Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 516/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia D. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem doręczonym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] r. Stowarzyszenie D. K. w Z., wskazując, że powołane zostało do ratowania architektury regionalnej, tj. domów przysłupowych i krajobrazu kulturowego, który je otacza, zwróciło się do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przebudowy domu przysłupowego w B. przy ul. W. [...]. Stowarzyszenie podniosło, że właściciel tego domu przysłupowego zamurował bloczkami z gazobetonu drewnianą izbę zrębową wraz z otworami okiennymi niszcząc tym samym obiekt zabytkowy. Do wniosku dołączone zostało zdjęcie przedstawiające wymienione roboty budowlane oraz karta adresowa gminnej ewidencji zabytków.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. poinformował strony o wszczęciu postępowania na wniosek Stowarzyszenia D. K. w sprawie przebudowy przez Pana G. S. domu przysłupowego w B. przy ul. W. [...] i jednocześnie wyznaczył termin przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i zobowiązał inwestora do wykonania inwentaryzacji wykonanych robót przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

W dalszej kolejności D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przebudowy przez G. S. opisanego wyżej domu przysłupowego. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że w miesiącu wrześniu 2011 r. inwestor dostarczył do organu I instancji "Inwentaryzację wykonanych robót budowlanych" sporządzoną przez firmę [...] z/s we W., z której wynika, iż roboty które wykonał G. S. są robotami remontowymi. Wobec tego organ uznał, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie D. K., wnosząc o jej uchylenie.

Według oceny strony odwołującej wykonane przez właściciela bez pozwolenia na budowę roboty budowlane polegały na przebudowie domu przysłupowego, bowiem zakres robót obejmował m.in. 1) częściowe wycięcie przysłupów podtrzymujących ciężar konstrukcyjny piętra i dachu, co stanowiło ingerencję w konstrukcję budynku i naruszenie statyki domu, 2) zamurowanie istniejących otworów okiennych i narażenie przez to na zawilgocenie budynku, 3) zamurowanie drewnianej izby zrębowej bloczkami z gazobetonu co prowadzi do narażenia na zniszczenie drewnianej tkanki domu. Roboty te wykonane zostały w domu przysłupowym, będącym cennym obiektem zabytkowym. Pierwsza wzmianka o tej nieruchomości pochodzi z 1587 r. Dokonana przebudowa doprowadziła do degradacji drewnianej tkanki domu charakterystycznej dla ludowego budownictwa drewnianego historycznej krainy Łużyc. Roboty te wykonane zostały bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i o ochronie zabytków. Budynek przy ul. W. [...] objęty jest ochroną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy rozpatrywaniu sprawy należało mieć na uwadze zapisy tego planu. Wykonane roboty budowlane są całkowicie niezgodne z zapisami planu miejscowego. Dokonano zniszczenia najcenniejszych walorów architektonicznych domu przysłupowego. Z dokonanych oględzin i dokumentacji fotograficznej wynika, że mamy do czynienia z przebudową budynku. Sporządzona zaś inwentaryzacja na zlecenie i koszt inwestora nie może przesądzać o legalizacji robót.

Dom przysłupowy, którego postępowanie dotyczy wymagał wykonania w nim robót budowlanych, jednakże przed przystąpieniem do prac należało wystąpić do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o wytyczne konserwatorskie, czego nie uczyniono. Organy nadzoru budowlanego powinny nakazać wykonanie robót budowlanych, które pozwolą zachować walory architektoniczne obiektu.

Strona odwołująca pismem z dnia [...] r., w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego wyjaśniła, że w niniejszym postępowaniu uczestniczy na prawach strony na zasadach określonych w art. 31 k.p.a. W załączeniu Stowarzyszenie przesłało statut, z którego wynika, że głównymi jego celami jest m. in. podejmowanie działań na rzecz renowacji zachowanych przykładów architektury przysłupowo-zrębowej. Za udziałem Stowarzyszenia w prowadzonym postępowaniu przemawia również interes społeczny – renowacja architektury przysłupowo-zrębowej oraz zachowanie krajobrazu kulturowego pogranicza śląsko-górnołużyckiego to podstawowe zadanie nie tylko społeczności lokalnej, lokalnych władz samorządowych ale to działania ogólnokrajowe i europejskie. Uruchomione przez Ministerstwo Kultury i Dolnośląski Urząd Marszałkowski krajowe programy finansowe pn. "dziedzictwo kulturowe" oraz programy w ramach współpracy terytorialnej Polska/Czechy/Niemcy, ukierunkowane są na zachowanie Krainy Domów Przysłupowych oraz naznaczonego przez nie obszaru kulturowego.

Odwołująca zwraca uwagę przy tym, że została dopuszczona przez organ do udziału w postępowaniu. Organ przyjmował wnioski Stowarzyszenia, doręczał wydane w sprawie decyzje, co oznacza, że ma prawo do składania odwołań od wydanych decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana. Organizacja społeczna może być bowiem stroną postępowania( art. 28 k.p.a.), organ organizacji społecznej – organem, przed którym toczy się postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 2 k.p.a) lub organem zajmującym stanowisko w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 106 k.p.a.).

Natomiast zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony za zgodą organu administracji publicznej lub nie uczestnicząc w tym postępowaniu, może za zgodą organu przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Ponadto, uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione także interesem społecznym. W razie uznania żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby za zasadne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Organ odwoławczy oceniając badaną sprawę stwierdził, że organ nadzoru stopnia powiatowego w zawiadomieniu z dnia [...] r. poinformował, iż wszczął postępowanie administracyjne na wniosek Stowarzyszenia D. K., niejako wskazując, że uznał powyższy podmiot za stronę postępowania, jednakże nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że ww. podmiot ma interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednocześnie organ ten nie rozważył kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania, zgodnie z art. 30-31 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego materiał zgromadzony w sprawie nie pozwala na uznanie Stowarzyszenia za stronę postępowania.

Ponadto, powołując się na wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 611/09, organ II instancji stwierdził także, że nie można przyjąć, że do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony , nie jest konieczne wydanie przez organ postanowienia o dopuszczeniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Pomimo, że organ I instancji dokonywał Skarżącemu Stowarzyszeniu doręczeń wszelkich pism, tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, odpisu podjętej w sprawie decyzji, tym niemniej nie oznacza to, iż przez powyższe czynności zostało ono dopuszczone do udziału w postępowaniu, w rozumieniu art. 31 k.pa. Zdaniem organu odwoławczego aby uznać Stowarzyszenie za podmiot na prawach strony konieczne jest wydanie przez organ postanowienia. Organ I instancji w ogóle nie badał czy spełnione zostały wymogi art. 31, tj. czy za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawiają jego cele statutowe i czy przemawia za tym interes społeczny. Zatem, jak stwierdził organ II instancji, "wobec braku formalnego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, jego aktywność mogła się mieścić jedynie w ramach możliwości przewidzianych przepisem art. 31 § 5 k.p.a.

Wobec braku przymiotu strony, który wniósł odwołanie, brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenie odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Stowarzyszenie D. K. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. błędnie wszczął postępowanie na wniosek skarżącego, uznając go za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., oraz naruszenie przepisu art. 31 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, mającą wpływ na wynik sprawy, polegającą na przyjęciu, że jakkolwiek organ I instancji dokonywał Skarżącemu Stowarzyszeniu doręczeń wszelkich pism, tym niemniej nie oznacza to, iż przez powyższe czynności zostało ono dopuszczone do udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 31 k.p.a.

W związku z wymienionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi autor podniósł, iż przepis art. 28 k.p.a. w ogóle nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a tylko wyłącznie art. 31 k.p.a., gdyż organizacja społeczna zabiegała o wszczęcie postępowania lub jej udział w nim z takich powodów, które nie kwalifikują jej jako strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W piśmie z dnia [...] r. skarżący wyjaśnił, że uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony na zasadach określonych art. 31 k.p.a.

W tym stanie rzeczy wszelkie rozważania organu drugiej instancji, w przedmiocie ustalenia, czy skarżący jest stroną postępowania są w całości zbędne.

Ponadto bezzasadne jest twierdzenie organu drugiej instancji, iż błędne jest stanowisko skarżącego, że przyjmowanie wniosków oraz przesyłanie rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nie jest równoznaczne z dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania i umożliwienie mu działania na prawach strony. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania nie zawsze wymaga wydania postanowienia w tym przedmiocie, co zdaniem skarżącego potwierdzają powołane przez niego w treści skargi wyroki sądów administracyjnych.

Ponadto udział Stowarzyszenia w niniejszym postepowaniu jest zgodny z jego celami statutowymi i interesem społecznym. W paragrafie 4 statutu Stowarzyszenia wskazane są jego cele. Zgodnie z par. 5 pkt 9 statutu, Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. przez opiekę nad zabytkami. Sprawa przebudowy domu przysłupowego przez G. S. dotyczy więc zasadniczych kierunków działalności Stowarzyszenia D. K.. W piśmie z dnia [...] r. strona skarżąca wskazała organowi odwoławczemu, że za jego udziałem w postępowaniu przemawia również interes społeczny – renowacja architektury przysłupowo-zrębowej oraz zachowanie krajobrazu kulturowego pogranicza śląsko-górnołużyckiego.

W ocenie skarżącego organ I instancji nie miał żadnych wątpliwości, że jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi Stowarzyszenia i interesem społecznym, dlatego też na podstawie czynności faktycznych dopuścił skarżącą do uczestniczenia w sprawie na prawach strony.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych –Dz.U. Nr 153, poz. 1269).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do przepisu art. 134 p.p.s.a nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że przepis ten pozwala na wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od zarzutów skargi.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Podkreślić należy, że celem postępowania administracyjnego jest przede wszystkim załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (art. 104 § 2 k.p.a.), natomiast umorzenie postępowania stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez merytorycznego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem decyzji poddanej kontroli Sądu było umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie przebudowy przez G. S. domu przysłupowego w B. przy ul. W. [...].

Kluczową zatem kwestią jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy miał dostateczną podstawę do wydania objętej skargą decyzji z dnia [...] r. Nr [...].

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Tak więc obowiązkiem organu odwoławczego przed podjęciem postępowania w celu merytorycznego, ponownego rozpatrzenia sprawy jest sprawdzenie w pierwszej kolejności, czy odwołanie złożył podmiot któremu przysługuje przymiot strony lub podmiot działający na prawach strony, gdyż temu podmiotowi przysługują identyczne prawa procesowe jak stronie postępowania i czy odwołanie wniesione zostało w terminie określonym w art. 129 k.p.a.

W przypadku jeśli odwołanie wniosła osoba która nie ma przymiotu strony lub podmiotu na prawach strony, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponieważ przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 25 października 1988 r., SA/Po 495/88). W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. BECK, Warszawa 2006, str. 489).

Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptując przytoczone wyżej poglądy doktryny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia , iż wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością umorzenia postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, z uwagi na przesłanki podmiotowe - tj. z uwagi na to, że odwołanie nie pochodzi od strony ( brak interesu prawnego Stowarzyszenia D. K.), ani też podmiotu na prawach strony ( brak formalnego postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do postępowania).

W badanej sprawie jest istotne i niewątpliwe, że Stowarzyszenie D.K. składając wniosek o wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej na obiekcie objętym ochroną wynikającą z przepisów o opiece nad zabytkami wyraźnie wskazało, że jego celem działania jest ratowanie architektury regionalnej, tj. domów przysłupowych i krajobrazu kulturowego. Z tak sformułowanego podania nie można było, jak uczynił to organ odwoławczy, wyprowadzić wniosku, że Stowarzyszenie powołuje się na swój interes prawny jako strona postępowania. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest treść pisma Stowarzyszenia z dnia [...] r. ( w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego) skierowanego do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W piśmie tym Stowarzyszenie zdecydowanie oświadczyło, że w sprawie będącej przedmiotem jego odwołania uczestniczy "na prawach strony na zasadach określonych w art. 31 k.p.a." Dalej zaś wskazało na główne cele Stowarzyszenia, którymi są m. in. podejmowanie działań na rzecz renowacji zachowanych przykładów architektury przysłupowo-zrębowej oraz zachowanie krajobrazu kulturowego pogranicza śląsko-górnołużyckiego. Wyjaśniło również dlaczego przemawia z jego udziałem w postępowaniu interes społeczny (renowacja architektury przysłupowo-zrębowej oraz zachowanie krajobrazu kulturowego pogranicza śląsko-górnołużyckiego to podstawowe zadanie nie tylko społeczności lokalnej i lokalnych władz samorządowych ale również to działania ogólnokrajowe i europejskie). W piśmie tym podana została także zwięzła informacja na temat Krainy Domów Przysłupowych i jej walorów kulturowych i historycznych związanych z jej położeniem geograficznym i potrzebą ich ochrony, co usiłuje na co dzień czynić Stowarzyszenie. Dołączony został Statut Stowarzyszenia i informacja ze strony internetowej "Dolny Śląsk. info.pl", z której wynika, ze szeroka działalność Stowarzyszenia D. K. na rzecz zachowania domów przysłupowych na Dolnym Śląsku znana jest i doceniana nawet przez Parlament Europejski.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organ II instancji nie powinien był w ogóle rozważać, jak słusznie podniósł autor skargi, czy Stowarzyszeniu przysługuje przymiot strony postępowania, gdyż ani we wniosku o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego, ani też w trakcie trwania tegoż postępowania administracyjnego, jak również w samym odwołaniu Stowarzyszenie nie powoływało się na swój indywidualny i osobisty interes prawny lecz wskazywało na cele statutowe Stowarzyszenia i interes społeczny przemawiający za jego udziałem w tym postępowaniu. Zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie miał wątpliwości co do roli w jakiej uczestniczy Stowarzyszenie w badanej sprawie (podmiotu na prawach strony), a zatem organ I instancji musiał mieć wiedzę na temat działalności Stowarzyszenia na tym terenie i podejmowanych przez niego działań dotyczących zachowania i utrzymania domów przysłupowych na Dolnym Śląsku.

Błędem organu I instancji było natomiast to, że rozpoznając wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania z urzędu, organ nie zastosował przepisu art. 31 § 2 k.p.a. i nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, co jednoznacznie wskazywałoby (formalnie), że Stowarzyszenie ma przymiot podmiotu na prawach strony, nie zaś jak uczynił to nieprawidłowo organ, wysyłając jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w trybie art. 61 § 4 k.p.a., w którym poinformował, że wszczyna postępowanie na wniosek Stowarzyszenia.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu prowadzonym na wniosek strony, to właśnie żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, które ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Treść art. 61 § 1 k.p.a. i wynikający z niego przepis prawa nie oznacza dowolności we wszczynaniu postępowania bądź z urzędu bądź na wniosek strony. To z przepisów prawa materialnego wynika, do kogo należy inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc czy inicjatywa ta przyznana została organowi, czy też stronie postępowania, czy też obu tym podmiotom. Gdy przepisy tej kwestii nie regulują, wówczas stosuje się ogólną regułę, aby postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków było wszczynane z urzędu, prowadzące zaś do przyznania uprawnień, na wniosek strony.

Uwzględniając wskazane wyżej reguły dotyczące wszczęcia postępowania oraz fakt, że czynności organów nadzoru budowlanego pełnią policyjny charakter, albowiem podejmowane są dla ochrony interesu publicznego, nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie tych organów wszczynane jest z urzędu. Przemawia za tym kategoryczna redakcja przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej oraz wyraźne wskazanie w ustawie prawo budowlane przypadków wszczynania postępowań na wniosek. W tej sytuacji stwierdzić należy, że w przypadku zgłoszenia samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego działa zawsze z urzędu.

Mając na uwadze powyższe rozważania, podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. z mocy stosownych przepisów prawa budowlanego był zobowiązany do wszczęcia postępowania tylko z urzędu. Tak wiec zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. w sprawie przebudowy przez Pana G. S. domu przysłupowego w B. przy ul. W. [...] należy traktować jako zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu. A zatem rozważania organu odwoławczego o tym, że organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek podmiotu, który nie ma interesu prawnego, poprzez zawarcie sformułowania w zawiadomieniu, iż postępowanie wszczyna na wniosek Stowarzyszenia, czy też brak stosownego postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do postępowania, są rozważaniami nadmiernie formalistycznymi. W sytuacji, gdy w aktach organu I instancji brak było informacji na temat celów Stowarzyszenia oraz wyjaśnienia interesu społecznego, organ odwoławczy posiadając już Statut Stowarzyszenia D. K., dysponując wyjaśnieniami dotyczącymi udziału Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu, w tym interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem, obowiązany był – w razie wątpliwości - przeanalizować samodzielnie powyższe kwestie pod katem art. 31 k.p.a. Jednakże organ odwoławczy nie dokonał analizy statutu i pisma strony skarżącej z dnia [...] r. , ograniczył się w istocie tylko do stwierdzenia, że brak formalnego postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 31 § 2 k.p.a. zamyka drogę do traktowania Stowarzyszenia jako podmiotu na prawach strony. Takie rozumowanie organu II instancji nie może zasługiwać na akceptację, gdyż nadmierny jego formalizm w tej kwestii i błędy organu I instancji (brak postanowienia) nie mogą pozbawić strony skarżącej przysługujących jej praw procesowych jako podmiotu na prawach strony. Kwestia konieczności wydania odrębnego postanowienia(art. 31 § 2 k.p.a.) nie może mieć przesądzającego znaczenia. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przyjęcie przez organ wniosku o wszczęcie postępowania i wysyłanie do Stowarzyszenia wszystkich zawiadomień, doręczanie tej organizacji wydanych w sprawie decyzji oraz postanowień, może oznaczać, że organizacja ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu ( tak np. wyrok NSA z 17.11.1988r., sygn. akt IV SA 855/88- LEX ONSA 1990/1/3, wyrok NSA z 11.03.1008r., sygn. akt II OSK 191/07 – LEX nr 468727, wyrko NSA z 20.10.2005r., sygn. akt II OSK 94/05- LEX nr 201347, wyrok NSA z 17.02.2011r., sygn. akt II OSK 329/10-LEX nr 992552).

Celami statutowymi Stowarzyszenia D. K. jest ogólnie ujmując ochrona i promowanie architektury przysłupowo-zrębowej jako wyjątkowego dziedzictwa kulturowego pogranicza śląsko-górnołużyckiego (§ 4 Statutu). Cele te Stowarzyszenie realizuje w sposób określony w § 5 statutu, w tym przez współdziałanie z samorządami lokalnymi pogranicza Polski, Niemiec, Czech oraz samorządem województwa dolnośląskiego oraz z innymi instytucjami i organizacjami zainteresowanymi działalnością Stowarzyszenia a także przez opiekę nad zabytkami. Jeżeli w statutowej działalności organizacji społecznej mieści się ochrona architektury przysłupowo-zrębowej oraz podejmuje ona działania na rzecz opieki i renowacji zachowanych przykładów tej architektury w interesie społecznym, to niepodobna odmówić takiej organizacji przymiotu podmiotu na prawach strony we wszczętym postępowaniu administracyjnym.

Powyższe względy uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy obowiązany będzie do rozpatrzenia odwołania i dokonania analizy prawidłowości rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w oparciu o zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy sprawy i w zależności od poczynionych ustaleń wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie, mając na uwadze przedstawione powyżej oceny prawne, dotyczące w szczególności prowadzenia niniejszego postępowania z urzędu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II i III wyroku znajduje swoje uzasadnienie odpowiednio w treści art. 152 i art. 200 tej ustawy.