Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 344/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 190, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 134 par. 2, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 670/07 w sprawie ze skargi B. K. i W. K. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Gminie J. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Gminy J. uchwałą nr [...] w sprawie określenia opłat za podłączenie do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Gminie J., ustaliła (§ 2 uchwały) opłatę dla osoby rozporządzającej nieruchomością, ubiegającej się o podłączenie do wodociągów i sieci kanalizacyjnej stanowiących zasób Gminy obowiązek uiszczenia na rzecz Gminy opłat: za podłączenie do sieci wodociągowej – [...] zł, oraz za podłączenie do sieci kanalizacyjnej – [...] zł. Uchwała powyższa została następnie uchylona w całości uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] Rady Gminy J. w sprawie określenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Gminie J.. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

Skargę na uchwałę nr [...] z [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli B. i W. K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie niezgodności z prawem z powodu naruszenia ich interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w dniu [...] zwrócili się o wydanie warunków technicznych podłączenia do wodociągu gminnego dla ich działki nr [...] położonej w N.. Zostali następnie poinformowani o obowiązku uiszczenia opłaty wynikającej z przedmiotowej uchwały, którą to opłatę uiścili w dniu [...]. Po uchyleniu powyższej uchwały uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] zwrócili się w dniu [...] o usunięcie naruszenia ich interesu prawnego i zwrot pobranej opłaty, wskazując na niezgodność uchwały stanowiącej podstawę pobrania opłaty z prawem. W dniu [...] otrzymali pismo, treścią którego była informacja o odmowie zwrotu pobranej opłaty z powodu obowiązywania w czasie jej pobierania uchwały z [...] Zarzucili, że uchwała była niezgodna z ustawą z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), która w art. 19 upoważnia radę gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków a nie wprowadzania odpłatności za zamiar przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej.

Gmina J. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie z powodu skierowania skargi przeciwko podmiotowi, który nie jest organem administracji oraz z powodu wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem uchwały, która nie obowiązuje. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że w skardze jako organ została wskazana Gmina J., która nie jest organem lecz jednostką samorządu terytorialnego, a skargę można wnieść przeciwko organowi, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Ponadto, w ocenie Gminy chybiony jest zarzut podjęcia uchwały w czasie obowiązywania ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ta ostania bowiem uchwalona została później, a weszła w życie dopiero w dniu 14 stycznia 2002 r., a więc jej art. 19 nie obowiązywał w czasie uchwalania przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę wskazano także, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały lub jej niezgodności z prawem w sytuacji, gdy został ona uchylona, co miało miejsce w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 702/06 stwierdził, że uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Gminie J. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu podniósł, że żaden z powołanych w zaskarżonej uchwale jako podstawa prawna przepisów prawa nie upoważniał gminy do jednostronnego nakładania na obywateli obowiązku uiszczania opłat za prawo podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej. Powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej uprawnia organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, do decydowania o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie zawiera on zaś ustawowego upoważnienia do określenia na mocy uchwały odpłatności za zamiar podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej bądź możliwości korzystania z niej. Upoważnienia takiego nie zawiera również powołany w podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do unormowania którego, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawowo do kompetencji rady gminy. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała, ze względu na wydanie bez upoważnienia ustawowego, narusza art. 40 ustawy o samorządzie gminnym i nie należy do aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe uchybienia mimo uchylenia zaskarżonej uchwały jeszcze przed wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez skarżącą oraz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, ze względu na treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. Nr W 5/94 (OTK 1994, z. 2, poz. 44), wydanie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały nie stało się zbędne.

Sąd nie podzielił także podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu o braku legitymacji w sprawie Gminy J., gdyż skarga wniesiona została przeciwko posiadającej osobowość prawną i reprezentowanej w sprawie przez wójta Gminie J. i dotyczy działalności organu gminy jakim jest Rada Gminy. Z tych to powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jako wadliwa wymaga stwierdzenia nieważności na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina J. zażądała uchylenia w całości powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazania sprawy temuż sądowi do ponownego rozpoznania bądź uchylenia tegoż wyroku i umorzenia postępowania sądowoadminsitracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, polegającym na przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym Gminie J. czyli jednostce samorządu terytorialnego zamiast organowi administracji publicznej, którego działanie jest przedmiotem skargi, art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe z powodu braku możliwości stwierdzenia niezgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały, uchylonej przed wezwaniem skarżącej do usunięcia naruszenia prawa i wniesieniem skargi do sądu administracyjnego oraz naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została uchylona w całości przez organ przed wezwaniem skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, stosować można tryb przewidziany w tym przepisie i orzekać o zgodności z prawem, kiedy nie mogła być spełniona przesłanka skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 233/07, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu, że mimo nieprawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, z uwagi na niejasność i skrótowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz sprzeczność konkluzji uzasadnienia z treścią sentencji, należało skargę kasacyjną uwzględnić.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił niezrozumiałość zarzutu skargi kasacyjnej, odnoszącego się do przyznania przymiotu strony Gminie J. w sytuacji, gdy skarżący zaskarżyli konkretną uchwałę Rady Gminy (jednoznacznie ją określając) i tę uchwałę oceniał Sąd I instancji. Podniósł także, że zarzut naruszenia art. 161 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać za zasadny w kontekście braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, dlaczego wydanie wyroku Sąd ten nie uważa za zbędne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że pogląd taki należy uzasadnić nie tylko poprzez przywołanie uchwały Trybunału Konstytucyjnego. Nie oznacza to jednak ogólnego braku możliwości zajmowania stanowiska, które przyjął Sąd I instancji, jak też braku możliwości stwierdzenia nieważności także po upływie roku od podjęcia uchwały w przypadkach wadliwych aktów będących aktami prawa miejscowego. Sąd wskazał także na wagę procedury niezgodności takiego aktu z ustawą w kontekście treści art. 4171 Kodeksu cywilnego oraz konstytucyjnej regulacji drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. W konkluzji tego fragmentu uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, iż uchwała wywołała skutki prawne, na jej podstawie pobierano opłaty, w związku z czym nie można uznawać postępowania ze skargi na tę uchwałę za bezprzedmiotowe. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż należy starannie rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy kwestię powyższą a także kwestię rozpoznania skargi w sytuacji, gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mogło być skuteczne. W konkluzji uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż stanowisko Sądu I instancji może być uznane za zasadne, ale wymaga rozważenia w kontekście argumentów Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 670/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. i W. K. na uchwałę Gminy J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłat za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Gminie J., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Gminie J. w części dotyczącej opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego.

W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zasadniczy problem podniesiony w skardze i zakwestionowany przez Gminę w odpowiedzi na skargę odnosi się do możności zaskarżenia uchwały Rady Gminy po uchyleniu tej uchwały przez Radę w sytuacji, gdy w czasie obowiązywania tej uchwały dokonane zostały akty, wywołujące określone skutki prawne. W sprawie w czasie obowiązywania uchwały z dnia [...] nałożony został na skarżących obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej.

Nie budzi wątpliwości fakt, iż uchwała Rady Gminy, obowiązująca od dnia [...] nie mogła mieć swej podstawy prawnej w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747), obowiązującej od dnia 14 stycznia 2002 r. Ustawa ta nie przewidywała upoważnienia do regulowania przez Radę Gminy w formie uchwały opłat za przyłączenie do wodociągu. A więc w momencie, kiedy nałożono ów obowiązek na skarżących (dnia [...] – data poinformowania skarżących o obowiązku uiszczenia opłaty, dnia [...] – data uiszczenia opłaty), uchwała nie była zgodna z powyższą ustawą. Niezgodność powyższą usunięto w dniu [...], a więc już po nałożeniu wspomnianego obowiązku oraz po uiszczeniu żądanej opłaty w wysokości [...] zł. Także już po uchyleniu uchwały z [...] r. skarżący wystąpili na gruncie art. 101 ust. 1 o usunięcie naruszenia prawa poprzez zwrot pobranej w dniu [...] opłaty przyłączeniowej w wysokości [...] zł.

Kwestię możności stwierdzenia nieważności uchwał reguluje art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według tej regulacji nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie siedmiu dni albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwała zaskarżona rozpatrywaną skargą jest aktem prawa miejscowego, regulującym w sposób normatywny, tzn. generalny i abstrakcyjny, obowiązki właścicieli nieruchomości. Trafność potraktowania uchwały jako aktu prawa miejscowego potwierdził w podniesionym wyżej fragmencie uzasadnienia wyroku uchylającego Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym zaskarżona uchwała spełnia warunek określony przez ujęty w tym przepisie wyjątek od zasady niestwierdzania nieważności. Taka konkluzja czyni zbędnym rozważanie możliwości określonej w ust. 2 tego przepisu, odnoszącej się do braku stwierdzenia nieważności z powodu upływu określonego w ust. 1 terminu.

Przedmiotowa uchwała jednakże nie tylko podlega w ramach sprawy ocenie prawnej po upływie roku od jej podjęcia, ale także po jej uchyleniu inną uchwałą tej samej Rady Gminy. Problem dotyczy zatem nie tylko okresu trwającego od wydania uchwały Rady. Strona skarżąca w tym kontekście powołuje się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego, której odnośne fragmenty brzmią następująco: "II. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalną również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. III. Zmiana lub uchylenie uchwały przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę" (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994, z. 2, poz. 44).

Uchwała Trybunału Konstytucyjnego zawierała wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 18, poz. 95 ze zm.). Aktualnie, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., mocą której uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, jej treść, mimo braku takiej mocy, może stanowić argument interpretacyjny, który może być wykorzystywany w stosowaniu prawa na równi z innymi argumentami. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne.

W ocenie Sądu treść tej uchwały takie znaczenie argumentacyjne posiada. Odnosi się bowiem do istotnej kwestii, która nie utraciła znaczenia, także z racji niezmienionego brzmienia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wiąże się ona z rozumieniem możliwości stosowania uchwały do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Teza druga powyższej uchwały, która jest aktualna w przypadku rozpoznawanej skargi, nie wiąże powyższej właściwości z datą zaskarżenia uchwały i stąd znajduje bezpośrednie odniesienie to treści skargi. Skarżący domagają się bowiem stwierdzenia nieważności uchwały niezależnie od faktu, że zarówno możliwości płynące z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jak i złożenie skargi do sądu administracyjnego wykorzystali już po uchyleniu przedmiotowej uchwały przez uchwałę Rady Gminy z dnia [...]

W sprawie najistotniejsze jest określenie znaczenia wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego pojęcia stosowania do sytuacji poprzedzających uchylenie. Nie należy utożsamiać tej właściwości z formalnym obowiązywaniem, na które wskazuje Gmina w odpowiedzi na skargę. Obowiązywanie przepisu oznacza bowiem okres oznaczony datą początkową wejścia w życie oraz datą końcową uchylenia (utraty mocy obowiązującej). Fakt uchylenia danego przepisu, w tym także całego aktu (uchwały Rady Gminy) nie oznacza, że nie może ona być stosowana do sytuacji poprzedzających uchylenie. Tak się dzieje wówczas, gdy uchwała spowodowała wyznaczenie określonej sytuacji prawnej jej adresatów i sytuacja ta trwa dalej, mimo że sama uchwała została uchylona. W ocenie Sądu miało to miejsce w przypadku przedmiotowej uchwały, bowiem na jej podstawie zobowiązano stronę skarżącą do uiszczenia opłaty przewidzianej tą uchwałą i skutek uiszczenia trwa dalej mimo uchylenia samej uchwały. Zastosowanie do sytuacji poprzedzającej uchylenie może się wiązać z czynnościami egzekucyjnymi, które mogą trwać także po jej uchyleniu. Zastosowanie nie może być zatem rozumiane jedynie w sensie zawierania podstawy prawnej do podejmowania nowych decyzji, aktów czy czynności, ale także aktów czy czynności, będących konsekwencją podjętych już wcześniej aktów czy czynności. W tym sensie, mimo uchylenia uchwały, nadal może ona być stosowana do sytuacji poprzedzających jej uchylenie. Taką sytuację w przypadku przedmiotowej uchwały wyznaczał wniosek o przyłączenie do wodociągu gminnego oraz zobowiązanie strony do uiszczenia opłaty za to podłączenie.

O ocenie prawnej uchwały przesądza zatem nie tyle sam fakt jej formalnego obowiązywania, ile skutki uiszczenia na jej podstawie opłaty przyłączeniowej. Fakt, że miało to miejsce w dacie obowiązywania uchwały a także w dacie obowiązywania ustawy o zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która upoważniała radę gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a nie wydania uchwały dotyczącej warunków przyłączenia do wodociągu, przesądza o niezgodności z prawem tej uchwały. Stąd nieistotny jest argument Gminy, wskazujący na to, że w momencie wydawania uchwały powyższa ustawa jeszcze nie obowiązywała. Istotny jest bowiem fakt, że w dacie uiszczenia opłaty przyłączeniowej, do czego strona skarżąca została zobowiązana, obowiązywała zarówno powołana wyżej ustawa jak i zaskarżona uchwała, z tą ustawą niezgodna. Ubocznie należy stwierdzić, że podnoszony w odpowiedzi Gminy na skargę argument, że skarga wskazuje na fakt obowiązywania ustawy w momencie uchwalania uchwały nie znajduje potwierdzenia w treści skargi. Skarga nie powołuje się na argument, że uchwałę podjęto w oparciu o wadliwą ustawę o gospodarce komunalnej w okresie obowiązywania ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżący nie podnoszą także, że uchwałę podjęto w czasie obowiązywania ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżący wskazują w końcowej części skargi, że w czasie określania ich obowiązku do uiszczenia opłaty oraz w momencie uiszczenia opłaty uchwała nie była zgodna z obowiązującą ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która nie przewidywała upoważnienia rady gminy do określania takich opłat, ograniczając się do upoważnienia rady gminy do wydania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Stanowisko powyższe, dotyczące możliwości zastosowania uchwały do sytuacji poprzedzających jej uchylenie, wyprowadzone z treści analizowanej wcześniej uchwały Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że nie może być uznane za trafne stanowisko Gminy, że nie można rozpatrywać kwestii nieważności czy też niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Pogląd ten stanowi podstawę zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego poglądu co do istoty, wskazując, iż "zaskarżona uchwała, choć uchylona w dacie jej zaskarżenia, wywołała skutki prawne, na jej podstawie pobierano opłaty, a w tej sytuacji nie można uznawać postępowania ze skargi na tę uchwałę za bezprzedmiotowe..." Na gruncie art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji ponownie rozpatrujący skargę jest takim poglądem związany, bowiem odnosi się on do wykładni zarówno art. 161 § 1 tej ustawy jak też wskazanych w tym uzasadnieniu przepisów art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te, dotyczą prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zakazu zamykania komukolwiek drogi sądowej do dochodzenia naruszenia jego wolności i praw. Znaczenie tych norm konstytucyjnych należy ustalać w świetle skutków, na które także zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, a które wiążą się z konsekwencjami stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

Właśnie związek z odszkodowaniem, na które wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie art. 4171 Kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 77 ust. 1 Konstytucji powoduje, że stwierdzenie nieważności, jako działające ex tunc, staje się konsekwencją miarodajną wobec ewentualnych żądań strony. Nawet jednak, gdyby zamiast żądań odszkodowawczych pojawiły się żądania zwrotu niezasadnie uiszczonej opłaty, co było przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie, to i tak stwierdzenie nieważności jest ustaleniem konsekwencji bardziej jednoznacznej i ułatwiającej realizację takiego wniosku. Zakres stwierdzenia nieważności, ograniczony do części dotyczącej określenia opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego został wyznaczony zakresem naruszenia interesu prawnego skarżących, na co powoływali się oni w skardze.

Przyjęcie przez Sąd braku bezprzedmiotowości kontroli uchylonej uchwały Rady Gminy, co w ocenie Sądu wynika z argumentacji przeprowadzonej powyżej i w konsekwencji niezastosowanie art. 161 ust. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ramach kontroli zaskarżonej uchwały rzutuje także na ocenę wezwania do usunięcia naruszenia prawa na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Oceniając wpływ treści wezwania na jego skuteczność a właściwie realność jego wykonania podnieść należy, że treść wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego niebędąca realną do wykonania przy uwzględnieniu wezwania nie wpływa na możliwość zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Treść wezwania realna do wykonania, jeżeli wezwanie zostanie nieuwzględnione, czyni bezskutecznym wezwanie i umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podobnie, treść wezwania niemożliwa do wykonania czyni wezwanie bezskutecznym, co również umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Dla możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozostaje więc bez znaczenia to, czym spowodowana jest bezskuteczność gdyż istotne jest jedynie to, że wezwanie nie zostało uwzględnione a więc okazało się bezskuteczne, gdyż jedynie bezskuteczność wezwania otwiera drogę do sądowoadministracyjnej kontroli uchwały a nie realność jego wykonania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że mimo tego, iż uchwała, która po jej uchyleniu nadal może być stosowana do sytuacji poprzedzających jej uchylenie, a która jak to wykazano powyżej może być z tego powodu zaskarżona do sądu administracyjnego, nie mogłaby być zaskarżona, co zamykałoby drogę do sądowej kontroli uchwały i dochodzenia naruszonych praw i wolności. Taka interpretacja przepisów o zaskarżeniu uchwał byłaby sprzeczna z dyspozycją art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 702/06.

Decydującym jest zatem przyjęcie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest elementem postępowania zmierzającego do zaskarżenia uchwały. Nie jest istotne, czy ma ono realne szanse na pozytywne załatwienie. Nie może w każdym razie przesądzać o tym działanie strony, której interes prawny w jej przekonaniu został naruszony. Z powołanej wcześniej uchwały Trybunału Konstytucyjnego, odnoszącej się do tego przepisu wynika jednoznacznie, że nie ma co do zasady przeszkód w wykorzystywaniu tego przepisu do zaskarżenia uchwał już uchylonych, jeżeli mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających uchylenie. Jeżeli nie ma przeszkód w zaskarżaniu takich uchwał, co wynika ze stanowiska Trybunału oraz co znalazło wyraz w przekonaniu Sądu, to tym bardziej nie może być przeszkód w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez taką uchwałę na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zwłaszcza, że wezwanie to jest warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Skoro bez wezwania skarga byłaby niedopuszczalna, niezależnie od zasadności wezwania, samo wezwanie nie może być niedopuszczalne. Stąd argument Gminy, wyrażony w odpowiedzi na skargę, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę uchyloną jest niedopuszczalny nie może być uznany za trafny.

Powyższe argumenty dotyczące dopuszczalności wezwania oraz skargi do sądu administracyjnego na uchyloną uchwałę rady gminy będącą aktem prawa miejscowego należy dodatkowo powiązać ze wskazaną wyżej normą art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiającą zakaz zamykania komukolwiek przez ustawę sądowej drogi dochodzenia naruszonych praw i wolności. Trafny w szczególności jest zarzut przedstawiony w skardze, że wykładnia przepisów prawa dotyczących możliwości zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Wskazał na to także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt. II SA/Lu 702/06 podnosząc, że "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i ustawa nie może nikomu zamykać drogi do sądowego dochodzenia naruszonych wolności i praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP)." Dlatego Sąd dokonując wykładni przepisów dotyczących dopuszczalności wezwania oraz skargi do sądu administracyjnego na uchyloną uchwałę rady gminy będącą aktem prawa miejscowego kierował się konstytucyjną zasadą zakazującą zamykania komukolwiek drogi sądowego dochodzenia naruszonych wolności i praw i z tego powodu uznał zasadność powołanego powyżej zarzutu skargi.

Sąd uznał za nietrafny argument podnoszony w odpowiedzi na skargę, że skarga wniesiona została przeciwko podmiotowi, który nie posiada legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony. Z treści skargi B. K. i W. K. jednoznacznie wynika, że dotyczy ona uchwały Rady Gminy J.. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest więc uchwała wskazana w skardze i w niej oceniana jako niezgodna z prawem. Po stronie natomiast organu, którego działanie zaskarżono, występować będzie uprawniona do wydawania uchwał w Gminie J. Rada tej gminy, która zaskarżoną uchwałę wydała. Na okoliczności te zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07. Błędne oznaczenie w skardze jako podmiotu, przeciwko któremu została ona wniesiona, podmiotu, który nie jest organem administracji, przy jednoznacznym w niej wskazaniu przedmiotu zaskarżenia, z którego jednoznacznie wynika, że podmiotem, przeciwko któremu wniesiona powinna być skarga jest podmiot będący organem administracji, nie skutkuje taką wadliwością, która uniemożliwiałaby uwzględnienie skargi.

Sąd wywodził, że z możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wynika, że w sprawie brak jest przeszkód uniemożliwiających stwierdzenie jej nieważności. Z tego powodu oraz biorąc pod uwagę, że zaskarżona uchwała zobowiązywała do uiszczenia opłaty za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych bez istnienia normy materialnego prawa administracyjnego, ustanowionej przepisem powszechnie obowiązującym uprawniającą radę gminy do nałożenia takiego obowiązku w ocenie Sądu powoduje, że dotknięta jest ona wadą nieważności.

Stosownie do unormowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza się nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznego z prawem. Jednocześnie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa". Oznacza to, że na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin prowadzi do stwierdzenia ich nieważności. Istotne naruszenie prawa jako wada kwalifikowana uchwały bądź zarządzenia organu gminy będzie miało miejsce wówczas, gdy wydano je wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisach prawa, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano nimi prawa lub odmówiono ich nadania, albo też wbrew tym przesłankom obarczono ich adresatów obowiązkiem albo uchylono obowiązek.

Rada Gminy J. podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały i nałożonych na nią obowiązków upatrywała w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.).

Na mocy dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawą do kompetencji rady gminy. Unormowanie to daje więc radzie gminy uprawnienie do wydawania uchwał w tych sprawach, które mocą innych ustaw zostały zastrzeżone do wyłącznej jej kompetencji. Tak więc uprawnienia wynikające dla rady gminy tego przepisu aktualizuje się jedynie wówczas, gdy inna ustawa niż ustawa o samorządzie gminnym zawiera przepis bądź przepisy uprawniające radę gminy do uregulowania sytuacji danej grupy podmiotów na drodze uchwały. Przepisem, który w ocenie Rady Gminy J. aktualizował uprawnienie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, jak wynika z podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, był art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten kształtuje generalną właściwość organów stanowiących do określania wysokości cen i opłat, sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uprawnienie wynikające z tego przepisu dotyczy jedynie cen i opłat wnoszonych za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z nich. Zaskarżona uchwała nakłada zaś obowiązek uiszczenia opłat jedynie za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego i sieci kanalizacyjnej nie zaś za usługi związane z nim i za korzystanie z sieci wodociągu gminnego i sieci kanalizacyjnej. Wprowadzone opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego oraz określenia jej jako warunku tego przyłączenia powoduje, że ma ona charakter przymusowy, co pozwala zakwalifikować ją jako rodzaj daniny publicznej, której nałożenie przez radę gminy na podmioty chcące korzystać z sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obowiązku poniesienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wymagałoby wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Z tych powodów w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nakładając na jej adresatów obowiązek wbrew nakazowi ustanowionemu w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w sposób istotny narusza prawo zwłaszcza, że z pozostałych przepisów tejże ustawy jak i innych ustaw nie wynika uprawnienie do nakładania obowiązku uiszczania opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kontekście poczynionych rozważań nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego.

Gmina J. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. poprzez przyznanie przymiotu strony w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej Gminie J. – jednostce samorządu terytorialnego, zamiast Radzie Gminy jako organowi administracji publicznej, którego działanie jest przedmiotem skargi,

– art. 190 ustawy p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] nr [...] i naruszenie zasady związania Sądu wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 233/07) wskazał na wadliwe uzasadnienie pierwszego wyroku z dnia 26 października 2006 r., a nie na wadliwość jego sentencji, podnosząc , iż co do zasady stanowisko Sądu jest zasadne, ale wymaga głębszego rozważenia w kontekście argumentów Gminy w uzasadnieniu wyroku,

– art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku możliwości stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy J., która została uchylona przed wezwaniem przez skarżącego do usunięcia naruszenia i zaskarżeniem uchwały do sądu administracyjnego,

– art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a. poprzez naruszenie wyrażonego w tym przepisie zakazu reformationis in peius i wydanie orzeczenia, po ponownym rozpoznaniu sprawy, na niekorzyść strony skarżącej,

– 147 § 1 w zw. z art. 190 ustawy p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, zamiast stwierdzenia, iż wydana została z naruszeniem prawa i w związku z tym odejście od zasady związania Sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez NSA, który stwierdził, że to nie sentencja wyroku jest sprzeczna z jego uzasadnieniem, tylko uzasadnienie, z którego in fine wynika, że "zaskarżona uchwała wymaga stwierdzenia nieważności" z sentencją wyroku;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

– art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez uznanie, że w sytuacji gdy uchwała uchylona została w całości przez organ przed wezwaniem skarżących do usunięcia naruszenia interesu prawnego, stosować można tryb przewidziany w tym przepisie i orzekać o zgodności z prawem, kiedy nie mogła być spełniona przesłanka skutecznego wezwania do usunięcia interesu prawnego.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 32 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1491 ze zm.) "Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (ust. 1). Gmina posiada osobowość prawną (ust. 2). Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej (ust. 3)". Powołana ustawa o samorządzie gminnym w art. 6 i 7 przypisuje zadania gminie. Gmina jako osoba prawna realizuje zadania i kompetencje przez swoje organy, którymi są, zgodnie z art. 11a tej ustawy, rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Według art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym określający przedmiot zaskarżenia stanowi o uchwałach lub zarządzeniach organu gminy należy interpretować w związku z art. 2, art. 6, art. 7 i 11a tej ustawy. Gmina ma osobowość prawną, a zatem stroną przeciwną jest gmina reprezentowana przez swoje organy. Wyraźnie stanowi o tym konstrukcja prawna przyjęta w zakresie zaskarżalności rozstrzygnięcia nadzorczego. W art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi "Rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy...", jak i w art. 98 ust. 3 "Do złożenia skargi upoważniona jest gmina..." wynika, że podmiotowość przyznana jest gminie a nie organem gminy. Przedmiot zaskarżenia został w zaskarżonym wyroku prawidłowo określony, a Gmina miała zapewnioną reprezentację.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 190 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku z 24 maja 2007 r. sygn. akt 233/07 Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał na to, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 października 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 702/06 z uwagi na ogólnikowość uzasadnienia oraz sprzeczność sentencji wyroku z wywodami zawartymi w uzasadnieniu, powodowało uznanie zarzutów skargi za częściowo uzasadnione, a dawało to podstawę do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni zastosował się do oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując szczegółowej analizy przepisów prawnych, które dały podstawę do ustosunkowania się do zarzutów postawionych w odpowiedzi na skargę B. K. i W. K. na uchwałę Rady Gminy J. z [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za przyłączenie do wodociągów. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w ocenie prawnej wskazał na konieczność uwzględnienia, że w razie uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, ograniczenie terminem stwierdzenia nieważności nie obowiązuje.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy "Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe". Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał w pełni prawidłowej wykładni i zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 w zakresie jego stosowania do rozpoznawania skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, które zostały przez organ uchylone przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny. Organy gminy, którym została przyznana właściwość do wydawania w danym zakresie uchwał lub zarządzeń, mogą dokonywać zmiany lub uchylenia uchwały. Uchybienie uchwały powoduje przerwanie mocy obowiązującej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej.

Na innej konstrukcji oparte jest stosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym środków wobec uchwał lub zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Z art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że sąd administracyjny wobec aktów prawa miejscowego stosuje wyłącznie środek: sankcję nieważności aktu prawa miejscowego. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Ta różnica jest wyraźnie przyjęta w konstrukcji stwierdzenia nieważności i stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały. Według art. 94 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio". To zróżnicowanie skutków stwierdzenia nieważności uchwały od stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadminsitracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1, uchylenie uchwały nie prowadzi do tego, że interes prawny lub uprawnienie nie zostają naruszone. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny uchwały z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki prawne powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. W takim przypadku nie można zatem zarzucić działania organów gminy bez podstawy prawnej w zakresie nałożenia na jednostkę obowiązku a tym samym żądania zwrotu pobranych opłat. Tak również nie jest zasadny zarzut co do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Konstytucyjne prawo do sądu nie może zostać wyłączone przez brak możliwości organu uwzględnienia, po uchyleniu uchwały, wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 134 § 2 "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu lub czynności". Ustanowiony zakaz reformationis in peius uchylony jest w razie gdy zaskarżony akt jest dotknięty wadliwością skutkującą stwierdzeniem nieważności. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo ustalił, że zaskarżona uchwała Rady Gminy J. jest aktem prawa miejscowego oraz prawidłowo wywiódł, że w części dotyczącej opłat za podłączenie do sieci wodociągu gminnego została wydana bez umocowania ustawowego. Stanowi to podstawę do ustalenia, że została wydana z naruszeniem prawa, którego konsekwencją jest stwierdzenie nieważności. Należy też podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny związany jest zakazem reformationis in peius wobec skarżącego, a Gmina J. nie była stroną skarżącą w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a zatem i z tego względu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.