Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 968/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 33 par 1, par 2 pkt 6c, art. 34 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr 18/2021 w przedmiocie uznania zarzutu na prowadzone postępowanie egzekucyjne za nieuzasadniony 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 21 czerwca 2021 r., znak; PPIS-ON-Ep/4308/397/6/2020; 2) zasądza od Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi na rzecz skarżącej – M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r., nr 18/2021 Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi po rozpoznaniu zażalenia M.P. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z 21 czerwca 2021 r., znak: PPIS-ON-Ep/4308/397/6/2020 w przedmiocie uznania zarzutu za nieuzasadniony, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 195) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 4 maja 2020 r., nr 14/K/2020 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Piotrkowie Trybunalskim nałożył na M.P. administracyjną karę pieniężną za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem 24 kwietnia 2020 r. granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697 ze zm.).

12 sierpnia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Piotrkowie Trybunalskim wystawił wobec M.P. tytuł wykonawczy o nr [...] obejmujący należności z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku odbywania kwarantanny związku z przekroczeniem granicy państwowej.

Zawiadomieniem z 15 września 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Piotrkowie Trybunalskim na podstawie ww. tytułu wykonawczego z 12 sierpnia 2020 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w S. im. [...]. Zawiadomienie wraz z odpisem ww. tytułu wykonawczego zostało doręczone zobowiązanej 19 września 2020 r.

Pismem z 1 października 2020 r. dłużnik zajętej wierzytelności poinformował, że zobowiązana jest członkiem S. im. [...] w G. i złożone oszczędności są wolne od zajęcia i nie przekraczają 75% minimalnego wynagrodzenia za pracę.

8 lutego 2021 r. dokonano zajęcia wierzytelności z tytułu nadpłaty podatku u Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu oraz świadczenia pobieranego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu. Zawiadomienie o zajęciu zostało przez dłużnika zajętej wierzytelności doręczone 12 lutego 2021 r.

W piśmie z 26 lutego 2021 r. skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piotrkowie Trybunalskim zatytułowanym "skarga na czynność egzekucyjną" M.P. zaskarżyła w całości czynność egzekucyjną z 8 lutego 2021 r., tj. zawiadomienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piotrkowie Trybunalskim, doręczone 20 lutego 2021 r. w sprawie egzekucji należności w kwocie 5 630,71 zł wynikającej z tytułu wykonawczego z 12 sierpnia 2020 r., nr [...]. Powołując się na art. 54 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej u.p.e.a. wskazała, że zaskarżona czynność komornicza nie ma oparcia w ustawie, ponieważ decyzja administracyjna nakładająca karę za naruszenie obowiązku odbywania kwarantanny po przekroczeniu granicy państwa oparta została na rozporządzeniu wykonawczym, a nie na ustawie, która jako akt prawny zgodnie z Konstytucją RP powinna kształtować prawa i obowiązków obywatela. W zawiązku z powyższym wnosi o uwzględnienie skargi i wstrzymanie egzekucji do czasu rozpoznania sprawy przez organ II instancji postanowienia Łódzkiego Powiatowego Wojewódzkiego Instytutu Sanitarnego Nr 1/2021 z dnia 8 stycznia 2021 r. przez Głównego Inspektora Sanitarnego;

W uzasadnieniu podała, że prowadzona egzekucja jest niedopuszczalna, ponieważ należność główna w wysokości 5 000 zł, jak i odsetki ustawowe wynikają z bezprawnej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z 4 maja 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej, która nigdy nie została prawidłowo doręczona. Wskazała, że obecnie trwa procedura odwoławcza w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji. Podniosła, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z 4 maja 2020 r. opierała się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r., które wprowadzały nakaz odbywania kwarantanny po przekroczeniu granicy państwa, podczas gdy zgodnie z ustawą zasadniczą tj. Konstytucją RP prawa i obowiązki obywatela kształtować może wyłącznie akt rangi ustawowej i akt rangi wyższej od ustawy. Przywołane powyżej rozporządzenie nie ma mocy wiążącej w zakresie oddziaływania na prawa i obowiązki obywateli, a ponadto delegacja ustawowa zawarta w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi nie przyznaje Radzie Ministrów upoważnienia do wprowadzenia kar za ewentualne odstępstwa od kwarantanny po przekraczaniu granicy państwa.

Wezwaniem z 9 marca 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Piotrkowie Trybunalskim zobowiązał M.P. do sprecyzowania w terminie siedmiu dni treści żądania zawartego w piśmie z 26 lutego 2021 r., tj. wskazanie, czy pismo należy traktować jako skargę na prowadzone postępowanie egzekucyjne wniesioną w oparciu o treść art. 54 § 1 i 4 u.p.e.a., czy jako zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracji zgłoszony na podstawie art. 33 § 2 u.p.e.a. Jednocześnie organ wskazał, że nieustosunkowanie się do wezwania w wyznaczonym terminie spowoduje, że pismo z 26 lutego 2021 r. zostanie zakwalifikowane jako zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne zgłoszone na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku.

Postanowieniem z 21 czerwca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Piotrkowie Trybunalskim uznał zarzut za nieuzasadniony wskazując w uzasadnieniu, że objęcie obowiązkiem kwarantanny nastąpiło przez Straż Graniczną zgodnie z obowiązującym w tym okresie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a obowiązek odbycia kwarantanny znajduje umocowanie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

6 lipca 2021 r. M.P. wniosła zażalenie, w którym podnosząc zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieistnienia obowiązku" w sytuacji gdy organ nie posiadał umocowania ustawowego (umocowanie wynikało z rozporządzenia) do kształtowania obowiązku obywatela poprzez nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku odbycia kwarantanny, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w piśmie z 26 lutego 2021 r. Podkreśliła, że prowadzona egzekucja jest niedopuszczalna, a stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim jest błędne. Nadmieniła również, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z 4 maja 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej, która nigdy nie została jej prawidłowo doręczona, a obecnie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji toczy się postępowanie sąodwoadministracyjne przed WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 436/21.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy wskazując, że § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii obowiązywał w dacie przekraczania przez M.P. granicy Rzeczypospolitej Polskiej, a co za tym idzie obowiązywał każdego, kto przekroczył granice Rzeczypospolitej Polskiej i nakładał na niego obowiązek odbycia kwarantanny.

Odnosząc się do zarzutu braku posiadania przez organ umocowania ustawowego do kształtowania obowiązku obywatela poprzez nałożenie kary pieniężnej za złamanie kwarantanny organ odwoławczy podkreślił, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP, nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy są więc związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd, w tym wypadku sąd administracyjny.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego,, tj.

-art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię "nieistnienia obowiązku" w sytuacji gdy organ nie posiadał umocowania ustawowego do kształtowania obowiązku obywatela poprzez nałożenie na niego kary pieniężnej za złamanie kwarantanny, a jedynie umocowanie w rozporządzeniu co tym samym nie rodzi uprawnienia organu do prowadzenie egzekucji administracyjnej;

- art. 7 k.p.a. - poprzez brak wnikliwego zbadania przez organ stanu faktycznego, tj. zaniechanie przedstawienia przez organ I instancji dowodu doręczenia przesyłki poleconej zawierającej decyzję kształtującą prawa i obowiązki obywatela skierowanej na jej adres zamieszkania, braku wykazania, że strona została właściwe pouczona przez organ o ewentualnych skutkach doręczenia decyzji drogą elektroniczną.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o załączenie do akt, sprawy o sygn. akt III SA/Łd 436/21 wraz z aktami administracyjnymi i przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność niewłaściwego doręczenia skarżącej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z 4 maja 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że prowadzona egzekucja w administracji jest niedopuszczalna, a stanowisko zarówno Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim, jak i Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego są błędne. Wskazała, że zarówno należność główna, tj. kwota 5 000 zł, jak i odsetki ustawowe wynikają z bezprawnej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z 4 maja 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej, która nie została jej doręczona, a o jej treści dowiedziała się po terminie do złożenia odwołania. Podstawę prawną decyzji stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r., które wprowadzało nakaz odbywania kwarantanny po przekroczeniu granicy państwa. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z Konstytucją RP prawa i obowiązki obywatela kształtować może wyłącznie akt rangi ustawowej i akt rangi wyższej od ustawy. Rozporządzenie Rady Ministrów wobec tego, że znajduje się niżej w hierarchii aktów prawnych nie ma mocy wiążącej w zakresie oddziaływania na prawa i obowiązki obywateli, a ponadto delegacja zawarta w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi nie przyznaje Radzie Ministrów upoważnienia do wprowadzenia kar za ewentualne odstępstwa od kwarantanny po przekroczeniu granicy państwa. Rozporządzenie powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie w zakresie określonym w upoważnieniu, a ponadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Oznacza to zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2019r. poz.2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że organy administracji naruszyły przepisy prawa i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020r. poz.1427 ze zm.), dalej u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 wymienionej ustawy zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

W myśl art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

W myśl art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym:

1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;

2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:

a) w całości,

b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;

3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli:

a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,

b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2021r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji oddalające zarzut M.P. w sprawie egzekucji administracyjnej.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu 12 sierpnia 2020r. Dyrektor Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Piotrkowie Trybunalskim wystawił tytuł wykonawczy dotyczący egzekucji kary pieniężnej w wysokości 5000 zł wraz z odsetkami orzeczonej wobec M.P. decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 maja 2020r. za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 24 kwietnia 2020r. granicy państwowej.

W dniu 27 lutego 2021r. M.P. złożyła do organu egzekucyjnego pismo zatytułowanie "skarga na czynność egzekucyjną". Organy administracji prawidłowo zinterpretowały to pismo jako zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Pismem z dnia 9 marca 2021r. M.P. była wezwana do sprecyzowania treści swojego żądania zawartego w wymienionym piśmie a mianowicie czy jest to skarga na czynność egzekucyjną czy też jest to zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że jest to zarzut. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. W związku z czym organy trafnie uznały, że jest to zarzut, o którym mowa w art.33 § 1 u.p.e.a. Z treści pisma z 27 lutego 2021r. wynika bowiem, ze M.P. kwestionuje zasadność prowadzonej egzekucji administracyjnej bo decyzja z 4 maja 2020r. nie została jej prawidłowo doręczona i nie istnieje obowiązek nałożony tą decyzję. Kwestie te mogą być podnoszone w ramach zarzutu na prowadzenie egzekucji a nie w ramach skargi na czynność egzekucyjną określoną w art.54 u.p.e.a. W związku z czym prawidłowo potraktowano wymienione pismo jako zarzut, o którym mowa w art.33 § 1 u.p.e.a. a nie jako skargę na czynność egzekucyjną.

W wymienionym piśmie M.P. złożyła dwa następujące zarzuty;

1.) niedopuszczalności egzekucji gdyż decyzja z dnia 4 maja 2020r. nie została jej nigdy prawidłowo doręczona;

2.) niedopuszczalności egzekucji gdyż decyzja z dnia 4 maja 2020r. jest bezprawna bo została oparta na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r. poz.697 ze zm.) podczas gdy prawa i obowiązki obywateli mogą kształtować wyłącznie akty rangi ustawowej.

Ad 1)

Skarżąca podniosła, że nie została jej prawidłowo doręczona decyzja z 4 maja 2020r. nakładająca na nią karę pieniężną w kwocie 5000 zł.

W przekonaniu sądu wymienioną okoliczność należy potraktować jako brak wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia 12 sierpnia 2020r., o którym mowa w art.33 § 2 pkt 6c.) u.p.e.a. Należy zaznaczyć, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego może nastąpić jedynie wtedy gdy egzekwowany obowiązek jest wymagalny. Obowiązek wynikający z decyzji staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania albo jeżeli decyzja, którą został nałożony obowiązek wprawdzie nie jest ostateczna ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa.

W niniejszej sprawie obowiązek objęty tytułem wykonawczym z dnia 12 sierpnia 2020r. wynikał z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 maja 2020r. Organ I instancji uznał, że decyzja ta jest ostateczna gdyż została doręczona M.P. i nie złożyła ona od niej odwołania. W związku z czym organ wystawił tytuł wykonawczy a następnie przesłał go do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piotrkowie Trybunalskim celem wyegzekwowania nałożonej kary pieniężnej.

Kwestia doręczenia skarżącej decyzji z 4 maja 2020r. i jej ostateczności była przedmiotem osobnego postępowania. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu 10 listopada 2020r. M.P. złożyła odwołanie od wymienionej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2021r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi odmówił M.P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na wymienione postanowienie M.P. złożyła skargę do WSA w Łodzi, który wyrokiem z dnia 14 października 2021r. w sprawie III SA/Łd 436/21 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku sąd podniósł, że organ nie wykazał aby skarżącej doręczono decyzję z dnia 4 maja 2020r. Sąd nakazał organowi wyjaśnienie kwestii doręczenia tej decyzji. Od wymienione wyroku organ administracji wniósł skargę kasacyjną, którą wyrokiem z dnia 25 marca 2022r. w sprawie II GSK 23/22 NSA oddalił. Następnie postanowieniem nr 7/2022 z 4 maja 2022r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przywrócił M.P. termin do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z 4 maja 2020r. Natomiast decyzją z dnia 9 maja 2022r. nr 6/2022 Ł.P.W.I.S utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z 4 maja 2020r.

Z powyższych ustaleń wynika, że postanowieniem z dnia 4 maja 2022r., organ odwoławczy przywrócił M.P. termin do złożenia odwołania od decyzji z 4 maja 2020r.

Należy zaznaczyć, że postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania ma charakter konstytutywny i powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji staje się nieostateczna. Innymi słowy decyzja ta traci atrybut ostateczności a tym samym i wymagalności. Przywrócenie terminu jednocześnie wywołuje skutek ex tunc (od początku) (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2018r. w spr., II FSK 1639/16 i z 11 kwietnia 2018r. w spr. II FSK 836/16, uchwała 7 sędziów NSA z 26 lutego 2018r. w spr. I FPS 5/17).

W niniejszej sprawie postanowienie z 4 maja 2022r. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania skutkowało tym, że decyzja z 4 maja 2020r. stała się nieostateczna. Postanowienie to wywoływało jednocześnie skutek od momentu wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Oznacza to, że od daty wydania tej decyzji ( z 4 maja 2020r.) do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy (9 maja 2022r.) decyzja z 4 maja 2020r. była nieostateczną a tym samym nie była ona wymagalna. Skoro nie była ona wymagalna to nie mogła stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednocześnie aby decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W sytuacji zatem gdy decyzja z 4 maja 2020r. była nieostateczna do dnia 9 maja 2022r. i nie była wymagalna to uzasadniony jest zarzut określony w art.33 § 1 pkt 6c.) u.p.e.a. Z uwagi na nieostateczność decyzji z 4 maja 2020r. i brak jej wymagalności do dnia 9 maja 2022r. w oparciu o nią nie można było wystawić tytułu wykonawczego w dniu 12 sierpnia 2020r.

Podnieść należy, iż organy administracji uznały, że zarzut skarżącej w tym zakresie jest zarzutem nieistnienia obowiązku, o którym mowa w art.33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Sąd nie podzielił poglądu organów w tej kwestii. W ocenie sądu skoro decyzja z 4 maja 2020r. w dacie wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] była nieostateczna (postanowienie Ł.P.W.I.S. nr 7/2022 z 4 maja 2022r. wywołało skutek ex tunc) to obowiązek objęty tą decyzją nie był wymagalny a tym samym jest to podstawa zarzutu określona w art.33 § 2 pkt 6c.) u.p.e.a. W związku z czym sąd uznał, że zarzut podniesiony przez skarżącą jest zarzutem braku wymagalności obowiązku (art.33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.) a nie zarzutem nieistnienia obowiązku (art.33 § 2 pkt 1 u.p.a.). Wprawdzie brak wymagalności obowiązku jest postacią nieistnienia obowiązku lecz w sytuacji gdy ustawodawca uznał jako podstawę zarzutu odrębnie nieistnienie obowiązku (w punkcie 1 artykułu 33 § 2) oraz odrębnie brak wymagalności obowiązku (w punkcie 6 artykułu 33 § 2), to zakładając jego racjonalność, należy uznać, ze "nieistnienie obowiązku" nie obejmuje "braku wymagalności obowiązku" gdyż jest to odrębna podstawa zarzutu.

Ad 2)

Okoliczności podniesione przez skarżącą nie mogą być przedmiotem zarzutu określonego w art.33 § 2 u.p.e.a.

M.P. podniosła bowiem, że obowiązek odbycia kwarantanny nie został na nią skutecznie nałożony gdyż wynikał z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020r. w sprawie ustanowienia określnych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r. poz.697). W ocenie skarżącej prawa i obowiązki obywateli mogą zostać nałożone wyłącznie aktem rangi ustawowej zaś Rada Ministrów nie została upoważniona w delegacji ustawowej do nakładania na obywateli obowiązku kwarantanny. W związku z czym, w przekonaniu M.P., nie miała ona obowiązku poddania się kwarantannie bo taki obowiązek nie wynikał z aktu rangi ustawowej a tym samym nie było podstaw do nałożenia na nią kary pieniężnej w wysokości 5000 zł.

W istocie skarżąca kwestionuje zasadność nałożenia na nią kary pieniężnej gdyż nie miała ona obowiązku poddania się kwarantannie. Okoliczność ta nie może być przedmiotem zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej gdyż organ egzekucyjny nie bada zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym co wynika z treści art.29 § 1 u.p.e.a.

W postępowaniu egzekucyjnym nie bada się od strony merytorycznej obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to bowiem wkroczenie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nakładającą obowiązek. W istocie powodowałoby to przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję co jest rzeczą niedopuszczalną (por wyrok NSA z 21 czerwca 2016r. w spr. II OSK 2539/14). Podnoszona przez skarżącą kwestia dotycząca braku obowiązku poddania się przez nią kwarantannie i nałożenia kary pieniężnej nie może być zatem przedmiotem zarzutu określonego w art.33 u.p.e.a. M.P. wszystkie wymienione kwestie może podnosić w postępowaniu odwoławczym od decyzji nakładającej na nią karę pieniężną w wysokości 5000 zł.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Wskutek tego, że postanowieniem z dnia 4 maja 2022r. przywrócono skarżącej termin do wniesienia odwołania to decyzja o nałożeniu kary pieniężnej (z 4 maja 2020r.) stała się nieostateczna od samego początku (postanowienie z 4 maja 2022r. wywołuje skutek ex tunc) a tym samym niewymagalna. Nie mogła zatem stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego nr [...]. Uzasadniony jest zatem zarzut, o którym mowa w art.33 § 2 pkt 6c.) u.p.e.a. Organy administracji naruszyły wymieniony przepis co miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1a.), sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 21 czerwca 2021r.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy ponownie dokonać wnikliwej analizy całego materiału dowodowego a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

is