Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 399/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjował skierowany do Komendanta Powiatowego Policji w K. wniosek skarżącego K. W. z dnia 8 stycznia 2009 r., w którym domagał się on przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2009. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia 28 stycznia 2010 r. nr 1/10/R/OD odmówił przyznania K. W. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że K. W. jest emerytem policyjnym, zwolnionym ze służby w dniu 31 stycznia 1995 r. W dniu 8 stycznia 2010 r. złożył on oświadczenie mieszkaniowe w Komendzie Powiatowej Policji w K. w celu naliczenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2009 rok. Organ wskazał, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, z którego wynika prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego odnosi się do policjantów w służbie czynnej, strona zaś jest emerytem. Ustawa o Policji reguluje prawa i obowiązki policjantów. Stosowanie art. 91 tej ustawy byłoby możliwe, gdyby uprawnienie takie wynikało z ustawy regulującej prawa emerytów policyjnych. Prawa emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W zakresie dotyczącym prawa emerytów do lokalu mieszkalnego ustawa wypowiada się w dwóch przepisach, a mianowicie w art. 29 i art. 30. Z treści art. 29 ustawy emerytalnej wynika prawo emeryta policyjnego i rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego w rozmiarze zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby, zaś z treści art. 30 prawo tych osób do pomocy finansowej ukierunkowanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z powyższego nie wynika zatem, aby rencista lub emeryt policyjny był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Sytuacji tej nie zmieniło również wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100 poz. 919), które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej wynikającej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. W § 8 stanowiło ono o organach właściwych do przyznawania przedmiotowego równoważnika emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do przedmiotowego równoważnika, bowiem nabycie prawa następuje wyłącznie w drodze ustawy. Przepis § 8 został następnie uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r.

Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji orzekł jak w sentencji wydanej decyzji.

Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, w którym podał, że jako emeryt policyjny do 2005 roku otrzymywał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego na mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Kłodzku wydanej na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 12 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP Nr 76, poz. 708). W lipcu 2002 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) , które w § 8 odnosiło się do emeryta i rencisty policyjnego. W dalszej kolejności przepis § 8 w/w rozporządzenia ostał uchylony przez § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego w/w rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r.

Zdaniem odwołującego się, uchylenie regulacji przyznającej mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie może być przyczyną wygaśnięcia poprzedniej decyzji przyznającej mu owo prawo. Przesłanki wygaszenia decyzji określa bowiem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Odwołujący się podniósł, że jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, to decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Komendant Wojewódzki Policji we W. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...]r. wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Rozpoznając odwołanie wskazał, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Literalne brzmienie całej ustawy oraz wskazanego przepisu art. 91 odnosi się jednak do policjantów, zaś odwołujący się jest emerytem. Skoro odwołujący się jest emerytem, a ustawa o Policji reguluje prawa i obowiązki policjantów, to art. 91 ustawy o Policji nie może być stosowany wprost. Stosowanie jego mogłoby być możliwe, gdyby możliwość taka wynikała z ustawy regulującej prawa emerytów policyjnych. Prawa emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W zakresie dotyczącym prawa emerytów do lokalu mieszkalnego ustawa wypowiada się w dwóch przepisach, a mianowicie w art. 29 i art. 30. Z treści art. 29 ustawy emerytalnej wynika prawo emeryta policyjnego i rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego w rozmiarze zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby, zaś z art. 30 - prawo tych osób do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego z przepisów tych nie wynika, aby emeryt policyjny lub rencista był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w związku z czym nie istniało i nie istnieje w świetle przepisów powołanych wyżej dwóch ustaw prawo tych osób do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Sytuacji prawnej emerytów policyjnych i rencistów policyjnych, a więc i odwołującego się, nie zmieniło - zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji -wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Wprawdzie w § 8 mówiło ono o organach właściwych do przyznawania przedmiotowego równoważnika emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do powyższego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego wyłącznie w drodze ustawy. Przepis § 8 w/w rozporządzenia został następnie uchylony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie sygn. akt U 4/08, którym stwierdzono zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w/w nowelizacji. Zwrócił uwagę, że przy tej okazji Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wydanego wyroku dokonał wykładni art. 29 emerytalnej ustawy policyjnej stwierdzając, że treść art. 29 tej ustawy nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. W odniesieniu do rozporządzenia będącego przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził on, że rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Z powyższego, w ocenie organu odwoławczego, wynika, że brak jest podstaw do przyznania emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, co przemawia za bezpodstawnością żądania wnioskodawcy w związku z czym organ odwoławczy uznał za prawidłową, "aczkolwiek w ułomnej formie" wydaną w tej sprawie decyzję organu pierwszej instancji, podzielając rozstrzygnięcie tego organu i przytoczoną argumentację. W skardze na powyższą decyzję ostateczną K. W., podnosząc zarzut błędnej wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że wcześniejsze wydane na rzecz skarżącego decyzje z dnia 28 maja 1998 r. nr [...]Komendanta Rejonowego Policji w K. i z dnia 25 maja 2005r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. rażąco naruszały prawo albowiem w 1998 roku żaden przepis ustawy o Policji, jak również ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przyznawał, ani nadal nie przyznaje emerytom prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Nadto wskazał, że brak było również jakichkolwiek podstaw do określenia takiego prawa bezterminowo albowiem prawo to przyznawane jest na podstawie oświadczenia mieszkaniowego wyłącznie na dany rok. Nie jest zatem zasadne powoływanie się na nabycie prawa na podstawie niekonstytucyjnych przepisów i przy przekroczeniu swoich uprawnień i rażącego naruszenia prawa przez organ. Podniósł, że organ nadzoru decyzją z dnia [...] r. nr [...]stwierdził nieważność decyzji nr [...]Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...]r. oraz decyzji nr [...]r. Komendanta Powiatowego w K.. W chwili składania odpowiedzi na skargę nie zakończyło się postępowanie w tej sprawie przed organem II instancji, tj. Komendantem Głównym Policji. Podniesiono także, że skarżący pismem z dnia 20 grudnia 2009 r . złożył wniosek o wypłacenie mu równoważnika za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

Na wezwanie Sądu strona przeciwna nadesłała do akt sprawy kserokopię prawomocnej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...]r. nr [...]wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr 144/98 Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...]. oraz decyzji nr [...]r. Komendanta Powiatowego w K. dotyczącej prawa skarżącego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lokalu. Powyższą decyzją Komendant Główny Policji uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...]r. nr [...]stwierdzającą nieważność w/w decyzji pierwszoinstancyjnych przyznających skarżącemu prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej oraz prawidłowość subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd uchyla zaskarżone orzeczenie. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym w powyższy sposób wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu obligującym Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2009. Problemem prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego lecz za lata 2006 do 2008 zajmowała się tut. Sąd w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 212/10 zakończonej wyrokiem z dnia 15 lipca 2010 r. uchylającym wydane w tamt. sprawie przez organy obu instancji. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 212/10 była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...]r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 do 2008. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 212/10.

Rozważając zasadność skargi wniesionej w niniejszej sprawie zauważyć należy, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy faktów, bowiem niekwestionowaną w sprawie jest okoliczność, że skarżący w dniu 1 lutego 1995 r. został zwolniony ze służby w Policji i nabył uprawnienia emerytalne na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 25 maja 2005 r. nabył on prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w K. z tego właśnie dnia. Wcześniej jego prawo do tego równoważnika ustalone było decyzją Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...]nr[...]. Decyzja późniejsza zastąpiła wcześniejszą, wydaną w tym samym przedmiocie. Decyzja organu pierwszej instancji przyznająca skarżącemu prawo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest ostateczna i prawomocna, pozostaje nadal w obrocie prawnym. Jak bowiem wynika ze złożonego w sprawie pisma procesowego Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2010 r. (k. 20 akt sądowych) obie decyzje organu pierwszej instancji przyznające skarżącemu wspomniane świadczenie pozostają nadal w obrocie prawnym, bowiem prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności zakończyło się wynikiem negatywnym, co potwierdza znajdująca się w aktach sądowych prawomocna decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...]nr[...], którą organ ten uchylił w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...]nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...]nr [...]oraz decyzji z dnia [...]Komendanta Powiatowego Policji w K. przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena mocy obowiązującej wydanej w dniu [...]Komendanta Rejonowego Policji w K., zmienionej następnie przez Komendanta Powiatowego Policji w K. decyzją z dnia [...]w sprawie przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostało przyznane skarżącemu decyzją z dnia [....] Komendanta Rejonowego Policji w K. z powołaniem się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz przepis § 9 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP Nr 76, poz. 708). Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Kłodzku z dnia 25 maja 2005 r. nr 84/2005 wydaną z powołaniem się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ze skutkiem od dnia 31 grudnia 2001 r.

Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania regulowało kwestię prawa emerytów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w § 12. Zarządzenie to zostało uchylone przez § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212). W § 11 ust. 1 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. wskazano, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Rozporządzenie to przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które to rozporządzenie następnie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) poprzez uchylenie m.in. § 8, zgodnie z którym przepisy w/w rozporządzenia miały zastosowanie także do emerytów policyjnych. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Późniejsze zmiany stanu prawnego, na podstawie którego skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w ocenie Sądu nie wpłynęły jednak na owo prawo przyznane skarżącemu wymienioną wyżej decyzją Komendanta Powiatowego Policji K.. Mając na uwadze ogólną zasadę intertemporalną lex posteriori derogat legi priori, nie może budzić wątpliwości, że tożsame z przedmiotowym stany faktyczne, jednakże powstałe po dacie 1 stycznia 2006 r. nie mogły już korzystać z możliwości uzyskania prawa określonego we wcześniejszym rozporządzeniu albowiem odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego między innymi emerytom policyjnym.

Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, której rozstrzygnięcie – między innymi ze względu na argumentacje prawną strony przeciwnej - wymaga rozważenia, w jaki sposób zmiana określonego przepisu prawa wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze pod obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw dobrze nabytych", według której mimo zmiany stanu prawnego stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal. W kontekście powyższego należy zaznaczyć, że zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, w przypadku zmiany przepisu dopuszczalne jest roszczenie o dalszą realizację praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Odnosząc się do kwestii mocy wiążącej regulacji, na którą powołuje się skarżący, należy wskazać, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Dodać jednak należy, że umocowania do wydania przepisów wykonawczych ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne. W realiach niniejszej sprawy delegacja ustawowa dla wydania rozporządzenia, na podstawie którego skarżący nabył uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W powyższym przepisie prawa ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, na podstawie którego powinno było być wydane rozporządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. Regulacje zawarte w rozporządzeniu, na podstawie którego skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostały powtórzone w kolejnym rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w powołanym już przez organy w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 stwierdzając, że "... w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego." Na powyższe wskazuje również, utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 541/10, z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 874/10, z dnia 24 listopada sygn. akt I OSK 1104/10 publ. http://cbois.nsa.gov.pl/ ). Podobnie wskazał również tut. Sąd w prawomocnym już wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA//Wr 1/10 wyrażając pogląd, zgodnie z którym: "uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)". Wobec tożsamych rozwiązań prawnych w zakresie prawa emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zawartych w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do wcześniej obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 1999r. wydanego w tym samym przedmiocie, ukształtowana ostatecznie w/w rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie. Przepis bowiem § 8 ostatnio wymienionego rozporządzenia dawał możliwość stosowania przyjętych w nim rozwiązań prawnych także w stosunku do emerytów policyjnych. W tym kontekście rację należy przyznać Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we Wrocławiu wywodzącemu, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami policyjnymi. Podkreślić jednak należy, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego.

W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, bądź też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. W tym kontekście należy stwierdzić, że ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, jak też rozporządzenie tego organu z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie tych aktów prawnych. Podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77) stwierdzając, że: "W razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Kłodzku z dnia 25 maja 2005 r. nr 84/R/2005 przyznająca od dnia 31 grudnia 2001 r. skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w wysokości 2 norm zaludnienia bezterminowo, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszym ciągu zatem wywołuje skutki, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu. Organy administracji powyższą istotną w tej sprawie okoliczność pominęły, orzekając w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za rok 2009. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że decyzja ta nie przyznawała skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego także na przyszłość. Sąd nie podziela także poglądu strony przeciwnej co do tego, że przepisy w/w rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. mają wyłącznie charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Wszczynający postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wniosek skarżącego nie zawierał w istocie rzeczy żądania przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w formie decyzji administracyjnej. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowało oświadczenie mieszkaniowe. W takiej sytuacji należało raczej przyjąć, że wniosek dotyczył realizacji już wydanej ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej przyznającej mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, obecnie za rok 2009. Rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powyższej istotnej w sprawie okoliczności nie wyjaśniły i nie ustaliły.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Kłodzku zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, rozpozna zasadność zgłoszonego przez skarżącego podania wszczynającego postępowanie w sprawie, wyjaśniając jego przedmiot i dopiero wówczas wyda właściwe rozstrzygnięcie.

Z uwagi na odmowny charakter zaskarżonej decyzji, Sąd nie orzekł w przedmiocie jej wykonania.