Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2992/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 619/17 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 619/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...], orzekającą o odmowie przyznania K. O. prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: J. S., M. S. i D. S. w okresie od [...] marca 2017r.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji K. O. podniosła, iż dzieci są tymczasowo umieszczone w placówce opiekuńczo-wychowawczej, z której są regularnie urlopowane do domu rodzinnego we wszystkie dni wolne od szkoły oraz gdy są chore.

Powołując się na przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016r., poz. 195 ze zm. - dalej jako "ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci") – w tym art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 8 – organ wyjaśnił warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady jego ustalania, przyznawania i wypłacania. Wskazał, że jak wynika z akt sprawy dzieci wnioskodawczyni: J. S., M. S. i D. S. postanowieniem Sądu Rejonowego dla L. w L., VIII Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2014r., sygn. akt [...] zostały umieszczone w instytucjonalnej pieczy zastępczej – placówce opiekuńczo wychowawczej. Od [...] marca 2015r. dzieci przebywają w Domu Dziecka nr [...] w L. przy ul. [...] i są jedynie urlopowane do miejsca zamieszkania matki – K. O., co potwierdzają zaświadczenia wystawione przez Dom Dziecka nr [...]. Z opinii Dyrektora Centrum Administracyjnego nr [...] w L. wynika, że dzieci przebywają obecnie w miejscu zamieszkania matki jedynie w dni wolne od nauki, przerwy świąteczne i ferie.

Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 332 ze zm. - dalej jako "w.r.s.p.z.") i stwierdził, że z uwagi na to, że dzieci wnioskodawczyni zostały umieszczone w instytucjonalnej pieczy zastępczej, to świadczenie wychowawcze jej nie przysługuje. Podniósł, że ustawodawca w art. 8 pkt 2 p.p.w.d. wprost wskazał, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje na dzieci umieszczone w pieczy zastępczej.

Kolegium dodało także, że świadczenie wychowawcze jest skierowane do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. W przedmiotowej sprawie to Dom Dziecka zapewnia dzieciom opiekę i ponosi koszty ich utrzymania ze środków publicznych, a nie wnioskodawczyni. Ponadto dzieci: J. S., M. S. i D. S. nie są członkami rodziny wnioskodawczyni, bowiem zgodnie z art. 2 pkt 16 powołanej powyżej ustawy ilekroć w ustawie mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia. W przedmiotowej sprawie bezspornie dzieci zamieszkują w Domu Dziecka i pozostają na utrzymaniu Państwa, a nie na utrzymaniu matki.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tej ustawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady jego wypłaty. Normy prawne zawarte w powołanej powyżej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

K. O. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnosząc, że dzieci są urlopowane we wszystkie dni wolne od szkoły, tym samym obowiązek ich utrzymania spada na nią. W chwili obecnej dzieci przebywają u niej począwszy od [...] czerwca 2017r. do [...] sierpnia 2017r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 4 października 2017r. skarżąca podniosła, że dzieci w każdy wolny od zajęć szkolnych dzień przebywają wraz z nią. Wówczas na niej spoczywa ciężar ich utrzymania. Sama też płaci za odzież, wycieczki szkolne, leki i lekarzy. Obecnie jedna z córek mieszka z nią stale ze względu na to, że w placówce została pobita przez innego wychowanka.

Jak podkreśliła w toku jest postępowania o zmianę formy ograniczenia władzy rodzicielskiej a ona sama stara się o powrót dzieci do domu na stałe.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w takim stopniu, że należy ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Wskazał, że w sprawie niesporne jest, iż postanowieniem Sądu Rejonowego dla L. w L. z dnia [...] listopada 2014r., sygn. akt [...] małoletnie dzieci skarżącej umieszczone zostały w instytucjonalnej pieczy zastępczej – placówce opiekuńczo-wychowawczej. Poza sporem pozostaje również, że poczynając od dnia [...] listopada 2016r. dzieci są regularnie, za zgodą właściwego sądu, urlopowane do matki na wszystkie wolne od zajęć dydaktycznych dni oraz w okresie choroby. Decyzję w tym zakresie podejmuje Dyrektor placówki. Dzieci przebywały u skarżącej m.in. przez całe ferie zimowe w okresie od [...] do [...] stycznia 2017r., we wszystkie weekendy oraz całe wakacje w okresie od [...] czerwca do [...] sierpnia 2017r.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że faktem jest, iż zgodnie z treścią art. 8 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Wskazał jednak, że orzecznictwo sądów administracyjnych, wypracowane na tle analogicznych przepisów ustaw z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.) oraz z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017r., poz. 489 ze zm.) pozwala na konstatację, że urlopowanie dziecka od pobytu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (czy odpowiednio pieczy zstępczej) i faktyczne przebywanie dziecka na ten czas u rodziców lub jednego z rodziców, nie wyklucza przyznania świadczenia wychowawczego na okres pobytu dzieci u rodzica, a wprost przeciwnie. Sąd wojewódzki wskazał na cel świadczenia wychowawczego i wyjaśnił, że ma ono częściowo pokrywać wydatki związane z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji urlopowanie z placówki zapewniającej całodobowe utrzymanie nie anuluje umieszczenia w niej, jednak oznacza to tylko tyle, że po skończeniu urlopowania, dzieci wracają do tej instytucji bez konieczności ponownego orzekania o umieszczeniu. Na czas urlopowania od pobytu w placówce koszty związane z opieka nad dzieckiem oraz zaspokajaniem jego potrzeb życiowych ponosi jednak, rodzic, zatem świadczenie, zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy ma pokryć częściowo te koszty. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie służy ono w okresie, gdy dzieci przebywają w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (pieczy zastępczej), ale w okresie urlopowania, tj. okresie ponoszenia przez rodzica wydatków, związanych z opieką nad dzieckiem i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Na poparcie swego stanowiska wskazał wyroki sądów administracyjnych.

Ponadto WSA podniósł, że z akt sprawy wynika, że pobyt dzieci u skarżącej, poczynając do listopada 2016r. nie ma charakteru epizodycznego bowiem, obejmuje wszystkie dni wolne od zajęć dydaktycznych, w tym Święta, ferie i wakacje jak również wszystkie okresy, gdy dzieci są chore. Zaznaczył, że wówczas również na skarżącej spoczywa obowiązek pokrywania wydatków, związanych z zapewnieniem im opieki i zaspokajaniem ich potrzeb życiowych (np. finansowanie wycieczek, obozów, kosztów leczenia). Zdaniem Sądu wojewódzkiego w okresach tych przysługuje jej prawo do świadczenia wychowawczego. Stanowisku takiemu w jego ocenie nie stoi na przeszkodzie treść legalnej definicji rodziny, zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem, jak wskazano, w okresach przebywania dzieci u mamy, zamieszkują one wspólnie, pozostając na jej utrzymaniu. Odmowa przyznania wnioskowanego przez K. O. świadczenia wychowawczego, poprzez proste odwołanie się do treści art. 8 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, bez jej właściwego powiązania z celem, który realizować ma instytucja świadczenia wychowawczego, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

I. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) w z w. z art. 4 ust 1 i w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności polegające na rozszerzeniu normy zawierającej ograniczenie w proporcjonalnym wyliczaniu świadczenia wychowawczego i przyjęciu, że w przypadku urlopowania dzieci z placówki opiekuńczo-wychowawczej wysokość świadczenia wychowawczego winna być wyliczona proporcjonalnie do okresów, w których dzieci te były urlopowane, w sytuacji, gdy ograniczenie to może wynikać wyłącznie z wyraźnych zapisów ustawowych;

b) art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku urlopowania dzieci z placówki opiekuńczo-wychowawczej wysokość świadczenia wychowawczego winna być wyliczona proporcjonalnie do okresów, w których dzieci były urlopowane, w sytuacji, gdy ustawa wyraźnie wskazuje przypadki, w których proporcjonalne przyznanie świadczenia wychowawczego jest dopuszczalne;

c) art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię, bowiem przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego jedynie rodzicom dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej tylko z uwagi na fakt ich krótkotrwałego przebywania pod pieczą rodziców, z całkowitym pominięciem dzieci pozostających w pełnym wymiarze czasu w placówce wychowawczo-opiekuńczej stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości;

d) art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez błędną wykładnię, bowiem nawet fakt krótkotrwałego przebywania dzieci pod pieczą matki, w sytuacji, gdy decyzją sądu umieszczone zostały one w pieczy zastępczej, nie może stanowić uprawnienia do świadczenia wychowawczego;

e) art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędną wykładnię, bowiem ze swej istoty świadczenie wychowawcze przyznawane jest na wskazany okres zasiłkowy, co wyklucza jego proporcjonalne wyliczanie w okresach miesięcznych;

f) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 roku poz. 1066 z zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;

II. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku poz. 1369 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania;

c) art. 135 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, bowiem rozpatrzono sprawę w części.

Wskazując na powyższe SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Wniosło ponadto o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 P.p.s.a. zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

Zasadą jest, że w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów proceduralnych, bowiem to determinowało ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy wskazać należy, że jest on nieuzasadniony. Na tej podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Także zarzut naruszenia art. 135 w związku z art. 134 §1 P.p.s.a. uznać należało za chybiony. Przedmiotem rozpoznania Sądu wojewódzkiego była decyzja o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego i temu zagadnieniu poświęcone są rozważania merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezrozumiałym jest zarzut skarżącego kasacyjnie organu o pominięciu granic sprawy i częściowym rozpoznaniu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego. Mając na względzie charakter powyższego naruszenia usprawiedliwionym jest zatem jednoczesne odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, których dotyczyło nieprawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Na wstępie należy przypomnieć, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. Z 2017r., poz. 1851 ze zm. – dalej jako "ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci" także "ustawa"). Zgodnie z art. 4 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust.1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3).

Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy, instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie dziecka jest dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkoła wojskowa lub inna szkoła, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie.

Stosownie do treści art. 34 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998) piecza zastępcza jest sprawowana w formie rodzinnej oraz formie instytucjonalnej. W myśl art. 39 ust. 1 tej ustawy formami rodzinnej pieczy zastępczej są rodzina zastępcza spokrewniona, niezawodowa, zawodowa, w tym zawodowa pełniąca funkcję pogotowia rodzinnego i zawodowa specjalistyczna oraz rodzinny dom dziecka. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1, instytucjonalna piecza zastępcza sprawowana jest w formie placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, i co pozostaje poza jakimkolwiek sporem, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla L. w L. z dnia [...] listopada 2014r., sygn. akt [...] małoletnie dzieci skarżącej umieszczone zostały w instytucjonalnej pieczy zastępczej – placówce opiekuńczo-wychowawczej i od [...] marca 2015 r. przebywają w Domu Dziecka nr [...] w L. Niesporne jest również, że dzieci K. O. są urlopowane do matki i spędzają z nią święta oraz dni wolne od szkoły.

W tym miejscu podkreślić należy, że czasowe przebywanie dzieci z matką nie zmienia faktu pozostawania przez nie w pieczy zastępczej, co również dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "urlopowanie z placówki zapewniającej całodobowe utrzymanie nie anuluje umieszczenia w niej".

Zauważyć należy, że z treści powołanego z wyżej art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wprost wynika, że w sytuacji pozostawania dzieci w pieczy zastępczej świadczenie wychowawcze nie przysługuje. Przepis ten nie przewiduje w swej treści wyjątkowych sytuacji, w których możliwe byłoby przyznanie tego świadczenia, pomimo pozostawania dzieci w pieczy zastępczej. Zatem faktyczny czas przebywania dzieci w placówce opiekuńczo-wychowaczej, przerywany urlopowaniem u matki, pozostaje bez wpływu na ocenę wystąpienia negatywnej przesłanki do przyznania omawianego świadczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie niniejszej za uzasadnione można przyjąć poglądy orzecznictwa, wypracowane na tle przepisów ustaw: z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952) o świadczeniach rodzinnych oraz z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 554) dotyczące przyznania świadczeń rodzicom dzieci pozostających w pieczy zastępczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi instancji dostrzegł analogię tych przepisów najprawdopodobniej w związku z ich podobieństwem treściowym. Zwrócić jednak należy uwagę, że cele świadczeń przewidzianych w tych aktach prawnych, czego zdaje się w ogóle nie dostrzegł Sąd wojewódzki, są odmienne.

Z preambuły ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że celem zawartych w niej regulacji jest wsparcie osób ubogich niebędących w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb w sytuacji, gdy nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych wobec nich do alimentów. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają natomiast na celu wsparcie rodzin, które z uwagi na trudną sytuację materialną nie są w stanie sfinansować podstawowych potrzeb życiowych. Udzielanie pomocy na podstawie tych ustaw, rodzicom dzieci umieszczonym w pieczy zastępczej, lecz korzystającym z urlopów służy zatem zapewnieniu podstawowego utrzymania na czas pobytu w domu. Powoływana przez Sąd wojewódzki liberalna wykładnia przepisów wyłączających możliwość przyznania świadczeń na dzieci umieszczone w pieczy zastępczej, stosowana niejednokrotnie przez sądy administracyjne, dokonywana była przy uwzględnieniu ich charakteru socjalnego. Udzielana w ten sposób pomoc umożliwiała zapewnienia środków wystarczających do utrzymania materialnego dzieci w okresie ich pobytu w rodzinach (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 810/17 – dostępny w Centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl)

Tymczasem wsparcie udzielane na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z jej art. 4 ust. 1, ma na celu częściowe pokrycie kosztów związanych z wychowaniem dziecka. Dofinansowanie to nie służy, zatem bezpośrednio celom socjalnym i jest oderwane od sytuacji materialnej osób uprawnionych. Celem ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest bowiem przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci.

Zwrócić należy uwagę, że z uzasadnienia projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika, że świadczenie wychowawcze kierowane jest do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Proponowane świadczenie ma zmniejszyć obciążenie finansowe rodzin związane z wychowaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci ( Uzasadnienie projektu ustawy. Część I. Zagadnienia ogólne- druk sejmowy VIII.216).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób natomiast uznać, aby dzieci K. O. pozostające w pieczy zastępczej placówce opiekuńczo-wychowawczej pozostawały jednocześnie na wychowaniu matki. Od momentu bowiem umieszczenia ich mocą postanowienia Sądu Rejonowego w L., w takiej placówce to na niej ciąży obowiązek wychowawczy. Słusznie zatem podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro podstawowym miejscem przebywania dzieci na stałe jest określona przez sąd placówka instytucjonalnej pieczy zastępczej, to nie ma podstaw, aby uzależniać prawo do przyznania świadczenia wychowawczego od okoliczności ewentualnego "urlopowania" dziecka przez rodziców lub jedno z nich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładnia prawa materialnego tj. art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa wychowaniu dzieci, została dokonana w sposób nader szeroki i niezgodny z literalnym brzmieniem tego przepisu.

Wskazać ponadto należy, że jednym z istotnych kryteriów stanowiących przesłankę przyznania świadczenia wychowawczego jest miejsce zamieszkania dziecka. Art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprost stanowi, że świadczenie przysługuje na dziecko w rodzinie. Zgodnie natomiast z legalną definicją rodziny zawartą w art. 2 pkt. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, do rodziny zalicza się wyłącznie dzieci zamieszkujące wspólnie z osobami zaliczonymi do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia. Przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie zawierają definicji pojęcia "miejsca zamieszkania" dziecka. W tym zakresie należy zatem posiłkować się regulacjami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018r. poz. 1025).

Stosownie do treści art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie zaś z art. 27 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby przebywającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Przepis ten dotyczy również dziecka, dla którego ustanowiono opiekę z powodu pozbawienia (czy też ograniczenia jak w niniejszej sprawie) rodziców władzy rodzicielskiej. Zgodnie natomiast z art. 149 § 4 pkt 3 ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) opiekę nad dziećmi umieszczonymi w placówce opiekuńczo - wychowawczej powierza się osobom prowadzącym tę placówkę.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie posiada pełni władzy rodzicielskiej. Została ona jej ograniczona postanowieniem Sądu Rejonowego dla L. z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt [...], a dzieci zostały umieszczone w instytucjonalnej pieczy zastępczej, w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Miejscem zamieszkania dzieci K. O. jest więc placówka, do której zostały skierowane dzieci, w której spędzają większość swojego czasu i gdzie skoncentrowane jest ich centrum życiowe. Opieka nad nimi powierzona jest zaś kierownikowi tej placówki.

Powyższego stanowiska nie zmienia podnoszona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi okoliczność, że od dnia [...] listopada 2016 r. dzieci są regularnie urlopowane do matki i spędzają u niej wszystkie dni wolne od zajęć dydaktycznych oraz w okresie choroby. Również podnoszona przez K. O. podczas rozprawy przed Sądem pierwszej instancji okoliczność, że toczy się postępowanie o zmianę formy ograniczenia władzy rodzicielskiej oraz, że stara się ona o powrót dzieci do domu pozostaje bez znaczenia dla oceny miejsca zamieszkania dzieci. Do czasu bowiem wydania stosownego postanowienia Sądu w tym zakresie, dzieci pozostają w pieczy zastępczej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Tam jest ich miejsce zamieszkania i to na tej placówce spoczywa obowiązek ich wychowywania.

Za uzasadniony zatem uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

W związku z uzasadnionym zarzutem naruszenia art. 145 §1 pkt lit. a) P.p.s.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uznając, iż pozostają one bez znaczenia dla uchylenia zaskarżonego wyroku oraz merytorycznego rozpoznania skargi.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 P.p.s.a., co przy usprawiedliwionych podstawach skargi kasacyjnej nakazywało uchylić zaskarżony wyrok oraz jednocześnie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 P. p. s. a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na sytuację materialną skarżącej, a także wobec uznania, że skarżąca swoim postępowaniem nie przyczyniła się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia.