Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 796/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 152 ust. 1; art. 134; art. 151 ust. 5; art. 154 par 7;
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138 par 2;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 1 i 2;
journal: Dz.U. 2014 poz 1384
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej tekst jedn.
journal: Dz.U. 2006 nr 61 poz 435
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie standardów jakości dla medycznych laboratoriów diagnostycznych i  mikrobiologicznych.
journal: Dz.U. 2004 nr 43 poz 408
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 3 marca 2004 r. w sprawie wymagań, jakim powinno odpowiadać medyczne laboratorium diagnostyczne.
article: art. 16 ust. 1; art. 4;
journal: Dz.U. 2011 nr 277 poz 1634
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty - tekst jednolity
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi W.R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej organ I instancji) z [...] listopada 2014 r., którą oddalono odwołanie W. R. - prowadzącego Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "O." w G. (dalej skarżący) od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50.000 osób o kodzie postępowania nr [...].

Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 154 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w 2012 r. ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50 000 osób na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. Do konkursu złożono dwie oferty, w tym skarżącego.

Komisja konkursowa w części jawnej konkursu - zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość jego ogłoszenia oraz liczbę złożonych ofert - dwie. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta skarżącego zajęła pozycję drugą, z łączną liczbą 77,95 punktów, w tym za: ofertę cenową - 32,95 punktów, za kompleksowość - 12,00 punktów, za jakość - 28,00 punktów, a za dostępność - 5,00 punktów.

Po przeprowadzeniu w dniu [...] grudnia 2012 r. kontroli u obu oferentów Komisja konkursowa stwierdziła, że informacje przekazane przez skarżącego w ofercie, a odnoszące się do tego gdzie, na jakich aparatach i przez kogo wykonywane są badania laboratoryjne (krew i mocz), są niezgodne ze stanem faktycznym.

Komisja konkursowa przeprowadziła ze skarżącym negocjacje, w wyniku których ustalono wartość ryczałtu miesięcznego oraz liczbę planowanych świadczeń. Skarżący został zaproszony także na kolejne negocjacje, na których nie pojawił się z powodu obowiązków zawodowych lecz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Ostatecznie Komisja konkursowa rozstrzygając konkurs w dniu [...] grudnia 2012 r. nie wybrała oferty skarżącego ze względu na uzyskaną liczbę punktów w łącznej wysokości 74,98 i uwzględniła ofertę drugiego oferenta, który uzyskał większą ilość punktów – 80,71.

Dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący złożył dwa pisma, tj. z [...] grudnia 2012 r. zatytułowane "Wniesienie zastrzeżenia do protokołu oferenta" oraz z [...] grudnia 2012 r. zatytułowane "Odwołanie".

W złożonym odwołaniu skarżący podniósł, że przed ogłoszeniem rozstrzygnięcia konkursu nie miał możliwości odniesienia się do wyników owej kontroli - złożenia protestu, dlatego też zażądał odwołania jego wyniku. Jego zdaniem wskazane w ofercie pomieszczenia, jak i personel pielęgniarski, spełniają warunki do wykonywania czynności laboratoryjnych objętych przyszłą umową, gdyż ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej nie zabrania wykonywania badań laboratoryjnych poza laboratorium i przez osoby inne niż diagności laboratoryjni. Ponadto wskazał, że zarządzenia Prezesa NFZ nr 85/201/DSOZ oraz nr 86/201/DSOZ nie definiują pojęcia "diagnostyka laboratoryjna w miejscu".

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie skarżącego uznając, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i zarządzeniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie były zmieniane w trakcie postępowania konkursowego. W wyniku przeprowadzenia postępowania konkursowego wybrana została najlepsza oferta. Komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u oferentów. Podczas kontroli w miejscu udzielania świadczeń przez skarżącego, stwierdzono że badania laboratoryjne są wykonywane w (...) w pomieszczeniach piwnicznych, nieklimatyzowanych przez pielęgniarkę POZ nie posiadającą uprawnień do autoryzacji wyników badań laboratoryjnych (...).

Od powyższej decyzji skarżący z zachowaniem terminu złożył odwołanie, wynikiem którego Prezes NFZ decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżący niezgadzając się z decyzją Prezesa NFZ zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 20 lutego 2014 r. ( sygn. akt VI SA/Wa 1427/13) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie konkursu nastąpiło przed upływem siedmiodniowego terminu przewidzianego na złożenie protestu. Wskazał także, że organ nie odniósł się w żaden sposób do zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń do protokołu kontroli. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 6 maja 2014 r.

Dnia [...] lipca 2014 r. Prezes NFZ ponownie rozpoznając sprawę – mając na uwadze wskazania zawarte w ww. wyroku, uchylił decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] grudnia 2012 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor OW NFZ decyzją z [...] listopada 2014 r. oddalił odwołanie skarżącego uznając, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego – ustawy o świadczeniach, jak i zarządzeniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w tym nr 85/2010/DSOZ z 23 grudnia 2010 r. oraz nr 54/2011/DSOZ z 30 września 2011 r., wydanymi w oparciu o delegację art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były zaś jawne i nie zostały zmieniane w trakcie postępowania konkursowego, w wyniku którego ostatecznie wybrana została najlepsza oferta.

Dyrektor OW NFZ wyjaśnił sposób, w jaki ocenia się oferty i wskazał, że oferta skarżącego otrzymała łącznie 74,98 punktów; w tym za cenę 36,95 pkt, ciągłość nie podlegała punktacji; za kompleksowość 5,03 pkt, za jakość 28,00 pkt, a za dostępność 5,00 pkt. Skarżący nie zakwestionował ww. punktacji oraz ustalonej wartości tj. 12.000 punktów i 714.000 złotych, podpisując protokół. Nadto w pisemnym oświadczeniu z [...] grudnia 2012 r. potwierdził warunki protokołu końcowego przyjmując, że są one tożsame z warunkami z protokołu z [...] grudnia 2012 r. nie wnosząc zastrzeżeń.

Po drugie, konkurencyjna oferta w rankingu końcowym otrzymała łącznie 80,71 pkt, w tym za cenę 50,00 pkt, ciągłość nie podlegała punktacji, za kompleksowość 12,00 pkt, za jakość 13,71 pkt, a za dostępność 5,00 pkt. Zdaniem organu przyjęta w obu ww. przypadkach punktacja nie budziła wątpliwości.

W kwestii zarzutu skarżącego, że nie miał on zapewnionej możliwości odniesienia się do wyników kontroli poprzez złożenie protestu przed ogłoszeniem rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu Dyrektor OW NFZ stwierdził, że owa kontrola nie była czynnością, o której mowa w art.153 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a więc nie stanowiła ona ustawowej czynności w rozumieniu ustawy o świadczeniach, mogącej wywołać bezpośrednie skutki prawne dla skarżącego w postaci doznania uszczerbku. Zdaniem organu ustawowymi czynnościami wywołującymi skutki prawne, na które służy protest, są wyłącznie czynności wymienione w Dziale VI zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami", tj. w art. 142, art. 148 i art. 149. Pozostałe czynności są jedynie czynnościami o charakterze pomocniczym, mającymi umożliwić Komisji konkursowej prawidłowe podjęcie ustawowych czynności wywołujących skutki dla oferentów. Zatem samo przeprowadzenie kontroli oferenta nie skutkuje tym, że w wyniku tej czynności jego interes doznał uszczerbku. Organ uznał, że w niniejszym przypadku oferenci byli równo traktowani, gdyż kontrola została przeprowadzona u obu oferentów i w tym samym dniu. Podkreślił, że załącznik do kontroli zawierający jej ustalenia został przez skarżącego podpisany, a zatem skarżący swoim podpisem potwierdził owe ustalenia, z których wynika m.in., że:

• nie posiada pisemnej umowy na podwykonawstwo w zakresie transportu sanitarnego;

• badania laboratoryjne wykonywane są w odrębnym pomieszczeniu nieklimatyzowanym;

• punkt pobrań stanowi odrębne pomieszczenie w gabinecie zabiegowym ogólnie dostępnym do podstawowej opieki zdrowotnej;

• analizy badań laboratoryjnych dokonuje pielęgniarka POZ.

Podsumowując ten wątek sprawy Dyrektor OW NFZ stwierdził, że powyższych ustaleń skarżący nie zakwestionował na żadnym etapie postępowania i w tych warunkach jego argumentacja o uniemożliwieniu mu złożenia protestu, w terminie 7 dni od dnia przeprowadzenia czynności polegającej na kontroli, nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącego jakoby w świetle warunków niniejszego postępowania dopuszczalne było wykonywanie czynności z zakresu diagnostyki laboratoryjnej poza laboratorium oraz przez osoby inne niż diagności laboratoryjni. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego pielęgniarka, w tym pielęgniarka POZ - nawet uprawniona do poboru krwi pacjenta i innych materiałów biologicznych, nie może samodzielnie wykonywać badania tej krwi i innych materiałów biologicznych oraz autoryzować wyników tych badań, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 4 i art. 6 oraz art. 6a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1389) do czynności tych uprawnieni są wyłącznie diagności laboratoryjni lub lekarze posiadający specjalizację w dziedzinie przydatnej w diagnostyce, licencjat analityki medycznej, technik analityki medycznej oraz osoby posiadające studia wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o diagnostyce i mające prawo do podjęcia kształcenia podyplomowego. Organ wyjaśnił więc, że pobrany przez pielęgniarkę materiał biologiczny powinien zostać przekazany do badań diagnostycznych do medycznego laboratorium diagnostycznego, które powinno spełniać wymagania określone w § 1 ust. 4-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie standardów jakości dla medycznych laboratoriów diagnostycznych i mikrobiologicznych (Dz. U. z 2006 r. nr 61, poz. 435) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 stycznia 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie standardów jakości dla medycznych laboratoriów diagnostycznych i mikrobiologicznych (Dz.U. z 2009r. nr 22, poz. 128). Ponadto pomieszczenia laboratoryjne powinny spełniać wymagania, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 3 marca 2004 r. w spraw wymagań jakim powinno odpowiadać medyczne laboratorium diagnostyczne (Dz. U. nr 43, poz. 408). Mając powyższe na uwadze Dyrektor OW NFZ wskazał, że laboratorium skarżącego nie spełnia ww. wymagań m.in. wynikających z ww. § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, albowiem punkt pobrań został urządzony w gabinecie zabiegowym ogólnie dostępnym do podstawowej opieki zdrowotnej, co wynika z protokołu kontroli podpisanego przez skarżącego.

W odwołaniu do Prezesa NFZ skarżący W. R. zarzucił, że błędne jest stanowisko organu jakoby badania laboratoryjne nie mogą być wykonywane przez pielęgniarkę POZ bowiem ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej nie zabrania wykonywania badań laboratoryjnych poza laboratorium przez osoby inne niż diagności laboratoryjni oraz że zarządzenia Prezesa NFZ nr 85/201/DSOZ i nr 86/201/DSOZ nie definiują pojęcia "diagnostyka laboratoryjna w miejscu". Odwołał się także do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w wyroku sygn. akt VI SA/Wa 1892/11 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 121/13 na okoliczność uniemożliwienia mu odniesienia się do wyników kontroli (protest) przed rozstrzygnięciem konkursu.

Skarżący stwierdził, że o kolejnej turze negocjacji dowiedział się dopiero z uzasadnienia decyzji. Wyjaśnił, że telefonicznie otrzymał jedynie wiadomość o konieczności podpisania protokołu z negocjacji, a nie o kolejnych negocjacjach.

Prezes NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. odnosząc się do ponawianego zarzutu dotyczącego kwestii zapewnienia diagnostyki laboratoryjnej w miejscu udzielania świadczeń stwierdził, że na pytanie numer 6.2.2. formularza ofertowego: "Czy oferent zapewnia diagnostykę laboratoryjną - w lokalizacji?" skarżący odpowiedział: "TAK", ale przeprowadzona u niego dnia [...] grudnia 2012 r. kontrola dowiodła, że powyższa informacja nie była zgodna ze stanem faktycznym, gdyż "(...) badania laboratoryjne są wykonywane w odrębnym pomieszczeniu na aparacie Siemens ADVIA 60 (badania krwi), Siemens CLINITEK 50 (badania moczu), pomieszczenie to jest nieklimatyzowane. Analizy badań laboratoryjnych dokonuje pielęgniarka POZ (...)." Organ stwierdził, że skarżący nie przedstawił przy tym dowodu na posiadanie odpowiedniej komórki zarejestrowanej w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą, lub też umowy podwykonawstwa z medycznym laboratorium diagnostycznym w miejscu lokalizacji.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, że jego "(...)personel jest w stanie wykonywać(...)" czynności diagnostyki laboratoryjnej organ podniósł, że pielęgniarka, w tym pielęgniarka POZ (podstawowej opieki zdrowotnej) - nawet uprawniona do pobrania krwi pacjenta i innych materiałów biologicznych, nie może samodzielnie wykonywać badania tej krwi i materiałów oraz autoryzować ww. badań, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 4 i art. 6 oraz 6a ustawy o diagnostyce laboratoryjnej do czynności tej uprawnieni są wyłącznie: diagnosta laboratoryjny, osoba posiadająca tytuł zawodowy lekarza i prawo wykonywania zawodu lekarza oraz wiedzę i umiejętności w zakresie wykonywania czynności diagnostyki laboratoryjnej, tytuł zawodowy technika analityki medycznej, tytuł zawodowy licencjata uzyskany na kierunku analityka medyczna lub tytuł zawodowy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

W kwestii braku możliwości złożenia przez skarżącego protestu oraz nieudzielenia przez organ odpowiedzi na zgłoszone zastrzeżenia Prezes NFZ wskazał, że dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący złożył dwa pisma, tj. z [...] grudnia 2012 r. zatytułowane "Wniesienie zastrzeżenia do protokołu oferenta" oraz z [...] grudnia 2012 r. zatytułowane "Odwołanie".

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 ust. 1 i 6 ustawy o świadczeniach w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. W przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność.

Zdaniem Prezesa NFZ z treści ww. przepisów wynika, że protest składa się podczas postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i dotyczy on czynności wykonanych przez Komisję konkursową podczas tego postępowania. W związku z powyższym uznał, że pismo z [...] grudnia 2012 r., złożone dnia [...] grudnia 2012 r., nie mogło mieć charakteru protestu, gdyż jego treść - mimo, iż związana z kontrolą Komisji konkursowej, dotyczyła czynności, która nie skutkowała doznaniem przez skarżącego uszczerbku. Jednocześnie organ wskazał, że protest winien być umotywowany i złożony do dnia zakończenia (rozstrzygnięcia) postępowania konkursowego. Poza tym jeżeli ów protest miał dotyczyć przebiegu i zapisów z przeprowadzonej u skarżącego kontroli, to istotnym jest to, że skarżący uwiarygodnił protokół z przebiegu ww. kontroli własnoręcznym podpisem.

Zdaniem organu przeprowadzona przez Komisję konkursową kontrola nie stanowi czynności ustawowej w rozumieniu ustawy o świadczeniach. Czynnościami ustawowymi wywołującymi skutki prawne, na które służy protest są bowiem wyłącznie czynności wymienione w art. 142, art. 148 i art. 149 w dziale VI "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

Odpowiadając na zarzut braku odpowiedzi na zastrzeżenia co do protokołu kontroli Prezes NFZ wyjaśnił, że to pismo z dnia [...] grudnia 2012 r., o treści tożsamej z treścią pisma z [...] grudnia 2012 r., potraktowane zostało przez Dyrektora OW NFZ jako uzupełnienie odwołania, więc odpowiedź na nie została zawarta w treści decyzji.

Prezes NFZ wskazał, że decyzją z [...] lipca 2014 r. nie uwzględnił odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora OW NFZ z [...] grudnia 2012 r., a więc w sprawie nie powinno być rokowań w trybie 144 pkt. 1 ustawy o świadczeniach, do których - zgodnie z przepisem art. 145 ustawy o świadczeniach, powinni zostać zaproszeni oferenci, których oferty nie zostały odrzucone. Zauważył, że treść tej decyzji jest jednoznaczna "uchylić decyzję organu I instancji w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji." Tym samym za nieuprawnione stanowisko skarżącego, że tą decyzją uwzględnił jego odwołanie od decyzji Dyrektora OW NFZ. Prezes NFZ wskazał, że decyzja z [...] lipca 2014 r., była decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. R. wnosząc o uchylenie decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art 77 i art. 107 k.p.a., a w szczególności art 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a. nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranych dowodów;

b. brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych jej wydania. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu tym brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do jego zarzutów dotyczących naruszenia art. 153 ustawy o świadczeniach;

2. rażące naruszenie art. 153 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez rozstrzygniecie postępowania i zawarcie umowy z innym świadczeniodawcą mimo złożenia przez skarżącego protestu od czynności komisji. Wskazał, że kontrola przeprowadzona u niego została 19 grudnia 2012 r., a dnia 20 grudnia otrzymał jej wyniki. Zgodnie z przepisem art. 153 ust 1 ustawy o świadczeniach jako oferent mógł więc złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. Zawarcie umowy z innym świadczeniodawcą przed upływem tego terminu – tj. do złożenia protestu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż nie zapewniono mu ustawowego terminu, w którym mógłby się ustosunkować do zarzutów wskazanych w wyniku kontroli, co spowodowało uniemożliwienie mu złożenie umotywowanego protestu w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności, mającej wpływ na wynik postępowania;

3. art. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej poprzez uznanie, że nie zapewnia diagnostyki laboratoryjnej ,mimo iż ustawa ta nie definiuje pojęcia "diagnostyki laboratoryjnej". W ocenie skarżącego błędne są stwierdzenia Prezesa NFZ w tym zakresie.,

4. art. 134 ustawy o świadczeniach oraz art 2 w zw. z art 48 ustęp 2 litera d) Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi z 31-3-2004 (DY) (Dz.UEL nr 134 z 30.04.2004, s. 114) poprzez nierównoprawne traktowanie wszystkich świadczeniodawców uczestniczących w tym postępowaniu, tj. w sposób nie gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji;

5. art. 154 § 7 ustawy o świadczeniach, gdyż zgodnie z tym przepisem w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa NFZ "(...) przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145";

6. rażące art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie w skarżonej decyzji wskazań Sądu co do obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis - rozstrzygając sprawę, względnie też, dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną, oraz pominięcie w decyzji wskazań sądu co do obowiązku wykazania, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania opisanej wyżej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy, a które wskazania zostały zawarte w wyroku z 20 lutego 2014 r. (VI SA/Wa 1427/13).

Skarżący podniósł, że w sprawie doszło do obrazy przepisów prawa materialnego poprzez nie podanie podstawy prawnej, która rozwiązywałaby problem definicji "diagnostyka laboratoryjna", oraz przyjęcie bezpodstawnie w przedmiotowym postępowaniu, iż nie jest zdolny do wykonywania owej diagnostyki na tej podstawie, gdyż nie posiada medycznego laboratorium diagnostycznego w myśl ustawy o diagnostyce laboratoryjne. Nadmienił, że wymagana była zdolność do czynności jaką jest diagnostyka laboratoryjna, natomiast nigdzie nie pada sformułowanie o konieczności istnienia miejsca jakim jest medyczne laboratorium diagnostyczne. Te dwa pojęcia zdaniem skarżącego oznaczają zupełnie inne sprawy i nie mogą być wymiennie stosowane. Ustawa, na którą powołuje się Komisja konkursowa określa jedynie: zasady i warunki wykonywania czynności diagnostyki laboratoryjnej w medycznym laboratorium diagnostycznym; zasady i warunki wykonywania zawodu diagnosty laboratoryjnego oraz zasady organizacji i działania samorządu diagnostów laboratoryjnych. Nigdzie w obecnym brzmieniu ustawy nie zabrania się wykonywania diagnostyki laboratoryjnej poza medycznym laboratorium diagnostycznym.

Skarżący podniósł, że zarządzenie Prezesa NFZ nr 85/2010/DSOZ oraz nr 86/2010/DSOZ wskazują jedynie, iż w lokalizacji ma być zapewniona diagnostyka laboratoryjna, nie definiując tego pojęcia. Nie wprowadzają również zakazu wykonywania badań poza laboratorium i przez inne osoby niż diagności laboratoryjni. Z tego względu zdaniem skarżącego nie jest dopuszczalne ograniczanie definicji diagnostyki laboratoryjnej do diagnostyki laboratoryjnej w laboratorium. W art. 2 ustawy definiuje się czynności diagnostyki laboratoryjnej, które skarżący spełnia. W Załączniku nr 3 do zarządzenia Nr 85/2010/DSOZ Prezesa NFZ w punkcie 4.8 wskazuje się jedynie, że punktowane jest jako dodatkowo oceniane "Zapewnienie diagnostyki RTG i laboratoryjnej w lokalizacji".

Skarżący zakwestionował stanowisko Prezesa NFZ co do obowiązku przedstawienia umowy podwykonawstwa z medycznym laboratorium diagnostycznym w miejscu lokalizacji. Zdaniem skarżącego zapis rozporządzenia Prezesa NFZ nr 85/2010/DSOZ wskazuj jedynie, że świadczeniodawca powinien posiadać umowę z podwykonawcą, i umowa ta musi spełniać określone warunki.

Skarżący podtrzymał też zarzut, że w toku postępowania konkursowego uniemożliwiono mu złożenie protestu, a jego argumenty w tym przedmiocie - podnoszone w odwołaniach, pozostały bez odpowiedzi organów.

Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

W myśl wytycznych zawartych w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w rozpoznawanej sprawie (sygn. akt VI SA/Wa 1427/13) rozpoznając sprawę ponownie organy powinny dokonać szczegółowej analizy pod kątem tego, czy doszło do naruszenia zasad postępowania i czy skutkiem tego doznał uszczerbku interes prawny skarżącego.

WSA wskazał, że w niniejszej sprawie "ustawowy termin 7 dni, dający prawo skarżącemu do złożenia protestu dotyczącego przeprowadzonej kontroli, nie został zachowany, albowiem rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło przed jego upływem co nie jest sporne. Bez wpływu na powyższe naruszenie pozostaje oświadczenie organu, iż powyższe wynikało z konieczności dotrzymania terminu rozstrzygnięcia konkursu ofert określonego w ogłoszeniu najpóźniej na dzień 21 grudnia 2012 r.

Pismem z 26 grudnia 2012 r. (k. 29a i 29b akt administracyjnych) skarżący, wniósł zastrzeżenia do protokołu kontroli oferenta. Organ nie odniósł się do twierdzeń strony pozostawiając pismo w aktach sprawy bez odpowiedzi."

Sąd zauważa, że w pojęciu "ocena prawna" w rozumieniu art. 153 p.ps.a. mieści się, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu.( por. II SA/Kr 959/13 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2013 r. LEX nr 1384916).

Analizując zatem decyzje wydane w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy NFZ w kontekście owych wytycznych oraz zarzutów skargi Sąd doszedł do przekonania, że mimo rozstrzygnięcia konkursu przed upływem terminu do protestu, podczas konkursu nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach , jak też zachowane zostały zasady uczciwej konkurencji oraz interes skarżącego nie doznał uszczerbku.

W wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących konkluzji;

1. Przepis art. 152 ust. 1 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne ustalenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony.

2. Obowiązkiem organu, w ramach procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli jest zatem związany ściśle z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa.

3. Przepis art. 152 ust. 1 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wprowadza dodatkową przesłankę uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowania, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy.(sygn. akt II GSK 474/10).

Odnośnie zarzutów skargi skierowanych pod adresem zbyt wczesnego zakończenia postępowania czyli przed upływem terminu do wniesienia protestu Sąd zauważa, że stosownie do treści art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach w brzmieniu wówczas obowiązującym (Dz.U.2008.164.1027) z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu. Skoro protest można złożyć w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności, to ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania powinno nastąpić po upływie 7 dni od daty dokonania przez komisję ostatniej czynności. Jednakże jak wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 865/06 protest, który wpłynie do komisji po jej rozwiązaniu, co następuje z mocy prawa z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia, należy potraktować jako odwołanie.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie konkursu nastąpiło w dniu [...] grudnia 2012 r. i było dla skarżącego niekorzystne. Faktycznie zatem pisma skarżącego z dnia z [...] grudnia 2012 r. zatytułowane "Wniesienie zastrzeżenia do protokołu oferenta" oraz z [...] grudnia 2012 r. zatytułowane "Odwołanie" wpłynęły w dniu [...] grudnia 2012 r. , a zatem w czasie kiedy Komisja konkursowa już zakończyła swoją działalność. W zaistniałej sytuacji jako prawidłowe w myśl cytowanego wyroku WSA należy ocenić działanie organów NFZ, że złożone przez skarżącego ww. pisma zostały potraktowane łącznie jako odwołanie od wyników konkursu.

Należy się również zgodzić ze stanowiskiem Prezesa NFZ , że odwołanie to było merytorycznie bezzasadne. W szczególności chodzi o spełnianie przez skarżącego kryteriów dotyczących zapewnienia diagnostyki laboratoryjnej w miejscu udzielania świadczeń. Mianowicie na pytanie numer 6.2.2. formularza ofertowego: "Czy oferent zapewnia diagnostykę laboratoryjną - w lokalizacji?" skarżący odpowiedział: "TAK", ale przeprowadzona u niego dnia 19 grudnia 2012 r. kontrola dowiodła, że powyższa informacja nie była zgodna ze stanem faktycznym, gdyż "(...) badania laboratoryjne są wykonywane w odrębnym pomieszczeniu na aparacie Siemens ADVIA 60 (badania krwi), Siemens CLINITEK 50 (badania moczu), pomieszczenie to jest nieklimatyzowane. Analizy badań laboratoryjnych dokonuje pielęgniarka POZ (...)." Organ stwierdził, że skarżący nie przedstawił przy tym dowodu na posiadanie odpowiedniej komórki zarejestrowanej w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą, lub też umowy podwykonawstwa z medycznym laboratorium diagnostycznym w miejscu lokalizacji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy Funduszu zarówno organ I , jak i II instancji udzieliły nader szczegółowych wyjaśnień odnośnie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Przede wszystkim chodzi tu o ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z 23 marca 2006 r. w sprawie standardów jakości dla medycznych laboratoriów diagnostycznych i mikrobiologicznych oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 3 marca 2004 r. w sprawie wymagań, jakim powinno odpowiadać medyczne laboratorium diagnostyczne.

W myśl art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej osobą uprawnioną do samodzielnego wykonywania czynności diagnostyki laboratoryjnej w laboratorium jest:

1) diagnosta laboratoryjny;

2) osoba posiadająca tytuł zawodowy lekarza i prawo wykonywania zawodu lekarza oraz wiedzę i umiejętności w zakresie wykonywania czynności diagnostyki laboratoryjnej, o których mowa w art. 2, uzyskane w ramach specjalizacji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634, z późn. zm.) lub posiadająca umiejętności z zakresu węższych dziedzin medycyny, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 4 tej ustawy tytuł zawodowy "diagnosta laboratoryjny" podlega ochronie prawnej. Natomiast zawód pielęgniarki jest uregulowany w ustawie z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej, gdzie w art. 4 nie zostały wymienione czynności diagnostyki laboratoryjnej. Nie ma zatem racji skarżący, twierdząc, że skoro nie wprowadzono "zakazu" wykonywania badań poza laboratorium i przez inne osoby niż diagności laboratoryjni , zatem wykonywanie tych czynności przez pielęgniarki jest dozwolone. Dlatego też Sąd podziela stanowisko organu, że pielęgniarka uprawniona do poboru krwi nie może samodzielnie wykonywać badania tej krwi ani też autoryzować tych badań bowiem w przeciwnym wypadku zostałyby naruszone zarówno przepisy ustawy o diagnostyce laboratoryjnej jak też przepisy ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Innymi słowy w świetle obowiązujących przepisów prawa pielęgniarka nie może wykonywać czynności zastrzeżonych dla diagnosty laboratoryjnego.

Po drugie , w myśl art. 16 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej wykonywanie zawodu diagnosty laboratoryjnego polega na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 2 w laboratorium. Rację ma zatem Prezes NFZ, pobrany przez pielęgniarkę materiał biologiczny powinien zostać przekazany do badań diagnostycznych do medycznego laboratorium diagnostycznego, które powinno spełniać wymagania określone we wskazanych przez organ przepisach. Niesporna w sprawie była okoliczność, że przychodnia skarżącego nie spełniała tych wymagań albowiem punkt pobrań został urządzony w gabinecie zabiegowym ogólnie dostępnym do podstawowej opieki zdrowotnej, co wynika z protokołu kontroli podpisanego przez skarżącego bez zastrzeżeń. Wbrew twierdzeniom skarżącego fakt, że nie zabrania sie wykonywania owych czynności poza medycznym laboratorium diagnostycznym nie oznacza bowiem, że dozwolone jest przeprowadzanie badań diagnostycznych przez osoby nieuprawnione i w pomieszczeniach do tego niedostosowanych.

Reasumując zatem ten wątek sprawy związany z wynikami kontroli przeprowadzonej u skarżącego Sąd zauważa, że w toku tej kontroli doszło do ujawnienia nieprawidłowości, które spowodowały, iż oferta skarżącego nie została wybrana.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego co do naruszenia art. 154 § 7 ustawy o świadczeniach Sąd uznał, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Zdaniem Sądu skoro rozpoznawanej sprawie okazało się, że brak jest jakichkolwiek podstaw merytorycznych do zmiany wyników konkursu na korzyść skarżącego, zatem ewentualne przeprowadzenie ponownego postępowania konkursowego w trybie rokowań, czego domagał się skarżący, byłoby bezprzedmiotowe. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa NFZ, że w takich wypadkach nie dochodzi do uwzględnienia odwołania rozumianego jako słuszność stanowiska oferenta kwestionującego przebieg i wyniki konkursu. Natomiast rozstrzygnięcie w decyzji z 17 lipca 2014 r. Prezesa NFZ dotyczyło ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji ze względu na treść wytycznych WSA zawartych w ww. wyroku. Dlatego też Prezes NFZ jako organ II instancji uchylił decyzję Dyrektora OW NFZ z 31 grudnia 2012 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania stosownie do zasad orzekania określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu organy Funduszu ponownie rozpoznając sprawę odniosły się do zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę skarżącą i wyczerpująco wyjaśniając powody , dla których skarżący nie sprostał wymogom stawianym w konkursie. W konsekwencji poza kwestią protestu w kontrolowanej sprawie, organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym, w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy wykazały, iż wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Wskazały także, jakimi przesłankami kierowała się Komisja konkursowa dokonując wyboru ofert.

W niniejszym postępowaniu, co już podkreślono na wstępie, badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia Komisji konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umowy. Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami obu instancji Narodowego Funduszu Zdrowia były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie konkursowe z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określał zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Reasumując, nie doszło do sugerowanego w skardze naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się też w działaniu organu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.