Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 214/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 147 par. 1,   art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 58 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. M. na uchwałę Rady Gminy Karnice z dnia 17 grudnia 2010 r. nr II/13/2010 w przedmiocie zmiany w Statucie Gminy Karnice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Karnice na rzecz skarżącego H. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H.M., radny Rady Gminy, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy w Karnicach Nr 11/13/2010 z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie zmiany w Statucie Gminy Karnice.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 58 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 23 ust. 2 i art. 18a ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) wnosząc o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości,

2) stwierdzenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa,

3) zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że obowiązujący dotychczas zapis § 33 ust. 4 statutu przewidywał, że: "Klub radnych może być utworzony przez co najmniej 3 radnych". Zapis ten został zmieniony zaskarżoną uchwałą i obecnie wymagana do utworzenia klubu liczba radnych wynosi 5.

Zaznaczył, że pismem z dnia [...], zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, jednak do dnia [...] Rada Gminy nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi, a więc taki stan faktyczny uprawnia go do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Skarżący podkreślił także, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Gminy w Karnicach. Wywodzi go z art. 58 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 23 ust. 2 i art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Radni (czterech radnych, w tym skarżący) reprezentujący Komitet Wyborców Stowarzyszenia Społeczności nie mogą zrzeszyć się w klubie radnych. Uniemożliwia to również zasiadanie przedstawiciela radnych, którzy uzyskali mandat startując w wyborach z Komitetu Wyborców Stowarzyszenia Społeczności, w komisji rewizyjnej przez co utrudnione jest realizowanie dyspozycji art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W jego ocenie, określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15. radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się (w formie klubów) wszystkich radnych wchodzących w skład rady, tym bardziej, że klub radnych nie jest organem Rady, a jedynie stanowi formę organizacji radnych zorientowaną, przede wszystkim, na strukturę polityczną.

W ocenie skarżącego, zgodnie z linią orzeczniczą, rada gminy określając zasady działania klubów, nie może stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych.

Według art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Stosownie natomiast do art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się. Uchwalając zasady zrzeszania się w kluby radnych, Rada Gminy powinna była mieć na uwadze przywołane uregulowanie ustawy zasadniczej. Zakaz ograniczania opisanej zasady konstytucyjnej był wielokrotnie podnoszony i uszczegóławiany w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1616/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2013 r. (II OSK 1619/13); wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r., II SA 910/96; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004 r., III SA/KR 349/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r. III SA/Kr 342/07; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2004 r., II SA/Ol 1560/03; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2013 r. III SA/Wr 381/13;)

Przepis art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy materii ustrojowej i powinien być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Oznacza to, że przyjęta na podstawie tego przepisu materia statutowa nie może być regulowana całkowicie swobodnie. Wprowadzenie do Statutu Gminy Karnice minimalnego progu liczbowego dla założenia klubu, tj. "co najmniej 5 radnych", godzi w wyrażone w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, prawo wolności zrzeszania się i w sposób istotny ogranicza możliwość wykonywania przez radnego wolnego mandatu, bowiem prawo radnych do tworzenia różnorodnych klubów wzmacnia możliwości wykonywania przez radnego wolnego mandatu. Grupa tworząca klub zawiązując formalne porozumienie, wyodrębnia i wzmacnia swoją pozycję w radzie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2005 r. (OSK 1616/04) ocenił, że ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie - a tak jest w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady - w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą w kontekście rozpoznawanej sprawy, jako wolność zakładania klubów radnych (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1616/04).

Stanowisko to podtrzymał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 22 sierpnia 2013 r. (II OSK 1619/13) "Ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu Rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. W niniejszej sprawie należy zatem zgodzić się z Wojewodą, że określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład Rady".

Uchwała Rady Gminy z dnia 17 grudnia 2010 r. Nr li/13/2010 skutkuje w praktyce tym, że w Radzie Gminy Karnice działa tylko jeden (11 osobowy) klub. Radni (czterech radnych, w tym skarżący) reprezentujący Komitet Wyborców Stowarzyszenia Społeczności nie mogą zrzeszyć się w klubie radnych. W przekonaniu skarżącego, jako zasadne należy uznać stanowisko, że minimalny próg 5 radnych przy 15. osobowej radzie oznacza ustanowienie rozwiązań prawnych, uniemożliwiających radnym realizację prawa do zrzeszania się.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2005 r. (OSK 1616/04) stwierdził, że nie można tak interpretować przepisu art. 23 ust. 2 przywołanej ustawy, aby wolność zrzeszania się radnych w klubach formalnie gwarantować, ale w praktyce w sposób sprzeczny z tym przepisem, a także z art. 58 ust. 1 i z art. 2 Konstytucji RP, ograniczać.

Bardzo istotnym faktem jaki zauważył min. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (III SA/Wr 381/13) jest to, że "na gruncie art. 23 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym mandat radnego klasyfikowany jest jako mandat wolny. Prawo radnych do tworzenia różnorodnych klubów w istotny sposób wzmacnia możliwości wykonywana przez radnego wolnego mandatu. W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnione jest stosowanie do wolnego mandatu radnego ogólnej reguły porządku prawnego minimalizowania ingerencji prawodawczej; tak długo, jak nie jest to konieczne, nie należy zatem ograniczać przepisami bezwzględnie obowiązującymi mandatu radnego. Chodzi więc o zapewnienie utworzenia klubu przez (w miarę możliwości) każde ugrupowanie polityczne radnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004 r., III SA/Kr 349/04, wyrok WSA we W. z dnia 15 października 2008 r., III SA/Wr 337/08 oraz P. Chmielnicki, (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 176)."

Przyjęty w uchwale Rady Gminy z dnia 17 grudnia 2010 r. Nr 11/13/2010 zaporowy próg składu klubów radnych istotnie wpływa także na inne rozwiązania ustrojowe zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, w szczególności dotyczące tworzenia komisji rewizyjnej. Zgodnie bowiem z art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Brak możliwości utworzenia klubu radnych doprowadził do iluzorycznego zapewnienia radnym możliwości wykonywania praw zagwarantowanych konstytucyjnie.

Istnieje ścisły związek między regulacją dotyczącą liczebności klubów, a prawem klubu do delegowania swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Ta okoliczność ma zaś istotne znaczenie, jeśli zważyć na ważką rolę, jaką komisja rewizyjna odgrywa przy kontroli organu wykonawczego gminy (np. procedura corocznego udzielania absolutorium). Ograniczenie prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach, rzutuje również - w konsekwencji (poprzez pozbawienie lub ograniczenie) - na możliwość wykorzystania w komisji rewizyjnej owej uprzywilejowanej pozycji klubów, a w efekcie - również na realizację uprawnień związanych z udziałem w komisji rewizyjnej.

W podobnej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 grudnia 2012 r., nr NK-H.4131.324.2012 Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały nr XXI-161/2012 Rady Gminy Urzędów z dnia 30 października 2012 r., w sprawie zmiany uchwały nr V-38/2003 Rady Gminy Urzędów z dnia 28 lutego 2003 r., w sprawie uchwalenia i ogłoszenia Statutu Gminy Urzędów, w części obejmującej § 1 ust. 1 uchwały w brzmieniu: "2. Klub może utworzyć co najmniej 5 radnych", a sądy administracyjne podtrzymały to stanowisko (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1619/13).

Odpowiadając na skargę Gmina, reprezentowana przez Wójta, wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy ewentualnych kosztów postępowania, a w tym kosztów dojazdu do sądu reprezentanta Gminy i ewentualnych kosztów zastępstwa adwokackiego.

Stwierdziła, że zgodnie z art.101 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą przez organ gminy, może taką uchwałę zaskarżyć. W ocenie Gminy, skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby ustrojowa uchwała Rady Gminy, którą zaskarżył, w jakikolwiek sposób naruszyła jakikolwiek jego interes prawny, czy uprawnienie. Wskazała, że skarga wniesiona na podstawie tego przepisu nie ma charakteru stricte actio popularis, podstawą zaskarżenia jest bowiem, niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 podzielił interpretację przyjmowaną dotychczas przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się ponadto, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu łub uprawnienia, interes ten zaś powinien być konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Lex 171196, z dnia 4 września 2001 r. II SA 1410/01, Lex 53376, czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02. OSNP 2004/7/114). Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Skarżący jako radny nie mieści się w tej grupie osób, którzy skutecznie mogą złożyć skargę na przedmiotową uchwałę.

W ocenie Gminy, skarżący opiera swoje żądanie nie na interesie prawnym członka wspólnoty samorządowej, ale radnego, co zupełnie kłóci się z celem i normą art. 101 ww. ustawy.

Wynika to także z ugruntowanego orzecznictwa sądowego. Szczególnie trafny i odnoszący się wprost do przedmiotowej sprawy jest Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) we Wrocławiu z dnia 4 października 1995 r. /SA/Wr 1452/95/, zgodnie z którym:

1. Wynikające z art. 1, art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 3 oraz art. 23 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) uprawnienia mieszkańca gminy jako członka wspólnoty samorządowej nie uzasadniają wnoszenia przez niego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie powołania przez radę stałych lub doraźnych komisji i ustalania ich składów.

2. Artykuł 21 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może uzasadniać żądania mieszkańca gminy jako członka wspólnoty samorządowej, aby został wybrany w skład komisji rady i uczestniczył w pracach tej komisji. Brak takiego uprawnienia mieszkańca gminy przesądza zarazem o braku jego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy do sądu administracyjnego IONSA 1996/4/158/.

Nawet gdyby uznać, że skarżący działa w niniejszej sprawie jako mieszkaniec, a nie radny (na co wyraźnie wskazuje w swoim piśmie), to zdaniem orzecznictwa, i tak nie mógłby skutecznie złożyć skargi w oparciu o art. 101 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził bowiem, że według art. 21 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy może powoływać stale i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając ich przedmiot działania oraz skład osobowy. W przepisie tym ustalenie składu osobowego komisji rady zastrzeżono wyraźnie do kompetencji rady gminy, nie uzależniając tego od konsultacji z mieszkańcami lub ich przedstawicielami w sołectwach bądź dzielnicach i osiedlach.

Uprawnienia i interesy prawne mieszkańców jako członków wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zostały określone bądź wynikają z art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 3 oraz art. 23 ustawy samorządowej i stosownie do tych przepisów mieszkaniec gminy uczestniczy w głosowaniu powszechnym (przez wybory i referendum), może inicjować przeprowadzenie referendum także w sprawach odwołania rady gminy przed upływem kadencji oraz zgłaszać radnym postulaty i wnioski.

Poza wymienionymi sprawami mieszkaniec podejmuje rozstrzygnięcia za pośrednictwem organów gminy, o czym stanowi art. 11 ust. 1 ustawy.

Wynikające z art. 1, art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 3 oraz art. 23 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) uprawnienia mieszkańca gminy jako członka wspólnoty samorządowej nie uzasadniają (...) wnoszenia przez niego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie powołania przez radę stałych lub doraźnych komisji i ustalenia ich składów. Uprawnień takich nie można również dopatrywać się w treści rozdziału 5 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.), a w szczególności jej art. 72 ust. 2.

Powołanie radnego w skład komisji następuje przez wybór dokonany przez radę gminy w drodze głosowania. Wynika to z art. 24 ustawy samorządowej. Głosowanie może być jawne lub tajne, zależnie od statutu gminy i woli radnych. Ani przepisy tej ustawy, ani postanowienia statutu Miasta nie wyłączają wyboru radnych w skład komisji w głosowaniu tajnym.

Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w skład komisji mogą wchodzić osoby spoza rady w liczbie nie przekraczającej połowy składu komisji. Przepis ten nie ustala obowiązku rady gminy powoływania w skład komisji osób nie będących radnymi. Poszerzenie składów komisji o osoby nie będące radnymi jest pozostawione wyłącznie uznaniu samej rady.

W konsekwencji należy przyjąć, że art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może uzasadniać żądania mieszkańca gminy jako członka wspólnoty samorządowej, aby został wybrany w skład komisji rady i uczestniczył w pracach tej komisji. Brak takiego uprawnienia mieszkańca gminy przesądza zarazem o braku jego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy do sądu administracyjnego.

Podobnie, zdaniem Gminy, wypowiada się orzecznictwo w sytuacji gdy ze skargą występuje ktoś jako radny, a nie jako członek danej społeczności lokalnej (teza 1 postanowienia NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933-1934/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 170, głoszącą, iż: "Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania; sytuacji radnego jako podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. dotyczą także inne orzeczenia - np. wyrok NSA z dnia 25 maja 1992 r., SA/Wr 601/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 89, w którym czytamy, że: "Korzystanie z praw radnego" nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy - art. 101 u.s.g.). Powyższa linia orzecznicza znajduje potwierdzenie także w aktualnym orzecznictwie i tak m.in. w wyroku z 7.04.201 lr. /sygn. II OSK 2534/10 stwierdza się wyraźnie, że "samo kwestionowanie legalności czy celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g." (podobnie wyrok NSA z 1.10.2001r. II SA 1436/01).

Żaden ze wskazanych przez skarżącego przepisów nie kreuje jakiegokolwiek uprawnienia skarżącego czy roszczenia, ani jako radnego (bo ustawowe prawo udziału radnego w pracach komisji nie oznacza roszczenia radnego o wybór do komisji, czy też ogranicza go w pracach rady gminy, komisji czy utworzonego klubu), ani tym bardziej jako mieszkańca gminy. Niezasadne jest przy tym, w tym kontekście, powoływanie się na naruszenia przepisów konstytucji, bez odniesienia się skutecznego do innych przepisów prawa materialnego, na co wskazuje także orzecznictwo, jak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. (/II OSK 1032/10), zgodnie z którym, "naczelne zasady ustrojowe państwa nie są, co do zasady, przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązki bądź uprawnienia dla podmiotu który skargę wnosi".

W ocenie Gminy, niezależnie od braku uprawnienia do wniesienia skargi w trybie ww. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, sama skarga jest także nieuzasadniona merytorycznie. Na potwierdzenie tego stanowiska służyć może nadal aktualny wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. (OSK 1122/04), zgodnie z którym z art. 169 Konstytucji RP wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, w związku z czym nie naruszają prawa te postanowienia statutu, według których grupa co najmniej 5 radnych może tworzyć klub. Kwestionowanie takiego prawa rady gminy, przy braku ustawowych nakazów lub zakazów w określaniu liczby, czy składu powoływanych klubów, stanowiłoby naruszenie ww. przepisu Konstytucji i art. 6 ust.1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Stosownie do treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne rozpoznania jej przez sąd administracyjny, do których zaliczyć należy ustalenie, czy:

- zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

- miało miejsce wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego,

- zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Ze względu na przedmiot sprawy nie budzi wątpliwości, kwestia, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również dwa pozostałe wymogi formalne wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu dnia [...] i pozostało bez odpowiedzi, a wniesiona do sądu została w dniu [...], a zatem z zachowaniem terminu do jej wniesienia, wynikającym z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd obowiązany jest też do oceny, czy skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, która w świetle treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym, przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony. Skarżący winien zatem wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego w danej sprawie, ale też jego naruszenie zaskarżoną uchwałą, wyrażające się w zmianie jego sytuacji prawnej, wynikającej z konkretnej normy obowiązującego prawa. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie łączyć musi naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu skarżącego (interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego) z obiektywnym nieprzestrzeganiem norm prawnych powszechnie obowiązujących przez organ gminy (zob. wyrok NSA z dnia 9.06.1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

W ocenie sądu, skarżący posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Swój interes prawny skarżący H.M. wywodzi z faktu, że jako radny Rady Gminy obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy (art. 23 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym). Jako radny może tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy (art. 23 ust. 2 ww. ustawy). Art. 58 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Ta wolność stanowi ważny element wolności politycznych. Dążenie do realizacji różnorodnych celów i programów społecznych, politycznych i innych społeczeństwa obywatelskiego wymaga wykorzystania w szerokim zakresie czynnika organizacji ( Wiesław Skrzydło - Komentarz do art.58 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – LEX).

Niektóre działania radnych mogą być realizowane tylko w przypadku utworzenia i przystąpienia do klubu radnych ( art.18a ustawy o samorządzie gminnym, który uzależnia udział w komisji rewizyjnej od przynależności do klubu radnych ).

Rada Gminy w Karnicach składa się z 15 radnych. Dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana przepisu § 33 ust. 4 Statutu Gminy Karnice, polegająca na podwyższeniu liczby radnych, którzy mogą utworzyć klub radnych, z trzech do pięciu spowodowała, że czterech radnych w chwili obecnej nie może utworzyć klubu radnych i pozostaje bez przynależności klubowej, a w Radzie funkcjonuje jedynie jeden klub radnych do którego należy jedenastu radnych.

Tak więc, interes prawny radnego H.M. wynika z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 58 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i został on naruszony poprzez dokonanie zaskarżoną uchwałą zmiany Statutu Gminy Karnice faktycznie ograniczającą możliwość tworzenia klubów radnych.

Odnośnie do zaskarżonej uchwały Nr II/13/2010 Rady Gminy w Karnicach z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie zmiany w Statucie Gminy Karnice (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2011 r. Nr 8, poz.110) sąd uznał skargę za zasadną. Sąd podziela bowiem stanowisko sądów administracyjnych orzekających w podobnych sprawach, które zostało przytoczone w skardze, a w szczególności zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1619/13. W orzeczeniu tym NSA stwierdził, między innymi, że "ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu Rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny."

Tak więc, ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie, tak jak w niniejszym przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady, w praktyce ogranicza wolność zrzeszania się, rozumianą jako wolność zakładania klubów radnych i stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art.58 ust. 1 Konstytucji.

Ponadto nadmienić należy, że art.11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U.z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) i ugruntowane na jego podstawie orzecznictwo, podobnie jak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, potwierdza, że wolność stowarzyszania się należy do ważnych podstaw demokratycznego społeczeństwa i głównych warunków jego rozwoju. Sposób, w jaki prawo zapewnia te wolności i ich praktyczne przestrzeganie przez władze, jest wskaźnikiem stanu demokracji.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę dodać należy, że w ocenie sądu, nie do końca zrozumiałe jest stanowisko Gminy Karnice odnośnie do interesu prawnego skarżącego. Interes faktyczny radnego wynikający z art. 21 ustawy o samorządzie gminnym w żadnej mierze nie może być porównywany z interesem prawnym skarżącego wynikającym z art.23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Zwrócić także należy uwagę na art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Sąd nie ma więc żadnej możliwości przyznać organowi od skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.200 ww. ustawy.