Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1042/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dot. zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości o d d a l a s k a r g ę /-/M. Ławniczak /-/M. Kosewska /-/W. Długaszewska


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego działając na podstawie art. 1 i 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz.856), §1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925) 127 § 3 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uznało za niedopuszczalny wniosek Gminy P. o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] roku nr [...] w punkcie stanowiącym o przejściu na własność Gminy działek przeznaczonych pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, iż po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w dniu [...]r. wydało decyzję nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności punktu 2 ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r., nr [...], [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości będącej własnością Pana M. R. położonej w K., O. i N., zapisanej w Sądzie Rejonowym w KW nr [...], składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] ha - stanowiącego, iż "działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przeznaczone pod drogi publiczne gminne przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna". W dalszej części wskazano, iż w postępowaniu Wójt Gminy P. był zawiadamiany o istotnych czynnościach podjętych w sprawie, jako organ który wydał kwestionowaną decyzję, w konsekwencji decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności doręczono "do wiadomości" również Wójtowi Gminy P..

W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek pełnomocnika Gminy P., o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym przytoczono argumenty przemawiające za uznaniem gminy za stronę, gdyż – zdaniem gminy - zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę interesu prawnego Gminy P..

W zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy, a zatem - powołując się na cytowane w postanowieniu orzeczenia sądów - SKO argumentowało, iż ani gmina ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego

W dalszej części uzasadnienia wyjaśniło, iż stosownie art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Artykuł 134 K.p.a. znajduje zastosowanie również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika z treści art. 127 § 3 K.p.a., stanowiącego, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Niedopuszczalność odwołania może wynikać m. in. z przyczyn podmiotowych np. gdy odwołanie wniosła osoba trzecia, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W niniejszej sprawie Wójt Gminy przesyłał akta sprawy, udzielał informacji jako organ, który wydał kwestionowaną decyzję, natomiast ani Gmina ani Wójt nie byli i nie mogli być stronami postępowania administracyjnego dotyczącego wydanej przez Wójta decyzji. Nie byli także stronami w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła Gmina P. zarzucając mu naruszenie art. 134 oraz 138 § 1 ust. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie orzeczenia w przedmiocie o niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie postanowienia podczas, gdy ewentualne rozstrzygnięcie winno zapaść w formie decyzji umarzającej postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz art. 28 oraz art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, iż Gmina P. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P..

W uzasadnieniu Gmina argumentowała, iż zarówno orzecznictwo jak i poglądy doktryny nie są zgodne w przedmiocie uznawania jednostek samorządu terytorialnego za stronę postępowania administracyjnego, którego przedmiot dotyczy sfery interesów tej jednostki. Powołało się przy tym na cytowane w skardze orzecznictwo. Pełnomocnik Gminy wywiódł z tego wniosek, iż gdy orzecznictwo sądów jak i poglądy doktryny nie są jednolite i nie dają jednoznacznej wskazówki co do stosowania i wykładni prawa, organ administracji, przed wydaniem orzeczenia, winien dokonać wyjątkowo wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem nie tylko badać przepisy, orzecznictwo i poglądy doktryny, lecz także rozpatrzeć sprawę przez pryzmat praw i obowiązków poszczególnych podmiotów, jakie wiązać się będą z wydanym w sprawie orzeczeniem. Skarżący podkreślał, iż Gmina miała ważny interes prawny w postępowaniu, a więc powinna być stroną postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, gdyż rozstrzygnięcie w sposób bezpośredni dotyczy jej sfery prawnej. W rezultacie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając, iż bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy. Nie jest zatem też stroną postępowania w sprawach zmierzających do wzruszenia takich decyzji.

Dalej SKO wskazało, iż gmina z zasady nie może dochodzić swojego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, weryfikowanie tego interesu w toku postępowania, a następnie w razie negatywnego wyniku, umarzanie postępowania jest niezasadne.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Zarzut skargi o charakterze materialnoprawnym został zbudowany na błędnym założeniu o tożsamości dwóch odrębnych spraw administracyjnych.

Skarżąca twierdzi, że ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż kwestia nieważności punktu drugiego decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia [...]r. bezpośrednio dotyczący jej sfery prawnej. Podstawą prawną jej interesu w sprawie jest obowiązek wypłaty odszkodowania za grunty przejęte na podstawie art. 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Wyjaśnić należy, iż obowiązek świadczenia odszkodowawczego przewidziany w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest konkretyzacją obowiązku określonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie obowiązek władzy publicznej zaktualizował się w konsekwencji przymusowego odjęcia prawa własności do nieruchomości dla zaspokojenia interesu społecznego w zakresie budowy infrastruktury drogowej; powstał z chwilą wydania ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości.

Ustalenie i wypłata odszkodowania jest odrębną, od podziału nieruchomości, sprawą administracyjną dla której ustawodawca przewidział dwa tryby jej załatwienia. Cywilny – rokowania zakończone umową o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Jeśli do porozumienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości (98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania wydawana jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (art. 98 ust. 3 u.g.n. zdanie 3). W postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania Gmina ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa i korzysta z uprawnień przynależnych stronie postępowania.

W postępowaniu o podział nieruchomości stosowanie do treści art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami osoba, która ma tytuł prawny do nieruchomości musi wykazać interes prawny. Tytuł prawny do nieruchomości może mieć charakter prawnorzeczowy (własność użytkowanie wieczyste), jak i obligacyjny (dzierżawa). W obu przypadkach musi być wykazany interes w uzyskaniu decyzji podziałowej, np. użytkownik wieczysty realizujący prawo pierwszeństwa z art. 32 ust. 1 u.g.n., dzierżawca realizujący tzw. opcję własności zastrzeżona w umowie dzierżawy. Interes prawny będzie miał także posiadacz samoistny w dobrej wierze realizujący roszczenie z art. 231 §1 k.c. (G. Bieniek w: G. Bieniek, S. Rudnicki "Nieruchomości – problematyka prawna" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 416-417). Stąd w myśl cytowanego przepisu warunkiem koniecznym posiadania interesu prawnego w sprawie o podział nieruchomości jest posiadanie tytułu prawnego do gruntu podlegającego podziałowi.

Gmina P., będąc zobowiązana do wypłaty odszkodowania, nie ma spełnia warunku wstępnego dla zaistnienia sytuacji prawnej o charakterze interesu prawnego w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej własność J. R.. Obowiązek wypłaty odszkodowania jest jedynie konsekwencją przejęcia na własność Gminy nieruchomości należących do wywłaszczonego podmiotu. Ustalenie odszkodowania nie było przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia, ani decyzji Wójta Gminy P., ani Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Z powyższych względów Gmina P. nie mogła być stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...]r. nr [...], a tym samym nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Obowiązek wypłaty odszkodowania nie stwarza sytuacji prawnej kwalifikowanej jako interes prawny w sprawie o podział nieruchomości.

Przedstawione powyżej rozważania mogłyby stanowić właściwą podstawę dla umorzenia postępowania odwoławczego w formie decyzji administracyjnej. Jednak w kontrolowanej sprawie stwierdzona postanowieniem niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy orzeczona została bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało bowiem, że Gmina P. nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego.

Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on "bronił " interesu reprezentowanej jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w formach prawnych przynależnych stronie postępowania administracyjnego.

Przyjmując powyższy pogląd za podstawę rozstrzygnięcia wskazać należy, że pozycja ustrojowa samorządu terytorialnego jest wyznaczona w ten sposób, że został on powołany do wykonywania zadań publicznych nie zastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Celem ustanowienia samorządu terytorialnego jest więc sprawowanie administracji publicznej (imperium) - powołano go do wykonywania władzy państwowej. Organy tych jednostek, ze względu na domniemanie właściwości samorządu terytorialnego, należy uznać za podstawowy element aparatu administracyjnego państwa.

Przy czym w ramach administracji państwa samorząd terytorialny posiada szczególną pozycję z uwagi na przyznaną mu samodzielność, uzasadnioną większą demokratyzacją załatwiania spraw publicznych oraz uwzględnieniem specyfiki potrzeb lokalnych. U podstaw wyposażenia jednostki samorządu terytorialnego w osobowość prawną, dodajmy odrębną od Skarbu Państwa, spoczywa dążenie do zapewnienia gwarancji wspomnianej samodzielności. Osobowość prawna jest konieczna dla wyznaczenia granic własnej odpowiedzialności samorządu terytorialnego oraz dla zapewnienia możności jej egzekwowania. Należy ją postrzegać jako środek do realizacji idei samodzielności sprawowania władzy publicznej, który nigdy nie może prowadzić do podważenia wyznaczonych przez Konstytucję roli i celu ustanowienia administracji publicznej w tej formie.

Jeżeli organy samorządu terytorialnego znajdują się w typowej dla siebie pozycji organu wykonującego imperium w stosunku administracyjnoprawnym, podstawowe kryterium dla oceny podejmowanych działań władczych wyznacza zasada praworządności. W postępowaniu administracyjnym legitymację procesową uzasadnioną ochroną obiektywnego porządku prawnego posiada prokurator (art. 182 kpa), który bierze w nim udział na prawach strony.

Przepisy postępowania administracyjnego określające uprawnienia strony stanowią prawnoprocesową gwarancję konieczną dla ochrony praw podmiotowych drugiej, podległej kompetencji organu administracji publicznej, strony stosunku administracyjnoprawnego.

Podmiot władzy w stosunku administracyjnoprawnym nie może powoływać się na ochronę praw podmiotowych celem uzasadnienia skorzystania z uprawnień strony postępowania administracyjnego. Takie podejście prowadzi do niedopuszczalnej, nieprzewidzianej żadnym przepisem prawnym, zmiany pozycji w stosunku administracyjnoprawny, a w konsekwencji do zmiany źródła legitymacji do brania udziału w postępowaniu z zasady dbałości o realizację obiektywnego porządku prawnego na zasadę ochrony praw podmiotowych. Zauważyć należy, iż treść art. 6 kpa żąda wskazania przepisu prawnego, który stanowiłby podstawę prawną dla takiego zachowania podmiotu, któremu przepisy prawa wyznaczyły w stosunku administracyjnoprawny rolę organu administracji publicznej.

Powołane argumenty uzasadniają stanowisko, że działanie organów samorządowych jako organów prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję procesową (raz podmiotu realizującego władcze kompetencje, innym razem podmiotu występującego w ochronie własnego interesu prawnego) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, czy kontroli legalności jej załatwienia.

Przy czym w takiej sytuacji nie może być mowy o niekonstytucyjności rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę z uwagi na pozbawienie skutecznych środków prawnych dla ochrony prywatnoprawnych interesów osoby prawnej. Zajmowanie w stosunku administracyjnoprawnym pozycji podmiotu władzy rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną implikuje dla jednostki samorządu terytorialnego konieczność uwzględniania interesu gminy (społeczności lokalnej) w ramach interesu społecznego (art. 7 kpa). Taki sam obowiązek spoczywa na organie nadzorczym, który prowadzi postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Orzeczenie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło z powodów prawnoprocesowych. Kodeks postępowania administracyjnego zastrzega prawo odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji jedynie dla strony (art. 127 §1 kpa w związku z art. 127 §3 kpa). Niedopuszczalne jest wniesienia odwołania przez organ administracji publicznej, drugą stronę stosunku administracyjnoprawnego.

Wobec powyższego w sprawie zbędne było rozważanie kwestii interesu prawnego Gminy w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem stwierdzenie braku legitymacji procesowej do wniesienia odwołania uzasadniało orzeczenie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 kpa w formie postanowienia.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.

/-/ M. Ławniczak /-/ M. Kosewska /-/ W. Długaszewska