Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1856/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par. 1 i 2, art. 151, art. 141 par.4, art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2009 roku sygn. akt II SA/Po 834/08 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 834/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], którą utrzymało ono w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2008 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] października 2007 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski - chlewnię na działce nr [...] w S..

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem D. P. z dnia 22 listopada 2007 r., w którym żądanie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji, uzasadniła zachodzącą w chwili jej wydania bezprzedmiotowością postępowania. Określona w decyzji przebudowa i zmiana sposobu użytkowania nastąpiła jej zdaniem przed dziesięcioma laty. Nadto wskazanej decyzji zarzuciła brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, brak wyników analizy co do części tekstowej i graficznej.

Odmowę stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uzasadniło brakiem podstaw do przyjęcia, iż miała miejsce samowolna przebudowa budynku, powiązana ze zmianą sposobu użytkowania. Budynek został wybudowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1997 r. Materiał zdjęciowy przedłożony przez D. P., mający zobrazować wykorzystywanie budynku do celów hodowlanych, dotyczył awarii taśmociągu do usuwania obornika z budynku inwentarskiego, w wyniku której obornik usuwano ręcznie do sąsiedniego budynku, a następnie na zewnątrz. Ta wyjątkowa sytuacja, która wywołała u uczestniczki postępowania przeświadczenie o zmianie sposobu użytkowania budynku, nie miała charakteru trwałego, co potwierdził świadek Zbigniew C.. W ocenie organu, badana decyzja nie naruszała przepisów prawa, zawierała jedynie warunki realizacji inwestycji oraz zastrzeżenie, że ewentualne uciążliwości nie mogą wykraczać poza teren inwestycji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. P. zarzuciła organowi, iż nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez nią w toku postępowania. Poddała również w wątpliwość wiarygodność zeznań świadka Z. C., o przesłuchaniu którego nie była zawiadomiona.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie, wskazując, że wbrew twierdzeniu uczestniczki postępowania, badana decyzja zawiera załączniki określające uwarunkowania decyzji i wyznaczające linie rozgraniczające teren inwestycji. Natomiast świadek został przesłuchany na rozprawie administracyjnej, o której uczestniczka postępowania była powiadomiona. Organ podtrzymał swoje ustalenia, wykluczające sugerowane przez uczestniczkę przystąpienie do zmienionego sposobu użytkowania przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto, zdaniem organu, zarówno zeznania świadka Z. C., jak i protokół kontroli robót budowlanych, przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, z dnia 7 stycznia 2008 r., świadczą o tym, że budynek nie jest użytkowany jako chlewnia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła D. P., domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, a nadto stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] października 2007 r. Skarżąca wskazała na naruszenie przez organ administracji przepisów K.p.a., w tym art. 138 § 1 pkt 1 i art. 2 i 7 - 8 i 80, 77 § 2, 79 § 1 i 2 oraz 156 § 1 pkt 2 przez ich niezastosowanie, a także przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o p.z.p. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ błędnie przyjął, iż w momencie wydawania decyzji w budynku jedynie czasowo przebywały zwierzęta, a do zmiany sposobu zagospodarowania obiektu nie doszło. Skoro w powołanym przez organ protokole kontroli z dnia 7 stycznia 2008 r. stwierdzono, że w jego dacie "inwestor przywrócił poprzedni sposób użytkowania", to jednoznacznie określono, że wcześniej nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Przy ocenie legalności decyzji organ winien wziąć pod uwagę wyłącznie stan prawny i stan faktyczny z daty wydawania decyzji, a więc z października 2007 r. Żadne zdarzenie prawne i faktyczne zaistniałe po tej dacie nie może mieć znaczenia dla oceny, czy wydana wcześniej decyzja jest dotknięta którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor J. O. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnia), w sytuacji gdy taka przebudowa i zmiana sposobu użytkowania nastąpiła wcześniej. Skoro inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, to zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. W skardze zarzucono również, że badana decyzja posiada wady polegające na nieprzeprowadzeniu, na wcześniej wyznaczonym obszarze, analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu - decyzja nie zawiera załącznika do decyzji - wyników analizy i to zarówno części tekstowej, jak i graficznej. Zdaniem skarżącej, brak było także podstaw do wydania osobnego postanowienia o wszczęciu postępowania. Natomiast w toku postępowania przed Sądem, skarżąca powołała się na nieprawomocny wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9 października 2008 r., protokół Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z kontroli spornego obiektu z dnia 25 września 2007 r. oraz dołączyła komplet zdjęć nie dołączonych do akt administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, podzielając stanowisko Kolegium o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. Sąd wywiódł, iż w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, w której organ bada ogólne uprawnienia inwestora do lokalizacji inwestycji, rażące naruszenie prawa zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem, a wymaganiami zabudowy określonymi prawem, i to sprzeczności wywołującej niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności skutki społeczno - gospodarcze. Sytuacja taka miałaby miejsce, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie jest wyłączona, co w rozpoznawanej sprawie jednak nie miało miejsca. Decyzja Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] października 2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wydana została zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o p.z.p., w tym zwłaszcza z jej art. 61 ust. 1, oraz wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym. Sąd stwierdził również, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczęte zostało wnioskiem inwestora z dnia 5 października 2007 r., który odpowiadał wymogom przepisów art. 52 w zw. z art. 64 § 1 ustawy o p.z.p. Dalej, dokonując oceny przeprowadzonej przez organ przed wydaniem decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, analizy terenu wokół działki objętej inwestycją, Sąd stwierdził, iż jedynym uchybieniem organu było nie sporządzenie kopii mapy z zaznaczeniem obszaru analizowanego, wymaganej § 3 rozporządzenia wykonawczego. Tego uchybienia nie można jednak uznać za rażące naruszenie prawa. Następnie Sąd stwierdził, że z części opisowej analizy oraz z mapy wynika w sposób niewątpliwy, że zagospodarowanie sąsiadujące z działką inwestora ma charakter wiejski - zagrodowy. Przyjęcie zatem przez organ, że planowana inwestycja będzie pod względem funkcji kontynuacją zabudowy sąsiedniej było uzasadnione i nie naruszało reguł z art. 61 ustawy o p.z.p. Natomiast skoro nowa inwestycja nie zmieni takich cech urbanistycznych jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, to badanie tych elementów w sposób opisany w rozporządzeniu nie było celowe. Ponadto badana decyzja posiada wszystkie wymienione w art. 107 K.p.a. składniki, w szczególności zawiera opis planowanej inwestycji, zgodny z wnioskiem inwestora oraz uzasadnienie, w którym zawarto motywy rozstrzygnięcia. Do decyzji dołączono załącznik nr 1, zawierający wnioski z analizy, oraz załącznik graficzny, na którym zgodnie z art. 54 pkt 3 ustawy o p.z.p. zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Nie doręczenie decyzji wraz z załącznikami skarżącej mogło być przedmiotem postępowania wznowieniowego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie może być zaś podstawą przyjęcia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym. W ocenie Sądu nie zachodziły również przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa z tej przyczyny, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w zakresie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, miało miejsce w sytuacji kiedy zmiana w opisanym zakresie już nastąpiła. Sąd, powołując się na art. 59 ust. 1 ustawy o p.z.p., stwierdził, że przepis ten nie zawiera jednoznacznego zakazu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania terenu została już dokonana. Co prawda z art. 59 ust. 3 ustawy o p.z.p. wynika nakaz wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu albo przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania, jednak nakaz ten dotyczy wyłącznie zmian zagospodarowania niewymagających pozwolenia na budowę, a więc nie mógłby być stosowany w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Poza tym wymóg wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o p.z.p., nie jest wprost równoznaczny z zakazem ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji dokonania zmiany przed wydaniem decyzji. Zakaz taki, powiązany z uznawaniem postępowania za bezprzedmiotowe, ze skutkiem jego umorzenia, jest wynikiem wykładni dokonywanej przez sądy administracyjne. Natomiast taki kierunek wykładni, dotyczący wszelkich sytuacji ustalania warunków zabudowy, stał się wątpliwy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P37/06, z którego wynika, że co najmniej w niektórych sytuacjach ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku realizacji inwestycji przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. W tych warunkach bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje ustalenie, czy w badanym stanie faktycznym rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania przed wydaniem decyzji ustalającej warunki tej zmiany. Sąd uznał, że kwestie związane z formą wszczęcia postępowania administracyjnego nie miały znaczenia w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, zarzucono Sądowi błędne oddalenie skargi, czyli naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zamiast uwzględnienie skargi, czyli zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a. Uzasadniając ten zarzut odwołano się do treści decyzji z dnia [...] października 2007 r., stwierdzając, że dokonana przez Sąd I instancji ocena, że wydana została ona w zgodzie z przepisami, jest oceną błędną. Zarzucono w tej mierze brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, brak kopii mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym oraz załącznika graficznego, na którym zgodnie z art. 54 pkt 3 ustawy p.z.p. zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Dołączony do decyzji załącznik nr 1 taką analizą nie jest, gdyż nie zawiera jakiejkolwiek analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Załącznik ten jest niewątpliwie tylko elementem składowym samej decyzji o warunkach zabudowy, zawierającym treści i spełniającym wymogi przepisu art. 54 w związku z art. 64 ustawy o p.z.p., ale nie jest dokumentem, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, załącznik nr 1 nie zawiera ani wyników, ani też wniosków z jakiejkolwiek analizy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się na obszarze analizowanym, a skoro obszar ten bezspornie nie został wyznaczony, to tym samym nie można mówić o jakiejkolwiek analizie. Podniesiono także, iż Burmistrz Krotoszyna w decyzji o warunkach zabudowy całkowicie zignorował przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, przykładowo całkowicie pominął fakt konieczności istnienia budowli rolniczych, związanych z przedmiotowym budynkiem, takich jak zbiornik na płynne odchody zwierzęce, płyta do składowania obornika, itp. Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie przyjął, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji oznaczony nr 2, bowiem w istocie jest to załącznik graficzny - mapa z zaznaczoną inwestycją. Wskazano również na brak konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polegającej na twierdzeniu przez Sąd z jednej strony, iż brak któregokolwiek z elementów decyzji może stanowić podstawę przyjęcia, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, a z drugiej strony, że braku kopii mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym, wymaganej § 3 rozporządzenia, jako składnika decyzji o warunkach zabudowy, nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Podniesiono również, że załącznik graficzny nr 2, wbrew stanowisku WSA w Poznaniu, nie posiada żadnych linii wyznaczających obszar analizowany, ani też linii rozgraniczających teren inwestycji. Ponadto mapa nie posiada żadnej legendy (objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń), ani nazewnictwa, świadczącego o powiązaniu z tekstem decyzji (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy). Wydając zaskarżoną decyzję naruszono podstawową zasadę obowiązującą na obszarach pozbawionych planu, a mianowicie zasadę dobrego sąsiedztwa. Nie wykazano, aby na działkach sąsiednich były usytuowane budynki wielkotowarowej produkcji zwierzęcej (trzody chlewnej), w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego. Nie ustalono jakichkolwiek warunków związanych z obiektami, które powinny towarzyszyć takiej inwestycji - zbiornikami na gnojowicę oraz płytą do składowania obornika. Nie wykazano kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla obiektu wielkotowarowej produkcji zwierzęcej. Podkreślono, że strona skarżąca nie miała w istocie możliwości obrony swoich słusznych interesów, gdyż organy nie uznając ją za stronę, nie doręczały kluczowych decyzji - o warunkach zabudowy, o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie. Kolejny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych - uzasadniono zaniechaniem lub niewłaściwą realizacją funkcji kontrolnej sądu, przejawiającą się brakiem jednoznacznej oceny i informacji o tym, czy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji poprzez wydanie postanowienia [...] z dnia [...] marca 2008 r. było zgodne z prawem, nadto informacji o tym, w jaki sposób Sąd rozstrzygnął zarzuty, opisane w punktach 9 i 10 uzasadnienia skargi z dnia 9 sierpnia 2008 r. oraz wyjaśnienia braku dokumentacji zdjęciowej (pismo procesowe skarżącej z dnia 25 sierpnia 2009 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna odpowiadać dwojakiego rodzaju wymaganiom. Po pierwsze, powinna ona czynić zadość wymaganiom formalnym przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, a po drugie skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne – materialne, właściwe tylko dla niej. Do tych drugich zaliczyć trzeba zamieszczenie w złożonej skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanej zmiany lub uchylenia. Pozbawienie skargi kasacyjnej jakiegokolwiek wymogu o charakterze nieusuwalnym powoduje konieczność jej odrzucenia. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę, poza kwestią nieważności postępowania, tylko i wyłącznie z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej oraz może uwzględnić skargę tylko w ramach wniosku w niej zawartego.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz innych jednostek redakcyjnych, użytych przez prawodawcę w powoływanym przepisie. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie wskazuje wprost naruszonego przepisu, ale zawiera jedynie wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia nieokreślonego przepisu prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. GSK 356/04, ONSA i wsa z 2004 r., nr 3, poz. 72).

Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 P.p.s.a., wskazanie podstaw skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, wskazując naruszenie przepisów art. 151 P.p.s.a. na skutek jego niewłaściwego zastosowania oraz przepisu art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. na skutek jego niezastosowania w sprawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie jest wystarczające do podważenia wyroku powołanie w skardze kasacyjnej wyłącznie art. 151 P.p.s.a. lub jednego z unormowań przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepisy te kształtują bowiem jedynie stadium orzekania przez sąd administracyjny, poprzez wskazanie możliwości orzeczniczych tego sądu, w postaci przesłanek, formy i treści, jaką powinno przybrać orzeczenie sądu wydane po merytorycznym rozpoznaniu skargi. Tym samym zarzut naruszenia wzmiankowanych przepisów nie może stanowić samodzielnej (bez powiązania go z zarzutem naruszenia określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego) podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tejże regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1261/08, zam. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 529941). Należało zatem z art. 151 powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, któremu Sąd uchybił, wadliwie uznając skargę za nieuzasadnioną.

Z uzasadnienia podniesionego zarzutu naruszenia omawianych przepisów wynika, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia faktyczne Sądu I instancji, dotyczące tego, czy dokumenty zgromadzone w aktach sprawy zawierają wszystkie wymagane prawem załączniki, a także czy treść tych załączników odpowiada wymogom zawartym w przepisach ustawy o p.z.p. i w rozporządzeniu wykonawczym. W oparciu o taką własną ocenę stanu faktycznego sprawy, w skardze kasacyjnej zbudowany został zarzut naruszenia przepisów regulujących formę orzekania przez sąd administracyjny, a w szczególności zarzut bezzasadnego nieuwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano trafny pogląd, że odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia [...] października 2000 r., IV CKN 1518/00 - OSNC 2001, nr 3, poz. 39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 - OSP z 2005, nr 3, poz. 36, z glosą A. Skoczylasa). Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. FSK 2589/04 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Twierdzenie autora skargi kasacyjnej że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, bezspornie załączona do akt, nie jest w istocie tym dokumentem ze względu na jego powierzchowność, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania, że organ administracyjny takiej analizy nie przeprowadził, a to z kolei wyklucza możliwość przyjęcia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, spowodowanej brakiem analizy. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że przepisy dotyczące wymogów analizy terenu sąsiedniego muszą być wykładane stosownie do rodzaju inwestycji i w takim wypadku, stosownie do okoliczności mogą być pominięte pewne elementy, dotyczące tych cech podlegającego przebudowie budynku, które w wyniku przebudowy nie podlegają jakimkolwiek zmianom.

Nie można uznać za usprawiedliwiony także drugiego zarzutu procesowego, dotyczącego naruszenia przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym zarzutem należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie tylko wówczas może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Jeśli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu nie ma podstaw do kwestionowania takiego orzeczenia. Zresztą wszelkie naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jeżeli uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarżący nie wykazał w jaki sposób brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, stanowią uchybienia, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu Sąd nie musi, aczkolwiek jest to pożądane z uwagi na potrzebę wszechstronnego informowania strony o jej sytuacji procesowej, odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzut zawarty w pkt 9 i 10 skargi dotyczył nieprawidłowości przy przesłuchaniu świadka Zbigniewa C. oraz niewłaściwej – zdaniem skarżącego – oceny dowodów przez SKO w Kaliszu, w tym także dokumentacji zdjęciowej. Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej pośrednio odniósł się do tej kwestii, stwierdzając, że kwestia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tego dotyczyły zeznania świadka i związane z tym ustalenia faktyczne SKO w Kaliszu) nie stoi na przeszkodzie wydania takiej decyzji. Przytoczył przy tym poglądy orzecznictwa, w tym także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P37/06 (OTK-A z 2007 r., nr 11, poz. 160), który odnosił sie do tego zagadnienia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ze zdania pierwszego art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł te niezbędne elementy uzasadnienia, w szczególności powołał odpowiednie przepisy prawa materialnego, które powinny znaleźć zastosowanie w niespornym stanie faktycznym. W związku z tym wymieniony wyżej zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że skarżona decyzja lokalizacyjna dotyczyła zamierzenia o charakterze budowlanym (przebudowy obiektu budowlanego), a skarżący nie zarzucał, że takie roboty zostały już wykonane.

Z kolei przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądami, określają kognicję sądów administracyjnych i należą do przepisów ustrojowych, a nie przepisów postępowania. Sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. II FSK 2/08 [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 500692). W wyroku NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. II GSK 781/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 570320) wywiedziono, że przepis art. 1 P.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego; jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne, nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 P.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Odnośnie zarzutu braku zbadania przez Sąd I instancji zgodności z prawem postanowienia SKO w Kaliszu z dnia 31 marca 2008 r., wydanego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] października 2007 r., zauważyć należało, iż w skardze kasacyjnej nie wywiedziono, wbrew obowiązki wynikającemu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jaki wpływ na wynik sprawy miałoby mieć tego rodzaju uchybienie, tym bardziej w sytuacji, gdy sprawa dotyczyła wyniku postępowania nieważnościowego, którego żądała skarżąca i które zakończyło się decyzją merytoryczną.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.