Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 901/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. N. i H. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. N. i H. N. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z [...] lutego 2012 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2007 r. znak: [...], mocą której udzielono pozwolenia na użytkowanie orczykowego wyciągu narciarskiego wraz z oświetleniem położonego w miejscowości [...].

Decyzja z [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zw. k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2007 r. do PINB w [...] wpłynął wniosek R. N. i H. N., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "[...] s.c." o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyciągu orczykowego narciarskiego wraz z oświetleniem, zrealizowanego w [...] r. w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] stycznia 2007 r. wydane przez Starostę [...], na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Dnia [...] grudnia 2007 r. została przeprowadzona obowiązkowa kontrola, w trakcie której nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stwierdzono nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zgodnym z oświadczeniem kierownika budowy oraz uznano, że wyciąg narciarski wraz z oświetleniem trasy nadaje się do użytkowania. Wobec powyższego PINB w [...] wydał w dniu [...] grudnia 2007 r. weryfikowaną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie orczykowego wyciągu narciarskiego wraz z oświetleniem. W trakcie toczącego się przed [...] WINB innego postępowania administracyjnego organ ten powziął wątpliwość, co do prawidłowości wydania przez PINB ww. decyzji z [...] grudnia 2007 r. Dlatego też wszczął z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji PINB w [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po analizie sprawy uznał, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu. Wyjaśnił, iż decyzja ta została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Obowiązkowa kontrola, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego jest przeprowadzana w obiektach budowlanych, dla których należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Obiekty te zostały określone w art. 55 Prawa budowlanego, a celem obowiązkowej kontroli jest stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola jest przeprowadzana na wezwanie inwestora, którym jest wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania inwestora. W sytuacji, w której w trakcie kontroli ujawniono by naruszenie warunków wynikających z pozwolenia na budowę - właściwy organ ma obowiązek odmówić wydania zezwolenia na użytkowanie i zastosować art. 51 Prawa budowlanego. Zatem, przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie właściwy organ powinien zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (jak wskazał organ wojewódzki) protokolarnie stwierdzić na miejscu budowy zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a w przypadku stwierdzenia naruszeń w ww. zakresie, odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 5 ww. ustawy).

I dalej, organ wojewódzki podniósł, iż z protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2007 r. wynika, że nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stwierdzono nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zgodnym z oświadczeniem kierownika budowy oraz uznano, że wyciąg narciarski wraz z oświetleniem trasy nadaje się do użytkowania. Natomiast analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż inwestycja przedmiotowa w sprawie została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powołując się na znajdującą się w aktach sprawy postępowania zwykłego inwentaryzację powykonawczą obiektu, organ wywiódł, iż o powyższym świadczy zmiana długości wyciągu orczykowego, przesunięcie wyciągu orczykowego wzdłuż osi w kierunku północno-wschodnim oraz przesunięcie oświetlenia wyciągu, które miało być zrealizowane wzdłuż trasy wyciągu w rejonie podpór po ich północnej stronie, a zostało wykonane w odległości około 3 – 4,5 m od podpór wyciągu po stronie południowej. Organ podnosząc powyższe wyjaśnił, iż orczykowy wyciąg narciarski jest obiektem liniowym. Definicja legalna obiektu liniowego została zawarta w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego i jest nim obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Z opisu technicznego części budowlano - konstrukcyjnej zatwierdzonego projektu budowlanego (k-80 akt organu I instancji) wynika, że długość trasy po stoku wynosi 382,61 m, natomiast inwestorzy we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie określili, że długość trasy wynosi 430 m. Organ wojewódzki wskazał też, że obiekt liniowy powinien łączyć punkt A z punktem B. W niniejszej sprawie punkt A to stacja napędowa dolna, natomiast punkt B to stacja przewojowa górna. Analiza przedłożonej mapy inwentaryzacji powykonawczej i zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki (wykonanych w tej samej skali) wykazała powyżej podniesione przesunięcie wyciągu. Tym samym wykonany wyciąg nie łączy punktów A i B tylko C i D, które nie są zaznaczone w zatwierdzonym planie zagospodarowania.

Organ zaznaczył przy tym, że wydając decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego orczykowego wyciągu narciarskiego pominięto dowód z załączonej przez inwestora mapy inwentaryzacji powykonawczej, który to dokument winien stanowić podstawę do dokonania ustaleń w kwestii zgodności wybudowanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym, a zwłaszcza z projektem zagospodarowania działki. Ww. mapa została opatrzona klauzulą Starostwa Powiatowego w [...] nr [...], zgodnie z którą sieć uzbrojenia terenu zrealizowana została niezgodnie z lokalizacją uzgodnioną w opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacjo Projektowej Nr [...] z [...] września 2006 r. Wskazana mapa inwentaryzacji powykonawczej wskazuje także na wykonanie oświetlenia wyciągu w innym miejscu niż zostało to zaprojektowane.

Reasumując [...] WINB stwierdził, że inwestor w trakcie budowy orczykowego wyciągu narciarskiego wraz z oświetleniem dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu oraz zmiany charakterystycznego parametru obiektu budowlanego jakim jest dla rzeczonego obiektu długość. Przywołał w tym miejscu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W konsekwencji, wobec powyższego organ stwierdził, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu, który wybudowany został ze znacznymi odstępstwami od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, rażąco narusza prawo. Tym samym kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie wydana została z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, które skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W stosunku do pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. organ wskazał, że weryfikowana decyzja ich nie narusza i podał argumentację w tym zakresie.

W odwołaniu od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r., R. N. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie w sprawie przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie. Wskazał też na uchybienie przepisom art. 12 i art. 35 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazał przede wszystkim na to, że nie podjęto w sprawie jakichkolwiek prób wyjaśnienia rzeczywistego zakresu zagospodarowania terenu inwestycji jak i rzeczywistych parametrów przedmiotowego obiektu. Wyjaśnił przy tym, że wskazana przez organ rozbieżność dotycząca długości wyciągu wynika ze zwykłej pomyłki pisarskiej, faktyczna długość wyciągu jest zgodna z projektem budowlanym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że należy zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja PINB w [...] z [...] grudnia 2007 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sposób rażący został naruszony przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w myśl którego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Organ odwoławczy zauważył, iż przepis ten nakazuje sprawdzenie budowy pod względem jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego określa szczegółowo, co podlega kontroli organu. Art. 57 ust. 1-4 wskazuje natomiast jakie dokumenty powinien załączyć inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał też, że z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, iż organ ma obowiązek odmówić pozwolenia na użytkowanie w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Zauważył również, że pomiędzy wybudowanym obiektem a przedmiotem decyzji określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę powinna istnieć tożsamość przedmiotu, co do parametrów technicznych i innych warunków jakie obiekt ma spełniać. Stwierdził dalej, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu, który wybudowany został ze znacznymi odstępstwami od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, rażąco narusza prawo.

W kontekście rozpatrywanej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że wyciąg narciarski jest rodzajem obiektu liniowego, którego charakterystycznym parametrem jest długość. W protokole obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez PINB w [...] w dniu [...] grudnia 2007 r. w pkt. 8.2 lit. a dotyczącym wysokości, długości i szerokości obiektu znajduje się adnotacja "nie dotyczy". Podczas obowiązkowej kontroli nie ustalono zatem charakterystycznego parametru technicznego obiektu. Z projektu budowlanego wynika, że długość trasy po stoku miała wynosić 382,61 m, tymczasem we wniosku o pozwolenie na użytkowanie z 10 grudnia 2007 r. inwestor podał, że długość trasy wynosi 430 m. W odwołaniu inwestor wskazał, że powyższa rozbieżność wynika z pomyłki pisarskiej. Faktyczna długość obiektu nie została ustalona przez organ udzielający pozwolenia na użytkowanie. I dalej, organ II instancji podał, że w protokole obowiązkowej kontroli nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W pkt. 8.7 protokołu, dotyczącym nieistotnych odstępstw znajduje się adnotacja: "zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy". We wspomnianym oświadczeniu kierownika budowy z [...] grudnia 2007 r. wskazano, że obiekt wykonano z nieistotnymi odstępstwami związanymi "z przesunięciem oświetlenia wyciągu narciarskiego i doświetlenia wyciągu". Inwestor nie przedłożył jednak, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, ewentualnie z uzupełniającym opisem. Oświadczenie kierownika budowy z [...] grudnia 2007 r. stwierdzające nieistotne odstępstwa nie zostało także potwierdzone przez projektanta z odpowiednimi uprawnieniami. Skoro dokonane odstępstwo dotyczyło oświetlenia, oświadczenie kierownika budowy powinno być potwierdzone przez tech. elektryka Z. G., który sporządzał projekt instalacji elektrycznej oświetlenia stoku narciarskiego. Na oświadczeniu znajduje się natomiast pieczątka i podpis mgr inż. S. B. posiadającego uprawnienia do sporządzania projektów sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych i cieplnych, a także projektów instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych, klimatyzacyjno-wentylacyjnych.

W końcu, organ odwoławczy podniósł, iż z inwentaryzacji powykonawczej wynika, że oświetlenie oraz wyciąg nie zostały wykonane zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyciąg został przesunięty w kierunku północno-wschodnim, natomiast oświetlenie zostało wykonane po stronie południowej wyciągu, zamiast po jego północnej stronie.

Powyższe odstępstwa od pozwolenia na budowę należało zakwalifikować (jak wskazał organ) jako istotne, bowiem obejmowały swoim zakresem odmienne zagospodarowanie działki, co wypełnia dyspozycję art. 36a ust 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 59 a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Na realizację takich zmian inwestor winien uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt budowlany nie został zrealizowany zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r. nr [...], udzielającą pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego powinien odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie i uruchomić określone w art. 51 ustawy Prawo budowlane, postępowanie zmierzające do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r. skarżący – R. N. i H. N. (prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej "[...]"), wskazali, że inwestycja (w pełnym zakresie) została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, a wskazane uchybienia wynikają z błędów pisarskich. Faktyczna długość obiektu jest zgodna z zaprojektowaną. Tym samym w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione.

-Na wstępie wskazać trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a.- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie niniejsze, zakończone decyzją z [...] lutego 2012 r., wszczęte zostało z urzędu przez organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego i dotyczyło decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2007 r. znak: [...], mocą której na podstawie art. 55 pkt 1 i art. 59 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane udzielono H. N. i R. N. pozwolenia na użytkowanie orczykowego wyciągu narciarskiego wraz z oświetleniem na działkach (wskazanych w tym orzeczeniu) położonych w miejscowości [...]. Zatem, postępowanie to ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę ww. decyzji z [...] grudnia 2007 r. w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

-Główny Inspektor, po przeprowadzeniu postępowania w omawianym trybie (jako organ odwoławczy, na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji organu stopnia powiatowego z [...] grudnia 2007 r. GINB podzielił końcową ocenę dokonaną w sprawie przez organ I instancji, i uznał tym samym, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym, inaczej niż organ wojewódzki w I instancji (który dostrzegł rażące naruszenie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego), podniósł, że w sprawie w sposób rażący naruszono art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę materialnoprawną weryfikowanego orzeczenia. Stwierdzając powyższe organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, iż decyzja organu powiatowego jest dotknięta kwalifikowaną wadą, albowiem zezwala na użytkowanie obiektu, pomimo że obiekt ten zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Rozważając sprawę organ odwoławczy wskazał przede wszystkim na załączoną przez inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie mapę inwentaryzacji powykonawczej, której analiza wskazuje na to, iż doszło do zmiany lokalizacji wyciągu orczykowego – jego przesunięcia wzdłuż osi w kierunku północno-wschodnim oraz do wykonania oświetlenia po stronie południowej wyciągu, zamiast po jego północnej stronie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poddał analizie także załączone do wniosku przez inwestora oświadczenie kierownika budowy, jak i treść protokołu organu powiatowego z obowiązkowej kontroli, poprzedzającej wydanie weryfikowanej decyzji.

Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazuje na to, iż Główny Inspektor miał na uwadze tryb postępowania w jakim orzekał, a wydając decyzję - kierował się prawidłowym stanem sprawy, tj. z daty wydania spornego aktu. Argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przemawia jednak -w ocenie Sądu- za wydanym rozstrzygnięciem, tj. za zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, z uwagi na wydanie weryfikowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Analiza zawarta w uzasadnieniu decyzji, oparta na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, wskazuje bezspornie, iż przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 2007 r. doszło do naruszenia prawa. Nie wykazuje jednak, iż naruszenie to miało charakter rażący.

-Zauważyć w tym miejscu należy, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w ww. przepisie, określane jest w doktrynie i rzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Dostrzegając powyższe stwierdzić więc należy, że nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem także obejmować to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje i, czy skutki te są z punktu widzenia praworządności do zaakceptowania (tak też NSA w wyroku z 14 listopada 2012 r., sygn.. akt II OSK 18/12). Nie do przyjęcia jest więc stanowisko wynikające z zaskarżonej decyzji, że każde naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane wyczerpuje znamiona rażącego. W ocenie Sądu, dla dokonania oceny, czy naruszenie przepisów ww. ustawy ma charakter kwalifikowany konieczne jest uwzględnienie dodatkowych okoliczności występujących w danej sprawie, bo tylko takie podejście pozwoli na ustalenie jakie skutki naruszenie to wywołało. Skutki te (zgodnie z obowiązującym orzecznictwem) winny być zaś traktowane jako decydujące o kwalifikacji stwierdzonego naruszenia.

-W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął powyższy, istotny w sprawie, aspekt. Nie rozważył bowiem w żadnym miejscu jakie skutki wywołało wydanie decyzji przez organ powiatowy z dostrzeżonymi uchybieniami. Oceniając sprawę przyjął, iż o rażącym naruszeniu prawa świadczy oczywistość tego naruszenia i charakter przepisu. Oparł się więc na błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu, a to spowodowało, iż ocena jaką dokonał w sprawie jest niepełna i co najmniej przedwczesnym było utrzymaniem w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż dokonując takiej oceny nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organ odwoławczy, jak i oceny organu dotyczącej wydania decyzji weryfikowanej z naruszeniem prawa. Organ ten słusznie bowiem zauważył, iż w aktach postępowania zwykłego (zakończonego weryfikowaną decyzją organu powiatowego) znajduje się mapa inwentaryzacji powykonawczej, którą inwestor przedłożył wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Bezspornie dokument ten stanowił jeden z dowodów w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i winien być w tej sprawie uwzględniony. Porównanie zaś tego dokumentu z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę (z [...] stycznia 2007 r. nr [...]), wskazuje na to, iż doszło do przesunięcia wyciągu po osi w kierunku północno-wschodnim oraz do wykonania oświetlenia wyciągu po jego stronie południowej zamiast północnej. Powyższe odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego musiały być ocenione jako istotne, albowiem obejmowały swoim zakresem odmienne zagospodarowanie działki. W świetle zaś treści art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie) tego rodzaju zmiany (objęte projektem zagospodarowania działki lub terenu) należało w ten sposób zakwalifikować. Główny Inspektor prawidłowo także dostrzegł, iż w sprawie inwestor nie przedłożył wszystkich wymaganych art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego dokumentów. Skoro do wniosku przedłożył oświadczenie kierownika budowy wskazujące, że doszło do nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, to obowiązany był załączyć także kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, ewentualnie z uzupełniającym opisem. Oświadczenie kierownika budowy winno natomiast w takim przypadku być potwierdzone przez właściwego projektanta (a wymóg ten także nie został dochowany). Nadto, zgodzić się należy z organem odwoławczym co do tego, iż na etapie postępowania zwykłego dotyczącego pozwolenia na użytkowanie obiektu, którego głównym parametrem jest długość, ustaleń w tym zakresie nie poczyniono. Z projektu budowlanego wynika, iż długość wyciągu wynosi po stoku 382,61 m, we wniosku o pozwolenie na użytkowanie wskazano natomiast 430 m. Protokół z obowiązkowej kontroli danych w tej kwestii nie zawiera, co bezspornie wskazuje na wadliwy sposób procedowania organu powiatowego w sprawie. Powyższe nie może jednak być podstawą do formułowania negatywnych wniosków pod adresem weryfikowanej decyzji. Akta sprawy nie pozwalają bowiem na bezsporne ustalenie, czy w zakresie długości wyciągu również doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Reasumując, dostrzeżone nieprawidłowości uprawniały organ odwoławczy do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycję zrealizowano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (w zakresie położenia wyciągu oraz jego oświetlenia). Należało jednak wyjaśnić, czy wydanie decyzji na podstawie ww. normy prawnej stanowiło w tym przypadku rażące naruszenie prawa. Co więcej, mając na względzie skutki społeczno-gospodarcze wywołane tą decyzją, należało wykazać zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu, a tego w sprawie nie uczyniono (na żadnym jej etapie, w tym również w decyzji wydanej w I instancji).

W powyższym, nieanalizowanym w sprawie kontekście, Sąd dostrzega, iż weryfikowana decyzja udzieliła pozwolenia na użytkowanie orczykowego wyciągu narciarskiego, jak ustalono – zrealizowanego w innym miejscu od zaprojektowanego w zatwierdzonej dokumentacji technicznej, bo przesuniętego wzdłuż osi w kierunku północno-wschodnim. Tym samym wyciąg zbliżono do budynku mieszkalno-usługowego, zaznaczonego tak na mapie inwentaryzacji powykonawczej jak i na planie zagospodarowania terenu (i tak też opisanego). Z analizy tych dokumentów wynika, iż takie przesunięcie wyciągu nie spowodowało przekroczenia terenu objętego robotami budowlanymi. Mocą tej decyzji udzielono także pozwolenia na użytkownie oświetlenia wyciągu zrealizowanego po stronie południowej wyciągu, zamiast (zgodnie z projektem), w rejonie podpór wyciągu po ich stronie północnej. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż po lewej stronie trasy podjazdu, znajduje się trasa zjazdowa. Oświetlenie zrealizowano, jak z tego wynika, po stronie przeciwnej - tj. nie po stronie zjazdu, a w większym od zaprojektowanego oddaleniu od tej trasy. Powyżej zaznaczone okoliczności winny być -w ocenie Sądu- rozważone przy ocenie skutków, jakie wywołała weryfikowana decyzja. W tym kontekście winny być bowiem rozważone w szczególności kwestie własnościowe oraz związane z bezpieczeństwem użytkowników przedmiotowego wyciągu orczykowego. Należałoby bowiem wyjaśnić, czy wprowadzone zmiany w inwestycji, zatwierdzone weryfikowanym orzeczeniem, mogły w kontekście prawa własności, a także (i może przede wszystkim - z uwagi na charakter tej inwestycji) bezpieczeństwa, odgrywać jakiekolwiek (a jeśli już – to jakie) znaczenie. Dodać przy tym trzeba, że oceniając skutki społeczno-gospodarcze wydania decyzji z naruszeniem prawa nie można pominąć aspektu zadośćuczynienia za ewentualne szkody wywołane tym zdarzeniem. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wyroku z 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 18/12, i pogląd ten Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela.

-Konkludując. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, z uwagi na brak analizy sprawy w pełnym zakresie, obejmującym także skutki wywołane weryfikowanym orzeczeniem, nie odpowiada wymogom wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z zastosowanym w tej sprawie przepisem art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Ponownie orzekając organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Główny Inspektor obowiązany będzie mieć przy tym na względzie, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa należy traktować społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

W tej sytuacji, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.