Postanowienie Sądu Najwyższego, sygn. akt III RN 184/99
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 2000-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 3
journal: Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o referendum gminnym.
Teza: 1. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zmienić treści pytania zawartego we wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum /art. 16 ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/.

2. Odwołanie zarządu gminy nie jest dopuszczalne w trybie referendum gminnego /art. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

TEZY

1. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zmienić treści pytania zawartego we wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum /art. 16 ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/.

2. Odwołanie zarządu gminy nie jest dopuszczalne w trybie referendum gminnego /art. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2000 r. sprawy ze skarg: Zdzisława G., Stanisława S. i Bernarda K. na uchwałę Rady Miejskiej w M.G. z dnia 10 lutego 1999 r. (...) w przedmiocie referendum gminnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich (...) od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 1999 r. (...) postanowił: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę NSA OZ w Poznaniu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w M.G. podjęła w dniu 10 lutego 1999 r. uchwałę (...) o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w celu uzyskania odpowiedzi na pytanie: "Czy jesteś za odwołaniem Zarządu Gminy M.G. z powodu braku akceptacji jego członków przez społeczność lokalną, a zwłaszcza osoby Przewodniczącego Stefana J.?". Rada Miejska w M.G., powołując się na art. 14 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/, uznała, że wybór i odwołanie Zarządu Gminy, w tym jego przewodniczącego, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy /art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Rozpoznając skargi Zdzisława G., Stanisława S. i Bernarda K. - inicjatorów tego referendum na powyższą uchwałę, Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 29 kwietnia 1999 r. (...) uznał częściowo skargę i swoim postanowieniem - wydanym na podstawie art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o referendum gminnym, który w ocenie Sądu stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - zastąpił uchwałę Rady Miejskiej w M.G. dotyczącą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie odwołania Zarządu Gminy M.G., orzekając równocześnie, że w danym wypadku pytanie jakie powinno być postawione w tym referendum powinno brzmieć: "Czy jesteś za odwołaniem Zarządu Gminy M.G.?". W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie rada gminy jest związana treścią wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego /art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym/, tym niemniej w danym wypadku: "uwzględnić należało konieczność ograniczenia określonego we wniosku inicjatorów referendum jego zakresu, znajdującego odbicie w treści pytania. Samo pojęcie ważnej dla gminy sprawy rozstrzyganej w drodze referendum, wyłączało poddanie głosowaniu uzasadnienia stanowiska inicjatorów, którzy do przedmiotu samego referendum i treści pytania włączyli określenie przyczyn uzasadniających, ich zdaniem, odwołanie zarządu /brak akceptacji dla członków, a zwłaszcza przewodniczącego/". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie wywiedziono dalej: "Gdyby z kolei przyjąć, że pytanie miałoby być odzwierciedleniem woli odwołania przede wszystkim przewodniczącego zarządu, to oznaczałoby to, że przedmiot referendum, którego rezultatem byłoby odwołanie całości zarządu, woli tej nie odzwierciedla i to tym bardziej, że wątpliwa byłaby realizacja woli głosujących mieszkańców, skoro odpowiedź wynikła z chęci odwołania jedynie przewodniczącego, sugerowanej w pytaniu, powodowałaby skutek w postaci odwołania całego zarządu". W rezultacie, w dniu 12 maja 1999 r. Rada Miejska w M.G. podjęła uchwałę (...) w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego na wniosek mieszkańców Gminy M.G. i ustaliła treść pytania tego referendum gminnego zgodnie z brzmieniem ustalonym w powyższym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 9 listopada 1999 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 1999 r. (...), zarzucając rażące naruszenie art. 16 ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym, wobec błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny został upoważniony do rozpatrywania środków prawnych na uchwały rad gmin odrzucające wnioski mieszkańców o przeprowadzenie referendum, a postanowienie tego Sądu uwzględniające skargę zastępuje uchwałę rady gminy /art. 16 ust. 3 ustawy o referendum gminnym/. Jednakże, jak wywiedziono w rewizji nadzwyczajnej: "Żaden przepis nie nadaje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu szerszych uprawnień merytorycznych, niż te, które posiada rada gminy. Jeżeli NSA uznaje skargę za bezzasadną - oddala ją /art. 27 ust. 1 ustawy o NSA/. Jeśli natomiast NSA skargę uwzględnia wydaje postanowienie, które zastępuje uchwałę rady gminy /art. 16 ust. 3 ustawy o referendum gminnym/. Skoro więc postanowienie sądu uwzględniające skargę ma zastąpić uchwałę rady gminy musi ono odpowiadać temu, co może być przedmiotem uchwały rady gminy", a rada gminy jest związana treścią wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum /art. 13 ust. 1 in fine ustawy o referendum gminnym/. Wykładnia odmienna, przyznająca Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prawo do ustalania treści pytania, jakie może być postawione w referendum gminnym, jest niedopuszczalna, prowadziłaby w ocenie rewizji nadzwyczajnej - "do naruszenia konstytucyjnego uprawnienia członków wspólnoty samorządowej do bezpośredniego decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty /art. 170 Konstytucji RP/". W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną, skarżący - polemizując z jej zarzutami - wnieśli o jej oddalenie, podnosząc równocześnie, że wyrazili zgodę na przeformułowanie pytania referendum w zaskarżonym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 in fine ustawy o referendum, podejmując uchwałę o przeprowadzeniu lub odmowie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców: "rada gminy jest związana treścią wniosku". W tej sytuacji, jeżeli inicjatorom referendum przysługuje skarga na uchwałę rady gminy odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum /art. 16 ust, 1 ustawy o referendum gminnym/, a Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając tę skargę wydaje postanowienie zastępujące uchwałę rady gminy /art. 16 ust. 3 ustawy o referendum gminnym/, to należy stanąć na stanowisku, że to rozwiązanie ustawowe wskazuje jedynie na skutek prawny takiego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast w żadnym razie nie oznacza ono przyznania temu Sądowi kompetencji do ingerencji w treść lub sformułowanie wniosku o przeprowadzenie referendum. Trafnie wywiedziono w rewizji nadzwyczajnej, że należy przyjąć, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest - podobnie. jak rada gminy - także związany treścią wniosku o przeprowadzenie referendum. Przedmiotem oceny w uchwale rady gminy "o przeprowadzeniu referendum" lub "o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum" jest bowiem wyłącznie wniosek w kształcie sformułowanym przez mieszkańców - inicjatorów referendum /art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym/. W tej samej postaci, a więc jako pewna integralna całość, wniosek ten wraz z odrzucającą go uchwałą rady gminy, może być następnie w wyniku skargi przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, która ma na celu stwierdzenie:

a/ albo zasadności uchwały rady gminy w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum, jeżeli wniosek ten nie spełniał wymagań określonych w ustawie o samorządzie terytorialnym i ustawie o referendum gminnym lub prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem /art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym a contrario/;

b/ albo braku zasadności uchwały rady gminy o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum, a w tym wypadku postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniające skargę "zastępuje uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum" /art. 16 ust. 3 ustawy o referendum gminnym/.

Odmienna interpretacja art. 16 ust. 3 ustawy o referendum gminnym jest niedopuszczalna, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny także w tym wypadku powołany został wyłącznie do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały rady gminy, która podjęta została w nawiązaniu do określonej treści wniosku inicjatorów referendum /art. 21 ustawy o NSA/, a wszelka ingerencja w treść tego wniosku stanowiłaby w istocie także naruszenie aktu woli inicjatorów /autorów/ wniosku o przeprowadzenie referendum. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę inicjatorów referendum, wydał postanowienie zastępujące uchwałę rady gminy w sprawie przeprowadzenia referendum, przesądzając równocześnie o zmianie treści pytania sformułowanego przez inicjatorów tego referendum, czym rażąco naruszył obowiązujące w tym względzie przepisy /art. 16 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o referendum gminnym/. Nie było to dopuszczalne nawet w wypadku, gdyby zgodę na taką zmianę wyrazili inicjatorzy referendum /czego zresztą nie potwierdza treść protokołu z rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym/, bowiem rola Sądu w tym wypadku ograniczała się wyłącznie do kontroli legalności uchwały rady gminy w niniejszej sprawie, a rada gminy podejmując uchwałę związana była przecież treścią wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum /art. 13 ust. 1 in fine ustawy o referendum gminnym/. Nota bene, należy także podkreślić, że - w ocenie Sądu Najwyższego - rewizja nadzwyczajna w rozpoznawanej sprawie opiera się na błędnym założeniu, jakoby trafny był pogląd: "wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż skoro dopuszczalne jest przeprowadzenie referendum w każdej ważnej dla gminy sprawie, która należy do jej zadań, to okoliczność, że sprawa leży w kompetencji organów gminy, choćby określonej przez ustawodawcę jako wyłączna, nie wyłącza możliwości przeprowadzenia referendum, które stanowi formę demokracji bezpośredniej w ważnych dla mieszkańców sprawach". Art. 1 ust. 1 ustawy o referendum gminnym stanowi wyraźnie, iż w referendum mieszkańcy gminy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę bądź "co do sposobu rozstrzygania sprawy" bądź też w kwestii "odwołania rady gminy przed upływem kadencji". Przepis ten czyni wyraźną dystynkcję pomiędzy: z jednej strony - sprawami ustrojowymi gminy, do których należy także wyłączna kompetencja rady gminy do powoływania i odwoływania zarządu gminy /art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym/, który jest wybieranym przez radę gminy jej organem wykonawczym /art. 26 i art. 28 ustawy o samorządzie gminnym/ i z tej właśnie przyczyny jest odpowiedzialny przed radą i wyłącznie przez nią odwoływany; a z drugiej strony - zakresem zadań gminy i wynikającymi stąd sprawami, w których organy gminy podejmują rozstrzygnięcia /art. 11 w związku z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym/. Dlatego, w świetle obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o referendum gminnym należy stanąć na stanowisku, że odwołanie zarządu gminy nie jest dopuszczalne w trybie referendum gminnego /art. 1 ustawy o referendum gminnym w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym/.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ oraz art. 393[13] par. 1 Kpc w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.