Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 172/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2022 r., nr [..], którą uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 17 września 2021 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 17 września 2021 r. Wójt Gminy, na wniosek Spółki A., ustalił warunki zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW, na części działki nr [..], obręb S., o powierzchni do 0,99 ha.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13a ustawy z dna 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zdaniem Wójta, planowana inwestycja, gdzie prąd z baterii słonecznych będzie przetwarzany na prąd zmienny, a następnie przesyłany do stacji transformatorowej, która podwyższy napięcie, spełnia warunek wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii. W wyniku analizy materiałów źródłowych stwierdzono natomiast, że w sprawie spełnione są przepisy art. 61 ust. 3 u.p.z.p, co powoduje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Na skutek rozpoznania odwołania M. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że z literalnego brzmienia przepisu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii wynika, że elektrownia fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym oraz, że każda taka elektrownia – będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia wytwarzana jest z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i do jej budowy nie jest potrzebne spełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe i należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i w konsekwencji uwzględnić pozostałe przepisy u.p.z.p., tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a. Przy czym, wydając zaskarżoną decyzję Wójt nie uwzględnił nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii z dnia 17 września 2021 r., która weszła w życie w dniu 30 października 2021 r. i powinna być w sprawie stosowana bezpośrednio.

Przywołując zaś nową treść art. 10 ust. 2 i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Kolegium zwróciło uwagę, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowania dotyczące tych drugich. Wskazane regulacje oznaczają, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Zauważono też, że nowelizacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p. umożliwia wyjątkowo realizację wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, bez uprzedniego określania obszarów przeznaczonych na ten cel w studium. Wówczas zachodzi możliwość lokalizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy bez konieczności spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie inwestycja obejmuje montaż paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 1MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Łączna powierzchnia zabudowy wyniesie do 0,86 ha. Działka przeznaczona pod inwestycję to użytki rolne ŁIV i PsIV. Planowaną farmę należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiskowo, z zaznaczeniem, iż z uwagi na zajętą powierzchnię zabudowy do 1 ha, przedsięwzięcie to nie kwalifikuje się jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, inwestor wskazał we wniosku, że planuje zrealizować inwestycję na ściśle określonej części działki.

Mając to na uwadze Kolegium doszło do wniosku, że organ I instancji przedwcześnie ocenił możliwość ustalenia warunków zabudowy ww. przedsięwzięcia. Organ ten bowiem powinien dokonać analizy pod katem zastosowania wyjątku z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i w konsekwencji z art. 61 ust. 3 tej ustawy, tj. instalacji fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW na użytkach rolnych klas V.VI, VIz i nieużytkach. W przypadku zaś stwierdzenia, że nie zachodzi możliwość zastosowania tego wyjątku, konieczne stanie się ustalenie, czy realizację takiej instalacji przewidziano w studium. Jeżeli nie, organ winien dokonać ustalenia, czy inwestycja spełnia warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasadę dobrego sąsiedztwa. Tymczasem Wójt w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu nie zawarł żadnych ustaleń w tym zakresie, przyjmując możliwość zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Dodatkowo, inwestor powinien ustosunkować się do kwestii terenu, na jakim planuje swoją inwestycję. Według bowiem dominującej linii orzeczniczej, którą organ podziela, co do zasady nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, wydzielonego przez inwestora pod inwestycję. Możliwość taka odnosi się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. sytuacja, gdy część działki objęta jest miejscowym planem zagospodarowania, czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustawy. Natomiast z akt sprawy nie wynika, by zachodził w niej szczególny przypadek pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji zamierzenia na części działki.

W związku z tym, rzeczą organu I instancji będzie też zwrócenie się do inwestora o wskazanie, czy podtrzymuje swój wniosek co do części działki. Fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje bowiem konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że aktualne przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. W takiej sytuacji uzasadnione może być wydanie decyzji odmownej.

W sprzeciwie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku wskazania we wniosku całej powierzchni działki, ale części na której istnieje możliwość umiejscowienia inwestycji w konkretnym miejscu (tj. części działki) - jeśli jest ona odpowiednio znaczona w załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku (w związku z możliwościami jej umiejscowienia w określonym miejscu) co daje możliwość wydania decyzji ustalającej dla wskazanej we wniosku powierzchni, oraz przyjęciu, iż w związku z tym, że polityka określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest sprzeczna z celem przedsięwzięcia (inwestycji), nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego,

2. art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

3. art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii,

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ti.:

4. art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę,

5. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści w/w normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2,

6. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów nie wymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

7. art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie i nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym Wójt po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien orzec jak we wniosku, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedyne po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a nie obligującego wnioskodawcę,

8. art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, w czasie gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie planów miejscowych nie zaś w decyzjach ustalających warunki, a przepisy na które powołuje się organ, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie mają charakteru normatywnego.

W uzasadnieniu wskazano, że w obowiązujących przepisach prawnych nie ma jednoznacznego wskazania, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się jedynie do całości działki. Wręcz przeciwnie, w przepisach mowa jest o "terenie". Pojęcie "teren" jest przy tym stosowane obok pojęcia "działka". Należy przyjąć, że jest to zabieg celowy - zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Pojęcie "terenu" wyjaśniane jest wyłącznie w literaturze urbanistycznej. Na gruncie przepisów prawnych nie można stwierdzić, aby "teren" oznaczał "działkę" i mógł być używany z pojęciem "działki" zamiennie. Nie ma zatem przeszkód, by pod pojęciem terenu uznać jedną działkę lub kilka działek albo nawet część działki. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Ewidentnym przykładem przemawiającym za możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest sytuacja, w której część działki jest objęta planem miejscowym, a cześć nie. Ponadto, w przypadku inwestycji celu publicznego objęcie wnioskiem jedynie części działki jest uzasadniane tym, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do żądania wywłaszczenia nieruchomości. Teren inwestycji winien zatem być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego (art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym kontekście więc, określenie go wyłącznie z odwołaniem się do geodezyjnie wyodrębnionych działek, bez względu na faktyczną niezbędność dla realizacji celu publicznego, naruszałoby uprawnienia właścicieli nieruchomości, których prawa podlegałyby ograniczeniu (lub odjęciu), co pozostawałoby w sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Wskazano również, że zgodnie z konstytucyjną koncepcją źródeł prawa, decyzje administracyjne, w tym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego, którym jest również studium. W związku z powyższym obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku zgodności wydawanej decyzji, o której mowa, z ustaleniami studium, a nowelizacja przepisów w tym kierunku wymagałaby zmiany Konstytucji. W związku z tym, wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zostały jedynie określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków. W tym kontekście zwrócono uwagę na błędną wykładnię art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którą skoro planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższać będzie 500 kW, to warunki zabudowy nie mogą być wydane. Tymczasem studium nie ma charakteru normatywnego i nie może mieć wpływu na warunki zabudowy dla inwestycji, a powyższa wartość energii jest bez związku dla planowanej inwestycji.

W związku z tym należało stwierdzić, że wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw skarżącej Spółki podlega uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w nim wskazanych. Zaskarżoną decyzję wydano bowiem z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2022 r., uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 17 września 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW, na części działki nr [..] obr. S., o powierzchni do 0,99 ha.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron.

Tym niemniej sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Przy tym wskazać należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego zakres obejmuje okoliczności mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1606/96, wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1591/97).

Zdaniem Sądu, stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyczyny uchylenia decyzji Wójta Gminy z dnia 17 września 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 17 września 2021 r. Wójt Gminy ustalił na wniosek skarżącej Spółki, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW i powierzchni do 0,99 ha, na części działki nr [..], obręb S., gmina S. Rozpoznając wniosek organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja wytwarzać będzie prąd z odnawialnych źródeł energii, wobec czego znajduje do niej zastosowanie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., który wyłącza konieczność badania wymogów zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz dostępności do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2).

W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że Wójt nie zweryfikował, czy przedmiotowe zamierzenie, w świetle art. 10 ust. 2a u.p.z.p., znowelizowanego ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873), kwalifikowało się do zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto, organ odwoławczy zakwestionował możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki i wskazał, że w celu wyjaśnienia rzeczywistego zakresu inwestycji należało zwrócić się do wnioskodawcy w trybie art. 79a k.p.a. o sprecyzowanie żądania, gdyż od tego zależy, czy decyzja o warunkach zabudowy w ogóle może być wydana.

O ile stwierdzona przez Kolegium potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego znajduje odzwierciedlenie w wymogach prawa materialnego, o tyle zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia nie uzasadniał podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem mogły one zostać wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a.

Przedmiotem władczej wypowiedzi organów w niniejszej sprawie jest inwestycją polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW, dla której inwestor ubiega się o ustalenia warunków zabudowy wobec braku planu miejscowego. W związku z tym podstawą działań organu I instancji był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który zawiera katalog przesłanek determinujących możliwość wydania takiej decyzji. Jednym z kluczowych wymogów jest zaś to, aby planowana inwestycja kontynuowała cechy oraz funkcję zabudowy i zagospodarowania występujące w obszarze analizowanym (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust. 1 pkt 1).

Ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprowadził z dniem 29 sierpnia 2019 r. wyjątek, który w sposób wyraźny przewiduje, że przepisów ust. 1 pkt i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.), zwanej dalej u.o.z.e.

Kolegium uznało jednak, w oparciu o wypowiedzi orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii na zasadzie wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzależnione jest od efektów uwzględnienia pozostałych regulacji u.p.z.p., w tym przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., odnoszących się do tego rodzaju instalacji. Ustawodawca przewidział w nich bowiem odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy 100 kW (aktualnie 500 kW) i o mocy przekraczającej wskazany próg. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium i w planie rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także ich stref ochronnych.

W takiej interpretacji zakresu zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma błędu, albowiem system planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowi spójną całość i nie można oczekiwać, że instalacje odnawialnych źródeł energii traktowane będą przez ustawodawcę inaczej dla celów planowania przestrzennego, a inaczej dla zagospodarowania.

Ze względu na to, że powyższe przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres okoliczności mających istotnych wpływ na wynik sprawy i tym samym wypływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, nie mogły one pozostać poza zakresem zainteresowania sądu.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (aktualnie o mocy większej niż 500 kW) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (tak też M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116–117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. W związku z tym przyjęto, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie może być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zwolniona z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. (tak wyroki NSA II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16). Oznacza to, że inwestycje, o których mowa art. 10 ust. 2a u.p.z.p., przewidziane w studium, nie mogą skorzystać z wyjątku określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Zasada ta nie uległa zmianie wraz z wejściem w życie w dniu 30 października 2021 r. przepisów ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873). Zmianie uległ natomiast zakres inwestycji wyłączonych spod możliwości zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Powyższa ustawa znowelizowała bowiem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., który od 30 października 2021 r. brzmi: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Z tego wynika, że w studium nie ma obowiązku przewidywać rozmieszczenia instalacji o mocy mniejszej niż 500 kW, jak również instalacji o mocy do 1000 kW, spełniających wymogi z pkt 1 oraz urządzeń innych niż wolnostojące. Uzasadnienie projektu powyższej nowelizacji potwierdza, że wolą ustawodawcy było zniesienie barier w wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii wynikających z konieczności uwzględniania w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Dokonano tego poprzez podniesienie granicy mocy 100 kW do 500 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez wyłączenie powyższych ograniczeń w odniesieniu do urządzeń innych niż wolnostojące (zamontowanych na budynkach - art. 2 pkt 20a u.p.z.p.) oraz instalacji fotowoltaicznych do 1000 kW mocy, stanowiących alternatywę dla zagospodarowania terenów poprzemysłowych, pogórniczych oraz słabej jakości gruntów rolnych.

Skoro zgodnie z intencją ustawodawcy tego rodzaju instalacje nie wymagają rozmieszczenia w studium, gdyż z punktu widzenia gospodarki przestrzennej są neutralne, to ustalenia dla nich warunków zabudowy przy zastosowaniu wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest uzasadnione.

Z tych przyczyn, wskazany przez Kolegium zakres niezbędnych czynności wyjaśniających zmierzających do weryfikacji postanowień studium dla obszaru planowanej inwestycji oraz jej charakterystyki pod kątem możliwości zastosowania wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., był prawnie usprawiedliwiony. Skoro inwestor planuje budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, to istnieje potrzeba ustalenia, czy w przypadku tej inwestycji nie zachodzi wyjątek z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., który uzasadniałby ustalanie warunków zabudowy z zastosowaniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wadliwie natomiast Kolegium uznało, że zakres postępowania wyjaśniającego wykracza poza granice jego kompetencji.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, powyższe okoliczności nie kwalifikowały się do tego, ażeby ich ustalenie cedować na organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W kompetencjach organu odwoławczego, przewidzianych dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., mieści się dokonanie analizy postanowień studium uwarunkowań i kierunków gminy pod kątem przewidzianego w tym dokumencie rozmieszczenia elektrowni fotowoltaicznych o projektowanej mocy oraz weryfikacja inwestycji pod kątem zastosowania art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. w aktualnym na datę rozpoznawania przez Kolegium brzmieniu. Na marginesie wskazać należy, że ustawa nowelizująca z 17 września 2021 r., która zmieniła art. 10 ust. 2a u.p.z.p., weszła w życie 30 października 2021 r. Oznacza to, że brak weryfikacji zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w świetle art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. w nowym brzmieniu przez organ I instancji nie mógł stanowić uchybienia tego organu uzasadniającego podjęcie decyzji kasacyjnej, skoro w dacie podejmowania decyzji pierwszoinstancyjnej 17 września 2021 r., nowelizacja jeszcze nie obowiązywała.

Podobnie w odniesieniu do kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki, w ocenie Sądu, ustalenie rzeczywistej, ostatecznej woli inwestora w tym zakresie, stosownie do stanowiska Kolegium wykluczającego możliwość wydania takiej decyzji w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności szczególne (objęcie działki w części postanowieniami planu miejscowego bądź wskutek decyzji wydanych w trybie tzw. specustaw), które sąd podziela, mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, przy zastosowaniu art. 79a § 1 k.p.a. W związku z tym należy stwierdzić, że konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 79a k.p.a. w celu doprecyzowania wniosku w kwestii terenu objętego żądaniem, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie wymagała podjęcia tej czynności przez organ I instancji, lecz mogła ona zostać przeprowadzona na etapie postępowania odwoławczego. Dopiero stanowisko inwestora wyrażone w trybie art. 79a § 1 k.p.a., w tym ewentualna modyfikacja jego wniosku bądź jej brak, powinno zdeterminować treść rozstrzygnięcia odwoławczego.

W kontrolowanej decyzji Kolegium nie wykazało, że postępowanie prowadzone przez Wójta zawierało wady, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego rozstrzygnięcie uchylające decyzję o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, było przedwczesne. Organ I instancji w swojej decyzji opisał stan faktyczny sprawy, ocenił zebrane dowody, a także uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, zatem nie sposób zarzucić mu naruszenia przepisów postępowania. Natomiast niewątpliwie w kompetencjach Kolegium było uwzględnienie zmiany przepisów, do której doszło w administracyjnym toku instancji i dokonanie weryfikacji okoliczności mających wpływ na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej z zastosowaniem wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. bądź w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych względów należało uznać, że Kolegium wydając decyzję kasatoryjną, dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Konieczne zatem jest wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, zaś organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania i w jego ramach dokona czynności wyjaśniających wskazanych szczegółowo w niniejszym uzasadnieniu będących w jego kompetencjach, od których zależy kierunek rozpoznania środka odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.