Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 437/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 113 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie sprostowania decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy w B. ustalił na rzecz A. i J. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr [...], obręb [...] m. B.. Określając w decyzji warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 5.1. decyzji) wskazał, że dostęp do terenu inwestycji jest od ul. [...].

2. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy w B. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji wskazanej powyżej w ten sposób, że na stronie pierwszej decyzji w wersie 10 od góry imię A. zastąpił imieniem A. .

3. Kolejnym, drugim postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...], Organ sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. o warunkach zabudowy w ten sposób, że na pierwszej stronie w wersie 13 od góry słowa "rozbudowa budynku mieszkalnego" zastąpił słowami "przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego". Ponadto w punkcie 5.1 decyzji słowo "ul. [...]" zastąpił słowami "ul. [...] i ul. [...]".

4. Na skutek sygnalizacji J. G. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy w B. z dnia [...] stycznia 2007 r.

5. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] SKO w S. stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza B. z dnia [...] stycznia 2007 r.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że jak wynika z analizy akt, na wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonym przez inwestorów w dniu [...] czerwca 2006 r. został naniesiony dopisek "i przebudowa" opatrzony datą "[...].07.06" i nieczytelnym podpisem. Z kolei załącznik opisowy do wniosku, w części określającej warunki obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej wskazuje dostęp do terenu inwestycji zjazdem z ul. [...]. Na załączonej do wniosku mapie zaznaczono miejsce zjazdu projektowanego z ul. [...]. Z kolei projekt decyzji, wraz z załącznikiem graficznym, z częścią opisową i graficzną analizy urbanistycznej pokazuje, że organ I instancji procedując w sprawie wniosku inwestora uwzględnił dostęp do terenu inwestycji od ul. [...], od strony tej drogi wyznaczył zarówno obowiązującą jak też nieprzekraczalną linię zabudowy. Projekt decyzji w tym kształcie został poddany uzgodnieniu z Wojewodą [...] w zakresie przepisów ochrony przyrody. Ostatecznie w decyzji ustalono warunki obsługi komunikacyjnej inwestycji od strony u. L. (pkt 5.1. ustaleń decyzji), powołując się w jej uzasadnieniu na wniosek inwestorów (bez zmiany). Dołączona do decyzji część opisowa wyników analizy urbanistycznej, zdaniem Organu, wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona od strony ul. [...], a część graficzna wskazuje na wjazd na nieruchomości od strony ul. [...] (istniejący) i od strony ul. [...] (projektowany). Organ wskazał, że dołączona do wydanej decyzji część graficzna analizy urbanistycznej różni się od części graficznej tej analizy załączonej do projektu decyzji skierowanego do uzgodnienia.

Powyższe ustalenia doprowadziły Organ do przekonania, że w sprawie nie miała miejsca oczywista omyłka, polegająca na przeoczeniu w treści decyzji wskazania dostępu do terenu inwestycji również zjazdem z ul. [...]. Bowiem w toku postępowania Organ nie rozważał tej kwestii, niezależnie od tego czy zamiarem inwestora (po korekcie wniosku) było urządzenie takiego zjazdu. Organ podniósł, że ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy sposobu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną stanowi istotny element rozstrzygnięcia, przewidziany w §2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589). Pierwotne określenie dostępu do drogi publicznej, następnie zmienione, w istocie wpłynęły na merytoryczną stronę aktu administracyjnego. Jest bowiem, jak wskazał Organ, istotne, nawet dla kwestii ustalenia oddziaływania inwestycji a dalej ustalenia stron postępowania, jak jest dopuszczona obsługa ruchu pieszego i kołowego z terenu inwestycji.

6. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], w pkt 1 uchyliło w całości swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r., w pkt 2 zaś odmówiło stwierdzenia nieważności ww postanowienia.

W uzasadnieniu Organ podniósł, że ustalone naruszenie prawa w tej sprawie nie kwalifikuje się do uznania tego naruszenia za rażące. Zdaniem Organu wszelkie parametry i wskaźniki zabudowy określone decyzją o warunkach zabudowy po jej sprostowaniu pozostały niezmienione w stosunku (do) decyzji sprzed dokonania tej czynności. Organ wskazał, że w wyniku sprostowania nie ucierpiał opisany decyzją ład urbanistyczny a badane postanowienie Burmistrza, choć wadliwe, to wadliwość ta nie jest tak rażąca, że zachodzi konieczność wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. W ocenie Organu dla oceny tej przesłanki znaczenie miał także znaczny upływ czasu od dokonania wadliwego sprostowania jak i ewentualne niewspółmierne skutki istniejącego naruszenia dla sytuacji procesowej inwestora, co stanowi przesłankę wartościowania istnienia rażącego naruszenia prawa.

7. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiódł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o zbadanie przez Sąd czy stwierdzenie przez Organ odwoławczy, że treść zawarta w postanowieniu Burmistrza B. w jego sprostowaniu z dnia [...] stycznia 2007 r. rzekomo oczywistej omyłki w decyzji o warunkach zabudowy skutkująca oczywistą zmianą prawomocnego rozstrzygnięcia w wielu jego punktach nie stanowi rażącego naruszenia prawa i jest dopuszczalna.

8. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

9. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję/postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

10. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. W pierwszej kolejności odnieść się należy do problematyki strony w postępowaniu, w tym w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zależy więc od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99; wszystkie przytaczane orzeczenia publikowane na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06).

Pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.

Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 574/09). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99).

Podsumowując powyższe - podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. Z interesem faktycznym bowiem mamy do czynienia, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Jednoznaczne brzmienie art. 28 k.p.a. nie pozwala na jego dowolną interpretację. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/09).

Z uwagi na powyższe, pojęcia strony należy poszukiwać przede wszystkim na gruncie prawa materialnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalania uprawnień lub obowiązków podmiotów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1150/13).

Stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujący bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Podmiot, który twierdzi, że jest stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien wykazać, że w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu takich warunków na podstawie określonego przepisu nabędzie prawo lub nałożony zostanie na niego obowiązek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2665/14).

Z kolei istotą legitymacji skargowej jest uprawienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu, o istnieniu legitymacji nie decyduje zatem zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Dlatego też interes prawny skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego czy ustrojowego. Legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej będzie posiadała zaś zarówno strona postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy brała udział w tym postępowaniu, jak i podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1955/13).

11. Kolejną kwestią wymagającą odniesienia jest zagadnienie prostowania oczywistych omyłek pisarskich.

Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Wprawdzie przepis ten nie zawiera definicji legalnej oczywistej omyłki, ale już z samego potocznego rozumienia tego pojęcia wynika, że chodzi w nim o błąd pisarski lub rachunkowy albo inny, lecz zawsze dostrzegalny "na pierwszy rzut oka", ewidentny, łatwo zauważalny i nie wymagający dodatkowych zabiegów myślowych, obliczeń czy ustaleń. W tym trybie jednak nie można dokonywać merytorycznej korekty rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 786/20). Jedną z przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 113 § 1 k.p.a. jest oczywistość stwierdzonego błędu czy omyłki. Kolejnym kryterium jest wpływ sprostowania na treść rozstrzygnięcia. Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia. W tej formie nie jest możliwe tego rodzaju ingerowanie w treść aktu administracyjnego, które co do zasady mogłoby się przyczynić do zmiany rozstrzygnięcia w sposób odbiegający od zawartego w akcie. Merytoryczny błąd rozstrzygnięcia nie może być prostowany jako oczywista omyłka (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2250/18).

Podkreślenia wymaga, że niedopuszczalna jest modyfikacja praw i obowiązków stron postępowania, w której wydano prostowaną decyzję. Nie można bowiem uznać za nieistotne i oczywiste błędy, których dopuszczono się w procesie stosowania prawa, a zatem do ustalenia stanu faktycznego, właściwego przepisu mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania konkretnej normy prawnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 230/19). Nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji (postanowienia) w trybie art. 113 § 1 k.p.a., które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego, a przedmiot sprostowania oczywistego błędu nie może odnosić się ani do elementów stanu faktycznego sprawy, jako pierwotnie błędnie (mylnie) wskazanych, ani też do podstawy prawnej decyzji, czy też zastosowanego przepisu prawa, jako pierwotnie błędnie (mylnie) wskazanych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 506/18).

Trafnie stwierdza się w literaturze, że nie będą podlegały sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (por. B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji, s. 9–10; co do rozróżnienia wadliwości decyzji istotnych i nieistotnych por. s. 8). Znakomicie ilustruje problem teza wyroku NSA z 19 listopada 1991 r. (sygn. akt SA/Wr 1084/91, ONSA 1991, Nr 3–4, poz. 93), gdzie Sąd wskazał, że wadliwą decyzję ostateczną można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych, a nie w drodze sprostowania na podstawie art. 113 par. 1 KPA. Przedmiotem sprostowania nie może być treść rozstrzygnięcia, rozszerzenie zakresu rozstrzygnięcia. Wymaga to bowiem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, a nie jej poprawienia (tak: B. Adamiak, komentarz do art. 113 K.p.a. w B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2021, Legalis).

Podsumowując powyższe – skoro sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne.

12. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazuje B. Adamiak, wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1–6 oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 7 mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny (por. B. Adamiak komentarz do art. 156 K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2020, Legalis). Trafnie Autorka dalej podnosi, że ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny.

B. Adamiak zauważa, iż na tle niektórych wyroków NSA dotyczących pojęcia rażącego naruszenia prawa występującego w przepisach k.p.a. wywiązała się na łamach Państwa i Prawa polemika, którą zapoczątkował artykuł J. Jendrośki, B. Adamiak (Zagadnienie rażącego naruszenia prawa, s. 66–71). Autorzy wskazali dwa ujęcia rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie NSA, jedno – uznające, że występuje ono w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, oraz drugie – zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności (s. 69). Autorzy zdecydowanie opowiedzieli się za pierwszym rozumieniem pojęcia rażącego naruszenia prawa, ponieważ drugie jest nie do pogodzenia z konstrukcją systemu weryfikacji decyzji przyjętym w KPA.

B. Adamiak podkreśla, że orzecznictwo NSA i SN dotyczące pojęcia rażącego naruszenia prawa występującego w art. 156 § 1 pkt 2, jest niezbyt spójne i tylko w pewnym zakresie stwarza możliwość formułowania uogólnień. Wskazuje, że jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki.

13. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie nieruchomości, na której jest projektowana inwestycja, dostępu do drogi publicznej. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się poprzez określenie dostępu do drogi publicznej (§ 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, Dz.U. z 2003, Nr 164, poz. 1589). Zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia, ustala się następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy: ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez (...) określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Oczywistym jest, że dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegać będą badaniu kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków w zakresie komunikacji oraz przestrzegania zasad ochrony przeciwpożarowej. Żaden bowiem przepis prawa nie zawiera normy, która nakazywałaby konkretyzację tego rodzaju parametrów, jak infrastruktura i komunikacja na etapie ustalenia warunków zabudowy.

Przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia nie może samodzielnie wyznaczać elementów, jakie powinny zostać ujęte w decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy rozporządzenia służą jedynie ujednoliceniu oznaczeń i nazewnictwa stosowanych przez organ w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. I choć nie sposób przyjąć, że stanowią one samodzielną podstawę określającą elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający tego typu decyzje, to jednak nie zmienia to faktu, że konkretyzacja dokonana przez organ w decyzji o warunkach zabudowy takich paramentów, jak komunikacja stanowi element istotny tej decyzji, bo wynikający z przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia.

14. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy wskazać należy, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy w B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr [...], obręb [...] m. B.. Projekt decyzji, wraz z załącznikiem graficznym, z częścią opisową i graficzną analizy urbanistycznej pokazuje (co wynika z akt sprawy), że Organ I instancji procedując w sprawie wniosku Inwestora uwzględnił dostęp do terenu inwestycji od ul. [...], od strony tej drogi wyznaczył zarówno obowiązującą jak też nieprzekraczalną linię zabudowy. Projekt decyzji w tym kształcie został poddany uzgodnieniu z Wojewodą [...] w zakresie przepisów ochrony przyrody. Ostatecznie w decyzji ustalono warunki obsługi komunikacyjnej inwestycji od strony u. [...] (pkt 5.1. ustaleń decyzji), powołując się w jej uzasadnieniu na wniosek Inwestorów (bez zmiany).

Bezsporne w sprawie jest, że Skarżący nie jest inwestorem ani właścicielem czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej ww decyzją. Skarżącemu nie przysługuje także żadne ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętej tą decyzją (nie wynika to z akt sprawy). W sprawie bezsporne jest także, że nieruchomość zamieszkiwana przez Skarżącego nie graniczy bezpośrednio z terenem objętym inwestycją.

Pierwszym postanowieniem prostującym, z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy w B. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji wskazanej powyżej w ten sposób, że na stronie pierwszej decyzji w wersie 10 od góry imię A. zastąpił imieniem A. . W tym miejscu zauważyć wypada (choć nie to postanowienie jest istotne w sprawie), że prawidłowo Organ zastosował tryb z art. 113 k.p.a., bowiem błąd w imieniu (A. , A. ) może być poczytany za oczywistą omyłkę i nie jest istotny w tym sensie, że nie wpływa merytorycznie na treść rozstrzygnięcia głównego.

Kolejnym, drugim postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...], Organ sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. o warunkach zabudowy w ten sposób, że na pierwszej stronie w wersie 13 od góry słowa "rozbudowa budynku mieszkalnego" zastąpił słowami "przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego". Ponadto w punkcie 5.1 decyzji słowo "ul. [...]" zastąpił słowami "ul. [...] i ul. [...]".

Ta zmiana jednak, w ocenie Sądu musi skutkować konstatacją, że w sprawie nie miała miejsca oczywista omyłka, polegająca na przeoczeniu w treści decyzji wskazania dostępu do terenu inwestycji również zjazdem z ul. [...]. Bowiem, jak wynika z akt sprawy (co słusznie zauważyło Kolegium orzekając po raz pierwszy w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o sprostowaniu omyłki), w toku postępowania Organ nie rozważał tej kwestii, niezależnie od tego czy zamiarem Inwestora (po korekcie wniosku) było urządzenie takiego zjazdu. Ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy sposobu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną stanowi element rozstrzygnięcia, który należy uznać za istotny. Pierwotne określenie dostępu do drogi publicznej, następnie zmienione, w istocie wpłynęły na merytoryczną stronę aktu administracyjnego. Jest bowiem, jak wskazał Organ, istotne, nawet dla kwestii ustalenia oddziaływania inwestycji a dalej ustalenia stron postępowania, jak jest dopuszczona obsługa ruchu pieszego i kołowego z terenu inwestycji.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu krąg stron winien być określany w jak najszerszym zakresie. Wskazywano powyżej, że stronami tego postępowania mogą być więc właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio.

Organ określając krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy nie może również pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Interes prawny określonego podmiotu, w myśl art. 28 k.p.a., nie musi być naruszony, aby móc mówić o przysługującym temu podmiotowi statusie strony.

15. W tym miejscu Sąd zauważa, co umknęło uwadze Organu odwoławczego, i co ma znaczący wpływ na przebieg sprawy, że nieruchomość Skarżącego choć nie sąsiaduje z nieruchomością Inwestorów bezpośrednio, to sąsiaduje z nią pośrednio (nieruchomość znajduje się przy ul. [...] – naprzeciw nieruchomości Inwestorów). Pierwotna treść decyzji o warunkach zabudowy rzeczywiście nie rzutowała na prawa Skarżącego, w decyzji tej bowiem wyjazd z posesji nieruchomości objętej decyzją i wyjazd z posesji Skarżącego nie kolidowały ze sobą. Jednak postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej skutkowało de facto zmianą decyzji o warunkach zabudowy w jej części istotnej, bowiem urządzenie nowego zjazdu z posesji Inwestorów od ul. [...] bez wątpienia zmienia zasięg oddziaływania ich inwestycji a tym samym poszerza krąg podmiotów – stron, które winny brać udział w postępowaniu, którego przedmiotem są warunki zabudowy. Taką zmianę istotną decyzji, wadliwie dokonaną przez Organ I instancji, bo w niewłaściwym trybie, należało jednak dostrzec, co prawidłowo uczyniło SKO w pierwszym orzeczeniu.

Podkreślenia bowiem ponownie wymaga, że zmiany istotnej decyzji dokonać można w trybie nadzwyczajnym, nie zaś prostując ją postanowieniem. Takie naruszenie, w ocenie Sądu stanowi o rażącym naruszeniu prawa i przesądza o słuszności eliminacji wadliwego aktu z obiegu prawnego.

Uzasadnienie interesu prawnego Skarżącego w tej sprawie stanowi owo pośrednie sąsiedztwo z nieruchomością Inwestorów. Poprzez zmianę dojazdu do nieruchomości, dla której procedowane były warunki zabudowy w ten sposób, że urządzono zjazd od strony ul. [...], doszło do nowej delimitacji obszaru objętego oddziaływaniem inwestycji, którą objęto także nieruchomość Skarżącego. Istnieją zatem normy prawa materialnego, które mogłyby świadczyć o posiadaniu przez Skarżącego interesu prawnego w tym postępowaniu, co istotnie, jak podnoszono, umknęło uwadze Organu.

Tym samym podniesione przez Skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych przy wydawaniu postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej przez Burmistrza B. w pełni uzasadniają interes prawny Skarżącego. Z akt sprawy wynika, że Skarżący ma interes prawny, uprawniający go tak do kwestionowania postanowienia Burmistrza B. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na de facto zmianie merytorycznej decyzji w sprawie warunków zabudowy, żądania stwierdzenia jego nieważności, jak i wniesienia skargi na postanowienie SKO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza B. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej.

16. Upływ czasu, na co zwracało uwagę Kolegium orzekając w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wbrew stanowisku SKO, nie ma znaczenia w sprawie. Charakter naruszenia jest w ocenie Sądu rażący, a zastosowania do art. 156 § 1 pkt 2 nie ma norma art. 156 § 2 pkt 6 k.p.a.

17. Końcowo Sąd podkreśla, że wadliwą decyzję ostateczną można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych, a nie w drodze sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. W trybie art. 113 § 1 k.p.a. bowiem można prostować jedynie błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki. Sprostowanie natomiast nie może dotyczyć zmiany lub uzupełnienia treści decyzji. A więc niedopuszczalne było urządzenie innego zjazdu dla projektowanej inwestycji na podstawie postanowienia o "sprostowaniu oczywistej omyłki", skoro oznacza to zmianę rozstrzygnięcia co do istoty. To z kolei skutkuje stwierdzeniem, że odmowa stwierdzenia nieważności omawianego postanowienia jest wadliwa.

19. Z powyższych powodów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.