Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 773/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 5, art. 6 ust. 1a, ust. 2 pkt 7, pkt 8, pkt 10, pkt 17, pkt 19, art. 11ust. 1, art. 11a ust. 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: § 118, § 137, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Sieradz z dnia 11 marca 2021 r. nr XXXII/205/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Sieradz na rok 2021 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. a.bł.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Sieradz, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, poz. 1378), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 638), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Sieradzu i dzierżawców obwodów łowieckich działających na obszarze gminy Sieradz, podjęła w dniu 11 marca 2021 r. uchwałę Nr XXXII/205/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Sieradz na rok 2021.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu (Asesor Prokuratury Rejonowej w Sieradzu), zaskarżąjąc ją w części, tj. w zakresie § 2 ust. 3 i 4, § 6 ust. 9 pkt 3 lit. a, pkt 8, § 8, § 13 załącznika do tej uchwały, zawierającego wskazany Program.

Skarżący zarzucił wydanie powyższej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, tj.:

a) art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), powoływanej dalej jako: "Konstytucja RP", oraz art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, że zakres Programu odpowiada treści art. 11a ust. 2 u.o.z. przy jednoczesnym wskazaniu w dalszej części określeń nieodpowiadających treści ustawy wskazujących na to, że zakres ten obejmuje m.in. zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy poprzez odławianie bezdomnych zwierząt (§ 2 ust. 1 pkt 3), zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez (§ 2 ust. 1 pkt 4): (a) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, (b) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, (c) usypianie ślepych miotów;

b) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 5, art. 6 ust. 1a, 2 pkt 7, 8, 10, 17, 19, art. 7 u.o.z. poprzez wskazanie w § 6 załącznika do uchwały, że adoptujący zobowiązuje się m. in. do zapewnienia zwierzęciu humanitarnego traktowania i właściwych warunków utrzymania (ust. 9 pkt 3 lit. a) oraz, że Gmina zastrzega sobie prawo do kontroli warunków, w jakich przebywa pies i w przypadku stwierdzenia nieodpowiednich warunków utrzymania, Gmina ma prawo (...) zabrać psa (ust. 9 pkt 8), podczas gdy obowiązek humanitarnego traktowania i zapewnienia właściwych warunków utrzymania wobec zwierząt wynika wprost z treści art. 5 oraz art. 6 ust. 1a, 2 pkt 7, 8, 10, 17, 19 u.o.z., natomiast uprawnienie Gminy do odebrania psa w przypadku stwierdzenia nieodpowiednich warunków utrzymania wynika wprost z art. 7 u.o.z.;

c) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i wskazanie w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, że w razie zaistnienia sytuacji potrzeby dokarmiana bezdomnych kotów, zostanie zakupiona karma, która zostanie przekazana osobie, która będzie zajmować się zwierzęciem do chwili przekazania do schroniska lub też znalezienia chętnego do adopcji zwierzęcia, poprzez niedoprecyzowanie, kiedy zachodzi potrzeba dokarmiania bezdomnych kotów oraz komu zostanie powierzone ich dokarmianie;

d) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i pominięcie w § 13 załącznika do uchwały wskazania wydatków, jakie zostaną przeznaczone na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz usypianie ślepych miotów, a także poprzez zbiorcze wskazanie finansów przeznaczonych na realizację zadań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.z. oraz w art. 11a ust. 2 pkt 7 i 8 u.o.z.

Z powyższych względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Jednocześnie wskazał, że powyższe naruszenia mają charakter istotny, bowiem jako skutkujące wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone lub nie wypełniają delegacji ustawowej kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Pismem z dnia 10 września 2021 r. Przewodniczący Rady Gminy Sieradz przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wraz z aktami sprawy i wskazał, że Rada Gminy Sieradz nie podziela zasadności wywiedzionych zarzutów i argumentów przedstawionych na ich uzasadnienie oraz wniósł o nieuwzględnianie skargi.

Z kolei Wójt Gminy Sieradz w drodze pisma z dnia 4 października 2021 r. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że działając na podstawie art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań polegających na odławianiu bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację w schronisku dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt i usypianie ślepych miotów, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Gmina Sieradz podpisując umowę z H. w spadku w W. na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, uwzględniła wyżej wymienione zadania i przeznaczyła z budżetu gminy środki finansowe w kwocie 225 900 zł na realizację zadań w powyższym zakresie. Gmina Sieradz zabezpieczyła również w budżecie gminnym środki na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w kwocie 5 000 zł, na podstawie szacunków z lat ubiegłych. Gmina Sieradz uwzględniła również w programie opiekę nad wolno żyjącymi kotami i w razie zaistnienia sytuacji potrzeby ich dokarmienia, zostanie zakupiona karma, którą przekaże się osobie zajmującej się zwierzętami. Posiadając doświadczenie z lat ubiegłych, takie przypadki zdarzały się sporadycznie (raz w roku). Z związku z powyższym, Gmina Sieradz wypełnia obowiązek wynikający z przepisów u.o.z. i finansuje w pełni program opieki na zwierzętami i zapobiegania bezdomności. Zapisy dotyczące prowadzenia akcji edukacyjno-opiekuńczych i promowania adopcji zwierząt bezdomnych nie kolidują z u.o.z., lecz dopełniają wymogi ustawodawcy.

Ponadto w drodze pisma z dnia 4 października 2021 r. Wójt Gminy Sieradz wskazał, że ustosunkowując się do wezwania w zakresie przesłania uchwały Rady Gminy w sprawie przekazania skargi do Sądu informuje, iż Rada nie podjęła takiej uchwały. Uzasadnieniem takiego stanu rzeczy są argumenty zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2021 r., w sprawie o sygn.. akt I OPS 3/12.

Z uwagi na powyższy stan rzeczy Sąd odwołał posiedzenie niejawne wyznaczone na dzień 30 marca 2022 r. i zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy Sieradz o wskazanie, czy w niniejszej sprawie działa w charakterze reprezentanta Rady Gminy Sieradz, stosownie do argumentacji zawartej w powyższej uchwale, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej zobowiązał go do nadesłania odpisu odpowiedzi na skargę przesłanej do Sądu w dniu 16 września 2021 r., pod rygorem uznania Wójta Gminy Sieradz za reprezentanta Rady Gminy Sieradz w niniejszej sprawie, stosownie do regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady Gminy Sieradz w drodze pisma z dnia 6 kwietnia 2022 r. wyjaśnił, że nie występuje w charakterze reprezentanta Rady Gminy Sieradz i uznaje Wójta Gminy Sieradz za reprezentanta Rady Gminy Sieradz w niniejszej sprawie.

Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 21 kwietnia 2022 r. niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W sprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sieradzu (Asesor Prokuratury Rejonowej w Sieradzu) w piśmie z dnia 15 października 2021 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast Wójt Gminy Sieradz działający w imieniu Rady Gminy Sieradz we wskazanym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Stąd też została ona skierowana do rozpoznania w trybie postępowania uproszczonego w drodze wskazanego powyżej zarządzenia z dnia 21 kwietnia 2022 r.

Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Sieradz z dnia 11 marca 2021 r. Nr XXXII/205/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Sieradz na rok 2021. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.

Skarżący w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 2 ust. 3 i 4, § 6 ust. 9 pkt 3 lit. a, pkt 8, 6, § 8 i § 13 załącznika do tej uchwały.

Przechodząc zatem do kontroli tej uchwały w pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego i Sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd, dostrzegając przy tym, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Wychodząc z powyższych ustaleń w dalszej kolejności należy wskazać, że akty prawa miejscowego, do których zaliczyć należy powyższą uchwałę zawierającą wskazany Program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Sieradz na rok 2021, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Dodać przy tym należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.). Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Jednocześnie należy wskazać, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art.87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

W rozważaym aspekcie podkreślić również należy, że łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, iż uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te, wobec zmieniających się warunków, muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1-3, pkt 5, pkt 7 i ust. 5 u.o.z., konsekwencją czego było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

Jak stanowi § 2 ust. 1 Programu, zakres niniejszego Programu odpowiada art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 638) i obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy poprzez odławianie bezdomnych zwierząt; 4) zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez: a) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, b) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, c) usypianie ślepych miotów; 5) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Biorąc pod uwagę treść powołanego paragrafu 2 załącznika do zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że w zaskarżonym Programie w sposób nieuprawniony dokonano powtórzenia regulacji, które zostały już zawarte w art. 11a ust. 2 u.o.z. Dotyczy to w szczególności: § 2 pkt 1), pkt 2) oraz pkt 5-6) Programu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Podkreślić przy tym należy, że powtórzone zapisy ustawy nie odpowiadają w pełnym zakresie treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (jak stanowi § 2 Programu), bowiem organ dokonał modyfikacji, czy wręcz uzupełnienia owych regulacji ustawowych poprzed dodanie treści niewystępujących w art. 11 ust. 2 u.o.z., wskazanych w skardze przez prokuratora, dotyczy to w szczególności § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a-c) załącznika do zaskarżonej uchwały.

Uznając powyższe uchybienie organu za przesądzające o konieczności uwzględnienia skargi należy wskazać, że przedmiotowy Program jest, jak już wyżej wykazano, aktem prawa miejscowego, co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa bądź ich modyfikację. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09 (dostępny: CBOSA) wskazał, że "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Skoro przepisy programu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej ich modyfikowanie. Powtórzenie przepisów ustawowych powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza istotę tego aktu. Uchwała powtarzająca przepisy ustawy upoważniającej (lub innych ustaw) traci swój wykonawczy charakter. Stanowi to naruszenie § 118 w zw. z § 143 i § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Rację zatem należy przyznać skarżącemu, że zaskarżona regulacja uchwały w sposób nieuprawniony modyfikuje treść regulacji ustawowej i przez to wprowadza odbiorcę w błąd co do rzeczywistej treści regulacji hierachicznie wyższej – ustawowej, powodując tym samym naruszenie zasady legalizmu wynikającej z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Podobnie należy ustosunkować się do zarzutu dotyczącego § 6 ww. Programu. Sąd podziela w tym względzie stanowisko skarżącego, że wskazanie w § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż adoptujący zobowiązuje, m. in. do zapewnienia zwierzęciu humanitarnego traktowania i właściwych warunków utrzymania (ust. 9 pkt 3 lit. a) oraz, że Gmina zastrzega sobie prawo do kontroli warunków, w jakich przebywa pies i w przypadku stwierdzenia nieodpowiednich warunków utrzymania, Gmina ma prawo (...) zabrać psa (ust. 9 pkt 8), podczas gdy obowiązek humanitarnego traktowania i zapewnienia właściwych warunków utrzymania wobec zwierząt wynika wprost z treści art. 5 oraz art. 6 ust. 1a, 2 pkt 7, 8, 10, 17, 19 u.o.z., natomiast uprawnienie Gminy do odebrania psa w przypadku stwierdzenia nieodpowiednich warunków utrzymania wynika wprost z art. 7 u.o.z. Niewątpliwie także i w tym wypadku doszło do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasady legalizmu wynikającej z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 8 Programu, podzielić należy stanowisko skarżącego, że regulacja w nim zawarta została sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Z paragrafu tego nie wynika bowiem, kiedy może zaistnieć sytuacja potrzeby dokarmienia bezdomnych kotów, nie wskazano w nim nawet w sposób przykładowy, co mieści się w znaczeniu tego pojęcia oraz nie wskazano podmiotu, który będzie realizować to zadanie i zajmować się zwierzętami (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 13/21). Ponadto w § 8 Programu nie zostało jednoznacznie wskazane schronisko, w którym wyłapane zwierzę zostanie poddane sterylizacji. Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w tej materii stanowisko, że już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta, a nie poprzez wskazanie w sposób ogólnikowy, iż zadanie to będzie realizowane przez lekarza weterynarii zatrudnionego w schronisku. To na etapie opracowywania projektu uchwały wójt powinien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadanie a nie odwoływać się w programie do nieokreślonej przyszłej umowy. W sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadanie to nie byłoby możliwe do zrealizowania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania, co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 337/18, CBOSA).

Wreszcie odnosząc się do ostatniego zarzutu (oznaczonego lit. d) dotyczącego niewyczerpanie delegacji ustawowej i pominięcie w § 13 Programu wskazania wydatków, jakie zostaną przeznaczone na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz usypianie ślepych miotów, a także poprzez zbiorcze wskazanie finansów przeznaczonych na realizację zadań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 2 oraz w art. 11a ust. 2 pkt 7 i 8 u.o.z. uznać należy go za zasadny. Rację ma bowiem skarżący, że rada gminy naruszyła także delegację ustawową, wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem nie wskazała sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W § 13 Programu Rada ograniczyła się do wskazania kwot na realizację wskazanych zadań, pominęła natomiast kwestię sposobu ich wydatkowania. Natomiast z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale także sposób ich wydatkowania. W rozważanym aspekcie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Zatem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyżej przywołany już wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 13/21).

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, wobec istotnego naruszenia przepisów art. 11a ust. 2 pkt 1-3, pkt 5, pkt 7 i ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie przez organ obowiązków nałożonych przez ustawę, zaszła zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącym, że zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), co oznacza, że przyjęty przez Radę Gminy Sieradz Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sieradz w roku 2021 nie wyczerpał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia, co stanowi o naruszeniu art. 7 Konstytucji RP.

Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

dc