Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1865/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1,2 pkt 6, art. 56 par. 1 pkt 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1989/13 w sprawie ze skargi T. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [..] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu socjalnego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1989/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. G., stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania do wynajęcia lokalu socjalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

T. G., będący na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 2011 r., najemcą lokalu socjalnego nr [...] położonego przy Al. J. w W., wystąpił o dalsze zawarcie z nim umowy najmu w/w lokalu, gdyż poprzednia, wspomniana wyżej umowa wygasła w dniu [...] grudnia 2012 r.

Zarząd Dzielnicy stwierdził, że wprawdzie średni, miesięczny dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawcy, w okresie 6 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, wynosił [...] zł, podczas, gdy kryterium niedostatku dla gospodarstwa jednoosobowego - w dniu złożenia wniosku - wynosiło [...] zł, ale na koncie lokalu nr [...] przy Al. J. występowały zaległości w opłatach za używanie lokalu (wnioskodawca nie dokonał wpłat za okres od [...] 2012 r. do [...] 2013 r.) oraz nie podpisał porozumienia dotyczącego spłat zaległości. W świetle powyższego Zarząd Dzielnicy uznał, że T. G. nie spełniał kryteriów, określonych przepisem § 16 ust. 2 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 i Dz. Urz. Woj. Maz. z 2011 r. Nr 116, poz. 3676 oraz Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r., poz. 6). Dodatkowo, powołując się na § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 w/w uchwały, wskazano też, że Komenda Rejonowa Policji W. poinformowała, że T. G. nie przebywa w ww. lokalu na stałe, zaś aktualnego miejsca jego pobytu nie udało się ustalić. Powyższe znajdowało potwierdzenie również w danych Administracji Domów Komunalnych nr [...].

W związku z powyższym, Zarząd Dzielnicy Miasta Stołecznego Warszawy, uchwałą dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], odmówił zakwalifikowania T. G. do wynajęcia w/w lokalu socjalnego na kolejny czas oznaczony.

Po uprzednim (bezskutecznym) wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, T. . wniósł na wyżej przedstawioną uchwałę z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której kwestionował ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu kwalifikacyjnym i twierdził, iż nie zalegał z opłatami za zajmowany lokal. W dniu składania wniosku na stanie lokalu widniała nawet znacząca nadpłata a poza tym, w lokalu tym zamieszkiwał.

Odpowiadając na skargę, Prezydent m. st. Warszawy wnosił o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - oddalenie.

Organ podnosił przede wszystkim, że obecnie sprawy z zakresu najmu lokali, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, reguluje Kodeks cywilny oraz ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw Iokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), a dodatkowo - prawo miejscowe obowiązujące na terenie danej gminy.

Jednocześnie podtrzymał stanowisko, co do istnienia - w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - zaległości w opłatach za lokal i braku podpisania porozumienie o spłacie zadłużenia. Podkreślił również, że - zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o przyznaniu T. G. dodatku mieszkaniowego – dodatek ten wynosił [...] zł a miesięczne wydatki za wspomniany lokal - [...] zł.

Stwierdzając – na zasadzie art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." – nieważność zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga był uzasadniona.

Na wstępie Sąd zaznaczył jednak, że zaskarżona uchwała – jako inny niż prawo miejscowe akt z zakresu administracji publicznej - mieściła się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a) i powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) podkreślił, że uchwała ta była rozstrzygnięciem indywidualnym, gdyż rozstrzygała, czy określonej osobie mogła być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, Sąd wskazał, że Zarząd Dzielnicy Miasta Stołecznego Warszawy uznał, że skarżący nie spełniał warunku określonego w § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy, ale - w ocenie Sądu - powyższe stanowisko organu nie zostało jednak poprzedzone zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego i wnikliwą jego analizą. Ustalenia organu w kwestii zalegania skarżącego z opłatami za zajmowany lokal budziły – zdaniem Sądu - poważne wątpliwości w konfrontacji ze stanowiskiem przedstawionym przez skarżącego na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. Sąd zauważył też, że z pisma ZGN z dnia [...] października 2012 r., dotyczącego nadpłaty z rozliczenia liczników wody w lokalu nr [...] przy Al. [...] skierowanego do strony wynikało, iż nadpłata w kwocie [...] zł została zaliczona na poczet zadłużenia lokalu nr [...] położonego przy ul. S. , z którego skarżący został wcześniej eksmitowany do lokalu socjalnego. W realiach niniejszej sprawy, jak wywodził Sąd, zobowiązania skarżącego dotyczyły zatem lokalu położonego przy ul. S. w W. (z którego został wyeksmitowany wyrokiem sądu, przyznającym jednocześnie prawo do lokalu socjalnego) a w związku z tym, zawinione przez skarżącego zaległości w opłatach nie były związane z obecnie zajmowanym lokalem socjalnym. Treść natomiast § 16 ust. 2 w/w uchwały wskazywała, iż tylko o takim lokalu mogła być mowa.

Zdaniem Sądu, należało w tym przypadku wziąć także pod uwagę okoliczność , iż skarżący był osobą bezrobotną, nieuzyskującą stałych dochodów i obecnie nie był w stanie regulować zobowiązań za poprzednio najmowany lokal przy ul. S. i obecnie zajmowany lokal socjalny.

Nadto – jak podkreślił Sąd - odmawiając zakwalifikowania skarżącego do wynajęcia lokalu socjalnego w kolejnym okresie – Zarząd Dzielnicy oparł się na przepisach § 22 ust. 2 pkt 1 i § 22 ust. 5 ww. uchwały, które przewidują, że przy rozpatrywaniu wniosków, o których mowa w ust. 1 należy poddać wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez niego warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy (§ 22 ust. 2 pkt 1), a informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku (§ 22 ust. 5). W ocenie Sądu, powyższe ustalenia, które zostały oparte wynikach czynności, dokonanych przez Dzielnicowego Komendy Rejonowej Policji [...] nie dowodziły jednak, iż skarżący w przedmiotowym lokalu na stałe nie zamieszkiwał. Biorąc bowiem pod uwagę jego skromne dochody (zadeklarował posiadanie kwoty [...] zł miesięcznie z tzw. zbieractwa) można było z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć, iż zerowy stan zużycia wody cieplej w podanym okresie wynikał z braku funduszy i oszczędności, a nie zaprzestania zamieszkiwania w tym lokalu. Skoro też skarżący ze "zbieractwa" uczynił źródło dochodu, to jego częsta nieobecność w miejscu zamieszkania w czasie godzin pracy urzędów jawiła się uzasadniona. Natomiast potencjalne unikanie przez skarżącego kontaktu z funkcjonariuszem Policji, choć niewątpliwie naganne, nie dowodziło jednak zaprzestania przez niego stałego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu.

Konkludując, Sąd stwierdził, że rozpatrując tego typu sprawy trzeba się kierować dyspozycją art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) który stanowi, że gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Organ nie może zatem bez głębszej analizy pozbawiać możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu osobę, która spełnia podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu).

Ostatecznie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 16 ust. 2 oraz § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy i polecił, by rozpoznając ponownie sprawę, organ poddał wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez skarżącego z lokalu nr [...] przy Al. J. w W., w tym poczynił ustalenia, dotyczące okoliczność i przyczyn powstania po stronie skarżącego zaległości w opłatach za używanie tego lokalu i dopiero wtedy ocenił, czy poczynione ustalenia będą mogły stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącego o wynajem lokalu socjalnego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent m. st. Warszawy zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. - poprzez dokonanie błędnej wykładni ww. przepisu polegającej na stwierdzeniu, że uchwała Zarządu Dzielnicy m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu socjalnego jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, iż uchwała Zarządu m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu socjalnego podlega kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądownictwo administracyjne i błędnym stwierdzeniu właściwości sądowo- administracyjnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w konsekwencji dokonania błędnej wykładni art. 3 §1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaskarżonym wyrokiem dopuścił się obrazy art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

3. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz §16 oraz § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVI 11/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy - poprzez przyjęcie, iż organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały, a także, iż dokonał błędnych ustaleń,

4.art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez nierozpoznanie sprawy, co do istoty, w wyniku błędnej oceny stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie prezydent m. st. Warszawy, wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do utrwalonego orzecznictwa NSA ( postanowienie z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 415/09, z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 679/07, z dnia 22 lipca 2010 r., sygn.. akt I OSK 855/10), jej autor podnosił, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej zostały uregulowane w ustawie o ochronie praw lokatorów (...). Ustawa ta nie daje zaś podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali - zawarcia umowy najmu lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy - zgodnie z tą ustawą - do zadań własnych gminy i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy , którą skarżący złożył organowi jak i sama czynność zawarcia umowy najmu stanowi czynność cywilnoprawną.

W ocenie organu, § 16 uchwały z 2009 r. nie stanowił dla skarżącego podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu Dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonej w stosownej uchwale Zarządu. Uchwała ta bowiem, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu.

Ponadto podnoszono, że rozstrzygnięcie, odnośnie zasadności przyznania lokalu socjalnego, wynika ściśle z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów ( art. 14 ustawy) i jest skierowane do sądów powszechnych orzekających w sprawach o wydanie lokalu mieszkalnego (co w przedmiotowej sprawie nastąpiło nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2014 r., sygn. [...]).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz §16 oraz § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVI 11/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę, iż wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ przeprowadził prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe. Jeszcze bowiem w 2012 r. - pismem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy poinformował T. G., że dokonał na podstawie przepisu art. 498 k.c. potrącenia części swojej wierzytelności, z tytułu czynszu i opłat dodatkowych za lokal nr [...] położony przy ul. S. w W., która wynosiła [...] zł z wierzytelności wyżej wymienionego z tytułu rozliczenia wody w lokalu nr [...] przy Al. J. w W., w kwocie [...] zł (k. 179 akt sprawy). Po dokonaniu powyższej operacji (tj. w październiku 2012 r.) prośba skarżącego o zwrot nadpłaty była więc bezpodstawna (k. 180).

Akcentowano także, że w okresie najmu przedmiotowego lokalu m.st. Warszawa udzielało pomocy T. G. w postaci dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], przyznano mu dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł podczas, gdy miesięczne wydatki za lokal wynosiły [...] zł. Mimo udzielanej pomocy na koncie lokalu powstawały zaległości. Przy czym po dniu [...] lipca 2011 r. T. G. nie dokonał żadnej opłaty za używanie przedmiotowego lokalu, co potwierdzała kartoteka konta lokalu i notatka służbowa pracownika Wydziału Zasobów Lokalowych Dzielnicy [...].

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej poinformował, że w dniu [...] września 2014 r. m.st. Warszawa wystąpiło do Sądu Rejonowego dla W. z pozwem o zapłatę (zaległości za czynsz i media z lokalu nr [...] przy al. J. w W., obejmującym okres od [...] listopada 2012 r. do [...] listopada 2014 r. kwoty [...] zł (k. 386)). W dniu [...] września 2014 r. wydany został nakaz zapłaty (k. 388). Na dzień [...] kwietnia 2015 r. zaległości za lokal nr [...] przy al. J. w W. wynosiły zaś [...] zł.

Wobec powyższego – w ocenie skarżącego kasacyjnie - za nietrafne należało uznać stanowisko WSA, iż: " w realiach niniejszej sprawy zobowiązania skarżącego dotyczą lokalu nr [...] przy ul. S. w W. (...), zawinione przez skarżącego zaległości w opłatach nie są związane z obecnie zajmowanym lokalem, a w realiach niniejszej sprawy , z uwagi na treść § 16 ust. 2 uchwały, tylko o takim lokalu może być mowa ".

Ponadto akcentowano, iż w Sądzie Rejonowym dla W. toczyła się sprawa z powództwa T. G. przeciwko m.st. Warszawa o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu lokalu nr [...] przy al. J. w W. oraz z powództwa m.st. Warszawy przeciwko wyżej wymienionemu o eksmisję (sprawy połączone, prowadzone pod sygn. akt 2528/13). W dniu [...].09.2014r. zapadł wyrok nakazujący T. G. opuszczenie i opróżnienie przedmiotowego lokalu (wyrok nieprawomocny).

Jednocześnie zwracano te ż uwagę, że zgodnie z informacjami przekazanymi przez Komendę Rejonową Policji [...] T. G. nie przebywał w przedmiotowym lokalu na stałe. Powyższe wynikało z ustaleń poczynionych przez Policję m.in. na podstawie rozmów z osobami zamieszkałymi w sąsiedztwie T. G.. Informacje te były wiarygodne i zostały potwierdzone także przez Administrację Domów Komunalnych nr [...](obecnie ADK – [...]), która dodała, iż T. G. pojawia się jedynie okresowo w siedzibie ADK, celem złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, T. G.i wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, ale bierze również z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku zachodziły. W rozpatrywanej sprawie występowała bowiem sytuacja, przewidziana przepisem art. 183 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a, który stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna.

Niezależnie od powyższego, podnieść też wypada, że trafnie w skardze kasacyjnej, skarżące Miasto st. Warszawa zarzuciło istotne naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 w powiązaniu z art.58 § 1 p.p.s.a. a także art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba bowiem zauważyć, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organy - Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.

W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Znaczną ich część stanowią przy tym lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby, określone w § 4 cytowanej uchwały a więc (ogólnie mówiąc) pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych.

W tym też przypadku, wspomniana uchwała, określając tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu, reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków dotyczących zakwalifikowania do zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy ( w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego ( jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej ( w tym wypadku zarządu dzielnicy ) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w analizowanym przypadku. Pismo T. G/, kierowane do władz Dzielnicy [...] nie dotyczyło bowiem zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy ( w tym wypadku mającego status lokalu socjalnego) a treścią jego było domaganie się przez uczestnika postępowania zawarcia z nim umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego to jest lokalu nr [...], znajdującego się w budynku położonym przy Al. J. w W., a który to lokal T. G. wynajmował do dnia [...] grudnia 2012 r. i nadal zajmuje.

Podstawą zatem dla tego rodzaju działań był w tym przypadku przepis § 16 ust. 1 cytowanej wyżej uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który umożliwia – po wygaśnięciu poprzednio zawartej umowy najmu lokalu socjalnego – zawarcie z dotychczasowym najemcą kolejnej umowy najmu lokalu (w przypadku spełnienia przez osobę ubiegającą się o zawarcie umowy, przesłanek wymienionych w § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały). Słusznie zatem twierdzi skarżący kasacyjnie, że w takiej sytuacji zarówno oferta zawarcia umowy, którą T. G. złożył Zarządowi Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, jak i sama czynność zawarcia takiej umowy, stanowiły elementy stosunku cywilnoprawnego.

Zgodzić się też trzeba ze skarżącym kasacyjnie, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego wynika z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, która w art. 2 ust. 1 pkt 5 pojęcie to definiuje, zaś w art. art. 14 ust. 1 ustawy stanowi, że to sąd (powszechny) w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy a na gminie, właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, ciąży w takim przypadku obowiązek jego dostarczenia. Po myśli zaś art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy, Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali socjalnych.

W przedstawionej zatem konstrukcji prawnej relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu na co wskazuje sformułowanie zawarte w § 16 ust. 1 uchwały (cyt.): " Po upływie okresu najmu lokalu socjalnego z dotychczasowym najemcą tego lokalu można zawrzeć nową umowę..." (vide: np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 415/09 i z dnia 28 sierpnia 2009 r., akt I OSK 799/09). To zaś że uchwała z 2009 r. wymienia w § 16 ust. 1 osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, nie powinno być rozumiane w ten sposób, że z zaistnieniem przesłanek w tym przepisie przewidzianych, powstaje - po stronie osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu - prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się od dysponenta lokalu, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie samorządu terytorialnego - obowiązek zawarcia w/w umowy.

Prawidłowość powyższego rozumowania – w realiach rozpoznawanej sprawy – potwierdza też treść uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2014 r. (sygn. akt [...]), w którym Sąd oddalił powództwo T. G. o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu lokalu nr [...] w budynku przy Al. J. w W. i orzekł jego eksmisję z tegoż lokalu. W motywach w/w wyroku Sąd bowiem nie tylko rozważał przesłanki, zawarte w art. 14 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), a więc możliwość przyznania uczestnikowi postępowania prawa do lokalu socjalnego, ale dokonał też wywodu prawnego, odnoszącego się do regulacji prawnych, zawartych w art. 64 k.c. (możliwość zobowiązania pozwanego do złożenia określonego oświadczenia woli) i art. 60 k.c. (dotyczącego rozumienia treści oświadczenia woli). Nieznajdując jednak w tym przypadku podstaw do ich zastosowania, Sąd stwierdził, że (cyt.): " (...) zachowanie miasta stołecznego Warszawa nie dość, że nie wskazuje na wolę zawarcia umowy najmu, to świadczy ewidentnie o braku chęci kontynuowania umowy najmu z T. G.. Wskazują na to: uchwała odmawiająca zawarcia umowy najmu na kolejny okres, zawiadomienia o wysokości odszkodowania za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, pisma informujące o obowiązku opuszczenia lokalu i wreszcie pozew o eksmisję". (k. 139 akt).

Reasumując, w ocenie składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie omawiana regulacja prawna umożliwia wyjście naprzeciw interesom dotychczasowego najemcy lokalu socjalnego, który pozostając nadal w niedostatku, w stosunku do organu samorządowego postępuje lojalnie, to jest m. in. opłaca w terminie należności związanie z korzystaniem z lokalu socjalnego a w sytuacji, w której nie może z tych obowiązków wywiązać się, uzgadnia z nim sposób i termin wyjścia z w/w zaległości płatniczych. Regulacja ta jednak nie stanowi dla dotychczasowego najemcy lokalu socjalnego podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 189 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.