Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 466/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 145a par. 1, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K.i I. i K. I. na decyzję Wojewody z dnia 7 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących K. I. i K. I. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. I. i K.I. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia 7 czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 6 kwietnia 2017 r. odmawiającą, we wznowionym postępowaniu, uchylenia decyzji Starosty z dnia 14 października 2015 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia I. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [..] obr. 5 w L.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 14 października 2015 r., nr [..], Starosta zatwierdził zamienny projekt budowlany do decyzji Starosty z dnia 24 września 2008 r., nr [..] i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [..] obr. 5 w L., uzupełniony o funkcję usługową.

Skarżący, którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną wyżej decyzją zabiegali o uznanie ich za stronę tego postępowania i wnieśli odwołanie, co do którego organ stwierdził jego niedopuszczalność.

W dniu 14 grudnia 2015 r. wpłynął do Starosty wniosek K. i K. I. o wznowienie postępowania wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji.

Pierwotnie Starosta postanowieniem z dnia 15 stycznia 2016 r. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowienie to jednak uchylił Wojewoda, skutkiem czego Starosta postanowieniem z dnia 30 listopada 2016r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

W toku wznowionego postępowania organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentów, w szczególności należało:

1. przedłożyć obszar oddziaływania inwestycji, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 c ustawy Prawo budowlane i § 13a Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

2. przedstawić w sposób szczegółowy zakres obecnie prowadzonych robót związanych z prowadzeniem działalności na działce nr [..] obr. 5 w L.;

3. przedstawić analizę sąsiedztwa obiektu z funkcjami chronionymi (w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i wykazać brak zagrożenia obniżenia standardu warunków mieszkaniowych (zgodnie z § 4 pkt 2.2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego);

4. wykazać zgodność lokalizacji przedmiotowego budynku z § 12 ust. 1 i § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

5. wykazać lokalizację miejsc postojowych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe braki inwestor uzupełnił w dniu 13.01.2017r.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Starosta decyzją z dnia 6 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia 14 października 2015 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. I. i K. I., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 kpa) oraz przepisów materialnych poprzez błędną interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 7 czerwca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Wyjaśniając przyczyny stanowiska organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił specyfikę i cel postępowania wznowieniowego. Wskazał, że we wznowionym postępowaniu Starosta zobowiązany był do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową poprzez zbadanie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. przepisów art. 28 i następnych Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 33-35 tej ustawy, w ramach rozstrzygania na nowo o istocie sprawy administracyjnej. W związku z tym na organie ciążył obowiązek sprawdzenia złożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z uwzględnieniem zarzutów skarżących odnośnie nieprawidłowo ustalonego obszaru oddziaływania ograniczającego się wyłącznie do działki inwestycyjnej oraz błędnie stwierdzonej zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wyjaśnił, że zainwestowana działka o nr [..] obr. 5 w L. objęta jest ustaleniami uchwały nr XIX/165/99 Rady Miejskiej z dnia 1 października 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. na obszarze obejmującym część jednostki terytorialnej T.1. Zgodnie z planem działka nr [..] położona jest w jednostce oznaczonej 01.07.MN, w której przewidziano funkcję mieszkaniową jako funkcję dominującą. Na terenie tym nie wyłączono możliwości lokalizacji innych funkcji niż dominująca. Dopuszczono lokalizację obiektów o funkcjach komercyjnych (w rozumieniu planu) w przypadku ich usytuowania na działkach przy ulicach szerszych niż 10 m w liniach rozgraniczających. Droga, przy której zlokalizowana jest działka inwestycyjna ma 12 m szerokości. Zgodnie z definicją zawartą w planie miejscowym funkcje komercyjne to funkcje terenów, na których prowadzona jest (będzie) działalność nastawiona na zysk, np.: produkcyjna, przemysłowa, składowa, usługowa, a także przeznaczonych dla urządzeń infrastruktury technicznej. Planowana inwestycja nie narusza zatem wskazanego planu. Funkcja usługowa w budynku inwestora nie przekracza 30%, bo wynosi dokładnie 27,76 % powierzchni budynku. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Poza tym w obowiązującym dla tego terenu planie, w ustaleniach morfoplanistycznych dla strefy MN, zakazano lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (w rozumieniu planu). Zgodnie z definicją zawartą w tym planie w § 2 pkt 12, obiektem takim jest obiekt w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów (np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej).

Wojewoda stwierdził, że z przedłożonej przez inwestora analizy sąsiedztwa spornego budynku mieszkalnego wynika, że działalność usługowa w zakresie elektryki samochodowej prowadzona jest tylko przez inwestora w godzinach dziennych, nie wiąże się z emisją widocznego dymu, oparów, nie wymaga składowania odpadów na otwartej przestrzeni. Analiza wskazuje, że z uwagi na małe możliwości techniczne i organizacyjne prowadzona przez inwestora działalność gospodarcza nie wpłynie na zwiększenie ruchu drogowego lub hałasu o dużym natężeniu, zwłaszcza w porze nocnej. Tym bardziej, że w dalszej części definicji plan wyraźnie wskazuje, że obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych jest lokal gastronomiczny z działalnością nocną, natomiast obiektem takim nie jest parking dla samochodów osobowych czy garaż dla samochodów osobowych.

Ponadto, wskazano na treść § 4 ust. 7 pkt 8.1. odnoszącą się do planu terenu elementarnego 01.07.MN, gdzie dopuszczono możliwość parkowania na drodze wzdłuż granicy działki, na której zlokalizowana jest działalność wymagająca miejsc postojowych, o ile droga ma szerokość co najmniej 12 m w liniach rozgraniczających. W niniejszej sprawie szerokość drogi przy przedmiotowej działce wynosi 12 m. W związku z tym osoby przyjeżdżające do prowadzącego działalność i parkujące wzdłuż drogi nie naruszają porządku prawnego obowiązującego na tym terenie.

Wojewoda wyjaśnił, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [..] z dnia 24 września 2008 r. i decyzją nr [..] z dnia 14 października 2015 r. odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką sąsiednią, zgodnie z projektem zagospodarowania działki, wynosi 3,0 m. Natomiast według ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zmierzona odległość ocieplonej ściany przedmiotowego budynku do granicy z działką sąsiednią wynosi 2,93 m. Wskazano przy tym, że sprawdzenie faktycznej odległości wybudowanej inwestycji od granic działki w przypadku wątpliwości należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wojewoda uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wznowieniowe. Wezwał inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji projektowej i przeprowadził analizę całości akt sprawy. Swoje stanowisko zaś uzasadnił zgodnie z art. 107 k.p.a. Stwierdził również, że nie zostały naruszone przepisy materialne - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował w spornej decyzji zapisy obowiązujące dla terenu inwestycyjnego i nie stwierdził - z czym zgadza się organ odwoławczy - żeby zapisy tegoż planu zostały przez Starostę nieprawidłowo zinterpretowane.

Rozważając status skarżących jako stron postępowania Wojewoda stwierdził, że w związku z tym, że działka skarżących bezpośrednio graniczy z działką, na której przewidziano lokalizację spornej inwestycji, organ pierwszej instancji zobowiązany był wznowić postępowanie i wówczas ustalić, czy twierdzenia o pominięciu skarżących jako strony postępowania znajdą swe uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności - sposobu zagospodarowania nieruchomości będących własnością skarżących - nie musiały wynikać jedynie z treści przepisów techniczno-budowlanych. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, statuującego pozycję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy, wynikają również z innych aktów prawnych: poza przepisami techniczno- budowlanymi. Zarówno jednak organ pierwszej instancji, jak i Wojewoda nie dopatrzył się jakichkolwiek ograniczeń w związku z planowaną inwestycją w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Planowana inwestycja nie ogranicza, ani nie ingeruje w prawo własności skarżących do ich nieruchomości (art. 144 k.c).

W skardze zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegający na uznaniu za wiarygodną analizy sąsiedztwa obiektu z funkcjami chronionymi, w której zdaniem organu inwestor wykazał brak zagrożenia obniżenia standardów warunków mieszkaniowych, podczas gdy była ona niewiarygodna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyznania statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę wobec skarżących;

- pominięcie w decyzji i brak odniesienia się do okoliczności, że Starosta pominął dowód wskazany przez skarżących w piśmie z dnia 21 lutego 2017 r. w postaci płyty DVD zawierającej nagrania z nieruchomości skarżących, na których słychać hałas dochodzący z nieruchomości I. J., co z kolei doprowadziło do nieuwzględnienia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego w sytuacji, kiedy z przedstawionego dowodu w sposób oczywisty wynika, że działalność prowadzona na nieruchomości inwestora w postaci warsztatu samochodowego narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powoduje szkodliwy wpływ oraz istotne uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących, co doprowadziło do naruszenia;

2) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (dalej jako: p.b.) poprzez uznanie, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [..] obręb 5 w L., podczas gdy z powołanego przepisu wynika, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są m.in. właściciele oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim oddziaływaniu obiektu, którego pozwolenie dotyczy, a także nieuwzględnienie faktu, iż skarżący posiadają interes prawny w uchyleniu zaskarżonej decyzji, co z kolei doprowadziło do naruszenia;

3) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy na ich korzyść;

4) art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy i uznanie, że decyzja Starosty z dnia 6 kwietnia 2017 r. odmawiająca uchylenia decyzji wydanej przez ten sam organ w dniu 14 października 2015 r. została wydana prawidłowo, w sytuacji gdy decyzja nr [..] została w rzeczywistości wydana z naruszeniem prawa i jako taka winna zostać uchylona;

5) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i stwierdzenie, że Starosta w postępowaniu wznowieniowym, wbrew twierdzeniom skarżących zawartych w odwołaniu od decyzji, nie uznał ich ostatecznie za strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 października 2015 r. w sytuacji kiedy z analizy rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący zostali uznani za stronę postępowania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) § 4 ust. 1 pkt 2 ustalenie 2.2. w zw. z § 2 pkt 12 uchwały Nr XIX/165/99 Rady Miejskiej z dnia 1 października 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. na obszarze obejmującym część jednostki terytorialnej T.1. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zlokalizowanie na terenie elementarnym, ujętym w § 8 ust. 7 tego planu obiektu w postaci warsztatu samochodowego nie spowoduje obniżenia standardu warunków mieszkaniowych, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt budowlany był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) § 8 ust. 7 pkt 4 w zw. z § 3 pkt 6 ppkt 8.1. uchwały Rady Miejskiej z dnia 1 października 1999 r., poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że w bilansie miejsc postojowych dla przedmiotowej nieruchomości dopuszcza się uwzględnienie parkowania na całej długości drogi biegnącej wzdłuż granicy działki, na której zlokalizowana jest działalność wymagająca miejsc postojowych, podczas gdy zgodnie z wyżej wskazanym postanowieniem dopuszcza się jedynie uwzględnienie możliwości parkowania na fragmencie drogi biegnącej wzdłuż granicy działki.

Wniesiono w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 7 czerwca 2017 r. w całości oraz decyzji Starosty z dnia 6 kwietnia 2017 r. także w całości i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację przemawiającą, zdaniem skarżących, za zasadnością ich twierdzeń. Przede wszystkim skarżący nie zgodzili się z pozbawieniem ich statusu strony we wznowionym postępowaniu, albowiem według nich brak zgodności z planem zamierzonej inwestycji oraz jej oddziaływanie na ich nieruchomość kształtuje ich interes prawny, który winien być chroniony w toczącym się postępowaniu. Zwrócili uwagę na nieprawidłową odległość budynku na zainwestowanej działce od granicy z działką nr [..]: zamiast 3 m, jest 2,93 m, co potwierdza protokół organu nadzoru budowlanego z dnia 30 kwietnia 2015 r. oraz na sprzeczność przyjęty w projekcie budowlanym rozwiązań z postanowieniami planu miejscowego, zwłaszcza w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz dopuszczalności prowadzenia działalności komercyjnej.

Nadto skarżący zakwestionowali wiarygodność dokumentacji, w tym analizy sąsiedztwa, przedłożonej przez inwestora. Według skarżących informacje wynikające z tej analizy są nieprawdziwe, albowiem planowana działalność warsztatu samochodowego z istoty swojej zwiększy negatywne oddziaływanie na nieruchomość skarżących, co powinno przesądzić o ich interesie prawnym.

Według skarżących Wojewoda niesłusznie przyjął, że Starosta odmówił im przymiotu stron postępowania. Gdyby bowiem tak było, to organ pierwszej instancji powinien orzec, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wskazać powody braku jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 października 2017r. pełnomocnik skarżących wskazał, że budynek inwestora jest zbliżony do granicy z działką skarżących o 30 cm w stosunku do 3 metrów, które powinny być zachowane. W odpowiedzi na to inwestor podkreślił, że z pomiarów geodezyjnych wynika, że przesunięcie budynku w kierunku działki skarżących wynosi 3 cm.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które mało wpływ na wynika sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano, wydaną w toku wznowionego postępowania administracyjnego, decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 14 października 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową, na działce nr [..], obr. 5 w L.

Tytułem wstępu sąd zaznacza, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Takie postanowienie właściwy w niniejszej sprawie Starosta wydał w dniu 30 listopada 2016 r. wznawiając na wniosek skarżących postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 14 października 2015 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową na działce nr [..] w L., z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższej regulacji wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli mówiąc inaczej - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, akceptowanym w pełni przez orzekający sąd wojewódzki, podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 940/15, LEX nr 2117249; w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/14, LEX nr 1655246; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, LEX nr 597846).

W rozpoznawanej sprawie skarżący żądali wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że jako właściciele działki nr [..] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji na działce nr [..] zostali bez swojej winy pozbawieni udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową.

Chronologia czynności procesowych potwierdza, że zaskarżoną decyzją w sposób nieprawidłowy utrzymano w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Starosta bowiem, po formalnym wznowieniu postępowania, podjął inicjatywę dowodową zmierzającą do wykazania istnienia przesłanki wznowienia, to jest w niniejszej sprawie, ustalenia, czy skarżący mieli interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), zwanej dalej Prawem budowlanym, w sprawie o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [..]. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji, podobnie jak i w przypadku ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czy też postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1241/15, LEX nr 2291037).

Organ pierwszej instancji prowadził zatem postępowanie w pierwszej kolejności zmierzające do zweryfikowania, zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 k.p.a., istnienia wskazanej przesłanki wznowienia. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym na podstawie analizy oddziaływania spornego obiektu budowlanego, organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że projektowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na nieruchomości sąsiednie oraz, że obszar oddziaływania tego obiektu mieści się w granicach działki inwestora. Te ustalenia stały się podstawą do stwierdzenia, że wskazana przez skarżących podstawa wznowienia nie istnieje, z czym nie zgadza się sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stwierdzając brak podstawy wznowienia organ pomimo tego, że jest to już wystarczająca podstawa do odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę procedował dalej, czyli przeszedł do etapu kolejnego rozpoznania istoty sprawy i weryfikowania w świetle przepisów prawa budowlanego, zgodności z prawem zgłoszonej inwestycji. W ocenie sądu stanowi to naruszenie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem w gruncie rzeczy organ zmierzał do podjęcia rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy jego podstawą uczynił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, oba organy administracji weryfikowały zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XIX/165/99 Rady Miejskiej z dnia 1 października 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. na obszarze obejmującym część jednostki terytorialnej T.1. Na podstawie wyników tej weryfikacji przyjęto, że inwestycja ta jest zgodna z planem, co według organów obu instancji uzasadniało odmowę uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tymczasem, w ocenie sądu, analiza postanowień planu miejscowego w kontekście ujawnionych okoliczności faktycznych nie została przeprowadzona prawidłowo, ze względu na uchybienia procesowe, które popełnił organ. Według sądu bowiem właśnie ustalenia planu, na które powoływały się organy obu instancji administracyjnych, ukształtowały legitymację procesową skarżących do uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na działce nr [..] w L., gdyż ich szczegółowa analiza poczyniona przez Wojewodę świadczy wprost, że działka skarżących pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W konsekwencji, pozbawienie skarżących możliwości uczestnictwa w tym postępowaniu przesądza o istnieniu podstawy wznowienia i otwiera możliwość merytorycznej weryfikacji prawidłowości decyzji z dnia 14 października 2015 r. o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z planem miejscowym na terenie, na którym usytuowany jest budynek objęty kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, oznaczonym symbolem 01.07.MN, zaplanowano mieszkalnictwo jako funkcję dominującą. Na terenie tym nie wyłączono jednak możliwości lokalizacji innych funkcji niż dominująca. Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1.3. i 1.4. planu dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów o funkcjach komercyjnych w rozumieniu planu, jako towarzyszących zabudowie mieszkaniowej na obszarze tworzącym system transportowy. Dopuszczono również lokalizację obiektów o funkcji komercyjnej w przypadku ich usytuowania na działkach przy ulicach nie węższych niż 10 m w liniach rozgraniczających. W rozumieniu § 2 pkt 6 planu przez funkcje komercyjne rozumie się funkcje terenów, na których prowadzona jest (będzie) działalność nastawiona na zysk, np. produkcyjna, przemysłowa, składowa, usługowa, a także przeznaczonych dla urządzeń infrastruktury technicznej.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach wynika, że droga, przy której zlokalizowana jest zainwestowana działka, ma 12 m szerokości. Oznacza to, że co do zasady planowana inwestycja mogła zostać umiejscowiona na działce nr [..]. Inwestycja ta winna była zostać zanalizowana w kontekście wszystkich postanowień planu odnoszących się do terenu 01.07.MN.

Poza powyższym, w obowiązującym dla tego terenu planie miejscowym, w ustaleniach morfoplanistycznych dla strefy MN w § 4 ust. 1 pkt. 2.2. zakazano lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (w rozumieniu planu). Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 12 planu miejscowego, obiektem takim jest obiekt:

a) powodujący w trakcie normalnej dzienności osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy szkodliwego oddziaływania na środowisko na granicy przynależnej mu działki lub obiektu w sytuacji współużytkowania działki (dla bezpośrednich sąsiadów),

b) każdy obiekt emitujący nieprzyjemny zapach,

c) w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów (np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej).

W planie stwierdzono również, że w szczególności obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych jest: lokal gastronomiczny z działalnością nocną. Obiektem takim nie jest natomiast parking dla samochodów osobowych, garaż dla samochodów osobowych.

W ocenie sądu tak sformułowane uwarunkowania planistyczne na wskazanym terenie obejmującym działkę nr [..] ukształtowały interes prawny skarżących właścicieli działek sąsiednich, albowiem w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dojść musiało do oceny zgodności proponowanych rozwiązań inwestycyjnych z ustaleniami planu w kontekście zakazu lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych istniejących na tym terenie, w tym na działce skarżących. Kwalifikacja projektowanej zabudowy o ściśle określonej funkcji jako obiektu obniżającego bądź nieobniżającego standardu warunków mieszkaniowych ma charakter wysoce ocenny, ale nawet w takiej sytuacji oparta być musi na kompleksowo zgromadzonym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym, czemu uchybiły organy administracji obu instancji.

Organy orzekające w sprawie bowiem właściwie oparły się wyłącznie na materiałach przedłożonych przez inwestorów, w tym na analizie obszaru oddziaływania inwestycji na działce nr [..] na działki sąsiednie, nie przeprowadzając natomiast dowodów przedstawionych przez skarżących, w tym nie analizując płyty DVD zawierającej nagrania z nieruchomości skarżących, na których słychać hałas dochodzący z działki I. J. W świetle § 2 pkt 12 lit. a) planu, gdzie przez obiekt obniżający standard warunków mieszkaniowych uznaje się obiekt powodujący osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy szkodliwego oddziaływania na środowisko zasadnym było przeanalizowanie materiałów DVD i faktyczne, w terenie, zweryfikowanie poziomów, emitowanego przez działalność usługową z zakresu elektryki samochodowej, hałasu. Organy orzekające w sprawie tych kroków nie podjęły, przez co poczyniona przez nich ocena dowodów nie jest wszechstronna i nie mogła stanowić wiarygodnej, pełnej podstawy do ustaleń stanu faktycznego i odniesienia do niego właściwych przepisów prawa. Dokonana przez organy administracji ocena w zakresie zgodności inwestycji na działce nr [..] z ustaleniami planu była przedwczesna, a brak przypisania skarżącym interesu prawnego w przedmiotowej sprawie w świetle przytoczonych postanowień planu miejscowego, będącego przepisem prawa miejscowego, a więc prawa materialnego, było nieprawidłowe.

Współkształtowanie interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie nastąpiło również poprzez postanowienie planu zawarte w § 4 ust. 7 pkt 8.1. który stanowi ustalenie szczegółowe dla terenu elementarnego 01.07.MN i wskazuje, że w bilansie miejsc postojowych dopuszcza możliwość parkowania na drodze wzdłuż granicy działki, na której zlokalizowana jest działalność wymagająca miejsc postojowych, o ile droga ma szerokość co najmniej 12 m w liniach rozgraniczających. W konsekwencji, skoro droga, przy której zlokalizowana jest działka nr [..], ma szerokość 12 m to osoby przyjeżdżające w celu skorzystania ze świadczonych na tej działce usług będą mogły parkować wzdłuż drogi nie naruszając porządku prawnego obowiązującego na tym terenie. Dyspozycja § 2 pkt 12 lit. c) planu świadczy jednak o tym, że tego rodzaju okoliczność winna być brana pod uwagę przy ocenie wpływu warunków wykonywania działalności usługowej na obniżenie standardu warunków mieszkaniowych, na które negatywny wpływ, w świetle powołanych ustaleń planu, może mieć ruch drogowy. Należało zatem dokładnie ustalić, w świetle takich nieostrych pojęć planu miejscowego, choćby obserwacjami w terenie (oględzinami nieruchomości w różnych porach dnia), jak kształtuje się ruch drogowy na tej drodze i czy w związku z prowadzoną działalnością usługową nastąpiło jego nasilenie, w rezultacie czy ewentualne nasilenie powoduje obniżenie standardu warunków mieszkaniowych. Wbrew bowiem twierdzeniom organu odwoławczego w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego, organ winien objąć analizą rozmiar działalności gospodarczej prowadzonej w danym obiekcie i ocenić jej wpływ na pogorszenie standardu warunków mieszkaniowych, do czego zobowiązują ustalenia planu. Przy tak ukształtowanych przez obowiązujący plan warunkach inwestycyjnych nie można stwierdzić, że realizacja spornego zamierzenia budowlanego w żaden sposób nie wpływa na możliwość zagospodarowania czy zabudowy nieruchomości skarżących, bez wnikliwej analizy warunków tej działalności.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania, według sądu, w następstwie popełnionych przez organy obu instancji uchybień procesowych w zakresie zgromadzenia dowodów i ich oceny, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również naruszeń innych przepisów postępowania w tym art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego regulujących ocenę interesu prawnego skarżących, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżoną decyzję organu odwoławczego należy uchylić.

Organ odwoławczy będzie procedował ponownie w zakresie posiadanych kompetencji procesowych, będąc związany przede wszystkim oceną prawną co do tego, że skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 14 października 2015 r. To z kolei implikuje konieczność zbadania wskazanej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w kierunku wskazanym przez sąd, koniecznym do ostatecznego i prawidłowego zakończenia sprawy.

Sąd podziela natomiast stanowisko organu co do tego, że kwestia zgodności faktycznej odległości budynku zlokalizowanego na działce nr [..] od strony granicy z działką sąsiednią nr [..] z zatwierdzonym projektem budowlanym nie należy do kompetencji orzekających w niniejszej sprawie organów architektoniczno-budowlanych. Sprawy dotyczące realizacji inwestycji lub użytkowania obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego i powinny być rozpatrywane w odrębnym trybie, a nie "przy okazji" ponownego rozpoznania co do istoty sprawy wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804), zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, składa się również wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżących.