Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3270/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 145 § 1, ust. 2 i art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 882/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od D. P. na rzecz Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 882/14, wydanym w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: "P.p.s.a."), oddalił skargę D. P. na decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji określonej w art. 10 i art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego utrzymał

w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiającą udostępnienia D. P. informacji w postaci:

a) aktualnego załącznika nr 1 do zarządzenia Nr 1/2004 Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2004 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych jednostek administracyjnych w Sądzie Najwyższym, to jest stanowiącego instrukcję i dokumentację techniczną programu "Supremus ©",

b) dokumentacji, o której mowa w art. 10 i art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, w tym takiej jej części, jaką stanowią kartoteki zapisów na kontach rachunkowych

w 2011 i 2012 roku (zestawienia, wydruki z programu do prowadzenia rachunkowości), dotyczące następujących kont rachunkowych (art. 17 ustawy o rachunkowości i art. 40 ustawy o finansach publicznych) dla: zobowiązań, środków trwałych, w tym także środków trwałych w budowie, wartości niematerialnych i prawnych oraz dokonywanych od nich odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych, rozrachunków z kontrahentami;

operacji sprzedaży (kolejno numerowane własne faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do celów podatkowych), operacji zakupu (obce faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do wyceny składników aktywów i do celów podatkowych), kosztów i istotnych dla jednostki składników aktywów.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wszystkie wnioskowane informacje są informacjami chronionymi w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., powoływanej dalej jako: u.d.i.p.), a osobom trzecim podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawach szczególnych w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W zakresie części decyzji oznaczonej literą b) organ wyjaśnił, że z przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), a ściślej z całego rozdziału 8 pt. "Ochrona danych", z otwierającym go art. 71 ust. 1, jednoznacznie wynika, że dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, a także księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Art. 75 owej ustawy jednoznacznie zaś stanowi, że udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: do wglądu na terenie jednostki - wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej, a poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Wnioskodawca nie posiada wymaganej tym ostatnim przepisem zgody. Organ podniósł też, że pewne odstępstwa od zasady ochrony określonego zespołu danych związanych z gospodarką finansową jednostki sektora finansów publicznych wynikają z art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a w wypadku Sądu Najwyższego - z art. 34 ust.1 pkt 8 i pkt 11 tej ustawy. W związku z tym organ wskazał, że Sąd Najwyższy nie udzielał podmiotom spoza sektora finansów publicznych pomocy tego rodzaju, o której mowa w art. 34 ust. 1 punkt 8 ustawy. Natomiast plany i sprawozdania finansowe, o których mowa w drugim z tych punktów (11) bądź są dostępne na stronie internetowej Sądu Najwyższego, bądź zostały skarżącemu udostępnione w odpowiedzi na poprzedni wniosek z 7 listopada 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę D. P., wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 400/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. w części odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji określonej w art. 10 i art. 71 ust.1 ustawy o rachunkowości (pkt 1 sentencji wyroku), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2 sentencji), stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu (pkt 3 sentencji) oraz zasądził od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz skarżącego D. P. kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4 sentencji).

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że powołana przez organ ustawa

o rachunkowości nie zawiera unormowań ograniczających dostęp do wnioskowanych danych. Sąd ten przyjął, że skarżący nie żądał udostępnienia żadnych zbiorów lub ich części, w rozumieniu ustawy o rachunkowości, lecz domagał się udostępnienia informacji o dokumentacji, o której mowa w art. 10 i w art. 71 ust. 1 tej ustawy. Podkreślił przy tym, że czym innym jest żądanie wglądu w daną dokumentację rachunkową, a czym innym żądanie udzielenia w zakresie tej dokumentacji ściśle określonej informacji – jak to czyni skarżący we wniosku. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując ten aspekt żądania skarżącego, organ powinien rozważyć, czy wskazane przez skarżącego uszeregowanie żądanej odpowiedzi na pytanie z zakresu informacji publicznej nie stanowi informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), którą udostępnia się po wykazaniu istnienia szczególnego interesu publicznego.

Odnosząc się do części zaskarżonej decyzji oznaczonej literą "a" Sąd I instancji uznał za prawidłową odmowę udzielania instrukcji i dokumentacji technicznej programu "Supremus ©".

Wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2247/13, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego

i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2013 r. w pkt 1, 3 i 4, przekazując w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę kasacyjną D. P.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że w stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo zastosował art. 10 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości oraz art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy o finansach publicznych. Wyjaśnił, że kluczową kwestią w sprawie jest zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W rozpoznawanej sprawie taką ustawą jest ustawa o rachunkowości, która w zakresie przez siebie normowanym, wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 tej ustawy dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1, księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Z kolei według art. 75 ustawy, udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: - do wglądu na terenie jednostki – wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej, - poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów – chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regulacje te zmierzają do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentują zasady wglądu do tej dokumentacji, nie wykluczając takiego wglądu. Pojęcie "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, dotyczy egzemplarzy dokumentów rachunkowości jako nośników pewnych informacji. Wniosek D. P. dotyczył zaś wglądu do dokumentacji rachunkowości Sądu Najwyższego. Są zatem podstawy do twierdzenia, że tak określona informacja publiczna podlegać mogła udostępnieniu wyłącznie w trybie wglądu do dokumentacji rachunkowości Sądu Najwyższego, a także na innych zasadach, niż wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył udostępnienia do wglądu wnioskodawcy "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. W istocie przekształcenie tego zbioru na potrzeby żądanej przez wnioskodawcę informacji, nie może być uznane za zmianę jego charakteru prawnego i stosowanego do niego reżimu prawnego. Z tego względu żądane dokumenty pozostają zbiorem, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, nie zaś w ustawie o dostępie do informacji publicznej, stosownie do art. 1 ust. 2 tej drugiej. Ustawodawca celowo uregulował materię udostępniania ww. zbiorów (zawartych w nich informacji) w ustawie o rachunkowości, z tego względu wyłączając zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawodawca wziął bowiem pod uwagę charakter prawny informacji zawartej w zbiorach oraz funkcje ich ochrony, zatem ich przekształcenie nie może prowadzić do "obejścia" zamysłu ustawodawcy. Z tych też względów odwołanie się przez organ do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie było konieczne.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji określonej w art. 10 i art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że stosownie do art. 190 P.p.s.a. jest związany rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym zobowiązany został do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie odmowy udostępnienia dokumentacji określonej w art. 10 i art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Powołując się na to rozstrzygnięcie podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma w tej sprawie zastosowania. Ustawodawca celowo uregulował materię udostępniania ww. zbiorów (zawartej w niej informacji) w ustawie o rachunkowości, wyłączając zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości

i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także

o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Wskazał, że powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo stosując wskazane przepisy, Sąd stwierdziłby nieważność zaskarżonej decyzji, a nie oddalił skargę. Wynik sprawy byłby zatem inny.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zaznaczył, że w wyroku z dnia 14 marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma w ogóle zastosowania w sprawie wniosku skarżącego i wniosek ten powinien być rozpoznany w trybie ustawy o rachunkowości. Organ jednak w zaskarżonej decyzji powołał wyraźnie jako podstawę prawną jedynie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skoro powyższa podstawa prawna odmowy udostępnienia informacji publicznej nie istniała, organ wydał decyzję bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Decyzja organu jest więc nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji powinien zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu i decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł

o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej organ podniósł, że pełnomocnik skarżącego, będąc kwalifikowanym pełnomocnikiem, nie złożył wniosku wymaganego treścią art. 141 § 2 P.p.s.a. i nie uiścił opłaty kancelaryjnej w wysokości 100 zł w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku. Taki wniosek natomiast złożył pełnomocnik organu, któremu doręczono wyrok wraz z uzasadnieniem. Organ stwierdził, że skarga kasacyjna wniesiona przez stronę, która nie występowała o doręczenie jej odpisu wyroku z uzasadnieniem, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 180 P.p.s.a. w zw. z art. 178 P.p.s.a. Podał, że sam skarżący, działając osobiście, złożył jedynie pisemny wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku, a następnie opłacił ten wniosek, bez wezwania przez Sąd. Zaznaczył, że skarżący nigdy nie wnosił o doręczenie mu lub jego pełnomocnikowi odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Z inicjatywy własnej WSA w Warszawie wydał zarządzenie o doręczeniu odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem pełnomocnikowi skarżącego. Faktyczne doręczenie pełnomocnikowi nastąpiło 14 listopada 2014 r., jednak z tym dniem, zdaniem organu, nie mógł rozpocząć biegu termin do wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji nie dysponował jakimkolwiek wnioskiem o doręczenie odpisu tegoż wyroku wraz z uzasadnieniem skarżącemu lub jego pełnomocnikowi. Organ ocenił, że okoliczność, iż sam skarżący nie opłacił w terminie siedmiu dni od ogłoszenia wyroku złożonego przez siebie osobiście wniosku o sporządzenie uzasadnienia, nie usprawiedliwia braku dokonania takiej opłaty w owym terminie przez jego kwalifikowanego pełnomocnika. Spóźniona, bo dokonana w formie przelewu bankowego 14 września 2014 r. opłata, powinna zostać zwrócona, a pełnomocnikowi skarżącego powinno zostać doręczone postanowienie o odmowie sporządzenia uzasadnienia, ze względu na brak opłacenia stosownego wniosku w terminie albo zarządzenie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wywiódł też, że niezależnie od powyższego, nawet jeżeli przyjąć, że w opisanych okolicznościach powinno było dojść do realizacji ww. wniosku skarżącego o sporządzenie uzasadnienia, to przy braku wniosku o doręczenie odpisu wyroku, Sąd I instancji powinien był ograniczyć się do powiadomienia o sporządzeniu uzasadnienia osoby, która wniosek o sporządzenie takiego uzasadnienia złożyła. Sąd ten, przy braku stosownego wniosku o doręczenie, nie mógł bowiem dokonać doręczenia z własnej inicjatywy, a więc w sytuacji, gdy żaden obowiązujący przepis prawa nie nakazywał Sądowi dokonania określonego doręczenia z urzędu.

W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej organ wskazał na jej wadliwą konstrukcję. Zarzucił, że w skardze tej nie wskazuje się, na której z podstaw wymienionych w art. 174 P.p.s.a. została ona oparta. Mimo, że kwestionowany nią wyrok został wydany na podstawie określonej w art. 151 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie zarzucono jego obrazy (np. przez wadliwe zastosowanie), co, niejako wyjściowo, czyni w zasadzie bezprzedmiotowymi jakiekolwiek dalsze wywody odpowiedzi na tę skargę. Tym niemniej, dla dalszego uwypuklenia oczywistych braków skargi kasacyjnej, organ wskazał, że do chwili zamknięcia rozprawy przed Sądem I instancji skarżący, reprezentowany przez kwalifikowanego pełnomocnika procesowego, nie stawiał zarzutu nieważności z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w tej ich części, w jakiej dotychczas sądy administracyjne "nie wypowiedziały się" prawomocnie co do ich zgodności z prawem w następstwie pierwotnej skargi. Oznacza to, iż formułowanie dopiero na etapie skargi kasacyjnej zarzutu wydania bez podstawy prawnej decyzji uznanych przez Sąd I instancji za zgodne z prawem, wymagało postawienia wyrokowi tego Sądu i postępowaniu poprzedzającemu jego wydanie, zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., a więc unormowania wskazującego na brak związania takiego Sądu zarzutami i wnioskami skargi doń skierowanej. Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia tego przepisu procedury sądowoadministracyjnej w związku z ewentualnym brakiem jego właściwego zastosowania przez Sąd I instancji, co zdaniem organu, pozbawia Naczelny Sąd Administracyjnych możliwości odniesienia się do "samoistnego" zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej organ wskazał, że gdyby, mimo przedstawionych uwag o charakterze formalnym, wskazujących na wadliwość skargi kasacyjnej w stopniu uniemożliwiającym merytoryczne odniesienie się do jedynego zarzutu w niej zawartego, doszło do jego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, to zarzut ten powinien być uznany za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Organ podniósł, że kwestionowane decyzje w zakresie, w jakim odmówiono nimi dostępu do informacji mających walor "zbiorów" w rozumieniu art. 71 ustawy o rachunkowości, jako podlegających wyłącznemu udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, wskazywały jedynie, niejako równoznacznie, że tak rozumiane "zbiory" danych nie mogą być udostępniane w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., zważywszy na treść art. 1 ust. 2 tej ustawy. Zaznaczono, że to stanowisko organu zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2014 r., I OSK 2247/13, a w konsekwencji również w obecnym wyroku WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2014 r. W sytuacji, gdy skarżący wyraźnie konsekwentnie wskazywał w swoim wniosku z 2 stycznia 2013 r. o udostępnienie różnej natury informacji wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. i tego wniosku nie zmodyfikował ani przed [...] stycznia 2013 r., ani przed [...] lutego 2013 r., a więc przed dniami wydania kwestionowanych decyzji, oczywiste było, że do jego wniosku, jako odnoszącego się do informacji publicznych nie można było - w świetle dominującego wówczas orzecznictwa sądów administracyjnych - odnieść się inaczej, niż albo przez realne udostępnienie wskazanych przez niego grup informacji, albo przez wydanie decyzji odmownej, dopuszczonej treścią art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dopiero na etapie przedmiotowej skargi kasacyjnej skarżący, związany stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., przyznał, że mógł pozostawać w błędzie co do treści i faktycznego znaczenia swojego "pierwotnego wniosku" i związanych z nim przekonań co do możliwości rozpoznania jego żądań w ramach u.d.i.p. W powyższych okolicznościach, na przełomie stycznia i lutego 2013 r., naturalne było, że każda odmowa udostępnienia informacji publicznych w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., także z ewentualnym wskazaniem na inną ustawę, do której odsyła się w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagała wydania decyzji administracyjnej, albowiem u.d.i.p. nie stwarzała (i do dzisiaj nie stwarza) możliwości "przekierowania wniosku" do trybu, w którym ewentualnie merytorycznie dany wniosek mógłby zostać rozpoznany ze względu na rodzaj żądanych w nim informacji. Brak możliwości proceduralnych po stronie organu - adresata żądania udostępnienia informacji określonego rodzaju powinien być zatem oceniany jako równoznaczny ze związaniem organu wolą wnioskodawcy co do trybu, w jakim ma być rozpoznane jego żądanie o udostępnienie informacji przez niego wskazanych w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do ich publicznego charakteru (a tak było i pozostaje w sprawie niniejszej). Organ podniósł również, że w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wskazał m.in. na obowiązek wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji objętych jedną z tajemnic określonych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji, gdy oczywiste jest, że np. publiczne informacje niejawne mogą być udostępnione "potencjalnie każdemu", ale wyłącznie w trybie, na zasadach i z gwarancjami, jakie zostały określone w obowiązującej ustawie o ochronie informacji niejawnych, która jest także (w określonej swej części) ustawą szczególną w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ta okoliczność pozwala na poczynienie założenia, że także do wniosków składanych z wyraźnym nawiązaniem do u.d.i.p., ale o dostęp do informacji podlegających udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawach szczególnych, powinno się odnosić przez wydanie decyzji odmownej, ale mającej jedynie walor odmowy udostępnienia pewnych informacji w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., a nie odmowy ich udostępnienia w ogóle. Organ podkreślił, że tylko tak, i wyłącznie tak należy odczytywać decyzje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w zakresie, w którym odsyła się w nich skarżącego do unormowań zawartych w obowiązującej ustawie o rachunkowości.

Dodatkowo organ zasygnalizował, że 25 listopada 2014 r. skarżący zaskarżył bezczynność organu w udostępnieniu tożsamej informacji z powołaniem się na ustawę o rachunkowości (kopia skargi została załączona do pisma), w której sformułował całkowicie przeciwne stanowisko, niż prezentowane w skardze kasacyjnej, a mianowicie, o obowiązku posiłkowego stosowania u.d.i.p. przy rozpoznawaniu wniosku

o udostępnienie informacji mających walor "zbiorów" w rozumieniu art. 71 ustawy

o rachunkowości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań koniecznym jest odniesienie się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzutu niedopuszczalności tej skargi z przyczyn formalnych.

Wskazać należy, że sąd administracyjny z urzędu bada spełnienie wymogów formalnych związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej w celu stwierdzenia jej dopuszczalności. Skuteczność wniesienia skargi kasacyjnej badana jest w pierwszej kolejności przez sąd I instancji, który ma obowiązek odrzucić ją na posiedzeniu niejawnym, jeżeli skarga kasacyjna zostanie wniesiona po upływie terminu lub jest z innych przyczyn niedopuszczalna, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie (art. 178 P.p.s.a.). Niezależnie od tego, art. 180 P.p.s.a. obliguje sąd II instancji do ponownej weryfikacji kwestii dopuszczalności skargi. Przepis ten stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków.

W rozpatrywanej sprawie organ domaga się odrzucenia skargi kasacyjnej zarzucając, że skarżący kasacyjnie nie wystąpił skutecznie z wnioskiem o uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wskazano w tym względzie, że skarżący samodzielnie wystąpił z wnioskiem, wniosek został opłacony po upływie 7 dni od ogłoszenia wyroku i ograniczał się tylko do żądania sporządzenia uzasadnienia, bez wniosku o jego doręczenie. W takich okolicznościach, zdaniem organu, doręczenie wyroku z uzasadnieniem pełnomocnikowi skarżącego było nieuprawnione i nie upoważniało do wniesienia skargi kasacyjnej.

Uszło jednak uwadze organu, że w aktach sprawy znajduje się pismo D. P. z dnia 1 września 2014 r., którym zwrócił się on do Sądu I instancji o uzasadnienie wyroku z dnia 27 sierpnia 2014 r. i doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem (k. 201 akt). Na podstawie tego wniosku (złożonego w ustawowym terminie) nastąpiło skuteczne doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem do rąk pełnomocnika skarżącego, przy czym nie może budzić wątpliwości prawo skarżącego do osobistego złożenia powyższego wniosku, mimo udzielonego pełnomocnictwa. Zgodnie bowiem z art. 34 P.p.s.a. strony mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Stosownie zaś do art. 67 § 5 P.p.s.a. jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Zatem wobec skutecznego złożenia przez skarżącego wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku wszelkie pozostałe rozważania organu dotyczące tej kwestii (bez względu na ich zasadność) nie mają znaczenia prawnego w sprawie.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut uiszczenia przez skarżącego kasacyjnie opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku po upływie terminu do złożenia wniosku. Zgodnie z art. 234 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczonego na skutek żądania zgłoszonego w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia orzeczenia, pobiera się przy zgłoszeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie. Jeżeli opłata nie została uiszczona, przewodniczący zarządzi ściągnięcie jej od strony, która złożyła wniosek. Przepisów art. 220 nie stosuje się. Z unormowania tego wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem powstaje w dniu złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Wyłączenie stosowania art. 220 P.p.s.a. oznacza, że opłatę tę strona obowiązana jest zapłacić bez wezwania,

a nieuiszczenie opłaty nie zwalnia sądu z obowiązku sporządzenia uzasadnienia, mimo nieopłacenia wniosku. Nieuiszczona opłata podlega ściągnięciu w drodze egzekucji sądowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 205/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro skarga kasacyjna nie podlegała odrzuceniu z przyczyn formalnych, należy przejść do oceny jej zasadności.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( pkt 2).

Stosownie do przepisu art. 176 P.p.s.a (w brzmieniu na dzień wniesienia skargi kasacyjnej) skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie powyższe kryteria spełnia. Mimo, że jej autor nie sprecyzował, czy zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy procesowego, to jednak powołał konkretne przepisy u.d.i.p., tj. art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1, wywiódł, dlaczego w jego ocenie nie mogły stanowić one podstawy wydania decyzji administracyjnej i dlaczego doszło do ich rażącego naruszenia. Następnie wskazał konsekwentnie, że okoliczność taka w jego ocenie stanowi wadę kwalifikowaną decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i powiązał to logicznie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części rozpatrywanej, a więc niezastosowanie tego przepisu. Wywód autora skargi kasacyjnej umożliwia odniesienie się do prezentowanego w tej skardze poglądu o braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanych danych, wnioskowanych w trybie u.d.i.p. Stanowiska takiego skarżący kasacyjnie nie sygnalizował w ogóle w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku. Jednak okoliczność ta nie mogła dyskwalifikować wniesionej skargi kasacyjnej, formułującej zarzut w tym kierunku. Sam organ ma świadomość, co wynika z treści odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skarżący nie miał obowiązku precyzowania stawianych zaskarżonej decyzji zarzutów w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, gdyż zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd I instancji nie jest związany granicami skargi, tylko granicami sprawy, co skutkuje przyjęciem, że powinien z urzędu uwzględnić każde istotne naruszenie prawa, uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego kontrolowanego aktu administracyjnego. Nie budzi przy tym wątpliwości w sprawie, że w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy na skutek wyroku kasacyjnego, stosownie do art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 P.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd I instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 P.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 P.p.s.a. Także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając ponowną skargę kasacyjną jest związany co do zasady wykładnią prawa dokonaną w swoim wcześniejszym orzeczeniu (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. J. P. Tarno, LexisNexis, wyd. 5, Warszawa 2012, str. 518-519). W warunkach rozpoznawanej sprawy oznacza to przede wszystkim, że przedmiotem ponownego rozpoznania mogła być tylko ta część decyzji organu, którą oznaczono literą b, gdyż w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja stała się prawomocna na skutek oddalenia skargi kasacyjnej.

Dodać także należy, że nie jest zasadne twierdzenie organu, iż prawidłowa konstrukcja zarzutu powinna zostać powiązana z art. 151 P.p.s.a., na podstawie którego Sąd I instancji oddalił skargę i właśnie art. 134 § 1 P.p.s.a., wobec braku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia, którego skarżący w ogóle nie podnosił na wcześniejszym etapie. Skoro bowiem oczywisty jest mechanizm sprawowania kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny, możliwe jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia tego przepisu P.p.s.a., którego Sąd I instancji nie zastosował, a który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien w stanie faktycznym i prawnym sprawy stać się podstawą wyrokowania przez ten Sąd, jeżeli strona jednocześnie wykaże powiązanie tego przepisu z przepisami prawa materialnego stosowanymi przez organ administracji, co też w rozpatrywanej skardze kasacyjnej uczyniono.

Pozwalało to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zweryfikowanie zasadności stanowiska autora skargi kasacyjnej w zakresie stawianego Sądowi I instancji zarzutu zaniechania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wydanej, w ocenie skarżącego kasacyjnie, bez podstawy prawnej, a także z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zarzut ten pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim podkreślić należy, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do rażącego naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ przepis ten w ogóle nie stanowił podstawy prawnej wydanej decyzji i nie był w sprawie stosowany, a co za tym idzie, Sąd I instancji nie mógł dopuścić się w tym zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zaskarżona decyzja zredagowana została w ten sposób, że w jej części wstępnej powołane zostały przepisy u.d.i.p (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1) w odniesieniu do obydwu żądań objętych odmową udostępnienia, a dopiero dalej nastąpiło dodatkowe wskazanie podstawy prawnej w stosunku do poszczególnych części wniosku, tj. art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych - w stosunku do żądania udostępnienia załącznika nr 1 do zarządzenia Nr 1/2004 Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2004 r. oraz art. 10 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości - w stosunku do żądania udostępnienia dokumentacji rachunkowości. Przy czym w aktualnym stanie sprawy nie może budzić żadnych wątpliwości prawidłowość wskazanej podstawy prawnej w odniesieniu do części rozstrzygnięcia oznaczonej literą a) (tzn. co do załącznika nr 1 do zarządzenia), wobec oddalenia skargi kasacyjnej w tym zakresie wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r.

Ponadto sam skarżący kasacyjnie od początku konsekwentnie domagał się udostępnienia interesujących go danych w trybie u.d.i.p. Zarówno on, jak i organ, a także Sąd I instancji nie mieli wątpliwości, że żądane dane stanowią informację publiczną, potwierdził to też Naczelny Sąd Administracyjny. Rozbieżnie oceniana była natomiast treść samego wniosku, którego poprawna interpretacja określała zakres stosowania u.d.i.p. Sąd I instancji uznał bowiem, że skarżący nie domagał się wglądu do "zbiorów" w rozumieniu ustawy o rachunkowości, ale informacji o dokumentach, co byłoby możliwe na podstawie u.d.i.p. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny wykazał, podzielając argumentację organu, że żądane dane podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości. W takiej sytuacji nie sposób twierdzić, że doszło do oczywistego i jednoznacznego naruszenia powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 1 ust. 2 , art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Poza tym, jeszcze raz należy podkreślić, że wskazane przepisy odnosiły się także do części rozstrzygnięcia oznaczonego literą a), co do którego skarga została prawomocnie oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając poprzednio sprawę, nie wskazał, aby organ powołując przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przy załatwianiu wniosku dopuścił się ich rażącego naruszenia, stwierdził jedynie, że w zakresie regulowanym przez ustawę o rachunkowości nie było konieczne powoływanie się na art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W tej sytuacji za nietrafny należy uznać zarzut skarżącego kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu jej nieważności, ponieważ decyzja ta taką wadą nie jest obarczona.

Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną należało oddalić z mocy art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono po myśli art. 204 pkt 1 P.p.s.a.