Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 287/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1a, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust.2 pkt 2, art. 4 pkt 1, art. 13, art. 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W.J., J.P., S.M., F.K., J.S., B.C., K.K., M.R., K.C., E.C., B.K., W.S. i J.R. – będących inicjatorem referendum na postanowienie Komisarza Wyborczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku inicjatora referendum w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Komisarza Wyborczego solidarnie na rzecz W.J., J.P., S.M., F.K., J.S., B.C., K.K., M.R., K.C., E.C., B.K., W.S. i J.R. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2015r. (data złożenia w Krajowym Biurze Wyborczym Delegaturze – 17 grudnia 2015r.) Komisarz Wyborczy został powiadomiony o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Gminy i Miasta przed upływem kadencji. Pismo zostało podpisane przez grupę obywateli, w której skład weszli: W.J., J.P., S.M., F.K., J.S., B.C., K.K., M.R., K.C., E.C., B.K., W.S., J.R.. W.J., wskazany został jako pełnomocnik w/w inicjatywy.

Burmistrz Gminy pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. w odpowiedzi na wniosek pełnomocnika inicjatora referendum gminnego z dnia [...] grudnia [...] grudnia 2015 r. poinformował pełnomocnika o liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania na terenie Gminy w ilości 4392 osób.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. pełnomocnik inicjatora referendum gminnego złożył do Komisarza Wyborczego wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie odwołania Burmistrza Gminy i Miasta, załączając listę osób popierających przeprowadzenie referendum w tym przedmiocie. Do wniosku dołączył 39 kart zawierających podpisy mieszkańców Gminy i Miasta wraz z informacją, iż zawierają 543 podpisy mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum oraz oświadczenie o spełnieniu wymogu określonego w art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 706), dalej jako "u.r.l.", to jest o podaniu do wiadomości mieszkańców gminy przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie, przez umieszczenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w miejscowościach gminy i na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w grudniu 2015 r., a także w grudniowym wydaniu kwartalnika [...] w postaci ogłoszenia.

Komisarz Wyborczy potwierdził dokonanie w/w czynności w piśmie z dnia [...] lutego 2016r., jednocześnie stwierdzając, iż wykaz z podpisami mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum zawiera 39 kart, na których łącznie znajduje się 543 podpisy. Ponadto Komisarz potwierdził, iż do wniosku załączono Informację Inicjatora Referendum o przedmiocie zamierzonego referendum w postaci "zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie odwołania z funkcji "Burmistrza przed upływem kadencji".

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] Komisarz Wyborczy, działając na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.r.l. odrzucił wniosek inicjatora referendum w sprawie odwołania Burmistrza Gminy i Miasta przed upływem kadencji.

W uzasadnieniu postanowienia Komisarz wskazał na początku na treść art. 4 pkt 1 u.r.l., zgodnie z którym referendum przeprowadza się na wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. W myśl art. 12 ust. 5 u.r.l. liczba mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do głosowania ustalana jest na koniec kwartału poprzedzającego złożenie pisemnego wniosku przez inicjatora referendum.

Powołując się na informację Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] grudnia 2015 r., zgodnie z którą liczba mieszkańców uprawnionych do głosowania - objętych stałym rejestrem wyborców wynosi 4392 osoby, co oznacza, że dla ważności wniosku o przeprowadzenie referendum konieczne było uzyskanie poparcia 439 osób uprawnionych do głosowania.

Następnie Komisarz przytoczył treść art. 14 ust. 4 u.r.l., zgodnie z którym mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie imię, nazwisko, adres zamieszkania

i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Komisarz podkreślił, iż zgodnie z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja

2012r. (M.P. z 2012 r. poz. 353) w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania jednostek samorządu terytorialnego, dane takie jak: imię i nazwisko muszą być podane w pełnym brzmieniu. Adres zamieszkania obejmuje: nazwę miejscowości (miasta, wsi, osady) nazwę ulicy i numeru domu oraz numeru mieszkania. Brak danych lub niepełne określenie adresu zamieszkania powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie. Za prawidłowo udzielone poparcie należy uznać, gdy zamiast wskazania pełnego brzmienia nazwy miejscowości w rubryce "Adres zamieszkania" popierający posłuży się powszechnie używanym i jednoznacznie rozumianym skrótem tej nazwy.

Mając na uwadze powyższe Komisarz podał, iż w dniach od [...] do [...] lutego 2016 r upoważnieni przez Komisarza Wyborczego pracownicy Delegatury Krajowego Biura Wyborczego, przeprowadzili postępowanie sprawdzające prawidłowość złożonych podpisów poparcia i ich liczbę. Dokonali też weryfikacji złożonych podpisów w bazie Centralnej Ewidencji Ludności PESEL oraz w stałym rejestrze wyborców gminy [...]. W wyniku sprawdzenia ustalono, że na 39 kartach złożono ogółem 543 podpisy poparcia, z czego 244 podpisy nie spełniały wymogów ustawy, w tym z powodu:

1) błędnie podanych numerów PESEL – 13;

2) niepodanie numerów PESEL – 2;

3) podania niepełnego adresu ( brak numeru domu, numeru mieszkania) – 10;

4) brak w adresie miejscowości – 3;

5) wadliwego określenia nazwy miejscowości polegającego na użyciu skrótu nazwy nie pozostającego w powszechnym użyciu:

- w 140 przypadkach – [...],

- w 12 przypadkach – [...],

- w 3 przypadkach - [...],

- w 50 przypadkach - [...].

6) brak w rejestrze wyborców (inny adres w bazie niż podano na listach poparcia, brak adresu zamieszkania) - 11.

Z uwagi na powyższe Komisarz stwierdził, iż wniosek o przeprowadzenie referendum zawierał uchybienia w postaci zebrania niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów (zabrakło 140 takich podpisów). Zważywszy na to, że w dniu

15 lutego 2016 r. upłynął termin zbierania podpisów (art. 14 ust. 1 u.r.l.) wniosek mieszkańców Gminy i Miasta złożony przez inicjatora referendum zawierał nieusuwalną wadę i podlegał na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.r.l. odrzuceniu. Kolejną natomiast przesłanką odrzucenia wniosku na podstawie ww. przepisu był brak jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości wykazania, że spełniony został warunek formalny określony w art. 13 ust. 1 i 3 u.r.l. polegający na podaniu do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty.

Komisarz Wyborczy podkreślił, że wbrew oświadczeniu inicjatora referendum zawartemu we wniosku o przeprowadzeniu referendum o spełnieniu ww. wymogu, z oświadczeń pracowników Urzędu Miejskiego oraz sołtysów wsi na terenie gminy [...] wynika, że zarówno na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego, jak i na tablicach ogłoszeń na terenie sołectw nie zamieszczono informacji związanych z zamierzonym referendum. W konsekwencji Burmistrz Gminy i Miasta w dniu [...] lutego 2016 r. skierował do Prokuratury Rejonowej zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez inicjatora referendum polegającego na złożeniu nieprawdziwego oświadczenia o poinformowaniu mieszkańców gminy w sposób zwyczajowo przyjęty

o zamiarze i celu przeprowadzenia referendum gminnego. Podał, że w chwili obecnej

w toku jest postępowanie przygotowawcze w ww. sprawie i na żądanie organów ścigania przekazano kserokopie dokumentacji związanej z wnioskiem inicjatora referendum.

W skardze na powyższe postanowienie Komisarza Wyborczego inicjator referendum w osobach: W.J., J.P., S.M., F.K., J.S., B.C., K.K., M.R., K.C., E.C., B.K., W.S., J.R. zarzucili naruszenie przepisów art. 2 i 3 u.r.l. w związku z art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że przynajmniej 140 podpisów zostało odrzuconych na podstawie zbyt formalistycznego badania danych osobowych bez należytego uwzględnienia wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej. W przedmiotowej sprawie Komisarz Wyborczy wskazał, iż skrót nazwy miejscowości [...] w postaci "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" nie jest powszechnie używanymi i jednoznacznie rozumianymi skrótami tej nazwy, co nie jest zgodne z prawdą. Stanowisku temu przeczy powszechność posługiwania się skrótem "[...]" przez wspólnotę gminną (o czym świadczy już sama ilość podpisów mieszkańców, przy których wykorzystano omawiany skrót - 140), jak i liczne występowanie tego skrótu zarówno w lokalnych mediach, jak i publikacjach naukowych związanych z regionem. Ponadto, skrótem "[...]" posługują się m. in. Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji (oficjalna strona internetowa ośrodka), P Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji (oficjalna strona internetowa). Wreszcie, skrót ten pojawia się m.in. w:

1) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], stanowiącym załącznik do uchwały nr XIX/140/2000 Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2000 roku w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" - strona 21 i następne,

2) Sprawozdaniu Burmistrza Miasta z dnia [...] kwietnia 2010 r. z wykonania Budżetu Gminy za rok 2009, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 16 listopada 2010 r., Nr 105, poz. 1587,

3) Liście przedsięwzięć priorytetowych Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2008 r., stanowiącej załącznik do uchwały nr 17/07 Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2007 r.,

4) Orzeczeniu nr 13 Ministra Górnictwa z dnia 27 grudnia 1950 roku o przejściu pól górniczych na węgiel brunatny na własność Państwa (M.P. z 1951 r., Nr A-42, poz. 526).

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca stwierdziła, że skrót "[...]" jest powszechnie używanym i jednoznacznie rozumianym skrótem nazwy "[...]". Podobnie w powszechnym zastosowaniu pozostają skróty "[...]", "[...] ", "[...]" szczególnie, gdy używane są w znaczeniu opisu lub oznaczenia spraw dotyczących tylko tej miejscowości i gminy, a takie użycie skrótu miało miejsce właśnie przy zbieraniu podpisów na listach poparcia, w tej jednej konkretnej sprawie - referendum w sprawie odwołania Burmistrza Gminy i Miasta. Nie ma bowiem w Polsce drugiej miejscowości o nazwie [...], a skróty nazwy miejscowości jednoznacznie wskazują na miasto jako adres zamieszkania osób popierających referendum. Zdaniem skarżącego stanowisko Komisarza Wyborczego jest przykładem nadmiernego rygoryzmu przy sprawdzaniu danych osobowych, stanowiącego naruszenie prawa, co było przedmiotem orzecznictwa zarówno Sądu Najwyższego, jak i sądów administracyjnych.

Odnosząc się do drugiej podstawy odrzucenia wniosku poprzez brak jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości wykazania, że spełniony został warunek formalny określony w art. 13 ust. 1 i 3 u.r.l. polegający na podaniu do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty, wskazano, że stanowisko Komisarza Wyborczego nie znajduje uzasadnienia w świetle działań podjętych przez inicjatora referendum w zakresie obowiązków sformułowanych w art. 13 ust. 1 i 3 u.r.l., albowiem podanie do wiadomości mieszkańców przedmiotu referendum nastąpiło w sposób zwyczajowo przyjęty, tj.:

– wielokrotne opublikowanie informacji o referendum w "Gazecie Regionalnej", obejmującej swoim zasięgiem wydawniczym teren Gminy [...], w numerach [...] z dnia [...].01.2016,

– opublikowanie informacji o referendum w Tygodniku [...], obejmującym swoim zasięgiem teren Gminy [...],

– opublikowanie informacji o referendum w czasopiśmie "[...]", obejmującym swoim zasięgiem teren Gminy [...], w numerze [...] z grudnia 2015r., a także w wersji elektronicznej umieszczonej w Internecie pod adresem [...] w zakładce "[...]",

– opublikowanie informacji o zamiarze przeprowadzenia referendum i podanie, co jest przedmiotem referendum w telewizji regionalnej TVP, która obejmuje swoim zasięgiem emisyjnym cały teren Gminy [...] (Informacje z dnia [...].12.2015, "Mieszkańcy chcą odwołania Pani burmistrz. Czy będzie referendum? Gość: W.J.",

– opublikowanie informacji o referendum w formie audycji radiowej w [...], które obejmuje swoim zasięgiem emisyjnym teren całej Gminy [...]

– wywieszenie informacji o zamiarze zorganizowania referendum w formie papierowej na tablicach informacyjnych w miejscowościach gminy, przy czym jedno z zerwanych ogłoszeń zostało przesłane na adres redakcji "[...] listem pocztowym (kserokopia w załączeniu) z dopiskiem osoby świadomie zrywającej ogłoszenie,

– wywieszenie informacji w formie papierowej na tablicy informacyjnej w Urzędzie Gminy w [...],

– wywieszenie informacji w formie papierowej na zewnętrznej stronie zamykanej tablicy informacyjnej przed Urzędem Gminy w [...],

– informacja o referendum zawarta została także w petycji o ustąpienie Burmistrza, która została odczytana na sesji Rady Gminy, oraz przekazana na prywatnym profilu burmistrz D.W. na portalu Facebook,

– w kampanii informacyjnej przeprowadzonej na terenie gminy, polegającej na publicznych rozmowach z mieszkańcami w miejscowościach gminy przez osoby zbierające podpisy i inicjatorów referendum.

Pełna natomiast informacja na temat sposobu realizacji obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 3 u.r.l. została przekazana przez inicjatora referendum Komisarzowi Wyborczemu drogą elektroniczną - za pomocą poczty elektronicznej - na adres mailowy Dyrektora Biura Komisarza Wyborczego w dniu [...] lutego 2016 roku o godzinie 14.11, który to sposób przekazania informacji został uzgodniony uprzednio w drodze rozmowy telefonicznej z pracownikiem Biura.

Strona podkreśliła, że powyższe sposoby przekazywania informacji są na terenie gminy metodami powszechnymi, stąd należało uznać, że inicjator referendum spełnił warunek formalny określony w art. 13 ust. 1 i 3 u.r.l., polegający na podaniu do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty. W związku z powyższym, najwyższe zdumienie budzi bezrefleksyjne oparcie się przez Komisarza Wyborczego o oświadczenia pracowników Urzędu Miejskiego [...] oraz sołtysów wsi położonych na terenie gminy. Powyższe stanowisko Komisarza Wyborczego rodzi wątpliwości co do obiektywności i jako takie nie powinno stanowić podstawy odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie. Wywiódł, że analiza uzasadnienia skargi pozwala na uznanie, że w istocie przedmiotem zarzutów jest naruszenie dyspozycji art. 22 ust. 4 i 5 oraz art. 13 ust. 1 i 3 u.r.l.,

a w szczególności kwestia związana z zakwestionowaniem prawidłowości poparcia inicjatywy referendum w sytuacjach, w których w wykazach poparcia zastosowano skróty nazwy miejscowości oraz kwestia związana ze spełnieniem obowiązku formalnego polegającego na podaniu do publicznej wiadomości mieszkańców gminy przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty.

Odnosząc się do kwestii związanej z zastosowaniem w wykazach poparcia skrótów nazwy miasta [...] w postaciach: [...],[...],[...],[...], zauważyć należy, że skarżący dopuszcza stosowanie wszystkich ww. skrótów nazwy jako prawidłowych, co nie może zostać uznane za argument racjonalny, bowiem wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] maja 2012 r. wyraźnie stwierdzają, że " za prawidłowo udzielone poparcie należy uznać, gdy zamiast wskazania pełnego brzmienia nazwy miejscowości w rubryce Adres zamieszkania popierający posłuży się powszechnie używanym i jednoznacznym skrótem tej nazwy". Użycie liczby pojedynczej "skrót nazwy" nie dopuszcza zatem stosowania wielu różnych skrótów nazwy, jak w niniejszym przypadku. W dalszej kolejności podkreślono, że żaden z ww. skrótów nazw nie jest skrótem powszechnie używanym, jak np. skróty [...] czy [...], zaś używanie formy [...] w mediach lokalnych nie czyni skrótu "powszechnym". W tej sytuacji nie jest uzasadnione powoływanie się na stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2004 r., III SW 42/04, w którym stwierdzono, że oznaczenie w wykazie osób popierających utworzenie komitetu wyborczego wyborców miejscowość zamieszkania wyborcy przy pomocy powszechnie używanego skrótu nie jest podstawą do odmowy przyjęcia przez PKW zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Podobnie nie jest uprawnione powoływanie się przez skarżącą na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 31 sierpnia 2011 r. zaprezentowane w sprawie III SW 10/11, bowiem dotyczy ono całkowicie innej sytuacji związanej z rozbieżnością pomiędzy wskazanymi danymi osobowymi a podanym numerem PESEL. Komisarzowi znane było natomiast powołane w skardze orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 391/12, w którym wyrażono pogląd, że pominięcie szczegółowego adresu w wykazie poparcia nie zmierza do wprowadzenia w błąd organów wyborczych, a wynikać może między innymi z nieporadności osoby uprawnionej, która nie powinna pozbawiać się uprawnienia do skutecznego złożenia oświadczenia w sprawie referendum. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić, bowiem wskazane wcześniej wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej (mające moc powszechnie obowiązująca dla organów wyborczych) w sposób "sztywny" określają reguły i wymogi dla formy dotyczącej składania podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Komisarz nie zaaprobował również poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2178/12, stojącego na stanowisku, że "z celów i funkcji wykazów osób udzielających poparcia inicjatywie odwołania organu wykonawczego gminy wynika, że są one wyrazem publicznego politycznego prawa mieszkańców, którego zawężenie poprzez nadmienione rygorystyczne podejście do oceny prawidłowości udzielonego poparcia oznacza naruszenie tego prawa".

W ocenie Komisarza Wyborczego podzielić natomiast należało stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 281/12, z którego wynika, że odróżnienie podpisu od określonych w ustawie danych osobowych nie można przypisać decydującego znaczenia w procesie wykładni pojęcia "prawidłowego złożonego podpisu". Wynika to z naturalnego powiązania obu elementów: podpisu i danych osobowych, wzajemnie się uzupełniających i łącznie pełniących funkcję identyfikatora osoby, która poparła referendum. Reasumując, zdaniem Komisarza Wyborczego podpis i dane osobowe pozostają ze sobą ściśle powiązane i nie egzystują samodzielnie. Łącznie pełnią rolę identyfikatora osoby, która opowiedziała się za przeprowadzeniem referendum, Z tej przyczyny za prawidłowy można jedynie uznać taki podpis, któremu towarzyszą dane określone w art. 14 ust. 4 u.r.l. przy uwzględnieniu wspomnianych wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej także w zakresie stosowanych skrótów nazw. Rozróżnienie od siebie i oddzielenie pojęć "podpisu" i "danych osobowych" podpisującego dotyczą jedynie sfery językowej i nie można mu przypisać decydującego znaczenia w zakresie wykładni pojęcia, prawidłowo złożonego podpisu". Tak więc aby podpis popierający inicjatywę referendum uznać za prawidłowy musi on zawierać nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL oraz własnoręczne potwierdzenie tych danych.

Przechodząc zaś do kwestii spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 3 u.r.l., Komisarz Wyborczy podkreślił, że z przepisu tego wynika, że inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, a w powiecie i województwie - poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego. Informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru. Rozróżnienie referendum gminnego, powiatowego i wojewódzkiego nie jest przypadkowe i w przypadku referendum gminnego informacja o zamiarze jego przeprowadzenia powinna nastąpić w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Nie ulega wątpliwości, że w takich przypadkach "sposób zwyczajowo przyjęty" polega na zamieszczeniu stosownych obwieszczeń na tablicach ogłoszeń miast i miejscowości gminy. Powoływane w skardze informacje zamieszczone w lokalnej prasie, radiu czy telewizji miały w istocie charakter wyłącznie informacyjny i nie spełniały wymogu określonego w art. 13 ust. 3. Wymogi takie spełniają natomiast obwieszczenia, które jak twierdzi skarżący zostały opublikowane w miejscowościach gminy i których wzory przedstawiono komisarzowi wyborczemu. W ocenie Komisarza, dla organu wyborczego miarodajne są nie twierdzenie inicjatora referendum zawarte we wniosku o przeprowadzeniu referendum i skardze na decyzję o odrzuceniu wniosku, ale oświadczenia pracowników Urzędu Miejskiego [...] oraz sołtysów wsi na terenie gminy [...], z których wynika że zarówno na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego, jak i na tablicach ogłoszeń na terenie sołectw nie zamieszczono informacji związanych z zamierzonym referendum. Podkreślił jednocześnie, że kwestia powyższa pozostaje przedmiotem postępowania karnego prowadzonego na skutek zawiadomienia Prokuratora Rejonowego o możliwości popełnienia przestępstwa przez inicjatora referendum polegającego na złożeniu nieprawdziwego oświadczenia o poinformowaniu mieszkańców gminy w sposób zwyczajowo przyjęty o zamiarze i celu przeprowadzenia referendum.

Końcowo Komisarz Wyborczy podkreślił, że publikacje prasowe czy programy telewizyjne, dotyczące referendum, niezależnie od tego, że nie spełniały warunku określonego w art, 13 ust. 3 u.r.l, najprawdopodobniej (w każdym razie nie wykazano tego) nie były dokonane na koszt inicjatora, czego bezwzględnie wymaga przepis art. 13 ust. 1 u.r.l.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.".

Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy wskazać należy, że skarga w niniejszej sprawie na postanowienie Komisarza Wyborczego z dnia [...] marca 2016 roku w przedmiocie odrzucenia wniosku inicjatora referendum w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu tj. w terminie14 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 400 ze zm.), dalej jako "u.r.l."

Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego zostały określone w ustawie z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym. Należy jednocześnie wskazać że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.r.l. w zakresie nieuregulowanym w ustawie o referendum lokalnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112

Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 u.r.l., w referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta ( burmistrza, prezydenta miasta).

Komisarz wyborczy postanawia o przeprowadzeniu referendum z inicjatywy mieszkańców w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi, co wynika jednoznacznie z treści art. 23 u.r.l. Wymogi te zostały określone w u.r.l. Tym wymogami są między innymi złożenie przez inicjatora referendum na piśmie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum, wraz z informacją o spełnieniu obowiązków wskazanych w art. 13 ust. 1 i 2 u.r.l. Przepis art. 13 ust. 1 u.r.l. nakłada na inicjatora referendum, podanie na swój koszt informacji do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, a w powiecie i w województwie – poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego. Natomiast w art. 13 ust. 2 u.r.l. ustawodawca wskazał co powinna zawierać informacja o zamierzonym referendum.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.r.l., z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1 referendum przeprowadza się na m.in. na wniosek 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu. Na postawie art. 12 ust. 5 u.r.l., liczbę mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do głosowania ustala się na koniec kwartału poprzedzającego złożenie pisemnego wniosku przez inicjatora referendum w sprawie. Według informacji udzielonej przez Burmistrza Miasta i Gminy znajdującej się w aktach sprawy z dnia [...] grudnia 2015 roku w niniejszej sprawie liczba mieszkańców uprawnionych do głosowania objętych stałym rejestrem wyborców wynosi 4329 osób co oznacza, że dla ważności wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania burmistrza koniecznym było uzyskanie poparcia co najmniej 439 osób uprawnionych do głosowania.

Zgodnie z art. 14 ust. 4 u.r.l. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 roku, mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie imię, nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Zgodnie natomiast z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] maja 2012 roku w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania jednostek samorządu terytorialnego, dane takie jak : imię i nazwisko musza być podane w pełnym brzmieniu. Adres zamieszkania obejmuje nazwę miejscowości

(miasta, wsi, osady), nazwę ulicy i numer domu oraz numer mieszkania. Brak danych lub niepełne określenie adresu zamieszkania powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie. Za prawidłowe udzielenie poparcia należy uznać, gdy zamiast wskazanego pełnego brzmienia nazwy miejscowości w rubryce "adres zamieszkania" popierający posłuży się powszechnie używanym i jednoznacznie rozumianym skrótem tej nazwy. Wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe są ważne, muszą być kompletne, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia. Podpis i dane osobowe zostały w tym przepisie ze sobą ściśle powiązane, wzajemnie się uzupełniają. Łącznie pełnią rolę identyfikatora osoby, która opowiedziała się za przeprowadzeniem referendum. W wyroku z dnia 4 października 2012 roku w sprawie II OSK 2178/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z celów i funkcji wykazów osób udzielających poparcia inicjatywie odwołania organu wykonawczego gminy wynika, że są one wyrazem publicznego politycznego prawa mieszkańców, którego zawężenie poprzez nadmierne rygorystyczne podejście do oceny prawidłowości udzielonego poparcia, oznacza naruszenie tego prawa. Akceptując co do zasady powyższy kierunek wykładni Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że wpisanie danych osobowych na liście osób popierających inicjatywę referendum służyć ma możliwości zweryfikowania, czy podpisy tych osób są autentyczne i pochodzą od osób uprawnionych. Wskazać również należy, że uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia dotyczące odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego, ma znaczenie przy ustalaniu treści art. 14 ust. 2 u.r.l., nakładając określony kierunek ich wykładni i stosowania. Z pkt 12 wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej wynika, że niepełne określenie, wskazanie adresu zamieszkania rodzi w konsekwencji wadliwość udzielonego poparcia. Należy opowiedzieć się za stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2011 roku w sprawie o sygn. III SW 10/11 przeciwko nadmiernemu rygoryzmowi przy sprawdzaniu danych osobowych wyborców, uznając, że chodzi nie o to, aby osoba weryfikująca odręczne wpisy w wykazie poznawała na ich podstawie imię, nazwisko i adres wyborcy udzielającego poparcia. Zasadniczym celem tego sprawdzania jest bowiem ustalenie, czy ten kto się wpisał do wykazu osób udzielających poparcia jest w rzeczywistości uprawnioną do tego osobą. Wpis obywatela do wykazu osób udzielających poparcia jest wadliwy wtedy, gdy z podanych danych wynika, że nie dotyczy on obywatela – osoby podanej w tym wykazie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, nie można podzielić stanowiska Komisarza Wyborczego w przedmiocie zakwestionowania łącznie 283 podpisów na kartach zawierających podpisy osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza. Dotyczy to 244 wpisów osób popierających tą inicjatywę, które uznano za wadliwe z powodu wadliwego określenia nazwy miejscowości – miejsca zamieszkania polegające na użyciu skrótów nazwy, które nie są zdaniem organu skrótami pozostającymi w powszechnym użyciu. Pod pojęciem zwrotu "skrót w powszechnym użyciu", należy rozumieć bowiem nie tylko skróty nazw miejscowości oficjalnie używane, zatwierdzone w oparciu o stosowne przepisy. Pod tym pojęciem należy również rozumieć skróty używane przez miejscową ludność, pojawiające sie np. w pismach urzędowych, pismach adresowanych przez obywateli do organów jednostek samorządu terytorialnego, artykułach prasowych, w sposób nie budzący u adresata wątpliwości, że chodzi o daną miejscowość, które to skróty są powszechnie stosowane przez miejscową ludność. Zdaniem Sądu takiej definicji zwrotu "skrót powszechnie używany" odpowiada określenie nazwy miejscowości [...], skrótem [...] co zresztą znalazło potwierdzenie w złożonych przez skarżących fotografiach drogowych tablic informacyjnych (140 wpisów). Zdaniem Sądu takiemu rozumianemu pojęciu "skrót powszechnie używany" odpowiadają również pozostałe zakwestionowane skróty miejscowości tj. [...],[...],[...] (łącznie 65 wpisów). Należy wskazać, że organ nie zakwestionował przy takim sposobie określenia nazwy miejscowości zameldowania danej osoby pozostałej części danych dotyczących adresu tj. ulicy i numeru domu lub mieszkania, czy też nr PESEL. Mając na uwadze cele jakiemu mają służyć podanie danych personalnych osoby popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum lokalnego oraz przedstawioną interpretację pojęcia "skrót powszechnie używany" odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że brak było podstaw do zakwestionowania przez Komisarza Wyborczego wpisów na listach poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendów w których użyto nazwy miejscowości [...] we wskazanych wyżej skrótach, czyli łącznie 205 wpisów. Natomiast stanowisko Komisarza Wyborczego w przedmiocie zakwestionowania pozostałych wpisów tj. 39 z powodu błędnego podania numeru PESEL, niepodania tego numeru, podania niepełnego adresu, braku w adresie miejscowości oraz braku osoby udzielającej poparcia w rejestrze wyborców należy uznać za zasadne.

W konsekwencji uznania powyższych zakwestionowanych 205 wpisów za prawidłowe należy stwierdzić, że pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum podpisała się wymagana liczba uprawnionych osób, tj. co najmniej 439 osób (faktycznie 504 osoby). Inicjator referendum spełnił więc wymóg uzyskania poparcia wymaganej liczby osób do przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza miasta.

Kolejnym zarzutem podniesionym w skardze było niespełnienie przez inicjatora referendum wymogu określonego w art. 13 u.r.l., tj. podania na swój koszt do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej jednostce.

Wprowadzenie w powołanym przepisie unormowanie ma m.in. na celu zapewnienie mieszkańcom gminy uzyskanie informacji o zgłoszonej inicjatywie, a następnie podjęcie decyzji przez konkretnego mieszkańca gminy w kwestii jej poparcia poprzez złożenie podpisu pod wnioskiem. Z uwagi na powyższe to inicjatorom referendum najbardziej zależeć powinno, by informacja o zamiarze jego przeprowadzenia dotarła do jak najszerszego kręgu osób zainteresowanych, co z kolei może zapewnić poparcie wniosku przez wymaganą w u.r.l. liczbę mieszkańców gminy. Wszelkie zaniedbania w tym zakresie mogą prowadzić bowiem do braku poparcia społeczności lokalnej dla inicjatywy referendum.

W ocenie Komisarza Wyborczego w stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszym postępowaniu sprawie ten warunek nie został spełniony, co również stanowiło podstawę odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy. Powyższego stanowiska Komisarza Wyborczego, Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił.

Ustawodawca wprowadził w art. 13 ust. 1 u.r.l. jedynie wymóg powiadomienia o przedmiocie referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Ustawodawca posługując się tak ogólnym zwrotem nie wskazał nawet przykładowych sposobów poinformowania o przedmiocie referendum. Przepis art. 170 Konstytucji RP stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów powszechnych samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Konstytucyjna ranga prawa członka wspólnoty samorządowej do udziału w referendum lokalnym wymaga, by przepisy ustawy zwykłej interpretować w taki sposób, by nadmiernym zbytnim formalizmem nie utrudniały korzystania przez obywatela z tego uprawnienia. Nadto przy interpretacji pojęcia "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie" nie należy się ograniczać do oficjalnych, związanych z władzami gminy publikatorów takich jak np. tablice ogłoszeń w urzędzie i w sołectwie. Współcześnie zwyczajowo akceptowanym sposobem komunikowania się członków społeczności lokalnej i przekazywania między nimi wiadomości są także media społecznościowe (np. facebook) oraz prasa i telewizja lokalna. Są to zdaniem Sądu, niewątpliwie obecnie na początku XXI wieku kanały komunikacji skuteczniejsze niż wywieszanie ogłoszeń na urzędowych tablicach i przekazywanie za ich pomocą informacji należy uznać za mieszczące się w pojęciu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Jak wyżej wspomniano upowszechnienie wśród społeczności lokalnej informacji o przedmiocie zamierzonego przez inicjatorów referendum nie jest celem samym w sobie, lecz środkiem zmierzającym do tego, by jak największa liczba członków tej społeczności dowiedziała się o zamierzonym referendum i mogło mu udzielić ewentualnie wsparcia- złożenie podpisu na liście osób udzielającego mu poparcia. Skoro wymagana ilość mieszkańców gminy poparła wniosek o przeprowadzenie referendum, to należy uznać, że informacja o jego przedmiocie została przez inicjatorów upowszechniona w sposób w pełni skuteczny. Nadto wskazać należy, że wnoszący skargę wskazali poprzez złożenie dokumentacji fotograficznej i oświadczeń osób trzecich, że informacja o przedmiocie referendum była zamieszczona nie tylko w lokalnej prasie, telewizji, ale także wywieszono ją na urzędowych tablicach. Wskazuje na to m.in. dołączona do skargi dokumentacja fotograficzna, jak również oświadczenia podpisane przez mieszkańców gminy a przedłożone do akt sprawy przez skarżących. Ewentualne pominięcie wywieszenia informacji o zamiarze przeprowadzenia referendum na niektórych tablicach ogłoszeń w sołectwach nie oznacza, iż warunek określony w art. 13 ust. 1 u.r.l. nie został spełniony, przy uwzględnieniu wyżej przedstawionej interpretacji pojęcia "zwyczajowo przyjęty w danej gminie". Dołączony do akt odpis informacji o zamierzonym referendum pozwala przyjąć, że zawierała ona informacje wskazane w art. 13 ust. 2 i 3 u.r.l. Z oświadczenia skarżących wynika, że nie ponosili oni inicjator referendum nie poniósł żadnych kosztów związanych z zamieszczeniem informacji o zamierzonym referendum. Informacje te były wywieszane w miejscach publicznych nieodpłatnie podobnie jak w miejscowej prasie. Wskazać należy, że ustawodawca nakazując inicjatorowi referendum podanie do wiadomości przedmiotu referendum na swój koszt przesądził w ten sposób, że nawet w przypadku zarządzenia przeprowadzenia referendum nie przysługuje mu zwrot poniesionych z tego tytułu kosztów np. od danej jednostki samorządowej czy też Komisarza Wyborczego.

Podkreślenia nadto wymaga, że właściwa kampania referendalna mająca na celu umożliwienie obywatelom podjęcie w ramach referendum świadomej decyzji rozpocznie się dopiero z dniem ogłoszenia zarządzenia o referendum.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że inicjatorzy referendum wywiązali się z ciążących na nich wynikających z ustawy o referendum lokalnym obowiązków w szczególności uzyskania odpowiedniej liczy podpisów na listach osób udzielających poparcia do przeprowadzenia referendum oraz obowiązku podania przedmiotu referendum do wiadomości mieszkańców.

Tym samym uznając skargę za zasadną należało zaskarżone postanowienie Komisarza wyborczego uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego tj. kwoty 200 złotych. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów stawiennictwa skarżących w Sądzie na rozprawach dniu 20 kwietnia 2016 roku

i 2 czerwca 2016 roku ( koszty dojazdu z miejscowości [...] do [...] samochodem, między którymi odległość wynosi 150 km).