Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1049/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1971 nr 27 poz 250
law: Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W., M. W., E. C. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 714/16 w sprawie ze skargi E. W., M. W., E. C. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do działki nr [...] położonej w W., zajętej pod ul. Z., 2. uchyla punkt 5 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. W., E. C. i A. K. solidarnie kwotę 3000 (trzy tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. W., M. W., E. C. i A. K. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 714/16 oddalił skargę M. W., E. W., E. C. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 20 grudnia 2005 r. M. W., E. W., A. K. i E. C. (dalej zwane "skarżącymi") zwróciły się z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - ul. Z. , oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obr. [...] w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej zwanej "ustawą reformującą").

Z dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że zgodnie z umową sprzedaży i darowizny z 30 stycznia 1958 r. W. K. - właścicielka nieruchomości o pow. 2,0529 ha, położonej w W. Z. przy ul. N. pod nr [...], dawniej we wsi Z. gm. O. pow. w., sprzedała córce M. W. i jej mężowi H. W. udział w powyższej nieruchomości wynoszący 2800/20529 części nieruchomości na zasadach wspólności ustawowej.

Mocą aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1974 r. M. W. i H. W. stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2295 m2 w obrębie [...], stanowiącej część osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej we wsi Z. pod nr [...] i nr [...] położonej w dzielnicy W. (Z.) wraz z zabudowaniami w całości.

Spadek po H. W. zmarłym w dniu [...] stycznia 1996 r. nabyli: żona M. W. oraz córki: A. K., E. C. i E. W. po 1/4 części każde z nich.

Umową działu spadku i zniesienia współwłasności z dnia 22 stycznia 1999 r. współwłaścicielki nieruchomości oznaczonej nr [...] (d. nr [...]) z obrębu [...] o pow. 2295 m2 tj. M. W. w udziale 5/8 części, A. K. w udziale 1/8 części, E. C. w udziale 1/8 części i E. W.w udziale 1/8 części dokonały zniesienia współwłasności w ten sposób, że E. W. nabyła w całości ww. nieruchomość.

Decyzją z [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. Z. w W. oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...] o pow. 581 m2 i nr [...] w obrębie [...] o pow. 448 m2.

Współwłaścicielki nieruchomości złożyły wniosek o uzupełnienie i wyjaśnienie treści powyższej decyzji, odnośnie pozostałych współwłaścicieli nie ujętych w decyzji.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. odmówił uzupełnienia i wyjaśnienia treści decyzji z [...] listopada 2011 r., która stała się ostateczna w dniu 27 grudnia 2012 r.

Wnioskiem z 18 maja 2012 r., będącym uzupełnieniem wniosku z 20 grudnia 2005 r., skarżące wyjaśniły, że występują również o ustalenie odszkodowania za działkę o pow. 505 m2 zajętą pod ul. Z. w W., oznaczoną jako część działki nr ew. [...] w obrębie [...] i część działki nr [...] w obrębie [...].

Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2015 r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] o pow. 448 m2, zajętą pod drogę publiczną (gminną) ul. Z. w W. w wysokości 224.448 zł oraz przyznał ustalone odszkodowanie w wysokości 30.613 zł za udział 2800/20529 części w tej nieruchomości na rzecz: ˗ M. W. w wysokości 19.133,13 zł (za udział 1750/20529), ˗ A. K. w wysokości 3.826,62 zł (za udział 350/20529), ˗ E. C. w wysokości 3.826,62 zł (za udział 350/20529), ˗ E. W. w wysokości 3.826,62 zł (za udział 350/20529) oraz odmówił uwzględnienia wniosku M. W., E. W., A. K. i E. C. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. 581 m2, zajętą pod drogę publiczną (gminną) ul. Z. , stanowiącą własność W.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że nieruchomość - działka nr [...] w obrębie [...] spełnia przesłanki przewidziane w art. 73 ustawy reformującej, natomiast wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], złożony został przez współwłaścicielki nieruchomości po upływie ustawowego terminu, co spowodowało wygaśnięcie roszczenia.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy reformującej za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...], z obrębu [...], zajętą pod drogę publiczną, gminną - część ul. Z. w W., został złożony przez skarżące w dniu 20 grudnia 2005 r., a zatem w ustawowym terminie. Zdaniem organu, z treści wniosku wprost wynika, że dotyczy on jedynie działki oznaczonej pierwotnym numerem ew. [...] w obrębie [...]. Natomiast w dniu 18 maja 2012 r. skarżące wystąpiły o ustalenie odszkodowania za grunt o pow. 505 m2, zajęty pod ul. Z. tzn. część działki nr [...] z obrębu [...] i część działki nr [...] z obrębu [...]. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej prawidłowości ustalenia udziałów organ odwoławczy zauważył, że podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Pierwotnymi właścicielami ww. nieruchomości byli M. W. i H. W. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej w udziale 2800/20529 części. H. W. zmarł 21 stycznia 1996 r., a spadek po nim nabyły: żona M. W. oraz córki: A. K., E. C. i E. W. po 1/4 części każde z nich. W związku z powyższym na datę – 29 października 1998 r. współwłaścicielkami nieruchomości w niewydzielonych częściach były: M. W. w udziale 5/8 części, A. K. w udziale 1/8 części, E. C. w udziale 1/8 części i E. W. w udziale 1/8 części. Zdaniem organu odwoławczego, w oparciu o powyższe, organ I instancji prawidłowo ustalił odszkodowanie zgodnie z wnioskiem złożonym w ustawowym terminie, za część działki wyszczególnionej we wniosku współwłaścicielek jako nr [...] w obrębie [...]. Część działki nr [...] zajęta pod drogę - ul. Z. stanowi bowiem obecnie działkę nr [...] o pow. 448 m2. W odniesieniu do odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość oznaczoną jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], organ odwoławczy stwierdził, że skarżące wniosek o ustalenie odszkodowania za tę część gruntu zajętą pod drogę, złożyły w dniu 18 maja 2012 r., zatem z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ustawy reformującej. Zgodnie z wolą ustawodawcy, przekroczenie zakreślonego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia co oznacza, że skarżące utraciły możliwość dochodzenia przysługujących im uprawnień tzn. odszkodowania za tę część nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. zawarte w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r., że wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów wydawane są na wniosek, w którym wnioskodawca wskazuje numery działek ewidencyjnych, dla których wypis czy wyrys ma być wydany. Prowadzona ewidencja gruntów i budynków rejestruje stany prawne i faktyczne na podstawie dostarczonych dokumentów prawnych i geodezyjnych, organ prowadzący ewidencję nie tworzy takiej dokumentacji, lecz ją tylko ujawnia w swoich rejestrach. Organ ewidencyjny nie dokonuje też analiz przebiegu granic nieruchomości, rozliczenia ich powierzchni, ani interpretacji treści dokumentów geodezyjno - prawnych. Takie czynności wykonują geodeci uprawnieni na zlecenie osób zainteresowanych. Ponadto w ocenie organu II instancji operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania był zgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 165, poz. 985 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem z 2004 r.". Operat szacunkowy z dnia 15 maja 2013 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, którego aktualność została potwierdzona przez autorkę w dniu 28 maja 2014 r. i kolejny raz 15 lipca 2015 r. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu ww. operatu uznał, że zawiera on konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Operat jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo zostały ustalone udziały w nieruchomości dla poszczególnych współwłaścicielek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] skarżące wniosły o jej uchylenie w części lub stwierdzenie nieważności w zakresie jej punktu 1, 2 i 5.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ja na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej "P.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że W. K. nabyła w drodze umowy sprzedaży z 6 maja 1942 r. nr Rep. [...] zabudowaną nieruchomość o powierzchni 2,0529 ha, położoną w W., Z. przy ul. N. pod nr porządkowym [...], nie mającej urządzonej księgi wieczystej. W dniu 30 stycznia 1958 r. w drodze umowy sprzedaży i darowizny W. K. z zabudowanej nieruchomości o powierzchni 2,0529 ha, położonej w W., Z. przy ul. N. pod nr porządkowym [...] sprzedała: - M. i H. małż. W. udział w powyższej nieruchomości 2800/20529 części całej nieruchomości, - J. i C. małż. K. udział w powyższej nieruchomości 2800/20529 części całej nieruchomości, - E. J. udział w powyższej nieruchomości 2800/20529 części całej nieruchomości. Jednocześnie W. K. z powyższej nieruchomości darowała: -S. K. udział w powyższej nieruchomości 3100/20529 części całej nieruchomości, - W. K. udział w powyższej nieruchomości 9029/20529 części całej nieruchomości. Nabywcy umową sprzedaży i darowizny z dnia 30 stycznia 1958 r. ustalili sposób korzystania z nieruchomości w ten sposób, że: - M. i H. małż. W. otrzymali do użytkowania niezabudowaną parcelę o pow. 28 arów, - J. i C. małż. K. otrzymali do użytkowania niezabudowaną parcelę o pow. 28 arów, - E. J. otrzymała do użytkowania niezabudowaną parcelę o pow. 28 arów, - S. K. otrzymał do użytkowania niezabudowaną parcelę o pow. 31 arów, - W. K. otrzymał do użytkowania zabudowaną domem murowanym o dwóch izbach parcelę o pow. 90 arów 29 m². Wydzielenie działek do użytkowania pozostało bez wpływu na wielkość udziałów nabywców w całej nieruchomości. Postanowieniem Sądu Rejonowego W. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 1958 r. dla całej zabudowanej nieruchomości o pow. 2ha5a29m² położonej w W., Z. przy ul. N. pod nr porządkowym [...] został założony Zbiór Dokumentów [...]. M. i H. małż. W. aktem własności ziemi z dnia [...] listopada 1974 r. nabyli z mocy prawa prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2295 m² w obrębie [...], stanowiącej część osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi Z. pod nr [...] i [...], położonej w Dzielnicy [...] wraz z zabudowaniami. Działka ew. nr [...] (obecnie działka nr [...]) o pow. 2295 m² została wydzielona ze Zbioru Dokumentów [...] do KW [...]. Organy ustaliły, że ze Zbioru Dokumentów [...] zostały wydzielone do odrębnych ksiąg wieczystych działki o łącznej powierzchni 16590 m². Pozostała część nieruchomość (po wyłączeniach działek) objęta Zbiorem Dokumentów [...] pozostała we współwłasności ustalonej umową sprzedaży z darowizny z dnia 30 stycznia 1958 r. Działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] z obrębu [...], o pow. 448 m², zajęta pod część drogi publicznej, położoną w W. przy ul. Z., stanowiła część nieruchomości objętej Zbiorem Dokumentów [...]. Zatem współwłasność tej działki wynika z umowy sprzedaży i darowizny z dnia 30 stycznia 1958 r.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły udziały skarżących w tej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], o pow. 448 m², orzekając o odszkodowaniu na ich rzecz na podstawie art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, ust.5 ustawy reformującej.

Sąd I instancji wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przysługuje właścicielowi nieruchomości, który utracił prawo własności w dniu 1 stycznia 1999 r. i który zgodnie z zapisem art. 73 ust. 4 cyt. ustawy reformującej w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z akt administracyjnych wynika, że skarżące wnioskiem z 20 grudnia 2005 r. wystąpiły do organu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w Dzielnicy W. przy ul. Z., z nieruchomości objętej [...] i [...] Zd. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] w trybie art. 73 ustawy reformującej. Faktem jest, że z nieruchomości objętej Zbiorem Dokumentów [...] pod drogę publiczną ul. Z. przejęty został grunt stanowiący działkę ew. nr [...] o pow. 581 m² z obrębu [...] oraz grunt pod działką ew. nr [...] o pow. 448 m² z obrębu [...]. Skarżące podnoszą, że nie wiedziały w dniu 20 grudnia 2005 r., kiedy składały wniosek o odszkodowanie, że pod ul. Z. zajęty został grunt odpowiadający dwóm działkom ewidencyjnym, a nie jednej.

W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że składając w dniu 20 grudnia 2005 r. wniosek o odszkodowanie skarżące chciały uzyskać odszkodowanie za grunt zajęty pod całą ul. Z., ale nie mając wiedzy, że z ich nieruchomości zajęty został grunt odpowiadający dwóm działkom ewidencyjnym, a nie jednej, wnioskiem objęły jedynie działkę ew. nr [...] z obrębu [...]. Treść wniosku w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Wobec sankcji wygaśnięcia roszenia po dniu 31 grudnia 2005 r. wniosek nie może być interpretowany rozszerzająco. Roszczenie o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną ul. Z. stanowiący działkę ew. nr [...] o pow. 581 m² z obrębu [...] z dniem 1 stycznia 2006 r. wygasło.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu Sądu Wojewódzkiego skarżące zarzuciły:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, t.j. przepisu art. 73 ustawy reformującej w związku z art. 21 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie

a) w odniesieniu do pkt 1 i 5 orzeczeń organu I i II instancji, utrzymanych wyrokiem Sądu w mocy, że w świetle art. 73 ww. ustawy, o przedmiocie wniosku decyduje wskazanie działki ewidencyjnej, a nie nieruchomości, podczas gdy przepis ten posługuje się terminem "nieruchomości", a nie pojęciem "działki", co w konsekwencji spowodowało przyznanie odszkodowania nie za całą, lecz tylko za część nieruchomości,

b) w odniesieniu do pkt 2 orzeczeń organu I i II instancji, utrzymanego wyrokiem Sadu w mocy, że w świetle art. 73 ustawy, o wielkości powierzchni nieruchomości - przedmiotu odszkodowania, decyduje udział we współwłasności, podczas gdy prawidłowe ustalenie tej powierzchni powinno uwzględniać powstanie działki własnościowej z tego udziału;

II. naruszenie przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 1, art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez:

w odniesieniu do pkt 1 i 5 organu I i II instancji, utrzymanych wyrokiem Sądu w mocy

- w zakresie art.61 § 1 K.p.a.:

1) błędna ocenę, wskazanego przez skarżące we wniosku z dnia 20 grudnia 2005 r. zakresu przedmiotowego: działki ewidencyjnej a nie nieruchomości drogowej - ul. Z.,

a) ustalenie niezgodnie ze stanem prawnym, na podstawie tego wniosku, odszkodowania za działkę o nr ew.[...] z obrębu [...] o pow. 0,0448ha,

b) założenie wskazania działki o nr [...] z obrębu [...] we wniosku jako zawężenie przedmiotu żądania odszkodowania do części nieruchomości zajętej pod ul. Z. ,

c) nieprawidłowe zakwalifikowanie pisma wyjaśniającego skarżących z dnia 18 maja 2012 r. w sprawie ewidencji przedmiotowej nieruchomości, jako nowy wniosek dla ustalenia odszkodowania za działkę [...] z obrębu [...],

w odniesieniu do pkt 1 i 5 oraz 2 orzeczeń organu I i II instancji, utrzymanych wyrokiem Sądu w mocy

- w zakresie art. 6 K.p.a

1) ustalenie odszkodowania niezgodnie z przepisami art. 73 ust.4 ustawy reformującej oraz art. 61 § 1 K.p.a.

a) zawężenie zakresu przedmiotowego wniosku tylko do działki [...] z obrębu [...], a pominięcie dz. nr ew. [...] z obrębu [...],

b) przyjęcie powierzchni nieruchomości zajętej pod ul. Z. ze współwłasności skarżących wg wielkości ich udziału, bez uwzględnienia dokonanych wcześniej przekształceń własnościowych tej współwłasności,

2) oparcie rozstrzygnięcia na nieprecyzyjnych danych ujawnionych w ewidencji (m.in. niewłaściwe rozumienie i zastosowanie w nim pojęć "nieruchomość" i "działka ewidencyjna")

3) procedowanie bez podstawy prawnej w celu ustalenia odszkodowania dla części przedmiotowej nieruchomości - ul. Z. opisanej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] z obrębu [...], kiedy razem z działka o nr [...] z obrębu [...] tworzą tą samą nieruchomość - ul. Z. , wskazaną jako przedmiot odszkodowania we wniosku z dnia 20 grudnia 2005 r., kwalifikując pismo skarżących z dnia 18 maja 2012 r. informujące o dokonanej dopiero w 2008 r. ww. ewidencji przedmiotowej nieruchomości, jako nowy wniosek,

- w zakresie art. 7 w związku z art.77 § 1 i § 4 oraz art.80 K.p.a.

1) niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego dla ustalenia powierzchni przedmiotowej nieruchomości zajętej ze współwłasności skarżących - nieuwzględnienie dokonanych wcześniej przekształceń własnościowych w obszarze tej współwłasności,

2) niewłaściwe zdefiniowanie pojęcia "nieruchomość " działki ewidencyjnej" w odniesieniu do zakresu przedmiotowego wniosku z 2005 r. i ustalenie odszkodowania tylko za część własności skarżących,

3) nieprawidłową kwalifikację pisma informacyjnego w sprawie ewidencji przedmiotowej nieruchomości, jako żądania do wszczęcia postępowania w nowej sprawie odszkodowawczej

- w zakresie art. 8 i art. 9 K.p.a

1) braku ochrony praw nabytych skarżących wynikających z udziału w nieruchomości rolnej powstałej na mocy umowy sprzedaży darowizny z 1958 r. przy ustalaniu odszkodowania za ul. Z. , zajętą z tej współwłasności, w aspekcie dokonanych wcześniej w jej obszarze przekształceń własnościowych,

2) zaniechanie uwzględnienia w postępowaniu informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych znanych organowi z urzędu, np. w zakresie ewidencji gruntów i nieujawnienie tych informacji w toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z art. 183 P.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

W niniejszej sprawie kasacja wskazywała na dwie kwestie budzące poważne wątpliwości. W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji wadliwie zaaprobował odmowę przyznania odszkodowania za działkę o nr [...] oraz uzależnienie wysokości odszkodowania od wielkości udziałów we współwłasności.

Zdaniem autora kasacji, wadliwość zaaprobowanych rozstrzygnięć była wynikiem błędnej wykładni i zastosowania przepisu art. 73 ustawy reformującej oraz naruszenia przepisu art. 61 § 1, art. 6, art. 7, art. 77§ 1 i 4 , art. 80, art. 8 i art. 9 K.p.a.

Odnosząc się do wskazanego zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie został on należycie sformułowany. Wielokrotnie prezentowane już było w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania zarzutu w przypadku przepisu dzielącego się na jednostki redakcyjne jest wskazanie tej, której wadliwości dotyczy.

Oznacza to, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. W przeciwnym wypadku zarzut ten wymyka się spod kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tego też względu podniesiony w kasacji przepis art. 73 ustawy reformującej nie mógł stanowić skutecznego wzorca kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie.

Wymogi w tym względzie spełniał za to zarzut naruszenie przepisu art. 73 ust. 4 ustawy reformującej, na który wskazano dopiero w ramach charakterystyki naruszeń prawa procesowego. Zdaniem autora kasacji, tak oznaczony przepis ustawy reformującej pozwalał na wypłatę odszkodowania za działkę nr [...]. Wadliwe zastosowanie tego przepisu było zaś wynikiem błędnych ustaleń, iż wniosek odnoszący się do tej działki został złożony po upływie przewidzianego w nim terminu.

Brzmienie przepisu art. 73 ust. 4 ustawy reformującej zdaniem autora kasacji uprawnia również do przyjęcia, iż wyliczenie wysokości odszkodowania za obie działki winno nastąpić z uwzględnieniem dokonanych wcześniej przekształceń własnościowych nieruchomości, o których mowa w ustawie z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), na poparcie tego stanowiska przytoczono treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 1975 r., podjętej w sprawie III CZP 29/75. Odmienna interpretacja tej normy, zaaprobowana przez Sąd doprowadziła, w ocenie skarżących kasacyjnie, do dalszych nieprawidłowości, jakim było przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem norm zawartych w art. 6, art. 7, art. 77§ 1 i 4, art. 80, art. 8 i art. 9 K.p.a.

I tak w pierwszej kolejności zaznaczyć należało, że Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował zarzuty kwestionujące zasadność odmowy przyznania odszkodowania za działkę o nr [...].

Słuszne okazały się argumenty kasacji, że dla skuteczności badanego wniosku nie było niezbędne wskazanie geodezyjnego oznaczenia wydzielonej i zajętej pod drogę działki, wystarczyło ogólniejsze określenie nieruchomości lub jej części, która została zajęta pod drogę. Za dostateczne uznać należy samo podanie nazwy ulicy, czy drogi wybudowanej na nieruchomości, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Organ nie powinien poprzestać na literalnym brzmieniu wniosku, jego obowiązkiem jest każdorazowo rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Skoro nie budziło wątpliwości kontrolowanego Sądu, że skarżące składając wniosek w dniu 20 grudnia 2005 r. chciały uzyskać odszkodowanie za grunt zajęty pod całą drogę, to przyjęcie, że odszkodowanie za działkę [...] nie należy się bo roszczenie wygasło nie może być uznane za zasadne. W przeciwnym razie przyjęta konstatacja Sądu nie korelowałaby z pozostałą częścią jego rozważań.

Skoro zaś organy wskutek błędnej oceny wniosku zaniechały przeprowadzenia jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia odszkodowania za działkę o nr [...] rację przyznać należało także tym zarzutom kasacji, które wskazywały z tego powodu na naruszenie w trakcie postępowania administracyjnego przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 K.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał z kolei za zasadne tych argumentów kasacji, które w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy reformującej upatrywały podstawę materialnoprawną do ustalenia wysokości odszkodowania za działkę o nr [...] z uwzględnieniem dokonanych przekształceń własnościowych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Wbrew zaprezentowanemu w nim stanowisku brak takich uregulowań we wskazanej normie ustawy reformującej. Jej brzmienie nakazuje wręcz odnieść się do prawa własności, w tym wypadku współwłasności, a więc wielkość odszkodowania uzależniona być może wyłącznie od wysokości udziału w tym prawie.

Nie miało w sprawie żadnego znaczenia, że działki o numerach [...] i [...] zostały wyodrębnione z nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności osób, które umówiły się co do korzystania ze stanowiących nieruchomość parcel, a następnie część pierwotnej nieruchomości została nabyta przez niektórych jej współwłaścicieli na własność na podstawie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wbrew stanowisku kasacji odmiennie w tym względzie nie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 1975 r., podjętej w sprawie III CZP 29/75. W istocie bowiem zawarty w niej pogląd co do spłat pomiędzy współwłaścicielami odnieść należało do spłat, o których winien był orzekać właściwy do spraw rolnych organ w ramach postępowania o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości, o którym mowa w ustawie z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Regulacje zawarte w tym akcie prawnym dotyczą wyłącznie rozliczeń pomiędzy nabywcą a współwłaścicielami, będących wynikiem działańpodjętych na jego podstawie. Niniejsze postępowanie nie ma z tym związku. Inna jest bowiem podstawa materialnoprawna przejęcia własności nieruchomości pod drogę przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis stanowiący podstawę wypłaty odszkodowania za ten rodzaj nabycia nie zawiera regulacji pozwalających uwzględnić w rozliczeniach wielkość udziałów tych współwłaścicieli, którzy nie zgłosili terminie z art. 73 ust. 4 ustawy reformującej, żądania wypłaty odszkodowania.

Złożenie wniosku o odszkodowanie nie mieści się w zakresie czynności zachowawczych, o jakich mowa w art. 209 K.c. Współwłaściciel może zatem skutecznie dochodzić tylko należnego jemu wg wielkości udziałów we współwłasności odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Skarga kasacyjna okazała się zatem tylko częściowo zasadna, w zakresie żądania odszkodowania za działkę o numerze [...].

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił więc w tej części zaskarżony wyrok (art. 188 P.p.s.a.) i mając na względzie poczynione rozważania rozpoznał skargę uchylając w konsekwencji zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki [...] jak i pkt 5 decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a, z pominięciem M. W., która została zwolniona od kosztów sądowych w całości na mocy postanowienia referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2016 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego, na które składają się koszty zastępstwa procesowego, orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.