Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 334/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutu egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 27 października 2020 r. Prezydent Miasta K. – Zarząd Dróg Miasta K. wydał upomnienie nr [...] , w którym wezwał W.Z. do zapłaty należności pieniężnych w łącznej kwocie 161,60 zł. Na należności te składała się opłata dodatkowa za nieopłacony postój w Strefie Płatnego Parkowania w K. w wysokości 150 zł oraz koszty upomnienia w kwocie 11,60 zł.

W dniu 23 września 2021 r. do Urzędu Miasta K. Wydział Egzekucji Administracyjnej i Windykacji wpłynęło pismo W.Z. z dnia 22 września 2021 r., w którym podniósł on, że w dniu 22 września 2021 r. została nielegalnie pobrana z jego konta bankowego kwota 287,43 zł tytułem nieznanej egzekucji, o czym dowiedział się w banku. W.Z. wskazał, że do tej pory nie otrzymał żadnego pisma w sprawie podstawy prawnej rzekomej egzekucji ani żadnej informacji o jakimkolwiek zadłużeniu. Autor pisma stwierdził, że jeżeli jest to opłata za nieopłacone parkowanie w strefie, to nie wie kiedy i gdzie, gdyż nie otrzymał żadnego mandatu ani zawiadomienia, czy też wezwania do uiszczenia opłaty. W.Z. stwierdził, że podobno "jakieś pismo" zostało do niego wysłane w listopadzie 2020 r., jednak go nie otrzymał, gdyż zostało ono wysłane na prawnie nieskuteczny adres w czasie, gdy przebywał na kwarantannie (pod innym adresem) w związku z COVID-19. Jego zdaniem, w takiej sytuacji, zgodnie z ustawą, terminy powinny zostać zawieszone. Jednak po zakończeniu kwarantanny nie mógł odebrać tego pisma, gdyż zostało odesłane do nadawcy. W.Z. wyjaśnił, że jakiekolwiek pisma wysyłane na adres zameldowania przy ul. [...] w K. są obarczone wadą nieskuteczności prawnej, gdyż jego właściwym adresem korespondencyjnym jest ten podany w nagłówku niniejszego pisma i znany organowi z innych postępowań administracyjnych. W.Z. podkreślił, że w sprawach związanych z jego pojazdem – w dowodzie rejestracyjnym widnieje jego właściwy adres korespondencyjny.

Postanowieniem z dnia 25 października 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta K. oddalił podniesiony przez W.Z. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że w toku trwającego postępowania egzekucyjnego - na podstawie posiadanej dokumentacji sprawy - Wierzyciel ustalił, że udokumentowany przez pracownika nieopłacony postój pojazdu marki [...] o nr rej. [...] odbywał się w dniu 21 lipca 2020 r. na ulicy [...] - na obszarze płatnego parkowania w K. - w godzinach od 18:36 do 18:46, tj. w czasie, w którym pobierane są opłaty za postój pojazdów. Pracownik dokonujący w dniu 21 lipca 2020 r. kontroli opłat wniesionych za postój pojazdów na ulicy [...], wystawił zawiadomienie nr [...] o obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, które pozostawił na przedniej szybie pojazdu pod wycieraczką. Fakt ten potwierdza posiadana przez Wierzyciela dokumentacja zdjęciowa.

W odniesieniu do podniesionego przez W.Z. zarzutu braku doręczenia upomnienia, organ wskazał, że elementem obligatoryjnym w świetle obowiązujących przepisów jest skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji.

W ocenie organu, z akt sprawy wynika, że przesłanka ta została spełniona, gdyż do W.Z. zostało wysłane upomnienie nr [...] z dnia 27 października 2020 r. na adres: [...] . Na dzień wystawienia upomnienia wskazany adres był aktualnym adresem zameldowania zobowiązanego na pobyt stały (od dnia 27 sierpnia 2012 r.).

Organ I instancji podniósł, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje wprost sposobu doręczania korespondencji, ale w art. 18 odsyła w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 44 tego Kodeksu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Prezydent Miasta K. wskazał, że zgodnie z informacjami pozyskanymi od operatora pocztowego, upomnienie nr [...] z dnia 27 października 2020 r. było dwukrotnie awizowane (pierwsze awizo w dniu 13 listopada 2020 r., drugie awizo w dniu 23 listopada 2020 r.), a następnie zwrócone do Zarządu Dróg Miasta K., wobec czego zastosowanie znajduje fikcja doręczenia z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie korespondencja została uznana za doręczoną w dniu 27 listopada 2020 r.

Reasumując organ I instancji podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że podniesiony przez W.Z. zarzut dotyczący tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 30 sierpnia 2021 r., którego podstawą jest brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia zgodnie z art. 33 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien zostać oddalony.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta K. W.Z. podniósł, że jego uzasadnienie odnosi się tylko do jednego zarzutu, a drugi całkowicie pomija. Autor zażalenia stwierdził, że Zarząd Dróg Miasta K. potwierdził, że upomnienie [...] zostało wysłane nie na adres zamieszkania, ale na prawnie nieskuteczny adres zameldowania: [...] . Zdaniem wnoszącego zażalenie, organ I instancji nie może powoływać się na art. 44 Kodeksu postepowania administracyjnego, ponieważ przepis zawiera warunek niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 tego Kodeksu. W.Z. stwierdził, że organ I instancji nie zastosował się do art. 42 Kodeksu postepowania administracyjnego, który mówi wyraźnie, iż pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Ustawodawca przewidział zatem, iż adres zameldowania oraz adresy zamieszkania/korespondencyjne nie są tożsame, a skuteczne doręczenie następuje na faktyczny adres zamieszkania/korespondencyjny. Żalący wskazał, że w całym Kodeksie postępowania administracyjnego nie występuje sformułowanie "adres zameldowania", zatem rejestr meldunkowy nie może być traktowany zamiennie i dowolnie - jako rejestr adresów zamieszkania - tak jak traktuje go organ I instancji. W opinii W.Z. ustanowienie adresu skutecznego pod względem prawnym do doręczeń pism jest wyłącznie prawem, a organ ma obowiązek stosować się do art. 42 Kodeksu postepowania administracyjnego i nie może tego prawa pozbawić ani ograniczać w żaden inny sposób. Jego zdaniem, rejestrem właściwym dla określenia adresu zamieszkania właściciela pojazdu jest "Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców"(pozycja "adres zamieszkania właściciela pojazdu"). W swoim postanowieniu organ I instancji nie zaprzeczył temu twierdzeniu. W.Z. podkreślił, że od momentu rejestracji pojazdu [...] - od dnia 26 lipca 2017 r. - w systemie CEPiK widnieje właściwy i skuteczny adres zamieszkania, tj. ul. [...] . Żalący dodał, że nawet porównując wyłącznie daty w obu rejestrach można logicznie wywnioskować, że adres w ewidencji pojazdów jest bardziej aktualny od adresu z systemu meldunkowego z roku 2012.

W.Z. zarzucił również, że organ I instancji całkowicie pominął fakt, że zastosował "fikcję skutecznego doręczenia" upomnienia [...] w dniu 27 listopada 2020 r. mimo, ze w okresie od 18 listopada do 7 grudnia 2020 r. przebywał on na kwarantannie w związku z COVID-19. Zdaniem żalącego, organ I instancji nie miał prawa uznać fikcyjnej skuteczności doręczenia pisma w okresie kiedy przebywał on na kwarantannie i nie mógł odebrać pisma z placówki pocztowej, gdyż stanowi to naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który mówi, ze strona ma mieć zapewnione prawo do udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2021 r. nr [...] . W uzasadnieniu swojego postanowienia organ II instancji powołał się na treść art. 33 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, art. 13f ustawy o drogach publicznych oraz uchwałę Rady Miasta K. z dnia 22 listopada 2017 r. nr [...] i stwierdził, że na korzystających z dróg publicznych ciążący obowiązek ponoszenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej nałożony został przepisami prawa i po spełnieniu wszystkich przesłanek (korzystanie z drogi publicznej, parkowanie w strefie płatnego parkowania, brak opłaty z tego tytułu) rodzi automatycznie obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Kolegium podkreśliło, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa, co oznacza, że nie jest nakładany w drodze decyzji administracyjnej. Nie ma więc znaczenia, czy zawiadomienie o obowiązku zapłaty dodatkowej faktycznie zostało doręczone zobowiązanemu. Nie jest ono decyzją (postanowieniem) administracyjną, z której doręczeniem ustawa wiązałaby jakiekolwiek skutki prawne. Zdaniem SKO, sposób umieszczenia zawiadomienia, tj. za wycieraczką samochodu, może powodować uszkodzenie lub zniszczenie się dokumentu zanim dotrze do rąk adresata. W tej sytuacji możliwość dochodzenia swych racji oraz obrony swoich interesów przez zobowiązanego powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutu.

W ocenie Kolegium, zebrane w rozpatrywanej sprawie dowody pozwalają na stwierdzenie, iż egzekwowany obowiązek istnieje. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że pojazd samochodowy [...] był w dniu 21 lipca 2020 r. zaparkowany w strefie płatnego parkowania. Odnosząc się do zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Kolegium wyjaśniło, iż - jak wynika z akt sprawy - udokumentowany przez pracownika nieopłacony postój ww. pojazdu marki [...] o nr rej. [...] odbywał się w dniu 21 lipca 2020 r. na ulicy [...] - na obszarze płatnego parkowania w K. - w godzinach od 18:36 do 18:46, tj. w czasie, w którym pobierane są opłaty za postój pojazdów. Pracownik dokonujący w dniu 21 lipca 2020 r. kontroli opłat wniesionych za postój pojazdów na ulicy [...], wystawił zawiadomienie nr [...] o obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, które zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta K. pozostawił na przedniej szybie pojazdu pod wycieraczką. Fakt ten potwierdza dokumentacja zdjęciowa. Kolegium stwierdziło, że elementem obligatoryjnym w świetle obowiązujących przepisów jest skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji. Z akt sprawy wynika, że ww. przesłanka została spełniona, gdyż do W.Z. zostało wysłane upomnienie nr [...] z dnia 27 października 2020 r. na adres: [...] . Na dzień wystawienia upomnienia wskazany adres był aktualnym adresem zameldowania zobowiązanego na pobyt stały (od dnia 27 sierpnia 2012 r.).

Organ II instancji wyjaśnił, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje wprost sposobu doręczania korespondencji, ale w art. 18 odsyła w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 44 tego Kodeksu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Kolegium wskazało, że zgodnie z informacjami pozyskanymi od operatora pocztowego, upomnienie nr [...] z dnia 27 października 2020 r. było dwukrotnie awizowane (pierwsze awizo w dniu 13 listopada 2020 r., drugie awizo w dniu 23 listopada 2020 r.), a następnie zwrócone do Zarządu Dróg Miasta K., wobec czego zastosowanie znajduje fikcja doręczenia z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie korespondencja została uznana za doręczoną w dniu 27 listopada 2020 r. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że podniesiony przez W.Z. zarzut dotyczący tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 30 sierpnia 2021 r., którego podstawą jest brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia zgodnie z art. 33 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien zostać oddalony.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W.Z. pismem z dnia 16 stycznia 2022r. wniósł na nie skargę, domagając się jego unieważnienia. W treści skargi skarżący zarzucił, że ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie uwzględniły podniesionych przez niego w piśmie z dnia 22 września 2021 r. argumentów. W.Z. podniósł, że jego skarga opiera się na dwóch zarzutach, tj.:

1. wymagane prawnie upomnienie [...] zostało wysłanie na nieskuteczny pod względem prawnym adres zameldowania, tj. [...] .

2. zastosowano "fikcję skutecznego doręczenia" upomnienia w dniu 27 listopada 2020 r. w momencie, kiedy przebywał na obowiązkowej kwarantannie w związku z COVID-19.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazał, że organy obu instancji potwierdzają, że upomnienie [...] zostało wysłane nie na adres zamieszkania, ale na prawnie nieskuteczny adres zameldowania [...] . Zdaniem skarżącego, w tym przypadku nie można powoływać się na art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ przepis zawiera warunek niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 tego Kodeksu. Autor skargi stwierdził, że w szczególności Zarząd Dróg Miasta K. wysyłając upomnienie [...] nie zastosował się do art. 42 Kodeksu postępowania administracyjnego. W opinii skarżącego, rejestrem właściwym dla określenia adresu zamieszkania właściciela pojazdu jest Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców będąca rejestrem "centralnym", a więc nadrzędny względem innych rejestrów bądź ewidencji zawierających adresy zamieszkania właścicieli pojazdów. Zdaniem W.Z., rejestr meldunkowy nie może być traktowany zamiennie dowolnie - jako rejestr adresów zamieszkania, a jedynie pomocniczo. Skarżący dodał, że od momentu rejestracji pojazdu [...] (dnia 26 lipca 2017 r.) w systemie CEPiK widnieje właściwy i skuteczny adres zamieszkania, tj. [...]. Powoływanie się zatem przez Kolegium na art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezpodstawne.

Ponadto W.Z. podniósł, że organy obu instancji całkowicie pominęły fakt, iż zastosowano fikcję skutecznego doręczenia upomnienia [...] w dniu 27 listopada 2020 r., po tym jak korespondencja została zwrócona przez operatora pocztowego, mimo iż w okresie od 18 listopada 2020 r. do 7 grudnia 2020 r. przebywał wraz z innymi domownikami na obowiązkowej kwarantannie (jedna osoba w izolacji) w związku z COVID-19. O pierwszym awizowaniu pisma skarżący dowiedział się telefonicznie będąc na kwarantannie, zaś po jej zakończeniu pismo było już zwrócone do nadawcy, a decyzja podjęta. Autor skargi zauważył, że co prawda ustawa Kodeks postępowania administracyjnego w żaden sposób nie odnosi się do "stanu zagrożenia epidemicznego", "stanu epidemii", bądź pojęcia "kwarantanny" czy "izolacji" to pośrednio reguluje tą kwestię w art. 10 § 1 tego Kodeksu, który mówi, że strona ma mieć zapewnione prawo do udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji". Zdaniem skarżącego oczywiste jest, że odbiór przez niego awizowanego pisma (upomnienia [...] ) w trakcie kwarantanny byłby czynem zabronionym oraz karalnym. W.Z. uważa zatem, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, naruszony został art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czego SKO stara się nie zauważać w swoim postanowieniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W następnej kolejności stwierdzić należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta K. w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość doręczenia skarżącemu upomnienia z dnia 27 października 2020 r. nr [...] , co stanowiło podstawę wniesienia przez skarżącego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej określonego w art. 33 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.).

Zgodnie z treścią art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl § 2 tego przepisu podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1469/10). Zaś kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie.

Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż generalnie obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa. Dla jego realizacji nie jest konieczna konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując, obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty wynika z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Obowiązek poniesienia takich opłat został określony w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), w szczególności w art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1-4 oraz art. 13f ust. 1 i 2. Z kolei Rada Miasta K., w oparciu o upoważnienie zawarte w przywołanych przepisach ustawy, podjęła uchwałę z dnia 22 listopada 2017 r. Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Małop. Z 2021 r. poz. [...] ). Ponadto zgodnie z art. 40d ustawy o drogach publicznych opłaty określone m.in. w art. 13f ust. 1, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja opłaty dodatkowej następuje więc w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (należność pieniężna przekazana do egzekucji administracyjnej na podstawie innej ustawy).

W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje skuteczność doręczenia mu upomnienia z dnia 27 października 2020 r. nr [...] .

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje kwestii doręczeń stronom pism i rozstrzygnięć wydanych przez organy w toku postępowania egzekucyjnego. W takiej sytuacji, w myśl art. 18 u.p.e.a., zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie z treścią art. art. 39 § 1 organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje w siedzibie organu. W myśl § 2 tego przepisu w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma: 1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041 i 2320), albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 § 3 k.p.a.). Art. 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). W art. 43 k.p.a. ustawodawca stwierdził, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z kolei zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).

Jak wynika z akt sprawy upomnienie z dnia 27 października 2020 r. nr [...]zostało przesłane na adres: [...] , jednak pomimo dwukrotnego awizowania w dniach 13 i 23 listopada 2020 r., przesyłka nie została odebrana przez skarżącego. W związku z tym organy obu instancji uznały, że przesyłka została doręczona skarżącemu, w trybie art. 44 k.p.a., w dniu 27 listopada 2020 r.

Skarżący podniósł jednak, że adres [...]jest jego adresem zameldowania, natomiast mieszka on przy [...] i adres ten figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców jak i w dowodzie rejestracyjnym jego samochodu. Zdaniem skarżącego, to właśnie na ten adres powinno zostać przesłane upomnienie.

W ocenie Sądu, rację ma skarżący wskazując, że doręczenie upomnienia powinno nastąpić na adres jego zamieszkania, a nie zameldowania. Art. 42 § 1 k.p.a. wyraźnie bowiem stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Użyte w art. 42 § 1 k.p.a. pojęcie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają właśnie z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3003/18). W sposób oczywisty więc mieszkaniem strony jest miejsce, gdzie znajduje się jej centrum życiowe, przede wszystkim miejsce, w którym zamieszkują członkowie rodziny, z którymi strona prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe.

Jak wynika z akt sprawy miejscem zamieszkania skarżącego jest lokal nr [...] przy ul. [...] w K., a nie [...] , na który zostało wysłane upomnienie. Taki adres zamieszkania skarżący podał w treści pisma z dnia 22 września 2021 r. oraz w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Adres ten widnieje również w nadesłanym przez skarżącego wraz z pismem z dnia 22 września 2021 r. wydruku z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, w sprawach dotyczących pojazdów i kierowców dane widniejące w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców mają pierwszeństwo przed danymi wynikającymi z innych rejestrów i ewidencji. Organy obu instancji w ogóle nie odniosły się w uzasadnieniach swoich postanowień do kwestii skuteczności doręczeń stronie pisma w miejscu zameldowania i w miejscu jej zamieszkania stwierdzając jedynie, że upomnienie zostało prawidłowo doręczone na adres [...]. Tymczasem w ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, że doręczenie skarżącemu upomnienia w miejscu jego zameldowania zamiast w miejscu jego zamieszkania było prawidłowe, a tym samym skuteczne.

Wskazać również należy, że przedłożone przez organy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akta sprawy są niekompletne. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest tytułu wykonawczego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr [...] , dowodu jego doręczenia skarżącemu, czy też dowodu potwierdzającego zajęcie jego rachunku bankowego, co uniemożliwia Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń w zakresie wszczęcia postepowania egzekucyjnego. Wymaga podkreślenia, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja (postanowienie) jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi, przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w pełnym zakresie. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń odnośnie prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Nieudokumentowanie przez organy obu instancji okoliczności wszczęcia wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Choć w sprawie okolicznością sporną pozostawała kwestia prawidłowości doręczenia skarżącemu upomnienia, to akta sprawy obrazujące przebieg postępowania egzekucyjnego wykazują istotne braki w zakresie udokumentowania przez organy prawidłowości jego wszczęcia.

Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżonym i poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji, obligowały więc Sąd do ich wyeliminowania z porządku prawnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł – jak w pkt I wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania dla skarżącego Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.