Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 31/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 39-47 , art. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, i art. 107 par.1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. H. kwotę 980,00 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 5 czerwca 2003r., znak [...] orzeczono o odmowie ustalenia na wniosek K.H. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie kompleksu sportowo - mieszkalno - hotelowego z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., zaś przesłankę wydanego rozstrzygnięcia stanowiła niezgodność zamierzenia z przepisami art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266).

W wyniku odwołania złożonego w terminie przez K.H. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 września 2003r., znak Kol. Odw. [...] , na podstawie art. 40 ust.1, art. 44 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchyliło powyższą decyzję i przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy, a także brak wymaganego postanowienia wojewody uzgadniającego projekt decyzji.

Decyzją Nr [...] z dnia 30 maja 2006 r., znak [...] , po rozpatrzeniu wniosku K.H. , na podstawie art. 39, art. 42 i art. 44 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) , jak również na podstawie art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) oraz art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. " Budowa kompleksu sportowo-mieszkaniowo handlowego na działkach nr nr [...] , obr. [...] , wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K."

Orzekając w ten sposób podał , że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęta na skutek wniosku K.H. z dnia 13 marca 2003 r. W dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie art. 85 ust. 1 tej ustawy "do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe", w związku z czym przeprowadzono postępowanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazał następnie na wydane uprzednio toku instancji decyzje oraz wyjaśnił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzono w dniu [...] października 2005r. rozprawę administracyjną, zaś postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2005r., znak [...] Wojewoda [...] stwierdził zgodność z prawem przedłożonego projektu decyzji.

Na podstawie wypisy oraz wyrysu z ewidencji gruntów i budynków ustalono, że objęte wnioskiem działki nr nr [...] - obr. [...] , stanowią grunty rolne oznaczone jako R IIIa - rola klasy IIIa. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( w brzmieniu sprzed nowelizacji ) przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, tj. ustalenie innego niż rolnicze lub leśnie użytkowania ternu , dokonuje się tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest możliwe dokonanie takiej zmiany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie w sprawie niniejszej takiej decyzji dla terenu objętej wnioskiem inwestycji stałoby zatem w sprzeczności z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro zaś zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy inwestycja jest sprzeczna z przepisami szczególnymi , należało wydać sprawie decyzję odmowną.

Od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 30 maja 2006 r., znak [...] odwołanie złożył w terminie K.H. , domagając się jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Skarżący zarzucał, że zaskarżona decyzja została wydania z naruszeniem art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgadzając się z organem pierwszej instancji, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uznawał za jednak za błędne ustalenie jaki charakter ma taka zmiana. W polemice z organem pierwszej instancji podnosił w szczególności, że wykładnia gramatyczne powyższego przepisu wskazuje, iż raz dokonane zakwalifikowanie co do przeznaczenia gruntów w planie miejscowym obowiązuje na przyszłość nawet, gdyby sam plan utracił ważność. Przeznaczenie nieruchomości na cel nierolniczy lub nieleśny ma charakter formalny, jednorazowy i definitywny. Może być zmienione tylko w sposób wyraźny. Z natury rzeczy zmiana taka może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Za interpretacją taką przemawia również art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego można wyprowadzić wniosek, iż jednym przypadkiem zmiany sposobu korzystania lub przeznaczenia nieruchomości może być uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiana. Ustawodawca nie przewidział w powołanym przepisie utraty mocy obowiązującej jako przesłanki zmiany przeznaczenia (i obowiązku zadośćuczynienia). Po drugie, nie jest możliwa zmiana przeznaczenia nieruchomości na skutek utraty mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika już z samego brzmienia przepisu art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Nie można stąd natomiast wywieść wniosku, że sposób korzystania z nieruchomości kształtuje brak miejscowego planu. Nadto, zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. To że plan zagospodarowania przestrzennego in genere traci moc, wcale nie musi oznaczać, że w konkretnym przypadku nie znajdzie zastosowania, tak samo jak w przypadku uchylonych lub zmienionych ustaw. Utrata mocy oznacza tylko, że w oparciu o taki plan nie można wydawać decyzji, o ile wniosek o ich wydanie wpłynął po wejściu w życie ustawy o planowaniu przestrzennym. Skoro bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest desygnatem nazwy "przepisy dotychczasowe", nie istnieje żaden powód, aby ewentualny konflikt norm rozstrzygać na niekorzyść wnioskodawcy. Biorąc zaś pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość została już przeznaczona w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. na cele inne niż rolnicze lub leśne, odwołanie należy uznać za zasadne.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 28 sierpnia 2006 r., znak [...] , na podstawie art. 40 ust.1, art. 44 ust. 1- 4 i 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej.

Wydając takie rozstrzygnięcie podało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym mającej zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 85 ust. 1 tej ustawy) - "w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych." W przedmiotowej sprawie teren wnioskowanej inwestycji nie jest objęty od dnia 1 stycznia 2003r. żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. To powoduje, że zastosowanie mają przepisy szczególne, do których należy ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że jedyną prawnie dopuszczalną formą przeznaczenia terenu na cele nierolnicze oraz nieleśne jest forma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskana przy jego opracowywaniu zgoda stosownego organu na zmianę przeznaczenia. Jak bowiem wynika z zapisu zawartego w art. 7 ust. 2 tej ustawy, przeznaczenie (w planie) na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I -III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zgoda taka nie jest równoznaczna z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej na cele nierolnicze.

W przedmiotowej sprawie rolny charakter gruntu objętego wnioskiem nie budzi wątpliwości, gdyż według załączonej mapy ewidencyjnej i wypisu z ewidencji gruntów jest zaliczony do użytków rolnych klasy III (R IIIa). Zwarty obszar tego terenu (działki nr nr.....) - planowany obecnie przez inwestora do przeznaczenia na cele nierolnicze stanowi rolę klasy IIIa - o łącznej pow. 1.4297 ha. Podzielić należy zatem pogląd organu pierwszej instancji, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi , tj. przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższe zaś powoduje, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na gruncie rolnym, gdyż przy braku planu miejscowego stanowiłoby to w istocie ustalenie przeznaczenia terenu w decyzji.

Odnosząc się do zawartej w odwołaniu argumentacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że trwała zmiana przeznaczenia gruntu rolnego następuje jedynie w sytuacji uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Ustalenia planu (obowiązującego) wraz z uzyskaną zgodą stosownego organu na zmianę przeznaczenia gruntu nie powodują definitywnej zmiany przeznaczenia gruntu, lecz dają jedynie podstawę do wystąpienia o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Jak wyżej wykazano w oparciu o dane z ewidencji gruntów, w odniesieniu do gruntu stanowiącego w sprawie niniejszej teren inwestycji wyłączenie gruntu nie miało miejsca. Nadto, nie cały teren planowanej inwestycji był objęty przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jak bowiem wynika z załączonej do akt sprawy kserokopii fragmentu nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego m. K. , tylko część terenu wnioskowanej przez K.H. inwestycji jest położona w tym planie w Obszarze Sportu (ZS 123). Pozostała (większa) część terenu inwestycji (przekraczająca 0,5 ha gruntów RIIla) znajduje się w Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej (ZP 123). Obszar ten (ZP) według informacji uzyskanej z Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK nie był objęty zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Ustalenia planu odnoszące się do tego obszaru nie przewidywały nawet w ramach funkcji dopuszczalnej zabudowy tego rodzaju, co wnioskowana inwestycja. Zważyć należy także, że termin obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określony został w art. 67 ust.1 i 67 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ani przepisy tej ustawy, ani regulacja z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu nie upoważnia jednak orzekających organów do stosowania dotychczasowego przepisu gminnego jakim jest miejscowy plan. Nie jest zatem możliwe wydawanie decyzji w oparciu o plan nieobowiązujący, nawet w sytuacji, gdy wniosek wpłynie w trakcie jego obowiązywania. Organy orzekające przy ustalaniu warunków zabudowy obowiązuje stan prawny w dacie orzekania.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 sierpnia 2006 r., znak [...] K.H. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji , względnie - uchylenia decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał rażące naruszenie : art. 85 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu - poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy nie może nastąpić w oparciu o obowiązujących w chwili złożenia wniosku o uzgodnienie warunków zabudowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez przyjęcie, że teren inwestycji nie jest objęty żadnym planem zagospodarowania przestrzennego i że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mając zastosowanie przepisy szczególne, do których należy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez przez odmowę zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na nierolny w sposób przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi podnosił, że decyzje w tej sprawie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organy bezpodstawnie przyjęły bowiem, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu na inne cele niż rolne. Nadto Kolegium bezpodstawnie uznało, że jedyną możliwością zagospodarowania nieruchomości na cele nierolnicze i nieleśne jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa. Organy obu instancji nie zauważają również, że w niniejszej sprawie doszło już do zmiany przeznaczenia nieruchomości. Zmiana ta nastąpiła na podstawie poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu. Podzielając pogląd, że przeznaczenia gruntów rolnych oraz leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skarżący kierując się wykładnią literalną przepisu art. 7 o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazywał, że ustawodawca świadomie użył w jego treści sformułowania - "przeznaczenia dokonuje się", aby podkreślić trwały charakter takiego rozstrzygnięcia. Przyjąć zatem trzeba, że przeznaczenie nieruchomości na cel nierolniczy lub nieleśny ma charakter formalny, jednorazowy i definitywny. Z natury rzeczy, zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiana przeznaczenia (powrót do przeznaczenia rolnego lub leśnego) może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może wpłynąć na zmianę przeznaczenia nieruchomości. Gdyby podzielać pogląd organów administracji publicznej, prowadziłoby to do następującego wniosku - w chwili wygaśnięcia planu, grunt powraca do poprzedniego przeznaczenia, określonego w innym miejscowym planie, który również wygasł i to kilkanaście lat temu. Konsekwentnie, należy cofnąć się jeszcze dalej w czasie. Taki regres ad inflnitum pozwoliłby na cofnięcie się do stanu faktycznego sprzed pierwszego planu uchwalonego dla danego terenu (wszak wszystkie, kiedykolwiek uchwalone, plany już wygasły) i prowadziłby do wniosku, że dana nieruchomość nie ma żadnego przeznaczenia, w tym również rolnego lub leśnego. Nie istnieje bowiem i nigdy nie istniało w prawie polskim domniemanie, że nieruchomość gruntowa ma przeznaczenie rolne lub leśne, o ile co innego nie wynika z przepisów prawa. Nie ma również żadnego powodu do takiego ograniczania prawa własności, a jednostka nie może ponosić konsekwencji niedziałania organów władzy publicznej. Zgoda na przeznaczenie nieruchomości skarżącego na cele nierolnicze i nieleśne w tym planie była zawarta. W takiej sytuacji nie można pogarszać sytuacji strony tylko i wyłącznie z tego powodu, że kompetentny organ nie zdążył podjąć stosownych działań we właściwym czasie. W konsekwencji, przyjmując zasadę zupełności i jedności systemu prawa oraz postulat racjonalności ustawodawcy w kontekście zasady zaufania obywateli do państwa i wyrównywania strat legalnych wynikającej z ograniczenia prawa własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) należy uznać, że utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób inny niż uchylenie lub zmiana, nie może prowadzić do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości lub zmiany przeznaczenia nieruchomości.

Wbrew poglądowi Kolegium, żadnego znaczenia nie mają w tej kwestii dane z ewidencji gruntów. Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą reprezentowaną przez kilkanaście lat przez Naczelny Sąd Administracyjny i sądy powszechne, dane z ewidencji gruntów mają znaczenie wyłącznie informacyjne i nie przesądzają o prawach lub obowiązkach jednostki (w szczególności nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia prawa własności polegającego na ograniczeniu wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cele rolne lub leśne). Istotną kwestią jest również, iż dane w ewidencji gruntów mogą być zmieniane m.in. na podstawie aktu normatywnego. A zatem dla przedmiotowej nieruchomości, w chwili wejścia w życie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego właściwy organ winien dokonać zmiany wpisu poprzez ujawnienie nowego przeznaczenia nieruchomości. Podstawą do zmiany takiego wpisu nie jest już wygaśnięcie planu, albowiem takiego rodzaju zdarzenia prawnego ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w ogóle nie przewiduje. W chwili obecnej przedmiotowa nieruchomość w ewidencji gruntów winna być więc określana jako teren budowlany. Brak takiej kwalifikacji - mimo jej notoryjności, prowadzi zaś niezależnie od powołanych wyżej poglądów do niemożności kierowania się danymi z ewidencji gruntów ponieważ jednostka nie może ponosić konsekwencji oczywistego niedbalstwa i bezczynności organów administracji publicznej, które nie znalazły czasu aby uaktualnić ewidencję gruntu i wpisać do niej przeznaczenia zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji należy przyjąć, że dokonana przez organy administracyjne interpretacja przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości osłabia rażąco zaufanie obywatela do prawa. Przez wprowadzenie absolutnie nieracjonalnych ograniczeń narusza zasadę proporcjonalności. Ponadto, działanie organów administracji publicznej narusza zasadę sprawiedliwości. Bowiem w niedopuszczalny sposób różnicuje obywateli na tych, którzy dzięki rozmaitym zabiegom zdążyli uzyskać decyzję w stosownym terminie i tych, którzy mimo złożenia wniosku w tym samym terminie decyzji już nie uzyskali. Obydwie decyzje pozostają zatem w jaskrawej sprzeczności ze sformułowaną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego realizującego zasady sprawiedliwości społecznej.

Nie wiadomo na jakiej podstawie organ drugiej instancji stwierdził, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy przejściowe ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają na stosowanie (w ramach "obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania przepisów szczególnych") dotychczasowego przepisu gminnego jakim jest miejscowy plan. Przepis art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żaden wyraźny, ani domyślny sposób nie ogranicza zastosowania przepisów prawa miejscowego.

Na rozprawie skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze oraz podniósł dodatkowo, że z pisma Urzędu Miasta K. znajdującego się w aktach o sygn. II SA/Kr 1135/04 wynika, iż grunty na których jest planowana inwestycja zostały wyłączone z produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko, oraz polemizując dodatkowo z zasadności wskazań na obowiązek dokonania zmian w ewidencji gruntów w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1194/06 oddalił skargę K.H. uznając, że w przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania lub prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnienia wyroku stwierdził nadto prawidłowość ustaleń oraz oceny prawnej prezentowanych w kontrolowanych decyzjach. Odniósł się także szeroko do kwestii dotyczących decyzji Ministra Rolnictwa o odrolnieniu z 9 listopada 1979r., która jak uznał nie wprowadziła w sposób trwały zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Wnosząc skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1194/06 K.H. domagał się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał :

1.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i nie przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w granicach sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieumieszczenie w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek argumentów, które dotyczyłyby niezasadności zarzutów przytoczonych w tzw. części historycznej uzasadnienia (pierwszy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez na oddalenie skargi mimo, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono istotne dla sprawy okoliczności, które istniały w chwili orzekania, a nie zostały wzięte pod uwagę przez organ pierwszej i drugiej instancji , związane z istnieniu decyzji Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979r. i protokołu z dnia [...] lutego 1987r.;

- art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c p.p.s.a.;

2. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

- art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003r., w zw. z art. art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 2 , 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu, że nieruchomość, na której ma być zlokalizowania inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania wymaga uzyskania ponownej zgody na przeznaczenie na cel nierolny lub nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albowiem zmiana przeznaczenia na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002r. również wygasła, względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu,

- art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie wykładni gramatycznej sformułowania "przepisy dotychczasowe" i uznaniu, że uzasadnia to stosowanie art. 7 o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003r., względnie - na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu,

3. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu przepisów :

- art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1997 r. w brzmieniu na dzień 9 listopada 1979r. i przyjęciu, że wydana na podstawie tych przepisów decyzja Ministra Rolnictwa wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia nieruchomości na cel nierolny lub nieleśny wygasła, względnie nie wywiera skutków prawnych ;

- art. 50 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na przyjęciu, że zezwolenie Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979r. wygasło w stosunku do nieruchomości, na której ulokowana jest inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania na skutek braku programu rolniczego;

- art. 21 ust 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na nieprawidłowym jego zastosowaniu przez przyjęcie, że dane z ewidencji gruntów stanowią o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1603/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, orzekając nadto o kosztach postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to : art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a w końcu art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a.

Jak wyjaśnił, wprawdzie nie wszystkie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej dla zasadności powyższych norm prawnych zasługują na uwzględnienie, ale stwierdzić trzeba, iż wobec tego, że uzasadnienie skarżonego wyroku, co zasadnie wywiedziono w kasacji, bazuje na niekompletnych ustaleniach faktycznych, nie może być przez to przyjęte jako zgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył dalej treść art. 141 § 4 p.p.s.a. zaznaczając, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten może stanowić także podstawę podważenia stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji.

Na brak kompletności ustaleń w sprawie niniejszej wskazuje to, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono okoliczności, które istniały w chwili orzekania przez organy, a nie zostały wzięte pod uwagę, takie jak decyzja Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979r. i protokół z dnia [...] lutego 1987r. Przede wszystkim zaś całkowicie pominięto treść obowiązującego do chwili wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru objętego rozpatrywanym wnioskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że wojewódzki sąd administracyjny jest upoważniony wyłącznie do oceny, czy organy administracji ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego stosownie do treści określonych norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Tak więc ujawnienie w toku postępowania sądowego dokumentów związanych z określoną sprawą nie musiałoby samo przez się skutkować uchyleniem kontrolowanej decyzji, gdyby dokonane przez organ ustalenia pozwalałyby na stwierdzenie stanu faktycznego pozwalającego na merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Bezspornym jest, że Sąd pierwszej instancji niemalże całość swoich rozważań poświęcił decyzji z dnia 9 listopada 1979 r., której brak w aktach i której istnienie co do zasady poddano w wątpliwość skoro w motywach zaskarżonego wyroku przyjęto, że wydanie jej wynika tylko z faktów pośrednich. Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji przedstawia rozważania w systemie wariantowym dokonując oceny tej decyzji mimo, że nie została ujawniona w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro przyjęto, że decyzja ta mogła mieć wpływ na wynik postępowania, to w przypadku jej braku należało już z tego powodu uchylić zaskarżone decyzje i nakazać jej poszukiwanie, ewentualnie wdrożenie procedury odtworzenia akt administracyjnych - czego nie uczyniono.

Przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań w zakresie oceny i znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy decyzji (w istocie stanowiącej element stanu faktycznego sprawy), która nie podlegała ocenie organów administracji i nie została dopuszczona przez Sąd jako dowód z dokumentu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowi naruszenie art. 141 § p.p.s.a Ponadto, za naruszenie tego przepisu należy uznać nierozważenie w postępowaniu sądowym istotnych dla sprawy uchybień popełnionych na etapie postępowania administracyjnego, a także dowodów w tym treści obowiązującego przed wygaśnięciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszych wywodach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu . Wyjaśnił, że przepis ten wprowadził odstępstwo od zasady, w myśl której organ rozpoznając sprawę powinien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania swojego rozstrzygnięcia, gdyż powyższa norma nakazuje stosować przepisy dotychczasowe w sprawie wszczętej przed wejściem w życie tej ustawy, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcie w sprawie stosując przepisy dotychczasowe, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, że w toku postępowania administracyjnego z mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić należy, iż przy normowaniu jakiejś dziedziny już uprzednio przez prawo uregulowanej, jednym z zasadniczych problemów jest rozstrzygnięcie, jakie przepisy od momentu wejścia ich w życie należy stosować do tych stosunków i spraw, które powstały lub rozpoczęły się przed wejściem w życie nowych przepisów, jednakże trwają nadal lub są w toku w chwili dokonywania zmian prawa. Utrata mocy obowiązującej przez ustawę pociąga za sobą, co do zasady, utratę mocy obowiązującej aktów normatywnych wydanych na jej podstawie. Dotyczy to zarówno rozporządzeń, jak i aktów prawa miejscowego opartych na normach kompetencyjnych zawartych w danej ustawie. Skoro jednak utrata mocy obowiązującej, zarówno ustawy, jak i aktów normatywnych wydanych na jej podstawie, może wywołać negatywne konsekwencje dla adresatów norm, których sprawy są w toku, ustawodawca może przedłużyć stosowanie tych aktów prawnych, wydając przepisy przejściowe. Taką właśnie normą prawną jest powołany wyżej art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1330/06, LEX nr 400467 ).

Strona wnosząca skargę kasacyjną wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożyła w dniu 13 marca 2003 r. Sprawa wszczęta powyższym wnioskiem nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003r., a wobec tego stosownie do przepisu art. 85 ust. 1 tej ustawy, w rozpoznawanej sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i co jest istotne, przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy. Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, iż w niniejszej sprawie zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny mieć zastosowanie, przepisy dotychczasowe - tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie też wskazał w skarżonym wyroku, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania i że tym samym, to miejscowy plan zagospodarowania terenu określał przeznaczenie poszczególnych obszarów. Jednakże, mimo trafnego wskazania powyższych norm prawnych w skarżonym wyroku, Sąd pierwszej instancji ani nie wskazał na dokonane przez organy ustalenie treści, ani też nie ocenił przepisów dotychczasowych takich, jak treść obowiązującego do chwili wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem, który to plan jest aktem normatywnym stanowiącym przepisy powszechnie obowiązującego prawa miejscowego na określonym obszarze (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).Ustaleń ich i ocena we wskazanym wyżej zakresie było o tyle istotne, że jak stwierdzono we wniesionej kasacji, działki sąsiednie dla terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem są zabudowane, a zabudowa ta była możliwa, ponieważ dopuszczał to plan, który wygasł, a który zawierał zgodę na przeznaczenie tych nieruchomości oraz nieruchomości skarżącego na cele nierolnicze i nieleśne. Ustaleń co do dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego wnioskiem w oparciu o akty prawne wyżej wskazane nie zawarto w sposób wymagany w decyzji kontrolowanej.

Zważyć należy dalej, że według stanowiska Sądu pierwszej instancji, jeżeli dany teren określony w planie miejscowym jako teren nierolny rzeczywiście przestał nim być i to nowe przeznaczenie zostałoby uwidocznione w ewidencji gruntów, wówczas nastąpiłaby trwała zmiana przeznaczenia i tym samym, nawet późniejsza utrata mocy planu miejscowego, jak również wygaśnięcie decyzji, na podstawie, której uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia, nie miałoby wpływu na zmianę przeznaczenia terenu. Konsekwencją takiego poglądu było przyjęte w skarżonym wyroku ustalenie, iż w odniesieniu do przedmiotowych terenów, z uwagi na brak ujawnienia w ewidencji gruntów zmiany ich przeznaczenia poprzez ich wyłączenie z produkcji rolnej wskazuje na to, że tym samym nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tych terenów. Powyższe stanowisko jest jednakże wadliwe, bowiem przyznaje ono danym uwidacznianym w ewidencji gruntów takie znaczenie, które podważa decyzje ostateczne, treść aktów prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkimi taka moc wiążąca dla zawartych w ewidencji gruntów danych z niczego nie wynika, a na pewno nie z aktów prawnych np. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, regulujących sprawy dotyczące ewidencji gruntów. Problematyka dotycząca charakteru skutków wprowadzania zmian w ewidencji gruntów była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego. Z orzeczeń tych ponad wszelką wątpliwość wynika, na co trafnie też wskazano we wniesionej kasacji, iż zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny, co oznacza, iż nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z dnia 17.02.1993r., sygn. akt II SA1155/92, opubl. ONSA 1994/2/61; wyrok NSA z dnia 16.04.1998r., sygn. akt II SA 258/98, niepubl; wyrok NSA z dnia 20.08.1988r. sygn. akt II Sa/766/98, niepubl., wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003r., sygn. akt II SA 1907/01, wyrok NSA z dnia 19 marca 2003r., sygn. akt II SA 1018/02). Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności - art. 22 ust. 3 ustawy i § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Tak więc zapisy zawarte w ewidencji gruntów mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu, a wynikających na przykład z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych, czy też z dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, co wprost zostało zresztą określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

W odniesieniu do gruntów rolnych, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 r., z uwagi na utratę mocy na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeznaczone na cele nierolnicze należy przyjąć także po wygaśnięciu tych planów, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zostało dokonane w planie miejscowym. W konsekwencji brak jest podstaw do tego, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszarów oznaczonych w ewidencji jako grunty rolne, których przeznaczenie było określone jako nierolnicze w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. planie miejscowym. Z uwagi na przytoczone w skardze kasacyjnej wywody podkreślenia wymaga przy tym to, że zasadą przyjętą w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych było, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody wydanej w formie decyzji administracyjnej. Natomiast wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej następowało po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, uzyskiwanej każdorazowo przed decyzją o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w końcowym fragmencie rozważań, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić prezentowane wyżej stanowisko i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Jedynie na marginesie zauważył, iż przedstawione wyżej rozważania zbieżne są ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 23 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1206/08, w którym uwzględniono skargę kasacyjną [...] Konsorcjum Inwestycyjnego "[...] " Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008r. sygn. akt II SA.Kr 1135/04, zawierającego tożsame motywy oddalające skargę K.H. i [...] Konsorcjum Inwestycyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowana terenu. W tym właśnie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił dodatkowo , że :

"Pamiętać należy, iż w przepisie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa o obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Powyższy przepis stanowi swoistą kontynuację przepisów utrzymujących w mocy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 67 ust. 1 poprzedniej ustawy, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym również przewidywał utrzymanie w mocy powyższych planów - w pierwotnym brzmieniu przez okres 5 lat, licząc od dnia 1 stycznia 1995 r. Termin ten był przedłużany w kolejnych nowelizacjach do lat 7, a następnie do 8 lat. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utrata mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała zmian w planach po tej dacie, a więc dokonywanych na zasadach określonych w tejże ustawie.

Nadto, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie regulację tą ustanowiono w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz wskazuje to na zamiar ustawodawcy "zachowania" ważności zgody uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie chodzi tu o zgodę, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż wydanie warunków zabudowy dla gruntów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc uzależnił ustawodawca od istnienia wyrażonej przez właściwy organ zgody na "odrolnienie" lub "odleśnienie", a nie od przeznaczenia tych gruntów w "starych" planach. Zgody takiej wymagał także przepis art. 7 ust. 2 poprzedniej ustawy, tj. obowiązującej do dnia 24 marca 1995 r. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 11 poz. 79 ze zm.). A skoro tak, to należałoby opowiedzieć się za możliwością powoływania się na zgodę na "odrolnienie" lub "odleśnienie" również przez inwestora, którego nieruchomość została przeznaczona na cel nierolniczy lub nieleśny w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a sprawa o ustalenie warunków zabudowy jest rozpatrywana z mocy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli uznać, że zgoda uzyskana przy sporządzaniu "starych" planów umożliwia właścicielowi zabudowę nieruchomości rolnej lub leśnej bez względu na przeznaczenie tej nieruchomości w miejscowych planach, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to taką możliwość należy przyznać właścicielowi danej nieruchomości niezależnie od tego, czy po utracie "starych" planów sprawa jest rozstrzygana na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też z mocy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem, nawet przy przyjęciu, że "stare" plany utraciły moc inwestor winien mieć możliwość powoływania się na zgodę na "odrolnienie" lub "odleśnienie" ."

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnych strony podtrzymały dotąd prezentowane stanowiska z tą modyfikacją, że skarżący cofnął żądanie stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na zasadę z art. 190 p.p.s.a. winno ono uwzględniać wiążący charakter wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1603/08.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uwzględnić uznając za skuteczne niektóre z podnoszonych w niej zarzutów.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek K.H. z dnia [...] marca 2003 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na budowa kompleksu sportowo-mieszkaniowo-handlowego na działkach nr nr [...] , obr. [...] , wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Niedługo po złożeniu wniosku, w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), stanowiąc w 85 ust. 1, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Obszerna i wielowątkowa wykładnia tej regulacji wyrażona w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1603/08 wskazuje, że w sprawie niniejszej do momentu jaj zakończenia decyzją ostateczną należało stosować w dotychczasowym brzmieniu przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), jak również przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy. Jako przepisy dotychczasowe należało przy tym traktować również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wejścia w życie zmian, także tych, które następnie w toku postępowania utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . W sytuacji, w której w dacie złożenia wniosku i wejścia w życie zmian nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego postępowanie winno być prowadzone na analogicznych zasadach, przy czym skoro przypisy odrębne, do których zalicza się ustawa z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, należało uwzględniać je w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Przepisem art. 76 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym zmieniono art. 7 ust. 1 tej ustawy, który uzyskał brzmienie: "Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Cytowany przepis w nowym brzmieniu określa wprost, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, która może być uczyniona wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy wszelkich przypadków, lecz odnosi się tylko do sytuacji, w których niezbędne jest uprzednie wyrażenie zgody na taką zmianę, tj. przypadków wymienionych w art. 7 ust. 2. W takim stanie prawnym istotnego znaczenia nabiera rozróżnienie sytuacji, kiedy niezbędne jest uprzednie wyrażenie zgody na taką zmianę, a kiedy zgoda taka nie jest potrzebna. Nadto, w myśl wykładni przepisów wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1603/08 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1206/08 , do którego on odsyła, przy stosowaniu powyższej regulacji w wypadkach, gdy zgoda jest wymagana należy przyznać inwestorowi prawo do powoływania się na zgodę na "odrolnienie" lub "odleśnienie" także, gdy nieruchomość została przeznaczona na cel nierolniczy lub nieleśny w ostatnio obowiązującym miejscowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wydając w sprawie niniejszej zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 30 maja 2006 r., znak [...] organy obu instancji uznały słusznie, że w sprawie niniejszej do momentu jej zakończenia decyzją ostateczną należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęły natomiast błędnie, że znajduje w niej zastosowanie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w dotychczasowym brzmieniu, nie zaś obowiązującym w dacie orzekania, tj. po zmianach wprowadzonych przepisem art. 76 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie uznały błędnie, że w sprawie nie ma znaczenia treść obowiązującego przed złożeniem wniosku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz udzielona dla celów jego uchwalenia zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest niedokonanie przez nie wykładni powyższej regulacji , jak również pełnych ustaleń, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle znowelizowanego art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którego brzmienie jest zasadniczo różne od obowiązującego do daty zmian. W tym zakresie należało bowiem ustalić zarówno przeznaczenie działek objętych wnioskiem w ostatnio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i wyjaśnić niezależnie od wskazań planu, czy działki te wymagały zgody oraz czy były objęte zgodą, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ pierwszej instancji w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń.

O ile organ drugiej instancji w związku z zarzutami odwołania poczynił stwierdził, że nie cały teren planowanej inwestycji był objęty przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, takie ustalenia należy uznać za dowolne. W szczególności, w zaskarżonej decyzji nie powołano i nie poddano analizie konkretnych przepisów części ogólnej i szczegółowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek projektowanych przez K.H. pod inwestycję kubaturową. Nie uwzględniono w ogóle w rozważaniach wymienionej we wniosku jako teren inwestycji kubaturowej działki nr [...] obr. [...] , natomiast wskazano w nich na działkę nr [...] , której wniosek nie dotyczył. Poza jakimkolwiek ustaleniami pozostały też działki projektowane pod infrastrukturę techniczną (nr nr .......obr. .....oraz działka nr .....obr. .....przy ul...... w K. ). Twierdzeń o braku zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w obowiązującym uprzednio miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego nie poparto wskazaniem na stosowną decyzji wykorzystaną przy uchwaleniu tego planu, zaś takiego dokumentu nie ma też w przedstawionych aktach administracyjnych. Te zaś okoliczności należy uznać za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle powołanej uprzednio wykładni prawa prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1603/08 .

Zważyć należy nadto, że organ pierwszej instancji obejmuje rozstrzygnięciem działkę nr [...] obr. [...] , natomiast w uzasadnieniu decyzji pomija ją wymieniając w to miejsce działkę nr [...] .

Zarówno zaskarżona , jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 30 maja 2006 r., znak [...] zostały wydane zatem także z naruszeniem art. 7 k.p.a, art. 77§ 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. , a podobne wady cechują też zapadające po raz pierwszy w toku instancji.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 oraz powołany uprzednio ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 18 września 2003r., znak [...] , w której zwrócono słusznie uwagę na niektóre uchybienia przepisom postępowania pozostaje w obrocie prawnym albowiem zawiera ona rozstrzygnięcie kasacyjne oznaczające obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji.

Przeprowadzona z urzędu kontrola zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 30 maja 2006 r., znak [...] ( a także wydanych pierwotnie w toku instancji ) nie wykazała podstaw do zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., albowiem w sprawie nie wystąpiły uchybienie wymienione w art.156 § 1 k.p.a. W szczególności nie można uznać, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia przepisów prawa regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach oraz norm prawa materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Wskazana wyżej sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Zważyć należy bowiem, że analizowane uprzednio naruszenie przepisów prawa materialnego jest pochodną błędnej po części interpretacji art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis wymaga przeprowadzenia wykładni oraz budzi poważne wątpliwości zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie. Dostrzegane uchybienia proceduralne w znacznej mierze wynikają z błędów w wykładni przepisów prawa materialnego. Również niedokładności w oznaczeniu działek objętych wnioskiem nie podlegają kwalifikacji jako rażące naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, stosownie do art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.