Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 746/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 3, par. 4-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 roku sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania K. O., od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 186/2 (obręb [...]) w Z., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 22 sierpnia 2016 r. A. i P. O. wystąpili do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 186/2 (obręb [...]) w Z. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ decyzją z dnia [...], znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Od decyzji wniósł odwołanie K. O. zarzucając uwzględnienie w obszarze analizowanym działki objętej inwestycją i znajdujących się na niej naniesień będących efektem samowoli budowlanej. Realizacja inwestycji w bliskiej odległości od granicy działki sąsiedniej spowoduje powstanie uciążliwości, w tym zostanie ograniczony dostęp światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania zapadła wskazana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...].

Organ odwoławczy przytaczając treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej "u.p.z.p." wskazał, iż w celu ustalenia niezbędnych parametrów dla planowanej zabudowy koniecznym było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia. W orzecznictwie wskazuje się, że analiza powinna obejmować na tyle duży obszar, aby bez cienia wątpliwości można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Analizowany obszar powinien przy tym tworzyć pewną urbanistyczną całość i nie może ograniczać się do działek sąsiednich, czy też do minimalnych odległości wymaganych przepisami bez wykazania, że taki obszar tworzy pewną urbanistyczną całość.

Dalej organ podkreślił, iż przyjmuje się, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Ponadto organ wskazał, iż warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Kolegium podkreśliło, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i tworzy urbanistyczną całość. Przywołując brzmienie § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem" Kolegium wyjaśniło, iż z mapy w skali 1:1000 wynika, że front działki (wjazd od ul. A), na której ma być realizowane przedsięwzięcie wynosi 8,7 m. Trzykrotna szerokość frontu działki wynosi zatem 26,1 m wobec tego obszar analizowany został wyznaczony w odległości 50 m od granic nieruchomości. Szczegółowa analiza poszczególnych parametrów istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr 364/3, 364/2, 185, 189, 190, 191, 192, 172, 171, 170, 169 i 168) oraz mieszkalno-usługowej (działka nr 186/1) pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Linia zabudowy została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. w odległości 5 m od linii rozgraniczającej drogi zaczynając od wschodniej granicy działki. Odległość obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej gminnej w terenie zabudowy wynosi 9,5 m (pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], znak: [...]).

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został wyznaczony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia i przyjął wartość od 0,18% do 0,33%. Organ I instancji ustalił parametr na zasadzie odstępstwa od zasady ogólnej. Wartość wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi od 0,10% do 0,33%, średnio 0,18%. Wyznaczając parametr organ przyjął zatem ww. wartość średnią parametru jako dolną granicę, natomiast górna granica została wyznaczona przy uwzględnieniu maksymalnej wartości wskaźnika istniejącej w obszarze analizy. Tak przyjęty przedział zapewnia, w ocenie organu II instancji, zachowanie ładu przestrzennego.

Szerokość elewacji frontowej została wyznaczona na zasadach odstępstwa w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia od 4,7 m do 5,2 m. Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 9,5 m, przy uwzględnieniu 20% tolerancji minimalna szerokość wynosi 7,5 m, natomiast maksymalna 11,5 m. Mając na względzie, że szerokość frontu działki objętej inwestycją wynosi 8,7 m oraz usytuowanie planowanej zabudowy w granicy z działkami nr 189 i 188, organ przyjął wartość minimalną parametru na 4,7 m, a maksymalną na 5,2 m uwzględniając tym samym wniosek inwestora. Organ zwrócił uwagę, że wyznaczenie parametru w powyższy sposób nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przyjęła wartość 7 m i została wyznaczona na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wartość parametru kształtuje się od 3,5 m do 9,5 m, średnio 7 m. Mając na względzie, że ww. wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, organ przyjął średnią wielkość parametru występującą na obszarze analizowanym.

Parametr dotyczący geometrii dachu został wyznaczony zgodnie z § 8 rozporządzenia w nawiązaniu do geometrii dachów budynków występujących na obszarze objętym analizą urbanistyczną. Z analizy wynika, że na badanym terenie kąt nachylenia połaci dachowych wynosi od 0° do 50°, dachy są płaskie, wielospadowe, jednospadowe, dwuspadowe, wysokość głównej kalenicy kształtuje się od 5 m do 10,5 m (średnio 8 m), kierunek głównej kalenicy jest prostopadły lub równoległy do granic bocznych działki. Wobec powyższego organ uwzględnił wniosek inwestora i ustalił dla planowanej inwestycji kąt nachylenia połaci dachowych od 0° do 10° w przypadku dachu płaskiego lub od 10° do 20° dla dachu jednospadowego, kierunek głównej kalenicy równoległy do granic bocznych działki, wysokość kalenicy od 6 m do 7,5 m. Ustalenie parametru w ww. sposób nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny istniejący w obszarze analizowanym.

Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że na analizowanym obszarze istnieje zabudowa w granicy lub w zbliżeniu do granicy działek sąsiednich, tj. zabudowa na działkach nr 192, 191, 190, 189, 186/1, 185, 364/3. Wobec tego organ I instancji dopuścił lokalizację nowej zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi nr 189 i 188.

Nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej (ul. A) oraz posiada uzbrojenie terenu wystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego (warunki przyłączenia PGE Dystrybucja S.A. Oddział Ł.-Teren Rejon Energetyczny S. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; warunki techniczne nr [...] podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z dnia [...] wydane przez MPWiK Sp. z o.o. z siedzibą w Z.).

Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja została uzgodniona ze Starostą [...] (postanowienie z dnia [...], znak: [...]), zarządcą drogi (pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], znak: [...]) i Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. Inspektorat w S. (uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy).

W aktach znajduje się również decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] zezwalająca na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkę inwestorów o nr 186/2.

Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. .

Kolegium stwierdziło również, że rozstrzygnięcie zawiera elementy wymagane ustawą, a wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, tj. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Decyzja posiada załączniki, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, tj. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną oraz mapę w skali 1:500.

Organ odwoławczy podniósł, iż brak zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na realizację planowanej inwestycji nie ma wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy. Wydanie przedmiotowej decyzji nie jest bowiem uzależnione od uzyskania takiej zgody od właścicieli działek sąsiadujących z terenem przedsięwzięcia. Ponadto zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W pkt. 2.4. decyzji zostało jednoznacznie wskazane, że realizacja inwestycji nie może pozbawiać dostępu do drogi publicznej, utrudniać możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powodować uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania, powodować zanieczyszczeń powietrzą, wody i gleby, zmieniać kierunku odpływu wody opadowej na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wskazane obwarowania postawione inwestorowi mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości.

Organ podkreślił nadto, iż stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wskazując, że z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można natomiast wywodzić naruszenia interesu osób trzecich powołał się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 255/11, LEX nr 1153742.

Organ odwoławczy powtórzył, iż przedmiotem postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy nie jest badanie zgodności inwestycji z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi do ww. ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom Prawa budowlanego, w tym kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o przepisy wskazanej ustawy. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest także badanie dopuszczalności realizacji inwestycji pod kątem uciążliwości dla środowiska m.in. pod względem hałasu, czy zanieczyszczeń. Wskazana kwestia jest przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie i na zasadach wynikających z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Dopuszczalność lokalizacji inwestycji w granicy nieruchomości wynika z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Szczegółowe usytuowanie obiektów budowlanych względem granic działki jest co do zasady domeną prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Stanowisko powyższe w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest jednolite. Skoro na danym obszarze w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa w granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co w niektórych przypadkach może wręcz oznaczać zakaz budowy inaczej niż na granicy nieruchomości. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w badanym terenie zabudowa w granicy działek sąsiednich jest powszechnym sposobem sytuowania budynków.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie uwzględnił w analizie działki objętej inwestycją oraz istniejących na niej naniesień w postaci fundamentów. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień inwestorów oraz organu (pismo inwestorów z dnia 24 lutego 2017r., pismo organu z dnia [...]) fundamenty zostały wzniesione na przedmiotowej nieruchomości przez poprzedniego właściciela działki na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...], nr [...], dotyczącego budowy budynku gospodarczego. Nie są zatem, jak uważa skarżący, efektem samowoli budowlanej wymagającej zgłoszenia organom nadzoru budowlanego. Ponadto do kompetencji organu lokalizacyjnego nie należy badanie zgodności z prawem posadowienia określonej zabudowy na nieruchomości.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożył K. O. zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem przepisów u.p.z.p. i ponownie zakwestionował możliwość lokalizacji nowej zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi argumentując to względami architektonicznymi i naruszeniem interesu osób trzecich.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo z dnia 15 listopada 2017 r. stanowiące uzupełnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarg nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla rozstrzygnięcie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu warunkiem koniecznym jaki organ musi ustalić jest to, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób odpowiadający planowanej inwestycji oraz czy spełnione są pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Jak słusznie wskazało to Kolegium nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną, co też niewątpliwie w sprawie nastąpiło.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a co dokumentują akta administracyjne.

Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy szerokość frontu działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie wynosi 8,7 m, zatem trzykrotność stanowi obszar o promieniu 26,1 m, wobec tego obszar analizowany został wyznaczony przez organ w odległości minimalnej przewidzianej rozporządzeniem tj. 50 m od granic nieruchomości. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu.

Zgromadzone w sprawie dokumenty pozwalają podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego o dopuszczalności planowanej przez inwestora zabudowy i sposobie wyznaczania jej parametrów przez organ I instancji. Niewątpliwie w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4-8 rozporządzenia.

Uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Rzeczoną linię organ określił jako kontynuację linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. w odległości 5 m od linii rozgraniczającej drogi zaczynając od zewnętrznej, wschodniej granicy działki, co zaznaczono w załączniku graficznym. Ustalenie linii zabudowy na tej podstawie, w ocenie Sądu, pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

W dalszej kolejności, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten wskazuje, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni nowej zabudowy działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego ( § 5 ust. 1 rozporządzenia), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak wynika z analizy wartość wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi od 0,10% do 0,33%, średnio 0,18%. Prezydent Miasta przyjął ww. wartość średnią parametru jako dolną granicę, natomiast górna granica została wyznaczona przy uwzględnieniu maksymalnej wartości wskaźnika istniejącej w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, tak ustalony wskaźnik określony w ramach tzw. widełek, mimo iż jest wyższy od średniego, nie przekracza jednak wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Zważywszy na rodzaj już istniejącej, jak i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodzić należy się z poglądem organu, że sposób wyznaczenia wskazanego parametru nie zaburzy ładu przestrzennego.

Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią szerokość elewacji frontowej, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, przy czym na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowej w niniejszej sprawie została wyznaczona na zasadach owego odstępstwa, od 4,7 m do 5,2 m. Organ wywiódł z analizy, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 9,5 m, a przy uwzględnieniu 20% tolerancji minimalna szerokość wynosi 7,5 m, natomiast maksymalna 11,5 m. Mając na względzie, że szerokość frontu działki objętej inwestycją wynosi 8,7 m oraz usytuowanie planowanej zabudowy w granicy z działkami nr 189 i 188, organ przyjął wartość minimalną parametru na 4,7 m, a maksymalną na 5,2 m, uwzględniając tym samym wniosek inwestora. W ocenie Sądu taka argumentacja organu jest dopuszczalna zważywszy wyniki analizy urbanistycznej terenu. Jak wynika to bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia tabelarycznego analizy, podobne wartości szerokość elewacji frontowej występują na terenie analizowanym (4,5 m - dz. nr 192, 5 m – dz. nr 190). Wskazana przez organ szerokość elewacji frontowej ma więc odniesienie w zabudowie istniejącej i nie wprowadza, żadnej nowej wartości, która stanowiłaby dysproporcję dla istniejącego ładu przestrzennego.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić należy także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, co do zasady jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanej wysokości i wynosi ona od 3,5 m do 9,5 m, zatem średnio 7 m. Wobec tego, że w okolicznościach sprawy tworzy ona uskok, to powołując się na brzmienie § 7 ust. 3 rozporządzenia organ przyjął wartość rzeczonego wskaźnika na 7 m. Podobnie jak w przypadku wcześniej omawianych parametrów, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod wskazanym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachy w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji kąt nachylenia połaci dachowych od 0º do 10º w przypadku dachu płaskiego lub od 10° do 20° dla dachu jednospadowego, kierunek głównej kalenicy równoległy do granic bocznych działki, wysokość kalenicy od 6 m do 7,5 m. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została dostosowana do geometrii dachów charakterystycznych dla tej samej zabudowy, co potwierdzają zapisy zawarte w zestawieniu tabelarycznym analizy.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu analiza sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy jest prawidłowa, bowiem odpowiada wszystkim zasadom jej sporządzenia zawartym w przytoczonym powyżej rozporządzeniu, co czyni niezasadnym zarzuty skargi. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Prawidłowo również organy ustaliły, że spełnione zostały pozostałe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W tym miejscu odnieść należy się również do zarzutu skarżącego wskazującego na naruszenie przez Kolegium art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów w zakresie kontynuacji funkcji, gdyż dopuszcza lokalizację inwestycji w granicy nieruchomości.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, który Sąd uznał za nieuzasadniony wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki już istniejące na konkretnym obszarze. Analiza przeprowadzona dla potrzeb przedmiotowej sprawy wykazała, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa w granicy na wskazanych przez organ działkach, przy czym wbrew twierdzeniom skarżącego występują tak usytuowane budynki mieszkalne nie tylko w zabudowie bliźniaczej, przy czym zasadnicze znaczenie ma sam fakt występowania takiej zabudowy. Zapis o dopuszczeniu zabudowy w granicy jest więc jednie potwierdzeniem możliwości usytuowania obiektu według stanu sytuowania obiektów już istniejących na badanym terenie, stanowiąc element ładu przestrzennego i odzwierciedlenia istniejącego zagospodarowania. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość jej lokalizacji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, co nie zwalnia następnie organu architektonicznego od oceny takiego rozwiązania (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 817/19; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1204/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., sygn. II SA/Po 71/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Patrząc zatem na przedmiotową inwestycję pod kątem jej wpływu na otoczenie w sensie urbanistycznym Sąd podziela stanowisko organu, że nie godzi ona w ład przestrzenny w analizowanym obszarze, jak i spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

Rekapitulując, Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

Lp/