Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 54/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 28 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A.wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 28 kwietnia 2014 r. uchylającą do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji decyzję Starosty z dnia 3 lutego 2010 r., nr [..], którą zmieniono decyzję Starosty z dnia 30 lipca 2008 r., Nr [..], na szczególne korzystanie z wód rzeki D. w miejscowości L. – piętrzenie wód rzeki D. za pomocą istniejącego urządzenia wodnego – stopnia wodnego, poprzez zmianę pkt IV ppkt 4 tej decyzji, któremu nadano brzemiennie: "Uprawniony obowiązany jest do wykonywania prac pogłębiarskich na zbiorniku górnym (oczyszczanie dna, usunięcie namułów i roślinności) w terminie: a) do dnia 31.12.2014r. bagrowanie na odcinku od jazu komunalnego do zatoki ujęcia wody, b) do dnia 31.12.2016r. bagrowanie na kolejnych odcinkach zbiornika".

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 30 lipca 2008 r., nr [..], Starosta udzielił A. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmującego piętrzenie wód rzeki D. za pomocą istniejącego stopnia wodnego zlokalizowanego w miejscowości L. w km 12+300 rzeki D. o rzędnej progu 40,45 m n.p.m. Kr, na zasadach szczegółowo określonych w decyzji.

Starosta decyzją z dnia 3 lutego 2014 r., nr [..], zmienił decyzję Starosty z dnia 30 lipca 2008 r., zmienioną już wcześniej decyzjami Starosty z dnia 20 lipca 2010 r. i z dnia 17 grudnia 2012 r., poprzez nadanie dotychczasowemu punktowi IV.4 w brzmieniu: "W terminie do 31 grudnia 2014r. uprawniony jest obowiązany do wykonania prac pogłębiarskich na zbiorniku górnym (oczyszczenie dna, usunięcie namułów i roślinności)" nowego brzmienia:

"Uprawniony obowiązany jest do wykonania prac pogłębiarskich na zbiorniku górnym (oczyszczenie dna, usunięcie namułów i roślinności) w terminie:

a. do dnia 31.12.2014 r. bagrowanie na odcinku od jazu komunalnego do zatoki ujęcia wody,

b. do dnia 31.12.2016 r. bagrowanie na kolejnych odcinkach zbiornika."

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że o zmianę warunków pozwolenia wodnoprawnego wystąpiły A. w trybie art. 155 k.p.a., zmierzając do wydłużenia terminu na wykonanie prac pogłębiarskich na zbiorniku górnym, czyli w zakresie treści objętej pkt IV ppkt 4 decyzji z dnia 30 lipca 2008 r. Organ wyjaśnił, że wskazywany przez wnioskodawcę brak środków na sfinansowanie przedmiotowego zadania nie jest argumentem za odstąpieniem od wykonania prac określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, tym bardziej, że termin ich wykonania był już zmieniany na prośbę wnioskodawcy. Wskazano, że bagrowanie zbiornika należy traktować jako działanie w ramach prawidłowej eksploatacji zbiornika, w celu zabezpieczenia jazu.

W odwołaniu od tej decyzji A. zarzuciły naruszenie art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie wniosku z art. 155 k.p.a. oraz nie uwzględnienie interesu strony i interesu społecznego. Wniesiono o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki. Odwołująca podkreśliła, że nie zwracała się do organu o odstąpienie od wykonania obowiązku, lecz o zmianę jego terminu. Tym samym Starosta, rozstrzygając sprawę nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności wskazanych przez skarżącą. Skarżąca podkreśliła, że przedstawiony we wniosku aspekt ekonomiczny sprawy nie został przez organ należycie wyjaśniony. A. nie są przedsiębiorstwem nastawionym na osiąganie zysków, lecz powołanym do realizacji celów publicznych. Wszelkie podejmowane przez spółkę działania mają wpływ na cenę świadczonych usług dostawy wody, a zatem posiadają aspekt społeczny. Odmawiając uwzględnienia wniosku spółki, Starosta w istocie pominął interes społeczeństwa. Spółka podkreśliła, że nie pozostaje w sprawie bezczynna. Podjęła szereg prac przygotowawczych do rozpoczęcia bagrowania, w tym uzyskała opracowania przyrodnicze, posiada koncesję na prowadzenie robót bagrowniczych i uzyskała na ten zakres robót decyzję administracyjną o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zdaniem skarżącej, organ winien wziąć pod uwagę fakt, że kolejna próba pozyskania zewnętrznego dofinansowania projektu "Ekologiczne udrożnienie węzła wodnego przy wykorzystaniu potencjału energetycznego piętrzonej wody w ramach projektu rewitalizacja/bagrowanie zbiornika wodnego na rzece D. wraz z poprawą stanu technicznego stopnia wodnego zlokalizowanego w miejscowości L. w km 12+300 rzeki D., Gmina L., powiat t." w ramach Kontraktu terytorialnego Województwa na lata 2014-2020 spotkała się ze wstępną akceptacją Sejmiku Samorządowego Województwa. Spółka spodziewa się przyznania tego dofinansowania w najbliższym czasie. Wobec powyższego nie leży w interesie społecznym, by spółka sfinansowała choćby część obowiązków bagrowniczych z własnych środków, gdyż spowoduje to wzrost cen wody dla mieszkańców. Także i z tych względów, zmiana decyzji pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wnioskiem spółki byłaby słuszna. Przyjęcie przez organ braku spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. bez umotywowania tego stanowiska i bez wykazania okoliczności faktycznych w oparciu o które zajął takie stanowisko powoduje, że nie poddaje się ono ocenie strony. Brak należytego umotywowania istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii prowadzi do naruszenia art. 11 i 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek spółki złożony w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę terminu bagrowania na zbiorniku górnym do dnia 31 grudnia 2016 r. motywowano okolicznościami związanymi zarówno z interesem społecznym, jak i słusznym interesem strony, a przedłużenie tego terminu umożliwi poszukiwanie i uzyskanie środków zewnętrznych, a także zgromadzenia wystarczających funduszy własnych.

Organ wyjaśnił, że w pierwotnej decyzji z dnia 30 lipca 2008 r. określono obowiązek wykonania prac pogłębiarskich na zbiorniku górnym w terminie do dnia 30 lipca 2010 r. Następnie dwukrotnie prowadzono postępowania na wniosek A. w sprawie zmiany zakresu wykonania tego obowiązku. Decyzją Starosty z 20 lipca 2010 r. zmieniono zapis w decyzji z dnia 30 lipca 2008 r. i określono obowiązek wykonania prac pogłębiarskich na zbiorniku górnym w terminie do 31 grudnia 2014 r. Decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. Starosta odmówił zmiany decyzji z dnia 30 lipca 2008 r. w zakresie zniesienia obowiązku polegającego na wykonaniu prac pogłębiarskich na zbiorniku górnym (oczyszczenie dna, usunięcie namułów i roślinności).

W toku niniejszego postępowania zgodę na zmianę decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wyraził B. Natomiast Dyrektor RZGW zwrócił uwagę, że A. nie udało się pozyskać dodatkowych środków finansowych na wykonanie niezbędnych robót w korycie rzeki, co nie może być argumentem na rzecz nie wykonywania prac, które winny być wykonane ze względu na bezpieczeństwo stopnia. Zdaniem RZGW podany we wniosku przewidywany koszt zadania jest tak wysoki (6-7 mln zł), gdyż uprawniony łączy zadanie bagrowania z innymi planowanymi pracami na jazie (budowa przepławki, remont jazu itp.). Ponadto zadanie bagrowania nałożone w pozwoleniu wodnoprawnym należy traktować jako działanie eksploatacyjne, które powinno być systematycznie prowadzone. Wobec czego RZGW warunkiem zgody na zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania rewitalizacji/bagrowania zbiornika jest podzielenie zadania - bagrowanie zbiornika odcinkami:

a. do dnia 31 grudnia 2014 r. wnioskodawca przeprowadzi bagrowanie na odcinku od jazu komunalnego do zatoki ujęcia wody,

b. do 31 grudnia 2016 r. wnioskodawca przeprowadzi bagrowanie na kolejnych odcinkach zbiornika.

Z zebranych dokumentów wynika, że projekt decyzji organu pierwszej instancji udostępniony został w dniu 12 grudnia 2013 r. A., która miała podjąć działania zmierzające do ustalenia wydłużonego terminu wykonania bagrowania. Z pisma RZGW z dnia 17 stycznia 2014 r. skierowanego do A. wynika, że odbyło się spotkanie przedstawicieli firm i RZGW oczekuje na ustosunkowanie się do propozycji rozwiązania problemów związanych z bagrowaniem zbiornika L.

Pomimo braku stanowiska A. co do proponowanej treści decyzji, Starosta w dniu 3 lutego 2014r. wydał zaskarżoną decyzję, czym naruszył art. 155 k.p.a., gdyż zmiana nastąpiła bez zgody strony – A. Brak zgody stron niweczy skutek prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. postępowania, jakim byłaby zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Zgoda strony na wzruszenie decyzji w trybie art. 155 musi być udzielona wprost i wyraźnie, najlepiej na piśmie w formie oświadczenia bądź do protokołu, nie może to być zgoda dorozumiana ani domniemana.

W skardze na powyższą decyzję A. wniosła o stwierdzenie nieważności:

1) decyzji Dyrektora RZGW z dnia 28 kwietnia 2014 r.;

2) decyzji Starosty z dnia 3 lutego 2014 r.;

3) decyzji Starosty z dnia 30 lipca 2008 r. w części, tj. w zakresie pkt IV ppkt 4; 4) decyzji Starosty z dnia 20 lipca 2010 r.;

5) decyzji Starosty z dnia 17 grudnia 2012 r.,

ewentualnie o uchylenie wymienionych decyzji w tym samym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Powyższym decyzjom spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy"

1) art. 8 w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. bezstronnego rozpatrzenia sprawy;

2) art. 24 i art. 25 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy przez organ będący stroną w sprawie;

3) art. 107 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. przez naruszenie obowiązków organu administracji publicznej w kwestii treści i zakresu uzasadnienia decyzji administracyjnej;

4) art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie;

5) art. 78 Konstytucji RP poprzez rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez organ będący stroną w sprawie;

6) art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (zwanej dalej "Dyrektywą Siedliskową") poprzez naruszenie obowiązku poddania odpowiedniej ocenie skutków przedsięwzięcia i wyrażenia zgody na to przedsięwzięcie bez wcześniejszego upewnienia się, że nie wypłynie on niekorzystnie na dany teren z punktu widzenia założeń jego ochrony);

7) art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania postępowania oraz art. 15 i art. 118 tej ustawy. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego z naruszeniem wymagań ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że wydał zaskarżoną decyzję jako organ właściwy po rozpatrzeniu odwołania zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Wskazał, że nie jest już stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Właścicielem wody w tym wypadku jest bowiem Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW), któremu przysługuje status strony, i który ustanowił pełnomocnika w osobie A. R. Organ przyznał, że strony postępowania zostały nieprawidłowo ustalone, ale ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien określić wszystkie strony postępowania i uzyskać ich zgodę na wnioskowaną zmianę decyzji.

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję. Sąd wyjaśniając istotę postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., podkreślił, że obowiązek zapewnienia w tym postępowaniu udziału tych samych stron postępowania co w postępowaniu "pierwotnym" wynika wprost z treści tego przepisu. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej uzależniona jest bowiem od zgody strony oraz uznania przez organ rozstrzygający sprawę w tym trybie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka "zgody strony" z art. 155 k.p.a. nie odnosi się przy tym wyłącznie do takich decyzji, w których jedna strona nabyła prawo. W przypadku, gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana tej decyzji wymaga zgody wszystkich osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej "pierwotną" decyzją ostateczną, i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron.

Sąd stwierdził, że w dacie wydawania decyzji z dnia 30 lipca 2008 r. Starosta ustalając krąg stron postępowania zgodnie z wówczas obowiązującym brzmieniem art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne za stronę postępowania uznał także Dyrektora RZGW, który brał w nim czynny udział. W konsekwencji w postępowaniu toczącym się w trybie art. 155 Kpa Dyrektor RZGW, jako strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której dotyczy wniosek o zmianę, również winien zostać uznany za stronę postępowania i na takich prawach w nim uczestniczyć, co też miało miejsce. Brak jest dowodów na to, że podpisujący te pisma w imieniu RZGW z-ca Dyrektora A. R. działał w sprawie nie w charakterze Dyrektora RZGW, lecz w imieniu Prezesa KZGW jako właściciela wody.

Sąd wyjaśnił, że właściwość organów administracyjnych do wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. należy określać według aktualnego stanu struktury administracji publicznej oraz rozdziału w niej właściwości w sprawach indywidualnych. Zmiany przepisów ustawy Prawo wodne, jakie nastąpiły po wydaniu ww. decyzji "pierwotnej", doprowadziły do tego, że w obecnym stanie prawnym dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie jest już ujmowany w art. 127 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015, poz. 469), jako strona postępowań o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, pełni natomiast w tych postępowaniach rolę organu odwoławczego. W ocenie Sądu, powierzenie obecnie Dyrektorowi RZGW orzekania, jako organ odwoławczy w sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie tego postępowania administracyjnego i to bez względu na to, czyją własnością jest woda, której dotyczy postępowanie.

Sąd uznał, że skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżoną decyzję wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., co daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 3 k.p.a.) i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

WSA stwierdził też, że w sprawie nie ma podstaw, aby zakresem kontroli na podstawie art. 135 p.p.s.a. objąć decyzję organu pierwszej instancji, a także pozostałe decyzje wskazywane w skardze. Odnośnie do decyzji organu pierwszej instancji, WSA wyjaśnił, że nie może zastępować organów administracji publicznej, w tym organów drugiej instancji, w prawidłowym wykonywaniu ich ustawowych kompetencji orzeczniczych. Sąd nie mógł zatem odnieść się do zawartych w tej decyzji wywodów dotyczących meritum sprawy, ponieważ to najpierw prawidłowo wyznaczony organ odwoławczy musi zastosować konkretne normy prawa i na ich podstawie rozstrzygnąć sprawę. Co do wcześniej wydawanych decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, sąd wyjaśnił, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek zmiany tej decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może zatem zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już ostatecznie zakończonej. Brak jest zatem podstaw, aby w postępowaniu prowadzonym w tym trybie dokonywać powtórnej weryfikacji samego pozwolenia wodnoprawnego, czy też innych decyzji dotyczących jego zmiany.

Rozpoznając skargi kasacyjne wniesione od powyższego rozstrzygnięcia przez A. oraz przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 560/15, uchylił zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i oddalił skargę kasacyjną A.

NSA uznał zarzuty Dyrektora RZGW dotyczące naruszenia art. 127 ust. 7 i ust. 7b ustawy Prawo wodne w związku z art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. za zasadne. Wyjaśnił, że Dyrektor RZGW jako strona brał udział w postępowaniu prowadzonym na wniosek spółki o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 30 lipca 2008 r. Jego przymiot strony w tym postępowaniu wynikał z treści art.127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019), który stanowił, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Z dniem 11 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 32, poz. 159). Zgodnie z art. 1 pkt 54b tej ustawy - art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne otrzymał brzmienie: "stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych."

Z porównania treści tych przepisów wynika, że z dniem 11 marca 2011 r. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie należy do kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

W niniejszej sprawie podstawą prawną wydania kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym przez Dyrektora RZGW decyzji, wydanej przez organ pierwszej instancji - Starostę był art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Według NSA, sąd pierwszej instancji z faktu, że Dyrektor RZGW był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 30 lipca 2008 r., wyciągnął błędny wniosek, że powinien być stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do tej decyzji i nie może być organem prowadzącym to postępowanie, dlatego też podlega wyłączeniu. NSA wyjaśnił, że z istoty postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. wynika jego samodzielność skutkując tym, że uczestniczenie na prawach strony w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej powinno być motywowane interesem prawnym w uzyskaniu rozstrzygnięcia zmieniającego określonej treści.

W niniejszej sprawie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, z dniem 11 marca 2011 r. dyrektor regionalnego zarządu gospodarko wodnej utracił z mocy ustawy przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że wynik przedmiotowego postępowania o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym udzielonego spółce w 2008 r. - nie kształtuje już jego sytuacji prawnej. Art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, definiując na potrzeby wydania pozwolenia wodnoprawnego przymiot strony, stanowi lex specialis w stosunku do normy art. 28 k.p.a. W tym stanie rzeczy wskazany organ mógłby mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu, gdyby spełniał przesłanki z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Według NSA w sprawie nie ma odpowiedniego zastosowania przepis art.127 ust.7b Prawa wodnego, który przewiduje wyłączenie dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą, ponieważ dotyczy on zupełnie innej sytuacji faktycznej niż w tej sprawie. Dyrektor RZGW nie był wnioskodawcą w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ani nie jest wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu o zmianę tego pozwolenia w trybie art. 155 k.p.a.

Sam fakt uczestnictwa organu - Dyrektora RZGW w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w 2008 r. w charakterze strony, co wynikało z ówczesnego brzmienia art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, nie czyni go stroną niniejszego postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że utracił on przymiot strony. Wobec powyższego brak było podstaw do uznania, że organ administracyjny orzekający w drugiej instancji Dyrektor RZGW podlegał wyłączeniu w przedmiotowej sprawie.

Rozpoznając ponownie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) z dnia 28 kwietnia 2014r. podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mocą której uchylono decyzję Starosty z dnia 3 lutego 2014 r. i do ponownego rozpoznania skierowano sprawę z wniosku skarżącej spółki o zmianę w trybie przepisu art. 155 k.p.a. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego jej w 2008r.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, że kontrola legalności decyzji organu odwoławczego dokonywana jest również w warunkach związania opisanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 560/15, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 453/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę od decyzji organu odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2014r. uchylił tę decyzję uznając, że orzekający w sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej ze względu na przysługujący mu przymiot strony tak w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, jak i w postępowaniu o zmianę tego pozwolenia w trybie art. 155 k.p.a., podlegał wyłączeniu od orzekania, co czyniło wydaną decyzję wadliwą procesowo. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast kontrolując ten wyrok wskutek wniesienia skargi kasacyjnej nie podzielił takiego stanowiska i wyjaśnił, że fakt uczestnictwa organu - Dyrektora RZGW w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w 2008 r. w charakterze strony, co wynikało z ówczesnego brzmienia art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, nie czyniło go stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że utracił on przymiot strony. Wobec powyższego brak było podstaw do uznania, że organ administracyjny orzekający w drugiej instancji - Dyrektor RZGW podlegał wyłączeniu w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji powyższego, zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, sąd orzekający w niniejszej sprawie kontrolując ponownie legalność decyzji Dyrektora RZGW zobowiązany był do uwzględnienia jego kompetencji do orzekania w trybie art. 155 k.p.a. o zmianie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego z 2008 r.

W następnej kolejności sąd przystąpił do zweryfikowania prawidłowości podjętej decyzji, której procesowy charakter kształtuje dyspozycja przepisu art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w stanie faktycznym nie budzącym wątpliwości żadnej ze stron, Dyrektor RZGW stwierdziwszy, że skarżąca spółka wnioskująca o zmianę pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 155 k.p.a. nie wyraziła zgody na zmianę wprowadzoną decyzją Starosty z dnia 3 lutego 2014 r. uznał, że w takiej sytuacji zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Bezsporny stan faktyczny sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej spółki przedstawia się w ten sposób, że spółka ta korzystając z przysługującego jej od 2008r. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie w wód obejmującego piętrzenie wód rzeki D. wszczynając postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierzała do zmiany treści tego pozwolenia w kierunku odłożenia w czasie obowiązku wykonania prac pogłębiarskich na rzece ze względu na ubieganie się o ich zewnętrzne finansowanie.

Skoro spółka wystąpiła o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., to organy prawidłowo rozważały przesłanki do zmiany pozwolenia wodnoprawnego na zasadach sformułowanych w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonego przepisu wynika, że bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest wyrażenie zgody przez stronę. Jeżeli decyzja dotyczyła więcej niż jednej strony, wówczas niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Zgoda taka musi zostać wyrażona w sposób wyraźny i jednoznaczny. Jak trafnie stwierdzono w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 199 1r. (sygn. akt III ARN 32/90, OSNC 1992, Nr 6, poz. 112), zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Stanowisko takie do dziś jest konsekwentnie podtrzymywane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 547/06, stwierdził, że "zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest przy spełnieniu wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, którego treść musi być interpretowana ściśle, a nie rozszerzająco. Organ administracji nie może więc wydać na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w stosunku do której jedna ze stron złożyła wniosek o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka, ze względu na swój konstytutywny charakter, musi być jednoznacznie wyrażona. Należy mieć przy tym na uwadze wyrażoną w art. 14 k.p.a. zasadę pisemności. Zgoda ta nie może być domniemana na tej podstawie, że strona ta nie wniosła odwołania od doręczonej jej decyzji zmieniającej. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 2 k.p.a., z powodu rażącego naruszenia prawa" (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, ażeby A. jako strona wnioskująca o zmianę pozwolenia wodnoprawnego z 2008 r. wyraziła zgodę na zmianę tego pozwolenia w kształcie, który zmiana ta przybrała w decyzji Starosty. Dokumenty sprawy potwierdzają wprost, że projekt decyzji organu pierwszej instancji został przedstawiony skarżącej spółce, a nawet, że odbyło się spotkanie przedstawicieli spółki i RZGW, po którym oczekiwano na stanowisko spółki. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika jednak, aby skarżąca spółka przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji w trybie art. 155 k.p.a. w jakikolwiek sposób ustosunkowała się do przedłożonych propozycji, a tym bardziej, aby w sposób wyraźny wyraziła zgodę na zaproponowany w toku postępowania kierunek zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Treść odwołania świadczy jednak o tym, że skarżąca spółka nie akceptuje zaproponowanego przez organ pierwszej instancji kierunku zmian pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym brak zgody jednej ze stron czyniło niemożliwym zastosowanie art. 155 k.p.a.

W tych okolicznościach faktycznych, co do których wiarygodności sąd nie powziął żadnych wątpliwości, nadużyciem jednak było skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Z powołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a koniczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednak w rozpoznawanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z takimi naruszeniami przepisów prawa procesowego, które uzasadniałyby twierdzenie o tym, że istnieje nadal potrzeba wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres postępowania wyjaśniającego, który zdaniem organu odwoławczego uzasadniał rozstrzygnięcie kasacyjne, według sądu nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, dla której zasadnicze znaczenie ma nieprzerwanie istniejący i udokumentowany stan braku zgody skarżącej spółki na zmianę pozwolenia wodnoprawnego w kierunku zaproponowanym przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uchylił się od wyjaśnienia, jakie powziął wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych, które uprawniałyby go do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. oraz nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, które dotychczas nie zostały uwzględnione. Przeciwnie, wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że brak zgody strony, brew zasadzie wynikającej z art. 155 k.p.a. oznacza konieczność wydania decyzji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej. Innych wskazań dla organu pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie ma.

W tej sytuacji uzasadnienie kwestionowanej decyzji kasacyjnej oraz brak wskazań określających kierunek postępowania wyjaśniającego, które organ pierwszej instancji winien przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy sprawił, że sąd uznał decyzję Dyrektora RZGW jako wydaną z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu zgromadzone w sprawie dowody stanowiły kompletny materiał do tego, ażeby w świetle przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a. ustalić stan faktyczny sprawy i w sposób prawidłowy orzec o żądaniu skarżącej spółki.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, sprawa zostanie ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy, który zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązany będzie do podjęcia rozstrzygnięcia w kierunku wskazanym przez tutejszy sąd.

Odnosząc się do żądań i wniosków skargi dotyczących stwierdzenia nieważności bądź uchylenie wymienionych w skardze decyzji Starosty: z dnia 3 lutego 2014 r., z dnia 30 lipca 2008 r., z dnia 20 lipca 2010 r. i z dnia 17 grudnia 2012 r. sąd przypomina ponownie, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami stron. Ponadto stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Niniejszy wyrok uchylający zaskarżoną decyzję zapadł z przyczyn procesowych – naruszenia przez Dyrektora RZGW przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, a nie rozstrzygający sprawę co do jej istoty. Tym samym sąd nie widział potrzeby rozważań odnośnie zarzutów dotyczących decyzji pozostających poza przedmiotem rozstrzygnięcia.

Jednocześnie sąd zwraca uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 560/15 rozpoznając skargę kasacyjną spółki zgodził się z poglądem wyrażonym uprzednio przez WSA w Gdańsku, że sprawa prowadzona na podstawie art.155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia prawa materialnego ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji w sprawie pierwotnej, a z drugiej strony jest nowym postępowaniem administracyjnym. NSA wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. dotyczy ostatecznej decyzji pierwotnej, t.j. tej, której dotyczy wniosek o zmianę i to ona wyznacza materialne podstawy rozstrzygnięcia, natomiast przedmiotem postępowania w trybie art.155 k.p.a. jest ustalenie przesłanek zmiany tej decyzji pierwotnej i w tym znaczeniu jest to nowe, samodzielne postępowanie administracyjne. Nie zmierza ono jednak do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już przecież zakończonej decyzją ostateczną, ale do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do jej zmiany.

Akceptując w pełni wyrażone przez NSA i przytoczone stanowisko sąd wniosków zawartych w skardze w punktach 2-5 oraz częściowo w punkcie 6 nie uwzględnił, wobec czego też zbędne jest odnoszenie się do zarzutów i twierdzeń dotyczących wadliwości wymienionych w tych punktach decyzji starosty.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 697 zł. Na koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.