Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1620/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. B.S.[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2233/14 w sprawie ze skargi O. B.S.[...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 2233/14 oddalił skargę "O.B." [...], na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 sierpnia 2014 roku, nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "GIOŚ") decyzją z dnia 26 sierpnia 2014 roku, nr [...] – na podstawie o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 32 ust. 1 oraz art. 34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm., dalej jako: "ustawa") – po rozpatrzeniu odwołania "O.B." [...] (dalej jako: "strona"), utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako: "ŚWIOŚ") z dnia 29 maja 2014 roku, znak: [...] o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne przemieszczanie odpadów.

Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska w dniu 16 października 2013 roku wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nielegalnego wwozu do Polski ołowiu w postaci rozdrobnionej masy zawierającej ołów, wysłanego przez australijskie przedsiębiorstwo H.C.P.L, którego odbiorcą była strona. Zdaniem organu rozdrobniona masa stała zawierająca ołów, koloru szarego z wtrąceniami, stanowi odpad niebezpieczny (kod A 1010 – załącznik VIII do Konwencji Bazylejskiej). Organ ustalił, że odpowiedzialność za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów ponosi firma australijska wysyłająca odpady, która nie dokonała uprzedniego pisemnego zgłoszenia tej wysyłki i nie uzyskała zgody wszystkich zainteresowanych organów. Dlatego decyzją z dnia 5 września 2013 roku (nr [...]) organ, na podstawie art. 26 pkt 2 ustawy w zw. z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1), nałożył na odbiorcę odpadów "O.B." [...],obowiązek zagospodarowania 217,20 Mg odpadów w postaci rozdrobnionej masy stałej zawierającej ołów, zaklasyfikowanych pod kodem A1010 oraz o kodzie 19 12 11 i zobowiązał ww. podmiot do zagospodarowania ww. odpadów w instalacji na terenie kraju, posiadającej decyzję właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 19 12 11. W uzasadnieniu organ napisał, że w kontenerach poddanych kontroli znajdowała się rozdrobniona masa zawierająca ołów, nie stwierdzono obecności złomu ołowiu (arkuszy, płyt, belek, prętów), dlatego nie było podstaw prawnych do zakwalifikowania tego ołowiu do kodu B 1020 (czysty niezanieczyszczony złom metali, łącznie ze stopami metali, w ostatecznej postaci luzem – arkusze, płyty, belki, pręty itp.).

Strona wykonała ww. decyzję GIOŚ z dnia 5 września 2013 roku nie kwestionując ustaleń faktycznych w niej zawartych.

W tych okolicznościach faktycznych, Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 16 października 2013 roku wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, kary pieniężnej i decyzją z dnia 29 maja 2014 roku (nr [...]), na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 50.000 zł. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że w ostatecznej decyzji z dnia 5 września 2013 roku wydanej na podstawie art. 26 ustawy rozstrzygnięta została kwalifikacja spornego towaru jako odpadu ołowiu lub odpadu składającego się ze stopów ołowiu (kod A 1010 według załącznika VIII do Konwencji Bazylejskiej) oraz to że strona jest odbiorcą odpadu, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Tym rozstrzygnięciem ŚWIOŚ jest związany, dlatego też nie może ponownie ustalać, czy nastąpiło nielegalne przemieszczanie odpadów, czy wwieziony ołów stanowił odpad, którego przywóz z Australii do Polski wymagał dokonania przez wysyłającego uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych organów w myśl art. 3 ust 1 rozporządzenia 1013/2006, jak również czy strona spełnia określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, przesłanki do uznania jej za odbiorcę odpadów. W tej sytuacji zarzuty strony, że rozdrobniona masa stała, zawierająca ołów, jest odpadem o kodzie B 1020 zgodnie z załącznikiem IX do Konwencji Bazylejskiej, a więc została niewłaściwie zakwalifikowana, a strona nie jest odbiorcą odpadów, nie mogą być rozpatrywane w sprawie. Organ jednocześnie podkreślił, że ustalając wysokość kary uwzględnił ilość, rodzaj i charakter odpadów oraz możliwe zagrożenia dla ludzi i środowiska powodowane przez te odpady. Według organu, powszechnie wiadomo, że ołów w postaci metalicznej nie jest klasyfikowany jako niebezpieczny dla zdrowia i życia człowieka, niemniej jednak istnieje niebezpieczeństwo zatrucia ołowiem przy jego przetwarzaniu. Związki ołowiu, takie jak tlenki i stopy, mają działanie trujące i mutagenne, zatem posiadają właściwości powodujące, że odpady tego rodzaju są odpadami niebezpiecznymi, o których mowa w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2013 roku, poz. 21). Są ponadto odpadami niebezpiecznymi dla środowiska poprzez ich bardzo toksyczne oddziaływanie na organizmy wodne i wywoływanie długo utrzymujących się niekorzystnych zmian w środowisku wodnym. Jednocześnie organ wziął pod uwagę, że strona właściwie eksploatuje dwie instalacje do przetwarzania odpadów w postaci złomu ołowiu oraz złomu akumulatorowego i dotychczas nie dopuściła się naruszenia przepisów ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenie przepisu art. 32 ustawy. Zdaniem strony, organ nie miał podstaw prawnych do uchylenia się od ustalenia czy przemieszczane odpady były w istocie niezanieczyszczonym ołowiem (o kodzie B 1020), czy też mieszaniną ołowiu (o kodzie A 1010) i przyjęcia, że jest związany decyzją GIOŚ o stwierdzeniu nielegalnego przemieszczania odpadów. Za nielegalne przywiezienie odpadów na terytorium kraju odpowiedzialność powinien ponieść jedynie ten podmiot, który taki transport wykonywał umyślnie. Tymczasem strona nie przywiozła nielegalnie odpadów, a jedynie odebrała odpady zatrzymane przez Oddział Celny. Uczyniła to w celu ich przechowania zgodnie z decyzją GIOŚ. Później, wykonując decyzję tego organu zagospodarowała je we własnej instalacji na terenie kraju. Zdaniem strony, skoro GIOŚ uznał, że odpowiedzialność za nielegalne przemieszczanie odpadów ponosi wysyłający, to co najwyżej doszło do nielegalnego wysłania odpadów, nie zaś do ich nielegalnego przywiezienia przez stronę, dlatego strona nie widzi podstaw do nałożenia na nią kary pieniężnej, będącą odbiorcą odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 26 sierpnia 2014 roku, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ nie podzielił stanowiska strony co do naruszenia przepisów postępowania przez nieprawidłowe prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organy orzekające w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne przemieszczanie odpadów są związane ustaleniami zawartymi w ostatecznej decyzji GIOŚ z dnia 5 września 2013 roku, w której organ stwierdził, że przywóz spornych odpadów ołowiu z Australii do Polski wymagał uprzedniego pisemnego zgłoszenia przez wysyłającego odpady i uzyskania zezwolenia właściwych władz. Ponieważ wysyłka odpadów ołowiu odbywała się bez takowego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia, należało ją uznać za nielegalne transgraniczne przemieszczanie odpadów w rozumieniu art. 2 ust. 35 a) rozporządzenia nr 1013/2006.

Ponadto organ przedstawił argumentację prawną przemawiającą za zasadnością dokonanej klasyfikacji odpadów podkreślając, że sporny odpad ołowiu nie miał formy czystych płatków ołowiu, lecz zbrylonego proszku z widocznymi wiórami ołowiu, a więc nie wypełniał kryterium odpadu określonego kodem B 1020 tj. złomu metali, łącznie ze stopami metali w postaci ostatecznej luzem (arkusze, pręty, belki, płyty itp.). Ten odpad nie jest klasyfikowany jako niebezpieczny dla zdrowia ludzkiego, ale istnieje niebezpieczeństwo zatrucia ołowiem przy jego przetwarzaniu.

Organ stwierdził również, iż dołączone do transportu dokumenty tj. załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz zgłoszenie celne dowodzą, że strona jest odbiorcą odpadów wysłanych z australijskiej firmy H.C.P.L. Zgodnie z art. 2 pkt 14 rozporządzenia nr 1013/2006, odbiorcą odpadów jest każda osoba lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, za odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie rozumie się każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady. Dodatkowo domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie. Zatem odbiorcą odpadów jest nie tylko ten, który fizycznie odebrał odpady i przetransportował je do swojej siedziby, lecz także ten, do którego odpady zostały wysłane.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że dla nałożenia na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia kary pieniężnej nie ma znaczenia, czy odbiorca tych odpadów działał w sposób umyślny, czy też nie. Organ w decyzji z dnia 5 września 2013 roku uznał firmę australijską jako odpowiedzialną za nielegalną wysyłkę odpadów niebezpiecznych do Polski, co nie oznacza, że odbiorca tych odpadów jest zwolniony z odpowiedzialności, o której mowa w art. 32 ustawy. Kara pieniężna nie jest nakładana na podmiot odpowiedzialny za nielegalne transgraniczne przemieszczanie odpadów do Polski, lecz na odbiorcę odpadów, które zostały przysłane do Polski bez dokonania wymaganego przepisami zgłoszenia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "O.B." [...], zarzuciła organowi:

- naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy, a w szczególności istoty zagadnienia tj. czy odpady były w istocie odpadem niebezpiecznym, co powinno rozstrzygnąć o zastosowaniu kodu B 1020 z tzw. Listy Zielonej lub kodu A1010 z tzw. Listy Bursztynowej – mimo wskazania przez organ, że nie były to odpady niebezpieczne. Zdaniem strony, organ niezasadnie przyjął, że jest związany decyzją o stwierdzeniu nielegalnego przemieszczenia odpadów i w konsekwencji samodzielnie, na podstawie akt sprawy i dowodów przedstawionych przez stronę, nie wyjaśnił czy przemieszczane odpady były w istocie odpadem niebezpiecznym;

- rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z wcześniej prezentowanym stanowiskiem organów i obciążenie strony skutkami zmiany tego stanowiska;

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 ustawy w zw. z załącznikiem III i IV do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz załącznikiem VIII i IX do Konwencji Bazylejskiej i art. 26 pkt 2 ustawy, poprzez uznanie, że sprowadzony przez stronę odpad miał charakter niebezpieczny oraz uznanie, że za odpad nie będący niebezpiecznym może zostać uznany wyłącznie ołów w postaci arkuszy, belek i prętów. Według strony z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, że doszło do nielegalnego przemieszczania odpadów.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie w całości kontestowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W motywach skargi strona podjęła próbę wykazania, że nie jest odbiorcą odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania wymaganego zgłoszenia i dlatego nie ponosi odpowiedzialności przewidzianej w art. 32 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji napisał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 32 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organ nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 300.000 zł. Odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów nielegalnie przywiezionych bez wymaganego zgłoszenia. Ustawa służy wykonaniu zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia nr 1013/2006. Ten akt prawny definiuje pojęcie "odbiorcy odpadów" i pojęcie "nielegalnego przemieszczania odpadów". Według art. 2 pkt 14 rozporządzenia nr 1013/2006, odbiorcą odpadów jest każda osoba lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Natomiast nielegalne przemieszczanie oznacza m.in. przemieszczanie odpadów dokonane bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom, zgodnie z rozporządzeniem nr 1013/2006 (art. 2 pkt 35 ppkt a rozporządzenia nr 1013/2006). Na użytek stosowania art. 32 ust. 1 ustawy za wskazane Sąd uznał odwołanie się do ww. definicji zawartych w rozporządzeniu nr 1013/2006.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, pojęciem nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów w ww. znaczeniu posługuje się również art. 26 ust. 2 ustawy, na podstawie którego strona, uznana za odbiorcę spornych odpadów, została zobowiązana ostateczną decyzją GIOŚ z dnia 5 września 2013 roku do ich zagospodarowania w określony sposób. Przepisy art. 26 ust. 2 i art. 32 ust. 1 ustawy pozostają ze sobą w związku w tym znaczeniu, że posługują się równoważnymi pojęciami, odnoszącymi się do takich samych stanów faktycznych – odbiorców odpadów przywiezionych (przemieszczonych) nielegalnie. Przewidują jednakże różne, niezależne od siebie sankcje prawne, dlatego Sąd zakwestionował przyjęcie, że podmiot uznany za odbiorcę odpadów nielegalnie przywiezionych, do którego zastosowano sankcję z art. 26 ust. 2 ustawy, nie jest jednocześnie odbiorcą odpadów w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy. Z tego zatem powodu Sąd za całkowicie niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 1 ustawy, bowiem – w ocenie strony – odpowiedzialność w sprawie ponosi firma H.C. P.L.

Jako niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty zagadnienia, tj. czy odpady były w istocie odpadem niebezpiecznym. GIOŚ w decyzji z dnia 5 września 2013 roku ostatecznie rozstrzygnął, że przywóz do Polski odpadów ołowiu, za odbiór których strona została obecnie ukarana karą pieniężną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, wymagał uprzedniego, pisemnego zgłoszenia przez wysyłającego odpady i uzyskania zezwolenia właściwych władz. Ustalił również, co nie jest kwestionowane przez stronę, że wysyłający tych wymagań nie dopełnił, w związku z czym przywóz (przemieszczenie) tych odpadów do Polski nosi znamiona przywozu nielegalnego, dokonanego bez wymaganego zgłoszenia. Strona nie kwestionowała tej decyzji, choć w treści skargi kontestuje ustalenia tej decyzji, mimo że obie decyzje wydane zostały w oparciu o ten sam stan faktyczny – odbiór odpadów przywiezionych nielegalne, bez wymaganego zezwolenia.

Decyzja z dnia 5 września 2013 roku jest ostateczna i prawomocna. Ten przymiot odnosi się do całego rozstrzygnięcia, łącznie z ustaleniami faktycznymi, stanowiącymi podstawę zastosowania sankcji przewidzianej w art. 26 pkt 2 ustawy. Nie jest zatem dopuszczalne weryfikowanie w innym postępowaniu (dotyczącym nałożenia kary pieniężnej) ustaleń faktycznych, uzasadniających nałożenie na stronę skarżącą obowiązków przewidzianych w art. 26 pkt 2 ustawy, prowadzące w istocie do zakwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie tego przepisu. Wobec tego Sąd nie podzielił argumentacji strony wskazującej, że organ nie jest związany decyzją o stwierdzeniu nielegalnego przemieszczenia odpadów. Jak słusznie podniósł GIOŚ decyzje i postanowienia tego organu rozstrzygające, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy mają znaczenie prejudycjalne dla innych postępowań wynikających ze stwierdzonego, tożsamego stanu faktycznego. Ponowne rozstrzyganie tej samej kwestii – czego domaga się strona – prowadziłoby, w ocenie Sądu, do naruszenia res iudicata narażając organ na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 8 K.p.a. Sąd zauważył, że nie jest naruszeniem tego przepisu sytuacja kiedy organ prezentuje w decyzji stanowisko odmienne od prezentowanego w innych postępowaniach lub w formie nieprocesowej (np. poprzez publikacje na stronie internetowej). Ponadto, naruszenie art. 8 K.p.a. może prowadzić do uchylenia decyzji tylko gdy miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a Sąd takowego w sprawie nie zauważył.

Dodatkowo, Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), obowiązek kontroli z urzędu sprawy w zakresie innym, niż określony w skardze, stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. W szczególności Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu organ dołożył wszelkich starań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz przeanalizował wnikliwie sprawę we wszelkich jej aspektach. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną – na podstawie art. 173 § 1 i § 2 P.p.s.a. – wywiódł pełnomocnik "O.B." [...],wskazując, że kwestionuje wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 151 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm., dalej jako: "P.u.s.a.") oraz w zw. z art. 7 i art. 70 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłową kontrolę poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającą na akceptacji nieprawidłowego i sprzecznego z prawem i jego wykładnią systemową stanowiska organów, polegającą na uznaniu, że są one związane wydaną uprzednio przez GIOŚ decyzją ustalającą nielegalne przemieszczenie odpadów, pomijając szczegółowe i istotne ustalenia dotyczące stwierdzenia czy sprowadzony materiał stanowił odpad jak również, jego ewentualnej kwalifikacji, a w konsekwencji nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy i pomijając jej istotę oraz przeprowadzając postępowanie bez rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego podczas gdy

a) organy obu instancji powinny dokonać samodzielnej weryfikacji i oceny klasyfikacji sprowadzonego materiału, jak również

b) wydana przez GIOŚ decyzja zobowiązująca stronę do zagospodarowania nielegalnie wysłanych odpadów przesądzała jednoznacznie o odpowiedzialności H.C.P. L. za nielegalne przemieszczenie odpadów nie mogła więc być wiążąca w zakresie ustalenia odpowiedzialności i pociągnięcia do odpowiedzialności innego podmiotu – strony;

a tym samym wykładnia przyjęta w wyroku sprzeczna jest z systemowym celem ww. przepisów – taka wykłada czyni zbędnym prowadzenie jakiegokolwiek postępowania w sprawie wymierzenia kary za nielegalne przemieszczenie odpadów. Gdyby celem ustawodawcy było takie rozumienie ww. przepisów, bazując na jego racjonalności, samo ustalenie nielegalnego przemieszczenia odpadów automatycznie (bez zbędnego postępowania) winno skutkować wymierzeniem kary administracyjnej.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 26 pkt 2 ustawy, poprzez ich niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, że strona odpowiada za nielegalne (bez dokonania zgłoszenia) przywiezienie odpadów i w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy w sprawie, a to poprzez uznanie, że:

a) odbiorcą odpadów może być podmiot, który stał się wyłącznie dzierżycielem frakcji ołowiu (w drodze wykonania decyzji administracyjnej),

b) kara administracyjna za nielegalne przywiezienie odpadów może zostać nałożona na podmiot, który nie odpowiadał za nielegalne przemieszczenie odpadów,

c) wykroczenie określone art. 32 ust. 1 ustawy może zostać popełnione nieumyślnie,

podczas gdy:

a) odbiorcą odpadów może być jedynie podmiot, który stał się ich posiadaczem,

b) zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy, kara może zostać nałożona wyłącznie na podmiot, który odpowiada za nielegalne przywiezienie odpadu, strona nie odpowiadała zaś za przemieszczenie (przywiezienie) odpadów na terytorium kraju,

c) wykroczenie określone przez art. 32 ust. 1 ustawy może być popełnione jedynie umyślnie, stronie nie sposób zaś przypisać cechy umyślności.

Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 176 w zw. 184 P.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto strona wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 50 rozporządzenia nr 1013/2006 oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W ocenie strony, zastosowana przez Sąd Wojewódzki wykładnia przepisów materialnych, a także brak stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania prowadzą do funkcjonowania w obrocie decyzji sprzecznej z prawem gdyż zakłada całkowitą nieracjonalność prawodawcy poprzez uznanie, że zamiarem prawodawcy było uczynienie odpowiedzialnym za nielegalne przemieszczenie odpadów podmiotu, który całkowicie nie miał wpływu na fakt ich przyjęcia (objęcia w dzierżenie). Ponadto, wykładnia Sądu zakłada istnienie dwóch rodzajów postępowań administracyjnych – tj. takich, w których organy administracji zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – ustalając całokształt okoliczności faktycznych sprawy oraz takie, w których część ustaleń stanu faktycznego nie jest dokonywana –zakładając związanie inną decyzją, mimo iż takie związanie nie wynika z przepisów prawa, podczas gdy w przepisach prawa ustawodawca przewidział odrębne postępowanie, nowe i niezależne od zakończonego wcześniejszą ostateczną decyzją administracyjną (nie przewidział automatyzmu nałożenia kary w przypadku stwierdzenia nielegalnego przemieszczenia – gdyby taki był jego cel ustawodawcy przewidziałaby odpowiednie związanie w przepisach).

Strona wyjaśniła, że zawarła z H.C.P.L. umowę sprzedaży, na mocy której dokonała zakupu frakcji metalicznej ołowiu, która miała zostać dostarczona przez sprzedawcę do strony. Za transport (przemieszczenie) frakcji ołowiu, w tym należyte wypełnienie wszelkich procedur prawnych związanych z jej przemieszczeniem, odpowiedzialność ponosił, na mocy umowy, H.C.P. L.. Także GIOŚ w decyzji z dnia 5 września 2013 roku stwierdzającej nielegalne przemieszczenie odpadu uznał H.C.P.L.za odpowiedzialnego za niedokonanie zgłoszeń i w konsekwencji nielegalne przemieszczenie odpadu. To kontrahent strony dokonał weryfikacji i kwalifikacji frakcji ołowiu jako odpadu o kodzie B 1020 zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz załącznikiem IX do Konwencji Bazylejskiej (Lista zielona), w konsekwencji decydując o jej przesłaniu z pominięciem procedury uprzedniego zgłoszenia i zgody. W tym okolicznościach sprawy w dniu 5 września 2013 roku została wydana decyzja uznająca transport frakcji metalicznej za nielegalny, zobowiązująca stronę do zagospodarowania odpadu oraz ustalająca odpowiedzialność H..C. P.L. za nielegalne przemieszczenie odpadów. Pomimo powyższego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego, na stronę została nałożona kara pieniężna. W postępowaniu w sprawie nałożenia na stronę kary administracyjnej żaden z ww. organów nie dokonał oceny czy sprowadzony materiał stanowi w istocie odpad oraz jego kwalifikacji (oceny materiału dowodowego) uznając się za związanego wcześniej wydaną decyzją z dnia 5 września 2013 roku. Organy obu instancji uznały się za związane decyzją z dnia 5 września 2013 roku podczas gdy żaden przepis prawa, w tym również ustawy, nie przewiduje uprawnienia organów do odstąpienia od obowiązków nałożonych przez art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz umożliwienie wydania decyzji wyłączenie w oparciu o wcześniej wydaną decyzję stwierdzającą nielegalne przemieszczenie odpadów. W ustawie nie przewiduje się, aby WIOŚ był związany decyzją GIOŚ w przedmiocie nielegalnego przemieszczania odpadów.

W ocenie strony, kwalifikacja frakcji ołowiu jako odpadu z Listy bursztynowej powinna budzić uzasadnione wątpliwości, bowiem materiał nabyty przez stronę był, z punktu widzenia praktyki, czystym, niezanieczyszczonym złomem metalu – ołowiu – zgodnie z certyfikatem z analizy, świadectwem oryginalności z dnia 17 kwietnia 2013 roku, który znajduje się w aktach sprawy, ww. materiał zawierał 91,68 % ołowiu (przy czym w poszczególnych próbach zawartość ołowiu dochodziła nawet do 94,10% materiału), wobec czego nadawał się do poddania przetworzeniu w rafinerii z pominięciem tzw. procesu hutniczego oraz był kwalifikowany jako materiał jednorodny (deklaracja H.C.P.L.). Ponadto, postać płatków i bryły, w której występował materiał nie uniemożliwia jego kwalifikacji jako odpadu o kodzie B 1020, tj. na Liście zielonej formę złomu metali (ołowiu) pod kodem B 1020 określono jedynie przykładowo, jako "arkusze, płyty, belki, pręty itp." – nie ma wątpliwości, że opis ten ma charakter wyłącznie przykładowy i nie stanowi enumeratywnej oraz zamkniętej listy form w jakiej może występować materiał. Wielkość ww. przykładowych form w jakich może występować materiał może różnić się między sobą, nawet w zakresie wymienionych przykładów, a transportowanie materiału w postaci bardziej rozdrobnionej – płatków (m.in. ułatwiającej transport i odzysk) nie powinno wpłynąć na zmianę kwalifikacji odpadu (sama kwalifikacja dopuszcza bowiem wystąpienie złomu w innej ostatecznej postaci niż wymienione przykładowo). Także materiał tego samego rodzaju (frakcja metaliczna ołowiu powstała po rozbiciu akumulatorów) kwalifikowany jest jako odpad o kodzie 19 12 03 – metale nieżelazne (tj. odpad nie niebezpieczny) przez inne podmioty działające na rynku, a taka kwalifikacja potwierdzana jest przez organy w decyzjach wydawanych na rzecz tych spółek. Przykładem kwalifikacji frakcji metalicznej ołowiu powstałej po rozbiciu akumulatorów jako odpadu pod kodem 19 12 03 przez organ administracji publicznej jest kwalifikacja określona w decyzji nr [...] wydanej przez Marszałka Województwa Śląskiego (pozwoleniu zintegrowanym) na rzecz "Loxa" Sp. z o.o., która produkuje identyczne rodzajowo odpady co sprowadzone od H.C.P.L..

W konsekwencji przeprowadzenie postępowania dowodowego – dokonanie oceny czy sprowadzony materiał stanowił odpad i przeprowadzenie oceny klasyfikacji frakcji ołowiu, w ocenie strony, doprowadziłoby do uznania, że frakcja ołowiu nie stanowi odpadu (a półprodukt) lub co najwyżej – w przypadku uznania, że stanowi ona odpad – powinna zostać zakwalifikowana jako odpad o kodzie B 1020 z Listy zielonej, co uniemożliwiłoby pociągnięcie strony do odpowiedzialności na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy wobec dokonania prawidłowego przemieszczenia (zgodnie z procedurą informacyjną), zatem naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na jego wynik.

Strona nie przywiozła na terytorium kraju odpadów, jak również nie miała możliwości weryfikacji czy zamówiony przez nią towar był zgodny z umową, nie odebrała go również w ustalonym między stronami miejscu, nie stała się więc odbiorcą odpadów w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy. Frakcja ołowiu została zatrzymana przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w Gdyni po jej dopłynięciu do portu. Strona uzyskała dostęp do materiału (stała się jego dzierżycielem) dopiero w wyniku postanowienia wydanego przez GIOŚ zobowiązującego do przechowania odpadów do czasu zakończenia procedur wynikających z przepisów dotyczących międzynarodowego przemieszczenia odpadów i magazynowania ich na terenie należącego do strony zakładu – wydziału przerobu, a następnie w wyniku wykonania decyzji GIOŚ zagospodarowała frakcję ołowiu we własnej instalacji na terenie kraju. Strona stała się więc dzierżycielem materiału w sposób przymusowy w wykonaniu zobowiązania nałożonego przez GIOŚ. Strona zagospodarowała materiał wykonując w istocie obowiązek podmiotu odpowiedzialnego za przemieszczenie odpadów (H.C.P.L.), bowiem odesłanie ich do kraju wysyłki – w ocenie GIOŚ – mogłoby potencjalnie stanowić zagrożenie dla środowiska naturalnego. Strona obejmując materiał zamiast innego podmiotu – nie stała się jego posiadaczem, a jedynie dzierżycielem, nie mogła więc być również uznana za ich odbiorcę, którym może być wyłącznie posiadacz odpadów. Podmiotem odpowiedzialnym za gospodarowanie odpadami zgodnie z zasadą ponoszenia odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami w pierwszej kolejności przez ich pierwotnego posiadacza oraz zasadą bliskości wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach był ich wytwórca (posiadacz pierwotny), tj. H. C.P.L., który zgodnie z umową odpowiedzialny był również za organizację transportu (przemieszczenia) materiałów. W sprawie strona nie posiadała materiału (nie stała się jego posiadaczem), nie władała również powierzchnią ziemi, na której znajdował się materiał w momencie jego zatrzymania przez inspektorów. Wobec tego odpowiedzialność za gospodarowanie materiałem nigdy nie przeszła z H.C.P.L. na stronę.

W sprawie Sąd dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że odbiorcą odpadów może być podmiot, który jest wyłącznie dzierżycielem materiału (nie posiadaczem), na którego nie przeszła więc odpowiedzialność za gospodarowanie nim.

W piśmie z dnia 13 lutego 2017 roku pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. – przedstawił dodatkowe argumenty na uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej i na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, czyli stanowiska w sprawie przepisów dotyczących międzynarodowego przemieszczania odpadów wydanego przez Polską Izbę Gospodarczą "EKOROZWÓJ" na okoliczność właściwości przemieszczanego odpadu oraz jego błędnej kwalifikacji przyjętej przez organy, a podtrzymanej przez Sąd Wojewódzki, tj. również bez szczegółowej analizy i w oparciu o wadliwe ustalenia wcześniej prowadzonego postępowania. W ocenie autora pisma organ drugiej instancji w decyzji stwierdził, że podmiotem odpowiedzialnym z tytułu nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów uznany został H.C.P.L., zatem nie istnieje żadna decyzja prejudycjalna, która dotyczyłaby odpowiedzialności skarżącego kasacyjnie w związku z przemieszczaniem odpadów. W konsekwencji należało ustalić czy strona może ponieść odpowiedzialność z tytułu nielegalnego przywiezienia odpadów, w szczególności badając czy przywieziony towar był odpadem, jakie miał właściwości, czy doszło do nielegalnego przemieszczenia, czy podmiot, który jest adresatem przesyłki jest odbiorcą odpadów, czy za odpady odpowiada wysyłający czy odbiorca oraz czy odbiorca ponosi winę w nielegalnym przywiezieniu odpadów. Żaden z organów, ani Sąd I instancji nie wyjaśnili tych okoliczności, co świadczy o wadliwości zarówno wyroku, jak i rozstrzygnięć organów obu instancji. Tymczasem skarżący kasacyjnie zamówił u H.C.P.L. praktycznie czysty ołów, który kwalifikuje się kodem 191203 i do jego przewozu nie stosuje się przepisów o procedurze wcześniejszego zgłoszenia i zgody stosownie do rozporządzenia nr 1013/2006. Analiza dokonana przez Urząd Celny, na której oparł się WIOŚ, polegała wyłącznie na organoleptycznym zbadaniu towaru, nie została oparta badaniami laboratoryjnymi. Nałożona na skarżącego kasacyjnie kara jest nakładana wyłącznie na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie. Jednakże nawet gdyby uznać, że skarżący kasacyjnie jest odbiorcą odpadów, to nie można uznać, że "przywiózł" on opady, bowiem za organizację transportu odpowiadał podmiot australijski. Sąd Wojewódzki zamiennie posługuje się pojęciem "przemieszczania" i "przywiezienia", choć pojęcia te nie są tożsame na gruncie wykładni językowej, ale i na gruncie ustawy, która nie posługuje się nimi zamiennie. Przepis art. 26 ust. 2 ustawy daje możliwość nałożenia obowiązku na odbiorcę odpadów, jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający, czyli H.C.P.L. Jednak przepis art. 32 ust. 1 ustawy odnosi się do innego stanu faktycznego niż przepis art. 26 ust. 2 ustawy, gdy odpady zostały nielegalnie przywiezione (a nie wysłane), tj. gdy za przemieszczenie odpadów odpowiada ich odbiorca. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy jest przepisem sankcyjnym, dlatego nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując w pierwszej kolejności do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być uwzględniona przez Sąd I instancji. W ocenie kasatora, Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 151 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 P.u.s.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 70 § 1 K.p.a. Skarżący kasacyjnie upatrywał uzasadnienia do przytoczonego naruszenia w zaakceptowaniu przez Sąd Wojewódzki poglądu organów, iż są one związane wydaną uprzednio przez Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją ustalającą nielegalne przemieszczanie odpadów.

Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć wypada, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 5 września 2013 roku – na podstawie art. 26 pkt 2 ustawy w zw. z art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006 – zobowiązał kasatora, jako odbiorcę odpadów do ich zagospodarowania na terenie kraju przez przekazanie do krajowej instalacji odzysku odpadów o kodzie 19 12 11. We wspomnianej ostatecznej decyzji, która nie była przedmiotem odwołania kasatora, a została przez niego wykonana, organ rozstrzygnął kwalifikację spornego towaru jako odpadu o kodzie A 1010 oraz przesądził, że skarżąca kasacyjnie spółka jest odbiorcą tych odpadów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organy obu instancji uznały zatem, co zaakceptował Sąd Wojewódzki, że nie mogą ponownie ustalać czy nastąpiło nielegalne przemieszczenie odpadów, czy wwieziony do Polski ołów stanowił odpad, którego przywóz wymagał dokonania przez wysyłającego (czyli H.C.P.L.) uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych organów zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, jak również czy strona skarżąca jest odbiorcą odpadów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Innymi słowy, w ostatecznej decyzji z dnia 5 września 2013 roku, GIOŚ przesądził z jakim kodem odpadów mamy do czynienia, kto jest odbiorcą i że w sprawie nastąpił nielegalny transport tych odpadów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organów obu instancji, jak i Sądu Wojewódzkiego, w powyższym zakresie, jako uzasadnienie zasługuje na akceptację. Rozstrzygnięcia GIOŚ są ostateczne (kasator nie podnosi, że kwestionował tą decyzję w drodze odwołania lub któregoś z nadzwyczajnych środków) w rozumieniu art. 16 K.p.a. Wyrażona w przepisie art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej, będąca jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, oznacza że wzruszenie decyzji ostatecznej, tj. uchylenie lub jej zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego i to przy założeniu, iż usunięcie określonego rodzaju wady może nastąpić wyłącznie we właściwym trybie. Wobec tego, w innym postępowaniu prowadzonym w oparciu o ustalenia zawarte we wcześniejszej ostatecznej decyzji, w odniesieniu do tego samego przedmiotu, organ nie może dojść do wniosków przeciwnych niż zawarte w tejże wcześniejszej i ostatecznej decyzji. Skoro w ostatecznej decyzji właściwy organ stwierdził, że przywieziono nielegalnie odpad niebezpieczny, to – zdaniem NSA – nie jest konieczne prowadzenie nowego postępowania w tym zakresie, czynienie nowych ustaleń w tym przedmiocie. Owszem nie ma w ustawie ani rozporządzeniu nr 1013/2006 przepisów, z których wynika, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska orzekający w przedmiocie kary pieniężnej (na podstawie art. 32 ustawy) jest związany wydaną na podstawie art. 26 pkt 2 ustawy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Niemniej jednak związanie to wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 16 K.p.a. Nieakceptowana z punktu widzenia zasady praworządności byłaby sytuacja przeciwna, czyli gdyby w decyzji wydanej na podstawie art. 26 pkt 2 ustawy odpad był niebezpieczny, a w decyzji o karze pieniężnej – nie, mimo że nie doszło do zmiany żadnego czynnika wpływającego na tą klasyfikację (czyli np. ustawowego katalogu odpadów niebezpiecznych, czy składu chemicznego odpadu).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z urzędu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za nielegalne przewiezienie spornego transportu uznanego za odpad o kodzie 19 12 11, nie było podstaw do ponownego ustalania, a zatem również kwestionowania przez stronę, tych przesłanek nałożenia kary administracyjnej, których zaistnienie w tej sprawie zostało już stwierdzone pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją administracyjną.

Skarżący kasacyjnie został uznany przez właściwy organ za podmiot, do którego został przemieszczony nielegalnie odpad, nabyty przez niego od kontrahenta Australijskiego i stanowił jego własność. Zwrócić należy uwagę, że definicja ustawowa odbiorcy odpadów powinna być interpretowana przede wszystkim w kontekście warunków określających sposoby posługiwania się jej treścią na gruncie przepisów ustawy w powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Chodzi tu ogólnie o sens zrelatywizowany, a nie absolutny, pojęcia odbiorcy odpadów sprowadzonych nielegalnie. W ocenie Sądu, jedną z podstawowych funkcji przepisów ustawy, która ma swoje odzwierciedlenie m.in. w definicji odbiorcy odpadów sprowadzonych nielegalnie jest prewencja w postępowaniu z odpadami. Z tego powodu ustawodawca dużą wagę przywiązuje do wykorzystania różnych form prewencyjnych instrumentów prawa. Ich celem jest sterowanie działaniami organów administracji w ten sposób, aby możliwie jak najwcześniej zapobiegać powstaniu negatywnych skutków związanych z nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniem odpadów.

Odpowiedzialność administracyjną ponosi odbiorca odpadów. Ten rodzaj odpowiedzialności prawnej jako konsekwencja nielegalnego przywozu odpadów bez dokonania zgłoszenia wymaganego przez przepisy rozporządzenie nr 1013/2006, wykazuje silny związek z funkcją prewencyjną przepisów ustawy. Instrumentem prawnym tej funkcji jest kara pieniężna wymierzana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zastosowanie normy wynikającej z treści art 32 ust. 1 ustawy jest możliwe w przypadku łącznego wystąpienia przesłanek: po pierwsze – przedmiotem postępowania są odpady, po drugie – miało miejsce nielegalne sprowadzenie odpadów do Polski bez dokonania zgłoszenia oraz – po trzecie – podmiot, na który nakłada się karę pieniężną jest odbiorcą odpadów.

W toku postępowania administracyjnego podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu – zakończonego decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 sierpnia 2014 roku, skarżący kasacyjnie kwestionował przesądzone już elementy stanu faktycznego i prawnego, domagając się ich ponownego ustalenia i podważenia dokonanej wcześniej klasyfikacji, przedmiotu przewiezionego bez zgłoszenia, jako odpadu podlegającego takiemu obowiązkowi. Zarówno organy administracji obu instancji, jak i Sąd Wojewódzki, szczegółowo uzasadnili brak możliwości podważenia wcześniejszych ustaleń, jak również przedstawili szczegółową i przekonującą argumentację prawną potwierdzającą uznanie spornego transportu za odpad niebezpieczny w rozumieniu ustawy, jak również to, że przemieszczenie tego odpadu z terenu Australii do Polski wymagało bezwzględnie zastosowania procedury pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych zainteresowanych organów na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006. Na obecnym etapie postępowania nie może być także skutecznie kontestowana klasyfikacja przywiezionego towaru jako odpadu o kodzie A 1010, bowiem kwestia ta wynika z ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 26 pkt 2 ustawy.

Dokonane w niniejszej sprawie międzynarodowe przemieszczenie odpadów odbyło się bez zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody właściwych organów, co zgodnie zaś z treścią art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006, stanowi nielegalne przemieszczenie. Konsekwencją stwierdzonego naruszenia była konieczność nałożenia na odbiorcę odpadu kary pieniężnej stosownie do art. 32 ustawy. Dostrzec wypada, iż organ, uzasadniając wysokość nałożonej kary, tj. 50.000 zł, wyjaśnił, w oparciu o jakie przesłanki i okoliczności ustalił taką wysokość kary (w minimalnej ustawowej wysokości). Organ napisał bowiem, że skarżący kasacyjnie właściwie eksploatuje dwie instalacje do przetwarzania odpadów w postaci złomu ołowiu i złomu akumulatorowego i dotychczas nie dopuściła się naruszenia przepisów ustawy.

W sytuacji zatem, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy, ani Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, ani działający jako organ odwoławczy Główny Inspektor Ochrony Środowiska, nie byli uprawnieni do ponownej weryfikacji i ustalenia czy sporny transport stanowi odpad, w rozumieniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów tj. art. 1 ust. 1 ustawy i art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1013/2006. Także Sąd pierwszej instancji powołując się na argument wcześniejszego przesądzenia tej okoliczności nie był zobowiązany do stosowania tych przepisów w sprawie, celem odmiennego, niż w decyzji ostatecznej ustalania tejże przesłanki.

Odnosząc się natomiast do zaprezentowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego podkreślić wypada, iż także i on nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie – wbrew twierdzeniom kasatora – nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 26 pkt 2 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, że strona odpowiada za nielegalne (bez dokonania zgłoszenia) przywiezienie odpadów i w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy w sprawie, a to poprzez uznanie, że:

a) odbiorcą odpadów może być podmiot, który stał się wyłącznie dzierżycielem frakcji ołowiu (w drodze wykonania decyzji administracyjnej),

b) kara administracyjna za nielegalne przywiezienie odpadów może zostać nałożona na podmiot, który nie odpowiadał za nielegalne przemieszczenie odpadów,

c) wykroczenie określone art. 32 ust. 1 ustawy może zostać popełnione nieumyślnie.

W ocenie kasatora, strona skarżąca była jedynie dzierżycielem odpadów, a zatem nie ich odbiorcą. Tymczasem, zgodnie z art. 338 Kodeksu cywilnego, dzierżycielem jest ten, kto faktycznie włada rzeczą za kogoś innego. Skoro strona skarżąca zawarła umowę na transport odpadów, była wskazana jako odbiorca odpadów (co także zyskało potwierdzenie w ostatecznej decyzji z dnia 5 września 2013 roku), zatem została uznana odbiorcą odpadów, dlatego nie może być uznana za dzierżyciela, czyli posiadacza zależnego, co miałoby zwolnić ją z odpowiedzialności.

Nawet gdyby strona nie wiedziała co otrzymała w kontenerach (skoro nie miała możliwości kontroli), czy czynności formalno – prawnych nie dopełnił kontrahent, choć to on powinien, to ustawa i rozporządzenie nr 1013/2006 nakładają odpowiedzialność na odbiorcę odpadów. Żadna z tych okoliczności nie zwalnia z odpowiedzialności, zatem pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jedynie, w razie niewywiązania się z umowy po stronie australijskiego kontrahenta, stronie przysługują roszczenia cywilne związane z nieprawidłową realizacją umowy, ale to pozostaje poza zakresem zainteresowania zarówno organów, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przepis art. 32 ustawy regulujący kwestię nałożenia kary pieniężnej na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia nie łączy się z koniecznością ustalenia kto (wysyłający, czy odbiorca) odpowiada za nielegalne przemieszczanie odpadów. Przepis ten nie wymaga także ustalenia winy odbiorcy odpadów, wykroczenie to – wbrew poglądom kasatora – może być popełnione nieumyślnie.

Nadto wskazać należy, że przepis art. 32 ust. 2 ustawy pozwala na nałożenie kary pieniężnej na wysyłającego odpady bez dokonania zgłoszenia, jeżeli takowe było wymagane zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1013/2016. Wobec tego istnieje podstawa do nałożenia kary pieniężnej na wysyłającego odpady, ale musi to być podmiot, na który rozciąga się jurysdykcja polskich organów ochrony środowiska. Jednak organy ochrony środowiska w Polsce nie mają jurysdykcji do nakładania zobowiązań na podmiot zagraniczny, czyli w sprawie kontrahenta australijskiego.

Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, po lekturze przepisów nie nabrał wątpliwości co do ich konstytucyjności, zatem nie zasługiwał na uwagę wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w celu oceny zgodności art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 50 rozporządzenia nr 1013/2006.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.