Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 225/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi PHU I.H. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz PHU I. H. kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] marca 2009 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) działając na podstawie art. 104 i 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) umorzył wszczęte postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową w budynku mieszkalno handlowym w G. W. przy ul. S. R. nr [...], oznaczonej nr ewid. [...].

Podaniem z dnia [...] marca 2010 r. Burmistrz G. W. (dalej Burmistrz) wniósł o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. argumentując, że Gmina jako właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością remontowaną powinna być stroną postępowania tym bardziej, że w ramach prowadzonego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) status strony określa się na podstawie zasad ogólnych kpa (art. 28 kpa). Ponadto z uwagi na wykonane przez inwestora prace polegające na wykuciu otworów okiennych od strony drogi gminnej, wybudowanie schodów częściowo na działce Gminy i przekroczenie granic nieruchomości, toczy się w stosunku do tych prac odrębne postępowanie w sprawie samowoli robót budowlanych, gdzie Gmina jest stroną postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] PINB wznowił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót remontowo-budowlanych w budynku mieszkalno-handlowym w G. W. przy ul. S. R. [...], zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2009 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] PINB, na podstawie art. 104 §1 oraz art. 151 §1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2009 r.

W uzasadnieniu PINB przytoczył stan faktyczny w sprawie i wyjaśnił, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że I. H. (dalej inwestor albo skarżąca) w dniu [...] maja 2007 r. dokonała zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w G. W. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej w budynku położonym w G. W. przy ul. S. R. nr [...] z terminem rozpoczęcia realizacji w dniu [...] czerwca 2007 r. uzupełniając to zgłoszenie w dniu [...] maja 2007 r. o pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] maja 2007 r. na wykonanie prac przy ww budynku polegających na remoncie elewacji, wymianie okien i drzwi według załączonego projektu budowlanego przebudowy elewacji budynku mieszkalno - handlowego obejmującego między innymi sporne schody. Starosta G. zaświadczeniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] potwierdził przyjęcie tego zgłoszenia oświadczając, że nie wnosi sprzeciwu oraz wskazując, że wykazane prace budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Powołując się na piśmiennictwo organ wskazał, że zgłoszenie jest wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłoszonego zamierzenia budowlanego. W tej sytuacji milczenie organu oznaczało nie wyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, co uprawnia do podjęcia robót budowlanych.

Również kwestia czy inwestor legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostaje poza oceną w niniejszym postępowaniu albowiem dotyczy innego, zakończonego już ostatecznie postępowania zgłoszeniowego, gdzie organem właściwym był Starosta Powiatu w G. W. Zagadnienie to zatem pozostaje poza kompetencją PINB. Wskazana we wniosku przyczyna wznowienia postępowania była przedmiotem rozstrzygnięć w oddzielnym postępowaniu prowadzonym przez inny organ, tj. Starostę Powiatu w G. W., natomiast decyzja z dnia [...] marca 2009 r. zgodnie z przedmiotem wszczętego postępowania dotyczyła robót remontowo budowlanych w budynku, czyli w ukształtowanym obiekcie istniejącym od wielu lat którego właścicielem (współwłaścicielem), zarządcą czy inwestorem spornych robót budowlanych nie była Gmina G. W., co przesądziło o braku przymiotu strony. Ponadto na etapie prowadzonego postępowania w nadzorze budowlanym zgodnie z art. 83 pr.bud. nie ma przesłanek, aby badać przy wykonywaniu robót budowlanych, prawo dysponowania gruntem przez inwestora. Nie jest to kompetencja Inspektoratów Nadzoru Budowlanego. Ten aspekt bada organ administracji architektoniczno budowlanej, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów Burmistrza, PINB zwrócił uwagę, że art. 51 pr.bud. nie przewiduje merytorycznego rozstrzygnięcia w wypadku stwierdzenia przez organ, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane nie uchybiają przepisom techniczno budowlanym, w takim przypadku organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, bezspornym jest, że po wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. o wznowieniu postępowania, inwestor za pośrednictwem złożonego pisma z dnia [...] maja 2010 r. wraz z załącznikami ujawnił dowód z którego wynikało, że Gmina G. W. o wydanej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wiedziała dużo wcześniej, co najmniej od [...] października 2009 r., a nie jak wskazała we wniosku o wznowienie postępowania, że od dnia [...] marca 2010 r. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 kpa. Skoro zatem wniosek o wznowienie postępowania uchybia ustawowej przesłance wskazanej w art. 148 §1 i §2 kpa oraz nie stwierdzono zaistnienia innych przesłanek o których mowa w art. 145 §1 kpa, to w ocenie organu mogła zapaść jedynie decyzja w oparciu o art. 151 §1 pkt.1 kpa odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina G. W., podaniem z dnia [...] lipca 2010 r. z zachowaniem ustawowego terminu, wnosząc o jej zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 10 §1, art. 107 §3 i art.151 pkt 1 kpa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB), na podstawie art. 138 §2 i art. 104 kpa oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu WWINB przytoczył stan faktyczny w spawie i wskazał, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Wznowienie postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z tym zastrzeżeniem, zadaniem PINB było ustalenie m.in. czy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tzn. czy Gmina G. W. ma interes prawny w postępowaniu w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku mieszkalno-handlowego znajdującego się na działce położonej w G. Wlkp. przy S. R. [...]. Ustalenie stron każdego postępowania administracyjnego stanowi obowiązek organu administracji publicznej. Przepisem, który określa krąg stron w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 Kpa, stanowiący, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W zakresie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 4 kpa PINB powinien poczynić niezależne ustalenia. Ponadto PINB powinien ustosunkować się do pisma z dnia [...] września 2008 r., w którym PINB wezwał przedstawiciela Gminy G. W. do udziału w rozprawie administracyjnej w charakterze pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu [...] września 2010 r., w czynności procesowej brał udział przedstawiciel Burmistrza G. W. Ponadto, skoro PINB w Kościanie wznowił postępowanie na skutek wniosku Gminy G. W., to tym samym uznał, że wniosek wpłynął z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 Kpa. Merytoryczna decyzja kończąca wznowione postępowanie nie powinna zawierać rozważań podważających zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) wniosła I. H., domagając się jej uchylenia oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 138 §2 w zw. z art. 136 i art. 12 kpa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ II instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a Gmina G. W. dużo wcześniej wiedziała o wydaniu decyzji z dnia 9 marca 2009 r. (k. 6-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 14 akt sądowych).

Wyrokiem z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 44/11, WSA oddalił skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. (k. 70 akt sądowych).

W uzasadnieniu WSA za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie WWINB, ponieważ PINB nie ustalił należycie stron postępowania, wydając decyzję odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Ocena legitymacji do bycia stroną postępowania przez Gminę G. W. w przedmiotowej sprawie powinna opierać się o art. 28 kpa, nawiązując do posiadania przez nią interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego Gminy pozostaje fakt, że Starosta Powiatu w G. W. przyjął zgłoszenie I. H. w sprawie wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalno-handlowym znajdującym się na działce położonej w G. Wlkp. przy S. R. [...]. PINB błędnie łączył kwestię stron postępowania administracyjnego z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie składa inwestor robót budowlanych, a stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa). W zakresie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa PINB powinien poczynić niezależne ustalenia. Ponadto, jak słusznie wskazał organ II instancji, PINB powinien ustosunkować się do pisma z dnia [...] września 2008 r., w którym PINB wezwał przedstawiciela Gminy G. W. do udziału w rozprawie administracyjnej w charakterze pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 22 września 2010 r., w czynności procesowej brał udział przedstawiciel Burmistrza G. W. Ponadto, skoro PINB w K. wznowił postępowanie na skutek wniosku Gminy G. W., to tym samym uznał, że wniosek wpłynął z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 kpa. Merytoryczna decyzja kończąca wznowione postępowanie nie powinna zawierać rozważań podważających zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Wadliwe jest stanowisko PINB który uważa, że zajęcie przez inwestora części nieruchomości stanowiącej własność Gminy nie ma odniesienia w przepisach prawa budowlanego, a spór z tym związany może zostać rozstrzygnięty tylko na drodze postępowania cywilnoprawnego. Kwestia przekroczenia granic nieruchomości przy prowadzeniu robót budowlanych ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem legalności prowadzenia robót budowlanych. W niniejszej sprawie stan zgodności z prawem zostanie osiągnięty, gdy inwestor uzyska cywilnoprawne uprawnienie do gruntu, na którym wykonano roboty budowlane będące przedmiotem postępowania albo gdy usunie elementy położone na nieruchomości, do której uprawnień nie posiada. Należy więc również zbadać, czy skarżąca występowała do Gminy z wnioskiem o uzyskanie tytułu prawnego do gruntu i czy taki tytuł uzyskała.

Ubocznie WSA podkreślił, że brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Z samego faktu prowadzenia bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych wynika, że postępowanie administracyjne dotyczące ich wykonania nie jest bezprzedmiotowe i musi zostać zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przez organ II instancji przepisów kpa, w szczególności art. 138, art. 136 i art. 12, co podnosiła skarżąca, a decyzja tegoż organu została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami (k. 81-95 akt sądowych).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając jemu naruszenie prawa procesowego przez:

1. naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 50 i 51 pr.bud. oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez błędne uznanie Gminy G. W. za stronę postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy Gminie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, z uwagi na fakt, że Gmina nie wykazała w żaden sposób, aby skarżąca w jakikolwiek sposób naruszyła jej własność oraz przekroczyła granice jej nieruchomości,

2. naruszenie art. 148 § 2 kpa przez błędne uznanie, że Gmina G. W. zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania,

3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną

wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8, 10, 76 77, 78, 80, 81 kpa przez brak przeprowadzenia pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a w szczególności pominięcie zbadania okoliczności czy Gminie G. W. przysługuje w ogóle przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji z uwagi na fakt, że Gmina nie wykazała w żaden sposób, aby postępowanie prowadzone przez organ I instancji w jakikolwiek sposób dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku Gminy.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości przez utrzymanie w całości w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 101-104 akt sądowych).

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. W pkt 2 NSA zasądził od WWINB na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (k. 123 akt sądowych).

W uzasadnieniu NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 148 §2 kpa w zakresie, w jakim skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu co do możliwości oceny tego, czy Gmina G. W. zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Okoliczność ta nie została co prawda ostatecznie ustalona w sprawie, gdyż organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, jednakże skutki, jakie wywiódł z faktu wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania, a których niezakwestionowano zaskarżonym wyrokiem, są nie do zaakceptowania. O ile istotnie, co do zasady etapowość postępowania wznowieniowego zakłada, że badanie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest dokonywane w jego wstępnej fazie (art. 149 § 1 kpa), o tyle nie można wykluczyć dalszej analizy tej przesłanki, na kolejnym etapie postępowania. Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy organ nabiera wątpliwości, co do zachowania terminu w świetle zebranego właśnie w tej fazie materiału dowodowego, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Co prawda uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności, może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 kpa. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć.

Ustalenie analizowanej kwestii, w świetle powyższych rozważań pozostaje, zatem kluczowe dla dalszych losów prowadzonego postępowania i jego merytorycznego bądź formalnego zakończenia.

W ocenie NSA, sąd I instancji zasadnie podzielił pogląd organu odwoławczego, że organ I instancji błędnie łączył kwestię stron postępowania administracyjnego z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale wpływu tego stwierdzenia na konieczność wydania decyzji kasacyjnej i powtórzenia tym samym całości postępowania administracyjnego przez organ I instancji w żaden sposób nie poddano kontroli sądowoadministracyjnej.

Kwestionując stanowisko organu I instancji Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przeszedł do oceny decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2009 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego stwierdzając wprost że "brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego". Pomimo że art. 135 ppsa przewiduje możliwość orzekania we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, to jednak sąd I instancji ani nie wyjaśnił jakie były przyczyny dokonania tak daleko posuniętej kontroli, ani też nie można dopatrzeć się jej motywów w świetle pozostałych rozważań Sądu odnoszących się głównie do błędnie określonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania.

Z przyczyn powyżej wskazanych NSA uznał zarzuty kasacji w części, w której wskazywano na sposób ustalenia przymiotu strony Gminy G. W., tj. art. 28 kpa w związku z art. 50 i art. 51 pr.bud. oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 8, art. 10, art. 76, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 kpa, za zasadne. W pozostałym zakresie, w jakim strona skarżąca domagała się przesądzenia braku posiadania przez Gminę przymiotu strony, zarzuty te należało uznać za przedwczesne (k. 124-134 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu pod względem zgodności z prawem była decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów nadzoru budowlanego zainicjowane podaniem z dnia [...] marca 2010 r. działającego w imieniu Gminy G. Wlkp. Jej Burmistrza o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2009 r., na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa.

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze, że była ona przedmiotem wyroku WSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 44/11, który oddalił skargę na decyzję z dnia 9 listopada 2010 r. Orzeczenie to zostało następnie uchylone wyrokiem NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11.

Orzekając powtórnie w postępowaniu I-instancyjnym, stosownie do art. 190 ppsa, tutejszy Sąd pozostawał związany dokonaną w sprawie przez NSA wykładnią. Związanie to oznacza, że sąd I instancji obowiązany jest uwzględnić sposób dokonanej przez NSA interpretacji znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przyjmując sposób wykładni uzyskany i zaprezentowany w pisemnym uzasadnieniu orzeczenia NSA. Z tego względu w literaturze zauważa się, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia (J.P. Tarno, Ppsa. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 475). Związanie to obejmuje zarówno regulację prawa materialnego, procesowego, jak i ustrojowego, odnosząc się również do stron postępowania. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres związania WSA wykładnią dokonaną przez sąd II instancji przestaje obowiązywać jedynie w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym oraz gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ppsa. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 564-567, J. P. Tarno, Ppsa. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 474-476). Należy nadto podkreślić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 ppsa. Tak więc WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 ppsa i art. 135 ppsa bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 ppsa (wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, lex nr 238489).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, NSA w uzasadnieniu wydanego wyroku zanegował pogląd wypowiedziany przez WSA w wyroku z dnia 18 maja 2011 r., że w toku postępowania wznowionego organ nie ma uprawnień do ponownego badania kwestii zachowania terminu do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. O ile istotnie, co do zasady etapowość postępowania wznowieniowego zakłada, że badanie zachowania tej przesłanki jest dokonywane w jego wstępnej fazie (art. 149 § 1 kpa), o tyle nie można wykluczyć dalszej analizy tej przesłanki, na kolejnym etapie postępowania. Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy organ nabiera wątpliwości, co do zachowania terminu w świetle zebranego właśnie w tej fazie materiału dowodowego, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Co prawda uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności, może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 kpa. Zdaniem NSA, ustalenie tej kwestii pozostaje kluczowe dla dalszych losów prowadzonego postępowania i jego merytorycznego bądź formalnego zakończenia.

Podzielając powyższy pogląd oraz opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym należy zwrócić uwagę, że po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] maja 2010 r. skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. skierowanym do PINB zwróciła uwagę, że Burmistrz wiedział o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r. już od [...] października 2009 r., załączając na dowód tego pismo PINB z dnia [...] września 2009 r., nr [...], skierowane do skarżącej, z którego treści wprost wynika fakt wydania przez PINB decyzji z dnia [...]marca 2009 r. Pismo to zostało złożone w Urzędzie Miejskim w G. W. dnia [...] października 2009 r., w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy polegających na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń kinowych na mieszkania z ociepleniem i malowaniem elewacji całego budynku w G. Wlkp., przy ul. S. R. [...], czego dowodem jest pieczątka w postaci prezentaty Urzędu Miejskiego w G. W., znajdująca się na piśmie z dnia [...] września 2009 r.

Zgodnie z art. 148 § 2 kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08, lex nr 574438, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 99/09, lex nr 595668). Zatem miarodajnym dla rozpoczęcia biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia.

WWINB w wydanej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. pominął zaistniałe w sprawie okoliczności skutkujące potrzebą ponownego dokonania analizy zachowania przez podmiot wnoszący podanie o wznowienie postępowania terminu o którym stanowi art. 148 §2 kpa. Jak wskazał w tym zakresie NSA, brak autorytatywnego przesądzenia tej kwestii uniemożliwiał wydanie decyzji w oparciu o art. 151 kpa.

Ewentualne przesądzenie przez WWINB zachowania miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, co w świetle przedstawionych powyżej okoliczności wydaje się być wątpliwym, powoduje konieczność przesądzenia, czy Gminie G. Wlkp. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2009 r. NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11 wskazał w tym zakresie na zasadność poglądu, że organ I instancji błędnie łączył kwestię stron postępowania administracyjnego z oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale wpływu tego stwierdzenia na konieczność wydania decyzji kasacyjnej i powtórzenia tym samym całości postępowania administracyjnego przez organ I instancji w żaden sposób nie poddano kontroli sądowoadministracyjnej. NSA podkreślił przy tym, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145 a i b kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot będący stroną postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 kpa. Tylko gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Jeśli istnieją natomiast wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 kpa.

WWINB wydając decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. pomimo zamieszczenia w uzasadnieniu wydanej decyzji obszernego wywodu na temat ogólnego rozumienia pojęcia interesu prawnego, w tym wykładni art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 pr.bud. nie przesądził w sposób ostateczny, czy Gmina G. Wlkp. legitymuje się tym interesem w niniejszej sprawie, wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 §2 kpa. Rację ma w tym zakresie skarżąca zarzucając, że decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. zapadła z naruszeniem art. 136 i 138 §2 kpa. Co do zasady w administracyjnym postępowaniu odwoławczym powinna zapaść decyzja co do meritum prawy, a rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 §2 kpa stanowi w tym zakresie wyjątek. WWINB wydając decyzję w oparciu o art. 138 §2 kpa nie wskazał przesłanek, które uniemożliwiły jemu merytoryczne zakończenie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2010 r.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy umożliwia organowi II instancji wydanie decyzji co do meritum sprawy. Ewentualne postępowanie dowodowe, jeżeli w ocenie WWINB zaistnieje taka potrzeba, może zostać przeprowadzone w oparciu o art. 136 kpa. WWINB w pierwszej kolejności powinien rozważyć zachowanie przez Gminę G. Wlkp. terminu do wniesienia podania z art. 148 §2 kpa. Brak zaistnienia tej przesłanki powinien skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania. Z kolei pozytywne przesądzenie powyższej okoliczności powinno skutkować wydaniem decyzji w oparciu o jedną z podstaw z art. 151 kpa, przy uprzednim jednoznacznym przesądzeniu, czy Gminie G. Wlkp. przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 9 marca 2009 r. Udzielenie negatywnej odpowiedzi na to pytanie powinno skutkować umorzeniem prowadzonego postępowania w przedmiocie wznowienia.

W 2 pkt wyroku Sąd działając w oparciu o art. 200 ppsa zasądził od WWINB na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą złożyły się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, stosownie do §2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.