Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2549/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
article: art. 103 ust. 2, art. 3 pkt 25
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienie warunków rekultywacji środowiska gruntowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego P. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję decyzji Regionalnego Dyrektora 0chrony Środowiska w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmawiającą uzgodnienia warunków rekultywacji środowiska gruntowo- wodnego terenu działek nr [...], [...], [...] (ark.63) oraz [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...], na podstawie złożonego wniosku oraz dołączonego do wniosku "Projektu rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego poprzez oczyszczenie wód podziemnych zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi terenu po zlikwidowanej stacji paliw P. nr [...] w L. przy ul. [...] oraz orzekł o uzgodnieniu warunków rekultywacji środowiska gruntowego dla wymienionych działek określając, że rekultywacja obejmuje teren po zlikwidowanej stacji paliw P. S.A. w L. przy ul. [...] na działkach o nr [...], [...], [...] oraz [...] i [...] obręb L., stanowiących własność Miasta L. (pkt 1); rekultywacja środowiska gruntowego odbywać się będzie metodą in-situ, polegającą na pompowaniu zanieczyszczonej wody z rekultywowanego terenu przy pomocy otworów technologicznych (eksploatacyjnych), oczyszczanie wód na powierzchni w przenośnej stacji oczyszczania, następnie oczyszczona woda będzie odprowadzana do gruntu za pomocą wykonanych otworów technologicznych (chłonnych). Pompowanie wód ma być wspomagane poprzez wprowadzanie do środowiska gruntowego biocenoz bakterii tlenowych specjalizujących się w rozkładzie substancji ropopochodnych przy pomocy otworów technologicznych (pkt 2); osiągnięcie poziomu jakości gleby i ziemi w zależności od głębokości (0,0-2,0 i 2-15 m ppt) oraz od wodoprzepuszczalności gruntu (do 1x10"7 m/s) odpowiadającego standardom jakościowym przewidzianym dla gruntów grupy C - tereny przemysłowe, użytki kopalne, tereny komunikacyjne, określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359) w zakresie określonych wskaźników dla gruntów. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę do pisemnego powiadomienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o terminie rozpoczęcia prac rekultywacyjnych. Termin zakończenia prac rekultywacyjnych ustalono do dnia 31 grudnia 2014 r. Natomiast po zakończeniu rekultywacji, nie później niż do dnia 31 stycznia 2015 r., zobowiązano do przedstawienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. wyników rekultywacji wraz z opisem wykonanych działań (pkt 4).

W uzasadnieniu podniesiono, że w art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisk ich naprawie określono uregulowania obowiązujące w przypadku szkód w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. czyli przed dniem wejścia w życie ustawy szkodowej. Zgodnie z zapisami art. 102 ust. 1 Prawo ochrony środowiska władający powierzchnią ziemi na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji, natomiast przepisy art. 106 Prawo ochrony środowiska nakazują zobowiązanemu do rekultywacji uzgodnienie ich warunków z organem ochrony środowiska. Artykuł 103 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska mówi, że funkcję pełnioną przez powierzchnię ziemi ocenia się na podstawie jej faktycznego zagospodarowania i wykorzystania gruntu, chyba że inna funkcja wynika z planu zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia obowiązku rekultywacyjnego istotne jest osiągniecie przez glebę i ziemię standardów umożliwiających przeznaczenie nieruchomości, na której się one znajdują, na cele przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu użycie przez ustawodawcę w art. 103 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska zwrotu "faktyczne" wskazuje, że chodzi o sposób, w jaki wykorzystywana była nieruchomość przed zdarzeniem wywołującym obowiązek rekultywacji. Dopiero brak aktu planu zagospodarowania faktycznego pozwala na określenie właściwej grupy gruntów na podstawie jej faktycznego zagospodarowania i wykorzystania gruntu.

Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. W planie tym znajduje się informacja, że obszar objęty planem zlokalizowany jest w strefie ochrony pośredniej dla ujęcia wody "Z.", a teren po byłej stacji paliw P., oznaczony jest na planie symbolem Kp, przeznaczony na parking, mimo ustanowienia w nim pośredniej strefy ochronnej wód. Tereny pośredniej strefy ochronnej ujęcia wód zaliczane są do grypy gruntów A zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r., w sprawie standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Jak wynika z planu zagospodarowania przestrzennego zostało dopuszczone funkcjonowanie obiektów kwalifikujących dany grunt do gruntów grupy C. W ocenie organu odwoławczego mimo, że przedmiotowy teren znajduje się w strefie pośredniej ochrony wód nie można uznać, że rekultywowany teren przeznaczony na parking zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego mógł osiągnąć wartości dopuszczalne odpowiednie dla gruntów grupy A. Nie można przyjąć, że zapis rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że istnienie, na terenie gruntów grupy A, gruntów grupy C zobowiązuje władających tymi gruntami do nieprzekraczania dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń określonych dla grupy A. Dopuszczając do lokalizacji na terenie pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody obiektów zaliczonych do terenów komunikacyjnych nie można oczekiwać utrzymania standardów jakości charakterystycznych dla gruntów grupy A na całym terenie strefy ochronnej. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. przedstawionym w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., że przedmiotowy teren powinien osiągnąć stężenia substancji odpowiednie dla grupy A.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji, zgodnie z art. 106 ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym, dla szkody w środowisku w wodach podziemnych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest niemożliwe. Pojęcie prawne powierzchnia ziemi to zgodnie z art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, naturalne ukształtowanie terenu, gleba, oraz znajdująca się pod nią ziemia do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą powierzchniową warstwę gleby i podglebie. Zatem wody, o których mowa w wyżej cytowanej definicji dotyczą gleby jako elementu z nią związanego. Nie może dokonać uzgodnienia rekultywacji wód podziemnych, gdyż stanowią one inny element środowiska niż ten o którym mowa w definicji powierzchni ziemi.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. S.A. z siedzibą w P., reprezentowany przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia: - art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w zakresie wykładni pojęcia "powierzchnia ziemi" poprzez błędne przyjęcie na potrzeby przedmiotowej sprawy, że wody podziemne są innym elementem środowiska niż powierzchnia ziemi, oraz wskazania organu właściwego do uzgodnienie rekultywacji poprzez błędne przyjęcie, że regionalny dyrektor ochrony środowiska nie jest właściwy do wydania decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji dla środowiska gruntowo-wodnego; - oraz 66 § 1 K.p.a. poprzez jego i zastosowanie tj. uznanie, że organ ma wyłącznie uprawnienie do uzgodnienia warunków rekultywacji środowiska gruntowego.

Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest organem właściwym nie tylko do rozpoznanie wniosku o uzgodnienie warunków rekultywacji środowiska gruntowego, ale również środowiska gruntowo - wodnego, na co wskazuje aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 74, poz. 493), do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc obowiązujące przed dniem wejścia w życie wymienionego aktu, przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm). Wyjątek od tej zasady zawarty jest w przepisie art. 35 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym "do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienionej w art. 32 (a więc ustawy Prawo ochrony środowiska), w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że organem właściwym jest wojewoda." Zgodnie z art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi jest obowiązany do przeprowadzenia jej rekultywacji chyba, że wykaże, iż zanieczyszczenie spowodował inny podmiot. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa ochrony środowiska rekultywacja zanieczyszczonej gleby lub ziemi polega na ich przywróceniu do stanu wymaganego standardami jakości, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi.

Termin wystąpienia szkody ma zatem istotne znaczenie co wyboru do stosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Istotne również znaczenie dla zastosowania przepisów prawa materialnego ma nie tylko ustalenie czy do bezpośredniego zagrożenia szkodą doszło przed wejściem w życie ustawy o zapobieganiu szkodom środowisku i ich naprawie, ale również ustalenie czy do tej szkody dochodziło lub dochodzi nadal po dacie 30 kwietnia 2007 r., gdyż wyniki tych ustaleń warunkują, czy zastosowanie będzie miał, czy też nie będzie miał powołany wyżej art. 35 ust. 1.

W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu bezsporne jest, że szkoda powstała przed 2007 rokiem. Z akt sprawy wynika także, że teren po zlikwidowanej stacji paliw P. w L. przy [...] był rekultywowany w 2010 r., jednak przeprowadzone prace zostały przerwane ze względu na ograniczenia techniczne oraz zagrożenie stabilności obiektów sąsiadujących ze stacją. Wyniki badań wykazały, że środowisko wodno-gruntowe jest zanieczyszczone substancjami ropopochodnymi.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgadniając warunki rekultywacji środowiska na terenie przedmiotowej działki ograniczył się do uzgodnienia warunków rekultywacji środowiska gruntowego wskazując, że jest organem właściwym do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Uznał, że przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji, zgodnie z art. 106 ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym, dla szkody w środowisku w wodach podziemnych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest niemożliwe, gdyż stanowią one inny element środowiska niż ten o którym mowa w definicji powierzchni ziemi.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Powierzchnia ziemi to zgodnie z art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, naturalne ukształtowanie terenu, gleba, oraz znajdująca się pod nią ziemia do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, zwożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie.

Wobec tego zdaniem Sądu w niniejszej sprawie środowisko gruntowo-wodne należy traktować jako jeden komponent środowiska - powierzchnię ziemi. W związku z tym, organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawie szkód w środowisku w tym przypadku, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, będzie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Podobne stanowisko prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OW 31/10 oraz postanowienie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OW 51/10, postanowienie z dnia 21 września 2012 r, sygn. II OW 114/12).

Skoro Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu były organami właściwymi również do uzgodnienia warunków wodnych rekultywacji środowiska na terenie wyłączonej z eksploatacji stacji paliw w L., a nie zajęły stanowiska w tej kwestii, Sąd na obecnym etapie postępowania uznał za przedwczesne odnoszenie się do prawidłowości przyjętego stanowiska w zakresie uzgodnienia! warunków rekultywacji środowiska gruntowego.

Jednocześnie ze względu treść rozstrzygnięcia organu II instancji oraz charakter dostrzeżonego naruszenia prawa Sąd uznał, iż wystarczającym jest uchylenie jedynie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Biorąc pod uwagę powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 20|02 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzec jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy.