Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 195/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153,  art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3, 29
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. T. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] grudnia 2020 r. wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] ("Wojewoda") decyzją z [...] października 2011 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego K. z [...] maja 1983 r., znak: [...], udzielającej M. S. i J. S. pozwolenia na budowę kiosku gastronomicznego "Pizzeria" na działce położonej w K. przy ul. W.

Pismem z 9 października 2018 r. M. S. i J. S. -

reprezentowani przez radcę prawnego B. R. - wnieśli o stwierdzenie

nieważności ww. decyzji Wojewody z [...] października 2011 r., znak:

[...].

Decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], GINB - po wszczęciu

postępowania na wniosek M. S. i J. S. - odmówił stwierdzenia

nieważności ww. decyzji Wojewody z [...] października 2011 r., znak:

[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi M.

S. oraz J. S., wyrokiem z 13 listopada 2019 r., sygn.

akt VII SA/Wa 902/19, uchylił decyzję GINB z [...] marca 2019 r., znak:

[...]. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 10 marca 2020 r.

Decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. S. i J. S. na skutek ww. wyroku, GINB stwierdził nieważność decyzji Wojewody z [...] października 2011 r., znak: [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego, GINB decyzją wskazaną na wstępie z [...] grudnia 2020 r. znak: [...], zaskarżoną decyzję własną z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy.

Uzasadniając to orzeczenie GINB zwrócił uwagę na charakter postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Podał, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru może bowiem gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Wyjaśnił przy tym, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11). Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

GINB wskazał również, że orzekając w sprawie związany był oceną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku prawomocnym zapadłym w tej sprawie, wobec treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.").

I dalej, GINB wskazał, że decyzja Wojewody z [...] października 2011 r., znak: [...], zapadła w postępowaniu nieważnościowym. Tym samym choć niniejsze rozstrzygnięcie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę ww. decyzji organu wojewódzkiego w aspekcie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., to jednak z uwagi na fakt, że kontrolowaną decyzją Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. z [...] maja 1983 r., znak: [...], nie jest możliwe dokonanie oceny rozstrzygnięcia Wojewody z [...] października 2011 r. w oderwaniu od ww. decyzji z [...] maja 1983 r., przy czym wyłącznie w zakresie, w jakim w niniejszej sprawie orzekał Wojewoda.

Zaznaczył, że kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego została wydana po przeprowadzeniu postępowania, w związku z wnioskiem z 26 sierpnia 2009 r., złożonym przez Z. T. - właściciela działek nr ew. [...],[...],[...]i [...]położonych w K., Dzielnica P. (Księga wieczysta nr [...]). Działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [...], na której zaplanowano sporny kiosk gastronomiczny "P. ", a więc skarżący posiadał przymiot strony w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazał następnie, że przyczyną podjęcia kontrolowanej decyzji Wojewody z [...] października 2011 r. było ustalenie, że decyzja z [...] maja 1983 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 oraz art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a tym samym jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W myśl art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (wg stanu na dzień 3 maja 1983 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Stosownie zaś do § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm., wg stanu na dzień 3 maja 1983 r.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że decyzja z [...] maja 1983 r. została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego; w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę inwestorzy – M. S. i J. S. - nie byli bowiem uprawnieni do dysponowania nieruchomością inwestycyjną położoną przy ul. W. w K. Projektowany kiosk gastronomiczny "P." został zaplanowany na działce oznaczonej obecnie numerem ewidencyjnym [...]. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy uzupełniającej sporządzonej w dniu 4 grudnia 1991 r., jak również z pisma Sądu Rejonowego dla K.- P., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych z [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt [...], ww. działka nr ew. [...] powstała w wyniku podziału działki nr ew. [...], której właścicielem w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę był Skarb Państwa - Prezydium Rady Narodowej Miasta K. Brak tytułu prawnego inwestora do działki inwestycyjnej potwierdzały również inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy organu wojewódzkiego oraz w aktach sprawy GUNB.

Stosownie do treści art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z treścią § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Jak wynika z akt sprawy obszar, na którym położony jest teren inwestycyjny przy ul. W. w K., objęty był postanowieniami uchwały Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 27 czerwca 1966 r., Nr [...], w sprawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego os. P.(Dz. Urz. RN Nr [...], poz. [...]). Z załącznika graficznego i legendy szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika że teren inwestycyjny przy ul. W. w K. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: [...] - teren łąk i upraw rolnych przeznaczony pod zaplecze komunikacji dla osiedla oraz [...] - teren upraw rolnych i łąk przeznaczony pod arterię ruchu normalnego z wydzielonym torowiskiem tramwajowym. Na terenie objętym inwestycją obowiązywał również plan zagospodarowania przestrzennego [...] Zespołu Miejskiego zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] czerwca 1977 r. Nr [...] (Dz. Urz. R.N.M.K. Nr [...], poz. [...]). Z załącznika graficznego i legendy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika że teren inwestycyjny przy ul. W. w K. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności. Funkcja dodatkowa tereny mieszkalnictwa o niskiej intensywności. (...) Ustalenia programowe: przewidywany pełny program usług podstawowych i urządzeń osiedlowych skupionych w postaci ośrodka usługowego stopnia I przy ul. T. (...). W związku z powyższym sporna inwestycja - kiosk gastronomiczny "P." - nie spełnia warunków określonych w art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., a to w związku z postanowieniami uchwały Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1966 r., Nr [...], w sprawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego os. P.

Tym samym ustalenia zawarte w weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Wojewody z [...] października 2011 r., znak: [...], dotyczące naruszenia przepisów art. 3 i art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowalne z 1974 r. znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Powyższe ustalenia nie zostały również zakwestionowane przez Sąd w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 902/19.

Niemniej jednak, jak podał GINB, WSA w Warszawie w uzasadnieniu ww. wyroku z 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 902/19, wskazał, że : "(...) o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wtedy, a więc i wtedy można ten przepis zastosować eliminując z obrotu prawnego decyzję, jeżeli spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. (1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; (2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia, jest on bowiem jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni oraz (3) przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną (...)". Zwrócił uwagę, że Sąd wskazał jednocześnie, że to ostatni z elementów przesłanki rażącego naruszenia prawa (tj. jego skutki) ma każdorazowo kluczowe znaczenie dla przesądzenia rażącego charakteru naruszenia; stwierdził też, że "w decyzji Wojewody stwierdzającej nieważność decyzji budowlanej brak jest nie tyle wystarczających, ale jakichkolwiek rozważań na temat tego jakie niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa skutki społeczno-gospodarcze wywołuje decyzja Prezydenta Miasta K. z 1983 roku, które uzasadniałyby orzeczone wyeliminowanie jej z obrotu. Owo całkowite milczenie organu nadzorczego (Wojewody [...]), odbierającego bądź co bądź Stronie przyznane jej przed bez mała 28 laty uprawnienie, ma przy tym miejsce w sytuacji, gdy z akt sprawy wyraźnie wynika, że zaraz po wydaniu decyzji budowlanej Skarżący mogli już wylegitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym organ sam wspomina. Dzieje się tak również w sytuacji, w której w aktach sprawy znajduje się m.in. zawarta przez Skarżących z wydziałem Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. (reprezentant Skarbu Państwa) umowa z dnia 14 lutego 1986 r. dająca im prawo dysponowania nieruchomością, a także akt notarialny z dnia [...] grudnia 1999 r. Rep. A [...] oddający działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste (...)". GINB zauważył także, że w ww. wyroku Sąd podał, że "wprawdzie w dacie wydawania decyzji budowlanej na terenie objętym inwestycją regulacje planistyczne nie przewidywały możliwości tego rodzaju zabudowy, niemniej jednak już zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. - uchwała Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] wynikało, że przeznaczeniem dla tego terenu jest: koncentracja usług ogólnomiejskich charakterystycznych dla centrum usługowego miasta dużego o dominujących funkcjach [...]. Również Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. przyjęty uchwałą z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] przewidywał jako przeznaczenie tego terenu usługi komercyjne – [...] (...) W kontekście powyższych uwag, (...), brak wyjaśnienia (jakiegokolwiek) skutków społeczno-gospodarczych z uwagi na które nastąpiło uznanie przez Wojewodę, że w sprawie mamy do czynienia z wadą rażącego naruszenia prawa uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej, stanowi w istocie naruszenie klarownego w powszechnym rozumieniu i odbiorze przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazującego ustalenie po pierwsze, czy naruszono przepis jasny w swojej treści, po drugie czy naruszenie to jest oczywiste i niepodważalne, a po trzecie, dlaczego stwierdzone uchybienia z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze nie mogą być dalej tolerowane w państwie prawa i wymagane jest wyeliminowanie decyzji z obrotu. (...) sytuacja, w której organ zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dysponując pełnym materiałem dowodowym, nie dokonuje oceny kluczowej przesłanki jaką jest skutek społeczno-gospodarczy jaki wywołuje decyzja dotknięta wadą, jest nie do zaakceptowania w państwie praworządnym. Jest to w realiach niniejszej sprawy naruszenie norm prawa procesowego mające w ocenie Sądu charakter rażący - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (...)".

Mając na uwadze powyższe oraz wiążącą w niniejszej sprawie ocenę Sądu, zawartą w prawomocnym wyroku z 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 902/19, GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Wojewody z [...] października 2011 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 § 1, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

GING wskazał też, że w świetle powyższej argumentacji, a w szczególności wobec kategorycznego stwierdzenia przez Sąd, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2011 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 § 1, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące m.in. samowolnego odstąpienia od "warunków otrzymanych w decyzjach o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1983 r. oraz z dnia [...] września 2002 r. wydanej przez Prezydenta Miasta K." pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Zauważył, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ocena legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, a kwestie związane z samowolnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę należą, zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do przywołanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroku NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96, w którym Sąd wskazał, że dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygający jest stan prawny z dnia wydania decyzji, GINB zauważył, że w niniejszym postępowaniu decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z [...] maja 1983 r., znak: [...], była oceniana pod kątem zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Zaznaczył jednak, że powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia, z racji tego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero od momentu jego wydania.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] grudnia 2020 r., skarżący wniósł "o jej oddalenie", zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i wskazując na nieujawnienie udokumentowanej samowoli budowlanej.

Skarżący podniósł, że ponownie wydana decyzja, diametralnie odmienna od pierwszej, jest decyzją wyraźnie "stronniczą, pomija milczeniem udowodnione przestępstwa budowlane dokonane przez ww. inwestorów przy budowie i rozbudowie rozpatrywanego pawilonu"; i dalej, że: "w zaskarżonej decyzji GINB powołuje się wyłącznie na przesłankę społeczno-gospodarczą, której nie ma wymienionej w art. 156 § 1 i § 2 całkowicie pomijając te przesłanki, które w pierwszej swojej decyzji z dnia [...] marca 2019 r. uznał za wystarczające do stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji Naczelnika dzielnicy K. z [...] maja 1983 r., tym samym sam sobie zaprzecza."

Skarżący wskazał nadto, że inwestorzy zlekceważyli warunki decyzji z 1983 r., zamiast "kiosku" postawili pawilon murowany na terenie ogródków działkowych.

Skarżący zarzucił w efekcie naruszenie przez GINB art. 107 § 1 i 2 w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a., a także art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie wskutek błędnego uznania, że decyzja Wojewody z [...] października 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł również zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne interpretowanie.

Wskazał także na pominięcie w sprawie, iż nieruchomość (objęta postępowaniem) została mu odebrana – "wywłaszczona" pod pętlę tramwajową – cel publiczny i została przekazana osobom nieuprawnionym na cel komercyjny.

Wnosząc w końcu skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, skarżący dodał, że przy ocenie kwestii odwracalności skutków prawnych decyzji nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, na które wskazał w zaskarżonej decyzji GINB.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB znak: [...] z [...] grudnia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z [...] września 2020 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 2011 r., znak: [...].

Tą ostatnią Wojewoda, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., "k.p.a."), stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego K. znak: [...] z [...] maja 1983 r., udzielającej M. i J. S. pozwolenia na budowę kiosku gastronomicznego "P." na działce położonej w K. przy ul. W.

Eliminując z obrotu prawnego wskazaną decyzję Wojewody, GINB w ww. decyzjach, w tym w zaskarżonej, wskazał na jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podał przy tym, że dokonując tej oceny związany był oceną zawartą w prawomocnym wyroku tut. Sądu zapadłym w tej sprawie.

Biorąc pod uwagę treść tej decyzji, przebieg postępowania (w tym argumentację wniosku inicjującego to postępowanie), a także (i w szczególności) wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 902/19, prawomocny od 10 marca 2020 r., Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, nadto – że zarzuty skargi oceny tej nie podważają.

Rozwijając to stanowisko Sąd zauważa, że w sprawie tej wypowiedział się już tut. Sąd, w ww. prawomocnym wyroku z 13 listopada 2020 r. Wyrokiem tym Sąd uchylił kontrolowaną wówczas decyzję GINB z [...] marca 2019 r. znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji Wojewody. Sąd ten zawarł w uzasadnieniu wskazanego wyroku ocenę prawną, dotyczą m.in. interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i możliwości jego rażącego naruszenia, w konsekwencji – także i wskazania co do dalszego postępowania.

Ta też okoliczność ma decydujące znaczenie w sprawie na obecnym jej etapie, albowiem wskazany wyrok uprawomocnił się, a jako taki jest "wiążący" na podstawie art. 153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd zauważa przy tym, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane; ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Żadna z tych okoliczności, czyniąca ocenę zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 902/19 nieaktualną, nie wystąpiła; tym samym pogląd w nim wyrażony wiązał GINB w sprawie; wiąże również tut. Sąd badający orzeczenie tego organu z [...] grudnia 2020 r.

Dlatego też wymaga przypomnienia, że w ww. wyroku WSA w Warszawie nie tylko wskazał na uchybienia organu popełnione przy ocenie - w uruchomionym trybie nadzorczym - wskazanej powyżej decyzji Wojewody (wydanej także w trybie stwierdzenia nieważności decyzji), ale też - na podstawie analizy akt administracyjnych (którą przeprowadził) - stwierdził, że badana decyzja Wojewody dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wywodząc w ten sposób WSA w Warszawie zwrócił w szczególności uwagę na to, że GINB wadliwie wskazał, że skoro pojęcie rażącego naruszenia prawa nie ma swojej legalnej definicji, to przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można naruszyć w sposób kwalifikowany. Nie zgodził się w efekcie z organem, który to przyjął, że Wojewoda stwierdzając nieważność decyzji bez dokonania opisu skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia sam w sposób rażący nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważył jednocześnie, że w decyzji Wojewody z [...] października 2011 r. opisano, na tle ustalonego stanu faktycznego, jakie konkretnie przepisy w sposób oczywisty naruszono (wydając decyzję [...] maja 1983 r.) oraz że ich zakres znaczeniowy (i wywodzona z tego norma) jest jasny i klarowny. Sąd ten nie miał także wątpliwości, podobnie jak GINB a wcześniej Wojewoda (na co również wskazał), że decyzja Prezydenta Miasta K. naruszała art. 3 i art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 43 ust. 1 i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. "Skarżący nie wykazali bowiem (przesłanka konieczna w tamtym czasie) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rodzaj inwestycji nie był też w tym miejscu, w tamtym czasie dopuszczalny, zaś wydana decyzja nie zawierała numeru ewidencyjnego działki, na której miał zostać zrealizowany sporny kiosk gastronomiczny." Niemniej jednak, jak zaznaczył Sąd, są to jedynie dwa z koniecznych trzech elementów, jakie powinny zostać przez organ nadzorczy ustalone, wykazane i odpowiednio uzasadnione przed unieważnieniem badanego aktu (tj. ww. pozwolenia na budowę z 1983 r.). Tymczasem, jak zauważył, w decyzji Wojewody stwierdzającej nieważność decyzji budowlanej brak jest nie tyle wystarczających, ale jakichkolwiek rozważań na temat tego jakie niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa skutki społeczno-gospodarcze wywołuje/wywołała decyzja Prezydenta Miasta K. z 1983 r., które uzasadniałyby orzeczone wyeliminowanie jej z obrotu. "Owo całkowite milczenie organu nadzorczego (Wojewody [...]), odbierającego bądź co bądź Stronie przyznane jej przed bez mała 28 laty uprawnienie, ma przy tym miejsce w sytuacji, gdy z akt sprawy wyraźnie wynika, że zaraz po wydaniu decyzji budowlanej Skarżący mogli już wylegitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym organ sam wspomina. (...) Nadto, nigdy w toku postępowania lokalizacja owego kiosku nie była kwestionowana, co również wynikało z akt. (...) wprawdzie w dacie wydawania decyzji budowlanej na terenie objętym inwestycją regulacje planistyczne nie przewidywały możliwości tego rodzaju zabudowy, niemniej jednak już zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K.- uchwała Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] wynikało, że przeznaczeniem dla tego terenu jest: koncentracja usług ogólnomiejskich charakterystycznych dla centrum usługowego miasta dużego o dominujących funkcjach [...]. Również Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. przyjęty uchwałą z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] przewidywał jako przeznaczenie tego terenu usługi komercyjne – [...]."

Czyniąc m.in. te uwagi WSA w Warszawie stwierdził dalej, że w takich okolicznościach brak wyjaśnienia skutków społeczno-gospodarczych, z uwagi na które nastąpiło uznanie przez Wojewodę, że w sprawie mamy do czynienia z wadą rażącego naruszenia prawa uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej, "stanowi w istocie naruszenie klarownego w powszechnym rozumieniu i odbiorze przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazującego ustalenie po pierwsze, czy naruszono przepis jasny w swojej treści, po drugie czy naruszenie to jest oczywiste i niepodważalne, a po trzecie, dlaczego stwierdzone uchybienia z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze nie mogą być dalej tolerowane w państwie prawa i wymagane jest wyeliminowanie decyzji z obrotu." I dalej, Sąd ten przyjął, że "sytuacja, w której organ zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dysponując pełnym materiałem dowodowym, nie dokonuje oceny kluczowej przesłanki jaką jest skutek społeczno-gospodarczy jaki wywołuje decyzja dotknięta wadą, jest nie do zaakceptowania w państwie praworządnym. Jest to w realiach niniejszej sprawy naruszenie norm prawa procesowego mające w ocenie Sądu charakter rażący – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Działając ponownie w sprawie na skutek tego wyroku, GINB w zaskarżonej (i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2020 r.) zastosował się do wskazań w nim zawartych. Będąc związany tym wyrokiem, przedstawioną w nim oceną prawną, obowiązany był stwierdzić nieważność badanej decyzji Wojewody jako dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa. Czyniąc w ten sposób (w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych) nie dopuścił się więc naruszenia prawa. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, jak i te - związane z zastosowaniem w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogły okazać się skuteczne.

Sąd zaznacza przy tym, że w ww. wyroku z 13 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 902/19 WSA w Warszawie nie "tylko" wskazał na naruszenie prawa popełnione przez GINB przy badaniu w trybie nadzorczym decyzji Wojewody [...] z [...] października 2011 r. znak: [...], ale także przesądził, że ostatnia decyzja – tj. decyzja Wojewody, wydana została z naruszeniem prawa o charakterze kwalifikowanym. Wskazał bowiem na to (co Sąd jeszcze raz w tym miejscu zaznacza), że Wojewoda wadliwie w ww. decyzji z [...] października 2011 r. zastosował wobec decyzji budowlanej z [...] maja 1983 r. wydanej dla M. S. i J. S. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; wprawdzie słusznie dostrzegł naruszenia, do jakich doszło przy wydawaniu wskazanego pozwolenia na budowę (i jest to bezsporne), ale nie wziął pod uwagę, że o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Brak koniecznych w tej kwestii rozważań w decyzji Wojewody, Sąd ocenił surowo, kierując się okolicznościami mającymi miejsce już po wydaniu decyzji budowlanej z 1983 r., a wskazującymi na swego rodzaju konwalidowanie/naprawienie popełnionych przy jej wydaniu naruszeń. Taką też ocenę zobowiązany był przyjąć w sprawie GINB; w innym razie naruszyłby cyt. powyżej art. 153 p.p.s.a.

Poza tym, wobec treści skargi, Sąd dodatkowo stwierdza, że żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, mającej na celu dokonanie oceny w kontekście przesłanek nieważności decyzji Wojewody z [...] października 2011 r., stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego K. z [...] maja 1983 r., udzielającej M. i J. S. pozwolenia na budowę kiosku gastronomicznego "P." na działce położonej w K. przy ul. W., nie mogły mieć okoliczności związane ze sposobem realizacji tej inwestycji, zgodności jej wykonania z udzielonym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym. Tak też należy ocenić te okoliczności skargi, które dotyczą postępowania organów nadzoru budowlanego w stosunku do ww. inwestycji.

W tych warunkach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.