Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 203/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi F. R. na decyzję Wojewody z dnia 11 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga F. R. na decyzję Wojewody z dnia 11 grudnia 2019 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący F. R. wnioskiem z 5 lutego 1992 r. wystąpił do Wójta Gminy o zatwierdzenie projektu podziału należącej do niego działki nr [..] położonej w K., gmina L. Decyzją z dnia 17 lutego 1992 r. nr [..] Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości stosownie do wniosku, wskazując w treści rozstrzygnięcia, że podział ten dokonywany jest by "przejąć na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [..] o powierzchni 1404 m2, przeznaczoną pod poszerzenie ulicy".

Pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania za prawo własności działki nr [..], położonej w K., gmina L., wskazując, że skierowane do Wójta Gminy w dniu 13 marca 2018 r. zaproszenie do negocjacji nie przyniosło rezultatu w postaci rokowań.

Starosta postanowieniem z dnia 10 lipca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej przez skarżącego sprawie wyjaśniając, że z treści decyzji Wójta Gminy z dnia 17 lutego 1992 r., nr [..], wynika, że podział działki nr [..] nastąpił na wniosek właściciela, w jego wyniku wydzielono działkę nr [..] z przeznaczeniem pod poszerzenie ulicy, jednakże w aktach znajduje się wniosek skarżącego z dnia 5 lutego 1992 r. o zatwierdzenie projektu podziału wraz z deklaracją zrzeczenia się działki [..] na rzecz Skarbu Państwa. Intencje skarżącego potwierdza fakt, że były właściciel nieruchomości nie złożył odwołania.

Postanowienie Starosty zostało uchylone postanowieniem Wojewody z 29 marca 2019 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze wskazaniem, że w przypadku stwierdzenia, w wyniku podjętych przez organ działań, że żądanie wydania rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, organ powinien umorzyć postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 23 sierpnia 2019 r., [..], wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za pozbawienie prawa własności działki nr [..] położonej w K., gmina L.

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał, że zgodnie z treścią decyzji Wójta Gminy z dnia 17 lutego 1992 r. działka nr [..] stanowić miała poszerzenie ulicy a podział został dokonany na wniosek właściciela. Ze zgromadzonego materiału wynika, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za działkę nr [..] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie skarżącego z dnia 5 lutego 1992 r. o zrzeczeniu się przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa. Intencje skarżącego potwierdza treść decyzji podziałowej, w której uzasadnieniu wpisano, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wystąpił właściciel gruntu, deklarując nieodpłatnie przekazanie obszaru, a pod treścią decyzji znajduje się oświadczenie skarżącego o treści: "nie wniosę odwołania od niniejszej decyzji". Tym samym, zdaniem Starosty, nie ziściła się przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustalenie odszkodowania przez Starostę a zatem postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Starosta podkreślił przy tym, że ustalenia dotyczące odszkodowania mogą mieć miejsce przed datą uzyskania waloru ostateczności przez decyzję podziałową.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 11 grudnia 2019 r., nr [..], utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 23 sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzja podziałowa Wójta Gminy z dnia 17 lutego 1992 r. została wydana m.in. na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z którym grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [..] pod ulicę, która stanowi obecnie ogólnodostępny ciąg komunikacyjny - ul. J. W., a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [..] na rzecz Gminy. Przedmiotowa działka została ujawniona w KW nr [..], gdzie w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina L. i to właśnie na mocy przedmiotowej decyzji Gmina ujawniła swoje prawo w księdze wieczystej. Ponadto, w dziale I działka oznaczona jest jako "DR - droga". Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa powiatu lub gminy. Z kolei, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na to, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to zastosowanie znajduje art. 233 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Odszkodowanie powinno być zaś ustalone zgodnie z art. 98 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustała się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis powołanego artykułu stosuje się, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Wojewoda ocenił, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział nieruchomości został dokonany na wniosek właściciela, wydzielenie działki nr [..] nastąpiło na mocy decyzji podziałowej wydanej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i wydzielona działka przeznaczona jest pod drogę publiczną a decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna.

Wojewoda ocenił, że okoliczności sprawy wskazują, iż doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3, co potwierdza oświadczenie skarżącego z dnia 5 lutego 1992 r. o zrzeczeniu się przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa, a intencje stron wyraża również treść decyzji podziałowej, w uzasadnieniu której wpisano "o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wystąpił właściciel gruntu deklarując nieodpłatne przekazanie obszaru". Ponadto, pod treścią decyzji znajduje się oświadczenie wnioskodawcy o treści: "nie wniosę odwołania od niniejszej decyzji". Zdaniem Wojewody powyższe stwierdzenia oznaczają, że wolą skarżącego było nieodpłatne przekazanie działki nr [..] na rzecz Gminy. Ponadto, we wniosku o zatwierdzenie projektu podziału z dnia 5 lutego 1992 r. skarżący wskazał jednoznacznie, iż zrzeka się działki nr [..] o pow. 1404 m2.. W związku z tym, jak wskazał Wojewoda, można jednoznacznie stwierdzić, że były właściciel wiedział jaka działka i o jakiej powierzchni zostanie przeznaczona pod ulicę.

Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że oświadczenie w tym zakresie zostało przez skarżącego złożone przed wydaniem decyzji podziałowej, skoro zapis o tym został w niej ujęty. Skoro zaś ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to należy uwzględnić wszystkie skutki prawne wynikające z tego oświadczenia, mające wpływ na niniejsze postępowanie odszkodowawcze.

Odnosząc się z kolei do daty złożenia tego oświadczenia Wojewoda stwierdził, że zrzeczenie to nastąpiło niewątpliwie przed wydaniem decyzji podziałowej z dnia 17 lutego 1992 r. i takie zrzeczenie jest możliwe. Takie rozumienie instytucji zrzeczenia się odszkodowania i daty, w której może to nastąpić w ocenie Wojewody jest racjonalne, chociażby z tego powodu, że pozwala uniknąć sytuacji, w której dochodzi de facto do podwójnego ustalenia odszkodowania. Nie jest bowiem rolą organów administracji publicznej wyjaśnianie okoliczności, w jakich doszło do zrzeczenia się, lecz sprawdzenie, czy takie zrzeczenie miało miejsce. Odnośnie zarzutów, co do samego zrzeczenia się i jego okoliczności, właściwy jest sąd cywilny. Dlatego też Wojewoda za niecelowe uznał przesłuchanie wnioskodawców "celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do sporządzenia oświadczenia z dnia 5 lutego 1992 r."

Z powyżej przedstawionych powodów w niniejszej sprawie nie doszło, zdaniem Wojewody, do naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za prawo własności działki nr [..]. Skoro bowiem właściciel przedmiotowej działki zrzekł się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że Starosta nie przeprowadził dowodu z oryginałów dokumentów związanych z podziałem działki [..], Wojewoda wyjaśnił, że w aktach sprawy organu I instancji, znajdują się kserokopie poświadczone za zgodność z oryginałem przez Urząd Gminy, a kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że rozstrzygnięcie organu w zakresie czynności dowodowych nie przybrało formy postanowienia z uwagi na fakt, iż wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez strony dowodów zamiast ustosunkowania się do wniosków dowodowych odwołujących się w niniejszej decyzji nie wpłynęłoby w żaden sposób na prowadzone postępowanie, gdyż postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu jest niezaskarżalne a wydanie niezaskarżalnego postanowienia w zakresie odmowy przeprowadzenia dowodów nawet w tej samej dacie co decyzja, nie stanowi przeszkody do wydania stosownej decyzji wymiarowej. Odniesienie się do wniosków dowodowych strony w niniejszej decyzji nie pozbawia zatem skarżącego żadnych uprawnień.

Odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania dotyczącego niewyjaśnienia skutecznego doręczenia decyzji podziałowej z dnia 17 lutego 1992 r. stronom i daty jej uprawomocnienia Wojewoda wskazał, że zgodnie z pieczęcią na tym rozstrzygnięciu stało się ono prawomocne w dniu 17 lutego 1992 r. W czasie wydawania decyzji podziałowej nie było przepisu w k.p.a., zgodnie z którym strona mogła zrzec się prawa do odwołania, więc rozstrzygnięcie to nie mogło stać się prawomocne w dniu jego wydania. Jednakże w związku z tym, że zrzeczenie się odszkodowania, może mieć miejsce przed wydaniem decyzji podziałowej, co wyjaśniono powyżej, okoliczność ta nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Wojewoda podkreślił przy tym, że na decyzji widnieje podpis skarżącego, co świadczy o tym, iż decyzja ta była znana byłemu właścicielowi działki [..].

Mając powyższe na uwadze Wojewoda wskazał, że ponieważ na gruncie niniejszej sprawy doszło do zrzeczenia się odszkodowania zanim został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania, postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. W świetle dokonanych ustaleń wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest bowiem niedopuszczalne skoro kwestia odszkodowania za działkę nr [..] zakończyła się na etapie uzgodnień, rezultatem których było wydanie decyzji z dnia 17 lutego 1992 r.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

- art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania;

- art. 104 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie mimo istnienia podstaw ku temu;

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na pominięciu złożonych przez skarżącego w piśmie z 18 czerwca 2019 r. wniosków dowodowych i na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego wyjaśniającego kwestie o zasadniczym znaczeniu dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 76a § 4 k.p.a., poprzez jego pominięcie, i niewezwanie Wójta Gminy do przedłożenia oryginałów dokumentów wskazanych we wniosku z dnia 18 czerwca 2019 r., mimo że było to uzasadnione okolicznościami sprawy;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu iż:

- w niniejszej sprawie miały miejsce uzgodnienia skutkujące definitywną i nieodwołalną utratą przez skarżącego prawa do odszkodowania należnego mu z tytułu dokonanego wywłaszczenia działki nr [..], mimo iż owych rzekomych uzgodnień nie potwierdzają żadne dowody zebrane w sprawie, a literalna treść wniosku o podział oraz decyzji podziałowej wskazuje jedynie tyle, iż skarżący co najwyżej zrzekł się prawa własności działki nr [..] (nie zaś prawa do odszkodowania za tę nieruchomości) i to względem Skarbu Państwa (nie zaś Gminy);

- w niniejszej sprawie doszło do "zrzeczenia się odszkodowania" przez skarżącego, a ważność tej czynności nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron, mimo że oświadczeniem z 13 marca 2019 r., doręczonym Wójtowi Gminy wraz z pismem z 15 kwietnia 2019 r., skarżący cofnął oświadczenie zawarte we wniosku o podział z 5 lutego 1992 r., a czynność ta wywołuje skutek ex tunc;

- data ostateczności decyzji Wójta Gminy z dnia 17 lutego 1992 r. "nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy";

3. rażące naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy;

- art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna;

- art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie zawarte we wniosku o podział działki nr [..] oraz wzmianka zamieszczona w treści uzasadnienia decyzji Wójta Gminy z dnia 17 lutego 1992 r. spowodowały utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości;

- art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie zawarte we wniosku o podział działki nr [..] oraz wzmianka zamieszczona w treści uzasadnienia decyzji Wójta Gminy z dnia 17 lutego 1992 r. spowodowały utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa, tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej;

- art. 56 oraz art. 60 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie zawarte we wniosku o podział działki nr [..] oraz wzmianka zamieszczona w treści uzasadnienia decyzji Wójta Gminy z dnia 17 lutego 1992 r. spowodowały utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż literalna treść tych dokumentów wskazuje jedynie tyle, iż skarżący co najwyżej zrzekł się prawa własności działki nr [..] (nie zaś prawa do odszkodowania za tę nieruchomości) i to względem Skarbu Państwa (nie zaś Gminy);

- art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, iż niewątpliwym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości (działka nr [..] została wywłaszczona na rzecz Gminy) bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2020 r. Gmina wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określona w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 pkt 1). Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 11 grudnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 23 sierpnia 2019 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za pozbawienie prawa własności działki nr [..], położonej w K., gmina L.

Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o umorzeniu w całości postępowania w I instancji nie narusza prawa.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji w całości umorzyły postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane.

W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania, co przesądza o tym, że zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 17 lutego 1992 r., Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [..], w wyniku którego powstała działka nr [..], a w pkt 2 tej decyzji zapisano "Przejąć na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [..] o powierzchni 1404 m2, przeznaczoną pod poszerzenie ulicy (...)". W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że "o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wystąpił właściciel gruntu deklarując nieodpłatnie przekazanie obszaru [...] pod poszerzenie ulicy na własność Skarbu Państwa". Na decyzji odnotowano ponadto oświadczenie skarżącego, że nie będzie wnosił od tej decyzji odwołania.

Skarżący żądał wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [..], przeznaczoną pod ulicę, a przejętą na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), zwanej dalej u.g.g.

Podstawą prawną orzekania w takich sprawach jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Należy jednak zauważyć, że zgodnie z powołaną regulacją tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Dopiero niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przypomnieć, że wyżej wskazane alternatywne tryby ustalania odszkodowania zostały wprowadzone do systemu prawnego na mocy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Zarówno ustawa z 1997 r., tak i ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały możliwość prowadzenia rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości (por. art. 53 ust. 1 oraz 54 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnym brzmieniu). Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06), gdzie trafnie stwierdzono, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. (w brzmieniu nadanym w tekście jednolitym ogłoszonym w dniu 4 kwietnia 1991 r. (Dz. U. 1991, nr 30, poz. 127) nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy podnieść, że żądanie odszkodowania może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza prawa ocena organów administracyjnych, że w okolicznościach sprawy doszło do załatwienia kwestii odszkodowania w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

W aktach administracyjnych znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia odręcznego wniosku skarżącego z 5 lutego 1992 r. W zdaniu drugim podania skarżący oświadczył, że "zrzeka się działki nr [..] stanowiącej drogę dojazdową o powierzchni 1404 m2 na rzecz Skarbu Państwa". Natomiast w potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji podziałowej z 17 lutego 1992 r. w pierwszym zdaniu uzasadnienia organ stwierdził, że "o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wystąpił właściciel gruntu deklarując nieodpłatnie przekazanie obszaru [...] pod poszerzenie ulicy na własność Skarbu Państwa". Ponadto, na decyzji znajduje się odręczny dopisek skarżącego zawierający m.in. oświadczenie, że wniesie on odwołania od niniejszej decyzji.

Z akt sprawy wynika także, że w dniu 13 marca 2019 r. skarżący złożył oświadczenie (doręczone Wójtowi oraz Staroście), w którym stwierdził, że jego wolą nie było zrzeczenie się prawa do odszkodowania i cofnął deklarację o zamiarze nieodpłatnego przekazania na własność Gminy działki drogowej. Ponadto, skarżący zarzucił, że organy błędnie uznały, iż doszło do utraty prawa do odszkodowania, podczas gdy z treści dokumentów wynika jedynie, że skarżący co najwyżej zrzekł się prawa własności działki a nie prawa do odszkodowania.

W tym miejscu podkreślić należy, że sąd administracyjny nie jest sądem właściwym do rozstrzygania spraw cywilnych, w tym dotyczących wadliwości oświadczeń woli lub skuteczności czynności prawnych zmierzających do uchylania się od skutków prawnych wcześniej złożonych oświadczeń woli. Do kognicji sądów administracyjnych należy jednak ocena określonych oświadczeń woli o tyle, o ile jest to konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, czyli kontroli pozostających w obrocie prawnym form działania administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Organy obu instancji orzekające w sprawie uznały, że przed wydaniem decyzji o podziale, wskutek oświadczenia woli wyrażonego pisemnie w treści wniosku skarżącego z 5 lutego 1992 r. doszło do zrzeczenia się przez właściciela prawa do odszkodowania za nieruchomość powstałą wskutek podziału - działkę o nr [..], przeznaczoną pod ulicę, która z mocy prawa po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu podziału przeszła na własność Gminy. To ustalenie pozwoliło na stwierdzenie, że kwestia odszkodowania została uregulowana na drodze porozumienia o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy współwłaścicielami a orzekającym o podziale organem. W ocenie Sądu taka wykładnia oświadczenia woli skarżącego zawartego we wniosku znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Zagadnienie wykładni oświadczeń woli jest przedmiotem regulacji art. 65 Kodeksu cywilnego, który w § 1 stanowi, że "Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje." Powyższe oznacza, że kontekstem badania znaczenia oświadczenia woli są okoliczności, w których je złożono. W okolicznościach sprawy kontekst ten stanowią okoliczności związane z postępowaniem administracyjnym toczącym się w roku 1992, a nie poglądy i przeświadczenia współczesne formułowane po kilkunastu latach od zakończenia postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd w pełni aprobuje stanowisko organów, że treść oświadczenia woli skarżącego musi być odczytana poprzez znaczenie użytego słowa "zrzekam się" jako rezygnację z ekwiwalentu za nabytą przez Skarb Państwa działkę "stanowiącą drogę dojazdową". Takie znaczenie złożonego oświadczenia potwierdza również treść znajdującej się w obrocie prawnym decyzji o zatwierdzeniu podziału z 17 lutego 1992 r., gdzie w treści uzasadnienia stwierdzono, że "o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wystąpił właściciel gruntu deklarując nieodpłatnie przekazanie obszaru [...] pod poszerzenie ulicy na własność Skarbu Państwa". Zawarcie powyższego stwierdzenia w decyzji nie stanowi oczywiście oświadczenia woli skarżącego, ale niewątpliwie jest wyrazem obowiązującego konsensu między organem a skarżącym co do znaczenia oświadczenia woli zawartego we wniosku. W istocie w stosunku do adresata oświadczania zawartego we wniosku z 5 lutego 1992 r. – Gminy, skarżący nie kwestionował takiej wykładni swojego oświadczenia woli do dnia 23 kwietnia 2019 r. tj. doręczenia Gminie oświadczenia z 13 marca 2019 r., w którym F. R. oświadczył, że jego wolą nie było zrzeczenie się prawa do odszkodowania i jednocześnie dokonał "cofnięcia deklaracji o zamiarze nieodpłatnego przekazania" działki drogowej.

Nie ulega wątpliwości, że znaczenie i skutki tego oświadczenia skarżącego na czynność prawną dokonaną w roku 1992 r. mogą być przedmiotem oceny sądu powszechnego rozpoznającego sprawy cywilne, ale przekraczają kognicję sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, w szczególności dotyczy to znaczenia oświadczenia o cofnięcia deklaracji o zamiarze nieodpłatnego przekazania" działki drogowej. Dokonana czynności nie może być postrzegana jako wpływająca nie ocenę przez sąd legalność działania organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie. .

Podsumowując, ustalenie przez organy administracji, że doszło do porozumienia co do odszkodowania pomiędzy stroną a uprawnionym organem przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, jako załatwionej metodą cywilnoprawną.

W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co jak wyżej wyjaśniono, stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia. Nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego, co wyczerpuje znamiona bezprzedmiotowości postępowania.

W kontekście zarzutu skarżącego, że organy naruszyły art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż uznały, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania zanim decyzja podziałowa stanie się ostateczna, Sąd podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wypracowane na gruncie wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 i zaakceptowane także w wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżących w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W konsekwencji przyjęto też, że w ramach tych uzgodnień możliwe jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed dokonaniem podziału. Przy czym, dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i 76a k.p.a. Sąd uznał je za niezasadne, gdyż dowody, których przeprowadzenia domagał się skarżący, nie miały znaczenia dla sprawy. Jak już wskazano, sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego, a przeprowadzenie dowodów z poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów okazało się wystarczające do prawidłowego ustalenia ich treści i mocy dowodowej przez organy administracji publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 2 p.p.s.a.