Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2904/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 18 ust 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 183 par 1 i 2, 188, 184, 209, 210, 258-261
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marzenna Glabas /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1203/13 w sprawie ze skargi T. P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicom I. uchyla pkt 1 (punkt pierwszy) zaskarżonego wyroku i w zakresie § 8 zaskarżonej uchwały oddala skargę; II. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1203/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. na uchwałę Rady Gminy Szydłowo z dnia 29 października 2012 r. nr XX/166/12 w przedmiocie nadania nazw ulicom orzekł, że - 1) § 8 tej uchwały jest niezgodny z prawem; 2) w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy:

Uchwałą nr XX/166/12 z dnia 29 października 2012 r. Rada Gminy Szydłowo nadała nazwy ulicom na terenie miejscowości Skrzatusz, Klęśnik i Dąbrowa. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.).

Uchwała ta stała się przedmiotem skargi T. P. (dalej zwanego skarżącym), złożonej w trybie art. 101 ust 1 u.s.g., w której skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały z uwagi na podjęcie jej z naruszeniem prawa. Wskazał, że uchwała nie została poprzedzona uchwałą określającą nazwy ulic, a w jej projekcie nie podano podstawy prawnej. Zarzucił także, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie było inicjatywy społecznej i wniosku o nadanie ulicom nazw, a ponadto nawiązano w niej do nieważnego zebrania wiejskiego z 16.09.2010 r. i nie uwzględniono wniosku 49 osób o nienadawanie nazw ulicom. W uzupełnieniu skargi skarżący zarzucił Radzie Gminy naruszenie art. 50 u.s.g. oraz art. 7, 8, 9 k.p.a., a nadto § 55 ust. 2 pkt 4 Statutu Gminy Szydłowo.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając wydany w sprawie wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi i wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto zachował przewidziany w przepisach prawa termin do wniesienia skargi na uchwałę. Podał, że w przypadku skarg wniesionych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Następnie przytoczył poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym i doktrynie na temat legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Uznał, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Ocenił, że nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Wywiódł, że przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu innych osób, których przedstawicielem (jako radny) chciałby być skarżący. Przyjął, że kwestia upodobań co do nazw ulic, czy nawet wymiana dokumentów (dowodu osobistego, prawa jazdy) wyczerpuje znamiona jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego. Skonstatował, że wobec braku wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały uzasadnionym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej jako "p.p.s.a.").

Sąd I instancji ocenił jednak, że w świetle art. 134 i 135 p.p.s.a., uprawniony jest do zastosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych w granicach sprawy. Zauważył, że podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który określa, że do właściwości rady gminy należy "podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw ulic dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników". Podzielił przy tym pogląd prezentowany w judykaturze i doktrynie, że uchwała o nadaniu ulicom nazw ma samodzielną podstawę prawną wyłącznie w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i nie mieści w żadnej kategorii aktów o których mowa w art. 40 ust. 2 u.s.g., a zatem nie jest aktem prawa miejscowego. Uznał więc, że § 8 zaskarżonej uchwały, uzależniający wejście w życie tej uchwały od uprzedniego jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, pozostaje w sprzeczności z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2011r. nr 197, poz.1172 ze zm.). Skonstatował, że skoro kontrolowana uchwała nie ma przymiotu prawa miejscowego, to Sąd był zobowiązany zastosować przy orzekaniu w sprawie normy z art. 94 ust. 2 u.s.g. i stwierdzić, że § 8 uchwały Rady Gminy jest niezgodny z prawem. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji powołał art. 147 § 1 i 135 p.p.s.a. zaznaczając, że dotyczyło to wyłącznie charakteru aktu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest:

- art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1, art. 91, art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że uchwała nadająca nazwę ulicy nie jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., poprzez błędne stwierdzenie i uznanie braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

- art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5a ust. 1 u.s.g., poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, a także, że skarżący nie wykazał interesu prawnego zaskarżając uchwałę Rady Gminy, co skutkowało brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i oddaleniem skargi;

- art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z uwagi na nieuznanie tej uchwały za akt prawa miejscowego, podczas gdy treść ww. uchwały wraz z załącznikami wskazuje, iż jest ona aktem prawa miejscowego i tym samym podlega obowiązkowi publikacji;

- art. 5 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że brak przeprowadzenia konsultacji społecznych przed podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy nie skutkuje nieważnością w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g,;

- art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g i art. 50 i 45 u.s.g. i § 55 i § 63, § 64 uchwały nr VI/13/03 Rady Gminy Szydłowo z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Szydłowo i § 7 pkt 2 i 3 Statutu Sołectwa Skrzatusz w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że podjęcie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały sprzecznie z przepisami prawa oraz Statutem Gminy, nie skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały;

- art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji, a w konsekwencji podjęcie zaskarżonej uchwały bez oceny statusu drogi, którym zaskarżona uchwała nadaje nazwy, w szczególności czy ma status drogi publicznej, czy drogi wewnętrznej i czy w tym zakresie konieczna jest zgoda właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana,

2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na ustaleniu, że skarżący nie jest mieszkańcem Skrzatusza, a tym samym mieszkańcem społeczności lokalnej miejscowości Skrzatusz, w której zlokalizowane są drogi, którym nazwy zostały nadane na podstawie zaskarżonej uchwały i której to miejscowości dotyczy zaskarżona uchwała Rady Gminy, które to ustalenie jest sprzeczne z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność tego, na jakich działkach zlokalizowana są drogi w miejscowości Skrzatusz i jaki charakter i status mają drogi, którym nadano nazwy na mocy zaskarżonej uchwały oraz czy skarżący jest właścicielem działki przez którą przebiega ulica, której dotyczy zaskarżona uchwała, ponieważ fakt ten nie wynikał z zaskarżonej uchwały oraz z materiału dowodowego;

- art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., art. 245 k.p.c. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnym i sprzecznym z dopuszczonymi dowodami ustaleniu, że skarżący nie jest mieszkańcem miejscowości Skrzatusz oraz nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały oraz nie wykazał, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wskazaniu i wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktycznej i prawnej podstawy rozstrzygnięcia;

- art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych polegające na niezastosowaniu przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, w której zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego oraz niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 p.p.s.a.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewypełnienie przez Sąd I instancji wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonego wyroku, tzn. sporządzenie go sprzecznie z rozstrzygnięciem, a tym samym niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych i przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji nie uwzględniając skargi;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeanalizowanie przez Sąd I instancji wszystkich istotnych aspektów rozpoznawanej sprawy oraz nieuzasadnienie należycie przyczyny podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego w niniejszej sprawie, a także, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a także, iż nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, a także błędne uznanie, że organ prawidłowo podjął zaskarżoną uchwałę, podczas gdy analiza akt administracyjnych budzi wątpliwości, co do prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji analizy zaskarżonej uchwały;

- art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji postępowania dowodowego w celu wyeliminowania sprzeczności ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego oraz stanu prawnego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego, nie wynikających z akt administracyjnych przekazanych przez organ;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ podejmując zaskarżoną uchwałę rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz odniósł się do zgłoszonych wniosków co do zaskarżonej uchwały, a tym samym wykazał należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

- art. 141 § 1 p.p.s.a poprzez niepodjęcie przez Sąd wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony i nie wymaga zebrania dodatkowego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak jest podstaw do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny co do prawidłowości zaskarżonej uchwały;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a w związku z art. 10 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż Organ w zakresie podejmowania zaskarżonej uchwały zaniechał jakichkolwiek konsultacji z mieszkańcami, m.in. ze skarżącym, co do ustalenia nazw ulic i przeprowadzenia w tym zakresie konsultacji z mieszkańcami, mając na uwadze sprzeciw mieszkańców w tym zakresie oraz braku wniosku o nadanie nazw ulicom ze strony mieszkańców miejscowości, których dotyczy zaskarżona uchwała oraz zgłoszonych żądań przez skarżącego i mieszkańców, których dotyczy zaskarżona uchwała, a tym samym naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i stanowiło podstawę do wznowienia postępowania, albowiem strona postępowania nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności wpływu na ustalenie nazw ulic i ich rozmieszczenie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 101 u.s.g., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej wykładni i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w całości sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a ponadto o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy wykonanej w ramach prawa pomocy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wywiódł, że zaskarżona uchwała ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, jej skutki o charakterze publicznoprawnym dotyczą nieograniczonej liczby osób, jest zatem aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy, podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ocenił, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, wykazał interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego, wskazywał, iż nadanie nazw ulicom będzie dużym finansowym obciążeniem, gdyż obowiązkiem będzie wymiana na nowe posiadanych dokumentów za co trzeba płacić i ponosić koszty dojazdu, a także wskazał, że projekt uchwały powinien być przedłożony Radzie Gminy wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o skutkach finansowych jej realizacji, czego zaskarżona uchwała nie spełnia. Podał, że jemu, mieszkańcowi miejscowości Skrzatusz oraz innym mieszkańcom, narzucono bez ich zgody niechciane nazwy ulic, do których określenia i ewentualnego wyrażenia zgody miał skarżący jako mieszkaniec prawo, zaś Rada Gminy w tym zakresie zaniechała uzyskania zgody oraz przeprowadzenia konsultacji ze skarżącym oraz innymi mieszkańcami miejscowości Skrzatusz. Skonstatował, że jego interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały wynika z faktu, że jest on członkiem społeczności lokalnej, której uchwała bezpośrednio dotyczy (art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego), a dodatkowo uzasadnieniem jego legitymacji skargowej są obowiązki administracyjne związane ze zmianą adresu w następstwie zmiany nazwy ulicy. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych przez niego zarzutów oraz nie przedstawił stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym. Zauważył, że Sąd I instancji odniósł się jedynie do oceny, czy skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały błędnie uznając, że takiego interesu prawnego nie posiada; z drugiej zaś strony, dokonał kontroli zaskarżonego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej punktu pierwszego zaskarżonego wyroku, a w pozostałym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które w myśl art. 174 powołanej ustawy, tworzą podnoszone przez strony zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego podano: art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1, art. 91, art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP; art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5a ust. 1 u.s.g.; art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718); art. 5 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 94 ust. 1 u.s.g, art. 50 i 45 u.s.g. i § 55 i § 63, § 64 uchwały nr VI/13/03 Rady Gminy Szydłowo z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Szydłowo i § 7 pkt 2 i 3 Statutu Sołectwa Skrzatusz w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a.; art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W zarzucie naruszenia przepisów postępowania powołano zaś: art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., art. 245 k.p.c.; art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych; art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a w związku z art. 10 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 101 u.s.g.

Zasadne okazały się tylko niektóre zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jednak w pierwszej kolejności należy się odnieść do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wskazać należy, że, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przyczyną oddalenia skargi przez Sąd I instancji było niewykazanie przez skarżącego, w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby u podstaw takiej oceny leżało ustalenie Sądu I instancji, że skarżący nie jest mieszkańcem miejscowości Skrzatusz. Sąd I instancji zwracał bowiem jedynie uwagę, że przesłanką umożliwiającą wywiedzenie skargi jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu innych osób, których przedstawicielem (jako radny) chciałby być skarżący. Dostrzec należy, że w skardze wniesionej do Sądu I instancji skarżący oznaczył się jako radny Rady Gminy Szydłowo. Ustalenia Sądu w tym zakresie znajdują zatem potwierdzenie w aktach sprawy, co chybionym czyni zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a.

Nie sposób skutecznie zarzucić Sądowi I instancji także zaniechań w przeprowadzeniu postępowania dowodowego, czy też swobodnej oceny dowodów, które legły u podstaw sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów: art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., art. 245 k.p.c.; art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tych zarzutów autor skargi kasacyjnej wywodzi bowiem, że to Sąd I instancji powinien ustalić okoliczności wskazujące na istnienie po stronie skarżącego legitymacji skargowej. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący, wywodząc z tego właśnie przepisu swoje prawo do zaskarżenia uchwały, powinien podać okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaniechanie przez skarżącego realizacji tego obowiązku, tak jak w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia bowiem sądowi administracyjnemu dokonanie oceny, czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu, a w konsekwencji i rozpoznanie tej skargi. Skoro skarżący nie wykazał, aby w niniejszej sprawie posiadał legitymację skargową, zasadnie (w dacie wydania zaskarżonego wyroku) Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tym samym, za nieuprawniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i w zw. z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Niezrozumiałe jest natomiast stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów art. 145 p.p.s.a., który stanowi wzorzec kontroli dla decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli była uchwała Rady Gminy Szydłowo w sprawie nadania nazw ulicom, a przy uwzględnieniu skargi na taki akt sąd administracyjny stosuje przepis art. 147 § 1 p.p.s.a.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przychylić należy się bowiem do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowym, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11, wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13, orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dostateczny sposób wyartykułowano zarówno ustalenia Sądu, jak i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Ustalenia Sądu znajdują zaś odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Nietrafny jest także stawiany w ramach art. 174 pkt 2 zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 101 u.s.g., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej wykładni i niewłaściwe zastosowanie tych norm, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Błąd subsumpcji, na którego istnienie wskazano w uzasadnieniu tego zarzutu, może bowiem uzasadniać postawienie Sądowi I instancji ewentualnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a nie przepisów postępowania.

Mimo jednak wskazywania przez skarżącego kasacyjnie na błąd subsumpcji także w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest przepisów: art. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5a ust. 1 u.s.g., ocenić należy, że zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Wbrew bowiem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przyjął, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie bowiem wynika, co było zresztą już akcentowane powyżej, że przyczyną oddalenia skargi przez Sąd I instancji było niewykazanie przez skarżącego, w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Oznacza to, że wobec zaniechania przez skarżącego realizacji obowiązku wykazania istnienia legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd I instancji w ogóle nie oceniał, czy w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zauważyć przy tym należy, że skarżący dopiero na etapie skargi kasacyjnej podaje okoliczności, które w jego ocenie dowodzą, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku. Wcześniej natomiast wskazywał jedynie na sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, z interesem społeczności lokalnej, której jest przedstawicielem jako radny oraz ogólnie na naruszenie własnego interesu prawnego i uprawnienia. Nie podawał jednak konkretnych okoliczności pozwalających na weryfikację jego twierdzeń o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjęciem przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, w których uzasadnieniu wskazywano na sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, to jest przepisów: art. 5 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, art. 94 ust. 1 u.s.g., art. 50 i 45 u.s.g. i § 55 i § 63, § 64 uchwały nr VI/13/03 Rady Gminy Szydłowo z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Szydłowo i § 7 pkt 2 i 3 Statutu Sołectwa Skrzatusz w zw. z art. 7,8,9 k.p.a.; art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jak słusznie bowiem podał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w przypadku skarg wniesionych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. W przypadku negatywnego wyniku badania tej legitymacji, z czym mamy do czynienia także w rozpoznawanej sprawie, sąd nie dokonuje zatem kontroli zaskarżonego aktu. Nie można więc skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że nie dostrzegł sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności, ponieważ wobec niewykazania przez skarżącego posiadania legitymacji skargowej, postępowanie w sprawie zakończyło się na etapie wstępnym.

Mimo trafności przytoczonego powyżej poglądu Sądu I instancji, dostrzec jednak należy w działaniu tego Sądu pewną niekonsekwencję. Bowiem mimo prawidłowego oddalenia przez Sąd I instancji skargi z powodu niewykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, Sąd ten przystąpił do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. W podstawie prawnej takiego działania wskazał zaś na art. 134 i art. 135 p.p.s.a. i uznał, że § 8 zaskarżonej uchwały, uzależniający wejście w życie uchwały od uprzedniego jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, pozostaje w sprzeczności z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ponieważ kontrolowana uchwała nie ma przymiotu prawa miejscowego.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej powoduje konieczność odniesienia się do tej oceny dokonanej przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie sformułował aż dwa zarzuty w tym zakresie, wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji: art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1, art. 91, art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że uchwała nadająca nazwę ulicy nie jest aktem prawa miejscowego, oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z uwagi na nieuznanie tej uchwały za akt prawa miejscowego, podczas gdy treść uchwały wraz z załącznikami wskazuje, iż jest ona aktem prawa miejscowego i tym samym podlega obowiązkowi publikacji. Zarzuty te mają usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu skarżącego, który znajduje zresztą akceptację także w orzecznictwie sądowym, że uchwała rady gminy w sprawie nadania nazw ulicom jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 633/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy ma nieograniczony krąg adresatów, jest zatem uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej czy też miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Konieczność aktualizowania adresu jest niekiedy objęta także systemem sankcji administracyjnych. Nazwa ulicy jest tym samym także elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. stanowi podstawę do podejmowania przez radę gminy uchwał o nadaniu nazwy ulicom i - choć trudno ją uznać za pełną - jest to podstawa wyraźnie określona, uprawniająca do podejmowania takich uchwał przez organ stanowiący, i to na zasadzie wyłączności, zamieszczona w przepisach samej ustawy ustrojowej. W sytuacji, gdy nie ma szczególnej podstawy prawnej do podjęcia aktu prawa miejscowego, taką podstawę należy uznać za umocowaną w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd prawny w całości podziela. Skutkuje to uznaniem, że zaskarżona do Sądu I instancji uchwała rady gminy podlegała, jako akt prawa miejscowego, obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego - stosownie do art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz.1172 - w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały). Przy czym artykuł 13 tej ostatniej ustawy nie zawiera ustępów, jak wadliwie wskazał skarżący kasacyjnie, a jedynie punkty.

Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w powyższym zakresie okazały się zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak stanowiska autora tej skargi dotyczącego konieczności stwierdzenia z tego powodu nieważności zaskarżonej uchwały w całości i, uchylając punkt pierwszy zaskarżonego wyroku, oddalił równocześnie skargę w tej części, z tych samych, wskazanych wcześniej powodów dotyczących legitymacji skargowej, z jakich zaakceptował wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Natomiast na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części jako niezasadną.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym, należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.