Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 785/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 , art. 15, art. 17 i art. 20
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego, Stowarzyszenia C., H. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 30 czerwca 2015 r. nr XII/157/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Sadach i Tarnowie Podgórnym po południowej stronie drogi krajowej nr 92 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. odrzuca skargi H. W. i Stowarzyszenia C.; 3. zasądza od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...] zł [...] tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego B. G., złożył skargę na Uchwalę Nr XII/157/2015 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Sadach i Tarnowie Podgórnym po południowej stronie drogi krajowej nr 92 (dalej: "Uchwała" lub "Plan") i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zaskarżoną Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.").

Dalej Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Natomiast w myśl § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako "rozporządzenie"), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

Pod pojęciem środowiska, zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś") rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także złoża kopalin, które zgodnie z art. 125 tejże ustawy, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących.

Ponadto zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze Dz. U. z 2015 r., poz. 196, dalej w skrócie: "p.g.i.g") udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

W odniesieniu do powyższego, Wojewoda stwierdził naruszenie w/w. przepisów w związku z brakiem ujawnienia w części tekstowej i graficznej planu udokumentowanego złoża wód termalnych "Tarnowo Podgórne GT-1" (nr złoża 15707), którego część zlokalizowana jest na obszarze objętym Planem.

W opinii Wojewody w przedmiotowej Uchwale doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, a zatem w myśl art. 28 u.p.z.p. jest to uzasadniona przesłanka do stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnowo Podgórne wskazała odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., że Uchwała, w § 5 określa zasady ochrony środowiska, przyrody, i krajobrazu kulturowego. Nie ustalono w tym miejscu zasad ochrony złoża wód termalnych, ponieważ nie było w tym zakresie żadnych wymogów do uwzględnienia.

Ponadto, dla rozpatrywanej skargi istotne są przede wszystkim: charakter występującego na obszarze planu złoża kopali oraz regulacje prawne związane z zasadami jego ochrony. Wody uznane za kopaliny nie podlegają, tak jak zwykłe wody podziemne, wymogom ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą dla ujęć wód podziemnych możliwe jest ustanawianie stref ochronnych, prowadzenie monitoringu ilości i jakości wód itp. Dla wód termalnych obowiązujące są przepisy Prawa geologicznego i górniczego. Analizując przepisy tej ustawy, trudno jest doszukać się jednoznacznych zaleceń co do ochrony ujęć złóż wód łuczniczych i termalnych, tj. tak ochrony samych ujęć, jak też ich obszarów zasilania. Ochrona złóż wód podziemnych zaliczonych do kopalin polega jedynie na ograniczeniu praw ich pozyskiwania przez podmiot, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny z określonej przestrzeni będącej obszarem górniczym. Skoro zatem dla terenu złoża wód termalnych nie obowiązują żadne ograniczenia oraz wymagania ochrony złoża, plan miejscowy takich zasad nie ustala.

Plan zaskarżyło także Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Poznaniu (dalej: "Stowarzyszenie" ) oraz H. W. (dalej: "Skarżąca"). Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów: art. 5 ust. 2 pkt 3 oraz art. 5 ust. 5 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 z późn. zm.), art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909), art. 17 pkt 13 u.p.z.p., art. 18 u.p.z.p., § 125 pkt 2 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), § 137 w związku z § 143 cyt. Rozporządzenia, § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), art. 114 p.o.ś. Z powołaniem się na powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności Planu w całości oraz zasadzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu obszernej skargi Stowarzyszenie podniosło, że Rada Gminy naruszyła:

- art. 5 ust. 2 pkt 3 oraz art. 5 ust. 5 w związku z przepisem art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 z późn. zm.), ponieważ na gminie ciąży obowiązek konsultowania z organizacjami pozarządowymi, w tym również ze skarżącym Stowarzyszeniem projektów planów miejscowych, a w przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie spełniła tego obowiązku;

- art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909), ponieważ Rada Gminy w trakcie procedury planistycznej nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne;

- § 125 pkt 2 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez brak w przedmiotowej Uchwale definicji pojęcia "zabudowa usługowa";

- § 137 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez powtórne zdefiniowanie w przedmiotowej Uchwale pojęcia "intensywności zabudowy";

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak wyznaczenia linii rozgraniczających teren infrastruktury technicznej;

- § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) ponieważ § 10 Uchwały określa odmienne minimalne szerokości dróg poszczególnych klas niż te wskazane w ww. przepisie rozporządzenia, do którego z odsyła z kolei § 16 ust. 1 pkt 3 Uchwały;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p poprzez odesłanie do przepisów odrębnych w zakresie lokalizacji stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, w sytuacji gdy żaden przepis odrębny nie reguluje kwestii liczby miejsc postojowych w przypadku terenów, dla których przeznaczenie jest adekwatne do określonego w przedmiotowej Uchwale;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie w jakim obliguje organ planistyczny do określenia powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

- art. 114 p.o.ś. poprzez brak określenia dopuszczalnego poziomu hałasu;

- art. 18 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozbieżności pomiędzy projektem planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu a uchwalonym Planem.

Skargę na tę Uchwałę wniosła też H. W. W swojej skardze powtórzyła zarzuty zawarte w skardze Stowarzyszenia (którego jest członkiem), poza zarzutem naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 3 oraz art. 5 ust. 5 w związku z przepisem art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 z późn. zm.), dodatkowo zarzucając naruszenie art. 14 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia planu miejscowego dla działek Skarżącej, co uniemożliwia Jej zagospodarowanie terenu w sposób zgodny z kierunkiem wyznaczonym w Studium.

Z powołaniem się na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Rada Gminy Tarnowo Podgórne, reprezentowana przez radcę prawnego A. R., wniosła o oddalenie skarg podnosząc, że Stowarzyszenie i H. W. nie wykazali istnienia związku pomiędzy zaskarżoną Uchwałą a ich konkretną indywidualną sytuacją prawną.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. zarządził połączenie spraw IV SA/Po 785/15 i IV SA/Po 940/15 oraz IV SA/Po 941/15 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2016 r. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedziach na skargi. Ponadto wyjaśnił, że w obszarze objętym planem H. W. nie jest właścicielką żadnej nieruchomości. Nieruchomości wyliczone przez nią w skardze, a będące jej własnością są położone pod drugiej stronie drogi krajowej nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 30 czerwca 2015 r. nr XII/157/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Sadach i Tarnowie Podgórnym po południowej stronie drogi krajowej nr 92 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę, Stowarzyszenie oraz H. W.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga Wojewody została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 cyt. ustawy przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

W tym miejscu wskazać należy, iż kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Ponadto na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, iż ustawodawca nie wymaga aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26.02.2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Zwrócić również należy uwagę, iż gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne", realizuje między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i polega na tym, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie, bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego swoboda gminy jest ograniczona przepisami u.p.z.p. niejako podwójnie, a mianowicie plan jest uchwalany w wyniku przeprowadzonej określonymi przepisami tej ustawy sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 17/08 – CBOSA).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo: zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, jak również granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych.

W tym kontekście wspomnieć należy, że zgodnie z art. 72 ust. 1 p.o.ś., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: 1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; 2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 71 ust. 4 p.o.ś.).

Dodać przy tym należy, że teren, na którym znajdują się złoża kopalin podlega ochronie uregulowanej w przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze, na co wskazuje przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 p.g.i.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

W myśl § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), określającego wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Stosownie zaś do § 7 pkt 6 i 9 rozporządzenia, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych ( pkt 6 ), oraz w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, nie będących ustaleniami projektu planu miejscowego (pkt 9).

Z powyższych względów zgodzić należy się z Wojewodą, iż w razie wystąpienia udokumentowanych złóż kopalin obowiązkiem Rady jest uwzględnienie jej w uchwalanym planie. Oznaczenie granic terenu złóż kopalin (jeżeli w terenie objętym planem występują) , to obligatoryjne ustalenie planu.

Jak wskazał Wojewoda, na obszarze objętym postanowieniami zaskarżonego Planu występują udokumentowane złoża wód termalnych "Tarnowo Podgórne GT-1" (nr złoża 15707), które to nie zostały ujawnione, stosownie do wyżej wskazanych przepisów.

Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art. 28 ust. 1 u.s.g. powoduje jej nieważność.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

Natomiast skargi na Uchwałę wniesione przez Stowarzyszenie i H. W. podlegały odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., dodanym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga wypełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Rozpoznawane skargi zostały wniesione z zachowaniem terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (pisma z dnia 31 sierpnia 2015 r. k. 16-17 akt sądowych IV SA/Po 940/15 i k. 35-37 akt sądowych IV SA/Po 941/15).

Legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 3.09.2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, może więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W wyroku tym sąd wskazał, również, iż na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie wynikłym z przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie i H. W. nie wykazali naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na ich własną indywidualną sytuację prawną, zarówno w wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa jak i w skargach. Ogólnikowe stwierdzenia o naruszeniu interesu prawnego Stowarzyszenia i H. W. nie spełniają wymogu udowodnienia legitymacji do złożenia skarg. Ponadto pełnomocnik Rady Gminy wyjaśnił na rozprawie, że w obszarze objętym zaskarżonym Planem H. W. nie jest właścicielką żadnej nieruchomości. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją.

Brak legitymacji do złożenia skargi powoduje, że skarga Stowarzyszenia i H. W. podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a (pkt 2 sentencji wyroku).

MZ