Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2808/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 33
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2393/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II GSK 2808/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg J. P. na dwie decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD), z dnia [...] czerwca 2013r., wydanych w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu, bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzje je poprzedzające, z dnia [...] grudnia 2012r.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że:

W dniu 14 grudnia 2011 r. na odcinku drogi krajowej nr [...], inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu marki Ford Transit o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą ciężarową o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem samochodowym kierował J. P. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony, co zostało ustalone na podstawie okazanych przez kierowcę dowodów rejestracyjnych. Kontrolowany zespół nie był wyposażony w urządzenie służące do uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na wskazanym odcinku. Po dokonaniu kontroli w systemie elektronicznego poboru opłat, ustalono że J. P. dokonał wskazanym wyżej zespołem pojazdów, w dniu 16 listopada 2011r., przejazdu bez urządzenia viabox oraz zawartego kontraktu na uiszczanie opłaty elektronicznej, co zostało udokumentowane zdjęciem z bramownicy (tzw. incydent z bramownicy nr [...] z dnia 16 listopada 2011 r. z godziny 17:53:01 o numerze [...]), oraz przejazdu w dniu 16 sierpnia 2011r., bez urządzenia viabox i zawartego kontraktu na uiszczanie opłaty elektronicznej, który to przejazd został również udokumentowany zdjęciem z bramownicy (incydent z bramownicy nr [...] z dnia 16 sierpnia 2011 r. z godziny 16:07:21 o numerze [...]).

J. P. w wyjaśnieniach złożonych do protokołu wskazał, że nie był świadomy wprowadzenia przepisu dotyczącego opłat za przejazd pojazdem o wadze ponad 3,5 tony z przyczepą.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego GITD dwoma decyzjami z dnia z dnia [...] grudnia 2012 r. nałożył na J. P. kary pieniężne w wysokości po 3000 złotych za każdy z przejazdów.

J. P. złożył wnioski o ponowne rozpatrzenie powyższych spraw, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Wskazał, że z treści przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2015 poz. 460 ze zm., dalej: udp) wynika, że kierujący zespołem pojazdów jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za korzystanie z drogi publicznej, wówczas gdy dopuszczalna masa całkowita przyczepy przekracza 3,5 tony i nie dotyczy całego zespołu pojazdów, lecz samej przyczepy. Jego zdaniem stwierdzona dopuszczalna masa całkowita przyczepy złączonej z pojazdem wynosiła 2.4 tony, a więc nie przekroczyła 3,5 tony. Twierdził również, że nie wiedział, aby odcinek drogi po którym się poruszał, jest odcinkiem płatnym. Wjazd na ten odcinek nie był oznakowany znakami informującymi, że rozpoczyna się płatny odcinek drogi, dlatego też nie mógł wiedzieć, że musi dokonać opłaty za przejazd. Fakt, ten został potwierdzony jego zdaniem w treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Natomiast brak tej informacji uniemożliwił podjęcie czynności mających na celu, bądź rezygnację z dalszej jazdy, bądź wykupienie wymaganej opłaty.

GITD ponownie rozpoznając sprawę, dwoma decyzjami z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy swoje własne decyzje z dnia [...] grudnia 2012 r. nakładające na J. P. kary pieniężne w wysokości po 3.000,00 zł. każda z nich, uznając iż organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i nałożył kary pieniężne o których mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Wskazał, że kontrolowany zespół pojazdów, nie był wyposażony w urządzenie viabox służące do poboru opłaty elektronicznej i poruszał się w dniu 16 sierpnia i 16 listopada 2011 r. po drodze krajowej nr 77, wymienionej w załączniku nr 2 pkt 6 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej ( Dz. U. 2011 nr 80 poz. 433 ze zm.). Nie znalazł również okoliczności które zwalniałyby z obowiązku posiadania urządzenia viabox w trakcie przejazdu płatnym odcinkiem drogi krajowej, a także uznał, że podniesione okoliczności co do poruszania się po drodze krajowej bez urządzenia viabox nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Odnosząc się do zarzutu braku obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd drogą płatną, ze względu na to, iż dopuszczalna masa całkowita przyczepy ciężarowej, nie przekraczała 3,5 tony dopuszczalnej masy całkowitej wskazał, że przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów, sumuje się dopuszczalną masę całkowitą pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy. Natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bezspornie wynika, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 5.900kg, a więc przekraczała 3,5 tony.

Co do zarzutu dotyczącego niewłaściwego oznakowania drogi wskazał, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy udp i rozporządzeń wykonawczych, a nie znak drogowy. Znaki drogowe, na których brak powołuje się J. P., mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Wyjaśnił, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach udp, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

J. P. złożył dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których wniósł o uchylenie decyzji II instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów postępowania to jest:

1. art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 poz. 261 z późn. zm., dalej .k.p.a.), w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechanie uzasadnienia w zakresie dowodów, które organ administracyjny pominął w rozstrzygnięciu, niewyjaśnienie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz zaniechanie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych zgodnie z zasadami logiki, których naruszenie we wskazanym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. art 6 kpa w zw. z art 7 kpa w zw. z art 8 kpa poprzez ich pominięcie w rozpatrywaniu niniejszej sprawy, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie:

- błędnej wykładni art 13 ust 1 pkt 3 udp poprzez przyjęcie, że przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów, którym się poruszał, sumuje się dopuszczalną masę całkowitą pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy,

- naruszenia art 13k ust.1 pkt. 1 udp poprzez przyjęcie, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej było nieuiszczenie opłaty elektronicznej a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kieruje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, przyjmując, że znak ma jedynie charakter informacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzje je poprzedzające z dnia [...] grudnia 2012r.

W uzasadnieniu wskazał, iż związku z nowelizacją rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. nr 170 p. 1393) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220 p. 2181), zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki te informują użytkowników dróg, że za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna, a tym samym pozwalają im podjąć decyzję co do wyboru drogi płatnej bądź bezpłatnej.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013r. ( II GSK 1467/12) wskazał, że znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Tym samym korzystającego z drogi płatnej nieoznaczonej tablicą T-34 nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

Zgodnie bowiem z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP warunkami zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli tego świadomość.

Uznał również że pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Niespornym jest bowiem, że J. P. poruszał się po płatnym odcinku drogi, pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i był zobligowany do poniesienia opłaty elektronicznej, której nie uiścił. Jednakże w sytuacji nieoznakowania drogi przez właściwe organy administracji, nie mógł zastosować się do dyrektywy płynącej ze znaku drogowego i z tego względu nałożenie na niego kary pieniężnej stanowi naruszenie prawa materialnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł GITD, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania to jest:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2012 poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że droga po której J. P. wykonywał przejazdy nie była oznakowana zgodnie z obowiązującymi przepisami jak droga płatna, natomiast kwestia oznakowania drogi nie była w toku postępowania administracyjnego wyjaśniana,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych dowolnych ustaleniach Sądu, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Wobec powyższego GITD wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD wskazał, iż Sąd I instancji poczynił nie znajdujące oparcia w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym, wskazując że odcinek drogi krajowej po którym poruszał się J. P. nie został oznaczony w sposób zgodny z przepisami prawa, wobec czego nie mógł zastosować się do dyrektywy płynącej ze znaku drogowego. Natomiast organ nie czynił ustaleń w przedmiocie oznakowania drogi krajowej, bowiem uznał że okoliczność ta jest prawnie obojętna dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym oznakowanie drogi nie było przedmiotem zainteresowania organu. Natomiast J. P. wskazywał na brak właściwego oznakowania drogi na odcinku którym wykonywała przejazdy, jednak nie przedstawił w tym zakresie dowodów.

Sąd I instancji natomiast zarzucił organom naruszenie prawa materialnego i przesądził, że droga po której poruszał się Skarżący nie była właściwie oznakowana. Czyniąc tak, Sąd I instancji przesądził wynik powtórnego postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ( t.j. Dz.U. 2012 poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Natomiast zgodnie z art. 13ha ust. 1 udp, opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej ( Dz. U. 2011 nr 80 poz. 433 ze zm.). Z kolei, zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp., za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Szczegółowe zasady wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania reguluje wydane na podstawie art. 40a ust. 5 u.d.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524; dalej jako: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r.). Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną wnosi się w formie m.in. (pkt 1) przedpłaty. Użytkownik winien zawrzeć umowę z operatorem, oraz zainstalować urządzenie viabox oraz posiadać odpowiednie środki na koncie. W przeciwnym razie nie powinien wjeżdżać na taką drogę, pod rygorem nałożenia kary administracyjnej.

Wynikającą z przywołanych regulacji prawnych przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13k ust. 1 u.d.p., jest przejazd pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy, drogą krajową lub jej odcinkiem, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia wymaganej opłaty. Wykonywanie przejazdu w tak określonych warunkach, a więc z naruszeniem obowiązku uiszczenia za ten przejazd wymaganej opłaty, stanowi czyn podlegający karze administracyjnej.

Nie ulega wątpliwości, iż J. P. dokonał zespołem pojazdów składającym się z samochodu marki Ford Transit wraz z przyczepą ciężarową dwóch przejazdów na odcinkach płatnej drogi krajowej, w dniu 16 sierpnia 2011r. oraz w dniu 16 listopada, bez urządzenia viabox oraz zawartego kontraktu na uiszczanie opłaty elektronicznej. Okoliczności powyższe nie były kwestionowane

Sąd I instancji uznał jednak, iż korzystającego z drogi płatnej nieoznaczonej tablicą T-34 nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Warunkiem zastosowania tej sankcji jest bowiem takie oznaczenie drogi tym znakiem, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość iż korzystają z drogi płatnej. Stwierdził bowiem, iż znak T-34 jest znakiem zakazu poruszania się po drodze krajowej bez opłaty i łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Stwierdził również, że w sytuacji nieoznakowania drogi J. P. nie mógł zastosować się do dyrektywy płynącej ze znaku drogowego i z tego względu nałożenie na niego kary pieniężnej stanowi naruszenie prawa materialnego.

Natomiast GITD zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że droga po której J. P. wykonywał przejazdy nie była oznakowana zgodnie z obowiązującymi przepisami jako droga płatna, oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych dowolnych ustaleniach Sądu, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Stwierdzić więc należy, iż zarzuty sformułowane przez GITD są o tyle uzasadnione, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że nałożenie kary pieniężnej jest nie uzasadnione, w sytuacji gdy GITD nie ustalał, czy płatna droga po której poruszał się J. P. była należycie oznakowana, uznając że znaki drogowe, T-34 mają charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu, a nie zastosowanie się do takiego znaku drogowego, nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

W związku z powyższym należy wskazać, iż organ przeprowadzając ponowne postępowanie winien ustalić, uwzględniając wykładnię przedstawioną przez Sąd I instancji, czy na dzień kontroli sporny odcinek drogi był oznakowany jako droga płatna znakami T-34, a po dokonaniu tych ustaleń, w zależności od ich wyniku winien rozstrzygnąć sprawę.

Tak więc mimo stwierdzonej wady wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż odpowiada on prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.