Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 832/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 42, art. art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady [...] z dnia 30 marca 2011 r. [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie [...] oraz ustalenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr (...) zmieniającą uchwałę Nr (...) Rady Gminy w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie P. oraz ustalenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną dalej: "uchwałą zmieniającą").

W podstawie prawej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm. - dalej powoływanej jako: "u.p.p.r.").

W § 1 tej uchwały wskazano, że zmienia się treść uchwały Nr (...) Rady Gminy z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie P. oraz ustalenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania poprzez: 1/ nadanie załącznikowi do ww. uchwały brzmienia jak w załączniku do niniejszej uchwały; 2/ nadanie § 3 brzmienia: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". W § 3 uchwały zmieniającej wskazano natomiast, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 - dalej zwanej "ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych") w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 40 i art. 42 u.s.g. - poprzez brak publikacji uchwały zmieniającej w Dzienniku Urzędowym Województwa pomimo, że stanowi ona akt prawa miejscowego;

2. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. poprzez zawarcie w § 3 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały zmieniającej regulacji przewidującej możliwość odwołania na podstawie wniosku przewodniczącego zespołu członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole, podczas gdy rada gminy upoważniona została do opracowania wyłącznie trybu (procedury) odwoływania członka zespołu, a nie przesłanek pozbawienia członkowska i wymagań wobec członków zespołu;

3. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i art. 2 Konstytucji RP, odnoszącego się do zasad demokratycznego państwa prawa, poprzez nałożenie w § 5 ust. 5 załącznika do uchwały zmieniającej obowiązku uczestnictwa przez członków zespołu interdyscyplinarnego w pracach tego zespołu, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego;

4. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez nałożenie w § 5 ust. 6 załącznika do uchwały zmieniającej na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku informowania przewodniczącego zespołu o przyczynach nieobecności w wyznaczonym terminie, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, o którym mowa w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, jest aktem prawa miejscowego. Przepisy zaskarżonej uchwały zmieniającej mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych.

Ponadto kwestionowane regulacje wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 9a ust.15 u.p.p.r., a stwierdzenie tego rodzaju naruszeń prawa również stanowi postawę stwierdzenia nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Prokurator upatrując istotnej wadliwości zaskarżonego aktu, tj. uchwały zmieniającej (nowelizującej) uprzednio wydaną uchwałę Nr (...) Rady Gminy w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie P. oraz ustalenia szczegółowych warunków, podniósł przede wszystkim brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Materialną podstawę wydania przedmiotowej uchwały zmieniającej (jak również uchwały "pierwotnej") stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych - z którą Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza - uchwały w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 262/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1064/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 762/19). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania podkreślić należy, że do cech aktów prawa miejscowego orzecznictwo sądowe (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 282/08) zalicza:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub też tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg obowiązywania aktu prawa miejscowego. Akty te obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter aktu prawa miejscowego. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty nie stanowią aktów prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, co oznacza, że nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 912/19).

Przyjąć zatem należy, że przepisy zaskarżonej uchwały, jako nowelizujące (zmieniające) przepisy uprzednio podjętej przez Radę Gminy uchwały Nr (...) z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie P. oraz ustalenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a więc – co zostało powyżej wskazane - aktu prawa miejscowego, stanowią także prawo miejscowe, a w konsekwencji podlegają obowiązkowi ich publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem bowiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała jest nieważna w całości (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).

Brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez daną uchwałę. Takie naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Wobec powyższego konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1161/19, LEX nr 2766537; a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, LEX nr 531834 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, LEX nr 1341456).

Mając powyższe na uwadze należy przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała zmieniająca akt prawa miejscowego, a więc już z tego powodu mająca charakter aktu prawa miejscowego, winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g., albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej.

Z tego zatem powodu w pierwszej kolejności należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała, jako wydana z istotnym naruszeniem prawa, podlega stwierdzeniu nieważności.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że są one również uzasadnione.

W świetle powyższych wyjaśnień oczywistym być musi zasadność zarzutu Prokuratora odnoszącego się do zmiany § 3 uchwały pierwotnej poprzez wskazanie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewłaściwości takiego zapisu nie może uzasadniać (sanować) wyrażone uprzednio przez organ nadzoru (Wojewodę) błędne stanowisko, jakoby uchwała Nr (...) Rady Gminy z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie P. oraz ustalenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie stanowiła aktu prawa miejscowego i nie podlegała obowiązkowi publikacji (zob. załączone do odpowiedzi na skargę pismo Wojewody z dnia 21 marca 2011 r., nr (...) – k. 25 akt sądowych).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów należy zaznaczyć, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Tym samym nie mogą one zawierać regulacji wykraczających poza upoważnienie ustawowe, nie mogą pomijać regulacji, które ustawodawca przekazał do obligatoryjnego określenia przez prawodawcę lokalnego, a także nie mogą zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej.

Zgodzić należy się zatem ze skarżącym Prokuratorem, że powoływany w sprawie przepis delegacyjny - art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie daje organowi podstawy do ustanawiania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, co w istocie zostało uczynione w § 3 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "Wójt Gminy P. odwołuje członka zespołu w drodze zarządzenia na podstawie wniosku Przewodniczącego Zespołu, w szczególności w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole". Należy w tym zakresie zwrócić uwagę, że z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a skoro tak, to wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały (uzasadnionego podejrzenia naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania zespołu), a jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle bowiem treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Należy zatem stwierdzić, że uregulowanie zawarte w omawianym przepisie nie mieści się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 464/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 407/18). Należy pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Mając na uwadze przepis delegacyjny – art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodzić należy się także z Prokuratorem, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie gminy, nie mieści się kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego - § 5 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Upoważnienie ustawowe należy interpretować bowiem w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie usprawiedliwia wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy gminy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż określone w przepisie ustawowym. Wskazana w powołanym przepisie regulacja, zgodnie z którą "Członkowie zespołu mają obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach Zespołu" nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego rady do określenia warunków funkcjonowania zespołu, bowiem pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje obowiązków jego członków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 676/19). Z tego samego powodu przyjąć należy, że brak jest upoważnienia do nałożenia na członka Zespołu obowiązku informowania Przewodniczącego o przyczynach nieobecności w posiedzeniu Zespołu i to w terminie co najmniej 2 dni roboczych przed planowanym posiedzeniem, co zostało uregulowane w § 5 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.