Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2081/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Informacja prasowa
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 150 poz 1579
law: Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych,  badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i  poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2015/17 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Komendanta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od P.H. na rzecz Komendanta [...] kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. H. na decyzję Komendanta [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej i uchylił tę decyzję oraz decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego [...] z dnia [...] września 2017 r., a także orzekł o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiej [...] w S. o udostępnienie dokumentów przetargu nieograniczonego na "Dostawę samochodów specjalnych - 22 drabin obrotowych z ruchami kombinowanymi o wysokości ratowniczej min. 37 m i min. 40 m", znak sprawy WT.2370.2.2017, załączników do oferty złożonych przez wykonawcę F. sp. z o.o. w przedmiotowym postępowaniu, w ramach uzupełnienia dokumentacji, do którego wezwał wykonawcę zamawiający pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r., a które zostały uzupełnione przez wykonawcę F. sp. z o.o. pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r., tj.:

1) informacji dotyczącej przedkładanej dokumentacji technicznej,

2) raportu technicznego producenta dotyczącego drabiny Magirus M 39 L wraz z tłumaczeniem,

3) obliczenia stabilności dotyczącego drabiny Magirus M 39 L wraz z tłumaczeniem,

4) raportu technicznego producenta dotyczącego drabiny Magirus M 42 wraz z tłumaczeniem,

5) obliczenia stabilności dotyczącego drabiny Magirus M 42 L wraz z tłumaczeniem,

6) raportu TUV wraz z tłumaczeniem,

7) opisu procedury przeprowadzania kontroli jakości danych przez producenta wraz z tłumaczeniem.

[...] Komendant Wojewódzki [...] wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na przepis art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t. j. z 2016 r., poz. 1579, dalej p.z.p.), zgodnie z którym nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego, odpowiadając na wezwanie zamawiającego w trybie art. 26 ust. 1 p.z.p. przesłał stosowne dokumenty i oświadczenia wyraźnie wskazując w nich katalog dokumentów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, oznaczył te dokumenty i zastrzegł, że nie podlegają one ujawnieniu.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, Komendant [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji decyzją z [...] września 2017 r. ponownie orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 8 ust. 3 p.z.p.

Decyzją z [...] października 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przyjęto, że istnieje możliwość zastrzeżenia poufności dokumentów na różnym etapie postępowania. Zasadniczo zastrzeżenia informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonywać nie później niż w terminie składania ofert, ważny jest jednak również etap postępowania, w którym możliwe było dokonanie zastrzeżenia, tzn. kiedy wykonawca powziął wiedzę, że zamawiający będzie wzywał go do uzupełnienia dokumentów i jakie to mają być dokumenty. Wówczas wykonawca, chcąc chronić tajemnicę przedsiębiorstwa ujawnianą zamawiającemu w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, powinien ją zastrzec najpóźniej wraz z upływem terminu przedłożenia zamawiającemu dokumentów zawierających tego rodzaju tajemnicę.

Wskazano także, że raporty techniczne, których ujawnienia domaga się wnioskodawca, przedstawiają wyniki z badań oferowanych pojazdów, osiągnięte w toku obranej przez producenta pojazdów procedury badań, opisując tym samym warunki i sposób wykonywania tych badań przez producenta, przebieg badań oraz dokonywane podczas badań czynności. Z kolei obliczenia stabilności przedstawiają dane techniczne elementów wysięgników oraz opisują stosowane przez producenta parametry bezpieczeństwa. Również kolejny żądany dokument - raport techniczny TUV SUD zawiera informacje o parametrach technicznych zarówno oferowanych pojazdów, jak i też innych pojazdów z oferty producenta, poddanych badaniom jednocześnie (są to dane nieujawnione w ofercie i nie podlegające badaniu w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego). Opis procedury przeprowadzania kontroli jakości i danych dotyczących przeprowadzonych badań zawiera natomiast dane o procesie produkcji i dane techniczne pojazdów. Wszystkie te informacje mają charakter techniczny lub technologiczny i tym samym spełniają pierwszy warunek do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Są to informacje o budowie urządzeń, rozwiązaniach technicznych i procesach stosowanych przez producenta w celu uzyskania określonych osiągów i parametrów technicznych.

Nie sposób zaprzeczyć również zastrzeżeniu, że informacje te mają wartość gospodarczą, gdyż ujawnienie ich może zagrażać pozycji wykonawcy na rynku, o czym świadczy sam fakt, że ujawnienia tych informacji domagał się drugi z wykonawców, który również złożył ofertę w przetargu. Nadto wykonawca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji oznaczonych jako tajemnica przedsiębiorstwa, w tym dokonując fizycznego zabezpieczenia poprzez przedłożenie zamawiającemu w odrębnej, zamkniętej kopercie. Wykonawca wykazał, że podjął konkretne działania w celu zabezpieczenia przed upublicznieniem zastrzeżonych informacji.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 8 ust. 1 p.z.p., zgodnie z którym postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego jest jawne,

b) art. 8 ust. 3 p.z.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm. Dalej u.z.n.k.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że informacje przedstawione przez wykonawcę w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy w rzeczywistości dokumenty te nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa, z uwagi na:

• zasadę jawności obowiązującą na gruncie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wpływającą na zakres dokumentów, które mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w postępowaniu w sprawie udzielania zamówienia publicznego,

• niedopełnienie warunków formalnych, koniecznych dla uznania ich za dokumenty objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, w szczególności nie wykazanie przesłanek, że informacje zawarte w dokumentach przedkładanych przez ten podmiot stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, zgodnie z rygorami wynikającym z art. 8 ust. 3 p.z.p.,

c) art. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm., dalej u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji, które mają charakter informacji dostępnych publicznie i powinny ulegać udostępnieniu na wniosek,

d) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez ustalenie domniemania, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowi przesłankę uznania, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez wydanie decyzji ograniczającej dostęp do informacji publicznej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz zasady prawdy obiektywnej,

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

c) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji oraz uznanie, iż organ I instancji należycie i w sposób wystarczający przeprowadził postępowanie wyjaśniające i uzasadnił decyzję w niniejszej sprawie,

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, co w szczególności dotyczy pominięcia zasadniczych dla sprawy kwestii, które decydowałyby o uznaniu, że wnioskowana przez stronę informacja w rzeczywistości stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji podał, że zasadniczą kwestię w sprawie stanowi wykładnia art. 8 ust. 3 p.z.p., będącego podstawą skarżonej decyzji. Na jego podstawie nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane, oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (...). Dla skutecznego uchylenia się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej związanej z zamówieniem publicznym, konieczne jest dopełnienie przez wykonawcę zamówienia dwóch obowiązków: zastrzeżenia poufności informacji i wykazania, że stanowią one tajemnice przedsiębiorstwa. Obowiązki te obciążają wyłącznie wykonawcę zamówienia publicznego, nie można ich przenieść na inny podmiot. Zamawiający nie może wyręczać wykonawcy ani w zastrzeżeniu poufności konkretnych informacji, ani tym bardziej w wykazywaniu, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd I instancji przyjął, że użyte w art. 8 ust. 3 p.z.p. sformułowanie "wykazać" jest równoznaczne znaczeniowo z określeniem "udowodnić". Wykonawca wykazując zasadność zakwalifikowania określonych danych do kategorii tajemnicy przedsiębiorstwa winien więc w sposób wyczerpujący omówić sporną kwestię, tak aby przekonać do swoich twierdzeń zarówno zamawiającego, jak też potencjalnie każdy podmiot wnioskujący o udostępnienie zastrzeżonych informacji.

W przypadku wniosku o udzielenie informacji, w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych danych pytany podmiot winien dokładnie przytoczyć argumenty podniesione przez wykonawcę dla wykazania istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Powinien również dokonać analizy tych argumentów przez pryzmat przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, z uwzględnieniem zakresu przedmiotowego spornej tajemnicy przedsiębiorstwa. W takim wypadku to na adresacie żądania udostępnienia informacji publicznej spoczywa ciężar oceny tego, czy wykonawca zastrzegł poufność danych informacji i czy skutecznie wykazał, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Wynik tej oceny musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych informacji.

Sąd I instancji wskazał, że organ nie przywołał argumentacji podniesionej przez zamawiającego, mającej stanowić udowodnienie faktu, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie dokonał także jej analizy przez pryzmat jej przedmiotu i przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Treść uzasadnienia skarżonej decyzji została sformułowana w taki sposób, że jawi się jako samodzielna argumentacja zamawiającego, przedstawiająca twierdzenia dla wykazania istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Takie zastąpienie motywów wykonawcy motywami zamawiającego stanowi naruszenie zasady sformułowanej w normie art. 8 ust. 3 p.z.p. Pozbawia także Sąd możliwości oceny trafności argumentów podniesionych przez uprawniony do tego podmiot, tj. przez wykonawcę.

Sąd I instancji stwierdził także, że organ wydający decyzję winien opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a który znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych danej sprawy. Tylko bowiem co do materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych można wysnuć domniemanie, iż zostały przeanalizowane przez organ wydający decyzję w sprawie. Brak zaś w aktach dokumentów sprawia, iż pojawia się wątpliwość, czy były one uwzględnione przez organ w toczącym się postępowaniu i czy organ ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny danej sprawy. Akta administracyjne przesłane wraz ze skargą do Sądu nie zawierają oświadczenia wykonawcy, mającego stanowić akt wykazania istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa po stronie danych objętych wnioskiem. Stąd pojawia się pytanie o to, czy organ wydając decyzję dokonał w ogóle analizy oświadczenia wykonawcy złożonego w trybie art. 8 ust. 3 p.z.p.

Sąd I instancji stwierdził, że wskazana niekompletność akt administracyjnych pozbawiła Sąd możliwości samodzielnej weryfikacji twierdzeń zamawiającego, jak też sprawdzenia, czy organ dokonał jakiejkolwiek oceny tych twierdzeń.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących terminu do zgłoszenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Wykonawca w momencie składania dokumentów żądanych przez zamawiającego w ramach uzupełnienia dokumentacji, mógł w sposób skuteczny dokonać czynności zastrzeżenia ich poufności stosownie do normy art. 8 ust. 3 p.z.p.

W skardze kasacyjnej Komendant [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej p.p.s.a) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 3 p.z.p. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd, że obowiązki organu (adresata żądania udostępnienia informacji publicznej) badającego skuteczność zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa są szersze niż obowiązki zamawiającego, w związku z czym organ administracji nie dokonał właściwej analizy skuteczności zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, co faktycznie nie miało miejsca, gdyż organ wykonał swoje zobowiązania wynikające z powyższych przepisów;

2. prawa materialnego:

- art. 8 ust. 3 p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd, iż sformułowanie "wykazać" jest równoznaczne znaczeniowo z określeniem "udowodnić",

- art. 8 ust. 3 p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd I instancji kwestii pierwszeństwa w toku rozpoznania wniosku o dostęp do informacji zgromadzonych w toku postępowania o zamówienie publiczne przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych jako lex specialis wobec przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 8 ust. 2 i 3 p.z.p. oraz w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, iż obowiązki organu (adresata żądania udostępnienia informacji publicznej) badającego skuteczność zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa są szersze niż obowiązki zamawiającego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 8 ust. 3 p.z.p., aby organ mógł nie ujawnić informacji z postępowania o udzielenie zamówień publicznych, wykonawca nie tylko musi wyraźnie zastrzec określoną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa w odpowiednim terminie, ale i wykazać, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. To, czy wykonawca wykazał tę okoliczność - a zatem, że dana informacja spełnia nie tylko formalne, ale i materialne przesłanki do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorstwa - musi zweryfikować niezależnie organ, a tok swojego rozumowania i wnioski z tej weryfikacji powinien przedstawić wyczerpująco w uzasadnieniu wydawanej przez siebie decyzji. Wbrew poglądowi Sądu I instancji, nie można terminu "wykazać" utożsamiać z "udowodnieniem", bowiem ustawodawca tam gdzie oczekuje dowodów od uczestników postępowania, tam wprost na to wskazuje, przykładami są regulacje art.190, art. 90 ust. 1 i 3, art. 22a ust. 2, art. 22b ust. 2 p.z.p., art. 23 ust. 8, 9, 10 i 11, art. 30a ust. 4, art. 30b ust. 4, art. 89 ust. 4 p.z.p.

Podobnie Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt KIO 1015/17 stwierdziła, że "użyte w treści przepisu art. 8 ust. 3 p.z.p. pojęcie "wykazał" należy rozumieć, jako "rzeczowo uzasadnił". Przy tym nie budzi wątpliwości fakt, że oświadczenie jest także środkiem dowodowym, za pomocą którego można wykazać określone okoliczności, jeśli zawiera rzetelną, logiczną i rzeczową argumentację, z powołaniem się na obiektywne fakty podlegające weryfikacji. Niewątpliwie oświadczenie wykonawcy stanowi jeden z podstawowych środków dowodowych, wykorzystywanych w procedurze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Ponadto należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych, jednoznacznie i wprost wskazują na obowiązek przedstawienia przez wykonawcę dowodów, jeśli jest to uzasadnione potrzebami postępowania. W art. 8 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych taki obowiązek nie został na wykonawców nałożony. W świetle przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych nie sposób uznać, że ustawodawca zamiennie posługuje się pojęciami "wykazać" oraz "udowodnić"." Podobne tezy zawiera wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt KIO 2660/17.

Sąd I instancji niezasadnie pominął fakt, że pierwszeństwo w toku rozpoznania wniosku o dostęp do informacji zgromadzonych w toku postępowania o zamówienie publiczne mają przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych jako lex specialis wobec przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji, a stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Ustawa o dostępie do informacji publicznych nie jest prawnym instrumentem "równoległym" w stosunku do możliwości uzyskania interesujących stronę dokumentów w sytuacji, gdy dostęp do tych dokumentów regulują przepisy szczególne. Wobec powyższego nie można "omijać" ustawy - Prawo zamówień publicznych poprzez wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W razie braku zgody na nieuprawnione zastrzeżenie tajemnicy uczestnikowi postępowania o udzielenie zamówienia publicznego służą środki ochrony prawnej w postaci odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej, a następnie sądu okręgowego, a nie do sądu administracyjnego. Odmienny pogląd prowadzi do wniosku, że te same informacje w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego uznane byłyby za prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa, a w postępowaniu o udzielenie dostępu do informacji publicznej podlegałaby ujawnieniu. Nie może być tak, że informacje te są nieujawniane uczestnikom postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a ujawniane są osobom trzecim wnioskującym o to w innym trybie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł alternatywnie o jej odrzucenie z powodu braku legitymacji czynnej po stronie organu lub oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej powołano przepis art. 50 w zw. z art. 193 i 193 ust. 2 p.p.s.a. wskazując, że organ rozpatrujący sprawę co do istoty nie może być jednocześnie stroną w sprawie, którą rozstrzygał, ten sam podmiot w tym samym postępowaniu nie może kumulować roli organu i strony postępowania. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, albowiem zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa należy do wykonawcy i nie może organ go w tym zakresie wyręczać. O braku stanowiska wykonawcy świadczy brak w materiale sprawy pisma wykonawcy dotyczącego objęcia danych tajemnicą przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się uzasadnione i dają podstawę do jej uwzględnienia.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o jej odrzucenie należy wyjaśnić, że nie znajduje on uzasadnienia, w szczególności pozbawione podstaw jest powoływanie przepisu art. 50 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Zastosowanie znajduje bowiem przepis art. 32 p.p.s.a., zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Komendant [...] jest organem, którego decyzję zaskarżono, był zatem stroną w postępowaniu przed sądem I instancji, a na podstawie art. 173 § 2 p.p.s.a. strona może wnieść skargę kasacyjną. Argumenty powoływane w odpowiedzi na skargę kasacyjną, odnoszące się do pozycji procesowej jednostki samorządu terytorialnego, nie pozostają w żadnym związku ze sprawą, co pozbawia je rzeczowości.

Skuteczne okazały się zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 8 ust. 3 p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., niezależnie od przedstawionego w skardze kasacyjnej uzasadnienia. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tezy skargi kasacyjnej, że przepisy ustawy p.z.p. w zakresie jawności procedury zamówień publicznych stanowią lex specialis względem przepisów o dostępie do informacji publicznej. Kwestia ta nie ma jednak wpływu na uwzględnienie zgłoszonego zarzutu. Relacja lex specialis – lex generalia to relacja oparta na stosunku zasada-wyjątek. Przepis szczególny wprowadza odmienną regulację dla sytuacji wyróżnionych w sposób przedmiotowy lub podmiotowy, w konsekwencji czego do takich przypadków szczególnych nie mają zastosowania reguły ogólne. Warunkiem wstępnym jest jednak tożsamość zakresu regulacji. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy tylko w sytuacji, gdy inna ustawa reguluje ten sam zakres (por. M. Chmaj, M. Bidziński, P. Szustakiewiecz: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2010, s. 31). Wyłączenie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma miejsce wówczas, gdy inny akt w sposób odmienny reguluje kwestię dostępu do informacji publicznej. Prawo zamówień publicznych takim aktem nie jest, zgodnie z art. 1 p.z.p., ustawa określa zasady i tryb postępowania o zamówienie publiczne, jest zatem aktem regulującym procedurę wydatkowania środków publicznych. Jawność w niej przewidziana ma charakter proceduralny i wewnętrzny, ma znaczenie dla uczestników tego postępowania, jako element jego prawidłowości, konstytuuje ją art. 8 ust. 1 p.z.p.

Kwestie relacji między przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i innych ustaw regulujących dostęp do informacji mających taki charakter przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13. Zwrócono w niej uwagę, że "istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski: Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie. Poznań - Wrocław 2007 r., s. 64-65)".

Na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy zatem przyjąć, że w przypadku zbiegu ustaw, pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Prawo zamówień publicznych nie określiło odrębnej procedury udostępniania informacji publicznej zawartej w dokumentacji postępowania zamówieniowego. Stąd do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy Prawo zamówień publicznych (por. wyrok NSA z 27 marca 2013, sygn. I OSK 155/12, z dnia 14 grudnia 2012, sygn. I OSK 2208/12). Wniosek powinien być załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w toku postępowania należy wziąć pod uwagę różnice wynikające z regulacji odrębnej.

Z podanych względów nie jest usprawiedliwione stanowisko Sądu I instancji, że istota sprawy sprowadzała się do wykładni art. 8 ust. 3 p.z.p. Błędna jest też teza, że o wadliwości stanowiska organu świadczy fakt, że nie powołał argumentacji zgłaszanej przez wykonawcę, natomiast samodzielnie weryfikował skuteczność zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej samodzielnie rozstrzyga, czy jej udostępnienie zgodnie z wnioskiem nie jest ograniczone, w tym ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku dokumentów z postępowania o zamówienie publiczne podmiot zobowiązany winien brać pod uwagę ewentualne zgłoszone przez wykonawcę zastrzeżenie poufności określonych dokumentów. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie skuteczność zastrzeżenia tej poufności w postępowaniu o zamówienie publiczne nie była poddana weryfikacji poprzez podjęcie kroków w celu wykazania niezasadności zastrzeżenia tajemnicy w toku postępowania o zamówienie i na zasadach ustawy p.z.p. Po zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli żądane materiały mają taki charakter, dysponent informacji, odmawiając jej udostępnienia ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, musi w konsekwencji samodzielnie w uzasadnieniu decyzji ocenić skuteczność i zasadność zastrzeżenia poufności. Rozstrzygającego zdania w tej kwestii bynajmniej nie ma wykonawca ubiegający się o zamówienie, byłoby to bowiem nieuprawnione przeniesienie kompetencji do orzekania o ograniczeniu w udostępnieniu informacji publicznej. Nie jest to zastąpienie motywów wykonawcy motywami zamawiającego, jak zarzucił Sąd I instancji. Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego łączy się po stronie wykonawcy z obowiązkiem wykazania poufnego charakteru danych i zachowania dodatkowych warunków z art. 8 ust. 3 p.z.p. Na etapie wniosku o udzielenie informacji publicznej, jeżeli zamawiający nie jest związany stanowiskiem organów orzekających w ramach postępowania o zamówienie, winien przedstawić ocenę, czy zastrzeżone dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, co podlega z kolei weryfikacji sądu administracyjnego.

Sąd I instancji uchylił się od merytorycznej oceny argumentów przedstawionych w decyzjach odmownych, powołując się na braki w aktach postępowania. Okoliczność ta nie usprawiedliwia wydania wyroku uwzględniającego skargę, skoro nie zobowiązano organu do nadesłania kompletnych akt sprawy, zawierających także zastrzeżone materiały z postępowania o zamówienie publiczne, jak też nie zastosowano art. 55 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi, jeżeli naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dysponując kompletnymi aktami postępowania administracyjnego Sąd I instancji nie mógł zweryfikować, czy zarzucany brak odniesienia się do argumentów wykonawcy, w zestawieniu z materiałem sprawy, istotnie miał miejsce i czy wywarł jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie, stąd za uzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia tego przepisu. Nie jest natomiast uprawniony zarzut odnoszący się do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., nie został on uzasadniony, brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji przekroczył granice sprawy lub ograniczył się wyłącznie do rozpoznania zarzutów skargi.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.