Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1056/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 690/17 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 690/17 oddalił skargę A. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P., po rozpatrzeniu wniosku H., I., K. oraz A. L. z dnia 22 lutego 2017 r., uzupełnionego pismem z dnia 21 marca 2017 r., o udostępnienie informacji publicznej, w sprawie uzupełnienia informacji udzielonych wcześniej przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P., odmówił udostępnienia informacji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że 24 lutego 2017 r. do Urzędu Kontroli Skarbowej w P. wpłynęło pismo wymienionych podmiotów, w sprawie wyjaśnienia lub uzupełnienia informacji udzielonych wcześniej przez Dyrektora UKS w P. w odpowiedzi na wniosek z dnia 17 lutego 2016 r. Obecnie wniesiono o wyjaśnienie lub uzupełnienie kilku kwestii, związanych z udzieloną odpowiedzią. Zwrócono się o udzielenie odpowiedzi według stanu na dzień udostępnienia informacji – tj. na dzień 17 lutego 2016 r., poprzez udzielenie informacji publicznej co do liczby postępowań podatkowych z udziałem Organu wszczętych w poszczególnych latach w okresie od 2008 roku do 2014 roku (pkt 1-7), podanie w ilu przypadkach, spośród wszystkich postępowań podatkowych toczących się z udziałem organu w latach 2008-2014 r., wydane decyzje są pierwszymi decyzjami wydanymi w danej sprawie w II instancji i czy są to decyzje już prawomocne (pkt 8). W zakresie wcześniej udzielonej informacji zwrócono się o wyjaśnienia co do zakładek "dane szczegółowe" (pkt 9.1 – 9.4) - o uzupełnienie brakujących informacji, uszczegóławiając pytania (pkt 10).

Naczelnik wyjaśnił, że zgodnie z art. 253 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, kontynuuje wszczęte i niezakończone postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej, prowadzone wcześniej przez Dyrektora UKS w P. Przytaczając przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej. u.d.i.p.), organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na pierwotny wniosek z dnia 17 listopada 2015 r., pismem z dnia 17 lutego 2016 r. udzielił wnioskodawcom żądanej informacji publicznej. Ponadto, w związku ze złożeniem w dniu 19 października 2016 r. wniosku o doprecyzowanie udzielonej informacji publicznej, organ pismem z 20 grudnia 2016 r. przekazał informację w żądanym zakresie. Pismem z dnia 22 lutego 2017 r. wnioskodawcy po raz kolejny zażądali od organu doprecyzowania udzielonej wcześniej informacji. W piśmie wnioskodawcy wskazali, iż żądają "wyjaśnienia bądź uzupełnienia kilku kwestii, związanych z udzieloną odpowiedzią". Zdaniem organu, żądanie to stanowi w istocie całkowicie nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Żądane informacje należą do katalogu informacji przetworzonych, a zatem ich przekazanie jest uzasadnione jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pismo wnioskodawców z 22 lutego 2017 r. nie wskazywało zaś przesłanek, które uzasadniałyby udostępnienie informacji przetworzonej.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., po rozpoznaniu odwołania A. L., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że odmawiając udzielenia informacji organ pierwszej instancji postąpił w sposób zgodny z przepisami prawa, bowiem informacja, o udostępnienie której wnioskowali stanowi informację przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p., a w sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Organ pierwszej instancji nie dysponował na dzień złożenia wniosku gotową informacją w zakresie objętym wnioskiem. Mimo, iż wnioskodawcy odnosili się w swoich pytaniach do danych przygotowanych uprzednio w związku z odpowiedzią udzieloną pismem z dnia 17 lutego 2016 r., charakter tych pytań wymuszał w istocie odniesienie się na nowo nie tylko do danych zawartych w odpowiedzi organu z dnia 17 lutego 2016 r., ale przede wszystkim wymagał ponownego sięgnięcia do materiałów źródłowych, które posłużyły do wygenerowania udostępnionej uprzednio informacji publicznej. Ponieważ udostępnione informacje miały charakter zbiorczych zestawień przygotowanych według określonych kryteriów, proste ich przetworzenie, tak by spełniały one warunki określone w późniejszym wniosku, nie było możliwe. Sprecyzowanie i uzupełnienie, o którym mówi skarżący, mimo iż odnosi się do danych, które zostały już wcześniej wnioskodawcom przekazane, tak naprawdę wymaga ponownej analizy i selekcji danych spośród dokumentacji postępowań karnych skarbowych za okres objęty wnioskiem.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje organy administracji publicznej do udostępnienia informacji publicznej, a w sytuacji, kiedy informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, uprawnia ona organ do wezwania wnioskodawcy aby wykazał w jakim zakresie udostępnienie wnioskowanych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to jest prawem, a nie obowiązkiem organu i to organ ostatecznie podejmuje decyzję czy mimo braku wykazania przesłanek wskazujących na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, udostępnić określoną informację przetworzoną. Nie oznacza to jednak, że w każdej sytuacji zobowiązany jest on do tego, by taką informację o charakterze przetworzonym udostępnić bez wykazania przez wnioskodawcę, że po jego stronie istnieją przesłanki szczególnej istotności uzyskania informacji publicznej dla interesu publicznego. Organ udostępniając informację publiczną pismem z 17 lutego 2016 r. wskazał, że dane te mają charakter informacji przetworzonej, a przygotowana informacja została wygenerowana na podstawie rejestrów i ewidencji statystycznych, a także dokumentacji postępowań prowadzonych przez organ kontroli skarbowej, co wiązało się z wygenerowaniem nowej informacji poprzez kompilację danych zawartych w różnych ewidencjach, a także ich weryfikacji zgodnie z kryteriami wskazanymi we wniosku. Przygotowanie informacji wiązało się ze znacznym nakładem pracy pracowników urzędu, przydzielonych wyłącznie do realizacji przedmiotowego wniosku. Nie można oczekiwać, że jeśli w jednej sprawie organ wykazał się dobrą wolą, to będzie postępować podobnie w przypadku kolejnych żądań przygotowania informacji przetworzonej.

Udzielając odpowiedzi na pytania 1-7 przedmiotowego wniosku z 22 lutego 2017 r. organ w piśmie z 7 marca 2017 r. wskazał liczbę wszczętych postępowań podatkowych w latach 2008-2014. Ich łączna ilość to 3707. Fakt, że przedmiotem ponownej analizy musiałyby zostać poddane nie tylko akta tych postępowań, ale również postępowań karnych skarbowych, obrazuje już skalę dodatkowego znaczącego zaangażowania osobowego, jakiego wymagałoby przygotowanie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powyższa konieczność oraz potrzeba wykonania wyczerpujących analiz akt spraw i dokumentów przesądza, że żądane informacje publiczne stanowią informację przetworzoną.

Zdaniem organu, brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, że udzielenie informacji przetworzonej wnioskodawcom leży w interesie publicznym. Dane, o które zwrócono się, nie pozwolą bowiem ustalić w sposób bezsprzeczny, czy postępowania karne skarbowe są wszczynane przez organy w sposób instrumentalny, w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Informacje te nie pozwolą na ustalenie, czy zaistniały rzeczywiste przesłanki uzasadniające wszczęcie i prowadzenie tego postępowania. Zakres żądanych informacji pozostaje bez żadnego związku z ewentualną możliwością oceny legalności stosowania w praktyce przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Zdaniem organu, argument skarżącego dotyczący możliwości udostępnienia i upublicznienia raportu stworzonego w oparciu o uzyskane dane, również nie spełnia przesłanki zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Samo bowiem udostępnienie do wiadomości szerszemu gronu uzyskanej informacji publicznej nie przekłada się na realny wpływ na poprawę funkcjonowania organów władzy publicznej. Odnosząc się do argumentu o wykorzystaniu wyników analizy uzyskanych danych dla potrzeb Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym, organ zauważył, że przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, w zakresie, w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał nie bada zatem stosowania tego przepisu przez organy skarbowe, a jedynie jego zgodność z ustawą zasadniczą. Weryfikacji stosowania przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej dokonują natomiast właściwe sądy w indywidualnych sprawach. W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym ewentualne wnioski dowodowe mogą formułować wyłącznie uczestnicy postępowania, którym nie jest ani Skarżący ani żaden z Wnioskodawców. Ponadto Trybunał w toku prowadzonego postępowania może zażądać od organów władzy publicznej określonych informacji - o ile uzna ich uzyskanie za niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy - a organy te mają obowiązek tych informacji udzielić.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. L. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, Naczelnik [...] Urzędu Celno–Skarbowego w P. prawidłowo zakwalifikował pismo stron z 2017 r. jako nowy wniosek, albowiem postępowanie z wniosku z 2015 r. zostało zakończone odpowiedzią udzieloną skarżącemu w żądanej formie, której skarżący nie kwestionował poprzez zarzut bezczynności organu w zakresie wniosku z 2015 r. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że sięgnięcie do materiałów źródłowych, jakimi są akta spraw organów skarbowych z okresu kilku lat, dokonanie ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych przez skarżącego kryteriów, ewentualne usunięcie informacji podlegających ochronie, a następnie odpowiednie zredagowanie odpowiedzi, stanowi ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i technicznym, wymagający czasu i zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, w większym zakresie. Nie ma racji skarżący, że udostępnienie wnioskowanej informacji sprowadza się wyłącznie do sprawdzenia poszczególnych informacji prostych zawartych w aktach i następnie wprost jej udzielenie. Nie sposób zgodzić się z tezą strony, że zestawienie wiadomości z akt kilku tysięcy spraw i ich merytoryczna weryfikacja według szczególnych kryteriów, stanowi nieskomplikowaną czynność czysto techniczną, nie wymaga zaangażowania intelektualnego pracowników organu i jest tożsame z prostym zabiegiem odczytania danych z akt. Należy odróżnić proces odczytu danych z rejestru, czy akt spraw wprost dostępnych, od czynności analizy akt konkretnych spraw pod kątem wiadomości szczególnych celem ich wyodrębnienia z całości materiału i porównania z innymi danymi z dokumentów akt, będących w posiadaniu organu. W świetle powyższego, Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów, że informacja objęta wnioskiem nie istnieje w postaci odpowiadającej żądaniu strony, a jej udzielenie musiałoby być poprzedzone dokonaniem jej opracowania (wytworzeniem), tak aby informacja mogła przyjąć treść i formę oczekiwaną przez wnioskodawcę i z tego względu wnioskowana informacja wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W tej sytuacji organ I instancji był nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego do wykazania, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej, o której mowa we wniosku z dnia 14 lutego 2017 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przede wszystkim, w opinii Sądu, indywidualne przekonanie wnioskodawcy, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa jest powszechnie nadużywany w postępowaniach podatkowych, nie może zostać uznane za potwierdzenie faktu instrumentalnego i nieuprawnionego wykorzystywania tej regulacji przez organy skarbowe, a tym samym nie może być potwierdzeniem dla wystąpienia, po stronie wnioskodawcy, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie jest również wystarczającym argumentem dla wykazania "szczególnej istotności" interesu publicznego w tej sprawie powołanie się skarżącego na zamiar sporządzenia raportu (w oparciu o żądane informacje) i upublicznienia go w celu ujawnienia rzeczywistego sposobu stosowania ww. przepisu prawa przez organy skarbowe. Przekonanie skarżącego, że informacje z raportu, przedłożone Trybunałowi Konstytucyjnemu za pośrednictwem Rzecznika Praw Obywatelski, będą miały wpływ na rozstrzygnięcie o zgodności spornego przepisu z Konstytucją także pozostaje w sferze odczuć subiektywnych i nie może przesądzić o uznaniu, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący w istocie powołuje się na niekwestionowany w sprawie interes publiczny uzasadniający co do zasady udostępnianie informacji publicznej, a nie na szczególną istotność tego interesu, jak tego wymaga art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Strona skarżąca zmierza do ujawnienia rzeczywistego sposobu stosowania przepisu prawa o istotnym znaczeniu z punktu widzenia podatników, z uwagi na przypuszczenie, że może dochodzić do wykorzystania przepisu niekoniecznie zgodnie z celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy jego ustanawianiu. Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 maja 2015 r. (w sprawie o sygn. akt I OSK 1056/14), zgodnie z którym "zamiar publikowania informacji o działalności organu administracji publicznej szerszemu gronu obywateli nie może uzasadniać żądania wytworzenia nowej jakościowo informacji w stosunku do już istniejącej". Podnoszone przez skarżącego okoliczności nie przemawiają za uznaniem, że uzyskanie przez niego przedmiotowych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, skoro nie ma on obiektywnych możliwości spowodowania zmian w sferze stosowania przez organy skarbowe instytucji zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. L. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 2, art. 2 ust. 1 oraz art. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego:

1. błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskowany przez skarżącego dostęp do informacji publicznej dotyczy "informacji przetworzonej", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podczas gdy w rzeczywistości rzeczona informacja zalicza się do kategorii informacji "prostych" i w związku z tym nie wymaga wykazania przez skarżącego spełnienia przesłanki jej "szczególnej istotności dla interesu publicznego";

2. błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy rozumieć w ten sposób, iż skarżący musi mieć obiektywną możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej oraz, że przy ocenie, iż przesłanka ta została spełniona, należy brać także pod uwagę charakter lub pozycję podmiotu wnioskującego podczas gdy wspomnianą przesłankę należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli;

3. niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego dostępu do informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na niewyjaśnieniu w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niedostatecznym odniesieniu się do zarzutów skargi w zakresie wykazania przez skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji przetworzonej, a także iż otrzymanie przez niego ewentualnej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, oraz że uzależnienie udostępnienia informacji publicznej od "dobrej woli" organu jest niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie kwestią sporną nadal pozostaje czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Analizując ten problem należy zauważyć, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Tym bardziej zatem wymagało dokonania jego wykładni. W wyroku z 16 marca 2018 r., I OSK 915/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15).

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej uznać należy, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo odkodował to pojęcie i zastosował przepis art. 3 ust. 1 u.d.i.p. w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy. Jak przyjął Sąd pierwszej instancji i czego nie podważył skutecznie skarżący kasacyjnie, organ nie dysponował na dzień złożenia wniosku danymi w postaci żądanej przez skarżącego i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Polegałoby to na analizie posiadanych ewidencji dotyczących postępowań kontrolnych i postępowań karnych za lata 2008 - 2014 oraz na zestawieniu akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych. To powoduje, że bez szczegółowej analizy akt postępowań kontrolnych nie można było udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącej. Wytworzenie zawartych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań kontrolnych, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych, a powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Powyższe działania polegałyby zatem na przetwarzaniu posiadanych przez organ danych według kryteriów (przesłanek) wskazywanych przez skarżącego, a zatem nie było tu mowy o informacji prostej. Podkreślenia wymaga, że dane objęte żądaniem są zawarte w kilku tysiącach akt spraw karnych skarbowych i postępowań kontrolnych, z których część jest już zarchiwizowana. Tak więc informacja, której żąda skarżący kasacyjnie ponad wszelką wątpliwość jest informacją przetworzoną, przy czym we wskazanych wyżej warunkach, nawet suma informacji prostych będzie tworzyć informację przetworzoną, albowiem jej przygotowanie związane byłoby z istotnym i takim zaangażowaniem pracowników organu, które w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez ten podmiot.

Nieuprawnione jest również twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmując, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy rozumieć w ten sposób, że wnioskodawca musi mieć obiektywną możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej, oraz że niewłaściwie zastosował ten przepis w konsekwencji przyjęcia, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego dostępu do informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, a o możliwość realnego i efektywnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Oczywiście kwestia czy uzyskana informacja publiczna przetworzona zostanie następnie wykorzystana we wskazanym wyżej celu, czy też podmiot, który ją uzyskał odstąpi od skorzystania ze swojego prawa – czego nie można mu zabronić - nie jest okolicznością możliwą do zbadania na etapie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej i nie może mieć wpływu na wykładnię przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o jakiej stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów - J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r." (cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Nie jest zatem trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że wskazane wyżej rozumienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" prowadzi do wniosku, że przepisy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do "zwykłych" obywateli. Taki zarzut zbyt wąskiego i rygorystycznego przyjętego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" mógłby zasługiwać na uwzględnienie, gdyby dostęp ogółu obywateli do uzyskiwania sygnalizowanych wyżej funkcji czy ról procesowych był ograniczony, a ograniczenie to nie znajdowałoby podstaw w porządku prawnym. Tak jednak nie jest. Prawa wyborcze, prawo do nauki i badań naukowych, czy prawo uczestnictwa w postępowaniach przed organami Państwa przysługują każdemu, kto chce z nich skorzystać i spełnia wymagania określone w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1056/14).

Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenia prawa do uzyskiwania informacji jest dopuszczalne, z tym, że może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z istoty ograniczenia wynika, że prawo ograniczane – w zależności od przyjętych kryteriów – może nie być dostępne dla wszystkich obywateli w równym stopniu. Niewątpliwie ograniczenie podmiotowe dostępu do informacji publicznej przetworzonej znajduje swoją ustawową podstawę w 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego, który w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiany jest jako "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa. Przesłanka porządku publicznego powinna uzasadniać ograniczenia praw człowieka wyłącznie dla ochrony ważnych interesów jednostki, które nie mieszczą się w przesłance "wolności i praw innych osób", oraz tych interesów społecznych, które odpowiadają ogólnemu kryterium zapewnienia właściwego funkcjonowania instytucji publicznych w demokratycznym państwie i ochrony tych instytucji przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalności. Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych" (zob. K. Wojtyczek: Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP", Zakamycze 1999 r., s. 189-190). Porządek publiczny i jego ochrona są zadaniami władzy publicznej (por. np. wyrok TK z dnia 16 kwietnia 2002 r., SK 23/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 26). Ochrona tak rozumianego porządku publicznego byłaby iluzoryczna, gdyby każde subiektywne przekonanie o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów obowiązującego prawa bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji publicznej uzasadniało angażowanie tych organów do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, obywatel, który dostrzega powyższe nieprawidłowości nie jest bezradny, gdyż może korzystać z instrumentów kontroli społecznej i sygnalizować swoje stanowisko określonym podmiotom mogącym z racji sprawowanej funkcji podejmować skuteczne działania zmierzające do wyeliminowania tych nieprawidłowości. Takie mechanizmy ochrony są adekwatne do sytuacji, w których twierdzenia o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów obowiązującego prawa bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji publicznej oparte są jedynie na przypuszczeniach lub – jak w niniejszej sprawie – wątpliwościach co do konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej i prawidłowości jego stosowania przez organy skarbowe. Prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej po to, aby na ich podstawie każda zainteresowana osoba mogła przygotować dokumentację przeznaczoną do wykorzystania przez wymieniane w skardze kasacyjnej "organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa, tj. Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, Ministra Finansów, Najwyższą Izbę Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokuraturę, które w ramach posiadanych kompetencji zapewnią wyższą sprawność administracji skarbowej (...), sprawią, że działanie administracji skarbowej będzie rzetelne (...), wyciągną konsekwencje wobec urzędników nadużywających uprawnień (...), przywrócą stan zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa", skoro organy te ze względu na swoje kompetencje mają możliwość uzyskania dostępu do tego rodzaju informacji.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest zatem możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12).

Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności, że zamierza on sporządzić raport dotyczący stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a także, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić nie przemawiają za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, skoro skarżący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Wnioskodawca pragnie, przy pomocy uzyskanych od Urzędów Kontroli Skarbowej informacji zweryfikować zasadniczą tezę, że organy kontroli skarbowej stosują art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w sposób instrumentalny, wszczynając postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na co wskazywać ma to, iż postępowania te są – zdaniem skarżącego – nagminnie wszczynane w ostatnim roku upływu terminu przedawnienia. Odpowiedź na żądanie zawarte we wniosku nie pozwoli jednak na prawidłową, obiektywną, rzetelną weryfikację tej tezy, a zatem na osiągnięcie szczególnie istotnego celu publicznego przeważającego nad kosztami publicznymi przetworzenia informacji publicznej. Analiza żądania wskazuje bowiem, że nie pozwoli ono udowodnić czy zaprzeczyć ww. tezie, gdyż do tego konieczne jest wyczerpujące ustalenie tego, w jaki sposób i z jakich przyczyn zakończone zostały wszczęte postępowania karnoskarbowe, które stanowiły przyczynę zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Bez uwzględnienia tego czynnika raport mający powstać w szczególnie istotnym interesie publicznym mógłby zawierać fałszywe bądź niepełne wnioski, co nie tylko nie realizowałoby interesu publicznego, ale przeciwnie – wyraźnie w niego godziło. Udostępnienie przetworzonej informacji publicznej uzasadnia bowiem tylko takie żądanie składane w szczególnie istotnym interesie publicznym, które w swej precyzyjnej konstrukcji nie budzi wątpliwości, że uczynienie mu zadość pozwoli poszerzyć debatę (wiedzę) publiczną o wiadomości rzetelne, prawdziwe, obiektywne. Tylko w tym przypadku można mówić o realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Ten warunek nie został spełniony w niniejszej sprawie, zatem słusznie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, zaś Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił prawidłowość decyzji. Tym samym zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, a podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 2, art. 2 ust. 1 oraz art. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niedostatecznym odniesieniu się do zarzutów skargi. Wytyk naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r.,). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.