Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 138/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 i 3, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga A. K. (dalej powoływany także jako skarżący) na przewlekłe prowadzenie przez Starostę G. (dalej powoływany także jako organ, organ pierwszej instancji, Starosta) postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Do Starosty G. [...] października 2010 r. wpłynął wniosek (datowany na [...] września 2010 r.) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...], nr [...]. We wniosku wskazano, że składają go J. K., M. K. i S. K., z tym że wniosek podpisał wyłącznie J. K. We wniosku sformułowano prośbę o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu E. K. i J. K. Dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w G. I Wydział Cywilny w sprawie [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po R. K. przez żonę M. K. oraz synów E., J., J. i S.

Decyzją z [...] maja 2012 r. Starosta G. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując, że zawnioskowany do zwrotu teren jest "ewidentnie zagrożony zalewaniem podczas piętrzenia wód", gdyż jest położony poniżej rzędnej piętrzenia jeziora ustalonej jako 118,55 m n.p.m.

Wojewoda P., po uwzględnieniu odwołania złożonego przez J. i S. K., decyzją z [...] września 2012 r. uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia decyzji było niezbadanie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, niewyjaśnienie działań podejmowanych na wywłaszczonych działkach w terminach wskazanych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) dla realizacji celu wywłaszczenia, niewezwanie wszystkich spadkobierców wywłaszczonego do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Starosta G., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości powołując się na położenie całego objętego wnioskiem o zwrot terenu poniżej rzędnej piętrzenia ustalonej na 118,55 m n.p.m., co czyni ten teren stale narażonym na zalewanie. Wyjaśnił, że fragment terenu położony powyżej rzędnej powstał w wyniku rozplantowania ziemi pochodzącej z wykopania kanału, co wyklucza jego zwrot podobnie jak fragmentu położonego poniżej rzędnej piętrzenia.

Wojewoda P., po rozpoznaniu odwołania J. K., decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę J. K. na decyzję odwoławczą Wojewody oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 29 grudnia 2015 r. w sprawie II SA/Bk 578/15. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 896/16 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji, decyzję Wojewody oraz decyzję Starosty z [...] kwietnia 2015 r.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Starosta G. odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wywodząc przede wszystkim, że stanowią one tereny bezpośrednio narażone na podtopienia i zalania wodą.

Decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda P. uwzględnił odwołanie J. K., uchylił rozstrzygnięcie Starosty i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda ocenił, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest słuszne w odniesieniu do odmowy zwrotu części działki nr [...] (gruntu pod wodami powierzchniowymi płynącymi i stanowiącymi własność Skarbu Państwa – z uwagi na treść art. 211 ust. 2 i 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), części działki nr [...] (stanowiącej drogę gminną – z uwagi na treść art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jak też w zakresie odmowy zwrotu działki nr [...] - stanowiącej własność małżonków M. Wojewoda nie podzielił stanowiska Starosty odnośnie odmowy zwrotu części działki nr [...] z uwagi na nieuwzględnienie wytycznych NSA zawartych w wyroku z 28 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 896/16. Zdaniem Wojewody, powtarzając ocenę z poprzedniej własnej i błędnej decyzji Starosta nadal nie wyjaśnił: czy od dnia wywłaszczenia jezioro osiągnęło poziom rzędnej 118,55 m n.p.m.; nie zwrócił się do właściwego rzeczowo i miejscowo zakładu energetycznego o udzielenie informacji dotyczących posadowienia na wywłaszczonej nieruchomości transformatora; nie wyjaśnił sprzeczności dotyczących daty wykopania kanału i podwyższenia terenu powyżej rzędnej 118,55 m n.p.m. W ocenie Wojewody, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że na części działki nr [...] nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, a ustalenia Starosty w tym zakresie stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym sprawy.

Od decyzji kasacyjnej Wojewody sprzeciw do sądu administracyjnego wniósł J. K., który zmodyfikował zakres zwrotu jako obejmujący wyłącznie działkę nr [...]. Sprzeciw został przez WSA w Białymstoku oddalony wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. w sprawie II SA/Bk 289/19. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 marca 2020 r. w sprawie I OSK 256[...]9. Sąd kasacyjny wskazał, że niedopuszczalne było wydanie przez Wojewodę decyzji reformatoryjnej, bowiem wszystkie czynności niezbędne do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ustalenie zakresu zwrotu, podział działki, sporządzenie operatu szacunkowego i jego ocena) nastąpiłyby po raz pierwszy na etapie odwoławczym, bowiem decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją odmowną. Stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

W trakcie rozpoznawania przez Starostę G. sprawy po raz czwarty, ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania a następnie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. w dniu [...] września 2020 r. wywiódł skarżący A. K.. Zakwestionował on zaniechanie organu wyłącznie w okresie 1 lipca 2020 r. – 7 września 2020 r.

Wyrokiem z 1 grudnia 2020 r. w sprawie II SAB/Bk 118/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że w zaskarżonym zakresie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł. Wyrok jest prawomocny.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Starosta G. po raz czwarty odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki nr [...], [...], działki [...] oraz części działki [...] położonych na terenie miasta R..

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył A. K.. Decyzją z [...] lutego 2021 r. Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał Staroście G. sprawę do ponownego rozpoznania. Przesłanką uchylenia decyzji było niewykonanie wytycznych Wojewody zawartych we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych oraz sformułowanych przez NSA. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do ustalenia zakresu żądania zwrotu nieruchomości przez wszystkich spadkobierców R. K., podjęcia czynności związanych z odnalezieniem akt dotyczących pozwolenia wodnoprawnego z 1961 r. wraz z projektem technicznym w Nadzorze Wodnym w O. oraz wyjaśnienia w Zarządzie Zlewni w A., jakie urządzenia melioracji wodnych wykonano po wywłaszczeniu w celu piętrzenia wód jeziora do celów rolniczych.

W tych okolicznościach A. K., J. K., St. K. i E. K. wnieśli ponaglenia oraz skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G..

Wyrokiem z 1 kwietnia 2021 r. w sprawie II SAB/Bk 1/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty G. do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2010 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 5000 zł oraz przyznał od Starosty G. na rzecz A. K. sumę pieniężną w kwocie 5000 zł, zaś na rzecz J. K., S. K. i E. K. sumy pieniężne po 3 000 zł. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia sąd zaznaczył, że przedmiotem kontroli w zakresie bezczynności i przewlekłości był okres od daty złożenia do organu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. od 7 października 2010 r. do dnia wniesienia skargi w ww. sprawie – 28 grudnia 2020 r. (z wyłączeniem okresu przypadającego na 1 lipca 2020 r. – 7 września 2020 r.). Ten ostatni okres był bowiem objęty kontrolą sądu w sprawie II SAB/Bk 118/20 i nie może być powtórnie badany niezależnie od tego, że dotyczył wyłącznie przewlekłości postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta G. uzyskał stanowiska J. K. i S. K. oraz A. K. i E. K. w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z których wynika, że dotyczą one działek [...] i [...].

W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Starosta wystąpił m.in. do Nadzoru Wodnego w O., Nadzoru Wodnego w G., Zarządu Zlewni w A., Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w K. i Archiwum Akt Nowych w W. o udzielenie informacji i przekazanie ewentualnych dokumentów.

Starosta G. w dniu [...] kwietnia 2021 r. zawarł umowę o sporządzenie operatu geodezyjnego – podziału działek [...] i [...] w R. w celu wydzielenia gruntów podlegających zwrotowi.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. uprawniony geodeta – B. D. -przedłożyła operat geodezyjny podziału działek [...] i [...] położonych w R. w celu wydzielenia gruntów podlegających zwrotowi. Geodeta dołączyła do operatu opinię techniczno-prawną z dnia [...] kwietnia 2021 r., z której wynikało, że brak jest dokumentów potwierdzających własność nieruchomości wywłaszczonych od R. K. – zapisy dotyczące władania gruntem wskazywały jedynie na ich posiadanie lub użytkowanie.

Decyzją z [...] maja 2021 r. znak: [...] Starosta G. w pkt. I decyzji odmówił zwrotu nieruchomości położonej na terenie miasta R., oznaczonej jako część działki [...], część działki [...], wywłaszczonej od R. K. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia z dnia [...] października 1961 r. Nr [...] pod piętrzenie wód jeziora R. dla celów rolniczych, zaś w pkt II decyzji umorzył postępowanie w zakresie zwrotu części działki o nr [...] oraz działki [...]. Przyczyną wydania decyzji odmownej było ustalenie przez organ, że R. K. na dzień wywłaszczenia nie posiadał dokumentu własności na wywłaszczone od niego grunty.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego A. K., E. K. oraz S. K. od ww. decyzji w pkt I, decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] Wojewoda P. uchylił pkt. I zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że w sprawie został naruszony art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organy nie są kompetentne do rozstrzygania o stanie prawnym nieruchomości. Zalecono organowi pierwszej instancji wykonanie wytycznych NSA oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w decyzji Wojewody z [...] lutego 2021 r. Część decyzji z dnia [...] maja 2021 r. dotycząca umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części działki o nr [...] i [...] stała się ostateczna. Akta sprawy zostały przekazane Staroście w dniu [...] sierpnia 2021 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, w dniu [...] sierpnia 2021 r. skarżący złożył wniosek o zmianę urzędnika prowadzącego sprawę. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2021 r. Starosta G. przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] października 2021 r.

W dniu [...] września 2021 r. skarżący złożył ponaglenie do Wojewody P. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wniosek o wyznaczenie innego starosty do rozpoznania sprawy.

Następnie w dniu [...] września 2021 r. skarżący A. K. wywiódł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę G. w sprawie [...], zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 37 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do państwa, zasady informowania, zasady szybkości postępowania.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Starosta G. dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy oraz, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a okres przewlekłości od dnia 1 kwietnia 2021 r., tzn. od daty wydania przez WSA w Białymstoku wyroku w sprawie II SAB/Bk 1/21 wynosi 5 miesięcy i 15 dni. Ponadto skarżący wniósł o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 24 590,85 zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie znak [...] w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie, przeprowadzenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Starostę G. pod sygnaturą [...] oraz akt sprawy rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 118/20 oraz II SAB/Bk 1/21.

W uzasadnieniu skargi A. K. wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Starosty G. z pisma z [...] września 2021 r. Zdaniem skarżącego organ przez 11 lat zdążył już zapoznać się ze stanem faktycznym sprawy. W zakresie stanu prawnego skarżący wskazał natomiast, że Starosta G. zobligowany jest stosować przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami z daty złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ponadto Starosta ma obowiązek znać przepisy k.p.a. Skarżący stwierdził, że Starosta G. otrzymywał już jasne i zrozumiałe wytyczne NSA, a także zalecenia od Wojewody P.

W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej oddalenie.

Starosta wskazał, że w dniu [...] września 2021 r. Wojewoda P. wydał postanowienie w przedmiocie przewlekłości, którym ponaglenie uznał za niezasadne. Wojewoda P. potwierdził stanowisko Starosty G., że charakter sprawy jest skomplikowany, co uprawnia organ do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy.

Decyzją z [...] listopada 2021 r. Starosta G. zwrócił na rzecz A. K. udziału 1/4, E. K. udziału 1/4, S. K. udziału 1/4 i J. K. udziału 1/4 w prawie własności nieruchomości złożonych z projektowanych działek: nr [...] o pow. 0,0501 ha, obręb 0001 R., wydzielonej z działki nr [...], objętej księgą wieczystą KW [...], nr [...] o pow. 0,1192 ha, nr [...] o pow. 0,4712 ha oraz nr [...] o pow. 0,0182 ha, obręb [...]., wydzielonych z działki nr [...], objętej księgą wieczystą KW [...]ustalił kwotę odszkodowania w wysokości 2757,05 zł tytułem zwaloryzowanej na dzień wydania niniejszej decyzji części otrzymanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, zobowiązał A. K., E. K., S. K. i J. K. stosownie do zwróconych w pkt. I udziałów w prawie własności projektowanych działek – do zwrotu na rzecz Miasta i Gminy R. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości po 689,26 zł każdy, a także odmówił zwrotu prawa własności nieruchomości położonych w obrębie [...] R., stanowiących: projektowaną działkę nr [...]odpowiadającą pozostałej części działki [...] oraz projektowaną działkę nr [...] odpowiadającą pozostałej części działki nr [...].

Pismem procesowym z [...] listopada 2021 r. skarżący A. K. ustosunkował się do odpowiedzi na skargę organu, podtrzymując zarzuty skargi. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym świadczy treść uzasadnień decyzji z [...] maja 2021 r. i z dnia [...] listopada 2021 r., które w znacznych fragmentach są identyczne. Dlatego też brak było podstaw do wydłużenia terminu do załatwienia sprawy, zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] września 2021 r., zaś prawdziwym powodem wydłużenia terminu rozpoznania sprawy, co potwierdza odpowiedź Starosty na skargę, były problemy zdrowotne pracownika i konieczność przeprowadzenia konsultacji pracownika z prawnikiem mimo ignorowania przepisów k.p.a. Względy organizacyjne leżące po stronie Starosty nie usprawiedliwiają przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący wskazał, że wywiódł odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wskazać przede wszystkim należy, że jest to już trzecia skarga skarżącego A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Pierwsza z nich zakończyła się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 118/20, w którym sąd stwierdził, że w zaskarżonym zakresie – od 1 lipca 2020 r. do 7 września 2020 r. Starosta G. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł.

Kolejnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Bk 1/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty G. do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2010 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 5000 zł oraz przyznał od Starosty G. na rzecz A. K. sumę pieniężną w kwocie 5000 zł, zaś na rzecz J. K., S. K. i E. K. sumy pieniężne po 3 000 zł. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia sąd zaznaczył, że przedmiotem kontroli w zakresie bezczynności i przewlekłości był okres od daty złożenia do organu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. od 7 października 2010 r. do dnia wniesienia skargi w ww. sprawie czyli 28 grudnia 2020 r. (z wyłączeniem okresu przypadającego na 1 lipca 2020 r. – 7 września 2020 r.). Ten ostatni okres był bowiem objęty kontrolą sądu w sprawie II SAB/Bk 118/20 i nie może być powtórnie badany niezależnie od tego, że dotyczył wyłącznie przewlekłości postępowania. Skoro bowiem sąd administracyjny kontroluje pasywność organu na datę wniesienia skargi (vide uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, w której NSA wskazał, iż bezczynność musi być aktualna a nie historyczna w dacie wniesienia skargi), to jeśli chodzi o okres po dacie wniesienia skargi - nie jest wykluczona jego kontrola sądowa w przyszłości. Powyższy wyrok, na dzień wyrokowania w przedmiotowej sprawie jest nieprawomocny.

Skarżący we wnioskach złożonej skargi wniósł o stwierdzenie, że Starosta G. dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa od 1 kwietnia 2021 r., czyli od dnia wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyroku w sprawie II SAB/Bk 1/21. Mając na uwadze zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie oraz fakt, że czynności podejmowane przez Starostę G. w okresie od wszczęcia postępowania w sprawie, tj. od 7 października 2010 r. do dnia 28 grudnia 2020 r. były już objęte kontrolą sądu administracyjnego, zarówno w zakresie bezczynności organu jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, w przedmiotowej sprawie sąd poddał analizie i ocenie czynności podejmowane przez Starostę G. jedynie w zaskarżonym okresie, tj. od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia wniesienia skargi, tj. 16 września 2021 r. Jak wynika z treści skargi, skarżący w tym okresie upatruje przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G., w szczególności poprzez bezpodstawne wydanie zawiadomienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z dnia 6 września 2021 r.

W aktualnym stanie prawnym przewlekłość jest definiowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Dokonując oceny, czy organ pierwszej instancji prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy należy mieć też na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w k.p.a.

Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych.

Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwale prowadzone i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd uznał, że Starosta G., w analizowanym okresie, tj. od 1 kwietnia 2021 r. do 16 września 2021 r. nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, bowiem działania podejmowane przez organ były zgodne z zasadami określonymi w przepisach k.p.a., zaś przedłużające się postępowanie (m.in. w wyniku wydania decyzji kasacyjnej przez Wojewodę) wynikało z błędnej oceny przedłożonej z operatem geodezyjnym opinii techniczno-prawnej z dnia [...] kwietnia 2021 r. a nie z przeprowadzania zbędnych, czy też pozorowanych w sprawie czynności. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu wywołanym skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd nie ocenia merytorycznej i procesowej poprawności wydawanych rozstrzygnięć czy też podejmowanych czynności.

Zestawiając daty podejmowanych czynności przez organ pierwszej instancji, wskazać zależy, że jak wynika z akt sprawy, na początku kwietnia 2021 r. po wystosowaniu w marcu 2021 r. szeregu pism do różnych instytucji (zgodnie z zaleceniem wynikającym w decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r.) wpłynęły odpowiedzi z Archiwum Państwowego w B. (w dniu [...] kwietnia 2021 r.) oraz Zarządu Zlewni w A. (w dniu [...] kwietnia 2021 r.). Następnie w dniu [...] kwietnia 2021 r. Starosta zawarł umowę z geodetą na sporządzenie operatu geodezyjnego podziału działek, który to operat wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2021 r. W dniu [...] kwietnia 2021 r. Starosta wystąpił do stron postępowania o dostarczenie dokumentów własności nieruchomości na wywłaszczoną nieruchomość wystawionych na R. K., bowiem z opinii techniczno-prawnej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nie wynikało, aby w aktach znajdowały się takie dokumenty. W dniu [...] maja 2021 r. wpłynęła do organu odpowiedź z Archiwum Akt Nowych w W. jak również pismo skarżącego, wskazujące że wszelkie dokumenty potwierdzające prawo własności R. K. nieruchomości znajdują się w aktach sprawy. Następnie organ zawiadomieniem z dnia [...] maja 2021 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (art. 10 § 1 k.p.a.). W dniu [...] maja 2021 r. wpłynęło do organu pismo S. K. wskazujące zakres żądania zwrotu nieruchomości, zaś w dniu [...] maja 2021 r. pismo skarżącego A. K. stanowiące odpowiedź na zawiadomienie z dnia [...] maja 2021 r. wraz z wnioskiem dowodowym. Następnie w dniu [...] maja 2021 r. Starosta wydał decyzję, na mocy której w pkt. I odmówił zwrotu nieruchomości położonej na terenie miasta R., oznaczonej jako część działki [...], część działki [...], wywłaszczonej od R. K. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia z dnia [...] października 1961 r. Nr [...] pod piętrzenie wód jeziora R. dla celów rolniczych, zaś w pkt II decyzji umorzył postępowanie w zakresie zwrotu części działki o nr [...] oraz działki [...]. W dniu [...] maja 2021 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy, zaś w dniu [...] czerwca 2021 r. wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu umowy zawartej pomiędzy organem a geodetą B. D. W dniu [...] czerwca 2021 r. wpłynęło do organu odwołanie skarżącego od pkt I decyzji Starosty G. z dnia [...] maja 2021 r., które wraz z aktami sprawy zostało przekazane Wojewodzie P. w dniu [...] czerwca 2021 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] Wojewoda P. uchylił pkt. I zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja wraz z aktami sprawy wpłynęła do Starosty w dniu [...] sierpnia 2021 r. W dniu [...] sierpnia 2021 r. skarżący wystąpił do Starosty G. z wnioskiem o zmianę urzędnika prowadzącego sprawę. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2021 r. Starosta G. przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] października 2021 r. Pismem z dnia [...] września 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewody P. ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Starostę G., które to ponaglenie zostało przekazane Wojewodzie w dniu [...] września 2021 r. Następnie skarżący, pismem z dnia [...] września 2021 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G.

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Wojewoda P. uznał ponaglenie za niezasadne. Wojewoda podkreślił, że przedmiotowa sprawa jest sprawą skomplikowaną, co wynika wprost z wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 kwietnia 2021 r., II SAB/Bk 1/21. Wyznaczony zatem przez Starostę G. nowy termin załatwienia sprawy – [...] października 2021 r. mieści się w terminie dwumiesięcznym załatwienia skomplikowanej sprawy. Tym samym brak było podstaw aby przyjąć, że od momentu doręczenia decyzji kasacyjnej organowi pierwszej instancji, postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że to sam skarżący wniósł o zmianę urzędnika prowadzącego sprawę, a zatem niezrozumiałym jest ponoszenie kwestii "kupienia czasu" przez organ, celem umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy i wydania stosownej decyzji.

W ocenie sądu, częstotliwość podejmowanych działań przez Starostę G. po dniu [...] kwietnia 2021 r. niewątpliwie wskazuje na jego koncentrację, zaś poszczególne czynności były istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ, przed wydaniem decyzji w dniu [...] maja 2021 r., zgodnie z zaleceniami Wojewody wystąpił o udzielnie informacji i ewentualnych dokumentów od szeregu instytucji, zawarł umowę o sporządzenie operatu geodezyjnego celem podzielenia działek [...] i [...] w celu wydzielenia gruntów podlegających zwrotowi, po uzyskaniu operatu niezwłocznie wystąpił do stron postępowania o zajęcie stanowiska w kwestii dokumentów potwierdzających przysługiwanie prawa własności nieruchomości R. Ko., a po uzyskaniu tychże odpowiedzi, wyznaczył termin na zapoznanie się z aktami sprawy i niezwłocznie wydał decyzję merytoryczną.

Także czynności podejmowane przez Starostę G. po wydaniu kolejnej decyzji kasacyjnej przez Wojewodę z dnia [...] sierpnia 2021 r., nie noszą cech pozorności, czy też nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że to sam skarżący już w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. wystąpił do Starosty G. z wnioskiem o zmianę urzędnika prowadzącego sprawę. Na powyższą prośbę odpowiedział Starosta, co znalazło odzwierciedlenie w treści zawiadomienia z dnia [...] września 2021 r. o przedłużeniu załatwienia sprawy do [...] października 2021 r. Organ wskazał w nim, że przychyla się do wniosku o zmianę urzędnika prowadzącego postępowanie i wyznaczenie profesjonalnego pełnomocnika.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę P. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2021 r. uznającego ponaglenie za niezasadne, że przedmiotowa sprawa ma skomplikowany charakter w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., a w konsekwencji mogła być ona załatwiona w terminie dwóch miesięcy. Skoro akta sprawy, po wydaniu decyzji kasacyjnej wpłynęły do organu pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2021 r., niewątpliwie wyznaczenie nowego terminu na załatwienie sprawy do [...] października 2021 r. nie stanowiło naruszenia prawa. Na skomplikowany charakter sprawy wskazuje nie tylko okres jej prowadzenia (ponad 10 lat), czy liczba wydawanych decyzji merytorycznych (łącznie pięć przez organ pierwszej instancji – na dzień wniesienia skargi), ale także zmieniająca się liczba uczestników postępowania, zakres ich żądań a także odległość czasowa i konieczność analizowana dokumentów i stanu prawnego istniejącego w latach 50 i 60 ubiegłego wieku. O skomplikowanym charakterze sprawy wskazuje także liczba wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku jak i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Co więcej WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 1 kwietnia 2021 r. II SAB/Bk 1/21 wprost na stronie 26 uzasadnienia stwierdził, że sprawa ma skomplikowany charakter, a zatem zasadnym jest przyjęcie, że organy mogą dłuższej – w terminie dwumiesięcznym - analizować sprawę celem wydania właściwej decyzji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do wydania zawiadomienia z dnia [...] września 2021 r. o przedłużeniu terminu od załatwienia sprawy do dnia [...] października 2021 r., bowiem termin ten wynosił dwa miesiące i upływał dopiero z dniem [...] października 2021 r. – dwóch miesięcy od przekazania akt sprawy przez Wojewodę organowi pierwszej instancji.

Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, sama okoliczność ponad dziesięcioletniego prowadzenia sprawy nie oznacza, że stan faktyczny i prawny sprawy nie był skomplikowany, zaś organ miał dostatecznie dużo czasu na zapoznanie się ze stanem faktycznym i przepisami materialnymi. Podkreślić należy, że to sam skarżący w dniu [...] sierpnia 2021 r. wniósł o zmianę urzędnika prowadzącego sprawę, co niewątpliwie mogło się przyczynić do dłuższego procedowania nad sprawą. Nie oznacza to jednak, że organ naruszył termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a.

Podnoszona przez skarżącego kwestia stanu zdrowia pracownika prowadzącego sprawę i konieczności konsultowania sprawy z prawnikiem jako taka nie może mieć wpływu na ocenę zasadności przewlekłego prowadzenia sprawy po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Wojewodę w dniu [...] sierpnia 2021 r., bowiem jak wskazano powyżej, organ miał dwa miesiące na załatwienie sprawy, zaś termin ten nie upłynął na dzień złożenia zarówno ponaglenia do Wojewody jak i skargi do sądu administracyjnego.

Powyższej oceny nie mogą zmienić podnoszone w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2021 r. argumenty wskazujące na przekopiowanie przez organ pierwszej instancji obszernych fragmentów decyzji z dnia z [...] maja 2021 r. do uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. Okoliczność, iż pewne aspekty sprawy zostały już wyjaśnione na wcześniejszych etapach sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach wcześniejszych decyzji nie oznacza, że nie mamy do czynienia ze skomplikowaną sprawą. Nie można także czynić zarzutów organowi wykorzystania przy opracowaniu kolejnej decyzji fragmentów wcześniejszych decyzji, jeżeli odnosiły się do kwestii, które w ocenie organu zostały wcześniej prawidłowo ustalone czy też zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy. Wykorzystanie sprzętu komputerowego, odpowiedniego oprogramowania dającego możliwość wykorzystywania uprzednio sporządzonych dokumentów, w tym uzasadnień decyzji niewątpliwie przyśpiesza proces sporządzenia projektu a w konsekwencji ostatecznej wersji decyzji, a zatem stanowi realizację przez organ zasady szybkości postępowania administracyjnego.

W ocenie sądu, w ramach postepowań administracyjnych szybkość działania organów jest pożądana i oczekiwana, jednakże nie może to odbywać się kosztem zasady prawdy obiektywnej. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem działania organów zmierzające do realizacji zasady prawdy obiektywnej, nawet jeżeli skutkować będą wydłużeniem postępowania administracyjnego ponad terminy wskazane w art. 35 k.p.a. nie mogą być postrzegane jako istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy oceny czynności podejmowanych przez Starostę G. w ramach prowadzonego postępowania od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia wniesienia skargi, tj. 16 września 2021 r. Oznacza to, że podnoszone w skardze i piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. okoliczności związane z wieloletnim prowadzeniem postępowania, wydawaniem szeregu decyzji merytorycznych i następnie ich uchylaniem przez Wojewodę, nie stosowaniem się do wytycznych NSA i zaleceń wynikających z decyzji kasacyjnych Wojewody, nie mogą mieć wpływu na ocenę sprawności i szybkości postępowania prowadzonego przez Starostę po dniu 1 kwietnia 2021 r. W powyższym okresie Starosta G. realizował wytyczne zawarte zarówno w wyroku NSA z dnia 28 lutego 2018 r., I OSK 896/16 jak i zaleceń wynikających z decyzji kasacyjnej Wojewody P. z [...] lutego 2021 r. a zatem nie można skutecznie postawić mu zarzutu bierności czy podejmowania czynności nie mających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z uwagi na powyższe, za niezasadne należało uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. związanych z zasadą szybkości postępowania, w szczególności art. 12, art. 35 § 1 i § 3 i art. 37 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi – naruszenia art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej) i art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron) wskazać należy, że skarżący nie sprecyzował na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie powyższych zasad przez organ. Co więcej uzasadnienie skargi, obok niezasadności wydania zaświadczenia z [...] września 2021 r., w głównym zakresie kładzie nacisk na nieudolne i nieporadne wieloletnie prowadzenie postępowania przez organ oraz nie wykonywanie wytycznych i zaleceń sądów administracyjnych i Wojewody, które to zarzuty, o czym była już mowa powyżej, nie mogą mieć wpływu na ocenę sprawności i szybkości postępowania prowadzonego przez Starostę po dniu 1 kwietnia 2021 r. Wskazane okoliczności były przedmiotem oceny i wyrokowania w sprawach II SAB/Bk 118/20 i II SAB/Bk 1/21 i jako takie nie mogą mieć wpływu na ocenę czy postępowanie prowadzone przez organ po 1 kwietnia 2021 r. było prowadzone w sposób przewlekły czy też nie.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze – przeprowadzenia dowodu z akt sprawy [...] oraz akt sprawy II SAB/Bk 118/20 i II SAB/Bk 1/21 należało uznać je za bezprzedmiotowe. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), w skład których wchodzą nie tylko akta sądowoadministracyjne ale również akta administracyjne przekazane przez organ (J.P.Tarno, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd. V. wersja elektroniczna LEX). Organ wraz ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przekazał akta sprawy [...] (pięć tomów), a zatem nie było konieczności przeprowadzania z tychże akt dodatkowego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnośnie zaś obu wyroków WSA w Białymstoku sąd uwzględnił ich treść z urzędu, a zatem nie istniała konieczność przeprowadzania z nich dodatkowych dowodów w trybie przewidzianym w p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Tym samym nie było podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej czy też zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu.