Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 263/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2, art. 4, art. 1, art. 10, art. 6, art. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 24 poz 199
law: Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. S. z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego J. S. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] stycznia 2014 r. J. S. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o podanie wysokości wynagrodzenia netto Podsekretarza Stanu S. R. za grudzień 2013 r. wraz ze wszystkimi dodatkami.

W piśmie z [...] lutego 2014 r. organ poinformował skarżącego, że wynagrodzenie podsekretarza stanu w MSW jest wypłacane zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 10, poz. 91 ze zm.) oraz ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431, ze zm.). Powyższe wynagrodzenie składa się z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego w kwotach wynikających z ww. przepisów oraz dodatkach za wysługę lat w wysokości i według zasad obowiązujących pracowników urzędów państwowych.

Jednocześnie organ podał, że wysokość indywidualnych wynagrodzeń osób zatrudnionych w MSW, w tym S. R. nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.).

Wyrażając przekonanie, że żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż dotyczy wydatkowania środków publicznych ze Skarbu Państwa i przez Skarb Państwa na członka politycznego zaplecza Ministra Spraw Wewnętrznych, skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność organu.

Wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia jego wniosku z [...] stycznia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności i stwierdzenie, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący zarzucił organom rażące naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 34 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 115 § 19 K.k. w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 K.k., poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od udzielenia żądanej informacji w przedmiocie wydatkowania środków publicznych przez Skarb Państwa, które są ponoszone na wynagrodzenie funkcjonariusza publicznego. Skarżący podniósł, iż wszelkie wydatki ponoszone przez Skarb Państwa są zawsze jawne, ponieważ odnoszą się do dysponowania majątkiem publicznym i stanowią informację publiczną, Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez niewydanie przez organ decyzji administracyjnej, gdyby organ przyjął, że nie jest możliwe udzielenie skarżącemu żądanej informacji publicznej ze względu np. na tzw. prywatność osoby fizycznej, co umożliwiłoby skarżącemu złożenie ewentualnego odwołania oraz ponowną kontrolę instancyjną odnośnie prawidłowości działań organu.

Skarżący zaznaczył nadto, że nie wzywał organu do zmiany postawy i zaprzestania pozostawania w stanie tzw. bezczynności, albowiem w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym wniesienie do sądu skargi w przedmiocie bezczynności organu w zakresie udostępniania informacji publicznej nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, oceniając, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ pozostaje w bezczynności.

Odnosząc się do żądania wniosku organ stwierdził, że wysokość wynagrodzenia brutto i netto podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych nie ma związku z pełnioną funkcją i jest indywidualną sprawą wynikającą z powołania na stanowisko przez Prezesa Rady Ministrów, uregulowaną we wcześniej podanych aktach prawnych. Wysokość wynagrodzenia podsekretarza stanu jest elementem powołania na stanowisko, którego treść jest znana tylko osobie powołującej na stanowisko i osobie powoływanej. Dokument o wysokości wynagrodzenia jest dokumentem prywatnym, umieszczonym w aktach osobowych. Podmiot prowadzący akta osobowe powinien zapewnić ochronę ujętych w nich danych osobowych.

Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, że wskazał skarżącemu akty prawne, na podstawie których zostało ustalone wynagrodzenie podsekretarza stanu wskazanego przez skarżącego.

Organ podał, że dla podsekretarza stanu został przydzielony mnożnik 4,4 dla wynagrodzenia zasadniczego oraz mnożnik 1,2 dla dodatku funkcyjnego. Wynagrodzenia zasadnicze przypisane do zajmowanego stanowiska są ustalane w systemie mnożnikowym, a ich wysokość zależy od iloczynu kwoty bazowej (corocznie określanej w ustawie budżetowej) i mnożnika przypisanego danemu stanowisku. W 2013 r. kwota bazowa wynosiła [...] zł. Zatem celem uzyskania informacji, w jakich granicach kształtuje się wynagrodzenie brutto, wystarczy wykonać proste działanie matematyczne. Wysokość wynagrodzenia netto będzie oczywiście niższa, ale tym bardziej nie stanowi informacji publicznej. Jest to bowiem kwota, która pozostaje osobie powołanej na stanowisko do swobodnej dyspozycji i nie powinna być udostępniana każdej osobie, która o takie dane zapyta. Każdy ma prawo do ochrony jego danych zawartych w aktach osobowych. Konkludując organ stwierdził, że informacje o wysokości wynagrodzenia konkretnych, imiennie wymienionych pracowników nie stanowią informacji publicznej.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2014 r. skarżący podtrzymał żądania skargi, wnosząc jednak o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wyjaśnił, iż nie wzywał organu do usunięcia bezczynności i nie złożył zażalenia w trybie art. 37 K.p.a., albowiem w sprawach bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej tego typu działania nie są wymagane. Brak jest zatem podstaw do odrzucenia skargi.

Skarżący ponownie podniósł, że żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż odnosi się do wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia. Tymczasem organ nie uczynił zadość temu żądaniu, ponieważ w odpowiedzi na wniosek skarżącego o podanie konkretnej wysokości wynagrodzenia w złotówkach funkcjonariusza publicznego S. R. – Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, będącego osobą pełniącą funkcje publiczne z racji zatrudnienia w administracji rządowej, organ przywołał jedynie tytuły przepisów prawa, na podstawie których ustala się i wypłaca wynagrodzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynność organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielenia informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Senatu i Sejmu ich regulamin.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny jest obowiązany zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określonej przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie przesłanki takie wystąpiły.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż wniesienie do sądu administracyjnego skargi w przedmiocie bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 u.d.i.p.).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek podlega bowiem realizacji, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona i zainteresowany nie ma innej możliwości zapoznania się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd bądź sięgając do publikatora.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył wysokości wynagrodzenia netto Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych S. R., za grudzień 2013 r. wraz ze wszystkimi dodatkami.

Wbrew twierdzeniom organu, mimo podania we wniosku imienia i nazwiska osoby piastującej urząd podsekretarza stanu, nie są to informacje ad personam, lecz informacje, które dotyczą wysokości środków publicznych wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska osoby pełniącej funkcję publiczną.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 87).

Oceniając pod tym kątem zakres czynności związanych ze stanowiskiem podsekretarza stanu, należy mieć na uwadze art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378 ze zm.), zgodnie z którym minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu, stosownie do art. 37 ust. 2 ww. ustawy, ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów. Ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany (art. 37 ust. 5 ww. ustawy).

Wskazane wyżej, ustawowo określone obowiązki i kompetencje podsekretarza stanu powołanego ogólnie rzecz ujmując do pomocy i zastępowania ministra-centralnego, organ administracji rządowej, przesądzają o tym, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej pełni on funkcję publiczną.

W ocenie Sądu uznać zatem należy, że żądanie skarżącego ujęte we wniosku z [...] stycznia 2014 r. odnosi się do wskazania miesięcznej puli środków przeznaczonych na wynagrodzenie wraz z wszystkimi dodatkami podsekretarza stanu ministerstwa – osoby pełniącej funkcje publiczne.

Przedmiotowy wniosek w swej istocie dotyczy sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.). Natomiast podmioty sektora finansów publicznych obowiązane są zgodnie z naczelną zasadą finansów publicznych określoną w art. 33 ust. 1 wskazanej ustawy do jawności gospodarowania środkami publicznymi. W ocenie Sądu – oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na wynagrodzenie dla ww. urzędnika.

W przypadku informacji dotyczącej działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji oraz informacji o funkcjonariuszach publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Prowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe. Udostępnione w ramach procedury zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej informacje, nie mogą wykraczać poza takie informacje, które są konieczne do zachowania transparentności życia publicznego, zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem Sądu – informacje dotyczące wysokości miesięcznego wynagrodzenia podsekretarza stanu nie przekreślają istoty ochrony prawa do życia prywatnego. Mają one bowiem znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Podkreślić należy, że szeroko pojęta prywatność może w pewnych sytuacjach być przedmiotem ingerencji dla dobra wspólnego. Jednak wkraczanie w sferę prywatności musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją, bowiem zarówno dostęp do informacji publicznej, jak i ochrona prywatności są dobrami równorzędnie chronionymi konstytucyjnie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006r., sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30).

Reasumując, żądane przez J. S. informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – informacje te nie zostały mu udzielone zgodnie z wnioskiem. Za wypełnienie obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie można uznać pisma organu z [...] lutego 2014 r. czy też udzielenia odpowiedzi na skargę. Skarżący nie domagał się bowiem podania podstawy prawnej do obliczenia i wypłaty wynagrodzenia podsekretarza stanu. Wniosek dotyczył konkretnej kwoty wysokości wynagrodzenia netto wraz ze wszystkimi dodatkami S. R. w grudniu 2013 r.

Informacje o wysokości środków publicznych, wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska podsekretarza stanu, stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Tworzą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt 5 lit. h u.d.i.p., będąc rodzajem informacji z zakresu funkcjonowania organu i dysponowania środkami publicznymi, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działania władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, zrealizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej, nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna.

W tym miejscu celowym jest zwrócenie uwagi, że orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne. Powyżej zaprezentowany pogląd uzyskał akceptację w wyroku WSA w Kielcach z 6 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ka 3/13, w wyroku WSA we Wrocławiu z 25 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 383/12 – dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, w wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11 – dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 298/13 i z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wa 97/14, z 5 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 730/13 – dotyczących wynagrodzenia rzeczników prasowych ministerstw (wszystkie orzeczenia dostępne na stronach internetowych Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dniu od złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna może być udostępniona w terminie określonym w ust.1, czyli niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informacje, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, który w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Minister odmówił stosowania przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie uznając, że żądanie skarżącego nie dotyczy informacji publicznej. Tym samym, wniosek skarżącego nie został zrealizowany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zainteresowany nie uzyskał bowiem żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 9 stycznia 2014r., bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, bądź też z uwagi na prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również udzielenie skarżącemu odpowiedzi przez organ, choć nieprawidłowe, i datę złożenia skargi do Sądu, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowane przez organ stanowisko wynika z błędnej kwalifikacji pierwotnego wniosku skarżącego i wskazuje na wadliwą interpretację przepisów, a nie lekceważenie strony.