Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 942/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skarg G. W. i W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w O. z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. W. i W. G. po 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta Powiatowy w O. udzielił Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody na zmodernizowanym jazie w D. na km 31+000 rzeki D., w której zezwalał na remont i rozbudowę (modernizację) jazu w D. na km 31+000 rzeki D..

W wydanej decyzji Starosta Powiatowy w O. nałożył jednocześnie na wnioskodawcę szereg obowiązków, a mianowicie konieczność:

- utrzymania piętrzenia zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym,

- w czasie normalnej eksploatacji (bez okresu przepuszczania wód powodziowych) utrzymanie rzędnej dolnej wody na poziomie wody brzegowe, co odpowiada przepływowi Q = ok. 25 ms,

- prowadzenie robót związanych z modernizacją jazu zgodnie z załączonym operatem,

- utrzymywanie konstrukcji i urządzeń jazu w stanie sprawności technicznej umożliwiającą bezpieczną eksploatację,

- prowadzenie bieżącej konserwacji wszystkich urządzeń,

- używanie urządzeń zgodnie z instrukcją obsługi,

Nałożył ponadto na wnioskodawcę obowiązek opracowania instrukcji gospodarowania wodą na jazie, która przed przystąpieniem do piętrzenia wody powinna zostać zatwierdzona przez Starostę Powiatowego w O..

Pozwolenie wodnoprawne, wynikające z decyzji Starosty Powiatowego zostało udzielone na czas określony, do dnia 20 lipca 2014 roku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli do Wojewody [...] W. G. i G. W. zarzucając decyzji Starosty Powiatowego w O. naruszenie prawa i interesu osób trzecich i wnieśli o jej uchylenie.

Skarżący zarzucając Staroście Powiatowemu nierówne traktowanie stron wskazali na decyzję z dnia [...], Nr [...], w której Starosta Powiatowy w O. zezwolił im na pobór wody na potrzeby małej elektrowni wodnej zlokalizowanej na rzece D. w km 31+000 przy pomocy jazu nr 1 i jazu nr 2 zlokalizowanym na kanale obiegowym, w której zobowiązał inwestorów do zawarcia porozumienia w sprawie użytkowania urządzeń wodnych z administratorem wymienionych powyżej urządzeń, tj. Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł..

W wyniku odwołania Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] uchylił decyzję Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po uchyleniu decyzji udzielającej skarżącym pozwolenia wodnoprawnego nie wydano nowego rozstrzygnięcia w ich sprawie, natomiast wniosek Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. złożony 20 listopada 2003 roku został rozpatrzony [...].

Odwołujący podnieśli także, iż Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wykonuje prace modernizacyjne jazu na rzece D. bez stosownego zezwolenia.

Zarzucili ponadto Staroście Powiatowemu w O. wydanie decyzji w oparciu o złożony operat wodnoprawny, będący integralną częścią decyzji, którego zapisy są sprzeczne z interesem skarżących, innych osób oraz z interesem Skarbu Państwa. Wskazali, iż wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. może spowodować zmianę charakteru piętrzenia i poboru wody do celów energetycznych na piętrzenie do poboru wody na potrzeby toru kajakowego, a także ograniczenie przekroju czynnego jazu nr 1 oraz zmianę przekroju i charakterystyki niecki wypadowej. Zdaniem skarżących, wskazane przez nich zmiany w funkcji i charakterystyce jazu mogą spowodować nadmierny wzrost poziomu wody przed jazem przy przejściu wód wielkich oraz mogą doprowadzić do zniszczenia lub naruszenia dna i brzegów rzeki jak również samego jazu oraz, że nadmierny poziom wody spowoduje zalanie innych użytkowników.

Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w O. z dnia [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] uznał za bezpodstawny zarzut wykonywania prac budowlanych bez zezwolenia i wskazał, że decyzja Starosty Powiatowego w O. w punkcie II zawierała pozwolenie na modernizację jazu, natomiast prace związane z odmulaniem zbiornika, rozpoczęte w 2001 r. zarówno na podstawie obowiązujących wówczas przepisów (tj. ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo wodne – Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) jak i na podstawie ustawy aktualnej na dzień wydania zaskarżonej decyzji (art. 64 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne – Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) nie wymagały pozwolenia wodnoprawnego.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżących zarzutu nierównego traktowania stron przez organy administracji Wojewoda uznał, iż brak rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia skarżącym nie może być przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Powiatowego w O. z dnia [...].

W końcowej części uzasadnienia organ II instancji stwierdził, iż podnoszona przez skarżących w odwołaniu zmiana przepustowości przęseł, zgodnie z operatem wodnoprawnym spowoduje podniesienie rzędnej wody w zbiorniku wyłącznie w przypadku przejścia wód katastrofalnych, zaś w przypadku przepływów miarodajnego i kontrolnego - nadpiętrzenie mieści się w granicach dopuszczalnych dla III klasy budowli. Wojewoda [...] wskazał ponadto, iż wydanie pozwolenia poprzedzone zostało rozprawą wodnoprawną przeprowadzoną w dniu 17 lipca 2004r., podczas której strony, w tym skarżący G. W. i W. G. nie zgłaszali żadnych uwag i wniosków dotyczących wydania decyzji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. G. i G. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 78, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 21, art. 31 pkt 2 i art. 122 ustawy z dnia 18.07.2001 - Prawo wodne.

Uzasadniając wniesioną skargę wskazali, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności powinna zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podnieśli, że uzasadnienie decyzji Wojewody jest lakoniczne, pomija podstawowe fakty, przemilcza podstawowe zarzuty kierowane w stosunku do decyzji Starosty, kieruje rozważania na sprawy nieistotne odwracając uwagę od problemów zasadniczych.

Skarżący wyjaśnili między innymi, że stawiany przez nich zarzut wykonywania inwestycji bez pozwolenia Wojewoda [...] potraktował jako bezpodstawny, bez szerszego uzasadniania swojego stanowiska. Ponadto wskazali, że organ II instancji użył cytatu z operatu bez określenia swojego stanowiska co do jego wagi i dlaczego został on uznany za nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżących wydana decyzja Starosty Powiatowego oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] sankcjonuje samowolę budowlaną, prowadzone są mianowicie prace budowlane toru kajakowego, brak jest natomiast ostatecznej decyzji zezwalającej na pobór wody na potrzeby toru kajakowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wyjaśniając ponownie, że decyzja Starosty Powiatowego w O. w punkcie II zawierała pozwolenie na modernizację jazu, a zatem zarzut wykonywania prac bez stosownego zezwolenia jest bezpodstawny, natomiast prace związane z odmulaniem zbiornika, rozpoczęte w 2001 r. nie wymagały pozwolenia wodnoprawnego. Zmiana natomiast przepustowości przęseł, zgodnie z operatem wodnoprawnym spowoduje podniesienie rzędnej wody w zbiorniku wyłącznie w przypadku przejścia wód katastrofalnych.

W końcowej części odpowiedzi na skargę stwierdził ponadto, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. na modernizację jazu i piętrzenie wód rzeki D. umożliwi w przyszłości korzystanie przez strony zainteresowane (w tym na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej) z wód zbiornika, po uzyskaniu w osobnych postępowaniach stosownych pozwoleń wodnoprawnych.

Zarządzeniem wydanym na rozprawie w dniu 30 czerwca 2005 r. Sąd połączył sprawę ze skargi W. G. ( IISA/Łd 943/04 ) ze sprawą ze skargi G. W. ( IISA/Łd 942/04 ) celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz uwzględnia stan faktyczny zaistniały do tego dnia. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 7, 77 i 107 Kpa ).

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, bądź decyzji organów obu instancji (vide: wyrok NSA w Warszawie z 16.03.1998 r. IISA 96/98, LEX nr 41681; wyrok NSA z 14.12.1999 r. w Warszawie IIISA 1756/99, LEX nr 47228; wyrok NSA w Warszawie z 9.04.2001 r. VSA 1610/00, LEX nr 80635 ).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji wydały decyzje z pominięciem art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), który stanowi, że jeżeli o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ubiega się kilka zakładów, których działalność się wyklucza z powodu stanu zasobów wodnych, pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia mają zakłady zaopatrujące w wodę ludność, następnie zakłady, których korzystanie z wód przyczyni się zwiększenia naturalnej lub sztucznej retencji wód lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym.

Z ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie jednoznacznie wynika, że przedmiotowy jaz oznaczony nr 1 wchodzi w skład stopnia wodnego na rzece D. wybudowanego w 1934 r., którego zarządcą w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł.. Właścicielami jazu oznaczonego nr 2 oraz kanału obiegowego są natomiast skarżący: W. G. i G. W.. Główną funkcja zbiornika wodnego na rzece D. było pierwotnie piętrzenie wody dla celów energetycznych elektrowni wodnej oraz umożliwienie poboru wody na cele technologiczne dla zakładów "B". Do tego celu służyły dwa jazy, jaz nr 1 przeznaczony do regulacji poziomu wody oraz jaz nr 2 służący do piętrzenia i poboru wody przez elektrownię wodną.

Skarżący jako pierwsi w 2001 r. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody dla potrzeb małej elektrowni wodnej zlokalizowanej na rzece D. w km 31 + 000 przy pomocy jazu nr 1 i jazu nr 2 zlokalizowanego na kanale obiegowym. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatowy w O. wydał decyzję uwzględniającą ten wniosek. Na skutek jednak odwołania wniesionego przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., Wojewoda [...] decyzją własną z dnia [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta Powiatowy w O. nie wydał w tej sprawie żadnej decyzji do dnia złożenia przez Wojewódzki Zarząd Melioracji Wodnych w Ł. wniosku o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych polegające na piętrzeniu wody na jazie w D. na km 31 + 000 rzeki D. oraz modernizacji jazu ( 20.11.2003 r.), ani też do dnia wydania decyzji uwzględniającej ten wniosek.

Zaistniała zatem sytuacja konkurencji dwóch wniosków o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, do której może mieć zastosowanie art.123 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) w przypadku braku zasobów wodnych dla działalności obu zakładów. Organy obu instancji okoliczności tej jednak nie wyjaśniły i nie odniosły się do zagadnienia pierwszeństwa w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego mimo, iż z pisma "C" – W. SA z dnia 6.02.2004 r. wynika, że biorąc pod uwagę stan zasobów wodnych rzeki główny cel zbiornika, jakim jest wyrównywanie przepływów rzeki, podniesienie przepływów niżówkowych oraz uwzględniając potrzeby współinwestora modernizacji jazu w zakresie przystosowania go dla potrzeb toru kajakowego, wykorzystanie energetyczne zbiornika można traktować tylko jako drugorzędne. Korzystanie z toru kajakowego i produkcja energii w elektrowni na kanale, to w świetle posiadanych danych interesy praktycznie wykluczające się. Należy również zaznaczyć, że w wyniku planowanej modernizacji ma nastąpić ograniczenie przekroju czynnego jazu nr 1 do dwóch przęseł, co ograniczy przepuszczalność wody. Zachodzi zatem uzasadniona obawa, czy wody w zbiorniku wystarczy na zaspokojenie potrzeb wszystkich zainteresowanych.

Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie zawierają w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i rozważań. W tej sytuacji organ uprawniony do wydawania pozwoleń wodnoprawnych naruszył zasadę równego traktowania stron i nie rozważył interesu skarżących, także ubiegających się o wydanie takiego pozwolenia, do czego był zobligowany przepisem art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), a w konsekwencji naruszył art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego taktowania przez władze publiczne.

Zgodnie z art. 122 ust. 3 powołanej ustawy, pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonywanie urządzeń wodnych służących do tego wykorzystywania. Urządzeniem wodnym są natomiast w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 a ustawy budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe regulacyjne, a także kanały i rowy.

W operacie wodnoprawnym złożonym przez wnioskodawcę, a opracowanym w październiku 2003 r. wskazano, że planowana inwestycja (modernizacja jazu o wysokości piętrzenia ok. 3 m ), zgodnie z § 3 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko oraz kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) jest zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ winien zatem rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia trybu postępowania przewidzianego w Dziale V i VI ustawy z dnia 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 i 4 pkt 4 tej ustawy wydanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wykonywania m. innymi urządzeń wodnych jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga z zastrzeżeniem ust. 7 przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 132 ust. 7 ustawy operat, na podstawie którego wydaje się pozwolenie na piętrzenie wód powierzchniowych lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów, oprócz odpowiednich danych, o których mowa w ust. 2 i 3 winien również zawierać projekt instrukcji gospodarowania wodą, a operat, na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń melioracji wodnych – projekt instrukcji utrzymywania systemu tych urządzeń.

Nie ulega również wątpliwości, że przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, organ winien sprawdzić, czy złożony przez wnioskodawcę operat zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 132 ustawy. Uzasadnienie decyzji organu I instancji ustaleń w tym zakresie nie zawiera.

Art. 128 powołanej ustawy wymienia elementy, które winna zawierać decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja organu I instancji wymogów powołanego przepisu nie spełnia. Ponadto organ określił w niej pojemność całkowitą zbiornika powstałego przy jazie na ok. 14 100 tys. m 3, podczas gdy w operacie wodnoprawnym pojemność całkowitą zbiornika po odmuleniu ustalono na ok. 1410 tys. m 3.

Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.