Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1456/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 328/19 w sprawie ze skargi [...] na informację Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko – Mazurskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 328/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] na informację Zarządu Województwa Warmińsko – Mazurskiego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

W uzasadnieniu orzeczenia przedstawił następujący stan sprawy.

[...] (dalej określana jako spółka lub skarżąca) złożyła 5 grudnia 201. r. wniosek o dofinansowanie, w ramach konkursu nr [...], ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko – Mazurskiego na lata 2014 – 2020 w ramach Osi priorytetowej – [...]Efektywność energetyczna, działania: [...]Wartość projektu miała wynieść [...] zł, zaś wydatki kwalifikowalne [...]zł. Wobec czego dofinansowanie miało wynieść [...] zł.

We wniosku wskazano także, że źródłem finansowania będzie, w fazie operacyjnej, sprzedaż energii, w oparciu o podpisaną umowę na jej sprzedaż oraz zawarta umowa pożyczki z osobą fizyczną – [...], dalej określanym jako pożyczkodawca.

Rozstrzygnięciem z 30 stycznia 2019 r. Zarząd Województwa Warmińsko – Mazurskiego, działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Warmińsko – Mazurskiego na lata 2014 – 2020 (dalej jako: "IZ"), poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu. W uzasadnieniu wskazano, że projekt przeszedł pozytywnie weryfikację wymogów formalnych i został przekazany do oceny formalno - merytorycznej Komisji Oceny Projektów (zwanej dalej "KOP"). Następnie wniosek przeszedł pozytywną ocenę kryteriów formalnych i został przekazany do oceny kryteriów merytorycznych. Na podstawie złożonej dokumentacji oraz wyjaśnień strony IZ, przy udziale ekspertów KOP, uznała, że projekt nie spełnia dwóch kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych): kryterium nr 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" oraz kryterium nr 8 "Trwałość projektu". Uzasadniając stanowisko odnośnie kryterium nr 1 wskazano, że ze sprawozdań finansowych (bilans otwarcia) wynika, iż wnioskodawca nie posiada wystarczających środków na pokrycie wkładu własnego i realizację inwestycji. Nie posiada także zdolności kredytowej umożliwiającej zaciągnięcie kredytu w wysokości pozwalającej na pokrycie nakładów inwestycyjnych (niepokrytych dotacją). W zakresie kryterium nr 8 wskazano, że w oparciu o przedłożoną dokumentację: Studium wykonalności (pkt 2.4.2 potencjał finansowy do realizacji Wybranego wariantu i pkt 3.2 kalkulacja nakładów inwestycyjnych), załącznik nr 14 sprawozdania spółki i podmiotów powiązanych oraz PIT-y, umowy pożyczki z 18 grudnia 2018 r., stwierdzono brak zapewnionego finansowania udziału własnego wymaganego w ramach przedmiotowego projektu. Tym samym projekt nie mógł uzyskać dofinansowania.

W proteście z 20 lutego 2019 r. spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem IZ wskazując, na brak uprawnień KOP do weryfikacji zdolności finansowej pożyczkodawcy. W jej ocenie wystarczającą do oceny zdolności finansowej była przedłożona umowa pożyczki z 18 grudnia 2018 r. Nie zgodziła się również z oceną zdolności finansowej pożyczkodawcy, która została przeprowadzona nierzetelnie i częściowo. Bowiem wartość aktywów znacząco przekracza wartość posiadanych przez pożyczkodawcę zobowiązań, kredytowych/pożyczkowych, które ustalono na kwotę [...] zł. Zdaniem spółki w toku postępowania błędnie ujęto przy ocenie zdolności finansowej spółki wartość pożyczek udzielonych przez pożyczkodawcę innej spółce. Ponadto zarzuciła, że błędnie zinterpretowano wysokie zadłużenie kredytowe 25 spółek powiązanych z pożyczkodawcą, bowiem ich zadłużenie oparte jest na zobowiązaniach włącznie względem podmiotów powiązanych, a konkretnie względem wspólnika, a zarazem pożyczkodawcy.

Pismem z 9 kwietnia 2019 r. IZ poinformowała spółkę o uwzględnieniu protestu w zakresie kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 1 oraz nieuwzględnieniu protestu w zakresie kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 8.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kryterium nr 1 wskazała, że bilans pożyczkodawcy prowadzącego działalność pod firma [...] roku 2017 nie był brany pod uwagę, gdyż zakres oceny tego kryterium nie dotyczy analizy zdolności finansowej podmiotów, które ustanawiają wkład własny niezbędny do realizacji projektu. Natomiast powyższy bilans został uwzględniony przy ocenie kryterium nr 8. IZ przyjęła argumentację wnioskodawcy i uznała protest w powyższym zakresie W konsekwencji spółka spełnił kryterium nr 1. Natomiast nie zgodziła się z zarzutem, że ocena kryterium 1 i 8 nie może być ze sobą powiązana. Zgodnie bowiem z Regulaminem konkursu każde z kryteriów jest oceniane w powiązaniu z listą sprawdzającą stanowiącą załącznik nr 9 - lista sprawdzająca do weryfikacji kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) wyboru projektów. Podkreśliła, że projekt jest zawsze oceniany całościowo, a zakresy oceny kryteriów 1 i 8 są ściśle ze sobą powiązane. Wynik oceny kryterium nr 1, nie zawsze ma przełożenie na ostateczną ocenę dokonaną w kryterium nr 8.

Odnosząc się do oceny projektu pod kątem kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 8, IZ wskazała, że dokonano ponownie szczegółowego badania zdolności finansowej wnioskodawcy i w konsekwencji uznano, że IZ właściwie oceniła zdolność finansową pożyczkodawcy oraz, że miała do tego pełne prawo zgodnie z Regulaminem konkursu. Zwrócono uwagę, że istnieje różnica pomiędzy wskazanym poziomem dofinansowania we wniosku o dofinansowanie ([...]zł), a poziomem finansowania wskazanym w analizie finansowej Studium wykonalności ([...]zł), co jest niezgodne z Regulaminem konkursu.

Oddalając skargę na podstawie 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.; dalej: "ustawa wdrożeniowa") sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem i nie doszło w sprawie do naruszenia powołanych w skardze przepisów art. 37 ust. 1 i ust. 2, 41 ust. 2 pkt 7, art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Podkreślił, że szczegółowe zasady oceniania wniosków o dofinansowanie w konkursie, w którym brała udział skarżąca, określał Regulamin konkursu [...] w ramach RPO WM na lata 2014-2020 oś priorytetowa 4 Efektywność energetyczna Działanie 4.1 Wspieranie wytwarzania i dystrybucji energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych (dalej zwany Regulaminem). Regulamin wraz z dokumentacją konkursową zamieszczony jest na stronie internetowej RPO WiM oraz Portalu Funduszy Europejskich (§ 7 ust. 5 Regulaminu), Zgodnie z § 1 ust. 3 Regulaminu przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę jego postanowień. Z kolei w § 11 Regulaminu określono sposób dokonywania oceny formalno – merytorycznej wniosków. W szczególności w ust. 1 § 11 Regulaminu wskazano, że wnioski o dofinansowanie projektów, które pozytywnie przeszły weryfikację wymogów formalnych są poddawane ocenie formalno-merytorycznej. Ocena ta jest oceną kilkustopniową, zaś w trakcie oceny kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) dopuszcza się uzyskanie dodatkowych wyjaśnień/informacji od wnioskodawcy (ust. 17). Niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu (ust. 22.).

Natomiast w studium wykonalności w części dotyczącej potencjału finansowego do realizacji wybranego wariantu należy opisać potencjał finansowy niezbędny do realizacji projektu, co oznacza m.in.: dysponowanie środkami na realizację projektu lub możliwości pozyskania tych środków. Zgodnie z instrukcją należy wykazać wszystkie źródła finansowania projektu oraz przedstawić źródła potwierdzające możliwość pozyskania tych źródeł (pkt 24.2, str. 11). Wreszcie w Karcie z definicjami określono, że w ramach kryterium nr 8 Trwałość projektu weryfikowany jest m.in. potencjał finansowy wnioskodawcy lub partnerów do realizacji projektu, tj. dysponowanie środkami na realizację projektu lub możliwość ich pozyskania, wskazane źródła finansowania projektu.

W ocenie sądu pierwszej instancji przywołane regulacje jednoznacznie wskazują na konieczność wykazania przez spółkę posiadania środków niezbędnych do sfinansowania wkładu własnego na realizację projektu już we wniosku o dofinansowanie projektu. Zaznaczył przy tym, że w Instrukcji wskazano jedynie przykładowe dokumenty, którymi można uprawdopodobnić posiadanie środków finansowych na realizację projektu. Wymienienie przykładowych rodzajów dokumentów potwierdza użycie na końcu listy przykładów słowa "inne". Oznacza to, że Instrukcja zakłada otwarty katalog takich dokumentów. Instrukcja, w ocenie sądu, nie wprowadza ograniczeń, zamkniętego katalogu dokumentów, które należy dostarczyć w przypadku finansowania inwestycji z pożyczki. Ponadto brzmienie powyższych unormowań wskazuje, że dokonuje się analizy sytuacji finansowej wnioskodawcy, w oparciu o przedłożone dokumenty.

W świetle powyższego uznał, że sama umowa pożyczki z 18 grudnia 2018 r. przedłożona przez spółkę w dostateczny sposób nie uprawdopodobnia posiadania środków finansowych na wykonanie projektu w przypadku, gdy pożyczkodawca nie jest profesjonalnym podmiotem finansowym. Nadto spółka przed przystąpieniem do konkursu, w oparciu o zapisy dokumentacji konkursowej, winna być świadoma, że przedstawiając umowę pożyczki zawartą z nieprofesjonalnym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w obszarze udzielania kredytów/pożyczek i nie pozostających pod nadzorem KNF, musi się liczyć z tym, że eksperci będą dokonywać analizy sytuacji pożyczkodawcy, co do jego zdolności udzielenia pożyczki na podstawie udostępnionych przez wnioskodawcę dokumentów. Aby uznać, że przyszły pożyczkodawca może być uznany za gwaranta jej sytuacji finansowej i prawidłowej realizacji projektu, konieczne są takie dokumenty, z których jednoznacznie będzie wynikać, że pożyczka jest możliwa do udzielenia, a więc pewna, realna.

Zwrócił także uwagę na to, że pomiędzy pożyczkodawcą, a skarżącą spółką i innym wnioskodawcą w tym samym konkursie (tj. [...]) występują powiązania kapitałowe i osobowe. Zaś zabezpieczeniem realizacji drugiego wniosku jest także pożyczka udzielona przez tego samego pożyczkodawcę. Wobec czego zasadnie przy badaniu możliwości finansowych pożyczkodawcy uwzględniono zamiar udzielenia pożyczek obu ww. spółkom na łączną kwotę [...] zł .

Podsumowując sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dokonał rzetelnej oceny zarówno zarzutów jak i argumentacji zawartej w uzasadnieniu protestu. Organ w tym zakresie oparł swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych postanowieniach dokumentacji konkursowej oraz przepisach ustawy wdrożeniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

Na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej oraz art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ jej treść, tj.:

1. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez naruszenie zasady rzetelności i bezstronności przy dokonywaniu oceny projektu pn. "[...], polegającej na błędnym zbadaniu zdolności finansowej skarżącego i bezzasadnym uznaniu, że instytucja słusznie oceniła projekt nie spełnia kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 8 "Trwałość projektu". Wskutek czego IZ RPO WWM dokonała negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie, podczas gdy wnioskodawca wykazał, że posiada środki finansowe na cel w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej ,

2. art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez orzeczenie, IZ RPO WMM poza treść uchwalonego przez siebie Regulaminu i dokonanie weryfikacji złożonej przez skarżącą dokumentacji wraz z wnioskiem o dofinansowanie, w oparciu dodatkowo o inny złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji nie uwzględnienie, że w treści Regulaminu konkursu nr [...], w tym w Załączniku nr 12 do Regulaminu - Karta z definicjami kryteriów merytorycznych, nie zawarto szczegółowego opisu oceny spełnienia Kryterium nr 8 "Trwałość projektu" pod kątem posiadania potencjału finansowego do jego realizacji. Wskutek czego IZ RPO WWM uznało, że przedłożona przez skarżącą umowa pożyczki, udzielona na zabezpieczenie wkładu własnego nie stanowi wiarygodnej formy zabezpieczenia środków finansowych na realizację projektu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczyła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zatem, wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie oraz komplementarny charakter zarzutów naruszenia tak przepisów procesowych jaki materialnych, uzasadniają ich łączne rozpatrzenie. Zwłaszcza, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, iż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniono) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi.

Przechodząc do oceny zarzutów należy na wstępie zaznaczyć, iż na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W orzecznictwie NSA ugruntował się pogląd, że podstawowym krajowym aktem prawnym regulującym zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności jest ustawa wdrożeniowa. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a., z włączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Ponadto z przepisów art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 43, art. 57, art. 58 ust. 1 oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowe wynika, że granice kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć wydawanych na podstawie ustawy wdrożeniowej są zawężone. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę jest związany zakresowo treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wniesienie protestu nie powoduje ponownego, pełnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie, a jedynie w granicach zaskarżenia. Wnioskodawca jest zobowiązany do wskazania w proteście (wraz z uzasadnieniem) kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza lub/oraz – zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli jego zdaniem naruszenie takie miało miejsce. Kontrola sądu pierwszej instancji może zatem dotyczyć tylko zakwestionowanych w proteście kryteriów wyboru projektu o dofinansowanie, których projekt nie spełnił lub otrzymał mniejszą liczbę punktów oraz związanych z tym ewentualnych naruszeń proceduralnych. Zarzuty protestu mogą odnosić się zarówno do kryterium o charakterze formalnym, jak i merytorycznym, niemniej jednak nie mogą kwestionować zasadności ustanowienia kryteriów wyboru projektów, chyba że dokonywana na podstawie tych kryteriów ocena ma charakter dyskryminujący, narusza zasadę przejrzystości czy równego dostępu do pomocy. Wnioskodawca może podnieść też zarzuty o charakterze procesowym (tak np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I GSK 2679/18; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2017 r., II GSK 4129/17; wyrok NSA z 22 marca 2019 r., I GSK 205/19).

W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie albowiem – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – kontrola zgodności z prawem zaskarżonego działania organu, którym w części (w zakresie niespełnienia kryterium 8) nie uwzględniono protestu skarżącej od negatywnej oceny projektu, została przeprowadzona w oparciu o adekwatny wzorzec kontroli rekonstruowany na podstawie art. 37 ust. 1 oraz ust. 2 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w związku z jej art. 6 i postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, w tym postanowieniami Regulamin konkursu wraz z jego załącznikami.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu powinien regulować szereg kwestii dotyczących postępowania w sprawie dofinansowania projektów, w tym w szczególności: przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu; formę konkursu; termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek; wzór wniosku o dofinansowanie projektu; kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia; środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy; sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu; formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu.

Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu konkursu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych, przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany m.in. jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, stanowi kryterium oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Regulaminem stanowi swoiste uszczegółowienie, które wynika ze szczególnego charakteru prowadzonego postępowania konkursowego. W zależności od rodzaju przyjętego sposobu realizacji postępowania konkursowego w regulaminie sprecyzowane są wymogi konkursowe, które obowiązują wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie.

Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii podkreślenia wymaga, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany był już pogląd, zgodnie z którym zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów zawarta w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia określa regulamin konkursu. Oznacza to, że kryteria wyboru projektów to inaczej warunki czy też wymogi stawiane uczestnikom konkursu, od spełnienia których zależy ocena i ewentualny wybór projektów do dofinansowania.

W kontekście powyższych rozważań podnoszona przez skarżąca argumentacja, że IZ RPO WWM nie precyzuje w żadnym z dokumentów dotyczących przeprowadzenia konkursu, jakie źródła finansowania wkładu własnego są przez nią preferowane oraz, że brak jest jakichkolwiek odniesień do przyjmowanej metodologii oceny wskazanych źródeł finansowania, nie mogą rodzić negatywnych konsekwencji względem potencjalnego wnioskodawcy nie zasługuje na aprobatę.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że w § 11 Regulaminu konkursu określono tryb oceny wniosków. Wnioski o dofinansowanie projektów, które pozytywnie przeszły weryfikację wymogów formalnych są poddawane ocenie formalno-merytorycznej. Ocena ta jest oceną kilkustopniową (ust. 6). Wnioski pozytywnie ocenione w ramach oceny kryteriów formalnych podawane są ocenie co do kryteriów merytorycznych, które również zostały zatwierdzane przez Komitet Monitorujący i określone w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 (ust. 13). W przypadku oceny kryteriów merytorycznych w ocenie uczestniczy dwóch ekspertów z danej dziedziny powołanych w skład Komisji Oceny Projektów, zgodnie z zasadą "dwóch par oczu" (ust. 14). W trakcie oceny kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych), a takim było kwestionowane przez IZ kryterium 8 "Trwałości projektu" dopuszcza się uzyskanie dodatkowych wyjaśnień/informacji od wnioskodawcy (ust. 17). W przypadku konieczności uzyskania dodatkowych wyjaśnień/informacji, wnioskodawca zobowiązany jest do ich dostarczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma informującego o konieczności złożenia dodatkowych wyjaśnień/informacji (ust. 19). Niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu (ust. 22.).

Trafnie także sąd pierwszej instancji uznał, że ocena projektu skarżącej w zakresie zaskarżonego kryterium 8, została prawidłowo dokonana na podstawie zapisów Karty z definicjami kryteriów wyboru projektów wraz z wymogami formalnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 4 Efektywność energetyczna, Działanie 4.1 Wspieranie wytwarzania i dystrybucji energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych (załącznik nr 12 do Regulaminu, dalej Karta z definicjami) oraz w oparciu o Listę sprawdzającą do weryfikacji kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) wyboru projektów (załącznik nr 9 do Regulaminu, dalej Lista sprawdzająca). W szczególności pytania sprawdzające z pkt. 76 i 77 nakazywały weryfikację zdolności finansowej skarżącej do realizacji projektu.

Zasadnie z uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano na zapisy Instrukcji wypełnia załączników do wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020, z których wynika, że studium wykonalności należy sporządzić zgodnie z Instrukcją sporządzania Studium Wykonalności w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020. Zatem w części studium dotyczącej potencjału finansowego do realizacji wybranego wariantu należy opisać potencjał finansowy niezbędny do realizacji projektu, co oznacza m.in.: dysponowanie środkami na realizację projektu lub możliwości pozyskania tych środków. Należy wykazać wszystkie źródła finansowania projektu oraz przedstawić źródła potwierdzające możliwość pozyskania tych źródeł (pkt 24.2). W Instrukcji określono także dokumenty niezbędne do finansowej oceny wnioskodawcy, do których zaliczono min. bilans, rachunek zysków i strat lub inne (pkt 14),

W Karcie z definicjami określono natomiast, że w ramach kryterium nr 8 Trwałość projektu weryfikowany jest m.in. potencjał finansowy wnioskodawcy lub partnerów do realizacji projektu, tj. dysponowanie środkami na realizację projektu lub możliwość ich pozyskania, wskazane źródła finansowania projektu.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędu uznając za prawidłowe działanie IZ żądającej od skarżącej, w świetle zapisu § 11 ust. 19 Regulaminu dodatkowych wyjaśnień i informacji zmierzających do wykazania przez nią posiadania środków niezbędnych do sfinansowania projektu, a więc tak wkładu własnego, jak i kosztów niekwalifikowalnych, których poniesienie było niezbędne dla zrealizowania projektu. Zwłaszcza, że skarżąca spółka założona z minimalnym wkładem, nie dysponowała majątkiem pozwalającym jej na sfinansowanie projektu, zaś przedłożona przez nią umowa pożyczki, w świetle przywołanych wyżej regulacji, co do zasady mieszcząca się w otwartym katalogu dokumentów obrazujących sytuację finansową potencjalnego beneficjenta, zawarta została z jej udziałowcem, a zarazem prezesem. To w ramach oceny kryterium trwałości projektu IZ, a ściślej eksperci dokonujący oceny tego kryterium, na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, dokonali oceny realności wykonania przez pożyczkodawcę przyrzeczonej w umowie z 18 grudnia 2018 r. pożyczki. Aby tego dokonać musieli sięgnąć także do informacji dotyczących pożyczkodawcy. A z nich wynikało, że zamierzał w tym samym czasie udzielić pożyczki także innej spółce, która zgłosiła swój projekt do dofinansowania w tym samym konkursie. Stąd błędne jest stwierdzenie skarżącej, że sięgnięto do innego wniosku przy ocenie spełnienia przez nią kryterium 8 Trwałości projektu. Inny wniosek nie był przedmiotem analizy. Przedmiotem oceny była jedynie ocena możliwości pozyskania przez skarżącą realnej pożyczki w czasie realizacji przez nią projektu, a właściwie, na początku jego realizacji, skoro pożyczka, wedle treści pkt VI wniosku – Zakres Rzeczowo – finansowy projektu- miała sfinansować roboty budowlane. przy analizie powiązań skarżącej IZ wzięła pod uwagę także treść oświadczenia skarżącej stanowiącego załącznik do wniosku (pkt 18 listy załączników) o podmiotach powiązanych ze skarżąca i pożyczkodawcą. Wreszcie za zasadnością zweryfikowania realności wykonania przez pożyczkodawcę umowy pożyczki przemawia i to, co sama skarżąca podkreśliła, ze działalność gospodarcza pożyczkodawcy polegająca na udzielaniu pożyczek podmiotom gospodarczym nie podlega nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego. Nadto umowa pożyczki została sporządzona 18 grudnia 2018 r., a więc w rok po złożeniu wniosku o udzielenie dofinansowania. W komparycji powołanej umowy nie wskazano NIP i pełnej nazwy firmy pożyczkodawcy jako przedsiębiorcy, a jedynie jego imię i nazwisko oraz nr PESEL, co mogło sugerować, ze pożyczkę ma udzielić osoba fizyczna nie prowadząca działalności gospodarczej. Zasadnie zatem i te wątpliwości wyjaśniono w toku oceny kryterium 8 Trwałości projektu.

Konkludując należy podkreślić, iż Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego dokonał oceny projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnił skarżącej równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, co czyni niezasadnymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego to należy zauważyć, ze skarżąca powołała się na naruszeniu Regulaminu konkursu, w tym załącznika nr 12 do regulaminu. Tymczasem zarówno Regulamin jak i załącznik mają wiele jednostek redakcyjnych Zarówno z treści zarzutu, jak i uzasadnienia skargi nie wynika, jakie konkretnie zapisy obu regulacji skarżąca miała na myśli. Nie wynika również, czy naruszenie miało polegać na błędnej wykładni jakiegoś zapisu, czy błędzie jego stosowania. Zatem zarzut ten wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W konsekwencji, w ocenie, Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ocena projektu nie została dokonana przez organ w sposób naruszający prawo i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny. W następstwie czego prawidłowo zastosował art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej i oddalił skargę. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia tego przepisu przez jego zastosowanie.

Z uwagi na to, że wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit.ba) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.