Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 511/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Magdalena Jankowska - Szostak, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. T. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2020 r. nr SKO 4030/2/20 odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 2 lipca 2019 r. (FB 3032.0121.2019) w sprawie określenia kwoty należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu.

Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją z dnia 2 lipca 2019 r. (FB.3032.0121.2019) Wójt Gminy B. określił skarżącemu kwoty należności z tytułu dotacji za 2014 r. pobranej w nadmiernej wysokości (37.799,93 zł), wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (6.086,24 zł), przypadające do zwrotu do budżetu Gminy B.

Pismem z dnia 26 stycznia 2020 r. pełnomocnik strony zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności oznaczonej na wstępie decyzji Wójta Gminy B., zaś jako podstawę swojego żądania wskazała art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu strona wyjaśniła, że ostateczne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na:

1) nadaniu części materiałom charakteru "tajne" i oparcie na nich wydanej decyzji, w sytuacji gdy nie było przesłanek do nadania takiego statusu oraz brak jest w aktach adnotacji w tym zakresie,

2) odmowie dostępu strony do części materiału dowodowego i oparcie decyzji na materialne, z którym strona nie mogła się zapoznać, a którego zakres jest niejasny,

3) oparcie decyzji na dowodach nieprzeprowadzonych w sprawie, tj.:

a) w postępowaniu nie przeprowadzono dowodów, a z uzasadnienia decyzji wynika, że organ oparł swoje stanowisko na zeznaniach świadków, których w sprawie nie przeprowadzono,

b) dowody w postępowaniu administracyjnym zostały zgromadzone na 9 kartach, zaś zakres pozostałej dokumentacji w sprawie pozostaje niejasny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. decyzją z dnia 11 maja 2020 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, uznając że będąca przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzja Wójta Gminy B. z dnia 2 lipca 2019 r. wolna jest od wadliwości określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium powołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na wyraźnej, jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Organ podkreślił, że w kontekście charakteru wadliwości dostrzeżonych przez stronę zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie świadczy o wadliwości decyzji, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne również prowadzenie nowych dowodów.

Odnosząc się do wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie odmowy dostępu strony do części materiału dowodowego organ wskazał, że uprawnienie strony z art. 73 § 1 k.p.a. może zostać ograniczone wyłącznie w przypadku dostępu do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1 k.p.a.). Są to więc przypadki o charakterze wyjątkowym i nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

Wyłączenie od wglądu innych akt sprawy, niż te które objęte są klauzulą "tajne" lub "ściśle tajne" wymaga poczynienia odpowiednich ustaleń przez organ administracyjny, który musi stwierdzić, czy zachodzi potrzeba ochrony ważnego interesu państwowego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 30, z późn. zm.), dalej jako "k.p.k.", jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego, stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Zapewnienie stronom prawa dostępu do akt postępowania karnego zarówno na etapie postępowania jurysdykcyjnego, jak i przygotowawczego powoduje konieczność wyważenia i znalezienia takiego rozwiązania, które z jednej strony umożliwi zachowanie realnego prawa do obrony, z drugiej zaś zagwarantuje niezbędne zachowanie obiektywnej tajności postępowania przygotowawczego. Dochodzi zatem do swoistej kolizji dobra postępowania z jedną z gwarancji rzetelnego procesu, jaką jest prawo do zaznajomienia się z aktami. Istotne pozostaje, że Wójt Gminy B. nie pozostawał, ani też nie pozostaje nadal dysponentem akt prowadzonego postępowania przygotowawczego, tym samym nie był uprawnionym do swobodnego rozstrzygania w kwestii ewentualnego dostępu strony do przedmiotowych akt. Co prawda dokumenty pozyskane przez organ w trybie przepisów k.p.k. stanowiły istotny w sprawie materiał dowodowy, to jednak nie tylko w oparciu o nie organ rozstrzygnął w przedmiocie określenia kwoty należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy B. Sama bowiem Strona, chcąc zapoznać się z materiałami zebranymi dotychczas w postępowaniu przygotowawczym, mogła to uczynić z zachowaniem trybu określonego w przepisach k.p.k. jako - w ocenie Kolegium - najwłaściwszego w związku z wówczas niezakończonym postępowaniem karnym.

Tym samym, zdaniem Kolegium, zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa polegającego na odmowie dostępu Strony do części materiału dowodowego i oparcie decyzji na materiale, z którym Strona nie mogła się zapoznać, a którego zakres jest niejasny, nie okazał się uzasadniony. Przed załatwieniem sprawy decyzją z dnia 2 lipca 2019 r. Wójt Gminy B., postanowieniem z dnia 18 czerwca 2019 r. (FB.3032.0121.2019; FB.KW-1248/19), odmówił Stronie możliwości wglądu, sporządzania notatek, kopii i odpisów akt prowadzonego postępowania administracyjnego, tym samym kwestię dostępu Strony do części akt sprawy rozstrzygnął we właściwej formie procesowej. Przedmiotowe postanowienie, z uwagi na przymiot ostateczności, korzysta z domniemania zgodności z prawem, a tym samym brak jest podstaw do czynienia odmiennych, czy nawet sprzecznych z tym postanowieniem ustaleń co do możliwości dostępu Strony do tej części akt postępowania, które uzyskane zostały w ramach wglądu organu do akt postępowania przygotowawczego. Organ istotnie włączył do akt postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu dokumenty z akt postępowania karnego prowadzonego przez prokuraturę, czemu jednak nie sprzeciwiają się przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wykorzystaniu akt z postępowania karnego nie sprzeciwia się zaś żaden inny przepis, w tym w szczególności przepisy k.p.k. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK211/16, CBOSA).

Odnosząc się do dalszych zarzutów strony, Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji w istocie nie nakładał na pozyskaną z akt postępowania karnego część materiału dowodowego klauzulę "tajne", co sugeruje treść wniosku. Zdaniem Kolegium, brak możliwości udostępnienia tej część akt stronie organ pierwszej instancji wywodził z ich charakteru prawnego oraz sposobu pozyskania, o czym rozstrzygnął uprzednio odmawiając stronie możliwości wglądu, sporządzania notatek, kopii i odpisów akt prowadzonego postępowania administracyjnego. Zdaniem organu okoliczności objęte wskazanym zarzutem nie mają więc potwierdzenia w realiach sprawy.

W skardze skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił

1) naruszenie prawa materialnego, a tj. art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez jego pominięcie w wyniku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, mimo, iż decyzja z dnia 2 lipca 2019 r. została oparta na materiale niejawnym, do którego dostępu i możliwości weryfikacji treści nie miała strona, a nadto z uwagi na nieprecyzyjne określenie "postępowania tajnego" a nawet brak sygn. akt, skutkiem czego nie zostało zapewnione prawo do jawnego, rzetelnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony o charakterze pieniężnym;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 10 § 1 i art. 74 § 1 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że Wójt Gminy nie nadał klauzuli "tajne", pomimo posługiwania się w treści decyzji z dnia 2 lipca 2029 r. świadczącym o oparciu ustaleń na niedookreślonym "postepowaniu tajnym", podczas gdy organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, w konsekwencji język prawny decyzji nie może mieć charakteru przypadkowego, skoro zatem organ posługuje się sformułowaniem "postępowanie tajne", to winien określoną klauzulę "tajne" nadać, czym innym bowiem jest postępowanie przygotowawcze, a czy innym "postępowanie tajne", a takie określenia nie tylko wprowadzają w błąd stronę, ale również wprost godzą w zasadę legalizmu, a oparcie i używanie w decyzji sformułowań, które w sprawie nie mają zastosowania, świadczy o rażącym naruszeniu prawa;

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 6, art. 8, art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 74 § 1 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie, z uwagi na przyjęcie, że Wójt wywodził brak możliwości udostępnienia akt z ich prawnego charakteru pozyskania, podczas gdy brak jest adnotacji w tym zakresie uprawniającej i uzasadniającej podstawę prawną w k.p.a. pozwalającą na odmowę dostępu do tychże materiałów, możliwe jest bowiem dołączanie akt sprawy karnej, niemniej kwestia dostępności do tychże dokumentów jest uregulowana w k.p.a. z chwilą dołączenia stają się bowiem dowodem z dokumentów w sprawie administracyjnej i przepisy tej procedury mają zastosowanie, nawet jeśli organ uznał, że ważny interes państwa przemawia za odmową – wobec braku adnotacji i podstaw prawnych, należy wskazać, iż domniemanie zgodności z prawem odmowy dostępu do akt zostało obalone(skarżący nie był stroną żadnego postępowania karnego, nie zostały mu przedstawione zarzuty, nie miałby więc dostępu do akt sprawy karnej);

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie , iż w treści decyzji Wójta brak jest sygn. akt postępowania przygotowawczego, którego to materiał był podstawą decyzji;

- art.156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w wyniku pominięcia, że w celu zapewnienia stronie prawa do jawnego, rzetelnego postępowania konieczny jest dostęp do akt sprawy, a skoro nie może mieć to miejsce i nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 74 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne winno ulec zawieszeniu, decyzja bowiem wydana w postępowaniu do którego strona nie miała dostępu nie gwarantuje jej podstawowych praw i powoduje, iż postepowanie administracyjne nabiera charakteru inkwizycyjnego, co z kolei nie jest jego cechą ani istotą;

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w wyniku przyjęcia, iż strona kwestionowała wadliwości ustaleń faktycznych, podczas gdy strona podnosi i zarzucała brak odzwierciedlenia treści decyzji Wójta z przeprowadzonymi czynnościami i materiałem dowodowym postępowania administracyjnego, które rozpoczyna się postanowieniem o wszczęciu i kończy zawiadomieniem o zakończeniu – co w niniejszej sprawie stanowiło 9 kart, a okoliczności, iż organ przesyła wszystkie dokumenty, które w sprawie miał – a nie włączył do postępowania administracyjnego nie jest równoznaczne z prawidłowym ich przeprowadzeniem i możliwością powoływania się na nie;

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. w wyniku przyjęcia, że jako dowód należy przyjąć wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, niemniej nie powinno to oznaczać, iż organ administracji może zaniechać prowadzenia własnego postępowania – w tym przesłuchania świadków – a tylko opierać swoje ustalenia na dokumencie stanowiącym protokół zeznań świadka, myląc dowód z dokumentów z faktycznym przesłuchaniem świadka i wskazując w treści decyzji "zeznania/wyjaśnienia świadka" co z kolei sugeruje, iż sam te dowody przeprowadził, a wobec braku przeprowadzenia tychże czynności dowodowych takie wadliwe sformułowanie i brak rozróżnienia źródeł dowodów stanowi istotne naruszenie prawa;

- art.10 § 1 w związku z art. 73 § 1 i art. 74 § 1 k.p.a. w wyniku braku udzielenia przez SKO dostępu pełnomocnikowi strony do części akt –"postepowanie tajnego" i braku wydania decyzji odmawiającej dostępu w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygana sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 2 lipca 2019 r. w sprawie określenia kwoty należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która (...) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Skarżący wystąpił z wnioskiem do organu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z odmową dostępu stronie do części materiału dowodowego, nadaniu części materiałom charakteru "tajne" i oparcie na nich wydanej decyzji oraz oparcie decyzji na dowodach nieprzeprowadzonych w sprawie. Skarżący kwestionuje decyzję Kolegium, jednak zarzuty proceduralne dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 formułuje wobec decyzji Wójta. Skarżący w trybie nadzwyczajnym kwestionuje w istocie sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez Wójta w zakresie zwrotu dotacji, co nie jest uprawnione.

Rozstrzygnięcie powstałego sporu poprzedzić należy przypomnieniem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki - wady stanowiące podstawy wznowienia określone są enumeratywnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazane tryby postępowania mają cechy wspólne, lecz także stanowią odrębne i autonomicznie ukształtowane środki nadzwyczajnego weryfikowania decyzji administracyjnych. Te dwa rodzaje wadliwości decyzji materialnoprawną i procesowoprawną ustawodawca powiązał z sankcjami skutkującymi - w przypadku wadliwości procesowoprawnej wzruszalnością decyzji w trybie wznowienia postępowania, zaś w przypadku wadliwości materialnoprawnej - sankcją nieważności decyzji. Ugruntowany jest także pogląd, tak w doktrynie, jak również w orzecznictwie, że poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie, mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Oznacza to, że jest to system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty na zasadzie niekonkurencyjności. W piśmiennictwie wskazuje się, że najistotniejszą różnicą omawianych instytucji jest materialnoprawny charakter w przypadku stwierdzenia nieważności i proceduralna istota wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, a zatem "wadą jest dotknięte samo postępowanie", czyli "warunki powstania decyzji". Nie sposób jednakże nie dostrzec, że w literaturze przedmiotu podnosi się także, że przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy zarówno przepisów materialnych, jak i proceduralnych (tak: B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne. LexisNexis Warszawa 2011, s.329). Według przedstawicieli doktryny: "rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 , odnosi się również do przepisów proceduralnych, ale jedynie tych, które mogą stanowić podstawę prawną wydawanych decyzji merytorycznych i - zwłaszcza - niemerytorycznych. Przyjęcie takiego założenia byłoby najbardziej logiczną interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 (w którym umieszczono dwie niezależne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa), a jednocześnie wykluczałoby możliwość konkurencyjności obu trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do okoliczności wskazanej w tym przepisie" (por. Zbigniew R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Lex 2014).

Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015 r.).

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Jak już wcześniej wywiedziono podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Podkreślić więc należy, że nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSU 27/05 - LEX nr 187767).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się także, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na wyraźnej, jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w oczywistej sprzeczności (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z dnia 2 marca 2011 r" sygn. akt II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z dnia 11 maja 1994 r" sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994, Nr 42, poz. 16; z dnia 4 listopada 1994 r., sygn. akt IV SA 1176/94, ONSA-OZ 1997, Nr 2, poz. 9 oraz z dnia 6 lutego 1995 r" sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, Nr 1, poz. 37).

Przenosząc powyższe na grunt rozstrzyganej sprawy należy wskazać, że strona w skardze nie wskazuje jakie podniesione w niej uchybienia procesowe miały rzeczywisty a nie hipotetyczny wpływ na wadliwość treści kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

W kontekście charakteru wadliwości dostrzeżonych przez stronę należy wyjaśnić, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, czy też oparcie decyzji na materiale zgromadzonym w postępowaniu karnym) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10-dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem dalej jako "CBOSA").

W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. chodzi zatem o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 180/19, LEX nr 2687939).

W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że skarżący w trybie nadzwyczajnym kwestionuje sposób prowadzenia postępowania przez Wójta, co powinno mieć miejsce w zwykłym trybie instancyjnym. Skarżący nie złożył jednak odwołania od decyzji Wójta, w którym mógłby kwestionować sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących rażącego - w jej ocenie - prowadzenie przez organ I instancji postępowania w związku z odmową dostępu stronie do części materiału dowodowego oraz nadaniu części materiałom charakteru "tajne" i oparcie na nich wydanej decyzji Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona danego postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że regulacja ta ma za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W szczególności strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 265/12). Opisywane uprawnienie strony może zostać jednak ograniczone wyłącznie w przypadku dostępu do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1 k.p.a.). Są to więc przypadki o charakterze wyjątkowym i nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

Pojęcie ważnego interesu państwowego wymaga indywidualizacji, skonkretyzowania, w każdym przypadku jego stosowania przy rozpatrywaniu uprawnienia strony do wglądu do akt sprawy. Podkreślić trzeba, że ustalenie znaczenia tego pojęcia nie oznacza, że organ działa na zasadzie swobodnego uznania, ponieważ jest to tylko ustalenie znaczenia normy prawnej w drodze wykładni, mając na uwadze dwie klauzule ochrony informacji niejawnych, które chociaż nie są wymienione w art. 74 § 1, to podlegają ochronie karnej, jak również inne tajemnice prawnie chronione. Ochrona tych różnych informacji niejawnych leży w interesie państwa prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., str. 427).

Jak wynika z akt postępowania Wójt postanowieniem z dnia 18 czerwca 2019 r. (FB.3032.0121.2019; FB.KW-1248/19), odmówił stronie możliwości wglądu, sporządzania notatek, kopii i odpisów akt postępowania administracyjnego dotyczącego określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy B. za rok 2014 w zakresie materiału dowodowego uzyskanego w związku z toczącym się postępowaniem przygotowawczym. Po rozpatrzeniu zażalenia strony SKO postanowieniem z dnia 25 lipca 2019 r. utrzymało je w mocy. Przedmiotowe postanowienie, jako ostateczne, korzysta z domniemania zgodności z prawem. Tym samym postanowienie to nie może być przedmiotem oceny w trybie nadzwyczajnym.

Organ istotnie włączył do akt postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu dokumenty z akt postępowania karnego prowadzonego przez prokuraturę, czemu jednak nie sprzeciwiają się przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z treści przytoczonego przepisu nie wynika w żaden sposób, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracyjny dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania karnego. Ustawodawca stwierdza bowiem jednoznacznie, że jako dowód powinno zostać dopuszczone wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Wykorzystaniu akt z postępowania karnego nie sprzeciwia się zaś żaden inny przepis, w tym w szczególności przepisy k.p.k. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK211/16, CBOSA).

Wbrew twierdzeniom skargi wydanie przedmiotowego postanowienia w trybie art. 74 § 2 w związku z art. 73 k.p.a. niezgodnie z oczekiwaniem skarżącego i odmowa dostępu do części tego właśnie materiału dowodowego nie może być w trybie nadzwyczajnym podstawą zarzutu, że organ działał w tym zakresie rażąco.

Tym samym, zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa polegającego na odmowie dostępu strony do części materiału dowodowego i oparcie decyzji na materiale, z którym strona nie mogła się zapoznać, nie okazał się uzasadniony. Kwestię bowiem dostępu strony do części akt sprawy organ rozstrzygnął we właściwej formie procesowej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa polegającego na oparciu decyzji na dowodach nieprzeprowadzonych w sprawie, stwierdzić należy, że i ta wadliwość nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji wyłącznie w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W cytowanym przepisie chodzi zatem wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania.

Tym samym prawidłowo Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.