Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1616/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr NWXIV.7581.2.14.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2022 r. Z. J. (strona, skarżąca), wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi B., w gminie O., stanowiącą działkę nr 1 o pow. 0,2695 ha, przejętą przez Gminę O. z przeznaczeniem pod drogę gminną.

Starostwa [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z 22 kwietnia 2022 r. nr [...] orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wskazaną w powyższym wniosku nieruchomość. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że według zgromadzonego materiału dowodowego odszkodowanie za przedmiotową działkę zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, na co wskazuje oświadczenie strony z 11 lipca 2007 r., o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Gminy O. części nieruchomości w celu urządzenia drogi. Tym samym brak jest podstaw by "takie odszkodowanie ustalać w drodze decyzji administracyjnej".

Strona, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

W odwołaniu zarzucono, naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę,

- art. 7a k.p.a. poprzez "nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, co do treści norm prawnych mających znaczenie w sprawie, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy uwzględnienia wniosku odwołującej",

- art. 104 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i wydanie decyzji merytorycznej, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie powinno być umorzone na podstawie art. 105 k.p.a.,

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1 a, 2 i 3, art. 134 u.g.n. poprzez niewydanie na rzecz strony decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na jej rzecz pomimo, że spełnione zostały wszystkie warunki determinujące wydanie wnioskowanej decyzji.

Strona w oparciu art. 136 § 1 k.p.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność: "braku jakichkolwiek rokowań w przeszłości, w szczególności w 2007 r. gminy O. z właścicielami gruntów, wydzielonych pod drogę gminną B. co do ewentualnego odszkodowania za te grunty", "pobierania od ww. właścicieli gruntów oświadczeń analogicznych jak pismo opatrzone podpisem z 11 lipca 2007", oraz "otrzymania przez niektórych właścicieli (..) odszkodowań za grunty wydzielone pod drogę B.".

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...] Wojewoda Śląski uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie w pierwszej instancji toczące się z wniosku strony z 7 stycznia 2022 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda, odnosząc się do jej podstaw normatywnych wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy nim a właściwym organem. W sytuacji natomiast, gdy nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania ustala się je i wypłaca na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, opisanych w dziale III, w rozdziale 5 u.g.n. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania możliwe jest zatem, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Natomiast przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach, opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej wyłącznie wtedy, gdy kwestia odszkodowania zakończyła się niepowodzeniem trybie cywilnoprawnym (na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 596/1.3).

Według organu odwoławczego istota sporu sprowadzała się do oceny, czy w związku ze znajdującym się w aktach sprawy pisemnym oświadczeniem strony z 11 lipca 2007 r. opatrzonym jej podpisem doszło do ustalenia w trybie cywilnoprawnym kwestii związanych z odszkodowaniem za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez podmiot publicznoprawny (gminę O.) na skutek podziału zatwierdzonego przez Wójta Gminy O. decyzją z 10 lipca 2008 r. nr [...] z przeznaczeniem pod drogę gminną.

Prezentując ustalony w sprawie stan faktyczny Wojewoda wskazał, ze strona pismem z 11 lipca 2007 r. adresowanym do Urzędu Gminy w O. wystąpiła z żądaniem o treści: "proszę o wszczęcie postępowania podziału mojej działki numer 1 k. m. 4 położonej w B., gmina O. zgodnie z załączonym projektem podziału". Postanowieniem z dnia 6 maja 2008 r. Wójt Gminy O. zaopiniował pozytywnie podział nieruchomości położonej w O., w obrębie B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 (k.m. 4) o pow. 5,8090 ha, stwierdzając, że przedłożony wstępny projekt podziału działki nr 1 jest zgodny z obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym. Integralną częścią tego rozstrzygnięcia był załącznik graficzny nr 1 - wstępny projekt podziału działki nr 1 (o pow. 5,8090 ha) na działki o nr: 2 (o pow. 0,0425 ha), 3 (o pow. .0,2650 ha) i 4 (o pow. 5,5015 ha). Następnie decyzją z 10 lipca 2008 r., nr [...] Wójt Gminy O., działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. i i art. 98 u.g.n., zatwierdził podział powyższej nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 1. W wyniku tego podziału powstała między innymi działka nr 1 o pow. 0,2695 ha, która została odłączona do księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciela ujawniono Gminę O.

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia oświadczenia z 11 lipca 2007 r., z którego wynika, iż strona złożyła oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu "części działki o numerze 1, położonej we wsi B., km. 4 w celu urządzenia drogi B.". Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, że pismem datowanym na dzień 11 lipca 2007 r. skarżąca wystąpiła do Gminy O. o wszczęcie postępowania o podział działki nr 1 położonej w B., jak i złożyła własnoręczny podpis pod oświadczeniem opatrzonym także datą 11 lipca 2007 r. o nieodpłatnym przekazaniu części tejże nieruchomości w celu urządzenia drogi "B.". Lokalizacja gruntu podana w treści wspominanego powyżej oświadczenia odpowiada działce wydzielonej następnie w wyniku podziału pod drogę, zgodnie z zatwierdzonym projektem podziału. W oświadczeniu z 11 lipca 2007 r. jest mowa o przekazaniu części działki nr 1 w celu urządzenia drogi. W wyniku podziału działki nr 1 została wydzielona m.in. działka nr 3, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz Gminy O.

W oparciu o powyższe ustalenia Wojewoda doszedł do wniosku, że kwestia złożenia przez stronę oświadczenia z 11 lipca 2007 r. nie budzi wątpliwości. Fakt złożenia własnoręcznego podpisu przez stronę pod jego treścią nie jest kwestionowany. Wręcz przeciwnie w odwołaniu pełnomocnik oświadczył, że dokument został opatrzony podpisem jego klientki. Wobec zatem zadeklarowanej przez stronę woli rezygnacji z dochodzenia odszkodowania, dalsze prowadzenie negocjacji stało się zbędne. Wojewoda zaakcentował przy tym, że według stanowiska sądów administracyjnych dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. (wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 998/14). Według zaś wyroku NSA z 26 stycznia 2021 r, sygn. akt I OSK 1975/20 rozpoczęcie rokowań dotyczących odszkodowania można rozpocząć wcześniej. Mają one przy tym charakter cywilnoprawny, w ich ramach może dojść do zrzeczenia się przez właściciela z roszczeń odszkodowawczych.

Wojewoda wskazał ponadto, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca w terminie uchyliła się od skutków swojego pisemnego oświadczenia z 11 lipca 2007 r. Wszelkie spory związane z skutecznością tego oświadczenia, czy ustalenie rzeczywistej woli osoby je składającej należą do drogi cywilnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, że do wniosku z 11 lipca 2007 r. w sprawie podziału nieruchomości nie był załączony projekt podziału Wojewoda wskazał, że według treści tego wniosku (podpisanego własnoręcznie przez stronę) został do niego dołączony projekt podziału. W aktach sprawy podziałowej nr [...] znajduje się wstępny projekt podziału w skali 1:2000 działki nr 1 k.m. 4, który jak wskazano powyżej został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Wójta Gminy O. z 6 maja 2008 r.

Odnosząc się do kwestii braku oryginału oświadczenia z 11 lipca 2007 r. Wojewoda w oparciu o art. 75 § 1 k.p.a. jako prawidłowe uznał przyjęcie kserokopii tego oświadczenia jako dowodu w niniejszej sprawie i dokonanie jego oceny w świetle całego materiału dowodowego. Zwłaszcza, że skarżąca nie zaprzecza, iż złożyła oświadczenie o treści jaka z tego dokumentu wynika.

Wojewoda wyjaśnił również dlaczego nie uwzględnił wniosków strony o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków wskazanych w treści odwołania. Według Wojewody oświadczenie z 11 lipca 2007 r. dostatecznie wyraziło wolę strony rezygnacji z odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, będący przedmiotem jej wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. Zeznania świadków nie mogą tych okoliczności poddać w wątpliwość. Ponadto organy administracji publicznej nie dokonują oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie badają okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego. Prowadzenie zaś ustaleń dotyczących oświadczeń składanych przez właścicieli innych gruntów wykraczałoby poza ramy niniejszej sprawy.

Wojewoda za zasadny natomiast uznał zarzut naruszenia przez Starostę art. 105 § 1 k.p.a., albowiem wobec przyjęcia przez organ I instancji, iż w stanie sprawy brak było podstaw dla rozstrzygnięcia decyzją administracyjną o odszkodowaniu za grunt przejęty z mocy prawa pod drogę publiczną organ pierwszo instancyjny winien stwierdzić brak kompetencji organów administracji i brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W konsekwencji na mocy art. 105 § 1 k.p.a. należało umorzyć postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe

W skardze na decyzję Wojewody strona, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się między innymi w bezpodstawnym przyjęciu, że złożony do akt przez Burmistrza Gminy O. dokument nieuwierzytelnionej kopii oświadczenia oraz jej wniosek o wszczęcie postępowania podziałowego z tej samej daty (znajdujący się w aktach bez jakiegokolwiek załącznika), potwierdzają poczynienie jakichkolwiek uzgodnień w przedmiocie zrzeczenia się przez stronę prawa do odszkodowania za grunt przekazany pod urządzenie drogi publicznej,

- art. 75 § 1 w zw. z art. 76a § 1, § 2 oraz § 4 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie na podstawie dokumentu, co do którego brak jest podstaw do oparcia na nim rozstrzygnięcia, tj. dokumentu nieuwierzytelnionej kopii "oświadczenia" z dnia 11 lipca 2007 r., co z kolei doprowadziło do bezpodstawnego uznania, iż doszło do ustalenia w trybie cywilnoprawnym kwestii związanych z przedmiotowym odszkodowaniem za nieruchomość przejętą z mocy prawa z przeznaczeniem pod drogę gminną,

- 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a to poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji okoliczności, wedle których brak było jakichkolwiek rokowań w przeszłości, w szczególności w 2007 r., Gminy O. z właścicielami gruntów wydzielanych pod drogę gminną B. co do ewentualnego odszkodowania za te grunty, okoliczności pobierania od właścicieli gruntów "oświadczeń" analogicznych, jak pismo opatrzone podpisem skarżącej z dnia 11 lipca 2007 r., a także poprzez przyjęcie odmiennego stanowisko przy tożsamych stanach faktycznych, gdyż niektórzy właściciele otrzymali odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę B.,

- art. 7a k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, co do treści normy wyrażonej w art. 98 ust. 3 u.g.n., co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy przyznania skarżącej odszkodowania,

- art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 §1 k.p.a., polegające na bezpodstawnej odmowie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na bezzasadnym umorzeniu postępowania, w sytuacji, w której organ winien orzec co do istoty poprzez ustalenie na rzecz skarżącej odszkodowania.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3, art. 134 u.g.n., poprzez niewydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w sytuacji, w której spełnione zostały wszystkie warunki determinujące wydanie wnioskowanej decyzji. Zarzuciła również naruszenie art. 21 i 56 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wyzucie z przysługującego jej odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę B.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązania organu do ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła rozbudowaną argumentację zmierzającą do wykazana zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Jak natomiast stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, wedle którego przytoczony powyżej art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty.

Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny,

Natomiast drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w trybie decyzji administracyjnej.

Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I OSK 596/13 oraz o sygn. I OSK 327). Najpierw zatem prowadzone powinny być uzgodnienia pomiędzy właściwym organem a właścicielem gruntu i dopiero gdy okaże się, że strony nie dojdą do porozumienia organ jest zobowiązany do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Mając na względzie przedstawioną powyżej regulację prawną stwierdzić należy, że w świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że decyzją z 10 lipca 2008 r. o podanym wyżej numerze Wójt Gminy O. zatwierdził podział nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 1, stanowiącej uprzednio własność skarżącej. Decyzja ta została wydana zaś na wniosek skarżącej z dnia 11 lipca 2007 r. Nie budzi przy tym zastrzeżeń Sądu ustalenie, że w wyniku tego podziału powstała między innymi działka nr 3 o pow. 0,2695 ha, która została odłączona do księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciela ujawniono Gminę O. (dalej Gmina). Powyższe okoliczności zresztą nie stanowią sporu pomiędzy stroną a organem.

Spór dotyczy natomiast tego, czy pomiędzy skarżącą, a Gminą doszło do ustalenia w trybie cywilnoprawnym kwestii związanych z odszkodowaniem za nieruchomość stanowiącą wskazaną powyżej działkę nr 1 o pow. 0,2695 ha powstałą na skutek decyzji Wójta z 10 lipca 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału. W odniesieniu do tego elementu stanu faktycznego sprawy Wojewoda (a wcześniej organ I instancji) ustalił, że skarżąca złożyła własnoręczny podpis pod oświadczeniem opatrzonym datą 11 lipca 2007 r. o nieodpłatnym przekazaniu części tejże nieruchomości w celu urządzenia drogi "B.". Według Wojewody dowodem na tą okoliczność ma być kopia oświadczenia z tej daty (karta 46 akt organu I instancji i karta 75 akt sprawy podziałowej). Organ dostrzega przy tym, że nie dysponuje oryginałem tego oświadczenia, a czynności zmierzające do uzyskania tego oryginału nie przyniosły skutku. Jednocześnie Wojewoda przedstawia argumentację zmierzającą do wykazania, że w niniejszej sprawie nie stanowi to przeszkody do tego, aby ustalając powyższą okoliczność oprzeć się wyłącznie na kserokopii. Akcentuje przy tym, że strona przyznała złożenie własnoręcznego podpisu pod oświadczeniem, którego kopią dysponują organy.

Powyższego ustalenia organu odwoławczego, a wcześniej także organu I instancji w ocenie Sądu nie można jednak uznać za prawidłowe. Należy bowiem zwrócić uwagę na konsekwentne twierdzenie skarżącej, że nigdy nie składała własnoręcznego podpisu pod oświadczeniem o podanej przez organ treści. Natomiast przyznaje ona okoliczność złożenia własnoręcznego podpisu, ale in blanco – na niezapisanej kartce papieru. Podnosi zarazem, że tekst, który widnieje na kopii dokumentu został "dodrukowany" później. Oznacza to, że wbrew temu co przyjęto w zaskarżonej decyzji, strona zaprzeczyła faktowi złożenia oświadczenia, na którego treść powołuje się organ. O złożeniu oświadczenia może być bowiem mowa wyłącznie wtedy, gdy podpis zostaje złożony pod jego treścią. Podpis in blanco nie może być traktowany jako złożenie oświadczenia o treści, którą inna osoba bez udziału i akceptacji osoby składającej ten podpis zamieściła później nad złożonym już podpisem.

Należy przy tym zaakcentować, że strona w pierwszej kolejności nie tyle kwestionuje skutki złożonego przez siebie oświadczenia lecz kategorycznie stwierdza, że takiego oświadczenia w ogóle nie składała (gdyż sam podpis in blanco nie jest oświadczeniem). Wbrew zatem zapatrywaniu organów w niniejszej sprawie nie chodzi o skuteczność złożonego oświadczenia o treści, która widnieje na spornej kopii opatrzonej datą 11 lipca 2007 r. ale chodzi o to, że według skarżącej do złożenia oświadczenia o treści wskazywanej przez organ nigdy nie doszło. Należy w związku z tym zaakcentować, że czym innym jest skuteczność złożonego oświadczenia, a czym innym to, czy oświadczenie zostało w ogóle złożone. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że tego rozróżnienia organy nie dostrzegły, błędnie przyjmując, że strona w istocie przyznała złożenie podpisu pod oświadczeniem i skoncentrowały się na braku podstaw do tego, aby w postępowaniu administracyjnym badać skuteczność tego oświadczenia, ze względu na jego cywilnoprawny charakter.

Należy przy tym podkreślić, że stanowisko strony, w którym wskazuje ona istotne niedostatki samej treści oświadczenia (np. brak precyzyjnego wskazania konkretnej działki, która ma powstać po podziale) nie może być traktowane jako przyznanie, że takie oświadczenie zostało przez nią podpisane. Jest to wyłącznie dodatkowa argumentacja, która niejako w oderwaniu od tego, czy oświadczenie zostało, czy nie zostało podpisane przez stronę, zmierza to wykazania, że także sama treść tekstu znajdującego się na wskazanej przez organ kopii nie jest wystarczająca do tego, aby uznać, że pomiędzy stroną, a Gminą doszło do uzgodnień dotyczących odszkodowania za przejętą działkę, w ramach których strona zrezygnować by miała z tego odszkodowania.

Wobec powyższego stanowiska strony poczynienie przez organy odmiennych ustaleń i przyjęcie, że jednak podpisała ona już znajdujące się na dokumencie oświadczenie (a więc że złożyła to oświadczenie) wymagało dysponowania oryginałem dokumentu zawierającym własnoręczny podpis skarżącej. Oparcie się w tym zakresie wyłącznie na treści spornej kopii oświadczenia byłoby dopuszczalne tylko wtedy, gdyby strona nie kwestionowała, że pod widniejącą na kopii treścią oświadczenia złożyła swój podpis. Wówczas faktycznie w grę wchodzić by mogło m.in. zagadnienie dotyczące uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia (art. 88 k.c.), co stanowiłoby materię podlegającą rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym. Skoro jednak w realiach rozpoznawanej sprawy organy nie mogły się oprzeć na treści spornej kopii oświadczenia, to tym samym już z samej zasady nie można zaakceptować ustaleń faktycznych poczynionych przez organy na jej podstawie. Błędnym jest więc ustalenie przez organy, że w ramach przeprowadzonych uzgodnień z Gminą strona skarżąca zrezygnowała z przysługującego jej odszkodowania za przejętą przez Gminę działkę powstałą w wyniku opisanego powyżej podziału.

Nie sposób nie dostrzec, że w stosunkach pomiędzy skarżącą a Gminą brak jest równorzędności stron. To organ Gminy w ramach podziału działki skarżącej wydawał bowiem rozstrzygnięcia administracyjne, w wyniku których Gmina stała się właścicielem działki nr 3 stanowiącej poprzednio fragment nieruchomości skarżącej. Między innym z tego powodu należy zdaniem Sądu przyjąć, że to na Gminie ciążył obowiązek, aby we właściwy sposób udokumentować, po pierwsze prowadzenie uzgodnień ze skarżącą dotyczących odszkodowania za działkę przewidzianą do przejęcia a Gminą, a po drugie rezultat tych uzgodnień. W przypadku zaś sporu co do tego, czy takie uzgodnienia poczyniono oraz jaka jest ich treść, wszelkie braki w zakresie udokumentowania tych uzgodnień powinny obciążać Gminę, a nie skarżącą. Tymczasem organy w niniejszej sprawie przyjęły zgoła odmienne zapatrywanie przyjmując w istocie, że wszelkie niedostatki dotyczące zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego obciążają skarżącą. Co więcej, odmówiły skarżącej przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów na okoliczności, że takich uzgodnień nie przeprowadzono. W sytuacji, w której jedynym dowodem przeciwnym do twierdzeń skarżącej jest wyłącznie kopia dokumentu, co do którego skarżąca zaprzecza, aby złożyła podpis pod znajdującą się w nim treścią (gdyż przyznaje wyłącznie złożenie podpisu in blanco), to powyższego zapatrywania organów zaakceptować nie można. Z art. 98 ust. 3 u.g.n. nie sposób bowiem wywieść domniemania, że doszło do uzgodnienia, o którym mowa w pierwszym zdaniu tego przepisu, oraz że ciężar udowodnienia okoliczności przeciwnej spoczywa na osobie domagającej się ustalenia odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej.

Pomijając nieuprawnione przyjęcie przez organy, że skarżąca złożyła wskazane powyżej oświadczenie opatrzone datą 11 lipca 2007 r., w ocenie Sądu także sama jego treść wykluczała możliwość przypisania skutków, które w zakresie prawa do odszkodowania wywiodły z niej organy. Rację ma skarżąca, wskazując na istotne braki w treści oświadczenia, w tym przede wszystkim na brak konkretyzacji działki (zwłaszcza jej powierzchni), która po podziale stać się miała własnością Gminy. Co prawda w samym wniosku o wszczęcie postępowania podziałowego wskazano, że podział ma być dokonany "zgodnie z załączonym projektem podziału". Jednak w aktach sprawy podziałowej przekazanych przez Gminę brak jest projektu podziału, który stanowić by miał załącznik do wniosku o wszczęcie postępowania podziałowego. Znajdująca się w aktach podziałowych mapa z projektem podziału nieruchomości nosi datę 17 czerwca 2008 r. (karta 73). Natomiast wpięty do akt podziałowych przed sporną kopią oświadczenia z 11 lipca 2007 r. wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego został wykonany w sierpniu 2008 (karta 76). Brak przy tym podstaw do tego, aby z góry przyjmować, że załączony do wniosku projekt podziału (o ile go w ogóle załączono) był tożsamy z przeprowadzonym rok później podziałem. W ocenie Sądu przeciwne rozumowanie organów w tym zakresie jest nieuprawnione. Wszelkie zaś braki dotyczące oświadczenia o takim zrzeczeniu powinny być przyjmowane na korzyść skarżącej. Od Gminy zaś wymagać należy, nie tylko tego, aby dysponowała oryginałem takiego oświadczenia ale także tego, aby jego treść nie budziła żadnych wątpliwości. W realiach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, nie wiadomo jakiej konkretnej, mającej powstać po podziale, działki dotyczyć miała sporna kopia oświadczenia z dnia 11 lipca 2007 r., a istniejącej w tym zakresie wątpliwości nie wyjaśnia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a zasądzając na rzecz skarżącej 697 zł. Na kwotę tę składają się: kwota 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika obliczona na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265) oraz kwota 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a to wobec zgodnego wniosku skarżącej oraz organu odwoławczego.

Prowadząc ponowne postępowanie organy na zasadzie art. 153 p.p.s.a. związane będą oceną prawną przedstawioną w powyższych rozważaniach Sądu, a także przedstawionymi powyżej wskazaniami, w tym przede wszystkim stanowiskiem Sądu, że znajdująca się w aktach sprawy kopia oświadczenia z dnia 11 lipca 2008 r. w zestawieniu ze zgromadzonym dotychczas materiałem dowodowym nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca zrzekła się odszkodowania za działkę nr 1, która na skutek wskazanego powyżej podziału stała się własnością Gminy. Jeżeli zatem w toku ponownego postępowania nie zostaną przedstawione przez Gminę inne dowody, które wskażą jednoznacznie na to, że takie zrzeczenie się odszkodowania miało miejsce i stanowiło jednocześnie efekt uzgodnień poczynionych pomiędzy stronami (czy to na etapie złożenia wniosku o podział, czy to później), to organ powinien ustalić skarżącej odszkodowanie zgodnie z tym, co wynika z ostatniego zdania zawartego art. 98 ust. 3 u.g.n.