Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1034/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w W. Podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej było przyjęcie przez organ, że skoro decyzja z dnia [...] lutego 1971 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej nie została doręczona podmiotowi będącemu stroną postępowania tj. Z. "[...]" S.A., to wskazuje, iż nie została ta decyzja wprowadzona do obrotu prawnego a wobec tego rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie ma w obrocie prawnym jest bezprzedmiotowe. Skutkowało to umorzeniem postępowania nadzorczego.

Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2005 r. Kierownik Działu Nieruchomości Dekretowych Skarbu Państwa, działający w imieniu Miasta W. skierował żądanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonej nr hip.[...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono szereg zarzutów dotyczących zasadności umorzenia postępowania nadzorczego a mianowicie, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r. została doręczona podmiotowi o nazwie "[...] Zakłady [...] ul. [...] skr. poczt. [...]" a Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń, co do związku tego podmiotu z adresatem decyzji. Ponadto według wnioskującego o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgromadziło niezbędnego materiału dowodowego, nie uwzględniło powojennych regulacji nacjonalizacyjnych w kierunku ustalenia następstwa prawnego podmiotu będącego adresatem decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, nie skorzystało z dokumentacji archiwalnej w Archiwum Akt Nowych w W. przy ul. [...]. Wnioskujący wskazał także, że w Ministerstwie Finansów toczy się aktualnie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych a dokumentacja archiwalna dotycząca planów zagospodarowania przestrzennego znajduje się w Archiwum W. przy ul. [...]. W ocenie składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się naruszenia art.7 i 77 kpa a decyzja o umorzeniu postępowania nadzorczego jest przedwczesna. Ponadto odwołujący się kwestionował pogląd wyrażony przez Kolegium, iż nie doręczenie decyzji skutkuje uznaniem, że decyzja nieistnieje i nie rodzi skutków prawnych, jest - to według odwołującego się - uproszczone podejście do kwestii doręczenia decyzji. We wniosku powołano też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2003 r. (sygn. akt I SA 2496/02), według którego wadliwie doręczone decyzje nie powodują ich nieistnienia w obrocie prawnym. Podniesiono także, że organ nie wyjaśnił, jakie zadania miała zapisane spółka Z. "[...]" w swoim statucie, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W., bowiem jeśli były to jedynie zadania związane z produkcją [...] a przedmiotowa nieruchomość nie była związana z tym zadaniem, to zachodziła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zarzucono również organowi, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie uzyskania wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji Prezydium, bowiem w przypadku obowiązywania na tym terenie przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne zachodziłaby również negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium. W konsekwencji decyzja zaskarżona, w ocenie odwołującego się, jest dotknięta wadami, niesłuszna i mogąca przynieść Miastu W. znaczne szkody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyło postępowanie z powyższego wniosku Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że Prezydent W. złożył w dniu [...] grudnia 2005 r. rezygnację ze sprawowanej funkcji a tym samym dzień [...] grudnia 2005 r. był ostatnim dniem, w którym [...] posiadał mandat do pełnienia urzędu Prezydenta W. Wraz z wygaśnięciem mandatu [...] odwołani zostali z mocy prawa wszyscy jego zastępcy, wygasły również wszystkie pełnomocnictwa udzielone pracownikom Urzędu W. do działania w jego imieniu. W dniu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. w dniu [...] grudnia 2005 r. nie została wyznaczona osoba do pełnienia funkcji Prezydenta W. a tym samym brak jest podstaw do uznania, że wniosek w tym dniu tj. [...] grudnia 2005 r. został złożony przez organ do tego uprawniony, a w konsekwencji wniosek ten nie mógł skutecznie wszcząć postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podkreślił również, że zgodnie z art.61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wprawdzie datowany [...] grudnia 2005 r. został złożony w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu [...] grudnia 2005 r. i ten dzień należy traktować, jako datę wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało również przepisy regulujące reprezentację organów samorządu gminnego: przepisy art.11a ust.1 pkt 2, art.26a ust.1, art.28e ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz.984 ze zm.), wywodząc z tych przepisów, że gdy osoba udzielająca pełnomocnictwa z jakiejkolwiek przyczyny utraci uprawnienie do działania (np. w wyniku wygaśnięcia mandatu), to osoba, której pełnomocnictwa udzielono do określonego działania, uprawnienia swe, nadane w drodze udzielonego pełnomocnictwa także utraci. Kolegium wyraziło ocenę, że wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy uznać za tożsame ze śmiercią mocodawcy, przynajmniej jeśli chodzi o skutki dla ważności udzielonych przez osobę, której mandat wygasł, pełnomocnictw do określonego działania w jego imieniu. W takiej sytuacji, zgodnie z dyspozycją art.102 kodeksu cywilnego pełnomocnik obowiązany jest zwrócić mocodawcy dokument pełnomocnictwa a oczywistym jest, że po zwróceniu pełnomocnictwa przez upoważnioną osobę osoba ta nie ma możliwości wykazania, że jej działanie znajdowało oparcie w przepisach prawa. W konsekwencji Kolegium stanęło na stanowisku, że wraz z wygaśnięciem mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wygasają wszelkie pełnomocnictwa do działania w imieniu osoby, której mandat jako wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wygasł.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto W., jako właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Miasto W., jako gmina o statusie miasta na prawach powiatu, ma prawo złożyć skargę na każde orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylające lub zmieniające orzeczenie Prezydenta W., działającego jako organ pierwszej instancji w sprawach, których przedmiotem jest majątek tego miasta. Prawa gminy do sądu mogą być ograniczone tylko i wyłącznie w drodze ustawy i w sposób bezpośrednio z niej wynikający. Skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż nieprawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania, bowiem w sytuacji powzięcia wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa osoby podpisującej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium było zobowiązane do wezwania strony do uzupełnienia wniosku poprzez nadesłanie prawidłowego pełnomocnictwa a w sytuacji, gdy Kolegium doszło do wniosku, że pełnomocnictwo Kierownika Działu Spraw Dekretowych Skarbu Państwa, działającego w imieniu Prezydenta W. wygasło na skutek rezygnacji Prezydenta ze sprawowanej funkcji, to powinno zawiesić postępowanie w trybie art.97 § 1 pkt 3 kpa, a nie je umarzać.

Ponadto skarżąca zarzuciła obu decyzjom wydanym w przedmiotowej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszenie przepisów art.7, 10, 28, 77, 80 i 105 kpa przez wadliwe zgromadzenie materiału dowodowego, w szczególności polegające na braku wyczerpujących ustaleń odnoszących się do doręczenia decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej, braku ustaleń odnoszących się do zadań statutowych spółki Z. "[...]" S.A. oraz braku ustaleń, co do przeznaczenia przedmiotowego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu [...] lutego 1971 r.

Skarżąca podniosła także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawiadomiło jej o toczącym się postępowaniu przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., chociaż zgodnie z art.61 § 4 kpa, było do tego zobowiązane.

Dodatkowo w skardze podniesione zostały zarzuty wcześniej już podane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Z. "[...]" S.A. w piśmie z dnia 26 lipca 2006 r. złożonym do Sądu wnosił o oddalenie skargi i zasądzenia kosztów postępowania. Uczestnik podzielił pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., iż w dacie [...] grudnia 2005 r. nie było osoby mogącej skutecznie reprezentować stronę tj. Miasto W. wobec wygaśnięcia mandatu Prezydenta W. i związanym z tym wygaśnięciem wszelkich pełnomocnictw przez niego udzielonych. Wskazany przez skarżącą art.97 § 1 pkt 3 kpa nie mógł mieć, w ocenie uczestnika, zastosowania w niniejszej sprawie. W piśmie podniesiono, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło ponad wszelką wątpliwość, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r. nie zostało doręczone adresatowi decyzji, to prawidłowo też przyjęło, że decyzja taka nie weszła do obrotu prawnego, co tym samym skutkowało umorzeniem postępowania. Podkreślono także, że w aktach własnościowych, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma żadnych dowodów doręczenia przedmiotowego orzeczenia Z. "[...]" SA.

Na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. uczestnik postępowania złożył załącznik do protokołu, w którym podniósł, że utrata zdolności do podejmowania czynności administracyjnych przez gminę W. wskutek wygaśnięcia mandatu ustawowego przedstawiciela tej gminy (Prezydenta W.) i wygaśnięcia udzielonych przez niego pełnomocnictw, nie należy do kategorii usuwalnych braków podania, o których mówi art.64 § 2 kpa. Równocześnie, według uczestnika, nie było w zaistniałej sytuacji podstawy z art.97 § 1 kpa do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności Sąd badał dopuszczalność skargi, w aspekcie złożenia jej przez podmiot do tego prawidłowo umocowany. W tej kwestii wskazać należy, że w okresie od [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] lutego 2006 r. nie została wyznaczona osoba do pełnienia obowiązków Prezydenta W. Stan ten uległ zmianie w dniu [...] lutego 2006 r., w którym Prezes Rady Ministrów wyznaczył do pełnienia funkcji Prezydenta W. [...]. Podstawę prawną wyznaczenia [...] do pełnienia funkcji Prezydenta W. stanowił art.28f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu - "W przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów". Ilekroć w powołanej ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także prezydenta miasta (art.11a ust.3 ustawy o samorządzie gminnym). W przedmiotowej sprawie skarga została złożona do Sądu w dniu [...] maja 2006 r., podpisana przez G. J. pełniącą obowiązki Naczelnika Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 24 kwietnia 2006 r. podpisane przez [...] dla G. J. do samodzielnego działania w imieniu Prezydenta W. we wszystkich sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami Miasta W. oraz Skarbu Państwa, do składania wniosków, oświadczeń, pism procesowych, kierowanych do sądów i organów administracji. Skarga została wniesiona po dniu [...] lutego 2006 r. tj. po dniu wyznaczenia [...] do pełnienia funkcji Prezydenta W. W ocenie Sądu osoba pełniąca funkcję Prezydenta W., nie będąc prezydentem z mandatu wyborców, może skutecznie udzielać pełnomocnictw do występowania w imieniu prezydenta miasta. W przeciwnym bowiem wypadku bezprzedmiotowy byłby zapis art.28f ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem ustawodawca wprowadził ten przepis do omawianej ustawy, po to aby zapobiec sytuacji, iż w okresie między wygaśnięciem mandatu dotychczasowego prezydenta a powołaniem nowego prezydenta jednostka samorządu terytorialnego nie mogłaby funkcjonować, nie mając organu wykonawczego powołanego do jej reprezentacji. Według Sądu orzekającego osoba pełniąca funkcje prezydenta miasta, wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów, pełni obowiązki wymienione w ustawie o samorządzie gminy, w tym również kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (art.31 ustawy o samorządzie gminnym), wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników do wydawania decyzji, w imieniu prezydenta (art.39 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga została wniesiona przez podmiot należycie umocowany do jej wniesienia.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wydana przez organ właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawą prawną podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania, wskazaną przez organ, jest art.138 § 1 pkt 3 kpa. W świetle tego przepisu postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Przepis art.138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy oceniać, czy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, mając na uwadze treść art.105 § 1 kpa.

Stosownie do art.105 § 1 kpa: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych. W literaturze wymienia się przykładowo: śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach ("Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Prof. Barbara Adamiak. Prof. Janusz Borkowski. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 1996 r., str. 462). W postępowaniu odwoławczym nie zawsze bezprzedmiotowość może skutkować umorzeniem postępowania, bowiem w tym postępowaniu niektóre przyczyny powodujące bezprzedmiotowość skutkować będą uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania w pierwszej instancji. Bezspornie umorzenie postępowania odwoławczego może być następstwem cofnięcia odwołania, ale już nie może nastąpić w sytuacji, gdy strona nie utraciła bytu prawnego, lecz zachodzą przemijające przeszkody w zakresie jej reprezentacji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. Należy stwierdzić, iż słusznie wskazał organ wydający zaskarżoną decyzję, iż z datą rezygnacji ze stanowiska Prezydenta W. wygasły udzielone przez niego pełnomocnictwa, lecz z faktu tego nie można wnioskować, iż postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego w terminie do jego złożenia, stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością z przyczyn podmiotowych mogłoby bowiem dojść w sytuacji ustania bytu prawnego osoby prawnej, jednostki organizacyjnej lub jednostki samorządu terytorialnego. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Jednostka samorządu terytorialnego Gmina Miasto W. nie utraciła przecież bytu prawnego przez sam fakt, iż przez pewien okres czasu nie było organu uprawnionego do jej reprezentacji. Sam fakt braków w reprezentacji podmiotu nie może skutkować uznaniem istnienia bezprzedmiotowości "podmiotowej". Prezydent W. jest jedynie organem reprezentującym Gminę Miasto W., upoważnionym do udzielania swoim zastępcom i pracownikom urzędu pełnomocnictw. Fakt rezygnacji z urzędu prezydenta gminy (miasta) i związanym z tą rezygnacją wygaśnięciem pełnomocnictw, nie skutkuje utratą bytu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, czy też utratą statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Nie można też przyjąć, że chwilą wygaśnięcia pełnomocnictw osób reprezentujących jednostkę samorządu terytorialnego utraciła ona zdolność do czynności prawnych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż zaistniała sytuacja jest analogiczna do śmierci osoby fizycznej. Ale nawet w przypadku śmierci osoby fizycznej, tylko w sytuacji, gdy postępowanie toczy się w sprawie praw lub obowiązków osobistych, które nie przechodzą na następców prawnych, bo są związane z określoną osobą, jej kwalifikacjami osobistymi, działalnością prowadzoną osobiście, śmierć strony daje podstawę do umorzenia postępowania. Należy jednak nadmienić, że nawet ten pogląd był kwestionowany w literaturze przedmiotu. Nie czyniąc dalszych rozważań w kwestii skutków śmierci osoby fizycznej należy stwierdzić jedynie, że regułą jest w przypadku śmierci strony obligatoryjne zawieszanie postępowania administracyjnego na podstawie art.97 § 1 pkt 1 kpa. Dodatkowo w rozpoznawanej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został sporządzony w dacie [...] grudnia 2005 r., czyli w dacie, kiedy osoba je sporządzająca posiadała do tego umocowanie. Ta okoliczność jest bezsporna. Natomiast w dniu następnym, czyli w dniu [...] grudnia 2005 r. w dacie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ocenie organu, pełnomocnictwo osoby działającej w imieniu strony składającej wniosek, wygasło. Organ odwoławczy błędnie ocenił, iż zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania. Należało bowiem wezwać osobę składającą wniosek do przedłożenia upoważnienia i zakreślić termin do uzupełnienia braku pod rygorem zawieszenia postępowania czy pozostawienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpoznania. Stanowisko organu odwoławczego w istocie pozbawiło stronę prawa do odwołania i w dalszej konsekwencji prawa do Sądu. Odnosząc rozważania i czyniąc analogię do przepisów postępowania cywilnego, co podnosi uczestnik postępowania, należy stwierdzić, że w postępowaniu cywilnym wprawdzie z chwilą śmierci strony wygasają pełnomocnictwa, lecz pełnomocnik procesowy działa do czasu zawieszenia postępowania, zaś następcy prawni wstępują w miejsce zmarłego. Tak samo w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych w sytuacji, gdy zachodzą braki w składzie organów uniemożliwiających działanie Sąd zawiesza postępowanie. Organ odwoławczy czyniąc zatem analogię do postępowania cywilnego wyciąga nietrafne wnioski, bowiem w postępowaniu cywilnym w takim przypadku, jak sprawa niniejsza, postępowanie ulega zawieszeniu a strona nie ponosi ujemnych skutków z powodu braku należytej reprezentacji, sprowadzających się do umarzania postępowań odwoławczych.

Przenosząc dalsze rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy jednoznacznie, że obowiązkiem organu było wezwanie strony do uzupełnienia braków w zakresie reprezentacji przed podjęciem dalszych czynności w sprawie.

Zdaniem Sądu w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, zaś podane przez organ przyczyny nie stanowią o jego bezprzedmiotowości.

Stosownie do art.7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle zaś art.9 kpa są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jak również czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody i udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ umarzając postępowanie spowodował, że podmiot postępowania, który nie utracił bytu prawnego został pozbawiony prawa do odwołania.

Sąd nie rozpatrywał zarzutów skarżącej dotyczących decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r., gdyż nie został rozpoznany wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a zatem rozstrzygnięcie Sądu dotyczące tej decyzji byłoby przedwczesne i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 kpa).

Odnosząc się natomiast do kwestii podnoszonych na rozprawie i przedstawionych w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 8 listopada 2006 r. przez uczestnika postępowania Z. "[...]" S.A. a dotyczących oceny, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek wezwać, w trybie art.64 § 2 kpa, podmiot składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do usunięcia braków formalnych, Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez uczestnika, że zachodził brak nieusuwalny i tym samym nie można zastosować art.64 § 2 kpa. W tej kwestii w literaturze i orzecznictwie wyrażono jednoznaczne stanowisko, że "zaniechanie przez organ administracji wezwania wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa, pod rygorem przewidzianym w art.64 § 2 kpa i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bez umożliwienia stronie usunięcia tego braku, stanowi naruszenie art.64 § 2 kpa a także naruszenie zasady informowania określonej w art.9 kpa (tak: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. Piotr Przybysz. Wydawnictwo Prawnicze. Lexis Nexis, Warszawa 2004, str.165, oraz wyroki NSA z dnia 8 grudnia 1993, III SA 488/93 , niepubl., wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993r., II SA 1308/92, publ. Prawo i Życie 1994, nr 14, str.15). Warto przytoczyć też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2001 r. (Sygn. akt I SA 703/00, publ. Lex 81995), w którym zaprezentowano pogląd, że: "W przypadku podjęcia czynności bez umocowania na organie spoczywa obowiązek wezwania do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Dopiero po upływie terminu organ może odmówić skuteczności podjętej czynności. Przedłożenie pełnomocnictwa w trybie art.64 § 2 kpa wywołuje ten skutek, że czynność podjęta przez umocowanego przerywa bieg przedawnienia". Powyższy pogląd Sąd orzekający w pełni podziela. Ponadto nawet w powołanym przez uczestnika w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 8 listopada 2006 r., wyroku z dnia 1 października 2001 r. (sygn. akt II SA 2177, publ. Lex nr 157803) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Przepis art.64 § 2 kpa dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu odwoławczym, które z łatwością mogą być usunięte, a do takich niewątpliwie należy brak pełnomocnictwa".

W świetle zatem powyższego nie może być wątpliwości, że organ odwoławczy miał obowiązek wezwać do usunięcia braku w postaci przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego osobie składającej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Poza sporem pozostaje także, że organ odwoławczy nie uczynił zadość powyższemu obowiązkowi. Uczestnik postępowania wywodzi, że skoro w okresie od [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] lutego 2006 r. nie było organu uprawnionego do udzielania w imieniu jednostki samorządu terytorialnego organu uprawnionego do udzielania pełnomocnictw, to bezprzedmiotowe było wezwanie do usunięcia braków, o którym mowa wyżej, skoro urząd Prezydenta W. nie był obsadzony, nie powołano komisarza a zatem organ odwoławczy nie był zobowiązany do podejmowania działań niemożliwych. Należy w tej kwestii stwierdzić, że udzielenie pełnomocnictwa jest czynnością cywilnoprawną, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują ani jaki zakres ma pełnomocnictwo, ani kwestii odwołania, wygaśnięcia czy potwierdzenia skuteczności czynności dokonanych przez pełnomocnika. Należy w tej kwestii w drodze analogii sięgnąć do przepisów kodeksu postępowania cywilnego, co wprawdzie organ uczynił, lecz wyprowadził niesłuszne wnioski. Bezsprzecznie obowiązkiem organu było wezwanie, wnoszącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do usunięcia braku a w dalszej kolejności podjęcie decyzji wynikającej z konsekwencji nie usunięcia braku. Należy dodatkowo wskazać, że istnieje i stosowania jest w praktyce administracyjnej instytucja potwierdzenia przez mocodawcę czynności pełnomocnika nienależycie umocowanego w dacie jej podejmowania analogicznie, jak w postępowaniu cywilnym. Ponadto skoro organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy uznać za tożsame ze śmiercią mocodawcy", to w tym kontekście, nie nasuwało wątpliwości istnienie podstawy do zawieszenia postępowania zgodnie z art.97 § 1 pkt 1 kpa. Zagadnienie to jednak jest kwestią wtórną wobec niewykonania przez organ obowiązku wezwania wnoszącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do usunięcia braków przez nadesłanie prawidłowego pełnomocnictwa , czego bezspornie organ nie uczynił.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.