Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3454/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 10
journal: Dz.U. 1951 nr 46 poz 340
law: Dekret z dnia 6 września 1951 r. o  ochronie  i  uregulowaniu  własności  osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 298/15 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 3454/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa rolnego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1965 r., którym ustalono szacunek gospodarstwa - działki nr [...], położonej w G. – B., nadanego H. P.

Organ ustalił, że aktem nadania z dnia [...] grudnia 1954 r. Powiatowa Komisja Ziemska w G., na podstawie art. 5 i art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340), nadała H. P. gospodarstwo rolne położone w G. – B., obejmujące grunty o powierzchni [...] ha wraz z budynkami - zgodnie z planem regulacyjnym.

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1965 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa ustalono szacunek gospodarstwa nadanego H. P.. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że Powiatowa Komisja Ziemska w G., aktem nadania z dnia [...] grudnia 1954 r., poświadczyła prawo własności gospodarstwa o powierzchni [...] ha, położonego w G. – B. Granice tego gospodarstwa zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1965 r.

W dniu [...] sierpnia 2002 r. B. W., spadkobierczyni H. P., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1965 r. W ocenie wnioskodawczyni w decyzji tej stwierdzono nieprawdę, wskazując w uzasadnieniu, że aktem nadania ziemi nadano H. P. nieruchomość o powierzchni [...] ha, podczas gdy w akcie nadania z dnia [...]grudnia 1954 r. H. P. nadano gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1965 r., a decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r.

Organ nadzoru stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., pozwalające na stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1965 r. Ponadto sentencja tego orzeczenia nie obejmuje w ogóle kwestii powierzchni gospodarstwa rolnego. Kwestia ta znalazła odzwierciedlenie jedynie w uzasadnieniu decyzji, a ewentualna wada uzasadnienia w tym zakresie nie może być kwalifikowana jako wada "rażącego naruszenia prawa". Brak jest bowiem oczywistej sprzeczności pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia a treścią przepisów prawa, które stanowiły podstawę prawną decyzji.

Rozpoznając skargę B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., II SA/Gd 20/11, uchylił decyzję zaskarżoną, jak i decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadzało się do oceny, czy przy wydaniu orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. doszło do rażącego naruszenia prawa przepisów dekretu. Sąd uznał prawidłowość oceny organu dokonaną w zaskarżonej decyzji, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa z dnia [...] listopada 1965 r. nie dotyczy ustalenia granic gospodarstwa rolnego ani też jego powierzchni. Z orzeczenia tego wynika bowiem, że dotyczyło ono wyłącznie ustalenia szacunku gospodarstwa i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne. Sąd rozważył przy tym, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] listopada 1965 r., sprzecznie z art. 6 ust. 2 i 3 dekretu, stało się podstawą wpisu prawa własności w księdze wieczystej nieruchomości. Podstawą wpisu w księdze winno być prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, zawierające ustalenie zarówno szacunku, jak i granic nieruchomości. Brak ustalenia w tym orzeczeniu granic nieruchomości wykluczał możliwość dokonania wpisu w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości, której granice (numery działek) nie wynikały z sentencji orzeczenia stanowiącego podstawę wpisu. Według Sądu okoliczność dokonania wpisu nie może jednak wpłynąć na odmienną ocenę zakresu wydanego orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r., z którego treści wyraźnie wynika, że nie doszło w nim do ustalenia granic nabytego gospodarstwa. Skoro decyzja ta nie ustalała wielkości i granic gospodarstwa, wbrew stanowisku skarżącej, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia z uwagi na naruszenie prawa materialnego, polegające na zmniejszeniu powierzchni gospodarstwa w stosunku do powierzchni gospodarstwa nabytej z mocy prawa i sprzeczności treści orzeczenia z aktem nadania wydanym w trybie art. 5 ust. 1 dekretu.

Sąd natomiast zwrócił uwagę, że w przypadku braku orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. rozważyć należy zgodność orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. z treścią art. 6 ust. 1 dekretu. Ocena ta wymaga uwzględnienia przedmiotu, charakteru i celu decyzji o wykonaniu aktu nadania. Jak wynika z tego przepisu ustalenie granic gospodarstwa i jego szacunek winny być dokonane w jednym akcie – orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie z dnia [...] listopada 1965 r. nie spełnia tego wymogu, nie ustalono w nim bowiem granic nieruchomości. Według Sądu ocena stopnia naruszenia prawa w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania, polegającego na pominięciu w tym orzeczeniu ustalenia granic nieruchomości, może być dwojaka i jest uzależniona od ustalenia, czy organ w ogóle nie dokonał ustalenia granic nieruchomości orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania, czy też przed wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w zakresie szacunku gospodarstwa, ustalił wcześniejszym orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania granice nieruchomości. Sąd wskazał, że brak w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania ustalenia granic nieruchomości w sytuacji, gdy granice te nie zostały ustalone wcześniej wydanym orzeczeniem, stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 dekretu. Natomiast sytuacja, w której organ wydał błędnie dwa orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, najpierw orzekając o granicach nieruchomości, a następnie odrębnym orzeczeniem o szacunku nieruchomości, stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 dekretu, nie ma ono jednak charakteru naruszenia rażącego.

Według Sądu, organ przed wydaniem decyzji winien rozważyć szczegółowo zarzut skarżącej, że orzeczenie, na które powołano się w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1965 r. nigdy nie zostało w istocie wydane. Organ winien w tym celu wyczerpać wszystkie możliwości odnalezienia tego orzeczenia lub innej dokumentacji wskazującej na jego istnienie. Jeżeli w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ stwierdzi, że w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1965 r. powołano się na orzeczenie, które w ogóle nie zostało wydane i skutecznie wprowadzone do obrotu, winien stwierdzić nieważność tego orzeczenia z uwagi na rażące naruszenie art. 6 ust. 1 dekretu. Natomiast ustalenie istnienia orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1965 r. oraz wprowadzenia tego orzeczenia do obrotu prowadzić winno do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1965 r., a decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy własną decyzję.

W uzasadnienia Kolegium podało, że kierując się wskazaniami Sądu ustaliło brak dowodów jednoznacznie pozwalających na stwierdzenie, że orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1965 r. nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Po ponownej analizie treści uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. i jego charakteru prawnego jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., Kolegium uznało, że wynika z niego domniemanie wydania orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1965 r. oraz jego prawomocność, a także doręczenie stronie postępowania, która nie wniosła od niego odwołania albo też odwołanie zostało już rozpoznane decyzją ostateczną utrzymującą w mocy decyzję.

Kolegium opisało też działania podjęte w celu odnalezienia orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1965 r. w zasobach archiwalnych, które okazały się nieskuteczne.

Nadto SKO powołało się na dowód przesłuchania strony - B.W., która oświadczyła, że orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1965 r. nigdy nie było. W ocenie Kolegium jednak oświadczenie strony nie może zastępować dowodów z dokumentów, ponieważ ten środek dowodowy nie jest w pełni obiektywny, zeznania pochodzą bowiem od osoby, która jest zainteresowana uzyskaniem korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.

Kolegium oceniło, że domniemanie wynikające z treści kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. o tym, że istnieje w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie Prezydium PRN w G. z dnia [...] sierpnia 1965 r. o ustaleniu granic gospodarstwa, nie zostało obalone innymi dowodami.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r., II SA/Gd 40/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r.

Sąd uznał, że przy rozpoznawaniu sprawy doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. We wcześniejszym wyroku zawarto wskazania co do dalszego postępowania, które są wiążące dla organu i dla sądu rozpoznającego sprawę. Przywołano wskazania, z których wynikać powinien sposób zakończenia sprawy w sytuacji, gdy w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1965 r. powołano się na orzeczenie, które w ogóle nie weszło do obrotu oraz w sytuacji, gdy ustalono istnienie orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1965 r. oraz wprowadzenie tego orzeczenia do obrotu, co prowadzić winno do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. Sąd I instancji uznał, że ustalenia organu są sprzeczne ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1926/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Według NSA organ zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. Zwrócił się do szeregu instytucji z zapytaniem, czy w ich zasobach znajduje się jakikolwiek ślad po orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 1965 r. Przesłuchana została na tę okoliczność także B. W.. Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia, czy orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1965 r. zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Nie odnaleziono żadnego dowodu potwierdzającego ten fakt. W tej sytuacji organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i uznał, że mimo to orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1965 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, o czym świadczy treść orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. oraz inne dowody zgromadzone w sprawie. W świetle tego, że organ na podstawie innych dowodów przyjął, że orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1965 r. istnieje w obrocie prawnym, Sąd I instancji nie mógł zarzucić organowi niewykonania wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku, a co najwyżej mógł nie podzielić dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego.

Według NSA nie można żądać od organu, aby podejmował kolejne próby pozyskania dowodów, których pomimo starań nie uzyskał i których uzyskanie jest mało prawdopodobne z uwagi na upływ czasu, szczególnie w sytuacji, gdy dotychczas zgromadzony materiał dowodowy umożliwia Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

W aktach sprawy, jak zauważył NSA, istnieją liczne dowody wskazujące na to, że gospodarstwo przekazane H. P. aktem nadania obejmowało [...] hektarów. Z drugiej strony H. P. nie kwestionowała wielkości gospodarstwa, odbierając w dniu [...] stycznia 1966 r. orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] listopada 1965 r., a w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 1952 r. podała, że posiada gospodarstwo rolne o wielkości [...] ha. Także w piśmie z dnia [...] sierpnia 1952 r., skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. (akt nadania z dnia [...] grudnia 1954 r.), H. P. ponownie podała, że posiada [...]-hektarowe gospodarstwo. H. P. nie podważała również wpisu w księdze wieczystej dokonanej na podstawie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Na karcie [...] akt administracyjnych złożone zostało podanie skarżącej B. W., w treści którego podała, że jej matka H. P. była właścicielką nieruchomości o powierzchni tożsamej z powierzchnią wskazaną w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania.

Z akt sprawy wynika również, że w okresie poprzedzającym wydanie orzeczenia o wykonaniu, część gospodarstwa (3 budynki wraz z działkami) użytkowanego przez H. P. została przekazana na rzecz Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych W. W dniu [...] sierpnia 1963 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. zwróciło się do Miejskiej Pracowni Geodezyjnej o wydzielenie z gospodarstwa działki należącej do przekazanych nieruchomości. Powyższe nastąpiło w związku z decyzją z dnia [...] kwietnia 1963 r. (k. [...] akt administracyjnych). Powyższa okoliczność mogła skutkować nieuprawnionym pomniejszeniem powierzchni nadanego gospodarstwa rolnego. Prawdopodobnie budynki oraz działki, na których były usytuowane, przekazane decyzją z dnia [...] kwietnia 1963 r., które znajdowały się poza działkami wymienionymi w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1965 r., ostatecznie wpłynęły na mniejszą w stosunku do aktu nadania powierzchnię gospodarstwa określoną w orzeczeniu o wykonaniu.

NSA stwierdził, że przedstawione okoliczności powinny zostać uwzględnione i ocenione przez Sąd I instancji, w kontekście tego, czy ustalenie SKO w Gdańsku, że w obrocie prawnym istnieje orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1965 r., jest prawidłowe.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., II SA/Gd 20/11, Sąd polecił organowi uzupełnienie postępowania dowodowego i dokonanie szczegółowych ustaleń i oceny, czy orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1965 r. w rzeczywistości zostało wydane i wprowadzone do obrotu. Kolegium bezskutecznie poszukiwało w różnych instytucjach dowodów wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. Wszystkie zapytane podmioty, tj. Archiwum Państwowe w G., Urząd Miejski w G. – Wydział Skarbu, Dyrektor Wydziału Geodezji Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w G. oraz Sąd Rejonowy G. Wydział Ksiąg Wieczystych wyjaśniały, że nie mają w swoich zasobach orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1965 r., bądź że w dokumentacji, którą dysponują, nie natrafiły na żaden ślad tego orzeczenia.

Nie zostały także odnalezione dowody materialne potwierdzające funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1965 r. Kolegium na tę okoliczność przeprowadziło dowód z przesłuchania B. W., która oświadczyła, że orzeczenie to nigdy nie istniało, o czym wie "od dziecka". Ponadto Kolegium poszukiwało świadków w przedmiotowej sprawie poprzez ogłoszenie prasowe oraz ogłoszenie umieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie biura organu. Na ogłoszenia organu nie zgłosili się żadni świadkowie.

Wobec powyższego organ zasadnie dokonał oceny tak zebranego materiału dowodowego, skutkiem której uznał, że mimo braku dowodów potwierdzających jednoznacznie istnienie orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1965 r., orzeczenie to zostało wydane i wprowadzone do obrotu prawnego, o czym świadczy treść orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. oraz inne dowody zgromadzone w sprawie.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że podstawą orzeczenia, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, są przepisy dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. W art. 2 ust. 1 dekretu przewidziano nabycie z mocy prawa własności tych gospodarstw przez osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności powiatowa komisja ziemska wydawała z urzędu akty nadania, które zawierały określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Natomiast w art. 6 ust. 1 prawodawca wskazał, że granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustalało orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, wydawane z urzędu przez prezydium powiatowej rady narodowej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 dekretu prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania było podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej na gospodarstwo rolne, a organ wydający to orzeczenie z urzędu składa wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej.

Jak wynika z przedstawionego stanu prawnego, w pierwszej kolejności właściwe organy aktem nadania potwierdzały własność gospodarstwa rolnego, ażeby następnie w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania określić jego granice i wartość.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie art. 5 i 10 dekretu Powiatowa Komisja Ziemska w G., aktem nadania z dnia [...] grudnia 1954 r., nadała H. P. gospodarstwo rolne położone w G. – B. o powierzchni [...] ha. Dokument ten znajduje się w aktach administracyjnych, podobnie jak kwestionowane orzeczenie Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1965 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa. Treść tego orzeczenia wskazuje, że nie ustalano w nim granic gospodarstwa rolnego ani też jego powierzchni. Z orzeczenia tego wynika jedynie, że dotyczy ono wyłącznie ustalenia szacunku gospodarstwa i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne. Sentencja tego orzeczenia ogranicza się do stwierdzenia, że szacunek gospodarstwa nadanego H. P. nie jest dokonywany, a nabywca jest zwolniony z obowiązku zapłaty za otrzymane gospodarstwo bez rozrachunku i oszacowania na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78). Jedynie w uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że Powiatowa Komisja Ziemska w G., aktem nadania z dnia [...] grudnia 1954 r., poświadczyła prawo własności gospodarstwa o powierzchni [...] ha, położonego w G. – B. Ponadto stwierdzono, że granice tego gospodarstwa zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1965 r.

Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność powołania się przez organ w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. na uprzednio wydane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ustalające granice gospodarstwa potwierdza, że orzeczeniem o ustaleniu szacunku gospodarstwa nie ustalano jego granic, organ wydający to orzeczenie stwierdził bowiem, że kwestia granic gospodarstwa została rozstrzygnięta wcześniejszym, odrębnym orzeczeniem. Stanowisko skarżącej o wadliwości orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. z powodu błędnego określenia wielkości gospodarstwa jest zatem błędne, albowiem orzeczenie to wskazanej kwestii w ogóle nie rozstrzygnęło.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe nie narusza przepisów postępowania i w konsekwencji doprowadziło do zebrania kompletnego i wyczerpującego materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej oceny. Sytuacja, w której organowi nie udało się z uwagi na upływ prawie 50-ciu lat zgromadzić kompletnych akt dotyczących przedmiotowego gospodarstwa rolnego, pomimo że organ ten podejmował w tym względzie z urzędu stosowne starania, nie oznaczała, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób wadliwy.

W sytuacji, gdy organ nie dysponował fizycznie orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1965 r., ustalenie jego istnienia oprzeć mogło się przede wszystkim na domniemaniu prawdziwości treści stwierdzonych urzędowo w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1965 r. i zweryfikowaniu innych dostępnych dowodów pod kątem zdolności do obalenia tego domniemania.

W ocenie Sądu organ prawidłowo dokonał oceny mocy dowodowej orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r., przypisując mu moc głównego dowodu w sprawie, którego nie zdołano podważyć innymi środkami dowodowymi. Sama skarżąca nie dostarczyła dowodów przeciwnych, które pozwoliłyby obalić domniemanie prawdziwości orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, poza własnym oświadczeniem złożonym w toku przesłuchania, które zostało przez organ prawidłowo ocenione w kontekście wagi dokumentu urzędowego.

Z treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. wynika wprost, że granice przedmiotowego gospodarstwa rolnego zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania dokładnie wskazuje datę wydania orzeczenia ustalającego granice, organ, który je wydał, numer identyfikujący sprawę w organie oraz fakt jego uprawomocnienia się. Tym samym z treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. wynika domniemanie, że orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1965 r. ustalające granice gospodarstwa H. P. zostało wydane i że jest ono prawomocne, czyli, że zostało ono doręczone stronie postępowania, która bądź nie wniosła od niego odwołania bądź jej odwołanie zostało rozpoznane decyzją utrzymującą w mocy orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1965 r.

Istotna dla oceny faktu istnienia orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1965 r. jest postawa samej zainteresowanej właścicielki – H. P., która, nie kwestionowała orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r., a więc również jego treści, pomimo tego, że jak twierdzi obecnie skarżąca, wystąpiła różnica w zakresie wielkości gospodarstwa rolnego.

W ocenie Sądu I instancji próba unieważnienia orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nie mogła się powieść, albowiem orzeczenie z dnia [...] listopada 1965 r. nie określało granic ani wielkości gospodarstwa rolnego H. P.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie, że organ orzekający w sprawie nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r., II SA/Gd 20/11 i poczynienie ustaleń sprzecznych z tą oceną. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem istotne w sprawie ustalenie, że orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1965 r. istniało i zostało wprowadzone do obrotu prawnego, pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku, zgodnie z którą brak jest podstaw do takiego ustalenia w oparciu o zebrane w sprawie dowody;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

a) art. 76 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1965 r., w części obejmującego jego uzasadnienie, korzysta ze szczególnej mocy dowodowej i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, w sytuacji gdy szczególna moc dowodowa wynikająca z tego przepisu obejmuje jedynie stwierdzenie danego faktu wynikającego z sentencji orzeczenia, tj. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. wskutek:

- ustalenia, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] sierpnia 1965 r. istniało i zostało wprowadzone do obrotu, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wniosek przeciwny;

- ustalenia, że na podstawie orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1965 r. dokonano wpisu w księdze wieczystej, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał uzasadnia wniosek przeciwny, albowiem podstawą wpisu w księdze wieczystej było jedynie orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] listopada 1965 r.;

- przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że zeznania B. W. nie zasługują na wiarygodność, w związku z czym nie dają podstaw do przyjęcia, że orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1965 r. nie zostało wydane, podczas gdy fakt wydania takiego orzeczenia budzi uzasadnione wątpliwości, ponieważ aktu tego brakuje w aktach sprawy, choć zawierają one szereg mniej znaczących dokumentów;

c) art. 102 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie [...] sierpnia 1965 r. (stanowiącym odpowiednik obecnego art. 110 k.p.a.), wskutek nieuwzględnienia, że decyzja staje się aktem administracyjnym wywołującym skutki prawne dopiero od wprowadzenia decyzji do obrotu, tj. od jej doręczenia lub ogłoszenia;

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa z dnia [...] listopada 1965 r. rażąco narusza art. 6 ust. 1 dekretu, albowiem organ w ogóle nie dokonał ustalenia granic nieruchomości orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu prawnego sprawy, a przy tym poddaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, w tym poprzez brak odniesienia się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby kontrola decyzji była przeprowadzona rzetelnie, to zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto braki te uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie dokonanej przez Sąd I instancji oceny podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów prawa.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, z których żaden nie okazał się skuteczny.

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1965 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi fakt, że aktem nadania z dnia [...] grudnia 1954 r. Powiatowa Komisja Ziemska w G., na podstawie art. 5 i art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych nadała H. P. gospodarstwo rolne położone w G. – B., obejmujące grunty o powierzchni [...] ha wraz z budynkami - zgodnie z planem regulacyjnym.

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1965 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa, ustalono szacunek gospodarstwa nadanego H. P. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że granice tego gospodarstwa zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1965 r.

Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1965 r., B. W., następczyni H. P., podnosi, że jest ona obarczona wadą nieważności z uwagi na fakt, że aktem nadania ziemi nadano H. P. nieruchomość o powierzchni [...] ha, a tymczasem orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] listopada 1965 r. dotyczy powierzchni [...] ha.

Istotne dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest to, że kwestia zasadności odmowy stwierdzenia nieważności była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym, rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r., II SA/Gd 20/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1926/13.

I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa z dnia [...] listopada 1965 r. nie dotyczy ustalenia granic gospodarstwa rolnego ani też jego powierzchni. Brak ustalenia w tym orzeczeniu granic nieruchomości wyklucza w konsekwencji możliwość stwierdzenia nieważności tego orzeczenia z uwagi na naruszenie prawa materialnego, polegające na zmniejszeniu powierzchni gospodarstwa w stosunku do powierzchni gospodarstwa nabytej z mocy prawa i sprzeczności treści orzeczenia z aktem nadania wydanym w trybie art. 5 ust. 1 dekretu.

Jednocześnie Sąd ten wskazał, że co prawda ustalenie granic gospodarstwa i jego oszacowanie winny być dokonane w jednym akcie i orzeczenie z dnia [...] listopada 1965 r. nie spełnia tego wymogu, nie ustalono w nim bowiem granic nieruchomości, nie oznacza to jednak wady nieważności takiego orzeczenia. Sąd stwierdził jednoznacznie, że brak w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania ustalenia granic nieruchomości w sytuacji, gdy granice te nie zostały ustalone wcześniej wydanym orzeczeniem, stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 dekretu. Natomiast sytuacja, w której organ wydał dwa orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, najpierw orzekając o granicach nieruchomości, a następnie odrębnym orzeczeniem o szacunku nieruchomości, mimo że stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 dekretu, nie ma jednak charakteru naruszenia rażącego.

Taka ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., II SA/Gd 20/11 wiązała organy administracji publicznej, którym sprawa została przekazana w wyniku uwzględnienia skargi, Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a aktualnie ma ona istotne znaczenie dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, który również jest związany tym prawomocnym wyrokiem i nie jest uprawniony do wyrażenia odmiennej oceny co do skutków nieustalenia w jednym orzeczeniu (kwestionowanym orzeczeniu z dnia [...] listopada 1965 r.) granic gospodarstwa i jego oszacowania. Tym samym nie może zostać uznany za trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie do orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, w którym nie dokonano ustalenia granic nieruchomości.

Jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wiążącym wyroku II SA/Gd 20/11, stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. byłoby uzasadnione jedynie wówczas, gdyby granice gospodarstwa nie zostały wcześniej ustalone w żadnej innej decyzji (orzeczeniu).

Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się w konsekwencji do odpowiedzi na pytanie, czy granice gospodarstwa rolnego zostały ustalone.

W uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. znajduje się informacja, że granice gospodarstwa rolnego zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...]. Skarżąca kasacyjnie podważa jednak ten zapis, argumentując, że decyzja taka nigdy nie została wydana, co znajduje potwierdzenie w fakcie, że nie znajduje się ona w żadnych zasobach ani archiwach organów administracyjnych.

Jednakże brak orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1965 r. w archiwach organów administracji publicznej, jak również brak potwierdzenia doręczenia tego orzeczenia H. P., nie daje podstaw do konstatacji, że orzeczenia tego w ogóle nie wydano. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że informacja o tym orzeczeniu uczyniona w decyzji z dnia [...] listopada 1965 r. objęta jest wynikającym z art. 76 § 1 k.p.a. domniemaniem prawdziwości treści tam zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 9 maja 2014 r., I OSK 2384/12, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym, a niezależnie od zasady jej trwałości (art. 16 k.p.a.), korzysta ona także z domniemania, przewidzianego w art. 76 k.p.a. i nie jest dopuszczalne wykazywanie za pomocą zeznań świadków (przesłuchania stron) innej treści decyzji niż zawarta w dokumencie stanowiącym orzeczenie administracyjne. Z tego też powodu nie można odmówić trafności oceny oświadczenia samej zainteresowanej, że decyzji nie było, a wie o tym "od dziecka". Nie można uznać, że na podstawie zeznań osoby zainteresowanej wynikiem sprawy, składanych na okoliczność, która miała miejsce kilkadziesiąt lat temu, a sama decyzja nawet nie została skierowana do skarżącej kasacyjnie, lecz do jej poprzedniczki prawnej, która treści tej decyzji nie kwestionowała, byłoby możliwe dokonane ustaleń faktycznych odmiennych niż te, które wynikają z treści decyzji, w tym z jej uzasadnienia, które stanowi jej element. Sam tylko brak egzemplarza decyzji z dnia [...] sierpnia 1965 r. i twierdzenia osoby zainteresowanej korzystnym rozstrzygnięciem nie mogą obalić domniemania wynikającego z art. 76 k.p.a. Z tej to przyczyny za nieskuteczny uznać należy zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 102 k.p.a.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro w decyzji z dnia [...] listopada 1965 r. wyraźnie odwołano się do orzeczenia o ustaleniu granic gospodarstwa rolnego z podaniem daty wydania tego aktu i sygnatury, uprawnione jest stwierdzenie, że decyzja ta istniała. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1965 r.

Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu prawnego sprawy, a przy tym podaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji. Z treści art. 141 § 4 wynika, że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Z treści uzasadnienia powinno ponadto wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II GSK 812/09). Powyższe wymagania co do uzasadnienia orzeczenia sądowego mają prowadzić do tego, aby uzasadnienie to było sporządzone w taki sposób, aby możliwa była kontrola instancyjna tego wyroku. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można podzielić zastrzeżeń skarżącej kasacyjnie. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku w żadnym wypadku nie potwierdza tezy o jego wadliwości, w wyniku czego niemożliwe byłoby zweryfikowanie poprawności zajętego przez Sąd I instancji stanowiska. Sporządzone uzasadnienie jest logiczne, przekonujące pod względem faktycznym i prawnym, pełne oraz dostatecznie szczegółowe.

Reasumując, należy stwierdzić, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.