Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1249/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr 425/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. S. ("skarżący") jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("MWINB") nr 425/2022 z 22 kwietnia 2022 r. dotycząca nakazu rozbiórki ogrodzenia, wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Miasta [...] pismem z 28 stycznia 2020 r. zwrócił się z prośbą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") o podjęcie działań w sprawie robót budowalnych wykonanych na działce ewid. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w W. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że w rejestrach urzędu nie odnotowano zgłoszenia dotyczącego budowy ogrodzenia na ww. nieruchomości. Wobec powyższego PINB ustalił, na podstawie wypisu z rejestru gruntów, że na dzień 5 lutego 2020 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest skarżący. Z tego też względu PINB pismami z 31 marca 2020 r. i 4 maja 2020 r. zawiadomił skarżącego o planowanych oględzinach na ww. nieruchomości.

W dniu 22 kwietnia 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę ogrodzenia posesji przy ul. [...] w W. – bez udziału stron (protokół nr [...]), jednak nie stwierdził naruszeń, gdyż stan ogrodzenia nie był możliwy do zweryfikowania bez wejścia na terenie nieruchomości. Kolejne oględziny zostały przeprowadzone 19 czerwca 2020 r. z udziałem skarżącego. Z protokołu nr [...] wynika, że część ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w W. wykonana jest z drewnianych podkładów kolejowych ustawionych na sztorc mocowanych razem do słupków i kątowników stalowych. Od strony zachodniej przy ostrej granicy nieruchomości zlokalizowany jest fragment długości 5,8 m i wysokości zmiennej od 1,7 do 2,3 m. Od strony wschodniej zlokalizowane są cztery fragmenty ogrodzenia wykonane z podkładów, których wysokość nie przekracza 2,1 m. W trzech przypadkach, ostatni fragment posiada wysokość najwyższą 2,14 m mierzoną od poziomu przylegającego terenu.

Zawiadomieniem z 7 lipca 2020 r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia wykonanego z podkładów kolejowych na działce ewid. nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w W. Pismem zaś z 13 sierpnia 2021 r. PINB zawiadomił strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

I dalej, PINB decyzją nr [...] z [...] września 2021 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej: "k.p.a."), nakazał skarżącemu rozbiórkę ogrodzenia wykonanego z drewnianych podkładów kolejowych od strony zachodniej działki o długości 5,80 m i wysokości od 1,70 m do 2,30 m oraz 4 fragmentów ogrodzenia z drewnianych podkładów kolejowych zlokalizowanych od strony wschodniej działki ewid. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 3 pr.bud. budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym, ale w w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 50-51 pr.bud. odnoszące się do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ww. ustawy z uwagi na to, że wykonane roboty mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenie środowiska. PINB podał przy tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit c pr.bud. obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących wyrobów budowlanych w zakresie higieny, zdrowia i środowiska. Podkłady kolejowe to odpad niebezpieczny oznaczany kodem 17 02 04* - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi. Nie można ich wykorzystać do budowy ogrodzenia, bowiem nie przewiduje tego rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93). Co więcej, drewniane podkłady kolejowe, sklasyfikowane w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10) pod kodem 17 02 04*, są zazwyczaj impregnowane olejami zawierającymi wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne, co powoduje, że są odpadem niebezpiecznym z uwagi na potencjalną możliwość występowania w nich znacznej zawartości silnie toksycznych i rakotwórczych substancji aromatycznych, wśród których wymienić należy: antracen, fluoren, fenantren, benzo(a)antracen oraz benzo(a)piren. Substancje te są szkodliwe, zarówno dla środowiska naturalnego jak i zdrowia ludzi. Stąd nie można ich wykorzystywać do budowy ogrodzeń. Wobec powyższych okoliczności PINB stwierdził, że brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wobec czego została wypełniona przesłanka normy prawnej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., uprawniająca organ do nakazania inwestorowi rozbiórki ogrodzenia wykonanego z drewnianych podkładów kolejowych, które powodują zagrożenie dla ludzi i środowiska.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożył skarżący. Uzupełniajac to odwołanie w piśmie z 1 kwietnia 2022 r. wskazał, że decyzja obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania. Podniósł, że określone w decyzji ogrodzenie zlokalizowane jest na nieruchomości niebędącej jego własnością. Wskazał, że nie jest również jej zarządcą, a także inwestorem w rozumieniu przepisów pr.bud. Stwierdził, że jest jedynie osobą korzystającą okazjonalnie z nieruchomości, a związku z tym przedmiot postępowania nie dotyczy jego interesu prawnego. Na potwierdzenie powyższego skarżący dołączył wydruk z Księgi Wieczystej nr [...], z której wynika, że jedyną właścicielką działki ewid. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w W. jest E. O.

Po zapanowaniu się z powyższym odwołaniem MWINB decyzją nr 425/2022 z 22 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud., utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] września 2021 r.

W uzasadnieniu tej decyzji MWINB podał, że na gruncie obowiązujących z daty wszczęcia postępowania przepisów prawa jedynie budowa ogrodzeń o wysokości do 2,20 m nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jak również dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania). Jednakże, nawet brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami (w tym przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), sztuką budowalną, jak też pod kątem występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, co wynika z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego.

Dalej organ drugiej instancji podał, że miejscami przedmiotowe ogrodzenie przekracza wysokość 2,20 m, a poza tym do jego budowy użyto podkładów kolejowych, co wprost stwierdzono w protokole kontroli z 19 czerwca 2020 r. Zdaniem organu nie ulega też wątpliwości, że zużyte podkłady kolejowe, sklasyfikowane zostały kodem 17 02 04 (odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi, np. drewniane podkłady kolejowe) i oznaczone gwiazdką, co według objaśnień oznacza, że są odpadami niebezpiecznymi. Z tego względu MWINB stwierdził, że nie są uzasadnione zarzuty odwołania dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych, że wykorzystano do budowy ogrodzenia jedynie "belki drewniane", bowiem wykorzystany do budowy przedmiotowego ogrodzenia materiał to odpad o klasyfikacji 17 02 04. Jednocześnie organ podkreślił, że przepisy prawa nie przewiduje możliwości odzysku zużytych podkładów kolejowych w sposób inny niż podany w ustawie o odpadach.

MWINB przyjął następnie, że brak było możliwości doprowadzenia przedmiotowego w sprawie ogrodzenia (w części o której mowa w sentencji rozstrzygnięcia) do stanu zgodnego z prawem. Nawet jeśli wysokość ogrodzenia została przywrócona do stanu zgodnego z przepisami, to z uwagi na zastosowane do jego budowy materiały, tj. podkłady kolejowe (uznawane przez rozporządzenie Ministra Klimatu za odpady niebezpieczne), zasadne było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. (w brzmieniu dotychczas obowiązującym).

MWINB stwierdził również, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie negował uznania go za inwestora (w protokole został ujęty w rubryce inwestor/właściciel/użytkownik). Dlatego, zdaniem organu drugiej instancji, podnoszenie na etapie odwołania tego argumentu bez jednoczesnego wskazania innego inwestora jest niewiarygodne, tym bardziej, że w toku postępowania skarżący wskazywał na uzgadnianie inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MWINB z 22 kwietnia 2022 r. złożył M. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 52 ust. 1 pr.bud., a co za tym idzie, nieważność decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niewątpliwe jest to, że przedmiotowe ogrodzenie wykonano i roboty z tym związane zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego przez PINB. Już sama ta okoliczność w świetle art. 52 ust. 1 pr.bud. przesądza, że ewentualna decyzja o rozbiórce powinna być skierowana do właściciela lub zarządcy nieruchomości (jeśli taki zarządca zostałby ustanowiony). Skarżący wyjaśnił, że w stanie prawnym sprzed 3 sierpnia 2020 r. istniała możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki bądź na inwestora, bądź na właściciela, bądź na zarządcę obiektu budowlanego, w zależności od konkretnych okoliczności faktycznych. Aktualna jednak treść art. 52 ust. 1 pr.bud. (po nowelizacji z 2020 r.) jest jednak jednoznaczna i kategoryczna, nie dopuszcza bowiem swobody organu w wyborze adresata decyzji.

Skarżący wyjaśnił również, że wydanie decyzji zobowiązującej do rozbiórki osobę, która nie ma tytułu prawnego do ingerencji na cudzej nieruchomości, na której to nieruchomości znajduje się obiekt podlegający rozbiórce, czyni tę decyzję zazwyczaj niewykonalną oraz narusza uzasadniony interes prawny adresata decyzji, wobec którego mogłyby być stosowane administracyjne środki przymusu w celu egzekucji nałożonego obowiązku, którego z obiektywnych przyczyn wykonać nie może.

Dalej w ocenie skarżącego błędne przekonanie danej osoby, że jest ona inwestorem w rozumieniu pr.bud. – nawet jeżeli wykonała jakieś prace budowlane na cudzej nieruchomości – nie może przesądzać o tym, że organ administracji może bezkrytycznie uznać tę osobę za inwestora. W niniejszej sprawie skarżący został uświadomiony co do swojego rzeczywistego statusu w tej sprawie na gruncie pr.bud. dopiero przez nowego, zawodowego pełnomocnika. Organy administracji są natomiast zobowiązane do badania z urzędu, komu w danej sprawie może przysługiwać status strony, tj. czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy prowadzone postępowanie (art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.). Skarżący zauważył także, że nawet w przypadkach, gdy roboty nie zostały jeszcze zakończone lub gdy inwestor nadal posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stroną postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, obok inwestora, jest zawsze aktualny właściciel nieruchomości. Decyzja o nakazie rozbiórki dotyczy bowiem jego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, które co do zasady rozciąga się na obiekty budowlane na niej wzniesione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Sąd podziela podniesiony w niej zarzut dotyczący naruszenia w sprawie art. 52 pr.bud.; stwierdza, że skutkowało to także i przede wszystkim przedwczesnym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud..

Przed wskazaniem przyczyn, które zaważyły na takiej ocenie, Sąd zauważa, że kontrolował decyzję MWINB nr 425/2022 z 22 kwietnia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] września 2021 r., nakazującą skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia wykonanego z drewnianych podkładów kolejowych zlokalizowanego od strony zachodniej i wschodniej działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Podstawę materialnorawną tych decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 pr.bud. oraz art. 52 tej ustawy. Orzeczony nakaz, w stosunku do zrealizowanych robót budowlanych (polegających na wykonaniu ogrodzenia), uzasadniono poprzez wskazanie na to, że użyte do budowy drewniane podkłady kolejowe mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenie środowiska, skoro zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zaliczone są do odpadów niebezpiecznych. Przyjęto jednocześnie, że nie wykazano w postępowaniu, aby materiał budowlany użytu do realizacji przedmiotowego ogrodzenia był bezpieczny – mógł być wykorzystywany w budownictwie. Nadto uznano, że inwestorem w sprawie jest skarżący, i on też winien być adresatem wszelkich obowiazków wynikających z przedmiotu postępowania, w tym ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. W ten sposób w sprawie nie brała udziału właścicielka nieruchomości, na której ogrodzenie wykonano; nie była informowana o postępowaniu, jego przebiegu, ani wzywana do wykazania bezpieczeństwa materiału użytego do relizacji ogrodzenia. Nie jest też znane w sprawie jej stanowisko co do uprawnienia ww. osoby (skarżącego) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Te ostatnie kwestie zaważyły w efekcie na rozstrzygnięciu Sądu w niniejszej sprawie.

Przy czym, Sąd w pełni zgadza się z organami nadzoru budowlanego co do konieczności, czy inaczej zasadności prowadzenia postępowania w uruchomionym trybie w stosunku do powyżej opisanych, zrealizowanych robót budowlanych.

Sąd stwierdza bowiem, że interwencja organów nadzoru budowlanego jest uzasadniona m.in. wówczas, gdy prowadzone roboty budowlane wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, przy czym przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego, w których mowa o powyższym, znajdują zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 7 tej ustawy także do robót już wykonanych. Sąd zaznacza też, że drewniane podkłady kolejowe z uwagi na substancję szkodliwą używaną do ich impregnacji (rakotwórczy olej kreozytowy) stanowią (co do zasady) odpad niebezpieczny, a ich ponowne użycie (w sposób inny niż wynikający z ich przeznaczenia) jest ewentualnie możliwe, ale po dokonaniu zmiany ich klasyfikacji z odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny, zgodnie z procedurą przewidzianą w tym zakresie w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699; v. art. 4 i nast.). Procedura ta wymaga uzyskania wyników badań właściwości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz oceny tych wyników badań, wykonanych wyłącznie przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2021 r. poz. 1344 oraz z 2022 r. poz. 974) lub certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1816)), a następnie - decyzji właściwego marszałka województwa o zmianie klasyfikacji (v. art. 7 i art. 8 ustawy o odpadach). Dodać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 6 ustawy o odpadach odpadami niebezpiecznymi są odpady wskazane w katalogu odpadów, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, jako odpady niebezpieczne, z zastrzeżeniem art. 7. Stosownie do art. 4 ust. 3 ww. ustawy minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10), drewniane podkłady kolejowe zostały opatrzone kodem 17 02 04 z gwiazdką, co oznacza - zgodnie z objaśnieniem - zaliczenie ich do odpadów niebezpiecznych (odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe)). Prawidłowo więc przyjęły organy nadzoru budowlanego orzekając w sprawie, że drewniane podkłady kolejowe nie powinny być (co do zasady) wprowadzane do obrotu.

Z tej też przyczyny nie budzi wątpliwości Sądu zasadność uruchomienia i kontynuowania niniejszego postępowania dotyczącego ogrodzenia, w części wykonanej z drewnianych podkładów kolejowych, a że taka sytuacja ma miejsce potwierdza zarówno protokół kontroli PINB z z 19 czerwca 2020 r., jak i przekazane do tego organu pismo Urzędu Miasta [...] Urzędu Dzielnicy [...] Wydziału Archiktetury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] (poprzedzone także oględzinami nieruchomości wskazującymi na takie ustalenia). Wprawdzie tego rodzaju prace (budowa ogrodzenia) nie wymagały (w dacie ich realizacji – co miało miejsce w lipcu 2019 r.) ani pozwolenia na budowę ani uprzedniego dokonania zgłoszenia zamiaru ich realizacji, jeśli nie przekraczały wysokości 2,20 m (v. art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Niemniej jednak do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), i reagowanie w sytuacji stwierdzonej w tym zakresie niezgodności. Temu też służy m.in. tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego, znajdujący zastosowanie zgodnie z uchwałą NSA z 3 października 2016 r. o sygn. akt II OPS 1/16 (również) do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia; do tego rodzaju robót (jak przyjęto we wskazanej uchwale) "mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." W tym przypadku konieczność ich zastosowania wynikała z materiałów użytych do wykonia przedmiotowego ogrodzenia, powodujących uzasadnione wątpliwości co do ich bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska. Prawidłowo przyjęto bowiem, że wykonane prace przy użyciu materiału, co do którego nie ma pewności co do jego szkodliwości, mogą powodować stan zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Należy przy tym odnotować, że sformułowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 pr.bud. ("może spowodować stan zagrożenia") nie wymaga udowodnienia wystąpienia zagrożeń w nim określonych; wystarczy wskazanie na "potencjalność" ich wystąpienia, a w tym przypadku taka sytuacja miała miejsce. Powyższe stanowiło kluczowy powód dla zastosowania omawianego trybu. Warto jednak także zauważyć, że działka nr ewid. [...] jest nieruchomością zabudowaną, a wobec tego wykonane ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 pr.bud. związane z istniejącą na tej nieruchomości zabudową (obiektem budowlanym). Okoliczność ta uzasadniała również badanie jego legalności we wskazanym powyżej trybie, skoro przedmiotowe/sporne w części ogrodzenie zostało wykonane (co nie jest sporne), bez dokonania uprzednio wymaganego zgłoszenia, a miejscami przekracza wskazaną powyżej wysokość.

W konsekwencji, Sąd nie ma zastrzeżeń co do zastosowania w sprawie art. 50-51 pr.bud. Zgadza się również z oganami nadzoru budowlanego, że dla właściwego zastosowania ww. art. 51, i ewentualnie odstąpienia od nałożenia na jego podstawie określonego obowiązku, należało wyjaśnić/wykazać w postępowaniu, że materiał użyty do wykonania ogrodzenia nie jest odpadem niebezpiecznym.

W tym też zakresie Sąd dostrzega, że działanie organów obu instancji nie było w pełni prawidłowe i nie mogło być zaakceptowane. Postępowanie dowodowe w tej materii przeprowadzono bowiem bez uwzględnienia w sprawie właściciela nieruchomości, na której prace badane zrealizowano; to też miało znaczenie dla prawidłowego określenia adresata wydanej decyzji.

Jak wynika z przywołanej w skardze, ale też wskazanej w postępowaniu odwoławczym, Kw nr [...], jedyną właścicielką działki ewid. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w W., od 2017 r. jest E. O. Czynności dowodowe, dotyczące realizacji badanego ogrodzenia przeprowadzono zaś z pominięciem ww. osoby; nie wezwano tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie, ani w kwestii inwestora robót (i ewentualnie, jeśli jest nim inna osoba niż właściciel – jego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), ani (co istotne - wobec przyjętych ustaleń) materiału użytego.

Sąd zaznacza zaś, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.; zob. wyrok SN z 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83).

Przepisy te, regulujące administracyjne postępowanie dowodowe, naruszono - zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie w stopniu istotnym, albowiem pomijając w podejmowanych czynnościach o charakterze dowodowym właściciela nieruchomości nie ustalono z jego udziałem w szczególności i ponad wszelką wątpliwość charakteru materiału użytego w części do wykonania ogrodzenia, a to ta okoliczność (co warto w tym miejscu podkreślić) stała się powodem zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Nie ustalono także w takiej sytuacji statusu skarżącego, który to przed organem odwoławczym ostatecznie wywodził, że nie jest ani właścicielem nieruchomości, ani inwestorem wykonanych robót budowlanych. Brak pełnych ustaleń we wskazanych kwestiach skutkować musiał przyjęciem przez Sąd nie tylko, że doszło w sprawie do naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., ale także art. 52 tej ustawy.

Co do tego ostatniego Sąd dostrzega, że na skutek nowelizacji pr.bud., która weszła w życie 19 września 2020 r., przepis ten stanowi, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że takie brzmienie ww. art. 52 ust. 1 nie pozostawia obecnie wątpliwości co do adrestata decyzji wydanej m.in. na podstawie art. 51 ust. 1 pr.bud. w przypadku robót budowlanych zakończonych, wskazując wyraźnie, że może być nim wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Niespornie skarżący nie jest właścicielem ww. nieruchomości; czyniąc go adresatem decyzji organy nadzoru budowlanego winny więc wyjaśnić powody wydania takiej treści orzeczenia, ze wskazaniem na to, w jakim brzmieniu ww. art. 52 pr.bud. został zastosowany w niniejszej sprawie. Sąd dostrzega przy tym, że w poprzedniej wersji art. 52 pr.bud. stanowił, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie zaś na tle tego przepisu przyjmowano, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Wskazywano również, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Powyższe kwestie nie zostały w sprawie rozważone, a bez ich wyjaśnienia (i wobec okoliczności podnoszonych przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego) należałoby przyjąć, że zarówno w świetle obecnego, jak i wcześniej obowiązującego brzmienia art. 52 pr.bud. skarżący nie powinien być (w ogóle bądź wyłącznym) adresatem wydanej w sprawie decyzji.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie PINB obowiązany będzie prawidłowo ustalić krąg stron, poprzez zwłaszcza uwzględnienie w postępowaniu właściciela nieruchomości przy ul. [...] w W., dalej – wziąć pod uwagę poczynione powyżej przez Sąd uwagi co do koniecznego zakresu materiału dowodowego ze względu na materiał użyty do wykonania ogrodzenia od strony zachodniej działki o długości 5,8 m i czterech fragmentów tej działki od strony wschodniej. Przy czym zgromadzone dowody powinny także pozwolić na weryfikację dotychczas poczynionych ustaleń w sprawie co do osoby inwestora (wobec stanowiska skarżącego prezentowanego m.in. w skardze) oraz prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero po uzupełnieniu dowodów w sprawie PINB winien rozważyć raz jeszcze konieczność orzeczenia na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Określając adestata ewentualnie wydanego obowiązku winien natomiast wziąć pod uwagę art. 52 pr.bud., wyjaśniając jednoznacznie, w jakim brzmieniu znajduje on zastosowanie w sprawie, z uwzględnieniem także i tego, że jego zastosowanie musi prowadzić do wydania decyzji wykonalnej.

Na koniec, wobec treści skargi i powołania się w niej na wystąpienie przesłanki wznowienie wobec pominięcia w postępowaniu właściciela nieruchomości Sąd wyjaśnia zaś, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Również sąd administracyjny rozstrzygający sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, nie ma z urzędu podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że pominięcie ww. podmiotu skutkowało przeprowadzeniem wadliwego postępowania dowodowego i wadliwym także (z przyczyn powyżej podniesionych) zastosowaniem przepisów prawa materialnego, i z tych powodów okoliczność ta (związana z pominięciem właściciela nieruchomości), została uwzględniona, prowadząc do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, "p.p.s.a.").

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie ww. przepisów p.p.s.a., nadto art. 200 tej ustawy, orzekł, jak sentencji.