Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 241/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 2;  art. 40 ust. 2 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7; art. 8;  art. 9;  art. 64 par. 2;  art. 77;  art. 104;  art. 107 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 177 ( sto siedemdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej – "A" sp. z o.o. we W., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r., w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] do dnia [...] października 2012 r. na ul. [...] na wysokości nr [...] we W., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg – prowadzeniem robót z rusztowania, związanych z remontem dachu budynku mieszkalnego, wielorodzionnego, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] września 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe decyzje ostały wydane w opisanym stanie faktycznym:

Strona skarżąca w okresie od [...] września 2011 do [...] września 2011 r. zajmowała pas drogowy drogi gminnej ul. [...] we W. na wysokości nr [...], w celu prowadzenia robót związanych z remontem dachu budynku wielorodzinnego, na podstawie uzyskanego zezwolenia zarządcy drogi.

Powyższe zezwolenie zostało udzielone na okres od dnia [...] do dnia [...] września 2011 r. Na wniosek strony, złożony w dniu [...] września 2011 r., Prezydent W. udzielił Spółce dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, obejmującego okres od dnia [...] do dnia [...] września 2011 r.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. (piątek), strona skarżąca wniosła o "przedłużenie zezwolenia od [...] października 2011 r. do dnia [...] października 2011 r." Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta, działający w imieniu Prezydenta W., udzielił stronie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego, w okresie od [...] do [...] października 2011 r. Przy wydania decyzji organ powołał się na treść art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odstępuje się od uzasadnienia decyzji, w całości uwzględniającej żądanie strony.

W dniu [...] października 2011 r. strona skarżąca zgłosiła zakończenie prowadzonych robót, wobec czego, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., zarządca dogi zmienił decyzję wydaną w dniu [...] października 2011 r., w ten sposób, że określił termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] do dnia [...] października 2011 r.

W dniu [...] października 2012 r. zostało wobec strony skarżącej wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej - ulicy [...] we W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. została na stronę nałożona kara pieniężna w wysokości 38,40 zł za zajęcie w dniach od [...] do [...] października 2011 r. pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] września 2011 r.

Utrzymując w mocy zaskarżoną przez skarżącą spółkę decyzję w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO we W. wskazało przede wszystkim – odnosząc się do zarzutów odwołania, że to "A" Spółka z o.o. we W. jest strona w postępowaniu i adresatem wydawanych decyzji, bowiem z całości akt postępowania wynika, że to właśnie spółka prowadziła prace wymagające zezwolenia i Spółka była podmiotem kolejnych, wydawanych przez zarządcę drogi, pozwoleń. Spółka jest samodzielnym podmiotem, posiada osobowość prawną i fakt, że dysponowała upoważnieniem Prezydenta W. okoliczności tych nie zmienia.

W dalszej części postępowania Kolegium wyjaśniło, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na kategoryczne ustalenie, że zajęcie pasa drogowego przez stronę miało charakter ciągły i trwało nieprzerwanie do dnia [...] października 2011 r., czyli do dnia zgłoszenia zakończenia robót. Skoro zatem strona nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w dniach od [...] do [...] października 2011 r., to prawidłowo organ pierwszej instancji wydał decyzję o nałożeniu z tego tytułu kary pieniężnej.

Z powyższych przyczyn, w opinii organu drugiej instancji, brak zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji utrzymującego się stanu zajęcia pasa drogowego w okresie wykraczającym poza termin zajęcia określony w zezwoleniu zarządcy drogi powoduje po stronie inwestora odpowiedzialność, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i obliguje ten organ do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej. Kolegium uznało, że zastosowanie tego rodzaju sankcji w stosunku do skarżącej spółki, w związku z zajęciem, w dniach [...] października 2011 r. jest w pełni uzasadnione.

Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dokonując wymiaru przedmiotowej kary pieniężnej organ pierwszej instancji właściwie zastosował przepisy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Wysokość kary stanowi 10 - krotność opłaty ustalonej w oparciu o art. 40 ust. 4 tej ustawy o drogach publicznych wedle, którego opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Jeśli chodzi zaś o wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, zastosowano właściwe przepisy § 2 ust. 1 oraz załącznika nr 1 do uchwały nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta Wrocławia (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 284, poz. 3106 z późn. zm.). Ponadto SKO we W. podkreśliło, że skarżący we wniesionym odwołaniu nie kwestionuje przyjętej w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji powierzchni zajęcia pasa drogowego ul. [...] we W. w dniu [...] lipca 2012 r. tj. 54 m2 jezdni przy utrzymaniu ruchu kołowego oraz 5,40 m2 chodnika. Niemniej jednak należy wyjaśnić, że na tego rodzaju zakres zajęcia pasa drogowego wskazał Inwestor nie tylko w pierwotnym zezwoleniu z dnia [...] lipca 2012 r. lecz również, w kolejnych wnioskach o "przedłużenie" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w tym, we wniosku wniesionym za pośrednictwem faksu z dnia [...] lipca 2012 r.

Z powyższym rozstrzygnięciem spółka nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji, względnie o ich uchylenie.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że przy wydaniu zaskarżonych decyzji doszło do rażącego naruszenie prawa poprzez nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, na podmiot, który nie jest stroną w sprawie, co wynika – w przekonaniu strony – z błędnego uznania, że art. 40 ustawy o drogach publicznych nakazuje nałożenie kary na ten sam podmiot, który był adresatem zezwolenia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, podobnie jak w odwołaniu do decyzji pierwszoinstancyjnej, że skarżąca spółka dysponuje pełnomocnictwem udzielonym jej przez Prezydenta W., do działania w imieniu Gminy W., w sprawach dotyczących przejęcia mienia gminnego, w tym również na prowadzenie postępowań dotyczących robót budowalnych i remontów. Dodatkowo może występować w imieniu Gminy W. przed organami administracji publicznych.

Jak podniosła skarżąca, umowa z wykonawcą robót remontowych w spornym terminie przy ulicy [...], zawarta była co prawda przez stronę, jednak działała ona na mocy udzielonego jej pełnomocnictwa, w imieniu Prezydenta W. Zarzuciła tym samym, że zarówno zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jak i decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej, winny były być adresowane do Prezydenta W.

Uzasadniając przedmiotowe zarzuty strona powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium we W podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko w tej sprawie i wniosło ojej oddalenie.

W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy

Sąd przyjął, co następuje;

Skarga jest zasadna, choć z powodów zupełnie odmiennych niż podniesione przez stronę inicjująca postępowanie.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako: "k.p.a.") oraz innych przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności jednak wyjaśnić należy, że trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało za uzasadniony zarzutu strony skarżący, jakoby nie była osoba, do której skierowana powinna być decyzja w rozpoznawanej sprawie. W szczególności, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, z akt sprawy nie wynika, aby zawierając umowę z wykonawcą robót przy ulicy [...] we W. działała w imieniu Prezydenta W. Nie negując faktu posiadania pełnomocnictwa przez spółkę, wskazać należy wyraźnie, że upoważnienia do występowania w sprawie uzyskania zezwolenia zarządcy na zajęcie pasa drogowego, W. Ł., udzieliła Prezes Zarządu skarżącej spółki – M. T. – B. Upoważnienie to udzielone zostało w imieniu "A" sp. z o.o. we W. Z jego treści nie wynika w żaden sposób, aby było ono upoważnieniem kolejnym (substytucyjnym), udzielonym w imieniu jakiegokolwiek innego podmiotu. Jak trafnie wskazywał organ administracji, strona skarżąca jest podmiotem prawa, ma osobowość prawną, co oznacza, że zaciąga zobowiązania i podejmuje czynności we własnym imieniu. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że udzielając upoważnienia, działała w imieniu innego podmiotu. Warto również zaznaczyć, że zarzut działania w imieniu i na rzecz Prezydenta W., a nie swoim, strona skarżąca podniosła dopiero w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej, nie kwestionowała zaś postępowania organu na etapie udzielania jej kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Tym samym zarzut dotyczący skierowania w sprawie decyzji do podmiotu nieb będącego stroną, jest całkowicie chybiony.

Jednakże, kwestia istotną i wymagającą ustalenia, było to, czy w ustalonych przez organy okolicznościach, zasadne było nałożenie na stronę, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dla zastosowania wymienionego przepisu konieczne jest przesądzenie, że strona skarżąca podjęła działanie wymagające zezwolenia (wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy), ale uczyniła to bez jego uzyskania, ponieważ albo w ogóle nie występowała o zezwolenie albo też występowała, ale go nie uzyskała.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, poczynione dotychczas przez organy ustalenia, nie pozwalają na ocenę, że sytuacja taka miała miejsce.

Nie budzi wątpliwości fakt, że strona podjęła w pasie drogowym działania, wymagające zezwolenia, a mianowicie prowadziła roboty związane z remontem budynku. Zaistniała zatem przesłanka, określona w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Nie jest wątpliwe także i to, że stronie nie odmówiono zajęcia pasa drogowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w okresie od [...] września 2011 r. do dnia [...] października 2013 r. skarżąca nieprzerwanie zajmowała teren pasa drogowego ul. [...] we W., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Pierwotna decyzja dotycząca zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym obejmowała termin do [...] do [...] września 2011 r.

Pismem z dnia [...] września 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] października 2011 r., skarżąca zwróciła się do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. "o przedłużenie zajęcia pasa drogowego w ulicy [...], od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] października 2011 r. Co godne podkreślenia, wniosek ten zawierał również dokładne określenie terminu, co do którego skarżąca domagała się wydania zezwolenia.

Podkreślenia wymaga również, że oczywiste jest, że ustawa o drogach publicznych nie zna instytucji prawnej "przedłużenia terminu na zezwolenia zajęcia pasa drogowego. Zainteresowana strona musi wystąpić każdorazowo z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa z określeniem nowego terminu, a wszczęte postępowanie kończy się wydaniem nowej decyzji przez zarządcę drogi określającej termin lub odmową dalszego zajmowania pasa. Jednakże w potocznym języku przedsiębiorców, prowadzących prace w terenie pasa drogowego, termin ten jest stosowany.

W dniu [...] października 2011 r. zarządca drogi wydał stronie decyzję pozytywną określającą termin zajęcia spornego pasa od dnia [...] do [...] października 2011 (zmieniona następnie, wobec faktu wcześniejszego ukończenia prac, na okres obejmujący dni [...] października 2011 r.). Decyzja ta zapadla na skutek wniosku strony z dnia [...] września 2011 r., o "przedłużenie" zezwolenia na okres od [...] do [...] października 2011 r. Z aktu tego wynika, że odstąpiono od uzasadnienia decyzji jako w całości uwzględniającej żądanie strony na zasadzie art. 107 § 4 k.p.a. Decyzja ta bezspornie nie obejmowała zezwolenia na dni [...] października 2011 r. (sobota, niedziela). W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek decyzji, dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego na dni [...] października 2011 r. i organy na taką decyzję w ogóle się nie powołują.

Organy orzekające w sprawie zbyt powierzchownie oceniły kwestię występowania przez stronę o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak też mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto zgodnie z art. 9 K.p.a. organy te są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a stosownie do art. 8 k.p.a. prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie przepisy te zostały naruszone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz organ I instancji wiązały w sprawie niniejszej przesłankę zajęcia pasa drogowego w dniach [...] października 2011 r. z przekroczeniem terminu, z faktem, że na te dni strona nie legitymowała się stosownym zezwoleniem organu na zajęcie pasa drogowego, bowiem poprzednie zezwolenie wygasało w dniu [...] września 2011 r. Organy pominęły jednak to, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest niewątpliwie sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga wydania decyzji. Organ rozpoznając wniosek o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ocenia ponownie przesłanki negatywne lub pozytywne wydania zezwolenia. Tymczasem w dniu [...] października 2011 r. wpłynął do organu wniosek o przedłużenie terminu, określający dokładnie nowy termin: od [...] do [...] października 2011 r.

Mimo, że formalnie dotyczył on przedłużenia terminu, to faktycznie zainicjował nową sprawę administracyjną w przedmiocie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego w określonym terminie. Wniosek ten należało rozpatrzyć w przewidzianej prawem formie, aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Tymczasem organ wydając decyzję w dniu [...] października 2011 r. wyraził zgodę na zajmowanie pasa drogowego od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] października 2011 r., nie orzekając w ogóle o części wniosku dotyczącej zezwolenia na zajęcia pasa drogi w dniach [...] października 2011 r.

Niezrozumiałym jest więc dlaczego ta kolejna decyzja mimo wyraźnego wniosku strony, nie obejmowała również dni wcześniejszych, tj. [...] października 2011 r. Nawet w przypadku, gdyby z jakichkolwiek powodów organ uznał, że brak jest przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, to jego obowiązkiem jest wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Dodatkowo, wobec zastosowania przy wydawaniu decyzji możliwości wynikającej z art. 107 § 4 k.p.a., wyraźna staje się sprzeczność pomiędzy odstąpieniem od uzasadnienia, a sentencją decyzji, bowiem ta nie rozstrzyga wniosku w całości pozytywnie. Należy mieć na względzie, że art. 7 K.p.a., w powiązaniu z regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 K.p.a., stanowi podstawę do interpretowania wniosku strony z uwzględnieniem intencji strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi strony postępowania administracyjnego. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony lub jej arbitralnego przyjmowania. Jednak, gdyby organ powziął wątpliwości co to tego, jaka była wola strony, to winien tę kwestię wyjaśnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Organ tego nie uczynił.

Stwierdzić więc należy, że organ I instancji rozpatrując w dniu [...] października 2011 r. sprawę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie orzekł o całości żądania strony, która konsekwentnie domagała się przedłużenia okresu zezwolenia od dnia [...] października 2011 r. Nie rozstrzygnął sprawy w tym zakresie co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). W takiej sytuacji, orzekanie o nałożeniu kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, należy uznać z kolei za przedwczesne.

Zezwalając na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] do [...] października 2011 r., organ I instancji postawił stronę, w sytuacji zajmowania pasa drogowego w dniach [...] października 2011 r. roku bez zezwolenia, co powoduje dla strony niekorzystne skutki finansowe, w postaci obowiązku płacenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej spółki o "przedłużenie zezwolenia" na zajęcie pasa drogowego po dniu [...] września 2012 r., nie został prawidłowo rozpoznany przez organ administracyjny (nie orzeczono o całości żądania strony postępowania). Wprawdzie postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchybienia procesowe organu w załatwieniu wniosku o "przedłużenie zezwolenia" były o tyle istotne, że gdyby nie zaistniały, to strona skarżąca mogłaby otrzymać w odpowiednim czasie "przedłużenie zezwolenia", lub też dostosować się do decyzji odmownej, co pozwoliłoby uniknąć jej zarzutu przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i odpowiedzialności karno - administracyjnej na podstawie art. 40 ust.12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Niewątpliwie mają rację organy orzekające w sprawie, że przepisy dotyczące wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego mają charakter obligatoryjny. Nie oznacza to jednak, że organy są uprawnione do nałożenia takiej kary w sytuacji, gdy zachodzą wątpliwości co do tego, czy zajęciu pasa drogowego można przypisać cechę samowolności.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego oraz nie oceniły całokształtu materiału dowodowego w łączności, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd stwierdził też, że organy prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przez co naruszyły art. 8 K.p.a. W przedmiocie udzielania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót toczyło się kilka postępowań administracyjnych, w których właściwym był ten sam organ (Prezydent Miasta), w imieniu którego działał ten sam pracownik, który rozpoznawał sprawę i wydawał kolejne decyzje dotyczące dalszych terminów zajęcia tego samego pasa drogowego przez spółkę w celu przeprowadzania robót związanych z wymiana magistrali wodociągowej. Ten sam organ wydał również decyzję o nałożeniu kary pieniężnej po stwierdzeniu, że strona nie legitymuje się stosownym zezwoleniem na zajęcie pasa na dni [...] października 2011 r. Przepis art. 9 K.p.a. wyraźnie nakazuje organom administracji publicznej należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z zasady zaufania obywateli do organów państwa wynika natomiast, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek z urzędu wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Sąd orzekający podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. II GSK 472/12, w którym wyrażono pogląd, iż: "w przypadku ustalenia błędu ze strony organu, Sąd winien rozważyć na ile – zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadą zaufania do działania organów państwa – strona może być obciążona negatywnymi konsekwencjami tego błędu. Jak wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 w sprawie 32457/05 Gashi v. Chorwacja (LEX nr 327111): Należy uznać, iż omyłki i błędy organów władzy państwowej powinny być tłumaczone z korzyścią dla osób nimi dotkniętych, w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie występuje inny, konkurencyjny interes prywatny. Innymi słowy, ryzyko każdej omyłki popełnianej przez organy władzy państwowej musi być ponoszone przez Państwo, a błędów nie można naprawiać kosztem zainteresowanej jednostki".

Działalność organów administracji publicznej musi się cechować pewną lojalnością postępowania w stosunku do partnerów i cechować się współmiernością działań do celów. Administracja publiczna to przede wszystkim administracja stosująca zasady fair play w stosunku do współpracujących podmiotów. Problemy należy rozwiązywać drogą negocjacji, a stosowanie sankcji administracyjnej jest ostatecznością. Oczywiście w tym miejscu można się powołać na bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Jest to jednak podejście formalistyczne, które w warunkach tej konkretnej rozpatrywanej sprawy nie znajduje aprobaty Sądu ( zasada Konstantyna: "Przy rozważaniu wszelkich spraw należy brać bardziej pod uwagę sprawiedliwość i słuszność niż argumenty wynikające z formalizmu prawnego").

Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Organ rozważy ponownie przesłanki do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajmowanie w dniu [...] czerwca 2012r. pasa drogowego bez zezwolenia, tj. z przekroczeniem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu lub naliczenie za ten dzień opłaty, tak jak za pozostały okres, na który zostało wydane zezwolenie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję organu I instancji, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności decyzji zapadło na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.