Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2778/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw z art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Kielce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 995/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Kielce kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 995/16, oddalił skargę [...] (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (organ odwoławczy) z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia we wznowionym postępowaniu zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

1. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Kielce (organ I instancji) na wniosek [...]ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 27 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz zjazdu na działkach nr ewid. [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie, zakończone ww. decyzją, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2008 r.

Na skutek wniesionego przez [...] odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] listopada 2009 r. i orzekł, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie podlega uchyleniu, ponieważ w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wyrokiem z 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 281/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...], uchylił ww. decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r.

Organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Na skutek wniesienia przez [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uwzględnił tę skargę i decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił w całości własną decyzję z [...] listopada 2010 r. oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez [...].

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 217/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r.

Skargi kasacyjne wniesione przez organ odwoławczy oraz [...]od ww. orzeczenia zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2167/11.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. organ I instancji uchylił ostateczną decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 27 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz zjazdu na działkach nr ew. [...] oraz umorzył w całości postępowanie w tej sprawie.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 105 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, uchylił ww. ostateczną decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r. (pkt 1) oraz umorzył w całości postępowanie o jakim mowa w pkt 1 (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że:

- ponieważ samowola budowlana na działce nr [...] została stwierdzona ostatecznymi decyzjami, nie może nasuwać wątpliwości, że zabudowa ta nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu zasady dobrego sąsiedztwa, a wobec braku innej działki zabudowanej z tej samej drogi publicznej, brak jest spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.);

- podstawę prawną do wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. w ocenie organu ją wydającego, została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, to jednak jak wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 281/10 w sprawie tej przesłanka ta nie wystąpiła;

- dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, Rada Miasta Kielce uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu (MPZP), który wszedł w życie 12 kwietnia 2012 r. - wobec czego od daty tej postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane (art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.);

- w przypadku wystąpienia określonych zmian stanu normatywnego lub faktycznego w toku postępowania, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy tj. decyzji o warunkach zabudowy, do czego obliguje art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. dla jakiejkolwiek inwestycji, a postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stwierdził, że wniosek [...] z 18 maja 2012 r. dotyczący przeprowadzenia uzupełniającej analizy urbanistycznej przy uwzględnieniu rozszerzonego obszaru analizowanego nie może być uwzględniony.

W odwołaniu od ww. decyzji [...]wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o warunkach zabudowy dla nieruchomości obejmującej działki nr [...] obręb 004 zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu [...] podniósł, że w dacie uchwalenia MPZP w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy oraz postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] marca 2009 r. W związku z tym, rozstrzyganie w zakresie pozytywnym i negatywnym dla inwestora po wejściu w życie planu miejscowego jest niedopuszczalne. Ponadto, [...]podtrzymał swoje stanowisko, że w sprawie spełnione są wszystkie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. [...]zauważył, że organ I instancji w kwestionowanej decyzji wskazał, że działka nr [...] jest jedyną działką która jest brana pod uwagę przy ustaleniu zasady dobrego sąsiedztwa, natomiast jak wynika z analizy akt sprawy także działka nr [...] (spełniająca kryteria opisane w art. 61 ) jest zabudowana częściowo budynkami mieszkalnym i gospodarczym (pozostała ich część znajduje się na działce nr 880).

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji, celem ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, w analizowanej sprawie organ I instancji zobowiązany był, z chwilą wejścia w życie MPZP (pod koniec kwietnia 2012 r.), do umorzenia postępowania wznowieniowego, wszczętego z urzędu postanowieniem z [...] marca 2009 r., nie zaś, jak to uczynił, do umorzenia postępowania w sprawie. Niedopuszczalne było zatem, zdaniem organu odwoławczego, prowadzenie przez organ I instancji po wejściu w życie MPZP, postępowania zmierzającego do oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w tym dokonywanie ustaleń dotyczących kontynuacji funkcji. Po wejściu w życie MPZP, niedopuszczalne jest rozstrzyganie w zakresie ustalania warunków zabudowy tj. rozstrzyganie zarówno w zakresie pozytywnym, jak też negatywnym dla inwestora, w tym także w postępowaniu wznowieniowym. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w związku z wejściem w życie MPZP w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 65 u.p.z.p., dotyczący wygaszania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnych z planem miejscowym, który wszedł w życie po wydaniu decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia takich decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 205/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi skarżącego, uchylił ww. decyzję z dnia 5 sierpnia 2013 r.

Wyrokiem z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2467/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego od wyroku z dnia 5 kwietnia 2014 r.

Decyzją z dnia 5 września 2016 r. nr 5 organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania Zbigniewa Nalazka od decyzji organu I instancji z dnia 5 maja 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając podjętą decyzję organ odwoławczy powołał się na art. 153 p.p.s.a, wskazując na stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 205/14. Sąd I instancji wskazał w tym wyroku, że zasadnym było w niniejszej sprawie wznowienie postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bez konieczności wydawania w sprawie nowego postanowienia o wznowieniu. Skoro zaistniała przesłanka wznowienia, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy "otwiera się na nowo" i należy wydać nową decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji nie jest jednak możliwe ze względu na wejście w życie MPZP, ogłoszonego w dniu 5 marca 2012 r. Niedopuszczalne jest prowadzenie po wejściu w życie MPZP postępowania zmierzającego do oceny spełnienia przesłanek art. 61 ust 1-5 u.p.z.p., dlatego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy umorzyć, przy jednoczesnym uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W przepisie tym mowa jest o rozstrzygnięciu o istocie sprawy, jednak to pojęcie dotyczy nie tylko rozstrzygnięcia merytorycznego, ale również ewentualnego umorzenia postępowania. Uprzednio jednak należy zbadać zachowanie terminu określonego w art. 146 k.p.a., a w konsekwencji rozważyć zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że decyzje, w których organ odwoławczy jedynie uchyla zaskarżoną decyzję bez umorzenia postępowania w sprawie są, co do zasady, uznawane w orzecznictwie za wydawane z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc do rozpatrzenia zasadności wniesionego odwołania, organ odwoławczy powołał się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję). Sąd I instancji wskazał bowiem na okoliczność, że ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki budynków na działce nr [...] istniała w chwili wydania, na wniosek, decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] grudnia 2008 r. i organ I instancji powziął wiadomość o istnieniu tej decyzji dopiero po uzyskaniu informacji od właściwego w tym zakresie organu, jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach - w dniu 15 maja 2009 r., a więc po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono przy tym, że decyzja o rozbiórce ww. obiektu jest bardzo istotna w sprawie, ponieważ dotyczy jedynej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, przy której znajduje się teren inwestycji objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził jednak, że z uwagi na upływ 5-letniego terminu od doręczenia decyzji w sprawie warunków zabudowy, nawet stwierdzenie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uniemożliwia uchylenie tej decyzji i powtórne rozstrzygnięcie sprawy (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.). Wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. termin przedawnienia należy bowiem liczyć od daty wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, a nie od daty złożenia przez stronę wniosku o wznowienie. W tym zakresie powołano się na utrwalone orzecznictwo sądowe. Ponadto, zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie w sprawie jest dwuinstancyjne. Zdaniem organu odwoławczego, skoro postępowanie w niniejszej sprawie wszczął organ I instancji, to na nim spoczywa obowiązek wydania decyzji kończącej to postępowanie. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem II instancji i będzie rozpoznawało odwołanie od decyzji, jaką wyda organ I instancji, po uwzględnieniu wyroków sądów administracyjnych, jakie zapadły w niniejszej sprawie, w tym w zakresie zbadania zachowania terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., a w konsekwencji rozważeniu zastosowania przepisu art. 151 § 2 k.p.a. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie w całości decyzji z dnia [...] maja 2013 r., gdyż w przeciwnym razie doszłoby do pozbawienia stron udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bez ich winy. W konsekwencji zawarte w odwołaniu zarzuty [...], dotyczące ustaleń w zakresie zabudowy obszaru analizowanego, wobec wejścia w życie MPZP nie mogły zostać uwzględnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. wniósł skarżący, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia i zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 995/16, Sąd I instancji oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 205/14, oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2467/14. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z tego też względu orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w jakim zostało wydane, obejmując zarazem przyszłe (ewentualne) postępowanie administracyjne w sprawie. Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego zawarte są wskazania co do dalszego postępowania organów administracji publicznej, jak również ocena prawna ich dotychczasowych działań. Sąd I instancji stwierdził, że ze względu na powyższe, zarówno organy orzekające w sprawie niniejszej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach związani są powołanym wyrokiem, uchylającym uprzednio wydaną przez organ odwoławczy decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. Sąd I instancji wskazał również, że wyrokiem z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2467/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku z 23 kwietnia 2014 r., podzielając stanowisko Sądu I instancji co do: oceny, co oznacza dla samego prowadzonego postępowania wznowieniowego, wejście w życie planu miejscowego; tego, że przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie zaistniała i faktycznie powinna mieć istotny wpływ na postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dotyczących inwestycji na działkach nr ewid. [...]; tego, że organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd I instancji przy jej ponownym rozpoznaniu byli związani poglądem, że postępowanie wznowiono wprawdzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., ale zasadna była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.- co należało wziąć pod rozwagę z urzędu; braku potrzeby wydawania nowego postanowienia o wznowieniu na nowej podstawie; tego, że skoro zaistniała przesłanka wznowienia, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy "otwiera się na nowo" i należy wydać nową decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; braku możliwości wydania takiej decyzji ze względu na wejście w życie MPZP Kielce Zachód z [...] lutego 2012 r., ogłoszonego w dniu 28 marca 2012 r.; niedopuszczalności prowadzenia po wejściu w życie MPZP postępowania zmierzającego do oceny spełnienia przesłanek art. 61 ust 1-5 u.p.z.p., wobec czego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało umorzyć, przy jednoczesnym uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.; konieczności uchylenia, po wejściu w życie MPZP, wadliwej decyzji i umorzenia postępowania dotyczącego warunków zabudowy, a nie samego postępowania wznowieniowego, jak przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżącego kasacyjnie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko skarżącego kasacyjnie, że na skutek uznania przez Sąd I instancji za zasadne stanowiska organu I instancji doszło do naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wykluczającym prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego. Nie stwierdzono także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., w związku z art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i wykluczenie prowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2013 r., uzasadniające samo uchylenie decyzji o warunkach zabudowy faktem złego zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa i wzięcia pod uwagę parametrów budynku wybudowanego samowolnie, bowiem już samo istnienie podstawy wznowienia daje podstawę uchylenia decyzji - a takie sformułowanie, jakiego użył organ I instancji, zasugerowało organowi odwoławczemu, że sprawa ustalenia warunków zabudowy badana jest merytorycznie, co nie jest trafne. Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: obrazy przepisu art. 49 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego. W przepisie tym mowa jest o rozstrzygnięciu o istocie sprawy, jednak to pojęcie dotyczy nie tylko rozstrzygnięcia merytorycznego, ale również ewentualnego umorzenia postępowania. Uprzednio jednak należy zbadać zachowanie terminu określonego w art. 146 k.p.a., a w konsekwencji rozważyć zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że decyzje, w których organ odwoławczy jedynie uchyla zaskarżoną decyzję bez umorzenia postępowania w sprawie są, co do zasady, uznawane w orzecznictwie za wydawane z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej była decyzja kasacyjna organu odwoławczego Sąd I instancji wskazał na wstępie, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka treść cyt. przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sąd I instancji wyjaśnił, że określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd administracyjny kontrolujący decyzję kasacyjną ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Innymi słowy, sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Sąd I instancji stwierdził, że lektura akt sprawy oraz treść podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć pozwala uznać, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż organ nie zbadał negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji, co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważył następnie, że jednym z mechanizmów gwarantujących trwałość decyzji administracyjnych jest regulacja art. 146 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Tym samym, nawet decyzja wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego obarczonego wadami, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. pozostanie w obrocie prawnym jeśli upłynie termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. Wskazany pięcioletni termin ma bowiem charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. W konsekwencji upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie i przesądza o pozostawieniu w obrocie prawnym takiego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa. W ocenie Sądu I instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy, poczynienie przez organ odwoławczy zasadniczych ustaleń w zakresie wskazanym w ww. wyrokach sądów administracyjnych, w tym zbadanie zachowania terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., a w konsekwencji ewentualnego wydania decyzji reformującej, a więc uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest bowiem zasadą konstytucyjną. Art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że jej celem jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy, prawa do zaskarżenia orzeczeń do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady. Sąd I instancji podkreślił, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, co oznacza, iż w sprawie niniejszej wydanie decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 151 k.p.a. należy do organu I instancji jako właściwego w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a., a nie do organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na tej podstawie prawnej byłoby w istocie orzeczeniem pierwszoinstancyjnym, chociaż wydanym przez organ II instancji. Tak więc np. w przypadku gdyby organ odwoławczy uchylał orzeczenie organu I instancji i wydawał decyzję na podstawie 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pozbawiałby stronę prawa do odwołania, a tym samym naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd I instancji orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

2. Skarb Państwa – Prezydent Miasta Kielce (skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) nieważność postępowania w wyniku zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez niezawiadomienie uczestnika Gminy Kielce o terminie rozprawy przed Sądem I instancji;

2) naruszenia przepisów postępowania w zakresie:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i 27 § 1 k.p.a. poprzez niewyłączenie członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wydania decyzji z dnia [...] września 2016 r. znak [...];

b) art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. poprzez niezakwestionowanie wykładni organu odwoławczego co do daty, od której należy liczyć 5-letni termin oraz niezakwestionowanie ustalenia organu, że termin ten w niniejszej sprawie upłynął;

c) art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezakwestionowanie ustalenia organu odwoławczego, że pozostał niewyjaśniony zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

d) art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niezakwestionowanie stanowiska organu odwoławczego, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a.;

e) art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 k.p.a. poprzez niezakwestionowanie niezastosowania się organu odwoławczego do wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 205/14;

f) art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie przepisu prawa, który rzekomo naruszył organ I instancji;

g) art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutu skargi co do nieuwzględnienia przez organ odwoławczy faktu, że w dacie wydania decyzji organu I instancji termin z art. 146 § 1 k.p.a. nie upłynął.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organu odwoławczego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wspierającą zajęte stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny – nie stwierdzając z urzędu przyczyn nieważności postępowania sądowego – dokonał w pierwszej kolejności oceny najdalej idącego zarzutu pozbawienia strony możności obrony swych praw w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Zarzut ten opiera się na przepisie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., który ustanawia jedną z przyczyn nieważności postępowania sądowego.

Powyższy zarzut jest oczywiście bezzasadny.

Strona skarżąca kasacyjnie (Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Kielce jako prezydenta miasta na prawach powiatu) podniosła, że gmina Miasto Kielce była traktowana jako strona postępowania administracyjnego (gminie tej przysługuje prawo własności do działki nr [...]objętej postępowaniem w sprawie, której dotyczy skarga), natomiast Sąd Wojewódzki nie zawiadomił jej jako obligatoryjnego uczestnika postępowania sądowego o terminie rozprawy, co doprowadziło do nieważności tego postępowania.

Pomijając w tym miejscu sporne zagadnienie dopuszczalności podnoszenia zarzutu nieważności postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., przez stronę lub uczestnika postępowania sądowego, których nie dotyczy pozbawienie możności obrony swych praw, należy stwierdzić, że gmina Miasto Kielce nie mogła nabyć statusu strony postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, albowiem organem orzekającym w pierwszej instancji był organ wykonawczy tej gminy (Prezydent Miasta Kielce). Organ wykonawczy gminy Miasto Kielce jako organ właściwy do rozpoznania sprawy reprezentował zatem interes prawny tej jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., I OSK 389/06; postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2009 r., I OSK 815/09; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2011 r., I OZ 68/11; postanowienie NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., II OSK 1971/13; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54).

W konsekwencji prawidłowo Sąd Wojewódzki stwierdził, że gmina Miasto Kielce nie była stroną postępowania w sprawie i nie nabyła na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. statusu uczestnika postępowania sądowego.

W dalszej kolejności Sąd kasacyjny przeprowadził weryfikację pozostałych zarzutów kasacyjnych, dochodząc do wniosku, że w znacznej części są one usprawiedliwione.

Po pierwsze, oczywiście uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim zmierza on do podważenia oceny legalności niezastosowania przez skarżony organ negatywnej przesłanki uchylenia decyzji w wyniku wznowienia w postaci przedawnienia kompetencji do wzruszenia ostatecznej decyzji oraz oddalenia skargi, pomimo iż zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej.

Z akt sprawy administracyjnej w sposób jednoznaczny wynika, że będąca przedmiotem weryfikacji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego ostateczna decyzja z dnia 3 grudnia 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy została doręczona stronom postępowania w dniu jej wydania (3 grudnia 2008 r.), co oznacza, że 5-letni termin przedawnienia kompetencji do uchylenia weryfikowanej decyzji ostatecznej dotkniętej wadami wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., zakończył bieg przed dniem wydania zaskarżonej decyzji (a więc przed dniem 3 września 2016 r.). Upływ powyższego terminu kompetencyjnego (materialnoprawnego) jest okolicznością obiektywną, którą organy orzekające w sprawie wznowienia mają obowiązek uwzględniać z urzędu na każdym etapie postępowania, niezależnie od instancji. Jeśli więc skarżony organ w toku kolejnego postępowania odwoławczego (po uchyleniu poprzedniej decyzji odwoławczej z dnia [...] sierpnia 2013 r. wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 205/14, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2467/14) orzekał ponownie w sprawie wznowienia i zgodnie z zasadą merytorycznego charakteru administracyjnego toku instancji miał obowiązek w pierwszej kolejności rozważyć możliwość rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty, to jest oczywiste, że miał również obowiązek uwzględnienia obiektywnego faktu upływu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. 5-letniego terminu przedawnienia kompetencji do uchylenia decyzji w trybie wznowienia, pomimo iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2013 r. została wydana w momencie, w którym termin z art. 146 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynął. Zasada aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji obowiązuje także w sprawach administracyjnych weryfikacyjnych, co oznacza, że organ odwoławczy ma co do zasady obowiązek uwzględnienia z urzędu zmian stanu faktycznego i prawnego sprawy weryfikacji obowiązywania ostatecznej decyzji aż do momentu wydania decyzji ostatecznej weryfikującej tę pierwszą decyzję. Skarżony organ odwoławczy wydając w dniu [...] września 2016 r. nową decyzję rozstrzygającą w sposób niemerytoryczny sprawę wznowienia nie uwzględnił upływu 5-letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., stanowiącego negatywną przesłankę uchylenia ostatecznej decyzji (w przedmiotowej sprawie – decyzji z dnia 3 grudnia 2008 r.) weryfikowanej w trybie wznowienia. Błędy organu odwoławczego w postaci uchylenia się od wykonania kompetencji z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. (przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzenie, że decyzja ostateczna z dnia 3 grudnia 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa) oraz zastosowania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. powinny były zostać dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki, prowadząc do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Po drugie, w nawiązaniu do powyższych uwag, usprawiedliwiony jest w konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji odwoławczej jako wydanej z oczywistym naruszeniem przesłanek realizacji kompetencji orzekania kasatoryjnego, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie określił wyraźnie przepisów postępowania naruszonych przez organ pierwszej instancji, jak również nie wskazał koniecznego do dalszego wyjaśnienia zakresu sprawy weryfikacyjnej, której konieczny zakres ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeśli zaś upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. wynika bezpośrednio z dokumentów zalegających w aktach sprawy (zwrotne potwierdzenia odbioru przez strony decyzji z dnia 3 grudnia 2008 r.), to oczywiście błędny był wniosek, że organ pierwszej instancji miał w tym zakresie dokonać dalszych ustaleń i wyjaśnień. Błędne są również rozważania organu odwoławczego w sprawie sposobu liczenia terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Rozpoczęcie biegu powyższego terminu nie jest oczywiście związane z datą wydania decyzji weryfikacyjnej w postępowaniu wznowieniowym, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 5), lecz z datą doręczenia lub ogłoszenia decyzji weryfikowanej (decyzji ostatecznej, która podlega weryfikacji) we wznowionym postępowaniu.

Po trzecie, na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez błędną ocenę sposobu wykładni i zastosowania zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być absolutyzowana w tym sensie, że określone okoliczności związane z wykonywaniem kompetencji orzeczniczych w granicach danej sprawy muszą być zawsze rozważone i ocenione dwukrotnie przez organy obydwu instancji. Ponieważ przedmiotem administracyjnego toku instancji jest sprawa administracyjna albo sprawa administracyjna weryfikacyjna, dlatego dla zachowania zasady dwuinstancyjności wystarczające jest zachowanie granic tożsamości tego rodzaju sprawy, a więc warunku, aby organy pierwszej i drugiej instancji orzekały w przedmiocie tej samej sprawy. Taki sposób pojmowania powyższej zasady potwierdza również kierunek nowelizacji przepisów k.p.a. regulujących podstawowe instytucje procesowe z nią związane (zob. np. art. 136 § 2-4, art. 138 § 2a-2b k.p.a.). Jeżeli więc będąca przedmiotem skargi sprawa wznowienia zachowała swoją tożsamość, a jedynie w postępowaniu odwoławczym zaszła konieczność zastosowania innego rodzaju kompetencji orzeczniczych ze względu na treść przepisu prawa (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.), to wydanie odmiennego typu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej weryfikacyjnej naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Po czwarte, nie jest pozbawiony zasadności zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niestwierdzenie naruszenia przez skarżony organ obowiązku podporządkowania się wiążącemu wskazaniu co do dalszego postępowania, jakie zostało sformułowane w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 205/14. W wyroku tym Sąd Wojewódzki w sposób jednoznaczny nakazał skarżonemu organowi odwoławczemu zbadać zachowanie terminu z art. 146 § 1 k.p.a. i w konsekwencji rozważyć zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. Oznacza to, że już z powyższego orzeczenia wynikało zobowiązanie organu odwoławczego do samodzielnego ustalenia kwestii upływu 5-letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów kasacyjnych, trzeba stwierdzić, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i 27 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie niestwierdzenia podstaw do wyłączenia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wydania decyzji z dnia [...] września 2016 r. Strona skarżąca kasacyjnie uznała, że fakt udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji dwóch członków organu odwoławczego, którzy uczestniczyli uprzednio w wydaniu uchylonej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 205/14, decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., stanowi okoliczność, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Jest to stanowisko błędne. Członek organu kolegialnego, który brał udział w wydaniu decyzji następnie uchylonej w administracyjnym toku instancji lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w razie ponownego orzekania w sprawie po wzruszeniu wydanej uprzednio decyzji.

Pozbawione zasadności są także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "niewskazanie przepisu prawa" naruszonego przez organ pierwszej instancji oraz brak oceny jednego z zarzutów skargi dotyczących upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł on oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie jest natomiast dopuszczalne kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie kwestia określenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa naruszonych przez organ pierwszej instancji została objęta oceną legalności zastosowania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. Pozytywna ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie została podważona powyżej, nie ma natomiast ona związku z prawidłowością formalną sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Również zarzut strony skarżącej, że termin z art. 146 § 1 k.p.a. nie upłynął w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (7 maja 2013 r.), został pośrednio oceniony przez Sąd Wojewódzki. Sąd ten nie naruszył zatem w tym zakresie obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia 30 września 2016 r. (punkt pierwszy wyroku). Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w punkcie drugim wyroku zasądzono od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.