Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 163/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15(4) ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 38 poz 374
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie rejestru kościołów i innych związków  wyznaniowych.
article: art. 3 par 2 pkt 6,art. 147, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 1, ust. 6 pkt 3 ,4, art. 17, art. 27 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
article: art. 94 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1320
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Centrum Kultury i Rekreacji w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącej B. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z [...] roku (dalej: "Zarządzenie") , Wójt Gminy S. , powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 194 z późn. zm.) oraz art. 70 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 z późn. zm.), odwołał B. K. (dalej powoływaną także jako "skarżąca") ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Rekreacji w S. (powoływane dalej jako "CKiR") ze skutkiem natychmiastowym.

W zarządzeniu wskazano, iż zostało ono wydane po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń twórczych funkcjonujących na terenie Gminy S. właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Natomiast jako powód odwołania dyrektora wskazano ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych na zajmowanym stanowisku:

1) naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a to nieterminowe wypłacenie pracownikom wynagrodzenia za pracę za miesiąc wrzesień 2020 r. (art. 94 pkt 5 oraz art. 282 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy),

2) odstąpienie od realizacji umowy z dnia 1 września 2019 r. w sprawie warunków organizacyjno - finansowych CKiR i założeń organizacyjno - programowych oraz finansowych rozwoju CKiR, a to:

a) zaniechanie wystąpienia o dotację Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ramach programu "Infrastruktura domów kultury",

b) zaniechanie występowania o środki w ramach projektów unijnych, państwowych lub do sponsorów prywatnych,

c) zaniechanie założenia strony internetowej.

Powyższe zarządzenie nie zawiera uzasadnienia.

W dniu 18 stycznia 2021 roku, B. K., wniosła skargę na powyższe zarządzenie zarzucając mu:

1) naruszenie istotnego interesu prawnego skarżącej poprzez wydanie Zarządzenia wywołującego skutki w sferze stosunku pracy skarżącej,

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - poprzez uchybienie normie prawnej wyrażonej w tym przepisie i jej niezastosowanie - brak opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych,

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 6 pkt. 3 i 4 ustawy poprzez powołanie przyczyn nieprawdziwych stanowiących publiczne pomówienie skarżącej przez organ, oraz poprzez zastosowanie podstawy prawnej wynikającej z treści art. 52 § 1 pkt 1 - Kodeksu pracy, dotyczącego naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem skutkujących rozwiązaniem umowy ze skutkiem natychmiastowym bez wypowiedzenia z winy pracownika.

W uzasadnieniu skargi B. K. potwierdziła, iż w okresie pełnienia przez nią funkcji dyrektora CKiR doszło do jednodniowego opóźnienia w przelewie środków stanowiących wynagrodzenia pracowników tej instytucji za miesiąc wrzesień 2020 roku. Zaprzeczyła jednak aby było to wynikiem naruszenia przez nią przepisów prawa pracy w przedmiocie wypłaty wynagrodzeń. Wyjaśniła, iż zdarzenie powyższe nastąpiło w okresie jej przebywania na zwolnieniu lekarskim, a sytuacja spowodowana została wątpliwościami Sekretarz Gminy i kwestionowaniem działań pracownika CKiR upoważnionego do złożenia podpisu na listach płac a działającego w zastępstwie dyrektora przebywającego na zwolnieniu lekarskim. Nadmieniła, że żaden z pracowników nie złożył do pracodawcy lub na pracodawcę skargi dotyczącej powyższego zdarzenia. Zdarzenie to nie było także badane przez właściwy sąd pracy.

Wskazała, iż w orzecznictwie sądów pracy przyjmuje się, iż ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych ma miejsce wówczas, gdy w związku z zachowaniem (działaniem lub zaniechaniem) pracownika naruszającym podstawowe obowiązki można mu przypisać winę umyślną lub rażące niedbalstwo a typowymi przykładami takich naruszeń są: nietrzeźwość pracownika, niewykonanie polecenia służbowego, opuszczenie pracy bez usprawiedliwienia czy kradzież w miejscu pracy.

Odnosząc się do okazywanej przy skardze korespondencji z Wójtem, mającej za przedmiot w szczególności nałożenie na B. K. w dniu 12 października 2020 roku, na podstawie art. 109 § 2 Kodeksu pracy, kary porządkowej nagany podkreśliła, iż Wójt powołujący na stanowisko dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie jest pracodawcą dyrektora instytucji kultury. Powyższe zdaniem skarżącej sprawia też, że powoływanie się w treści zaskarżonego zarządzenia na zaistnienie ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych na zajmowanym stanowisku jest nader chybione i narusza obowiązujące w przedmiocie przepisy prawa

Co do kolejnych zarzutów mających uzasadniać jej odwołanie z funkcji dyrektora CKiR w postaci: zaniechania wystąpienia o dotacje do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ramach programu "Infrastruktura domów kultury", zaniechanie występowania o środki w ramach projektów unijnych, państwowych lub do sponsorów prywatnych, to zdaniem skarżącej, są one stwierdzeniem nieprawdy i jawnym pomówieniem.

Wyjaśniła w tym zakresie, iż jako dyrektor CKiR występowała o środki pisząc wnioski do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, czego dowód stanowią między innymi zapisy na stronach ministerstwa. Na poparcie swoich racji przywołała także dołączoną do skargi korespondencję email.

Natomiast co do zaniechania założenia strony internetowej wskazała, że CKiR posiada, jako niezależna instytucja kultury, swój link na stronie internetowej Gminy S. , którego przekierowanie nie generuje dodatkowych kosztów w postaci zakupu domeny, serwera, opłat za stworzenie i prowadzenie strony. CKiR posiada także konto na Facebook, prowadzone nieodpłatnie, gdzie od początku działalności pod kierownictwem skarżącej, w porozumieniu z organizatorem, umieszczano wszelkie informacje dotyczące działalności, aktualności, ogłoszenia itp. Wpisy w komentarzach i udostępnienia postów dokonywane były także przez konta osobiste Wójta i Sekretarza Gminy

W odpowiedzi na powyższa skargę, pismem z dnia 16 lutego 2021 roku, Wójt Gminy S oświadczył, iż wydanie zaskarżonego aktu nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem, a tym samym - skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

W ocenie Wójta nieuprawniony jest zarzut, jakoby odwołanie skarżącej nastąpiło bez zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. W rzeczywistości Wójt Gminy S poprzedził przedmiotowe odwołanie zasięgnięciem stosownych opinii. Na poparcie powyższego dołączono do odpowiedzi na skargę pisma sporządzone w odpowiedzi na zapytanie Wójta S. z 7 grudnia 2020 roku skierowane do Kół Gospodyń Wiejskich w: S. , T. , S. , K. , B. i P.

Oświadczono także, iż wbrew twierdzeniom skargi wszystkie wskazane w zarządzeniu przyczyny odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora miały faktycznie miejsce. Skarżąca, jako kierująca CKiR, dopuściła się naruszenia prawa w postaci nieterminowego wypłacenia pracownikom wynagrodzenia za pracę za miesiąc wrzesień 2020 r., co zresztą zdaniem organu znajduje potwierdzenie w treści samej skargi. Takie opóźnienie stanowi zaś naruszenie art. 94 pkt 5 oraz art. 282 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.

Jak oświadczono dalej, skarżąca nie wykonała, wynikającego z umowy z dnia 1 września 2019 r. w sprawie warunków organizacyjno - finansowych CKiR i założeń organizacyjno - programowych oraz finansowych rozwoju CKiR. Nie wykonała też obowiązku założenia strony internetowej. Podkreślono, że skarżąca zawierając umowę, nie miała wątpliwości co do tego, do założenia jakiej strony internetowej się zobowiązała. Treść skargi jedynie potwierdza, że nie wykonała ona przedmiotowego obowiązku.

Zdaniem Wójta skarżąca naruszyła również powyższą umowę, nie występując o dotację Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ramach programu "Infrastruktura domów kultury" oraz o środki w ramach projektów unijnych, państwowych lub od sponsorów prywatnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zarządzenie Wójta Gminy S Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Kultury i Rekreacji w S. jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarga na takie zarządzenie dotyczy bowiem aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Stanowisko takie potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16 (dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury wynika z tego, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu - w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych - może dochodzić przed sądem pracy.

Konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dyrektora instytucji kultury ze stanowiska, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem, na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy ( tak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I PK 200/12,publ. OSNP 2014/2/19).

W badanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca na mocy zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy S z dnia [...] roku w sprawie powołania dyrektora CKiR, została powołana na czas określony od dnia [...] roku, jako kandydat wyłoniony w drodze postępowania konkursowego. Ponadto w dniu 1 września 2019 roku pomiędzy gminą S. a B. K. została zawarta umowa w sprawie warunków organizacyjno-finansowych CKiR i założeń organizacyjno-programowych oraz finansowych rozwoju CKiR.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

I tak, zgodnie z art. 15 ust. 1 powyższej ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

Natomiast art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określa katalog przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem kadencji. Z przepisu tego wynika, iż odwołanie dyrektora instytucji kultury może nastąpić zatem jedynie:

1) na własną prośbę;

2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;

3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;

4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;

5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

Zarówno powierzenie, jak i odwołanie z powierzonego stanowiska dyrektora instytucji kultury określonej osoby kształtuje sytuację prawną tej osoby wyposażając ją w kompetencje określone chociażby w art. 17 i art. 27 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Tym samym normy zawarte w powyższych przepisach stanowią źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję dyrektora instytucji kultury, który niewątpliwie może zostać naruszony w przypadku odwołania takiej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury.

W sytuacji, gdy skarżąca podnosi, że w drodze zaskarżonego zarządzenia niezasadnie odwołano ją ze stanowiska instytucji kultury, gdyż nie było podstaw ku takiemu działaniu, należy przyjąć, że interes prawny skarżącej wynikający ze wskazanych wyżej norm został naruszony zaskarżonym zarządzeniem.

Ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Powołany wyżej art. 15 ustawy ma niewątpliwie na celu zwiększenie samodzielności instytucji kultury i podkreśla jej odrębność od osoby organizatora, zatem podejmowane na powyższej podstawie przez organizatora rozstrzygnięcia wymagają odpowiedniego udowodnienia i uzasadnienia.

Przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że dyrektor może być odwołany w razie wykazania związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa, a zajmowanym stanowiskiem. W ocenie Sądu, zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem jest oczywiste lub odpowiednio potwierdzone złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu wskazuje bowiem, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

W zarządzeniu oraz w odpowiedzi na skargę owo naruszenie uzasadniające odwołanie dyrektora CKiR miało polegać na opóźnieniu wypłaty wynagrodzenia pracowników powyższej instytucji kultury we wrześniu 2020 roku. Wypłata ta nastąpiła w dniu 30 września 2020 r. Przy czym, jak wynika z wynika z niekwestionowanych przez organ wyjaśnień skarżącej, powyższe opóźnienie wyniosło 1 dzień i nastąpiło w okresie, w którym dyrektor instytucji kultury przebywała ona na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby. Nie można przy tym nie dostrzegać, iż do skargi B. K. dołączyła kopię upoważnienia z 25 września 2020 r. z którego wynika, że udzieliła pracownikowi administracji pełnomocnictwa do: zarządzania CKiR, podpisywania umów w imieniu dyrektora oraz czynności finansowych związanych z działalnością CKiR w okresie nieobecności dyrektora w pracy. Ponadto skarżąca przedłożyła kopię oświadczenia tegoż upoważnionego pracownika, w którym wskazuje on, iż w dniu 29 września 2020 roku, tj. w dacie planowanej wpłaty, udał się z powyższym dokumentem do Sekretarza Gminy celem podpisania listy płac, ten jednak poinformował pracownika w kolejnym dniu, że upoważnienie od Dyrektora CKiR powinno było przybrać formę zarządzenia.

W tym miejscu Sąd zauważa, iż jak wynika z §7 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Domu Kultury w Centrum Kultury i Rekreacji S. (publ. https://www.staradabrowa.pl/strony/menu/208.dhtml), w przypadku nieobecności dyrektora uniemożliwiającej bieżące zarządzanie CKiR , związanej w szczególności z wyjazdem służbowym, urlopem, chorobą, zastępuje go wyznaczony pracownik na podstawie udzielonego upoważnienia.

Ani w podlegającym ocenie zarządzeniu, ani w odpowiedzi na skargę czy choćby w dokumentacji przekazanej Sądowi wraz ze skargą, Wójt w żaden sposób nie wyjaśnia z jakiej przyczyny uznał, iż za owo jednodniowe opóźnienie w wypłacie wynagrodzenia odpowiada skarżąca, nie zaś wyznaczony przez nią do zastępowania pod nieobecność pracownik względnie osoba realizująca przelewy z konta gminy. Organ nie kwestionuje też twierdzeń skarżącej, iż zaopatrzony w "upoważnienie" pracownik w dacie wypłaty wynagrodzenia podejmował czynności zmierzające do realizacji przelewów, jednak do wypłaty wynagrodzenia nie doszło z uwagi na odmienną interpretację Sekretarza Gminy co do wymaganej formy takiego upoważnienia. Organ nie wskazuje też z czego miałaby wynikać forma zarządzenia dyrektora dla skuteczności takiego upoważnienia pracownika.

Ponadto stanowisko organu co do doniosłości wywodzonego naruszenia prawa pracy jawi się jako całkowicie niekonsekwentne. W dniu 1. r. powyższe zdarzenie Wójt uznał bowiem za kwalifikowane naruszenie prawa przez dyrektora CKiR, uzasadniające radykalną decyzję personalną w postaci odwołania przed końcem okresu na który dyrektor został powołany ze skutkiem rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika (§4 zarzadzania 156/2020) . Natomiast bezpośrednio po zaistnieniu powyższego zdarzenia, jak wynika z przedłożonej przez skarżącą kopii "zawiadomienia o zastosowaniu kary porządkowej" z dnia 12 października 2020 roku, przypisując sobie rolę pracodawcy, Wójt zmierzał jedynie do nałożenia na dyrektora instytucji kultury kary porządkowej w postaci nagany.

Nie sposób dostrzegać, iż w Kodeksie pracy, na który powołuje się Wójt, odpowiednikiem sankcji w postaci odwołania na zasadzie art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jest kara w postaci rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika, nie zaś nagana.

Wreszcie oceniając czy wykazano naruszenie prawa należy dostrzegać, iż niewątpliwie Kodeks pracy we wzywanym przez Wójta art. 94 pkt 5 określa, że pracodawca jest zobowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie a stosownie do art. 282 § 1 pkt 1 tejże ustawy nie wypłacanie w ustalonym terminie wynagrodzenia wbrew obowiązkowi stanowi wykroczenie. Jednakże aby dany czyn mógł być uznany za takie wykroczenie, konieczne jest uznanie, że jest on społecznie szkodliwy oraz stanowi czyn zawiniony.

W realiach badanej sprawy, opóźnienia wypłaty wynagrodzenia o jeden dzień, w sytuacji gdy w nawet najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniono winy dyrektora instytucji kultury, a nawet nie odniesiono się do jego twierdzeń co do przyczyny jego nieobecności w pracy a także co do to zaistnienia opóźnienia wypłaty w następstwie błędnej interpretacji pełnomocnictwa przez pracownika gminy, nie sposób uznać za odpowiednio uzasadnioną podstawę do rozwiązania umowy na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Z uwagi na pozbawienie zarządzenia uzasadnienia, nie sposób też poddać ocenie zaistnienia innych wskazanych w kontrolowanym przez Sąd zarządzeniu okoliczności mających być podstawą odwołania dyrektora CKiR (art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy). Organ wskazał w tym zakresie, iż odwoływany dyrektor zaniechał wystąpienia o dotację Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ramach programu "Infrastruktura domów kultury" oraz zaniechał też występowania o środki w ramach projektów unijnych, państwowych lub do sponsorów prywatnych oraz zaniechał założenia strony internetowej. Wójt nie wskazuje jednak ani w zarządzeniu ani nawet w odpowiedzi na skargę z jakich konkretnie zapisów umowy wywodzi powyższe obowiązki dyrektora co uniemożliwia poddanie jakiekolwiek kontroli takich ustaleń organu zarówno, co do ich istnienia jak i ewentualnego terminu na wykonanie obowiązków przez dyrektora instytucji kultury.

Dołączona do skargi umowa z dnia 1 września 2019 roku w sprawie warunków organizacyjno - finansowych CKiR i założeń organizacyjno - programowych oraz finansowych rozwoju CKiR nie zawiera jakichkolwiek zapisów w tym zakresie. Niewykluczone, że inne obowiązki mogły wynikać z załączników o umowy:

- Nr 1: Autorska Koncepcja programowo - organizacyjna funkcjonowania i rozwoju CKiR lub

- nr 2: Warunki organizacyjno - finansowe działalności CKiR,

jednakże organ na powyższe nie wskazywał, a nawet nie włączył takich dokumentów do akt sprawy.

Nie jest rolą Sądu, ani adresata aktu, domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury. Przeciwnie, to na organie spoczywał obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięcia, by było ono zgodne z literą prawa, transparentne i wyjaśniały powody odwołania. Takie rozstrzygnięcie nie może być arbitralne. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasady praworządności i legalności (art. 7) – tak np. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2020 roku, sygn. akt. II OSK 717/18 – dostępny na www.orzeczniansa.gov.pl)

Niewątpliwe wpływ na obsadę personalną stanowiska dyrektora instytucji kultury stanowi jedną z prerogatyw organizatora tej instytucji kultury a ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organizatora. Jednak ocena taka nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego a sposób jej dokonywania powinien poddawać się kontroli sądu administracyjnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury opisana wyżej ocena musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek – por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt. II SA/Ol 176/17 dostępny pod adresem www.orzecznia.nsa.gov.pl, tak też P. Antoniak-Tęskna [w:] Organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 15.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnoprawnej podstawy jego wydania tj. art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez niewłaściwe, pozbawione należytego uzasadnienia zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał/zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał czy zarządzeń (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, z dnia 11 lutego 1998 r, sygn. akt II SA/Wr 1459/97 , wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa [...] - wszystkie dostępne na www.przecznia.nsa.gov.pl) a także Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Dopatrując się opisanego w powyższym przepisie naruszenia prawa w zaskarżonym zarządzeniu Wójta Gminy S, Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a. o jego nieważności. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.