Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 51/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 52 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T.H. na pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Pismami z 1 czerwca 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zwrócił się do Przewodniczącego Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich oraz do Przewodniczącego Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego z prośbą o opinię w zakresie możliwości odwołania Rektora Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w [...] , zgodnie z art. 38 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym.

W pismach tych Minister wskazał, że T. H. (dalej jako skarżący), Rektor Akademii, uporczywie nie realizuje obowiązku ustawowego nakazującego współpracę z organami kolegialnymi uczelni, ponadto w bieżącej działalności uczelni rektor podejmuje decyzje bez zasięgania wymaganych statutem opinii kierowników podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni. W opinii Ministra wielokrotność i ciągłość naruszeń statutu, w tym również uniemożliwienie funkcjonowania senatu uczelni, pozwala na uznanie tych czynów za rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na pismo Ministra, Rada Główna Szkolnictwa Wyższego uchwałą z [...] czerwca 2010 r. nr [...] uznała, że istnieją podstawy pozwalające postawić Rektorowi Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w [...] zarzut rażącego naruszenia prawa, statutu uczelni oraz Kodeksu Dobrych Praktyk w Szkołach Wyższych, a Przewodniczący Konferencji Rektorów pismem z [...] lipca 2010 r. nie zgłosił zastrzeżeń wobec ewentualnej inicjatywy Ministra skorzystania z uprawnień wynikających z art. 38 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z [...] lipca 2010 r. znak [...] , skierowanym do T. H. – Rektora Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w [...] , na podstawie art. 38 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, odwołał go z dniem [...] sierpnia 2010 r. ze stanowiska Rektora Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w [...] , w związku z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając powyższe, organ podniósł, że odwołanie ze stanowiska jest konsekwencją braku współpracy pomiędzy organem jednoosobowym a organami kolegialnymi uczelni. Wskazał, że Rektor nie zwoływał nadzwyczajnych posiedzeń Senatu, na wniosek uprawnionej grupy senatorów, utrudniając funkcjonowanie najważniejszego kolegialnego organu uczelni, powołał Kanclerza bez zasięgnięcia wymaganej prawem opinii Senatu, nie podjął działań zmierzających do uzupełnienia składu kolegialnych organów wyborczych, podejmował decyzje bez zasięgania opinii Senatu oraz kierowników podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni w sprawach personalnych, jak i w sprawach organizacyjnych. Podniósł, iż w związku z utratą możliwości efektywnej współpracy z Senatem nie uzyskał zatwierdzenia sprawozdania z działalności oraz sprawozdania finansowego, jak również planu rzeczowo–finansowego Akademii, a to przyczyniło się do zwiększenia zadłużenia uczelni, jak również nieterminowego regulowania należności publiczno–prawnych. Podkreślił, że nie nastąpiło skuteczne rozpatrzenie wniosku Ministra o odwołanie Rektora, bowiem Rektor nie wyznaczył, wbrew poleceniu Ministra, prorektora upoważnionego do podejmowania działań w zastępstwie zawieszonego Rektora. Wskazał, że w okresie od 1 lipca 2010 r. Rektor nie podpisał żadnych dokumentów związanych z funkcjonowaniem uczelni, do podpisania których upoważniony jest wyłącznie Rektor jako organ jednoosobowy. Reasumując, Minister stwierdził, że skala nieprawidłowości w działalności Rektora, wielokrotność i ciągłość naruszeń prawa, które uniemożliwiają funkcjonowanie uczelni spowodowały uznanie ich za rażące naruszenie prawa, do którego odnosi się art. 38 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i stanowiły podstawę odwołania. Wskazał przy tym, że pozytywne opinie dotyczące odwołania ze stanowiska rektora wydały Rada Główna Szkolnictwa Wyższego oraz Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich.

Pismem z 4 sierpnia 2010 r. skarżący złożył do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu skarżący podniósł, że w decyzji o odwołaniu ze stanowiska nie uzasadniono dlaczego organ uznał działania Rektora za rażąco naruszające prawo. Ponadto wskazał, że od 2 lipca 2010 r. był zawieszony w pełnieniu funkcji rektora i nie podejmował, bo nie mógł podejmować żadnych czynności. Podkreślił, że jeżeli określony obowiązek nie wynika z ustawy, to nie może być mowy o naruszeniu prawa. Jednocześnie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 106 k.p.a. Wskazał, że przed podjęciem decyzji o odwołaniu rektora, Minister zobowiązany jest zasięgnąć opinii, natomiast wystąpienie Ministra o wydanie opinii powinno nastąpić w trybie art. 106 § 2 k.p.a.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z [...] września 2010 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu organ podkreślił, że odwołanie ze stanowiska rektora stanowi rozstrzygnięcie w trybie nadzoru Ministra nad uczelniami i nie nosi znamion decyzji administracyjnej. Wskazał przy tym, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje procedury odwoławczej od aktów ministra podejmowanych na podstawie art. 38.

Postanowienie Ministra stało się przedmiotem skargi T. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 38 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 106 k.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z [...] lipca 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż odwołanie rektora z funkcji stanowi rozstrzygnięcie w trybie nadzoru i nie nosi znamion decyzji administracyjnej i wskazał, że zasadą jest, że organy administracji publicznej załatwiają sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślił, że brak nazwy bądź użycie innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 k.p.a., akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji państwowej, a wynikiem tego rozstrzygnięcia jest przyznanie lub odmowa przyznania bądź stwierdzenie istnienia pewnego uprawnienia. W razie wątpliwości co do charakteru prawnego aktu będącego przedmiotem skargi należy uznać go za decyzję. Skarżący podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że Minister przywołał w decyzji szereg zarzutów, które nie zostały uzasadnione.

Reasumując skarżący stwierdził, że nie została spełniona żadna przesłanka wynikająca z art. 38 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, zdaniem skarżącego Minister nie wyjaśnił stanu faktycznego i nie zebrał dowodów na potwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez skarżącego. Podkreślił, że w sposób nieprawidłowy Minister uzyskał opinie Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich i Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w części dotyczącej żądania uchylenia postanowienia i o odrzucenie skargi w części objętej żądaniem stwierdzenia nieważności aktu, którego przedmiotem było odwołanie skarżącego z funkcji rektora.

W uzasadnieniu organ wskazał, że od początku kadencji w pełnieniu funkcji rektora przez T. H., podejmowane przez niego działania wywoływały wiele wątpliwości, które przeobraziły się w protest pracowników i studentów uczelni. Eskalacja konfliktu doprowadziła do paraliżu w działalności uczelni. Najwyższe zaniepokojenie budziły sygnały świadczące o całkowitym zaniku współdziałania pomiędzy Rektorem a pozostałymi jednoosobowymi i kolegialnymi organami uczelni. Wobec nasilającego się kryzysu w zarządzaniu uczelnią, Minister, działając w trybie art. 38 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, wystąpił z wnioskiem o opinię w sprawie odwołania skarżącego z funkcji rektora, a następnie pismem z [...] lipca 2010 r. odwołał z pełnionej funkcji. Zdaniem organu akt odwołania z funkcji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., a zatem do aktu tego nie mogą mieć zastosowania przepisy postępowania administracyjnego. Organ wskazał przy tym, że bez wątpienia minister jest organem państwowym, zaś akademia jest państwową jednostką organizacyjną, a relacje miedzy tymi podmiotami, przy zachowaniu zasady autonomii szkół wyższych, wskazują na elementy nadrzędności i podległości organizacyjnej. Ponadto, zdaniem organu, pomiędzy ministrem a rektorem występują elementy podległości służbowej, m.in. wynika to z art. 36, art. 38 ust. 3, art. 149 ust. 1, art. 151 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Organ podkreślił, że stanowisko rektora szkoły wyższej powierzane jest na podstawie wyboru, więc akt odwołania z tego stanowiska nie ma atrybutu decyzji administracyjnej. Ponadto organ wyjaśnił, że art. 38 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie zastrzega, aby odwołanie to zostało przeprowadzone w trybie decyzji administracyjnej. Zwrócił przy tym uwagę, że tę formę działania ustawa w sposób nie budzący wątpliwości przewiduje dla innych działań ministra w art. 30. Podkreślił, że ustawa przesądza co jest sprawą administracyjną i nie jest nią kwestia odwołania rektora dokonywana przez ministra w ramach nadzoru nad uczelniami. Odwołanie rektora przez ministra jest działaniem z zakresu zarządzania systemem szkolnictwa wyższego. Zdaniem organu odwołanie rektora nie wymaga zachowania procedur postępowania administracyjnego, bowiem gdy zachodzą warunki do odwołania rektora z powodu rażącego naruszenia prawa, to akt ten powinien zostać wydany w trybie niezwłocznym. Poddanie go procedurom, mającym na celu ochronę strony przed decyzjami pochopnymi, przekreślałoby rolę ministra jako podmiotu zobowiązanego do zatrzymania skutków działań naruszających prawo w sposób rażący. Minister, wykorzystując kompetencję wynikającą z art. 38 ust. 5, zapobiega tym skutkom.

Organ, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a., podniósł, że wymienione w art. 38 ust. 5 ustawy instytucje opiniodawcze nie są organami w rozumieniu prawa administracyjnego, zatem nie można podzielić poglądu, że procedura zasięgania tych opinii naruszała przepisy procedury administracyjnej.

Zarządzeniem z 14 października 2010 r., wydanym na podstawie art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozdzielił skargę T. H. na dwie skargi:

1. skargę na pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lipca 2010 r., którą zarejestrowano pod sygn. akt I SA/Wa 2063/10, a następnie pod sygn. akt II SA/Wa 51/11;

2. skargę na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] września 2010 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która zarejestrowana została pod sygn. I SA/Wa 2064/10, a następnie pod sygn. akt II SA/Wa 40/11.

Następnie, zgodnie z art. 111 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd na rozprawie zarządził połączenie spraw o sygnaturze akt II SA/Wa 40/11 oraz II SA/Wa 51/11 w celu ich łącznego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było ustalenie, czy pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lipca 2011 r. o odwołaniu skarżącego z funkcji rektora jest decyzją administracyjną i czy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W świetle przepisów art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa materialnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie.

Treść decyzji, czyli jej elementy składowe, są przedmiotem unormowania art. 107 k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał, datę wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach zaskarżenia, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Stosownie do § 3 art. 107 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego.

Treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do zakwalifikowania danego pisma jako decyzji administracyjnej wystarcza, jeżeli zawiera ona minimum elementów niezbędnych dla decyzji, tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu; rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

W orzecznictwie wyprowadza się z zasady demokratycznego państwa prawnego dwie zasady o podstawowym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia czy obowiązki były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. W ten sposób zwiększa się sferę ochrony prawnej obywatelom.

Szkoły wyższe, do których stosuje się ustawę o szkolnictwie wyższym, są organizowane i działają na zasadach wolności badań naukowych, wolności twórczości artystycznej i wolności nauczania oraz posiadają osobowość prawną. Działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne, które z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania organów, mają charakter samorządowy i korporacyjny, a tworzone są w celu realizacji zadań publicznych w zakresie badań naukowych i szkolnictwa wyższego. Organami kolegialnymi uczelni są senat i rady podstawowych jednostek organizacyjnych, przy czym senat uczelni sprawuje kompetencje najwyższego organu kolegialnego uczelni. Natomiast organami jednoosobowymi uczelni są rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych, z tym, że rektor uczelni kieruje jej działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz oraz jest przełożonym wszystkich pracowników, studentów i doktorantów uczelni. Podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni. Rektor uczelni publicznej jest wybierany spośród nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego. Warunkiem pełnienia funkcji rektora w uczelni akademickiej jest zatrudnienie w uczelni jako podstawowym miejscu pracy. W przypadku tworzenia nowej uczelni publicznej stosunek pracy z pierwszym jej rektorem nawiązuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Rektor wybierany jest na 4-letnią kadencję. Może być odwołany przez organ, który dokonał wyboru. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, szkoły wyższe i ich organy nie są ani organizacyjnie, ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje jedynie nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Może żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni, a także dokonywać kontroli działalności uczelni. Może wystąpić do senatu uczelni z wnioskiem o odwołanie rektora w przypadku stwierdzenia istotnych naruszeń przez rektora przepisów prawa lub statutu. Senat uczelni przekazuje taki wniosek, po jego zaopiniowaniu, organowi właściwemu do odwołania rektora. Natomiast w przypadku rażącego naruszenia prawa przez rektora, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może odwołać rektora po zasięgnięciu opinii Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego oraz odpowiednio Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich albo Konferencji Rektorów Zawodowych Szkół Polskich.

Decyzje podejmowane przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, są decyzjami podejmowanymi w ramach sprawowanego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nadzoru nad zgodnością działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni. Minister nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności (lub podległości) organizacyjnej wobec uczelni państwowej, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, przyznanego mu w celu wykonywania funkcji nadzorczych wobec uczelni państwowych, które korzystają z konstytucyjnie gwarantowanej autonomii.

Decyzje podejmowane w trybie nadzoru nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz są aktami podejmowanymi przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej.

Mając powyższe uwagi natury ogólnej na wzgledzie, Sąd uznał, że odwołanie rektora uczelni wyższej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego winno następować w formie decyzji administracyjnej.

Jest to bowiem władcze, jednostronne oświadczenie woli ministra, skierowane na zewnątrz, oparte na przepisie art. 38 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w indywidualnie oznaczonej sprawie, w sposób autorytatywny kształtujące sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu. Przyjęcie, że odwołanie rektora uczelni wyższej przez ministra ma formę decyzji administracyjnej, gwarantuje odwołanemu rektorowi prawo do obrony jego interesu. Na podkreślenie zasługuje, że odwołanie rektora w trybie art. 38 ust. 5 ww. ustawy jest odwołaniem w trybie szczególnym, poza normalną procedurą odbywającą się w ramach uczelni i jej organów wyborczych. W ocenie Sądu brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, że rozstrzygnięcie to nie powinno podlegać kontroli niezawisłego sądu. Argumentem takim nie może być konieczność niezwłocznego działania organu nadzoru i przekreślenie woli ministra, jako podmiotu zobowiązującego do zatrzymania skutków działań naruszających prawo w rażący sposób, w przypadku poddania rozstrzygnięcia czasochłonnym procedurom. Organy administracji publicznej, załatwiając sprawę, winny mieć na względzie i słuszny interes obywateli i interes społeczny. Potrzeba szybkiego odsunięcia rektora od wykonywania powierzonych mu zadań może zostać osiągnięta przy zastosowaniu innych środków przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie pozbawieniem rektora możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia dotyczącego go.

Oprócz tego, że pomiędzy ministrem a rektorem uczelni nie zachodzą elementy nadrzędności i podległości organizacyjnej, to nie zachodzi również podległość służbowa, gdyż rektor uczelni jest wybierany przez kolegium elektorów, spośród zatrudnionych na tej uczelni nauczycieli akademickich. Tylko pierwszego rektora uczelni powołuje .minister, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje możliwość odwołania rektora przez ministra, ale tylko w wypadku rażącego naruszenia prawa przez rektora. Odwołanie to jednak jest dokonywane w ramach przewidzianego ustawą nadzoru, co jak zostało to już wskazane, następuje w formie decyzji administracyjnej.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że podległość służbowa pomiędzy rektorem a ministrem uwidacznia się w postępowaniu dyscyplinarnym, w którym ministrowi przysługują w stosunku do rektora uprawnienia rektora. Zwrócić należy uwagę, że minister nie prowadzi tego postępowania, a jedynie wskazuje komisję dyscyplinarną pierwszej instancji właściwą do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Zatem rola ministra sprowadza się do wskazania komisji, a nie do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko rektorowi, tym samym minister nie staje się przełożonym dyscyplinarnym dla rektora. Tak samo nie można twierdzić, że zachodzi podległość służbowa w zakresie ustalania wynagrodzenia dla rektora, bowiem wynagrodzenie to jest ustalane w oparciu o przepisy rozporządzenia regulującego kwestie wynagradzania. Uprawnień w zakresie ustalania wynagrodzenia nie posiada senat uczelni, natomiast rektor nie może sobie samemu te wynagrodzenia przyznać, zatem czyni to minister w ramach nadzoru nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Należy zatem podkreślić, że rektor jest organem uczelni, tym samym nie jest pracownikiem ministra, którego może odwołać, a zatem nie zachodzi między nimi nadrzędność i podległość organizacyjna, jak i służbowa. Funkcja rektora nie została rektorowi powierzona przez ministra tylko został on wybrany przez organ do tego powołany. Rektor jest wybierany a nie powoływany, zatem orzeczenia powołane w odpowiedzi na skargę, w których wskazuje się, że odwołanie nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego, są nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie mogą mieć w niej zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z wewnętrzną sferą administracji państwowej. Są to bowiem wszystkie relacje zachodzące pomiędzy organami w strukturze administracji rządowej oraz pomiędzy jej organami a organami samorządu terytorialnego. Akty administracyjne indywidualne, mające charakter aktów wewnętrznych, nie mają adresata znajdującego się na zewnątrz struktury organów administracji publicznej (por. J. Lipowicz, Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991).

Nie ulega żadnej wątpliwości, że uczelnie wyższe nie pozostają w ramach wewnętrznej administracji państwowej.

Reasumując, Sąd uznał, że pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lipca 2010 r., skierowane do T. H. jako Rektora Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu im. [...] w [...] , odwołujące go ze stanowiska Rektora Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w związku z rażącym naruszeniem prawa, jest decyzją administracyjną. Pismo to zawiera przy tym wszystkie składniki, które każda decyzja powinna posiadać: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie oraz podpis piastuna organu. Brak w nim tylko pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia.

Konsekwencją uznania, że odwołanie rektora ma formę decyzji administracyjnej, jest przyjęcie, że od tego kwalifikowanego aktu administracyjnego przysługują środki zaskarżenia, gdyż jest on wydawany w trybie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Strona ma prawo, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym. Zgodnie z art. 127 § 3 od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, pomimo braku stosownego pouczenia, przy zachowaniu ustawowego terminu, wystąpił do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z [...] września 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził niedopuszczalność wniesienia powyższego wniosku.

W przedmiotowej sprawie rozpatrywana jest skarga na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lipca 2010 r.

W związku z uznaniem przez Sąd, iż rozstrzygnięcie Ministra z [...] lipca 2010 r. jest decyzją administracyjną, należało zbadać czy skarga na tę decyzję jest dopuszczalna.

Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a., skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Jednym z ustawowych wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, które przysługują stronie w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przy czym samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. O spełnieniu tego warunku można mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez właściwy organ administracji publicznej (por. postanowienie WSA w Warszawie z 9 marca 2004 r., I SA 2813/03 niepubl.).

W przedmiotowej sprawie skarżący wyczerpał tok instancji, bowiem złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został rozstrzygnięty postanowieniem Ministra z [...] września 2010 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednak po otrzymaniu tego postanowienia skarżący złożył skargę do Sądu na decyzję z [...] lipca 2010 r. oraz na postanowienie z [...] września 2010 r. Podnieść należy, że orzeczeniem wydawanym po wyczerpaniu środków zaskarżenia jest, co do zasady orzeczenie organu II instancji bądź też tego samego organu, ale rozpoznającego sprawę ponownie. Orzeczenia te są ostateczne i na takie orzeczenia przysługuje prawo do wniesienia skargi. Takich przymiotów nie posiada zaskarżona przez skarżącego decyzja Ministra z [...] lipca 2010 r.

W związku powyższym należy stwierdzić, że skoro przedmiotem niniejszej skargi jest orzeczenie wydane przez organ pierwszej instancji, na które nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.