Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2963/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 186 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 278/14 w sprawie ze skargi G. L., A. S., K. L. i U. G. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, II. zwrócić G. L., A. S., K. L. i U. G. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. L., A. S., K. L. i U. G. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego, działając na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1 oraz art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 - zwanej dalej: "u.p.w."), ustalił wysokość odszkodowania za szkody powstałe w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w miejscowości B., gmina W., spowodowane wybudowaniem zbiornika wodnego "D.", na kwotę 197.012,71 zł na rzecz G. L., K. L., U. G., A.S. oraz A. K., jako współwłaścicieli powołanej wyżej zabudowanej nieruchomości, odpowiednio do posiadanych udziałów. W pkt 3 decyzji wskazano także, iż właściwym podmiotem do wypłaty ustalonego odszkodowania jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (zwany dalej: "WZMiUW") jako wykonawca i zarządca zbiornika wodnego "D.".

Pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. WZMiUW wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa i skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (zwany dalej: Prezes KZGW), na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Uzasadniając organ stwierdził, że powyższa decyzja nie zawiera wad wskazanych we wniosku oraz wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. zatem nie ma podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Pismem z dnia 24 maja 2013 r. WZMiUW wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o ponowną analizę podstawy prawnej oraz postanowień ww. decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, w szczególności z uwzględnieniem oceny czy wnioskodawcy w osobach, na rzecz których przyznano odszkodowanie są podmiotami uprawnionymi do jego otrzymania oraz czy organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania jest Marszałek Województwa Mazowieckiego, skoro na mocy postanowienia Prezesa KZGW z dnia [...] października 2012 r. do wydania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i retencjonowanie wód powierzchniowych oraz na korzystanie z nich do celów energetycznych przy wykorzystaniu zbiornika wodnego "D." wyznaczono Marszałka Województwa Świętokrzyskiego. Wskazano także na zastrzeżenia co do prawidłowości Ekspertyzy Technicznej Budowlanej opracowanej przez Firmę [...], która w sposób ewidentny nie wskazywała na istnienie związku przyczynowo skutkowego pomiędzy budową zbiornika "D." i jego eksploatacją, a powstałymi uszkodzeniami budynku położonego na działce [...] w m. B. w gm. W.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes KZGW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2013 r. i stwierdził w całości nieważność decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 185 ust. 1 w związku za art. 186 u.p.w. W uzasadnieniu organ wskazał, że szkoda powoływana przez wnioskodawców i za którą to odszkodowanie zostało ustalone decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego nie jest "szkodą, o której mowa w ustawie" albowiem w ustawie Prawo wodne brak jest odwołania się do szkody spowodowanej wybudowaniem zbiornika wodnego tj. urządzenia melioracji wodnych podstawowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiedli G. L., K. L., U. G. i A. S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 186 ust. 3 u.p.w. oraz art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W ocenie strony odpowiedzialność podmiotu legitymującego się pozwoleniem wodnoprawnym za szkodę wyrządzoną osobie trzeciej w trybie art. 186 ust. 3 u.p.w. może być tylko orzeczona w sytuacji, gdy szkoda jest wynikiem realizacji tego pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z jego warunkami, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], wykonawca i zarządca zbiornika wodnego D., działa bowiem na podstawie stosownego pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z jego zakresem, a szkody powstałe w mieniu wnioskodawców są wynikiem realizacji tego pozwolenia. Dopiero w sytuacji, gdy szkoda jest wynikiem bezprawnego działania polegającego na realizacji pozwolenia niezgodnie z jego treścią, a więc niedotrzymania jego warunków, dla jej dochodzenia nie jest właściwy tryb postępowania administracyjnego określony w art. 185 i 186 u.p.w.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie można co najwyżej i to w sposób domniemany przyjąć, że o zmianie stanowiska organu orzekającego, który pierwotnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej zdecydowały racje ekonomiczne. Natomiast żadna z decydujących przesłanek rażącego naruszenia prawa nie została przez organ wykazana.

Zwrócono uwagę, że szkoda będąca przedmiotem postępowania jest szkodą, o której jest mowa w ustawie Prawo wodne. Regulacjom prawa wodnego nie są zaś znane rozróżnienia szkód wywołanych przez urządzenia wodne podstawowe i szczególne, które spowodowałyby odrębny tryb ich naprawienia. Ponadto regulacje działu VIII Prawa wodnego, jako zasadę przyjmują tryb administracyjny dochodzenia naprawienia szkody, a droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu z art. 186 ust. 3 zastosowanego przez decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, oceny i twierdzenia Prezesa KZGW w zaskarżonej decyzji są sprzeczne w ww. przepisami materialnymi i jako takie nie mogą stanowić uzasadnienia dla przyjęcia poglądu o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił:

1) na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 185 ust. 1 w zw. z art. 186 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów przyjętych za podstawę oceny decyzji Prezesa KZGW z dnia [...] grudnia 2013 r. i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 185 ust. 1 w związku z art. 186 ust. 1 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do wydania przez Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzji odszkodowawczej, a szkoda będąca przedmiotem postępowania była szkodą, o której mowa w Prawie wodnym;

2) na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez wydanie wyroku, który nie zawiera wyjaśnienia szczegółowo podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności niewskazanie w uzasadnieniu wyroku Sądu wszystkich naruszonych przez organ administracji przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego w kontekście uzasadnienia przedmiotowej decyzji administracyjnej, w tym powołanego w niej orzecznictwa sądowego,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku nie zawiera wyczerpującego wskazania, co do dalszego postępowania, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ odwoławczy.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), wynika z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą, określa granice wiążące sąd (art. 174 P.p.s.a.). Drugim jest ocena sprawy pod względem wystąpienia podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Trzecie źródło, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 P.p.s.a., to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. W piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą ex officio podstawy nieważności (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 488).

Istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości postępowania pod kątem dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 - zwanej dalej: "u.p.w."), ustalającej wysokość odszkodowania za szkody powstałe w budynku mieszkalnym spowodowane wybudowaniem zbiornika wodnego. Zgodnie z art. 186 ust. 3 u.p.w.: "Na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna.". Analiza normatywna postanowień art. 186 ust. 3 u.p.w. prowadzi do wniosku, że istotne znaczenie ma tu związek przyczynowy pomiędzy szkodą a wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. W grę wchodzą tu takie sytuacje, gdy wykonanie przez jeden z podmiotów uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego spowoduje szkodę u innego podmiotu. Natomiast norma ta nie będzie miała zastosowania, gdy szkoda powstanie np. w wyniku stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego bądź pozwolenie wodnoprawne zostanie uchylone (por. B. Rakoczy, Prawo wodne. Komentarz, LEX 2013 r.). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 lutego 2008 r., III CSK 252/07 (LEX nr 380967), stwierdził że: "Odpowiedzialność podmiotu legitymującego się pozwoleniem wodnoprawnym za szkodę wyrządzoną osobie trzeciej opiera się na przepisach Prawa wodnego, gdy szkoda jest wynikiem realizacji tego pozwolenia, a więc gdy do jej powstania dochodzi przy prowadzeniu działalności zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia. W sytuacji zaś, gdy szkoda jest wynikiem bezprawnego działania polegającego na realizacji pozwolenia niezgodnie z jego treścią, a więc niedotrzymania jego warunków a nie jego realizacji, dla jej dochodzenia nie jest właściwy przedsądowy tryb postępowania administracyjnego określony w art. 185 i 186 Prawa wodnego".

Określony w art. 186 ust. 1-3 u.p.w. tryb dochodzenia roszczeń jest dwukierunkowy. Pierwszy prowadzony jest wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu cywilnego i dotyczy sytuacji wskazanych w art. 16 ust. 3 (odszkodowanie za szkodę powstałą podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody lub urządzeń wodnych) i art. 17 ust. 1 (odszkodowanie związane z trwałym, naturalnym zajęciem przez śródlądowe wody powierzchniowe płynące lub wody morskie gruntu nienależącego do właściciela wody). Drugi kierunek postępowania ma charakter mieszany: droga sądowa przysługuje poszkodowanemu dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. III CZP 27/04, (OSNC 2005 r., nr 7-8, poz. 119) stwierdził, że przeciwstawienie szkód określonych w art. 16 ust. 3 i 17 ust. 1 u.p.w. i innych w kontekście art. 186 ust. 3 u.p.w. "pozwala przyjąć, że te "inne" nie mogą być dochodzone przed sądem dopóty, dopóki nie zapadnie ostateczna decyzja administracyjna w tym względzie albo decyzja taka nie zapadnie w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego, bez względu na charakter przyczyny, która spowodowała powstanie szkody. Zróżnicowana jest jedynie właściwość organów, przed którymi szkoda może być dochodzona, w zależności od tego, czy jest ona następstwem wydania pozwolenia wodno-prawnego, czy innych zdarzeń.". Przepis art. 186 ust. 3 u.p.w. co do zasady przewiduje zatem, że w określonym ustawą zakresie odszkodowanie może być dochodzone przed sądem powszechnym po wyczerpaniu postępowania administracyjnego, co oznacza, iż w pierwszym rzędzie w sprawie wszczętej wnioskiem uprawnionego podmiotu orzeka organ administracji publicznej, zaś strona niezadowolona z takiego orzeczenia ma prawo w zakreślonym ustawą okresie, zwrócić się o jej rozstrzygnięcie roszczenia przez sąd powszechny. Zaznaczyć trzeba, że odszkodowanie, o którym mowa w tym przypadku ma charakter cywilnoprawny, a jedynie z woli ustawodawcy początkowo ma w takiej sprawie orzekać organ administracji publicznej, a dopiero w następnej kolejności otwiera się droga przed sądem powszechnym, jako właściwym do rozpatrywania spraw cywilnych. Ustawodawca w ust. 4 art. 186 u.p.w. przewidział jednak, że "w razie niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, którego domaga się wnioskodawca, w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia takiego żądania przez poszkodowanego, bez względu na charakter przyczyny, która spowodowała powstanie szkody otwarciu podlega z woli ustawodawcy droga sądowa, już bez wyczerpania drogi administracyjnej. Nie służy zatem skarga na bezczynność organu, lecz upływ czasu (określony ustawowo) czyni sprawę podległą właściwości jedynie sądu powszechnego" (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. II OSK 2001/11, [w:] CBOSA).

Z woli ustawodawcy wysokość odszkodowania jest ustalana w drodze decyzji, która ex lege jest niezaskarżalna. Oznacza to, że decyzja taka nie podlega weryfikacji przed organami administracji publicznej zarówno w zwykłym trybie administracyjnym, jak również w trybach nadzwyczajnych, w tym stwierdzenia nieważności. Decyzja taka może być jedynie zaskarżona do sądu powszechnego. W przypadku zaskarżenia decyzji wydanej w trybie art. 186 ust. 3 u.p.w. sąd powszechny powinien także zbadać prawidłowość zastosowania przez organ odpowiednich przepisów k.p.a., stanowiących merytoryczną podstawę decyzji. Właściwość sądu powszechnego w zakresie merytorycznego rozstrzygania spraw z zakresu wysokości odszkodowań, o których mowa w art. 186 ust. 3 u.p.w. dotyczy każdej sprawy odszkodowawczej, także w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie na drodze sądowej, korzystając z przewidzianych w procedurze cywilnej środków, strony uzyskują możliwość pełnego (co do istoty) wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii tak w zakresie faktów, jak i prawa. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że problematyka odpowiedzialności za szkody uregulowana w dziale VIII u.p.w., zawiera przepisy z istoty swej cywilistyczne. Ogół spraw objętych unormowaniami art. 186 ust. 1-3 u.p.w. powinien być rozpoznawany przez sądy powszechne m.in. z tego powodu, że zapewnia to większą spójność, jednolitość aksjologiczną i konsekwencję w rozstrzyganiu spraw kompensacyjnych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalającej wysokość odszkodowania za szkody powstałe w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w miejscowości B., należało wystąpić do sądu powszechnego. Tylko bowiem ten sąd jest właściwy rozpoznać sprawę w zakresie podstawy nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiot główny trybów nadzwyczajnych, a więc weryfikacja decyzji administracyjnej, może bowiem zostać połączony z merytorycznym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy. Wówczas "zakres rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym wyznaczony jest zakresem załatwienia sprawy weryfikowaną decyzją, co oznacza związanie materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym" (por. B. Adamiak, Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010 s. 234-235).

Omawiając stan prawny przedmiotowej sprawy należy mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 269 k.p.a.: "Decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi.". Odnotować należy, że przepis art. 269 k.p.a. cechy prawomocności przypisuje jedynie decyzjom, które albo poddane były kontroli sądu powszechnego, albo nie zostały jej poddane z powodu nie wykorzystania tego środka ich zaskarżenia. Przykładem mogą być decyzje wydawane w sprawach ubezpieczeń społecznych, w których występuje pojęcie prawomocności decyzji administracyjnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. I OPS 1/13, ONSAiWSA z 2013 r., nr 5, poz. 75).

Nie ulega wątpliwości, że odpowiedzialność cywilna w prawie wodnym ogranicza się do odpowiedzialności za szkody spowodowane wydaniem pozwolenia wodnoprawnego lub spowodowane innymi przyczynami. Punktem wyjścia do interpretacji wskazanych przepisów są, więc podstawowe ustalenia teoretyczne dotyczące odpowiedzialności cywilnej w ogólności. Należy przy tym zwrócić uwagę na teleologiczne dopasowanie regulacji u.p.w. do regulacji postępowania cywilnego. Odnosi się to między innymi do zdefiniowania sprawy z zakresu odszkodowania, jako tej, w której wniesiono skargę do sądu od decyzji odszkodowawczej (por. wyrok TK z dnia 16 października 2007 r., sygn. K 28/06, OTK-A 2007, nr 9, poz. 104).

W rozpatrywanej sprawie chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ustalającej wysokość odszkodowania za szkody powstałe w budynku mieszkalnym spowodowane wybudowaniem zbiornika wodnego. Jeżeli prawo lub obowiązek stwierdzone było decyzją, to jej "unieważnienie", chociaż odnosi się do decyzji "unieważnionej", to odnosi się także, a nawet przede wszystkim, do prawa lub obowiązku poprzednio stwierdzonego. Sąd rozpoznający sprawę na zasadach procesu cywilnego uzyskuje wyjaśnienie przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłanek "stwierdzenia nieważności decyzji" (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeżeli one zachodzą, np. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy z naruszeniem przepisów o właściwości to znaczy, że stwierdzone tą decyzją prawo lub zobowiązanie jest inne od stwierdzonego i dlatego to wadliwe stwierdzenie podlega "unieważnieniu". Chociaż bezpośrednim przedmiotem postępowania jest wadliwa decyzja, to nie sposób rozpoznać tego przedmiotu także bez bezpośredniego wglądu w stosunek prawny odszkodowania tj. w jego treść. Z tego punktu widzenia zasada wyjaśnienia sprawy przez sąd powszechny, a zwłaszcza wyjaśnienia jej istoty dotyczącej prawa, zobowiązania albo roszczenia strony, znajduje właściwe zwieńczenie w kompetencji tego sądu do stwierdzenia nieważności (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 23 marca 2011 r., sygn. I UZP 3/10, OSNP 2011 r., nr 17-18, poz. 233). Skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., powinno być wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy, tj. ustalającej dany stan uprawnień albo stwierdzającej brak podstaw prawnych do nabycia uprawnień lub zwolnienia z obowiązku.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że wobec niezaskarżalności w trybie administracyjnym, to sąd powszechny jest właściwy do orzekania w przedmiocie nieważności ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie za szkody spowodowane wybudowaniem zbiornika wodnego. Nie mógł tego uczynić organ administracji - Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Również skoro w sprawie właściwy jest sąd powszechny to tym samym nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego.

Rozróżnienie spraw cywilnych w znaczeniu materialnym i formalnym oznacza, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 P.p.s.a. może być rozpoznawana przez sąd administracyjny. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 186 ust. 3 u.p.w. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 P.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji ostatecznych dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ustalenia wysokości odszkodowania na gruncie art. 186 ust. 3 u.p.w. Realizacji ochrony sądowej w sprawach kompensacyjnych na gruncie u.p.w. należy też upatrywać w kontekście regulacji konstytucyjnych, w myśl których sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), z czego wynika prawo do rzetelnego zbadania żądania i sprawiedliwego osądzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Konstytucyjne prawo do sądu nie może być bowiem rozumiane jedynie formalnie - jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz musi być pojmowane także materialnie - jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw jednostki przez właściwy sąd (por. uzasadnienie uchwały NSA I OPS 1/13).

W rozpoznawanej sprawie, dopiero przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została ujawniona, niedostrzeżona przez Sąd pierwszej instancji, podstawa do odrzucenia skargi (na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W takim wypadku zastosowanie znajdzie art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Zwrot normatywny: "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", wskazuje, że przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargi nie odrzucił.

Hipoteza przepisu art. 189 P.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd pierwszej instancji. Z jednoznacznej treści art. 189 P.p.s.a. wynika nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 527; postanowienie NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. II OSK 445/09, Lex nr 528872). Zaznaczyć przy tym trzeba, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 40), w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

Skoro Sąd Wojewódzki nie zauważył, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie oceny legalności decyzji, o której mowa w art. 186 ust. 3 u.p.w. to Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę.

O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.