Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1391/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 65; art. 37 ust. 1; art. 53 ust. 2 pkt 2; art. 58 ust. 2 pkt 1; art. 39 ust. 2 pkt 2; art. 37 ust. 2; art. 46 ust. 2;
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 125 ust. 3 lit. a
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
article: art. 2; art. 7; art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 313/19 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w S. na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie na rzecz A Sp. z o.o. w S. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) wyrokiem z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 313/19, oddalił skargę A sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca lub spółka) na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie (dalej: WUP lub organ) z [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględniania protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Przedstawiając stan sprawy WSA wskazał, że skarżąca zgłosiła do dofinansowania projekt "Czas na kwalifikacje językowe" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020.

Pismem z 1 września 2017 r. poinformowano spółkę, że jej wniosek uzyskał wymaganą liczbę punktów (127) i spełnił kryteria wyboru, jednak został oceniony negatywnie, gdyż kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nr [...] nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.

Protest spółki został uwzględniony przez WUP rozstrzygnięciem z 4 października 2017 r., poprzez dodanie 3 punktów (łączna ich ilość wyniosła 130). W związku z tym organ dokonał aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa). WUP pismem z 31 stycznia 2018 r. poinformował spółkę, że projekt uzyskał 130 pkt, lecz kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.

Skargę spółki na rozstrzygnięcie z 31 stycznia 2018 r. WSA wyrokiem z 14 czerwca 2018 r. I SA/Sz 303/18 uwzględnił stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną jej uwzględnienia było to, że oba rozstrzygnięcia zostały podpisane przez tą samą osobę, co narusza art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej. NSA wyrokiem z 10 sierpnia 2018 r., I GSK 2658/18 oddalił skargę kasacyjną WUP.

WUP rozstrzygnięciem z 14 września 2018 r. ponownie wydał rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu w zakresie procedury wyboru projektu.

Spółka wniosła skargę od ww. rozstrzygnięcia, który został uwzględniony przez WSA wyrokiem z 28 listopada 2018 r. I SA/Sz 762/18. WSA nakazał ponownie rozpoznanie sprawy przez WUP wskazując na konieczność przeprowadzenia analizy pozostawania środków w konkursie na chwilę rozpoznania protestu rozumianą jako "wiążące rozdysponowanie" środków wynikające z podpisanych z podmiotami znajdującymi się na liście rankingowej umów o dofinansowanie.

WUP rozstrzygnięciem z 6 marca 2019 r. dokonał ponownego rozpatrzenia protestu uznając go za niezasadny. Organ podkreślił, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów. Wydatkowanie zaś pozostałej kwoty (7.271.964,99 zł) na dofinansowanie kolejnych projektów nie było możliwe, ponieważ po zaktualizowaniu listy, sfinansowanie projektów, które po procedurze odwoławczej zostały ocenione na 130 pkt wymagało 11.733.209,69 zł, którą WUP nie dysponował. Organ stwierdził także, że nie miał obowiązku zwiększać środków na realizację projektów zgłoszonych w konkursie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki na ww. rozstrzygnięcie.

WSA w motywach wyroku wskazał, że tryb postępowania w sprawie przyznania środków na finansowanie zgłaszanych przez uprawnione podmioty projektów określa ustawa wdrożeniowa oraz Wytyczne w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: Wytyczne).

Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej – konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały koleino największa liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Ponadto, zgodnie z Wytycznymi (Podrozdział 6.6. pkt 9) - Zgodnie z zasadami horyzontalnymi odnoszącymi się do wyboru projektów, w szczególności niedyskryminacji i przejrzystości fart. 125 pkt 3 lit a(ii) rozporządzenia ogólnego), zakazane jest wybieranie do dofinansowania, po rozstrzygnięciu konkursu lub etapu konkursu, o którym mowa w podrozdziale 6.3 pkt 2 lit. c) ii. projektów z listy, o której mowa w art. 44 ust. 4 ustawy, w innej kolejności niż wynikałoby to z przeprowadzonej oceny.

WSA podkreślił, że organ powinien kierować się zasadą przeprowadzania wyboru projektów w sposób przejrzysty. Zasada ta w odniesieniu do oceny opartej o art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oznacza, że organ powinien w sposób przejrzysty wskazać z jakich powodów w konkretnym przypadku wystąpiła sytuacja braku wystarczania kwoty przeznaczonej na dofinasowanie projektów w konkursie na wybranie konkretnego projektu do dofinasowania. W ocenie WSA zaskarżone rozstrzygnięcie kryterium to spełnia. Organ wskazał jaką konkretnie sytuację uznaje za spełniającą przesłankę wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinasowanie projektów i odniósł ją do rozpatrywanego przypadku.

Zgodnie z zaleceniem WSA zawartym w wyroku I SA/Sz 762/18 organ przeprowadził analizę ilości posiadanych środków oraz sposobu ich wydatkowania, wskazując że kwota środków przeznaczonych na dofinansowanie realizacji projektów w konkursie wynosiła 15 mln zł (w tym 1,5 mln zł rezerwy na odwołania). WUP 30 sierpnia 2017 r. zatwierdził wybór 15 projektów, zgodnie z kolejnością uwzględniającą otrzymane punkty, na 13.003.209,96 zł. Pozostałe środki zostały zarezerwowane na procedurę odwoławczą. W wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, 25 stycznia 2018 r. został zatwierdzony wybór do dofinansowania kolejnych 4 projektów (z liczbą punktów 135 i 132) na skutek wykorzystania rezerwy na odwołania i uwolnienia środków z powodu rezygnacji 2 wnioskodawców z podpisania umowy o dofinansowanie. Kwota dofinansowania 17 projektów wybranych do dofinansowania (zgodnie z kolejnością uwzględniającą otrzymane punkty) wyniosła zatem 14.296.449,84 zł. Na chwilę rozpoznania protestu podpisano 9 umów o dofinansowanie na 7.728.035,01 zł. Pozostałe umowy (projekty, które otrzymały od 131 do 135 pkt) nie zostały podpisane ze względu na rezygnację z podpisania umowy o dofinansowanie przez wnioskodawców lub odstąpienie przez IP RPO WZ od podpisania umowy. Wydatkowanie pozostałej kwoty tj. 7.271.964,99 zł na dofinansowanie kolejnych projektów nie było to możliwe, bowiem kolejne wnioski do dofinansowania, po zaktualizowaniu listy, które po procedurze odwoławczej zostały ocenione na 130 pkt (11 projektów) wymagały kwoty 11.733.209,69 zł.

WSA wyjaśnił, że zgodnie z Wytycznymi (Podrozdział 6.6. pkt 8) - wybór projektu do dofinansowania wynikający z przesłanek, o których mowa w pkt 7 następuje zgodnie z kolejnością zamieszczenia projektów na liście, o której mowa w pkt 3, przy czym ze względu na zasadę równego traktowania wnioskodawców wybór projektów musi objąć projekty, które uzyskały taka samą liczbę punków w ramach konkursu lub etapu konkursu, o którym mowa w podrozdziale 6.3 pkt 2 lit c) ii. Zgodnie zatem z ww. zapisami Wytycznych aby IP mogła podpisać umowę o dofinansowanie ze skarżącą to jednocześnie musiałby podpisać umowy z pozostałymi wnioskodawcami, których projekty otrzymały 130 pkt. Pozostała kwota nie wystarczała jednak na dofinansowanie wszystkich ww. projektów.

Mając na uwadze powyższe WSA stwierdził, że organ prawidłowo dokonał oceny "pozostawania środków w konkursie" wskazał bowiem z jednej strony jaka kwota była przeznaczona na konkurs oraz z drugiej strony jakie kwoty zostały rozdysponowane. Wyczerpanie bowiem alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1. WSA uznał w rezultacie, że procedowanie organu, wbrew zarzutom skargi, nie narusza zasady przejrzystości o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

WSA podkreślił, że IP zobowiązana jest do zawierania umów o dofinansowanie zgodnie z ustawą wdrożeniową art. 39 ust. 2 pkt 2 oraz Wytycznymi (Podrozdział 6.6, pkt 8 i 9). Nawet w przypadku, gdy rozpoczęta została procedura odwoławcza w odniesieniu do części wniosków, nie wstrzymuje ona zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały już wybrane do dofinansowania (art. 65 ustawy wdrożeniowej). Może to spowodować sytuację, w której nawet pozytywne rozpatrzenie protestu czy uwzględnienie skargi nie pozwoli na otrzymanie dofinansowania. Fakt taki, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie nie pozwala na zarzucenie organowi działania w sposób sprzeczny z prawem.

Zdaniem WSA spółka formułując zarzuty zapomina, że procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64 ustawy wdrożeniowej, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, a zatem organ musiał zagwarantować dofinansowanie tym projektom, które pierwotnie uzyskały największą liczbę punktów. Oczywistym jest, że art. 65 ustawy wdrożeniowej nie wyłącza możliwości podpisywania umów z wnioskodawcami, których projekty znajdowały się na tzw. liście uaktualnionej (art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), a następnie zostały wybrane do dofinansowania po odstąpieniu od realizacji projektów przez innych beneficjentów. Przepis ten podkreśla bowiem przyjęty w założeniach ustawy prymat zasad efektywności i szybkości wdrażania środków pomocowych nad legalnością stosowania prawa w postępowaniu konkursowym. Wynika zatem z niego obowiązek niezwłocznego zawierania umów o dofinansowanie (lub wydawania decyzji o dofinansowaniu), projektów które zostały zakwalifikowane do dofinansowania, bez względu na wynik kontroli odwoławczej lub sądowej. Tak więc, nawet spełnienie wszystkich kryteriów wyboru projektu w trybie wyboru konkursowego nie oznacza, że wszystkie projekty spełniające kryteria automatycznie otrzymają dofinansowanie, gdyż liczba projektów wybranych do dofinansowania uzależniona jest od liczby punktów uzyskanych przez projekt podczas oceny KOP oraz dostępnej alokacji przewidzianej w ramach organizowanego konkursu (art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Postępowanie konkursowe polega na wyłonieniu najlepszych projektów, które zagwarantują osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu, nie zaś wszystkich projektów spełniających założone kryteria.

W efekcie WSA stwierdził, że WUP w momencie rozpatrywania protestu nie posiadał dostępnych środków, które mógł przeznaczyć na dofinansowanie projektu spółki. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut, że w takcie trwania procedury odwoławczej organ podejmował decyzje dotyczące wyboru dodatkowych innych projektów o tej samej liczbie punktów (130 pkt), gdyż w trakcie trwania procedury odwoławczej jakikolwiek projekt o sumie 130 pkt (poza wcześniej wybranymi do dofinansowania) nie został dodatkowo wybrany do dofinansowania.

Odnośnie naruszenia art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, WSA stwierdził, że zgodnie z tą regulacją IP RPO WZ może zwiększyć kwotę przeznaczoną na dofinansowanie w konkursie. Nie oznacza to jednak, że musi dofinansować wszystkie projekty pozytywnie ocenione po procedurze odwoławczej. Projekty do procedurze odwoławczej umieszczane są na zaktualizowanej liście, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Projekty te oczekują na przyznanie dofinansowania w ramach dostępnych przez IP środków. Organ nie musi zatem dofinansować wszystkich projektów pozytywnie ocenionych po procedurze odwoławczej. WSA zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby IP do chwili rozpoznania protestu zwiększała kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w omawianym konkursie. Zaś z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie z 5 czerwca 2019 r. środki pozostałe w konkursie nr RPZP.08.10.00-IP.02-32-K21/17 zostały przesunięte do wykorzystania w nowym konkursie. Takim działaniom organu nie można zarzucić niezgodności z prawem, gdyż należą one do jego kompetencji i realizują zasadę celowości i efektywności wdrażania środków pomocowych.

WSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji, ponieważ konkurs został przeprowadzony zgodnie z Regulaminem konkursu, ustawą wdrożeniową, Wytycznymi i innymi dokumentami obowiązującymi podczas wyboru projektów do dofinansowania. WSA za chybiony uznał zarzuty naruszenia Konstytucji, Karty Praw Podstawowych UE, TUE czy rozporządzenia 1303/2013.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej co w konsekwencji prowadzi do wniosku o nierozpoznaniu istoty skargi w szczególności:

- w zakresie Zarzutu nr 1 skargi WSA nie określił, dlaczego organ nie wykonał wyroku WSA o sygn. akt I SA/Sz 762/18, chociaż w tym wyroku WSA jasno nakazał obliczyć ile środków zostało faktycznie wydatkowanych (tj. na ile środków zostały podpisane umowy o dofinansowanie) i w przypadku wystarczającej ilości środków wskazał, że projekt winien być rekomendowany do dofinansowania;

- Zarzut nr 3 został całkowicie pominięty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

- WSA nie odniósł się w żaden sposób do Zarzutów nr 4, 6 i 8 w szczególności nie dokonując oceny prawnej sytuacji skarżącej z uwzględnieniem wskazanych w tych przepisach regulacji, a także ich nadrzędnego charakteru w stosunku do postanowień systemu realizacji takich jak Wytyczne dotyczące oceny projektów, które stanowiły wyłączą podstawę prawną odmowy dofinansowania projektu skarżącej i ograniczając się do stwierdzenia, że Wytyczne uniemożliwiają dofinansowanie projektu;

- Zarzut nr 7 dotyczący braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie został rozpoznany i WSA w ogóle nie odniósł się do braku podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia – w szczególności taką podstawą prawną nie mogą być postanowienia Wytycznych, jako że nie odnoszą się one do wyłączenia możliwości podpisywania umów z wnioskodawcami, którzy uzyskali pozytywną ocenę ich projektów, a także art. 65 ustawy wdrożeniowej, który nie ustanawia żadnej normy nakazującej lub zakazującej odmowy dofinansowania projektowi skarżącej;

2) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej przez oddalenie skargi pomimo, że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nakazującego właściwej instytucji dokonywania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także zapewnienia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

3) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej przez bezpodstawną i niezgodną z treścią wyroku WSA z 28 listopada 2018 r., I SA/Sz 762/18 ocenę rozstrzygnięcia i przyjęcie, że organ prawidłowo wykonał ten wyrok, w sytuacji w której wyrok ten wyraźnie wskazywał, że jeżeli nie doszło do wyczerpania środków w konkursie w rozumieniu ich wiążącego rozdysponowania poprzez podpisanie umów lub wydanie decyzji, to organ nie może uchylać się od podpisania umowy, przy czym z treści samego rozstrzygnięcia wynika, że środki w konkursie nie zostały wyczerpane w rozumieniu przyjętym w wiążących dla organu wskazaniach ww. wyroku, a pomimo tego organ – z powołaniem się na tę samą podstawę prawna tj. art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, ponownie rozpoznał protest skarżącej negatywnie, czym wprost naruszył ww. wyrok WSA;

II. na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 65 ustawy wdrożeniowej przez bezpodstawne odniesienie tego przepisu do sytuacji skarżącej, w sytuacji w której skarżąca nie odmawia i nie odmawiała prawa do podpisywania umów innym wnioskodawcom, a alokacja środków na konkurs pozwala na sfinansowanie jej projektu, ponieważ nie została w sposób wiążący rozdysponowana, rozpoznanie jej protestu zatem i skierowanie go do dofinansowania w żaden sposób nie naruszy uprawnień wnioskodawców, którzy już podpisali umowy o dofinansowanie;

2) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. A tiret rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) Nr 1303/13 w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, poprzez bezzasadne uznanie, że projekt skarżącej nie może zostać rekomendowany do dofinansowania pomimo jego pozytywnej oceny, tj. uzyskania takiej liczby punktów jak pięć innych projektów, które zostały skierowane do dofinansowania, w sytuacji w której nie doszło do wyczerpania środków w konkursie, a jedyną przyczyną odmowy dofinansowania projektu jest niemożność organu rozstrzygnięcia, czy a jeżeli tak to w jaki sposób potraktować innych wnioskodawców, którzy otrzymali taką samą liczbę punktów co skarżąca, ale nie wnieśli skargi i w konsekwencji odmowa zaproszenia do podpisania umowy skarżącej, z tego jedynie względu, że w dokumentacji wewnętrznej organ nie przewidział tego typu sytuacji, a ewentualne jej zaproszenie do popisania umowy miałoby rzekomo naruszać zasadę równego dostępu do pomocy poprzez brak zaproszenia innych wnioskodawców, którzy otrzymali taką samą liczbę punktów, ale nie skorzystali z prawa do wniesienia środków odwoławczych, czym organ naruszył prawo do dobrej administracji przejawiające się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy a także prawidłowym uzasadnieniu negatywnej decyzji oraz zasadę proporcjonalności;

3) art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 58 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, przez bezpodstawną odmowę skierowania projektu skarżącej do dofinansowania ze względu na "niewystarczanie środków w danym konkursie", w sytuacji w której przepis art. 53 ust. 2 pkt 2 nie znajduje zastosowania do projektów objętych procedurą odwoławczą i nie może uzasadniać odmowy dofinansowania projektom, które uzyskały taką liczbę punktów jak inne projekty wyróżnione do dofinansowania, zaś projekt skarżącej po rozstrzygnięciu protestu w październiku 2017 r. otrzymał liczbę punktów uprawniającą go do dofinansowania tj. taką liczbę punktów jak pięć innych projektów które spełniły minimum punktowe i które zostały skierowane do dofinansowania, a tym samym odmowa skierowania projektu skarżącej do dofinansowania ma charakter dyskryminujący i świadczy o nierównym jej traktowaniu;

4) art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE w zw. z art. 125 ust. 3 lit. A pkt I-III rozporządzenia 1303/2013, przez nierzetelną, nieprzejrzystą negatywną ocenę projektu, naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej i nieproporcjonalną, niczym nieuzasadniona sankcję polegającą na negatywnej de facto ocenie projektu przez bezpodstawne przyjęcie, że odmowę dofinansowania dla projektu, który został uprzednio oceniony pozytywnie tj. uzyskał taką samą liczbę punktów co inne projekty, które w tym samym konkursie zostały rekomendowane do dofinansowania tj. 130 pkt uzasadnia "nie wystarczanie środków" w konkursie, w sytuacji w której umieszczenie projektu na liście projektów ocenionych pozytywnie powinno skutkować rekomendowaniem go do dofinansowania, okoliczność alokacji środków na konkurs jest okolicznością w całości uzależnioną od organu, a gorsze traktowanie projektu skarżącej w stosunku do projektów innych wnioskodawców, którzy nie musieli korzystać z procedury odwoławczej jest niczym nieuzasadnioną dyskryminacją, tym większą, że wynikającą z błędu samego organu (ekspertów) popełnionego w pierwotnej ocenie;

5) art. 37 ust. 1 i art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, przez odmowę przyznania dofinansowania skarżącej, wskutek tzw. niewystarczania środków na konkurs pomimo, że dofinansowanie projektu jest możliwe, ponieważ nadal są dostępne środki w ramach alokacji na działanie, a odmowa zwiększenia alokacji na konkurs podczas gdy przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość, a wadliwość pierwotnej oceny projektu przez organ w pełni uzasadniałaby taką decyzję, ma charakter arbitralny i nie została w żaden racjonalny sposób uzasadniona;

6) art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez bezzasadne uznanie, że projekt skarżącej nie może zostać rekomendowany do dofinansowania pomimo jego pozytywnej oceny tj. uzyskania takiej liczby punktów jak pięć innych projektów, które zostały skierowane do dofinansowania, w sytuacji w której odmowa dofinansowania jest uzasadniona wyłącznie rzekomym "niewystarczaniem" środków w danym konkursie narusza w sposób niewątpliwy również wynikające z Konstytucji RP zasady sprawiedliwości proceduralnej, zasadę równego traktowania oraz zasadę proporcjonalności;

7) art. 7 Konstytucji RP w zakresie braku podstawy prawnej do stwierdzenia przez organ negatywnej oceny z uwagi na wyczerpanie alokacji na konkurs w trakcie trwania procedury odwoławczej, podczas gdy kwota przeznaczona do dofinansowania nie została wyczerpana w terminie przewidzianym dla rozpatrzenia protestu, a więc na etapie rozpatrywania protestu nie została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania 8.10 RPO WZ 2014-2020 w rozumieniu określonym w wyroku WSA, a jedynie jak stwierdza organ kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach konkursu nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, co w konsekwencji powoduje, że projekt powinien zostać umieszczony na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej;

8) art. 125 ust. 1 rozporządzenia 966/2012 oraz art. 125 ust. 3 LIT. A rozporządzenia 1303/2013, poprzez dokonanie oceny projektu w sposób dowolny i sprzeczny z zasadą równego dostępu do pomocy przez niezapewnienie projektowi warunków oceny porównywalnych do innych wniosków, które uzyskały taką samą liczbę punktów i w konsekwencji zostały rekomendowane do dofinansowania, w sytuacji w której brak było podstaw do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w takim samym położeniu tj. podmiotów, których projekty otrzymały taką samą liczbę punktów, a jedną cechą różnicująca ich sytuację była procedura odwoławcza wszczęta w stosunku do projektu skarżącej, która w żaden sposób zdaniem skarżącej nie mogła jej dyskryminować wskutek czego nie zapewniono warunków, aby ocena projektów była porównywalna.

Z uwagi na powyższe spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszeń przepisów postępowania, a wśród niech zarzut najdalej idący, tj. podniesiony w punkcie I.1 skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyby bowiem okazał się zasadny, to wobec stwierdzonej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, rozpoznawanie dalszych zarzutów kasacyjnych staje się przedwczesne lub niemożliwe.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że podstawę rozważań sądu stanowi ustalony przez organ stan faktyczny, jaki wynika z akt sprawy administracyjnej i określony w danej sprawie stan prawny. Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również ograniczenie się do powielania stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracyjne lub jego prostej akceptacji. Zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji strona skarżąca wspiera je określonymi zarzutami, co zobowiązywać powinno sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a brak wskazanej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09; z 15 lutego 2011 r., II FSK 1832/09; z 25 listopada 2010 r., I GSK 1215/09; z 29 listopada 2017 r., I GSK 2325/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane wyroki tamże). Ponadto treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11 i 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA nie realizuje powyższych wymagań.

Kastor podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomija część zarzutów skargi i nie odnosi się do nich, tj.:

- w zakresie Zarzutu nr 1 skargi WSA nie określił, dlaczego organ nie wykonał wyroku o sygn. akt I SA/Sz 762/18, w którym WSA nakazał obliczyć ile środków zostało faktycznie wydatkowanych i w przypadku wystarczającej ilości środków wskazał, że projekt winien być rekomendowany do dofinansowania;

- Zarzutu nr 3, tj. naruszenie art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 58 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez bezpodstawną odmowę skierowania projektu do dofinansowania ze względu na "niewystarczanie środków w danym konkursie", w sytuacji w której art. 53 ust. 2 pkt 2 nie znajduje zastosowania do projektów objętych procedurą odwoławczą i nie może uzasadniać odmowy dofinansowania projektom, które uzyskały taką liczbę punktów jak inne projekty wyróżnione do dofinansowania zaś projekt skarżącej po rozstrzygnięciu protestu w październiku 2017 r. otrzymał liczbę punktów uprawniającą go do dofinansowania, tj. taką liczbę punktów jak 5 innych projektów, które spełniły minimum punktowe i które zostały skierowane do dofinansowania, a tym samym odmowa skierowania projektu skarżącej do dofinansowania ma charakter dyskryminujący i świadczy o nierównym jej traktowaniu;

- Zarzutu nr 4, tj. naruszenie art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a pkt I-III rozporządzenia 1303/2013 przez nierzetelną, nieprzejrzystą negatywną ocenę projektu, naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej i nieproporcjonalną, niczym nieuzasadnioną sankcję polegającą na negatywnej de facto ocenie projektu przez bezpodstawne przyjęcie, że odmowę dofinansowania dla projektu, który został uprzednio oceniony pozytywnie, tj. uzyskał taką samą liczbę punktów co inne projekty, które w tym samym konkursie zostały rekomendowane do dofinansowania, tj. 130 pkt uzasadnia "nie wystarczanie środków" w konkursie, w sytuacji w której umieszczenie projektu na liście projektów ocenionych pozytywnie powinno skutkować rekomendowaniem go do dofinansowania, okoliczność alokacji środków na konkurs jest okolicznością w całości uzależnioną od organu, a gorsze traktowanie projektu skarżącej w stosunku do projektów innych wnioskodawców, którzy nie musieli korzystać z procedury odwoławczej jest niczym nieuzasadnioną dyskryminacją, tym większą, że wynikającą z błędu samego organu (ekspertów) popełnionego w pierwotnej ocenie;

- Zarzutu nr 6, tj. naruszenie art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że projekt skarżącej nie może zostać rekomendowany do dofinansowania pomimo jego pozytywnej oceny, tj. uzyskania takiej liczby punktów jak 5 innych projektów, które zostały skierowane do dofinansowania, w sytuacji w której odmowa dofinansowania jest uzasadniona wyłącznie rzekomym "niewystarczaniem" środków w danym konkursie narusza w sposób niewątpliwy również wynikające z Konstytucji RP zasady sprawiedliwości proceduralnej, zasadę równego traktowania oraz zasadę proporcjonalności;

- Zarzutu nr 7, tj. naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zakresie braku podstawy prawnej do stwierdzenia przez organ negatywnej oceny z uwagi na wyczerpanie alokacji na konkurs w trakcie trwania procedury odwoławczej, podczas gdy kwota przeznaczona do dofinansowania nie została wyczerpana w terminie przewidzianym dla rozpatrzenia protestu, a więc na etapie rozpatrywania protestu nie została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania 8.10 RPO WZ 2014-2020 w rozumieniu określonym w wyroku WSA, a jedynie jak stwierdza organ kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach konkursu nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, co w konsekwencji powoduje, że projekt powinien zostać umieszczony na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej;

- Zarzutu nr 8, tj. naruszenia art. 125 ust. 1 rozporządzenia 966/2012 oraz art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013 poprzez dokonanie oceny projektu w sposób dowolny i sprzeczny z zasadą równego dostępu do pomocy przez niezapewnienie projektowi warunków oceny porównywalnych do innych wniosków, które uzyskały taką samą liczbę punktów i w konsekwencji zostały rekomendowane do dofinansowania, w sytuacji w której brak było podstaw do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w takim samym położeniu, tj. podmiotów, których projekty otrzymały taką samą liczbę punktów, a jedną cechą różnicująca ich sytuację była procedura odwoławcza wszczęta w stosunku do projektu skarżącej, która w żaden sposób nie mogła jej dyskryminować, wskutek czego nie zapewniono warunków, aby ocena projektów była porównywalna.

Konfrontując treść wymienionych zarzutów skargi z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku należy przyznać rację kasatorowi, że odniesienie się przez WSA do poszczególnych zarzutów ma charakter prowizoryczny i nie pozwala na odczytanie w pełni motywów podjętego rozstrzygnięcia

W istocie WSA w zaskarżonym wyroku ograniczył się do powielenia argumentacji organu w zakresie niemożności dofinansowania projektu skarżącej z uwagi na treść Wytycznych dotyczących wyboru projektu. Argumentacja organu, zaakceptowana przez WSA, sprowadza się do stwierdzenia, że chociaż środki w konkursie nie zostały wiążąco rozdysponowane w całości (w rozumieniu podpisania umów), to dofinansowanie projektu skarżącej nie jest możliwe, bo wówczas organ musiałby dofinansować kilka innych projektów, które uzyskały taką samą liczbę punktów i w ten sposób, gdyby sfinansował je wszystkie, to teoretyczne przekroczyłby próg alokacji środków przeznaczonych na konkurs.

Argumentacja ta nie jest przekonywująca i jaka taka wymaga powtórnej głębszej analizy, zwłaszcza w świetle prawnie wiążących wytycznych poprzedniego wyroku WSA z 28 listopada 2018 r. I SA/Sz 762/18. WSA wówczas wskazywał (powołując się na wyroki NSA), że "wyczerpanie środków w ramach działania zawsze będzie powodowało także brak środków w ramach konkursu, natomiast jeżeli wystąpi brak środków w konkursie, to może wystąpić taka sytuacja, że środki nie zostaną jeszcze wyczerpane w ramach działania i będzie możliwa alokacja tych środków o jakiej mowa w art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej". Ponadto WSA wskazał, że przyczyną odmowy dofinansowania może być tylko faktyczne wyczerpanie środków w konkursie w rozumieniu podpisanych umów i wydanych decyzji. Nie zaś stan hipotetyczny jaki by wystąpił, gdyby inni wnioskodawcy jeszcze podpisali umowy.

Powyższe stanowisko potwierdza – trafnie przywołany przez kasatora wyrok NSA z 23 kwietnia 2019 r. I GSK 378/19 – w którym wskazano (odnosząc się do twierdzenia, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów), że "(...) nie należy akceptować stanu, gdzie projekt, którego ocena została skorygowana w postępowaniu odwoławczym poprzez dodanie dodatkowych 6 punktów kwalifikujących projekt do dofinansowania, przewyższająca ocenę innych projektów już w tym konkursie dofinansowanych, nie może uzyskać dofinansowania, z uwagi na to, ze organ według swojego uznania rozdysponował już pozostałe środki przeznaczone na to działanie. (...). Postępowanie organu w zaistniałych w sprawie okolicznościach nie było sprawiedliwe i naruszało zasadę równości. Dlatego też usprawiedliwione było twierdzenie WSA, że treść art. 65 nie zwalnia organu od takiego ukształtowania i przestrzegania procedur konkursowych, by udowodnienie swoich racji w zakresie wadliwej oceny projektu, pozwalało na realne uzyskanie dofinansowania. Takie prawidłowe ukształtowanie procedur konkursowych uwzględniające interes podmiotu, który uruchomił procedurę odwoławczą, umożliwiające wykazanie racji strony postępowania i uzyskanie na drodze administracyjnoprawnej dofinansowania, będzie zgodne z zasadą równości, sprawiedliwości oraz zasadą zaufania do organów państwa".

Tym samym przyjmowanie hipotetycznej sytuacji przez organ, zaakceptowanej przez WSA zaskarżonym wyrokiem, że dojdzie do wyczerpania środków w sytuacji zaproszenia wszystkich wnioskodawców, którzy otrzymali taką samą ilość punktów wydaje się sprzeczne ze wskazaniami zawartymi zarówno w poprzednim wyroku WSA jak i zacytowanym fragmentem wyroku NSA.

W przedstawionym kontekście stwierdzić należy, że WSA nie odniósł się do istotnych dla wyniku sprawy zarzutów, iż z pięcioma wnioskodawcami, których projekty uzyskały 130 pkt podpisano umowy. Sytuacja taka w sposób ewidentny może wskazywać na złamanie zasady równości. Skoro projekt spółki, oceniony pierwotnie z winy organu na 127 pkt, a następnie w wyniku odwołania oceniony na 130 pkt, takiego dofinansowania nie otrzymał. Trafnie wywodzi kasator, że zapewne po upływie ponad dwóch lat od rozstrzygnięcia konkursu z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można przyjąć, że niekoniecznie wszyscy wnioskodawcy, którzy otrzymali taką samą liczbę punktów co skarżąca byliby zainteresowani podpisaniem umów o dofinansowanie. Nie można jednak tylko z powodu hipotetycznego założenia, że wszystkie inni wnioskodawcy z ocenami projektów na 130 pkt podpisaliby umowy, czynić wyłącznej podstawy do odmowy skarżącej kasacyjnie podpisania umowy. Tym bardziej – co nie jest kwestionowane sprawie – że skarżąca spółka jako jedyna z spośród wnioskodawców, których projekty uzyskały w wyniku procedury odwoławczej 130 pkt – wykazała inicjatywę dochodząc stwierdzenia niezgodności oceny jej projektu z prawem. W stosunku do pozostałych wnioskodawców rozstrzygnięcia o negatywnych ocenach ich projektów nie zostały wzruszone. W tej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej spółki należy ocenić niezbadane przez WSA zarzuty skargi i rozważyć, czy organ nie naruszył prawa poprzez nierekomendowanie do dofinansowania projektu skarżącej spółki.

Skutkiem takiego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być przyjęcie, że pozostałe podstawy kasacyjne są przedwczesne. Sąd II instancji może bowiem oceniać wyrok w tym zakresie tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że spełnia on wymogi formalne w zakresie uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zarzutem najdalej idącym spośród tych, które zawiera skarga kasacyjna, a to oznacza, że ma on wpływ na ocenę pozostałych, stanowiąc przeszkodę w przypadku jego uwzględnienia na drodze do oceny pozostałych. Braki uzasadnienia co do zasady nie dają mianowicie podstaw do wyprzedzającej oceny kwestii materialnych i procesowych.

Mając na uwadze całokształt rozważań zawarty w skardze kasacyjnej, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Dokonując ponownego rozpoznania sprawy WSA rozważy przywołaną argumentację i okoliczności podnoszone w skardze.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2) postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (560 zł) składały się: opłata za uzasadnienie wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa radcy prawnego (360 zł).