Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 741/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2017r. sprawy ze skargi R. S. i G. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcia części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez R. S. i G. S. była decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. znak [...], orzekająca na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 poz. 23 ze zm; dalej: k.p.a.) o uchyleniu w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] r. znak [...], odmawiającej A. S.A. zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, stanowiącej działkę oznaczoną w operacie ewidencji gruntów nr [...] AM [...] obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością R. S. i G. S., celem usunięcia awarii linii energetycznej średniego napięcia SN 20 kV [...]. Uchylając decyzję, Wojewoda ponadto orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia J zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości R. S. i G. S. zostało zainicjowane wnioskiem A. S.A., reprezentowanej przez P. T., z dnia 23 czerwca 2014 r., skierowanym w trybie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.) z uwagi na odmowę jej dobrowolnego udostępnienia przez właścicieli.

W dniu [...] r. została wydana przez Starostę L. na podstawie art. 126 ust. 1, ust. 2 i ust. 10 w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 104 k.p.a., decyzja pierwszoinstancyjna (znak [...]), zezwalająca A. S.A. na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej własność R. S. i G. S. tj. na okres 15 dni, w pasie o szerokości 4 m. Na podstawie art. 126 ust. 2 u.g.n. przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji przywołał treść protokołu z oględzin j linii energetycznej SN 20 kV [...]. W trakcie oględzin ustalono, że na działce ewidencyjnej nr [...] AM [...] obręb [...], znajduje się żelbetonowy słup nr 7 wraz z linią średniego napięcia SN 20 kV [...]. Stwierdzono, że pomiędzy słupem nr 7, a słupem nr 8 zerwane są trzy przewody, a pomiędzy słupem nr 7 i słupem nr 6 zerwany jest jeden przewód i uszkodzony jeden izolator.

Na podstawie dokumentów przedłożonych przez Spółkę, jak i na podstawie oględzin ustalono, że w wyniku awarii do której doszło dnia 11 czerwca 2014 r. na skutek uderzenia pioruna w linię energetyczną, zasilania została pozbawiona kopalnia "[...]", której to właścicielem jest Spółka A. S.A. Awaria zasilania spowodowała unieruchomienie głównego odwodnienia wyrobiska. Na dzień składania wniosku, w ocenie Spółki, mogło to doprowadzić do zalania rozdzielni głównych i silników ciągu technologicznego Zakładu "[...]". Spółka stwierdziła, poza tym we wniosku, że szacuje straty z powodu awarii ww. linii energetycznej na kwotę 500.000 zł. Ustalono także, że Spółka podjęła doraźne środki zapobiegawcze polegające na usunięciu wody z wyrobiska na wysokość 20 m.

Wobec powyższego, Starosta L. uznał za realne powstanie znacznej szkody grożącej Spółce i w związku z tym wydał decyzję zezwalającą na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną w operacie ewidencji gruntów nr [...] AM [...] obręb [...], w pasie o szerokości 4 m, na 15 dni, celem usunięcia awarii linii energetycznej średniego napięcia SN 20 kV [...]. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 126 ust. 2 u.g.n.

Od opisanej powyżej decyzji odwołał się R. S.. Zaskarżył ją w całości i zarzucił jej naruszenie art. 126 ust. 1, ust. 2 i ust. 10 w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz przepisów k.p.a. poprzez brak wykazania nagłej potrzeby zajęcia pasa nieruchomości będącej jego własnością; niewykazanie, że kopalnia pracuje i zatrudnia ludzi; niewykazanie potrzeby zajęcia pasa nieruchomości o szerokości 4 m; niewykazanie w jaki sposób ma zostać usunięta awaria, tj. czy ma zostać postawiony jeden słup czy więcej; nieoznaczenie w osnowie decyzji czasu na jaki ma zostać zajęta nieruchomość; niewykazanie rozliczeń na postawie, których wykazano straty Spółki w wysokości 500.000 zł; niewykazanie, że postawienie słupa umożliwi eksploatację linii energetycznej, a to z uwagi, że na podstawie wiedzy posiadanej przez odwołującego się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał Spółce decyzją z dnia [...] przeprowadzenie niezbędnych prac remontowych na całej linii energetycznej ze względu na zagrożenie życia i zdrowia ludzi, które to prace nie zostały jak dotąd wykonane. Odwołujący wskazał ponadto, że organ wadliwie ustalił, że nie wyraził on razem z G. S. zgody na zajęcie nieruchomości, gdyż na podstawie ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w L. z dnia 16 lutego 2011 r. ustalili oni z A. S.A., że nowa linia energetyczna będzie przebiegać kablem podziemnym wzdłuż granicy działki. Stwierdził ponad to, że wadliwie wykazano w decyzji, że tylko wymiana słupa umożliwi zasilanie kopalni, z uwagi na to, że w opinii z dnia 21 maja 2009 wydanej na wniosek A. S.A. biegły wskazał co najmniej trzy alternatywne sposoby ominięcia działki. Odwołujący się wskazał także, że organ wadliwie zastosował tryb przewidziany w art. 126 u.g.n. a to z uwagi na to, że organ powinien zastosować w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.) Dodał także, że Spółka nie wykazała tytułu prawnego do umiejscowienia na jego nieruchomości słupa energetycznego.

Wobec tego odwołujący się wniósł o zmianę decyzji lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo o umorzenie postępowania. Wniósł także o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji oraz o dołączenie do materiału dowodowego wskazanych przez siebie dokumentów oraz o zobowiązanie Spółki do dostarczenia pozostałych.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda D. odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Starosty L. z dnia [...] r., z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie występuje uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 135 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda D. uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydanie takiej decyzji, zdaniem organu, uzasadniały poniższe okoliczności, tj. niewykazanie w toku postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Starostę L. możliwości powstania znacznej szkody zagrażającej A. S.A., stanowiącej przesłankę zajęcia nieruchomości, o której mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n. Wojewoda uznał ponadto, że wyliczenie sporządzone dnia 1 lipca 2014 r., będące dowodem w sprawie, wykonane przez Spółkę nie pozwala na ustalenie w sposób precyzyjny jakie konkretnie szkody powstały do momentu złożenia wniosku oraz jakie mogą powstać w przyszłości. Organ polecił Staroście ustalić ponadto, czy w świetle ustalonych okoliczności zachodzi nagła potrzeba zajęcia nieruchomości, która jest drugą przesłanką zajęcia nieruchomości i występuje w koniunkcji wraz z przesłanką możliwości wystąpienia znacznej szkody. Organ stwierdził ponadto, że Starosta nie wskazał w decyzji jak dokładnie będzie przebiegał pas zajęcia nieruchomości, jaka będzie jego lokalizacja. Zauważył, że Spółka wnosiła o zajęcie pasa o szerokości około 4 m, podczas gdy organ orzekł w decyzji określając jego szerokość na dokładnie 4 m, nie precyzując dlaczego w taki właśnie sposób wyznaczył jego wymiary. Wojewoda wskazał także, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie pozyskano dowodu ustalającego tytuł prawny Spółki do słupa i linii elektroenergetycznej na nieruchomości R. S. i G. S.. Dodał także, że Starosta bezzasadnie nie dopuścił dowodów przedłożonych przez R. S. pozwalających na ustalenie rzeczywistego stanu technicznego linii elektroenergetycznej, a które mogłyby w związku z tym pomóc ustalić czy ze względu na stan linii wystąpiła przesłanka nagłości awarii linii. Organ uznał w świetle tych okoliczności, że Starosta uchybił art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. Wojewoda dodał także, że organ pierwszej instancji uchybił powinności uzyskania pełnomocnictwa P. T. - pełnomocnika Spółki - w prawidłowej formie oraz wskazał na nieprawidłowość w zawiadomieniu stron postępowania o przeprowadzeniu oględzin, a to uwagi na niezachowanie terminu, o którym umowa w art. 79 § 1 k.p.a.

Rekapitulując, Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji nie zachował w toku postępowania aktywnej postawy nakierowanej na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w związku z czym naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy nakazał Staroście pozyskanie nowych dowodów, pozwalających na ustalenie czy przedmiotowym postępowaniu zachodzi potrzeba zapobieżenia znacznej szkody pozwalająca na czasowe zajęcie nieruchomości. Z uwagi na uchybienia stwierdzone w toku postępowania i ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Mając na względzie wskazania Wojewody, Starosta zwrócił się do Spółki o dodatkowe dokumenty, które organ drugiej instancji uznał za niezbędne w celu ustalenia zasadności wydania decyzji w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n., tj. dokumenty wskazujące na tytuł prawny Spółki do słupa i linii energetycznych, dokumenty precyzujące szerokość pasa czasowego zajęcia nieruchomości oraz dokumenty precyzujące wysokość strat poniesionych przez Spółkę oraz tych mogących powstać w przyszłości. Organ wezwał także Spółkę o przedłożenie pełnomocnictw udzielonych w wymaganej formie. Starosta zwrócił się ponadto do zakładu energetycznego B. S.A., Oddział w J., Rejon Dystrybucji w L. o udzielenie informacji dotyczących szczegółów awarii linii energetycznej SN [...] w dniu 11 czerwca 2014 r., sposobu zasilania przedmiotowej linii przed dniem awarii oraz jej stanu technicznego. Skierował także pismo do Okręgowego Urzędu Górniczego we W. o udzielenie informacji, czy A. S.A. dokonała zgłoszenia zagrożenia działania zakładu górniczego w L. w związku z zaistniałą awarią oraz czy przed 11 czerwca 2014 r. zgłaszane były zakłócenia w funkcjonowaniu kopalni. Wystąpił również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o udzielenie informacji na temat stanu technicznego linii SN [...] 20 kV. Zwrócił się także do Powiatowego Centrum Zarządzania Kryzysowego w L. o udzielenie informacji, czy w dniu 11 czerwca 2014 wydano ostrzeżenie meteorologiczne dla obszaru miasta L. przewidujące wystąpienie niebezpiecznych zjawisk meteorologicznych oraz czy odnotowano na tym obszarze wyładowania atmosferyczne.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. znak [...] Starosta odmówił udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] AM [...] obręb [...], celem usunięcia awarii linii energetycznej, z uwagi na niezaistnienie przesłanek umożliwiających zastosowanie trybu z art. 126 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę ogólny stan techniczny linii. A co za tym idzie nie można uznać ze przekonujące, w świetle okoliczności faktycznych, twierdzenia że jedynie uderzenie pioruna uszkodziło całą sieć. Starosta powołał się w związku z tym na decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz z dnia [...], w których to stwierdzono, że stan przedmiotowej linii jest zły oraz to, że ww. linia nie przechodziła okresowych kontroli (brak jest dokumentacji potwierdzającej ten fakt). Tym samym organ uznał, że do przewidzenia było wystąpienie awarii, która będzie zagrażać wystąpieniem znacznej szkody. Ustalono, że na moment wydania decyzji linia energetyczna była wyłączona.

Powyższą decyzję odwołaniem z dnia 27 lipca 2015 r. zaskarżyła A. S.A. reprezentowana przez radcę prawnego L. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. polegające na wadliwym i sprzecznym z zasadą prawdy obiektywnej sposobie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w części dotyczącej ustalenia stanu technicznego linii energetycznej SN [...] 20 kV przed wystąpieniem awarii powstałej na skutek uderzenia pioruna w dniu 11 czerwca 2014 r., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 126 ust. 1, 2 i 10 w zw. z art. 124 b u.g.n. polegające na jego błędnej interpretacji, a w konsekwencji - niezastosowaniu, gdy spełnione zostały w niniejszej sprawie przesłanki wynikające z treści powołanych przepisów, dające podstawę do ich zastosowania. W związku z tym pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie decyzji w całości i o wydanie zezwolenia A. S.A. na czasowe zajęcie nieruchomości, celem usunięcia awarii linii energetycznej.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Starosty L. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawił rozważania na temat regulacji zawartej w art. 126 u.g.n. Następnie, wskazał uchybienia, które w jego ocenie wystąpiły w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Było to: zaniechanie wezwania właściwych organów Spółki do przedstawienia dokumentów w wymaganej formie potwierdzających istnienie uprawnienie Prezesa A. S.A. do jednoosobowej reprezentacji Spółki, który to udzielał pełnomocnictwa M. S. do działania w imieniu Spółki; pozyskanie w formie nieuwierzytelnionej kserokopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (niezawierającej klauzuli ostateczności), czym naruszono art. 76a § 2 kpa; nieustosunkowanie się do oceny stanu technicznego linii z dnia 21 czerwca 2008 r. sporządzonej przez S. S. wskazującej na zły stan przedmiotowej linii elektroenergetycznej; niepozyskanie protokołów nr [...], sporządzonych przez H. R., które organ tylko przywołał w treści uzasadnienia decyzji, a które wskazują, że linia energetyczna była w stanie dobrym; zaniechanie oceny i uwzględnienia w uzasadnieniu wystąpień B. S.A. z 18 marca 2015 r. i z 9 kwietnia 2015 r., z których to wynika, że w latach 2000-2013 przedmiotowa linia była dziewięciokrotnie awaryjnie wyłączana; niepozyskanie wszystkich źródeł informacji o stanie pogody w L. i okolicach 11 czerwca 2014 r.

Uchylając decyzje organu pierwszej instancji Wojewoda polecił jednocześnie Staroście L., aby rozważył czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na de facto potrzebę budowy nowej linii energetycznej - (ze względu na jej aktualny stan). W takim wypadku znalazłby więc zastosowanie tryb z art. 124 u.g.n., a nie ten z art. 126 ust. 1 u.g.n. Konkludując, w ocenie Wojewody organ uchybił ciążącym na nim obowiązkom wynikającym z art. 7 w zw. z art. 77 kpa i z uwagi na to że naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie organ drugiej instancji uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję Wojewody D. R. S. i G. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 7, 8, 10 § 1 i 77 § 1 kpa oraz art. 124, 124b i 126 u.g.n., poprzez prowadzenie postępowania w sprawie, w której nie ma już przedmiotu rozstrzygnięcia, z uwagi na to, że linia napowietrzna SN20kV[...], jak i słupy w ciągu tej linii (w tym słup objęty wnioskiem A. S.A. nie istnieją od ponad dwóch lat. Skarżący zarzucili również organowi brak dokonywania czynności mających na względzie ustalenie stanu faktycznego sprawy, mimo złożonych wniosków dowodowych. W związku z powyższym wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący dodali, że odwoływanie się organu drugiej instancji do możliwości zastosowania art. 124 u.g.n. w przedmiotowej sprawie administracyjnej jest bezzasadne, z uwagi na to, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko do nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zanegowali także charakter publicznego celu inwestycji budowy linii elektroenergetycznej. Stwierdzili ponadto, że na obecny moment nie aktualizują się przesłanki umożliwiające wydanie decyzji w trybie art. 126 u.g.n., tj. po pierwsze z tego powodu, że przedmiotowa linia była w złym stanie od lat i słup którego już nie ma, a znajdował się na ich działce przewrócił się ze z powodu starości, a nie z powodu siły wyższej. Po drugie, od ponad dwóch lat Kopalnia "[...]" w L. będąca własnością A. S.A. nie prowadzi wydobycia i produkcji, w związku z tym nie ma potrzeby zapobieżenia grożącej jej znacznej szkody.

Dodali także, że przedmiotowa linia ze względu na swój stan nie wymaga remontu, czy konserwacji, ale budowy w związku z tym tryb z art. 124b u.g.n. również nie znajdzie miejsca.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących stwierdził, że nie przeprowadził dowodów na okoliczność istnienia linii SN20kV[...], ponieważ nie składano w toku postępowania takich wniosków. Powołał się ponadto na protokół oględzin nieruchomości R. S. i G. S. z dnia 7 maja 2015 r., w którym to stwierdzono, że brak jest na niej słupa nr 7. Organ uznał w związku z tym, że nie przesądza to nieistnieniu całej linii. Powołał się także na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...], z której to nie wynika, żeby linia elektromagnetyczna miała nie istnieć, a co więcej organ nadzoru budowlanego nałożył na Spółkę obowiązek doprowadzenia linii do stanu sprawności technicznej. Wojewoda stwierdził także, odnosząc się do zarzutów nieprzeprowadzenia dowodów na zaprzestanie prowadzenia działalności przez Kopalnię "[...]", stwierdził że zlecił Staroście L. w decyzji z dnia [...] r. ustosunkowanie się do nich. Dodał także, że wystąpił do Okręgowego Urzędu Górniczego we W. o udzielenie informacji "czy A. S.A. dokonała zgłoszenia zagrożenia działania zakładu górniczego w L. w związku z awarią linii SN [...] w dniu 11 czerwca 2014 r. oraz "czy przed dniem awarii zgłaszane były zakłócenia w działaniu kopalni". Na oba pytania Dyrektor Urzędu oddzielił odpowiedzi przeczących. Natomiast w zakresie wniosku skarżących o pozyskanie planu ruchu górniczego Kopalni, Wojewoda stwierdził, że w decyzji z dnia [...] r. skierował do Starosty L. zalecenie, aby rozpatrując ponownie sprawę ustosunkował się do tego wniosku. Organ drugiej instancji dodał, że w zakresie pozostałych wniosków, odniósł się w decyzji z dnia [...] r. jak i w decyzji z dnia [...], która to jest niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718. wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego i objętej ochroną konstytucyjną zawartą w przepisie art. 78 ustawy zasadniczej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie, jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracyjny pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie.

Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej nadane zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18).

Pośrednio treść powołanego przepisu ukazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi wadliwość procesową wynikająca przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Niekwestionowany ani przez doktrynę, ani przez judykaturę szczególny charakter decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa wymaga zaistnienia koniunkcji przesłanek prawnych, których spełnienie wymaga odpowiedniej kwalifikacji naruszeń prawa i ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się bowiem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 kpa, stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć też należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 kpa może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art, 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r. II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r. II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. (np. K. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa do postępowania przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r." ZNSA roz. VII nr 4.).

Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 Kpa wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu w tak określonych warunkach prawnych Wojewoda D. uchylając ponownie w toku instancyjnym decyzje starosty L. z dnia [...] r. odmawiającą udzielenia pozwolenia spółce A. S.A. na czasowe zajęcie części nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności R. S. i G. S., położonej w L., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb V – L., celem usunięcia awarii linii energetycznej średniego napięcia SN kV [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, przekroczył granice szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu przepisem art. 138 § 2 kpa stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podziela oceny organu odwoławczego, co do tego, że istota stwierdzonych uchybień formalnych eliminowała możliwość skorzystania z uprawnienia określonego w przepisie art. 136 kpa. bez jednoczesnego naruszenia zasady administracyjności.

Podkreślić należy, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone było w związku z wnioskiem skierowanym przez A. S.A. o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie opisywanej wcześniej nieruchomości w trybie art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec takiego określenia granic niniejszego żądania nieuzasadnione jest - zdaniem Sądu – sugerowanie organowi pierwszej instancji potrzeby rozważenia możliwości orzekania o czasowym zajęciu nieruchomości na podstawie przepisu art. 124 powoływanej powyżej ustawy. Wskazany przez wnioskodawcę jako podstawę żądania przepis art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzuje przesłanki pozytywnego orzeczenia, a poprzez to określa granice czynności wyjaśniających i dokonywanej w administracyjnym postepowaniu jurysdykcyjnym oceny.

Wskazywane przez Wojewodę D. odesłanie do przepisów art. 126 ust. 1- 9 odnoszące się do art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tylko o rozszerzeniu zakresu ich stosowania, ale nie oznacza możliwości zamiennego traktowania sytuacji określonych w przepisie art. 126 ust. 1 i art. 124 lub 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast ocena, czy zaistniały w sprawie przesłanki wskazane przez ustawodawcę w przepisie art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powoływanym we wniosku inicjującym postępowanie jest procesem szczególnym, dokonywanym na podstawie zebranego materiału dowodowego, który – zdaniem Sądu – był wystarczający dla jej dokonania.

Takiej szczegółowej, wnikliwej oceny – z powołaniem się na dowody znajdujące się w materiale sprawy – dokonał w sprawie Starosta L., przedstawiając ją w spójnym, logicznym wywodzie zawartym w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną.

Wojewoda D. stwierdził wprawdzie konieczność uzupełnienia informacji o stanie pogody w L. i okolicach w dniu 11 czerwca 2014 r., ale czynność ta powinna być dokonana w trybie art. 136 kpa. Z możliwości określonych w tym przepisie organ odwoławczy mógł również skorzystać w pozostałych opisanych w zaskarżonej decyzji przypadkach, w których kwestionowana jest prawidłowość formalna dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Zastrzeżenia te dotyczą uprawnienia osoby udzielającej pełnomocnictwa M. S. do działania w imieniu spółki A., formy włączonej do materiału sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] oraz upoważnia M. S., G. M. i A. B. do uczestniczenia w oględzinach przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 1 lipca 2014 r. i charakteru uczestnictwa w tej czynności ostatniej z wymienionych osób.

W trybie art. 136 kpa Wojewoda D. mógł również samodzielnie wezwać wnioskodawcę tj. A. S.A. do uzupełnienia wniosku poprzez sprecyzowanie szerokości pasa zajęcia przedmiotowej nieruchomości, co ma ewentualnie znaczenie w przypadku orzekania w sposób uwzgledniający żądanie wnioskodawcy.

Niezrozumiała jest natomiast uwaga organu odwoławczego dokonana w kontekście powoływania ekspertyz potwierdzających dobry stan techniczny linii w dniu 4 lipca 2011 r., stwierdzająca, że: " omawiane dokumenty, choć zostały powołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie zostały przezeń pozyskane, co mogło mieć wpływ na ocenę stanu technicznego linii przez Starostę i stanowi naruszenie art. 10 § 1 kpa". Protokoły i opracowania wskazane przez Wojewodę D. znajdują się w aktach sprawy, Starosta L. odniósł się do nich w uzasadnieniu. W przedstawionej w sprawie ocenie – wbrew zarzutom organu odwoławczego – uwzględnił również informację o stanie technicznym przedmiotowej linii w latach 2000 – 2013, które uzyskał w toku postępowania m.in. od B. S.A. oraz ustalenia dokonane w tej kwestii przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i przyjęte w ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...].

W zakończeniu uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej Starosta L. – co zostało chyba przeoczone przez organ odwoławczy – wypowiedział się również o możliwości uznania prac niezbędnych do wykonania ze względu na istniejący stan przedmiotowej linii za objęte zakresem działań dopuszczalnych w ramach art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzając że wykraczają one poza działania o charakterze prewencyjnym, doraźnym i nie mają odzwierciedlenia w artykule będącym podstawą rozstrzygnięcia.

Wobec opisanych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda D. orzekając w sprawie niezasadnie odstąpił od czynności określonych w art. 136 kpa i nieprawidłowo uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z tych względów Sąd – stosownie do przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje zobowiązanemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.

Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uzupełnić materiał sprawy stosownie do przyjętej kwalifikacji stwierdzonych uchybień procesowych, a po dokonaniu oceny całokształtu materiału dowodowego i istotnych w sprawie okoliczności podjąć stosowne rozstrzygnięcie.