Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3193/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 34 § 1, art. 264 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 434/19 w sprawie ze skargi M.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 434/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi: 1. zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku M.S. przez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz M.S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M.S. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) w przedmiocie niezałatwienia jej wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 34 § 1 kpa przez nieustalenie i nieprzyznanie kuratorowi wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych w sprawie. Skarżąca podniosła, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] [z [...] marca 2012 r. III RNs [...]] została ustanowiona kuratorem celem reprezentowania nieznanego z miejsca pobytu J.D., w ramach postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów [Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm., dalej upoa]. Ustanowienie kuratora nastąpiło na wniosek organu administracji publicznej - Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi na wniosek o przyznanie wynagrodzenia, skarżąca otrzymała jedynie pisemną informację, że przyznano jej jednorazową nagrodę za sumienne wykonywanie obowiązków pracownika MOPS. Formą rozstrzygnięcia w sprawie kosztów winno być postanowienie, co wynika z art. 264 § 1 kpa. Prezydent nie wydał postanowienia o kosztach.

Skarżąca wniosła o: uznanie uprawnienia, tj. ustalenie i przyznanie kuratorowi wynagrodzenia wraz ze zwrotem wydatków; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że przyznanie wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego, gdyż dotyczy relacji między organem a osobą trzecią, pełniącą funkcje pomocniczą w postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Nie ma podstaw prawnych, by organ przyznał skarżącej wynagrodzenie na podstawie art. 264 § 1 kpa. Przyznanie wynagrodzenia na rzecz skarżącej byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, bowiem podczas pełnienia funkcji kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu skarżąca nie ponosiła kosztów związanych z postępowaniem administracyjnym, a czynności przez nią wykonywane były w godzinach pracy jako pracownika MOPS. Skarżąca otrzymała w latach 2012-2015 nagrodę roczną, której wysokość była wyższa od innych pracowników ze względu na pełnienie funkcji kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt [1,] 1a, art. 151, 200 i 205 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie wydania innego niż decyzja lub postanowienie aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa - przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionemu na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 kpa.

Wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 kpa należy do kosztów postępowania administracyjnego (uchwała [Sądu Najwyższego] z 9.2.1989 r. III CZP 117/88, OSNC 1990/1/11, dalej uchwała III CZP 117/88). Oznacza to, że organem właściwym do ustalenia i wypłaty wynagrodzenia jest organ administracji prowadzący postępowanie zasadnicze, w tej sprawie Prezydent.

Stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela (kuratora) osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Jakkolwiek przepisy kpa ani inne przepisy szczególne nie określają ani wysokości tego wynagrodzenia, ani zasad i trybu jego przyznawania, to nie oznacza to, że takie wynagrodzenie nie przysługuje przedstawicielowi. Odmienne stanowisko nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Podobny pogląd wyraził w wyroku NSA z 19.12.2013 r. I OSK 2636/12.

Ustalenie wysokości wynagrodzenia przedstawiciela (kuratora) osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych winno nastąpić w drodze analogii przez zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536, dalej rozporządzenie z 2018 r.). Uchwała III CZP 117/88 wykluczyła wprawdzie zastosowanie wprost przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. nr 27, poz. 197 ze zm.), jednakże dotyczyło to [spraw należących do] właściwości sądu powszechnego. Tym samym stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy nie stanowi przeszkody do zastosowania tych przepisów przez organ administracji publicznej odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej w zakresie zasad przyznawania wynagrodzenia przedstawicielowi nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionemu na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 kpa.

Prezydent jest obowiązany do ustalenia wysokości wynagrodzenia dla przedstawiciela nieznanego z miejsca pobytu w drodze analogii przez zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Ustalenie takiego wynagrodzenia winno nastąpić w drodze aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Wadliwe jest stanowisko organu wyrażone w piśmie Prezydenta z 22 stycznia 2019 r. i podtrzymane w odpowiedzi na skargę, że nie ma podstaw prawnych do wypłaty wynagrodzenia dla przedstawiciela nieznanego z miejsca pobytu. Organ, powołując prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 20.7.2016 r. II SAB/Ke 40/16, wyprowadza z niego błędne wnioski. Jakkolwiek słusznie organ wskazał, że nie ma podstaw do przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 kpa na podstawie art. 264 § 1 kpa, to organ pomija całą argumentację wyrażoną w wyroku II SAB/Ke 40/16. W wyroku tym Sąd przyjął, że przedstawiciel osoby nieobecnej jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, czerpie swój mandat do działania z orzeczenia sądu powszechnego i ma uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia, które jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań. Sąd wyraził jednoznaczne stanowisko, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 kpa stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie.

Skoro Prezydent nie załatwił wniosku skarżącej z 17 stycznia 2019 r. o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków poniesionych w związku z pełnieniem funkcji przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (nie wydał aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa), to koniecznym było zobowiązanie organu do rozpatrzenia takiego wniosku w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy przez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej.

Organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Analiza okoliczności tej sprawy, a w szczególności brak jednoznacznego określenia w przepisach prawa zasad i trybu przyznawania wynagrodzenia dla przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, nie daje podstaw do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nie było wystarczających podstaw do orzeczenia o istnieniu uprawnienia do wynagrodzenia na podstawie art. 149 § 1b ppsa, bowiem nie można uznać, że zachodzą niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności stanu faktycznego sprawy. Określenie wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków wymaga w pierwszej kolejności ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości szeregu okoliczności, w tym nakładu pracy kuratora i wysokości poniesionych przez niego uzasadnionych wydatków. Zatem w tym zakresie skargę należało oddalić (art. 151 ppsa).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa. Koszty postępowania stanowi wpis od skargi (100 zł).

Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. M.S., który zaskarżając wyrok IV SAB/Wa 434/19 w zakresie pkt 1 i 4, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa):

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 149 § 1 [pkt] 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 34 § 1 i art. 264 § 1 kpa przez wadliwe przyjęcie, że Prezydent jest zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej przez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej, podczas gdy zarówno art. 34 § 1 kpa, jak i art. 264 § 1 kpa nie stanowią podstawy do wydania decyzji, jak również innego aktu z zakresu administracji publicznej w zakresie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionemu na wniosek organu, zgłoszonego na podstawie art. 34 § 1 kpa;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 [pkt] 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa przez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce w sytuacji, gdy z sprawy wynikało, że organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 4 i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Niezasadny okazał się zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 34 § 1 i art. 264 § 1 kpa.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd I instancji nie uznał, że w sprawie należy zastosować art. 264 § 1 kpa. Wręcz przeciwnie, powołując pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku II SAB/Ke 40/16, WSA stwierdził: "słusznie organ wskazał, że nie ma podstaw do przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 kpa na podstawie art. 264 § 1 kpa" (s. 3 uzasadnienia wyroku IV SAB/Wa 434/19).

Trafnie Sąd I instancji przywołał uchwałę III CZP 117/88, aprobowaną przez Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 s. 277 nb 4, z której wynika, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 kpa należy do kosztów postępowania administracyjnego. Zasadnie wskazano, że stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności.

Wykonując obowiązki kuratora podstawą prawną działania skarżącej nie była umowa o pracę z MOPS, lecz postanowienie z [...] marca 2012 r. III RNs [...] Sądu Rejonowego w [...]. Skoro inna była podstawa działania, to i inna winna być podstawa przysługującego za nie wynagrodzenia (art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2008 r. nr 223, poz. 1458 ze zm. w zw. z art. 22 § 1 w zw. z art. 80 zd. 1 Kodeksu pracy - Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.; każda z tych ustaw w brzmieniu obowiązującym w okresie podejmowania czynności przez kuratora). Samo przyznanie dodatkowej premii nie może konsumować wynagrodzenia z tytułu bycia kuratorem, gdyż wykonując obowiązki kuratora skarżąca nie wykonywała ich jako pracownik MOPS.

Przyznawanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 kpa nie zostało unormowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ani w przepisach szczególnych. Przyjęcie jednak, że z tytułu bycia kuratorem nie przysługuje żadne wynagrodzenie, nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946). W wykonywanie obowiązków kuratora nie jest bowiem wpisany element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Dzięki udziałowi w postępowaniu kuratora, postępowanie w sprawie może się prawidłowo toczyć, co leży w interesie stron i w interesie publicznym.

W orzecznictwie przyjęło się, że istniejącą lukę prawną należy wypełnić w drodze analogii. Prezydent winien odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku kuratora strony ustanowionego na zasadzie art. 34 § 1 kpa w drodze analogii. Prezydent winien zatem rozważyć, czy wobec ustanowienia skarżącej kuratorem postanowieniem z [...] marca 2012 r. III RNs [...] Sądu Rejonowego w [...] i zakończeniem przez kuratora czynności podejmowanych w postępowaniu z chwilą, gdy decyzja z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] stała się ostateczna - wszystkie czynności podejmowane przez kuratora miały miejsce na zasadach i według stawek określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (w brzmieniu obowiązującym w okresie podejmowania czynności przez kuratora - Dz. U. nr 27, poz. 197 ze zm., dalej rozporządzenie z 1982 r.).

Jeśli Prezydent ustali, że wszystkie czynności skarżąca podejmowała w okresie obowiązywania rozporządzenia z 1982 r., to Prezydent winien rozważyć przepisy rozporządzenia z 1982 r. jako podstawę analogii w sprawie, w której Prezydent zobowiązany został do wydania aktu z zakresu administracji publicznej, nie zaś przepisy rozporządzenia z 2018 r. (jak nietrafnie zdaje się sugerować Sąd I instancji - s. 3 akapit 1 uzasadnienia wyroku IV SAB/Wa 434/19). Normodawca ustalił, że: "Wysokość wynagrodzenia kuratorów ustanowionych w poszczególnych sprawach zależy w każdym wypadku od rodzaju sprawy, stopnia jej zawiłości i nakładu pracy kuratora." (ust. 1 § 3 rozporządzenia z 1982 r.). "Wysokość wynagrodzenia kuratorów ustala się według przepisów określających opłaty za czynności zespołów adwokackich. Wysokość wynagrodzenia kuratorów będących adwokatami nie może przekraczać stawek zasadniczego wynagrodzenia przewidzianego tymi przepisami, a wysokość wynagrodzenia innych kuratorów - 50% tych stawek." (ust. 2 § 3 rozporządzenia z 1982 r.). Wysokość wynagrodzenia w okresie podejmowanych przez skarżącą czynności określały przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. nr 163, poz. 1348, zm.: z 2003 r. nr 97, poz. 887 i nr 212, poz. 2073; z 2005 r. nr 41, poz. 392 i nr 219, poz. 2872; z 2012 r., poz. 150, dalej rozporządzenie z 2002 r.), w którym także obowiązywała zasada stadiów postępowania (§ 22 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.).

Za takim rozwiązaniem przemawia § 3 rozporządzenia z 2018 r., zgodnie z którym "W sprawach cywilnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, do wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony przed tym dniem, do czasu zakończenia postępowania w danej instancji, stosuje się przepisy dotychczasowe.". W tej materii normodawca zastosował zasadę stadiów postępowania. Zasada ta przyjęta została także w art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 594 ze zm., dalej uksc), zgodnie z którą "W sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się, do czasu zakończenia postępowania w danej instancji, dotychczasowe przepisy o kosztach sądowych." (A. Zieliński, Koszty sądowe w sprawach cywilnych. Art. 98-124 KPC. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 570, nb 1, 2).

Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 1476, dalej rozporządzenie z 2013 r.), które weszło w życie dnia 24 grudnia 2013 r., nie zawierało odpowiednika § 3 rozporządzenia z 2018 r. Odpowiednika § 3 rozporządzenia z 2018 r. nie zawierało także rozporządzenie z 1982 r., które utraciło moc dnia 24 grudnia 2013 r. Rozporządzenia z 2013 r. i 2018 r. zostały wydane na podstawie art. 9 pkt 3 uksc.

Rozporządzenie z 1982 r. wydane zostało na podstawie art. 42 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. nr 24, poz. 110 ze zm., dalej duksc), która także została oparta o zasadę stadiów postępowania (art. 49 duksc; K. Korzan, Koszty postępowania cywilnego a nakłady państwa na utrzymanie wymiaru sprawiedliwości, Wyd. LEX 1992, s. 153-154). Ustawowe przepisy intertemporalne stanowią dyrektywę legislacyjną dla podmiotów uprawnionych na mocy upoważnienia ustawowego do regulowania kosztów w formie aktów niższego rzędu (K. Korzan - op. cit., s. 134).

W prawie administracyjnym przyjmuje się, że "Sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych" (art. 191 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – w brzmieniu pierwotnym Dz. U. nr 30, poz. 168; J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 84, 101-102; art. 121 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.), co wskazuje na respektowanie zasady stadiów postępowania w kodeksowych regulacjach prawa administracyjnego.

W polskiej kulturze prawnej powszechnie akceptuje się pogląd, że "Brak w ustawie nowelizującej z 2003 r. przepisów intertemporalnych nie oznacza bezwzględnej konieczności stosowania zasady bezpośredniego działania nowego prawa do wszelkich stanów ukształtowanych zarówno po, jak i przed zmianą prawa, ani też zezwolenia na wsteczne działanie nowych przepisów. Brak przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów. W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" powinny wypełnić w drodze odpowiedniej wykładni organy stosujące prawo" (cz. III pkt 4.1 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. P 38/11).

Relacja między organem i kuratorem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona wobec niego charakter uboczny. Przepisy kpa nie przewidują terminu prekluzyjnego dla złożenia przez kuratora wniosku o przyznanie mu wynagrodzenia. Złożenie wniosku po wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym nie uzasadnia odmowy jego uwzględnienia.

Przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 kpa należy dokonać w drodze aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innego niż decyzja lub postanowienie - o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

W bogatym orzecznictwie NSA, dotyczącym tego rodzaju aktów wskazuje się, że dokonywane są one w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt. Akty (czynności) muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wynika, że akt (czynność) musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu.

Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, by sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała NSA z 4.2.2008 r. I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21).

Akt, od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu itd. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 74, nb 46).

Obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 kpa. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika, jak wskazano wyżej, z przepisów prawa.

Przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 kpa stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Dopiero takie założenie powoduje, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego (wyroki NSA z 19.12.2013 r.: I OSK 2748/12, Lex 1529036; I OSK 2636/12, Lex 1529034; I OSK 2108/13, Lex 1528998).

Prezydent w niniejszej sprawie nie wydał aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, którym ustosunkowałby się do żądania skarżącej. Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie było wystarczających podstaw do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1b ppsa. Określenie wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków wymaga w pierwszej kolejności ustalenia przez Prezydenta w sposób niebudzący wątpliwości szeregu okoliczności, w tym nakładu pracy kuratora oraz wysokości poniesionych przez niego uzasadnionych wydatków.

Zaskarżonym wyrokiem Prezydent został zobowiązany do wydania aktu z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, choć Sąd I instancji nie wskazał wprost tego przepisu. WSA nie zastosował jednak art. 149 § 1b ppsa i w tym zakresie skargę oddalił (art. 151 ppsa). Prezydent obowiązany jest wyjaśnić stan faktyczny sprawy i wówczas wydać stosowny akt.

Zarzut naruszenia art. 77 kpa skonstruowany został niestarannie. Art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 754, nb 16). Z treści zarzutu ani z jego uzasadnienia nie wynika, który z paragrafów art. 77 kpa skarżący kasacyjnie miał na myśli podnosząc ów zarzut. Z tego też powodu nie nadawał się od do rozpoznania.

Nie mógł przynieść spodziewanego efektu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7 i 80 kpa.

Sąd I instancji prawidłowo zobowiązał Prezydenta do wydania aktu z zakresu administracji publicznej (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), zatem nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. W zaskarżonym wyroku została wykazana wadliwość działania (bezczynność) Prezydenta. Sąd wskazał, jakich przepisów Prezydent nie zastosował, mimo istnienia takiego obowiązku prawnego. Wobec tego nie mogą przynieść pożądanego skutku twierdzenia, że organ prawidłowo zastosował art. 7 i 80 kpa.

Na podstawie art. 184 in fine ppsa skargę kasacyjną należało oddalić, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.