Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 915/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 120, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego B. O. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 z późn. zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), po rozpatrzeniu wniosku [...] (w st. spocz.) B. O. z dnia [...] listopada 2021 r., odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku ze zwolnieniem B. O. z dniem [...] listopada 2020 r. ze służby w Policji, został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w kwocie brutto 92 057,25 zł (76 408,25 zł netto). Podał, że we wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. wymieniony zwrócił się do Komendanta [...] Policji o ponowne obliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). KGP podniósł, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Organ wskazał, że w konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji, jak podał KGP, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Organ wskazał, że B. O. został zwolniony ze służby z dniem [...] listopada 2020 r. W związku z tym zwolnieniem wypłacono mu dnia [...] grudnia 2020 r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/21 oraz 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w następującej wysokości: - ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. wynosi 58 843,20 zł brutto (205 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień), - ekwiwalent za niewykorzystany urlop po dniu 6 listopada 2018 r. wynosi 33 214,05 zł brutto (81 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień).

KGP wskazał, że niezasadne są zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji, w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/1. Organ przywołał art. 190 ust 4 Konstytucji RP. Wskazał, że na podstawie art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (powołał się na wyrok NSA z dnia 8.7.2011 r. sygn. akt I OSK 389/11, Legalis). KGP stwierdził, że brak jest przesłanek prawnych do odstąpienia od stosowania art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...). Jednocześnie ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny akt prawa nie wyposażyły organu Policji w uprawnienia do odstąpienia stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy.

Odnosząc się do wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. organ wskazał jednocześnie, że kwestia wypłaty ewentualnych ustawowych odsetek, tzw. sprawa o odsetki, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznanie sprawy o odsetki od określonych świadczeń, w przypadku ich przyznania, nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00).

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi B. O., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik zarzucił naruszenie:

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej dokonania prawidłowego rozliczenia ekwiwalentu za urlop opartego na przepisach prawa, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop,

- art. 115a w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie braku podstaw prawnych i możliwości ustalenia wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego i przyjęcie tym samym braku możliwości uzyskania przez niego pełnego, odpowiadającego wymogom prawnym, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,

- art. 6 k.p.a., poprzez niedziałanie organu administracji na podstawie przepisów prawa, tj. przyjęcie, że nie znajdzie zastosowania w sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., który stanowi podstawę do wydania decyzji zgodnie z żądaniem,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie praworządności i niepodjęcie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, celem zgodnego z prawem załatwienia sprawy,

- art. 115a ustawy o Policji i nieprawidłowe zastosowanie zasad ustalania ekwiwalentu za urlop określonego w art. 115 a ustawy o Policji jako przepisów obowiązujących w czasie wykonywania służby, podczas gdy zostały one uznane za niezgodne z przepisami Konstytucji, a orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne i stanowią podstawę do uchylenia tychże;

- art. 8 k.p.a. poprzez przez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i nieprawidłowe wskazanie, że powstała w systemie luka prawna, która uniemożliwia ustalenie wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego, podczas gdy z utrwaloną linią orzeczniczą rzeczą organu policyjnego jest wyliczenie i wypłata części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115 a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66. ust 2 Konstytucji RP, ponieważ przepisy te stanowią wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wskazanie, że przepis ten umożliwia dokonywanie obliczeń bez uwzględnienia ww. wyroku TK, na zasadach przepisów uchylonych;

co prowadziło do nieprawidłowego uznania przez organ I instancji, że okres przed dniem opublikowania wyroku TK można traktować dowolnie i nadal ustalać na zasadach przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją podczas, gdy przewiduje ona retroaktywne skutki wyroku TK orzekającego o niekonstytucyjności przepisu prawa w zakresie, w jakim umożliwia wznowienie postępowania i w konsekwencji uchylenie aktu stosowania prawa wydanego na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów,

a następnie nieprawidłowego uznania przez organ II instancji, iż na podstawie art. 268a, art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a. należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej wysokość oraz wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w terminie zakreślonym przez sąd, rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji w przypadku niezastosowania art. 145a § 1 P.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację w zakresie podniesionych zarzutów. Wskazał m.in., że tylko 81 dni przeliczono prawidłowo (według przelicznika 1/21). Pozostałe 205 dni zostało naliczone stosując uznany za nieprawidłowy (przez Trybunał Konstytucyjny w wyżej wskazanym wyroku) przelicznik. Podniósł, że stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie. Pełnomocnik powołał się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. sygn.. akt III SA/Gd 209/19. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że należy przywołać uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10; ONSAiWSA 2010/5/81) trafnie wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez TK niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia.

Pełnomocnik podniósł, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...) oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. (Wyrok WSA w Krakowie z 4.03.2022 r., III SA/Kr 1318/21, LEX nr 3321049) Nie do zaaprobowania jest, jako rzekomo zgodne z prawem, różnicowanie prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w czasie, tj. odmienne kształtowanie go de facto w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w tożsamych warunkach, a wyłącznie w odmiennym czasie i decydujących się na skorzystanie z prawa rozwiązania stosunku służby, czyli przed i po dniu 6 listopada 2018 r. W związku z tym wskazanie, iż ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, na straży przestrzegania której winny stać sądy. (Wyrok WSA w Gliwicach z 22.02.2022 r., III SA/GI 1031/21, LEX nr 3321180.).

W przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, istota problemu, który Trybunał rozstrzygał, również pozostaje aktualna mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku. (Wyrok WSA w Gdańsku z 3.02.2022 r., III SA/Gd 271/21, LEX nr 3303157.)

Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik odniósł się do zarzutów skargi. Podniósł m.in., że w art. 9 ust. 1 zdanie trzecie ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), ustawodawca wprost przewidział proporcjonalne obliczanie ekwiwalentu za rok 2018 r. odmiennie za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. (według poprzednio obowiązujących zasad) oraz okres po dniu 6 listopada 2018 r. (według zasad nowych). Zastosowana przez organy orzekające w sprawie, wykładnia wynika z literalnego brzmienia przepisu pozostaje spójna z celem ustawodawcy wyrażonym w uzasadnieniu do projektu ustawy. Zakładając racjonalność ustawodawcy oraz zważając na wskazywaną ratio legis przyjętego rozwiązania w zakresie ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, którym jest zapewnienie jednolitych zasad wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nabyty przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego tj. 6 listopada 2018 r. dla uprawnionych, nie sposób nie zauważyć wewnętrznej spójności regulacji. Wskazano m.in., że KGP prezentuje stanowisko, że wskazanie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 zasad na podstawie których wartość wskaźnika - mnożnika do wyliczenia ekwiwalentu powinna być ustalona należy traktować wyłącznie jako wytyczne dla prawodawcy (ustawodawcy), który będzie (był) zobligowany do uchwalenia normy prawnej zgodnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Pełnomocnik wskazał też, że organ na mocy art. 44 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, z późn. zm.) zobowiązany jest także do zachowania dyscypliny finansów publicznych, która polega na wydatkowaniu tychże środków na istniejącej podstawie prawnej. Organ wskazał też m.in., że postępowanie prowadzone było w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postaci dokumentów, z zastosowaniem obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że związku ze zwolnieniem z dniem [...] listopada 2020 r. ze służby skarżącemu został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a ustawy o Policji. Ekwiwalent został ustalony proporcjonalnie. Za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przed dniem 6 listopada 2018 r. przy zastosowania współczynnika 1/30 oraz po 6 listopada 2018 r. przy zastosowania współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Przedmiotem skargi stała się decyzja Komendanta Głównego Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Policji odmawiającą skarżącemu (zwolnionemu ze służby z dniem [...] listopada 2020 r.) wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 205 dni niewykorzystanego przed dniem 6 listopada 2018 r. urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Istota sporu dotyczy ustalenia, czy organ odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...) w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102)), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, w części, w jakiej określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia funkcjonariusza, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W uzasadnieniu TK wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu, chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Zatem, współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania, od daty wejścia w życie orzeczenia TK, tj. od dnia 6 listopada 2018 r.

Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Stosownie do art. 9 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji, tj. sprawy wszczęte i niezakończone do 6 listopada 2018 r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach powołanego przepisu ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stałą się data wskazana w tym przepisie.

W ocenie organu w aktualnym stanie prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty wyrównania ekwiwalentu w wysokości wyższej niż wypłacona dotychczas (w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego).

Z twierdzeniem tym zgodzić się nie można, albowiem świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi świadczenia winna być ustalana według przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest prawem pochodnym prawa do urlopu (v. wyrok SN z dnia 24 stycznia 1974 r. sygn. akt III PRN 41/73).

Świadczenie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przypadający przed 6 października 2018 r. ustalane przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta przestaje być ekwiwalentne, bowiem jako zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop wykorzystywany w naturze nie może być uznane za rekompensatę równoważną (ekwiwalentną). Prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, na co jednoznacznie zwrócił uwagę TK w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Wykładnia dokonana przez organy Policji w tej sprawie jest zatem błędna, nie uwzględnia ona bowiem wyroku TK z dnia 30 października 2018 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) mówi o tym, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę takim sformułowaniem jednoznacznie wskazuje, że jego celem nie było nakazanie wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wykładnia przeciwna wskazanego przepisu prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i tym samym mamy do czynienia ze zjawiskiem tzw. "wtórnej niekonstytucyjności" (v. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze, raz jeszcze wskazania wymaga, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe powstaje w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, zaś prawo do urlopu w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Do tego prawa należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania, a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze.

Zdaniem Sądu nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), która zezwala na stosowanie normy prawnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego, za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018 r., a więc w oparciu o przepis nieobowiązujący w dniu powstania tego prawa. W przypadku bowiem gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności określonej normy prawnej, a inna norma prawna ma treść zbieżną lub bardzo zbieżną do niej, sądy są uprawnione do zastosowania takiej wykładni prawa, która doprowadzi do przywrócenia stanu konstytucyjności w sposób wskazany przez Trybunał Konstytucyjny (por. Michał Jachowski "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania", Wyd. Sejmowe 2016, rozdział szósty).

Zatem, w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdy funkcjonariusz nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy po dniu 5 listopada 2018 r., to do tak nabytego prawa należy stosować przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym wyrokiem zakresowym TK z dnia 30 października 2018 r., a więc z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, w wymiarze 1/30. TK w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji KGP, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazania wymaga, że w sprawie tej Sąd podziela poglądy zaprezentowane dotychczas w wyroku m.in. WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2294/21, wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3985/21, wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1278/21, wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2602/21, wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1821/21 orzeczenia.nsa.gov.pl)

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jednocześnie wskazać należy, że zasadnie organ wskazał, iż droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (v. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego (480 zł).