Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 581/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 ust 1 lit c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,8,11,77,80,107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Wiesław Kuśnierz Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi W. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek przypadających od zaległych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 29 października 2018 r. -


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29.08.2018r. W. A. (dalej zwany także wnioskodawcą lub skarżącym), zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należnych odsetek z tytułu zadłużenia w zapłacie składek z decyzji z dnia 21.08.2018r. oraz o umożliwienie spłaty zaległości głównej w ratach płatnych po [...] zł miesięcznie. Zaległość powstała w związku z nieopłaceniem składek za ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne przez wnioskodawcę, który do dnia 27.01.2014r. prowadził działalność gospodarczą. Wnioskodawca swoją prośbę motywował wydatkami na leczenie i zakup leków w związku z chorobami: migotanie przedsionków, miażdżyca, choroba kręgosłupa, choroba płuc po przebytej operacji płuc, do akt sprawy dołączając w toku postępowania następujący materiał dowodowy:

- oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej z dnia 01.10.2018r.,

- kserokopie skierowań do poradni specjalistycznych na badania z dnia 24.02.2017r., 01.02.2018r., 23.05.2018r., 06.07.2018r. i 20.07.2018r. ,

- kserokopię historii choroby wydanej przez K. Szpital Specjalistyczny – [...] z dnia 24.11.2017r.,

- kserokopię karty informacyjnej z pobytu w K. Szpitalu Specjalistycznym – [...] i [...] z dnia 11.04.2016r.,

- kserokopię informacji dla lekarza kierującego z dnia 21.11.2016r.,

- kserokopie wyników badań z dnia 15.02.2016r. i 16.11.2016r.,

- kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 13.06.2011r., wydanego przez Specjalistyczny Gabinet Lekarski [...]

- kserokopię skierowania do szpitala z dnia 24.02.2017r.,

- kserokopię zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia 24.02.2017r.,

- kserokopie kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w Szpitalu Miejskim Specjalistycznym im. [...] w K. z dnia 03.07.2018r., 16.07.2018r., i 19 .07.2018r.,

- kserokopię karty informacyjnej z pobytu w szpitalu z dnia 16.02.2016r. - [...] w K.,

- kserokopię opisu badania radiologicznego z dnia 02.08.2018r.,

- kserokopię wyników badań TK [...] z dnia 16.11.2017r.

Do rozpatrzenia wniosku wykorzystano także informację pozyskaną z urzędu z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 25.09.2018r.

W następstwie przeprowadzenia postępowania w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. decyzją z dnia 29.10.2018r. Nr [...] odmówił wnioskodawcy umorzenia odsetek w łącznej kwocie [...]zł (naliczonych na dzień 12.09.2018r.) przypadających od zaległych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, w tym: [...] – odsetki od niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca 2013r. do stycznia 2014r. - w kwocie [...]zł; oraz [...] zł – odsetki od niezapłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2013r. do stycznia 2014r. - w kwocie [...]zł. Organ uzasadnił swoją decyzję okolicznością braku wystąpienia w sposób bezsporny którejkolwiek z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w ujęciu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej oznaczanej jako u.s.u.s.), a nadto nie wykazaniem przez wnioskodawcę – w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s – że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną lub zdrowotną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych wnioskodawcy i zapewnienia egzystencji rodzinie wnioskodawcy.

Ww. decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Zakład, do którego wnioskodawca dołączył kserokopię skierowania do szpitala z dnia 08.11.2018r., kserokopię karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z dnia 24.11.2018r., kserokopię wyniku badania USG z dnia 01.10.2018r. oraz kserokopię skierowania na badanie i do poradni neurologicznej z dnia 25.01.2019r. Wnioskodawca oświadczył, że osobiście dostarczył dokumentację niezbędną do rozstrzygnięcia wniosku i nie jest dla niego zrozumiałe stanowisko Zakładu. Powołał się na konsultacje z prawnikami, z których wynika, że odsetki nie należą się Zakładowi, ponieważ w okresie 5 lat nie upomniał się o zaległe należności. Ponadto wnioskodawca stwierdził, że w okresie 5 lat Zakład nie wysłał żadnego upomnienia, dodał że dokumentację lekarską składał osobiście i absolutnie nie zgadza się z odmową.

Rozpoznając ponownie sprawę wnioskodawcy Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z dnia 17.04.2019r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia 29.10.2018r.

Opierając się na analizie sprawy pod kątem przesłanek całkowitej nieściągalności ujętych w zamkniętym katalogu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., Zakład ustalił, że w sprawie nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art 361 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo upadłościowe. Nie przedłożono także dokumentów z których wynikałoby, że nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, czy w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Ponadto Zakład ustalił, że wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazał, że działalność gospodarcza wnioskodawcy została wykreślona, jednak nie został potwierdzony brak majątku, z którego można egzekwować należności – mowa tu o udziale wnioskodawcy w lokalu mieszkalnym o powierzchni [...] m2 w K. na osiedlu J. . Zakład wskazał także, że w dniu 21.08.2018r. wydał decyzję określającą stan zadłużenia wnioskodawcy wraz z należnymi odsetkami za zwłokę naliczonymi na dzień wydania decyzji, a w dniu 06.11.2018r. skierował wniosek do Sądu Rejonowego dla [...] o dokonanie wpisu hipoteki. Ponadto organ podkreślił, że wnioskodawca osiąga stały dochód z tytułu emerytury przyznanej w wysokości, która pozwala na skuteczne prowadzenie egzekucji w przypadku jej wdrożenia. ZUS zaznaczył jednocześnie, że nie zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne, a więc nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. Organ podniósł także, że nie może jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, podkreślając, że nie prowadzi on aktualnie postępowania egzekucyjnego wobec wnioskodawcy, a wnioskodawca osiąga stały dochód w wysokości pozwalającej na skuteczne prowadzenie egzekucji, udział w ww. lokalu mieszkalnym, a organ zwrócił się do sądu o wpis do hipoteki.

Następnie Zakład podjął się analizy, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki umorzenia odsetek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (dalej oznaczanego jako Rozporządzenie MGPiPS), wskazując w tej kwestii na m.in. następujące okoliczności. Z oświadczenia o stanie majątkowym i rodzinnym wynikało, że: wnioskodawca pobiera co miesięczne świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł brutto – [...] zł netto, nie posiada innych środków dochodu, nie korzysta z innych form wsparcia, prowadzi natomiast samodzielne gospodarstwo domowe, jako stan cywilny wnioskodawca podaje, że jest żonaty, stałe wydatki związane z utrzymaniem w jego przypadku wynoszą [...] zł (w tym opłaty eksploatacyjne [...] zł, a koszty związane z leczeniem [...] zł), a nadto wnioskodawca podaje że nie posiada żadnego majątku: domu, mieszkania, gospodarstwa rolnego, innych nieruchomości, maszyn urządzeń, środków transportu, innych składników mienia ruchomego, praw majątkowych ani wierzytelności.

W omawianej decyzji ZUS zaznaczył, iż w toku przeprowadzonego postępowania organ dokonał weryfikacji przedstawionych informacji i ustalił, że wnioskodawca od 1.10.2017 r. pobiera świadczenie emerytalne aktualnie w wysokości [...] zł netto miesięcznie, które nie jest obciążone potrąceniami. Zakład wskazał, że ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem nie zostało potwierdzone i udokumentowane żadnymi dowodami przez wnioskodawcę. Nadto podniósł, że jego ustaleń wynika, że pod wskazanym przez wnioskodawcę adresem w G. zameldowani są również M. A. ([...]) oraz M. A. i R. A. (pełnoletni [...]), [...] wnioskodawcy posiada własne źródła dochodu z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę oraz prowadzonej działalności gospodarczej, a jego synowie posiadają również własne źródła dochodu. W ocenie organu osoby te powinny w związku z tym również partycypować w kosztach utrzymania gospodarstwa domowego. Zakład ustalił również, że wnioskodawca jest współwłaścicielem (1/2 udziału) w lokalu mieszkalnym o powierzchni [...] m2 w K. na osiedlu J. o nadanym nr [...] oraz jest właścicielem/współwłaścicielem niewyrejestrowanych pojazdów: F. z 1987 r., F. z 1997r. (współwłasność z osobą fizyczną), V. z 1995 r., (współwłasność z osobą fizyczną), aczkolwiek wartość wymienionych pojazdów jest poniżej wymaganej wartości do dokonania zastawu skarbowego. Organ ocenił, że uzyskiwany dochód pozwala na uregulowanie należności z tytułu składek wraz z naliczonymi odsetkami za zwłokę bez jakiegokolwiek niebezpieczeństwa zagrożenia egzystencji, czego potwierdzeniem jest fakt, że wnioskodawca wyraził chęć spłaty zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek (należność główna) w formie układu ratalnego, w ratach w wysokości [...] zł miesięcznie, co dowodzi, że dysponuje on wolnymi środkami, dzięki którym może spłacić również całość zobowiązania. Organ przypomniał także, że świadczenie emerytalne wnioskodawcy pozwala na wdrożenie skutecznego postępowania egzekucyjnego.

W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Zakład odniósł się do problemów zdrowotnych wnioskodawcy podniesionych we wniosku, stwierdzając że nie mogą one stanowić podstawy do umorzenia odsetek naliczonych od należności z tytułu składek, a nadto podkreślając, że emerytura wnioskodawcy nie jest uzależniona od jego stanu zdrowia, a biorąc pod uwagę jej wysokość umożliwia spłatę zadłużenia.

Analiza dokumentacji w ocenie Zakładu wykazała, że w sprawie nie zaszły również przesłanki umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia.

Odnosząc się z kolei do podniesionej przez wnioskodawcę kwestii przedawnienia należności z tytułu składek organ wyjaśnił, że przedawnienie należności należy oceniać według stanu prawnego, obowiązującego w dniu upływu terminu przedawnienia, z uwzględnieniem zdarzeń powodujących nierozpoczęcie, zawieszenie lub przerwanie terminu przedawnienia, jak też podjętych działań mających wpływ na wydłużenie terminu wymagalności należności. Zakład wskazał, że pierwszą czynnością zmierzającej do wyegzekwowania należności było doręczenie wnioskodawcy w dniu 21.05.2018 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, a następnie wydanie 21.08.2018 r. decyzji określającej stan zadłużenia wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, która uprawomocniła się 28.09.2018 r. W związku z powyższym bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek określonych w decyzji z 21.08.2018 r. uległ zawieszeniu 21.05.2018 r.

Dalej, organ podniósł, że udzielenie ulgi, w tym umorzenie należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek, nie może być traktowane jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych zobowiązanego, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa, zwłaszcza wobec okoliczności, że zobowiązani, znajdujący się również w trudnej sytuacji życiowej, czy to ze względu na zdrowie czy finanse, niejednokrotnie wywiązują się ze swoich zobowiązań publicznoprawnych w sposób należyty i terminowy,

Zakład podkreślił również dobrodziejstwo ustawowe udzielenia ulgi w spłacie należności w postaci układu ratalnego, z której zobowiązany może skorzystać po złożeniu określonego wniosku i przypomniał, że wnioskodawca nie zdecydował się na podpisanie umowy ratalnej przygotowanej w związku z jego wnioskiem, który wpłynął do Zakładu 12.,09.2018 r. Wskazał, że mimo tej sytuacji wnioskodawca może ponownie wystąpić z wnioskiem o ulgę w spłacie należności w postaci układu ratalnego.

Organ podkreślił również, że w niniejszej sprawie zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 14.06.1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej oznaczanego jako k.p.a.) Podniósł, że ocena dowodów dokonana przez organ, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego dla wnioskodawcy, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Zakład wskazał, że w prowadzonym postępowaniu badał sprawę (stan faktyczny), swoją ocenę opierając na przekonywających podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, i biorąc pod uwagę przeanalizowany materiał dowodowy oraz publicznoprawny charakter należności z tytułu składek nie znalazł podstaw do zmiany decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w R. z 29.10.2018 r. o odmowie umorzenia odsetek przypadających od zaległych składek.

Pismem z dnia 29.04.2019r. W. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której podniósł, że zwrócił się do ZUS o umorzenie odsetek za rzekome zaległe składki, które to powstały nie z jego winy, a "z ciężkiej pracy urzędników". Skarżący wskazał, że w dniu 29.10.2018 stosownym pismem został dopiero poinformowany o powstałych zaległościach za okres 01.06.2012r. do 01.01.2014r. tytułem nie zapłaconych składek. Wskazał także, że był do tego czasu ubezpieczony w KRUS, ale ze względu na błędne wykazanie dochodu za rok 2011r. spowodowane przez Urząd skarbowy na ten okres został wykreślony z ubezpieczenia. Skarżący podniósł, że nikt go nie poinformował, że w tym okresie musi opłacać składki w ZUS, że w okresie 2014 r. do 2019 r. nie dostał żadnego upomnienia z ZUS odnośnie nie opłaconych składek, i w jego odczuciu była to celowo zamierzona działalność ZUS, aby dla siebie osiągnąć jak najlepsze korzyści.

Następnie wskazał, że pismem z dnia 29.08.2018r. stwierdził, że ewentualnie może uregulować zaległości, ale bez naliczonych mu odsetek, jednocześnie zwracając się z prośbą o rozłożenie na raty powstałej zaległości. Wskazał także, że pismem z dnia 26.11.2018 r. został poinformowany, że w związku z potrzebą weryfikacji danych, decyzja odnośnie umorzenia odsetek zostanie rozpatrzona do 31.12.2018 r., a pismem z dnia 21.12.2018 r. został z kolei poinformowany o decyzji rozłożenia mu zaległości na 20 rat, ale z odsetkami. Skarżący otrzymał stosowną umowę, której nie podpisał ze względu na to, że nie otrzymał decyzji odnośnie umorzenia odsetek. Decyzję taką otrzymał dopiero w kwietniu 2019 r. Zdziwił się decyzją ZUS z dnia 01.03.2019r. odnośnie waloryzacji emerytury, w której zmniejszono mu świadczenie o [...] zł tytułem zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżący wyraził oburzenie tym faktem, skoro nie było jeszcze decyzji odnośnie umorzenia odsetek, jak również oburzenie faktem, że ZUS wszedł mu na hipotekę mieszkania, skoro potrąca również bezprawnie zaległości z jego emerytury.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej oznaczanej jako p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], którą utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu odsetek przypadających od zaległych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141 poz. 1365, zwanego dalej Rozporządzeniem MGPiPS), zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.

Przy czym należy podnieść, że w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Wskazać w tym miejscu również należy na art. 32 u.s.u.s., który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne.

Na wstępie należy przypomnieć, iż decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są w granicach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010r., sygn. akt II GSK 1036/09, LEX nr 746039 oraz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009r., sygn. akt II GSK 225/09, LEX nr 582825), co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość, ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności albo trudna sytuacja majątkowa zobowiązanego, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009r., sygn. akt II GSK 703/08, LEX nr 522553). Powyższe nie oznacza jednak, że rozstrzygnięcie organu administracji w tym zakresie może cechować dowolność, o czym świadczą określone w ww. przepisach ustawy i rozporządzenia przesłanki podejmowania decyzji w tej materii, których katalog został określony jasno i precyzyjnie, zakreślając granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany bowiem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych wyżej przepisach prawnych, bo tylko w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07 – publ. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek organ administracji publicznej powinien postępować w zgodzie z podstawowymi zasadami prowadzenie postępowania administracyjnego ujętymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., oznaczanej dalej jako k.p.a.). Jedną z tych zasad jest zasada prawdy obiektywnej ujęta w art. 7 k.p.a., która wskazuje, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu – stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. – wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności, określone w ww. przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności, powinny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanej w ramach tzw. uznania administracyjnego, skoro pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, materiałów dowodowych, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Co więcej, w zgodzie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W świetle orzecznictwa sądowego decyzje tzw. uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych, polegającej nie na kontroli uznania administracyjnego samego w sobie, lecz kontroli kwestii, czy decyzja została podjęta właśnie w zgodzie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych obejmuje więc zbadanie, czy wydanie decyzji, poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2010r., sygn. akt II GSK 817/09, LEX nr 746251).

Sąd dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o ww. zasady, doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona jak i ją poprzedzająca decyzja ZUS naruszają przepisy postępowania w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z porządku prawnego, dlatego też skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że stanowisko organu, przedstawione zarówno w zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji nie posiada pełnego oparcia w materiale dowodowym w aktach sprawy.

Proces wnioskowania organu w ramach uznania administracyjnego w konsekwencji skutkował wydaniem rozstrzygnięcia opartego na niekompletnym materiale dowodowym, co bezpośrednio wpływa na brak możliwości weryfikacji tego rozstrzygnięcia przez Sąd administracyjny w zakresie materialnoprawnym. W aktach sprawy brak jest dowodu, który mógłby zakwestionować skutecznie oświadczenie wnioskodawcy z dnia 1.10.2018r. co do faktu prowadzenia przez niego samodzielnego gospodarstwa. Tymczasem ZUS dwukrotnie rozpoznając sprawę przyjął na podstawie własnych ustaleń, iż pod wskazanym przez wnioskodawcę adresem zameldowani są: jego dwójka pełnoletnich synów oraz jego żona M. A.. Z treści decyzji nie wynika jednak jaki adres ZUS ma na myśli.

W toku postępowania ZUS doręczał bowiem swoje rozstrzygnięcia skarżącemu na adres w G. ul. [...], natomiast zwracając się do MOPS w K. czy też Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o udzielenie stosownych informacji wskazywał adres skarżącego K. Os. J. [...]. W aktach brak jest wyciągu z rejestru bazy PESEL, który fakt ten by wykazywał. Ponadto, wskazać należy, że doświadczenie życiowe uczy, iż sam fakt zameldowania pod wspólnym adresem nie musi wcale determinować faktu rzeczywistego zamieszkiwania i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego.

Podobnie ZUS w obu wydanych decyzjach powołując się na "własne ustalenia" wskazał, iż żona skarżącego posiada źródło dochodu z tytułu zatrudnienia tj. umowy o pracę oraz z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, również jego synowie posiadają własne źródła dochodu. Także i w tym przypadku organ na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawił żadnych dowodów.

Wyciągnięcie przez organ wniosku, iż skoro skarżący posiada żonę i dwóch dorosłych synów, którzy posiadają własne źródła dochodu, a tym samym mogą go alimentować, a przez to skarżący może uiścić przedmiotowe należności (odsetki), nie znajduję potwierdzenia w zebranym materialne dowodowym w aktach sprawy.

Nawet jeśli hipotetycznie założyć, iż twierdzenie organu jest prawdziwe to w aktach sprawy bark również dowodu oraz przeprowadzonej analizy w zakresie ustalenia średniego miesięcznego dochodu i wydatków gospodarstwa domowego, w skład którego ma wchodzić skarżący. Aby organ mógł skutecznie powoływać się na możliwość wsparcia materialnego skarżącego przez członków jego najbliższej rodziny w ramach obowiązku alimentacyjnego, musiałby wykazać, iż sytuacja materialna osób na których on spoczywa pozwala na tak wsparcie.

Powyższe uchybienia dowodowe mają istotne znaczenie w szczególności w kontekście badania kwestii spełnienia w przypadku skarżącego przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt.1 MGPiPS

.W tym miejscu nie można pominąć, iż w trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego M. A. oświadczyła m.in., iż pozostaje ze skarżącym w faktycznej separacji z uwagi na jego chorobę alkoholową, na okoliczność której przedłożyła kartę informacyjną leczenia szpitalnego z Oddziału [...]. Z jej twierdzeń wynika także, iż ani ona ani też synowie nie tworzą ze skarżącym wspólnego gospodarstwa domowego i wspólnie z nim nie zamieszkują. Według jej relacji skarżący zamieszkuje w K. na oś. J. [...], pod którym to adresem tylko on jest zameldowany.

Oczywiście Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji nie może brać pod uwagę tych nowych dla sprawy okoliczności albowiem nie były one znane organowi, niemniej jednak twierdzenia żony skarżącego dodatkowo wzmacniają tezę, co do konieczności dowodowego wykazania zakwestionowanych przez Sąd ustaleń ZUS.

Jak już wyżej wskazano – organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a wskazana zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której – tak jak w niniejszej sprawie- to na stronie spoczywa zasadniczy ciężar dowodzenia, nie zwalnia jednak organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania także z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy de facto podważa on twierdzenia wnioskodawcy.

Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1) ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności; 3) przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4) dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12 , LEX nr 1125454).

Co więcej, powinno być oczywiste, że podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji mogą być jedynie takie dowody, które zostały przeprowadzone w ramach postępowania w danej sprawie (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz zaktualizowany, Lex 2019, komentarz do art. 7 teza 3). Stąd stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oparcie decyzji na dowodach przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania (wyrok NSA z 9 czerwca 1998 r., II SA/Gd 986/97, LEX nr 44085) lub tak jak w niniejszej sprawie na okolicznościach faktycznych, które nie zostały dowiedzione (wyrok NSA z 14 listopada 1996 r., SA/Rz 1162/95, LEX nr 27375).

Organ nie może zatem dokonywać ustaleń, które nie są poparte żadnym weryfikowalnym środkiem dowodowym. Przyjęcie natomiast w takim wypadku zasad wiedzy powszechnie znanej lub znanej z urzędu też nie wchodzi w grę w przedmiotowej sprawie, albowiem wiedza ta dotyczyć może tylko faktów powszechnie znanych. Fakty znane organowi z urzędu z kolei to fakty, z którymi organ (pracownik organu prowadzącego postępowanie lub inni pracownicy) zapoznał się w toku swego urzędowania (w toku dokonywania czynności urzędowych) i w związku z urzędowaniem. Fakty te winny być jednak wykazane w toczącym się postępowaniu, gdyż inne organy czy też sądy kontrolujące decyzje, w których na takie fakty się powołano, nie muszą ich znać.

Stwierdzić więc trzeba bezspornie, że gdy organ powołuje się w swojej argumentacji na ustalenia bez przedstawienia do akt sprawy stosownych dowodów na dane okoliczności, mamy do czynienia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, z dowolnością i swoistą arbitralnością w zakresie ważenia obu interesów: interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, branych pod uwagę przy decyzji uznaniowej. Taki sposób procedowania organu koliduje z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a. oraz z art. 8 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Choć w wydanych w sprawie decyzjach powołano przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia oraz argumentację przemawiająca za przyjętym poglądem w sprawie, to jednak brak sięgnięcia do konkretnych dowodów i powołania ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sprawia że argumentacja organu w zakwestionowanym zakresie wymyka się spod racjonalnej kontroli sądowej.

Należy podkreślić, iż z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Skoro w aktach sprawy brak jednoznacznych dowodów , na których organ poczynił część swoich ustaleń i twierdzeń, a które były brane pod uwagę przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i były istotne dla rozstrzygnięcia, to ich brak w aktach administracyjnych uniemożliwia dokonanie przez Sąd rzetelnej kontroli prawidłowości wydanej decyzji. W tej sytuacji wydane orzeczenie sądowe dotknięte byłoby wadą, w postaci naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., a to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zdecydować o wzruszeniu orzeczenia w postępowaniu kasacyjnym.

Reasumując, sąd stwierdza, że organ w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej naruszył podstawowe zasady prowadzenie postępowania administracyjnego ujęte w art. 7, 8, 11 i 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Należy równocześnie podkreślić, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii umorzenia zaległości składkowych.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej Sądu. Rozpatrując sprawę ponownie Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd nieprawidłowości proceduralne, a w szczególności przeprowadzić postępowanie administracyjne w zgodzie z wyżej wskazanymi zasadami postępowania administracyjnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien kompleksowo zebrać materiał dowodowy w sprawie, którego źródła powinny zostać odzwierciedlone (udokumentowane) w aktach sprawy, a także ustalić dokładnie sytuację osobistą skarżącego. W tym kontekście winien rozważyć, czy w związku z nią w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki umorzenia zawarte w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 MGPiPS. Dokonując ponownych ustaleń i ocen Zakład powinien odnieść się do aktualnej sytuacji skarżącego, na którą składa się przede wszystkim jego sytuacja zdrowotna (w tym kwestia choroby alkoholowej) i majątkowa (finansowa, w tym kwestia rzeczywistego prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego przez skarżącego) i w tym kontekście dokonać realnej oceny możliwości spłaty zadłużenia w postaci odsetek od zaległych składek .

Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS z dnia 29 października 2018r. Podstawą uchylenia decyzji ZUS z 29 października 2018r. był art. 135 p.p.s.a, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne.