Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1259/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 106 par 5, art  142, 7 i 8
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 48 ust 2 pkt 3, art 56 ust 1b
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 805/09 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz B. Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 805/09, po rozpoznaniu skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Cisna nr [...] z dnia [...] maja 2009 r.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wójt Gminy Cisna postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nałożył na A. S. i B. Z. obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zagrody rolnej, składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, odpływowego zbiornikiem na ścieki i studnią kopaną, na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Wetlina, gmina Ciasna.

Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia 30 września 2008 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, w oparciu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa ochrony środowiska, art. 33 ust. 1 i 2, art. 117 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 106 kpa.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 5 marca 2009 r. umorzył postępowanie zażaleniowe, wobec stwierdzenia, iż postępowanie uzgodnieniowe stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zmianę przepisów, które nie przewidywały wniesienia zażalenia na postanowienie wydane przez wojewodów.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wójt Gminy odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, powołując się na brak uzgodnienia wymaganego art. 48 ust.2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, po rozpatrzeniu odwołania B. Z., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że działka na której wnioskodawcy zamierzają zrealizować zagrodę rolną usytuowana jest w granicach specjalnego obszaru ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady"

i projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "Bieszczady". Realizacja tej inwestycji wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium uznało, że brak uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez właściwy organ ( wojewodę), czyni zbędnym dalsze rozważania organu prowadzącego postępowanie główne, co do dopuszczalności przedsięwzięcia. Zatem właściwe było stanowisko organu pierwszej instancji, że wystarczającą przesłanką do odmowy uwarunkowań środowiskowych była odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez Wojewodę. Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawartego w postanowieniu z dnia 5 marca 2009 r., że w odwołaniu można zaskarżyć postanowienie o odmowie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań, gdyż postanowienia organów nie będących organami samorządu terytorialnego nie mogą podlegać kontroli instancyjnej samorządowych kolegiów odwoławczych. Jednym sposobem merytorycznej weryfikacji takiego postanowienia jest skarga do sądu administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. Z., zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 48 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 56 ust. 1b pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz naruszenie art.7 i 8 kpa w zw. z art. 104 § 1 i 2 kpa, art. 140 i art.142 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż w trakcie toczącego się postępowania z wniosku A. S. i B. Z. z dnia 8 stycznia 2007 r., o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań weszła w życie ustawa z dna 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, której przepis przejściowy – art. 153 ust. 2 pkt 1 stanowi, że na postanowienia wojewodów wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa ochrony środowiska nie przysługuje zażalenie. Regulacja ta zmieniła dotychczasowe zasady weryfikacji postanowień uzgadniających, zgodnie z którymi zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następowało w drodze postanowienia, które przysługiwało zażalenie ( art. 106 § 5 kpa). Z powyższego wynika, że ustawodawca pozostawił formę współdecydowania w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz jednocześnie wyeliminował kontrolę instancyjną takich postanowień. Taka sytuacja oznacza, że ciężar merytorycznego rozpoznania sprawy przerzucony został na organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, podobnie jak kontrola postanowień uzgadniających, znajdująca oparcie w art. 142 kpa. Decyzja odmawiająca środowiskowych uwarunkowań wydana w nowym stanie prawnym musi więc opierać na argumentacji merytorycznej wywodzonej z uzgodnień, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Sąd wskazał, iż uzasadnienia decyzji obu instancji pozbawione są argumentów merytorycznych, eksponują natomiast swoje związanie postanowieniem Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 września 2008 r. odmawiającym uzgodnienia, którego efektem jest brak możliwości wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Postanowienie Wojewody Podkarpackiego zawiera zaś obszerne uzasadnienie, odnoszące się do wniosku i przedłożonych przez wnioskodawców dokumentów, w tym do raportu oddziaływania na środowisko.

Sąd Wojewódzki stwierdził, iż wbrew wskazówkom Kolegium, na postanowienie Wojewody Podkarpackiego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż w stanie prawnym uwzględniającym wejście w życie

art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa o ochronie środowiska w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie jest żadnym z tych postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ w ponownym postępowaniu rozpatrzy wniosek skarżącej i A. S. w oparciu o przedłożone dokumenty, w tym raport oddziaływania na środowisko, w razie potrzeby na uzupełni postępowanie i wyda odpowiadającą prawu decyzję, zawierającą uzasadnienie odnoszące się do argumentów merytorycznych.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Wójta Gminy Cisna zostały wydane na naruszeniem art. 7 i 8 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, zaskarżając go w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 56 ust. 1b pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25 poz. 150 ze późn. zm.) - dalej "Poś", art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) oraz w związku z art. 106 i art. 142 Kpa - poprzez przyjęcie przez Sąd, że uzgodnienie dokonane przez Wojewodę Podkarpackiego, może być przedmiotem kontroli przez Wójta Gminy Cisną i Kolegium w ramach rozpatrywania sprawy określenia uwarunkowań środowiskowych (tj. sprawy głównej), podczas gdy zarówno Kolegium, a tym bardziej Wójt, nie mają ani ustrojowych, ani też procesowych podstaw do dokonywania kontroli ostatecznych postanowień podejmowanych przez organ administracji rządowej jakim jest Wojewoda Podkarpacki, a przy rozpatrywaniu sprawy organy te są związane wynikiem uzgodnienia; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, i art. 56 ust. 1b pkt 1 Poś, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na niewykazaniu, w jaki sposób usunięcie zaistniałych, zdaniem Sądu, uchybień proceduralnych, może wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie Wojewody w przedmiocie uzgodnienia, a jednocześnie w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wskazał na możliwość uchylenia w procesowy sposób tego postanowie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 8 Kpa, poprzez uchylenie decyzji organów administracji z uwagi na naruszenie ww. przepisów Kpa, w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd nie zakwestionował kompletności materiału dowodowego sprawy, a także nie wyjaśnił w jaki sposób stwierdzone naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady zaufania do organów państwa, mogłyby wpłynąć na ewentualne podjęcie innego rozstrzygnięcia, - art. 145 § 1 pkt l lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 142 Kpa - poprzez uchylenie decyzji organów administracji pomimo niewskazania przez Sąd w sposób jednoznaczny dalszego toku postępowania, w szczególności niewyjaśnienia, w jaki procesowy sposób Kolegium czy też Wójt mają się odnieść do ostatecznego postanowienia o odmowie uzgodnienia wydanego przez Wojewodę (tj. czy mogą wzruszyć ostateczne postanowienie) w sytuacji, gdyby w wyniku merytorycznego rozpatrzenia sprawy i nakazanej przez WSA kontroli postanowienia organy nie podzieliły stanowiska Wojewody odnośnie zagrożeń dla obszaru Natura 2000, wynikających z realizacji inwestycji, a tylko w takim przypadku stwierdzone przez Sąd uchybienia procesowe mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. Z. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych powyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że zarzuty kasacyjne nie są zasadne.

W okolicznościach tej sprawy skarżący organ wnosząc skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 56 ust. 1b pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w związku z art. 106 i art. 142 Kpa - poprzez przyjęcie, że uzgodnienie dokonane przez Wojewodę Podkarpackiego, może być przedmiotem kontroli przez Wójta Gminy Cisną i Kolegium w ramach rozpatrywania sprawy określenia uwarunkowań środowiskowych (tj. sprawy głównej). Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żadnej mierze nie da się wyprowadzić twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Sąd pierwszej instancji przyjął, że Wójt Gminy Ciasna, jako organ prowadzący postępowanie główne jest uprawniony do kontroli postanowienia wydanego przez organ uzgadniający w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji.

Sąd ten w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) i zgodnie z jej art. 153 ust. 2 pkt 2 tej uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane przez organ uzgadniający nie przysługuje. Nie budzi wątpliwości, że powyższy przepis z woli ustawodawcy wyłącza spod kontroli instancyjnej postanowienia uzgadniające, nie określając granic czasowych ich wydania. W tej sytuacji, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, do postanowień uzgadniających ma zastosowanie art. 142 kpa, zgodnie z którym postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć w tylko w odwołaniu od decyzji. Trafne jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż na to postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, zarzuty przeciwko postanowieniu Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 września 2008 r. mogą być podniesione dopiero w odwołaniu wniesionym od decyzji Wójta Gminy Cisna, którą organ ten obwiązany jest wydać, jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, po zebraniu i merytorycznym rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko przewidzianej do realizacji inwestycji, niezależnie od tego, czy organ współdziałający uzgodnił tę inwestycję, czy też odmówił jej uzgodnienia. Natomiast organ odwoławczy w razie wniesienia odwołania, w którym zaskarżono również postanowienie organu uzgadniającego, obowiązany jest rozważyć zasadność podniesionych zarzutów zarówno wobec decyzji organu pierwszej instancji, jak również postanowienia uzgadniającego, biorąc pod uwagę cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, przy czym w razie potrzeby może stosownie do art. 136 kpa przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

W świetle argumentacji, którą wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nieuprawnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, i art. 56 ust. 1b pkt 1 Poś. Uzasadnienie wyroku odpowiadam wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem i argumentacją Sądu, dotyczącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji i uzgodnienia jej z organem współdziałającym stosownie do wymogu z art. 56 ust. 1b pkt 1 Prawa ochrony środowiska, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zasadnie Sąd Wojewódzki zastosował w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylając decyzje organów obu instancji, dokonał bowiem prawidłowej oceny, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7 i 8 kpa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.