Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 18/92
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1993-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budżetowe prawo
Organizacje społeczne
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 7
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 24
journal: Dz.U. 1992 nr 50 poz. 229
law: Ustawa budżetowa na rok 1992 z dnia 5 czerwca 1992 r.
article: art. 15, art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 1992 nr 21 poz. 83
law: Ustawa z dnia 25 stycznia 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r.
article: poz. 77
journal: Dz.U. 1992 nr 1 poz. 9
article: art. 19
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz. 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
Teza: 1. Przepis art. 24 ustawy budżetowej na rok 1992 z dnia 5 czerwca 1992 r. /Dz.U. nr 50 poz. 229/ w związku z przepisami z dnia 25 stycznia 1992 r. o prowizorium budżetowym na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 marca 1992 r. /Dz.U. nr 19 poz. 77/ oraz przepisy art. 15, art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. /Dz.U. nr 21 poz. 83; zm. Dz.U. nr 50 poz. 229/ w zakresie odnoszącym się do czasu przed dniem wejścia ich w życie, to jest przed dniem ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, są niezgodne z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 12 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/.

2. Wymienione przepisy powołanych w pkt 1 ustaw w zakresie odnoszącym się do czasu po wejściu ich w życie, to jest po ich ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, nie są niezgodne z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych w mocy przez art. 77 wymienionej wyżej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

3. Wymienione przepisy powołanych w pkt 1 ustaw nie są niezgodne z art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 cyt. Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., skoro dochowanie trybu przewidzianego w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234/ spowodowałoby naruszenie konstytucyjnego obowiązku sporządzania projektu budżetu przed rozpoczęciem roku budżetowego.

TEZY

1. Przepis art. 24 ustawy budżetowej na rok 1992 z dnia 5 czerwca 1992 r. /Dz.U. nr 50 poz. 229/ w związku z przepisami z dnia 25 stycznia 1992 r. o prowizorium budżetowym na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 marca 1992 r. /Dz.U. nr 19 poz. 77/ oraz przepisy art. 15, art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. /Dz.U. nr 21 poz. 83; zm. Dz.U. nr 50 poz. 229/ w zakresie odnoszącym się do czasu przed dniem wejścia ich w życie, to jest przed dniem ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, są niezgodne z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 12 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/.

2. Wymienione przepisy powołanych w pkt 1 ustaw w zakresie odnoszącym się do czasu po wejściu ich w życie, to jest po ich ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, nie są niezgodne z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych w mocy przez art. 77 wymienionej wyżej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

3. Wymienione przepisy powołanych w pkt 1 ustaw nie są niezgodne z art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 cyt. Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., skoro dochowanie trybu przewidzianego w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234/ spowodowałoby naruszenie konstytucyjnego obowiązku sporządzania projektu budżetu przed rozpoczęciem roku budżetowego.


UZASADNIENIE

1. Zasada niedziałania prawa wstecz stanowiła wielokrotnie przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego. TK wypowiadał się o jej znaczeniu, jako istotnym składniku konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W przypomnianym wyżej orzeczeniu /K 15/91 - OTK 1991 poz.  / - TK wyjaśnił, że ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania ustalony został na czas wcześniejszy aniżeli ten, w którym ustawa stała się obowiązująca to jest, w którym została prawidłowo ogłoszona. Treścią zasady "lex retro non agit" jest bowiem zakaz nadawania prawu mocy wstecznej. Zakaz ten, dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Przyjmując tę zasadę za podstawę porządku prawnego, TK nie wyklucza jednak możliwości odstąpienia od niej w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. W rozpatrywanej sprawie zakwestionowanym przez Wnioskodawców przepisom, prawodawca nadał moc od terminu wcześniejszego aniżeli dzień wejścia ich w życie, to jest dzień ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Ustawa budżetowa na rok 1992 r. z dnia 5 czerwca 1992 r. /Dz.U. nr 50 poz. 229/ weszła w życie w dniu 29 czerwca 1992 r., lecz m.in. w zaskarżonej części nabrała mocy prawnej od 1 kwietnia 1992 r. /art. 37 pkt 1 cytowanej ustawy budżetowej/.

Podobnie zakwestionowana przez wnioskodawców ustawa z 25 stycznia 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. /Dz.U. nr 21 poz. 83/ weszła w życie w dniu 10 marca 1992 r., ale w art. 21 ustawodawca nadał jej moc wsteczną od 1 stycznia 1992 r. Również powołana przez Wnioskodawców ustawa z dnia 25 stycznia 1992 r. o prowizorium budżetowym na okres od dnia 1 stycznia do 31 marca 1992 r. /Dz.U. nr 19 poz. 77/ weszła w życie dnia 6 marca 1992 r., lecz w art. 18 nadano jej moc prawną od 1 stycznia 1992 r. Nie ma więc wątpliwości, że cytowane wyżej ustawy naruszyły zasadę niedziałania prawa wstecz.

2. TK uznał ponadto, że kwestionowane przez Wnioskodawców przepisy, działając z mocą wsteczną, są niezgodne także z art. 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. w części odnoszącej się do ochrony własności osobistej. Zaskarżone przepisy ustawy, znosząc z mocą wsteczną indeksację wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, zniosły w konsekwencji zaistniałe już prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia tych pracowników. Prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia przed wejściem w życie kwestionowanych przez Wnioskodawców przepisów, jako składnik własności osobistej, korzystało z ochrony, jakiej udziela art. 7 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.

Również, gdy chodzi o zasadę ochrony praw słusznie nabytych - TK podtrzymywał swoje stanowisko zawarte w powołanym wyżej orzeczeniu z dnia 29 stycznia 1992 r. /K 15/91 - OTK 1991 poz.  /. W orzeczeniu tym, podobnie jak w kilku innych, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że omawiana zasada nie ma charakteru absolutnego i że możliwe jest odejście od niej w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. Mówiąc o szczególnych okolicznościach na tle sprawy K 15/91, TK zwrócił uwagę, że chodzi o sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych istnieje potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej, znajdującej swoje oparcie w Konstytucji. W ocenie TK nie można wykluczyć, iż np. drastyczne załamanie się równowagi budżetowej może stanowić podstawę ograniczenia, a nawet przejściowego zniesienia indeksacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej. Może to jednak nastąpić z zachowaniem określonych warunków. TK podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, w którym wyraził pogląd, że ograniczenie bądź przejściowe zniesienie indeksacji nie powinno prowadzić do niesprawiedliwego rozłożenia na poszczególne grupy zawodowe dolegliwości z tytułu recesji gospodarczej i załamania się równowagi budżetowej.

Ponadto ograniczenie bądź przejściowe zniesienie indeksacji może dojść do skutku po jednoznacznym upewnieniu się ustawodawcy co do prawidłowości rozdziału środków budżetowych na poszczególne kierunki wydatków oraz co do wyczerpania wszystkich możliwości zwiększenia dochodów budżetowych. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko należało, zdaniem TK, sprawdzić, czy w rozpatrywanej obecnie sprawie przedstawione wyżej warunki wystąpiły. Analizując ten problem TK wziął pod uwagę powtarzalność, już trzeci rok z rzędu, zawieszenia zasad indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej przewidzianych w ustawie z 31 stycznia 1989 r. oraz fakt, że związane jest to ze znaną notoryjnie trudną sytuacją finansową Państwa, a zwłaszcza z deficytem budżetowym.

Dla oceny naruszenia przez ustawę zasady nabytych, przez pracowników sfery budżetowej, praw na podstawie reguł indeksacyjnych zawartych w ustawie z 31 stycznia 1989 r. - duże znaczenie miała odpowiedź na pytanie, czy wynagrodzenia w tej sferze wzrastały w ciągu 1992 r. wolniej, aniżeli wydatki budżetowe państwa ogółem. Dane dostarczone przez Ministra Finansów wskazują, że wynagrodzenia w sferze budżetowej wzrosły w 1992 r., w porównaniu z rokiem 1991, niemal w identycznym stosunku, jak wydatki całego budżetu. Nie zaistniało więc naruszenie zasady sprawiedliwości wobec pracowników sfery budżetowej, polegające na przerzuceniu na nich większego ciężaru deficytu budżetowego. Pracownicy tej sfery otrzymali w 1992 r. podwyżkę wynagrodzeń w tej samej proporcji, w jakiej nastąpił wzrost wydatków całego budżetu państwa. Na marginesie rozpatrywanej sprawy TK przyjął do wiadomości, że skutki finansowe, jakie wywołałaby ewentualna wypłata wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej dokonana według zasad przewidzianych w cytowanej ustawie ze stycznia 1989 r., mogłyby doprowadzić do niemal katastrofalnego załamania budżetu. Według analiz znajdujących się w aktach sprawy ostrożnie szacowane skutki dodatkowej podwyżki wynagrodzeń w sferze budżetowej, uwzględniające efekty cenowe dodatkowego wypływu pieniądza, wyniosłyby około 35 do 40 bln. Nie jest zadaniem TK ocenianie sytuacji finansowej Państwa, jednak interes wszystkich obywateli i ich bezpieczeństwo płacowe nie pozwala w pełni od tej sytuacji się odrywać. Biorąc powyższe pod uwagę TK doszedł do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą warunki, o których była mowa w cytowanym wyżej orzeczeniu z dnia 29 stycznia 1992 r. /K 15/91/, i które usprawiedliwiają odejście od zasady ochrony praw nabytych przez pracowników sfery budżetowej na podstawie ustawy z 31 stycznia 1989 r.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia trybu uchwalenia kwestionowanych przez Wnioskodawców ustaw TK stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wymogi przewidziane w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie zostały w całości dochowane. Przepis ten stanowi, że wskazane w nim związki zawodowe mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Niewątpliwie ustalenie wysokości wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej należy do spraw związanych z zadaniami związków zawodowych. Nie nasuwa także wątpliwości to, że spośród Wnioskodawców rozpoznawanej sprawy co najmniej OPZZ, jako ogólnokrajowa organizacja międzyzwiązkowa, ma prawo opiniowania aktów prawnych, o których mowa w art. 19 cytowanej ustawy o związkach zawodowych. Powyższy przepis przewiduje m.in., że odpowiednim władzom statutowym związku należy zakreślić termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Ponadto, w przypadku odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji państwowej lub samorządu terytorialnego, zobowiązany jest poinformować o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska.

TK stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie dochowano przedstawionych wyżej dwóch ostatnich wymogów - to jest nie dano związkom zawodowym co najmniej trzydziesto-dniowego terminu dla złożenia opinii oraz nie przedstawiono na piśmie stanowiska Rady Ministrów odrzucającego postulaty związków zawodowych.

TK wziął ponadto pod uwagę szczególną sytuację w jakiej znalazł się Rząd powołany w dniu 23 grudnia 1991 r. Była to sytuacja uniemożliwiająca równoczesne wypełnienie dyspozycji normy zawartej w art. 19 powołanej wyżej ustawy o związkach zawodowych oraz wynikającego z Konstytucji wymogu przedstawienia przez Rząd projektu ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym przed rozpoczęciem roku budżetowego /to jest przed 1 stycznia 1992 r./. Wspomniany artykuł 19 ustawy o związkach zawodowych postanawia m.in., że określony termin do złożenia opinii przez związki zawodowe nie może być krótszy niż trzydzieści dni. Gdy więc nowo powołany Rząd dochował tego terminu, nie mógłby spełnić konstytucyjnego wymogu przedstawienia Sejmowi projektu budżetu /prowizorium budżetowego/ przed końcem roku 1991. Ten ostatni wymóg wynika z konstytucyjnej zasady uchwalania budżetu przez Sejm na rok budżetowy pokrywający się z rokiem kalendarzowym i tym samym z obowiązku Rady Ministrów odpowiednio wcześniejszego sporządzenia projektu budżetu. Zasada ta znajduje swoją konkretyzację w ustawie o prawie budżetowym.

TK uznał, że w powstałej pod koniec roku 1991 sytuacji ówczesna Rada Ministrów, aby pozostać w zgodzie z Konstytucją, nie mogła w pełni wykonać wszystkich dyspozycji zawartych w normie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Jak przedstawiono wyżej wykonanie tych dyspozycji nastąpiło w sposób ułomny najpierw przez Radę Ministrów, a następnie podjęto ich realizację w toku prac legislacyjnych w Sejmie. W tym stanie rzeczy TK stanął na stanowisku, że niepełne dochowanie trybu przewidzianego w art. 19 ustawy o związkach zawodowych spowodowane było potrzebą dochowania wymogów wyższego rzędu wynikających z Konstytucji.