardów technicznych, stanowiących załącznik do tego rozporządzenia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia § 4 ust. 8, § 38 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 158, poz. 813 ze zm.) oraz § 1 Załącznika 12 do tego rozporządzenia – wskazać należy, że zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że powołane przez stronę skarżącą rozporządzenie określało sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków; zakres danych (informacji szczegółowych) objętych tą ewidencją; sposób i terminy sporządzania terenowych i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją, a także rodzaje budynków, które nie będą wykazywane w ewidencji (§ 1 ust. 1 pkt 1-3). Przepis § 4 ust. 8 wskazanego rozporządzenia stanowił, iż pole powierzchni działki określa się w hektarach i wykazuje z dokładnością zapisu do jednego metra kwadratowego. Natomiast powołany w skardze § 38 rozporządzenia, stanowił element regulacji znajdującej zastosowanie przy zakładaniu ewidencji, która polegała na wykonaniu czynności techniczno-administracyjnych, związanych z utworzeniem zbiorów głównych i pomocniczych oraz pozyskaniem po raz pierwszy danych niezbędnych do tego celu. Z kolei załącznik nr 12 tego rozporządzenia regulował zasady i sposób ustalania granic przy pracach związanych z założeniem i modernizacją ewidencji. Analiza akt sprawy nie pozwala zatem zgodzić się z zarzutami skargi stawianym Kolegium w tym zakresie.

W świetle powyższego, odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów uchybienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wymogom wynikającym z kpa, wyjaśnić należy, że Sąd nie stwierdził naruszenia tych przepisów w stopniu, uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji. Dlatego też dostrzegając nieznaczne uchybienia w tym zakresie, stwierdzić należało, że pozostają one, bez wpływu na wynik sprawy. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie w niniejszej sprawie przepisów postępowania jest, bowiem możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: ppsa). Oznacza to, że naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd jedynie wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze te wytyczne należało dokonać oceny stwierdzonego przez Sąd i podnoszonego przez stronę skarżącą naruszenia art. 10, art. 81 i art. 78 kpa. Przede wszystkim - odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 w zw. z art. 81 kpa - zwrócić należy uwagę, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 kpa, w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 kpa strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07, wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 1317/08). Skarżący nie wskazali jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogli dokonać, ewentualnie jakiego dowodu w sprawie nie mogli przedstawić wskutek uchybienia wymogom art. 10 kpa, ani jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie tego przepisu. W kontekście podnoszonego przez skarżących zarzutu uchybienia wymogom art. 78 kpa podkreślić należy, że jakkolwiek prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu, odpowiada, obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowania się do żądania strony, to Sąd każdorazowo obowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Tymczasem – jak sami skarżący wyjaśnili – istotą ich zarzutów nie była kwestia prawidłowości późniejszego faktycznego wytyczenia na gruncie granic działek wydzielonych przedmiotową decyzją z (...) r., ale kwestia wadliwego i niezgodnego z prawem sporządzenia zatwierdzonego tą decyzją operatu . Okoliczności te, w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, jak słusznie uznało Kolegium, nie wymagały wyjaśnienia. Stąd brak odniesienia się do powtórnego wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodów w tym zakresie, uznać należało za uchybienie wymogom kpa, jednak niemające wpływu na wynik sprawy. Z tego też względu nie można podzielić poglądów skarżących o naruszeniu art. 75 kpa. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że Kolegium z uwzględnieniem wytycznych zawartych w art. 8 i 11 kpa wyjaśniło skarżącym zasadność przesłanek, którymi się kierowało przy wydawaniu decyzji. Za bezzasadny uznać należało też zarzut naruszenia przez Kolegium art. 127 § 3 kpa - który stanowi o prawie strony do zwrócenia się do samorządowego kolegium odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Jak również nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 140 kpa. Analiza akt sprawy przeczy, bowiem argumentom zawartym w uzasadnieniu skargi. Uzasadnienie decyzji Kolegium, odnosi się do zasadniczych dla toczącego się postępowania administracyjnego kwestii, i - pomimo stosunkowo zwięzłej formy - nie pozwala stwierdzić uchybienia art. 107 § 2-5 kpa, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Nie można jednocześnie podzielić poglądów skarżących co do niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przez Kolegium. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że swobodnej ocenie stanu faktycznego sprawy i wyjaśnieniu przesłanek, jakimi kierował się organ wydając decyzje w niniejszej sprawie nie można zasadnie postawić zarzutu dowolności. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają natomiast – jak ma to miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W świetle powyższego za bezzasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 138 kpa. Nienaruszona została również zasada dwuinstancyjności, na co wskazywali skarżący.

Tak więc, rozpoznając niniejszą sprawę - nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd miał przy tym na uwadze, że ewentualne uchylenie decyzji Kolegium z uwagi na naruszenie w niniejszej sprawie przepisów postępowania jest możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a więc jedynie wówczas jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono natomiast naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, i nie stwierdzając podstaw do odroczenia rozprawy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.

ja