Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2052/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.) Sędziowie: WSA Artur Kuś WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. i A. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. i A. N. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...]września 2020 r. znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania R. D. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]października 2010 r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...]z [...] października 2010 r.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku J. K. i A. N. Starosta [...] decyzją z [...] października 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę bosmanatu wraz z usługami towarzyszącymi do obsługi istniejącej przystani żeglarskiej oraz niezbędną infrastrukturą w miejscowości [...], na działce nr ew. [...]i [...], obręb [...], gm. [...]. Powyższa decyzja została na wniosek inwestorów zmieniona kolejnymi decyzjami z [...] grudnia 2011 r. nr [...], z [...]sierpnia 2016 r. nr [...] i z [...]kwietnia 2017 r. nr [...].

Wnioskiem z [...]października 2018 r. R. D. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...]z [...] października 2010 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisami prawa miejscowego mającymi służyć ochronie środowiska. Wnioskodawca wyjaśnił, że obiekt niebędący bosmanatem, ale klasycznym apartamentowcem został zlokalizowany w odległości co najwyżej kilkunastu metrów od brzegu jeziora [...], co jest sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2008 r. nr [...]w sprawie Obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...], poz. [...]), dalej: rozporządzenie nr [...].

Pismem z [...]grudnia 2018 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek R. D. postępowania, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] stycznia 2019 r. na podstawie art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że weryfikacja decyzji Starosty [...] nie potwierdziła naruszenia prawa, które spowodowałoby, że decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego ze względu na wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że lokalizacja powyższej inwestycji jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy na działkach znajdujących się w obrębie konturów zaznaczonych w załączniku graficznym nr [...] do ww. decyzji. Projekt budowlany, stanowiący integralną część ocenianej decyzji został sporządzony przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje zawodowe i będące członkami właściwych izb zawodowych, a projektanci dołączyli wymagane oświadczenie o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zatwierdzony projekt budowlany, jak zauważył Wojewoda, jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia pod względem sanitarnym, bhp oraz p.poż., posiada oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody i odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznych, wodociągowych i kanalizacyjnych oraz telekomunikacyjnych zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej: p.b. Do projektu została dołączona opinia zespołu uzgadniania dokumentacji projektowej, decyzja Burmistrza Miasta [...] o ustaleniu lokalizacji zjazdu publicznego na czas nieokreślony oraz dokumentacja geotechniczna. Inwestorzy złożyli wniosek w sprawie ocenianego pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy oraz przedłożyli oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zauważył, że choć sama nazwa przedsięwzięcia zamieszczona we wniosku mówiła o budowie bosmanatu, to funkcja zaprojektowanych budynków wskazuje na inny sposób użytkowania obiektów. Zgodnie z definicją bosmanat albo kapitanat jest jednostką organizacyjną urzędu morskiego sprawującą władzę nad ruchem statków, niemniej nazwa ta w przypadku projektowanej inwestycji nie została zakwestionowana. W projekcie budowlanym wskazano pomieszczenie przeznaczone na pełnienie funkcji bosmanatu, ale całość obiektu pełnić będzie funkcję turystyczno-noclegową z pełną obsługą w zakresie wyżywienia, rekreacji i szkoleń osób tam przebywających. W kontekście podnoszonych zarzutów Wojewoda [...] stwierdził, że inwestycja ze względu na swoje położenie zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), dalej: u.o.p., objęta jest formą ochrony przyrody jako obszar chronionego krajobrazu oraz obszar [...]. Zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2003 r. nr [...]w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...], poz. [...]) oraz § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 na obszarze tym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, a obiekt ten nie jest objęty jednym z przewidzianych w rozporządzeniu wyjątków. Dla przedmiotowej inwestycji została tym niemniej wydana decyzja Burmistrza Miasta [...]o warunkach zabudowy z [...] września 2009 r., która zgodnie z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p., została uzgodniona pozytywnie z Regionalnym [...]w [...]postanowieniem z [...]czerwca 2009 r. [...]. Inwestycja wobec tego, że znajduje się w sąsiedztwie specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...] (kod obszaru: [...]), który oddalony jest o ok. 250 m od miejsca jej lokalizacji uzyskała również pozytywną opinię Regionalnego [...]w [...]z [...]czerwca 2010 r. Przedłożona opinia stwierdza, że lokalizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na gatunki roślin i zwierząt oraz siedliska przyrodnicze, dla ochrony których wyznaczone zostały obszary [...]. Organ nadzoru przyjął, że między decyzją o warunkach zabudowy a decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę istnieje bezpośredni oraz konieczny związek formalnoprawny i materialnoprawny. Zatem w tej sytuacji dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma podstaw do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od powyższej decyzji Wojewody [...]z [...]stycznia 2019 r. R. D. wniósł odwołanie, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez brak sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska; 2) art. 97 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] września 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] września 2020 r. GINB przywołał treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz sposób rozumienia, jaki powinien być nadawany przesłance "rażącego naruszenia prawa", stwierdzając, że analiza dokumentacji projektowej pozwala uznać, iż ustalenia organu I instancji odnośnie do tego, kwestionowana decyzja Starosty [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa są zasadne z wyjątkiem kwestii naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163, albowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej dopuścił się, zdaniem GINB, w tym zakresie rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sporna inwestycja w niewielkiej części pełni funkcję bosmanatu. Jak wynika z akt sprawy, powierzchnia użytkowa budynku A i B wynosi 1990,92 m² - budynek A: 728,08 m², budynek B: 1262,84 m², przy czym jedynie jedno pomieszczenie w piwnicy budynku A zostało przeznaczone na bosmanat (pow. 25,73 m²) z dostępem do pomieszczenia socjalno-magazynowego (12,13 m²) i WC (3,86 m²). W dominującej części przedmiotowa inwestycja pełni funkcję usługowo-mieszkalną. GINB stwierdził, że jej charakter sprawia, że nie mieści się ona w żadnym z wyjątków od ustanowionego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 zakazu lokalizowania zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora. Organ zauważył, że projektowana inwestycja nie jest m.in. inwestycją celu publicznego, co potwierdza prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2020 r. sygn. IV SA/Wa 2417/19 uchylający postanowienie Generalnego [...]z [...]lipca 2019 r. znak: [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...]lutego 2019 r. znak: [...] stwierdzające nieważność postanowienia Regionalnego [...] w [...]z [...]czerwca 2009 r. znak: [...]uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania działek nr ew. [...]i [...] obr. [...]. Stosownie do § 4 ust. 5 rozporządzenia nr 163, zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu, 3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym [...]w [...]. Zdaniem GINB, żaden z tychże wyjątków nie mógł mieć zastosowania do spornej inwestycji. Analizując zasadność zastosowania wyjątku od zakazu zabudowy przewidzianego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 163, GINB podał, że Rada Miejska w [...]uchwałą z [...]lutego 1999 r., Nr [...] uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Zgodnie z ww. uchwałą działki, na których zaprojektowano przedmiotową inwestycję (działki nr ew. [...]i [...]), znajdują się na obszarze oznaczonym w ww. studium symbolem [...] - obszar osadniczo-turystyczny: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]nie zostały wyznaczone granice obszarów zwartej zabudowy miast i wsi. Organ mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w powołanym wyżej wyroku z 12 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2417/19 odnoszącą się do sposobu rozumienia pojęcia "zwartej zabudowy" wskazał, że w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji występuje zwarta zabudowa (m.in. na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...]), jednak oddzielona jest ona od działek inwestycyjnych drogą gminną nr [...] (działka nr ew. [...]). Ponadto, obszar zwartej zabudowy kończy się na granicy skrajnej działki nr ew. [...] i nie obejmuje on działek inwestycyjnych nr ew. [...] i [...] (por. wydruk mapy z systemu informacji przestrzennej Urzędu Miasta i Gminy w [...]). Nadto, z uwagi na fakt, że przyległe do działek inwestycyjnych działki nr ew. [...] i [...] były niezabudowane, nie zachodziła przesłanka uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Tym samym w analizowanej sprawie, jak uznał GINB, nie zaistniały przesłanki wynikające z przepisów rozporządzenia nr 163, które umożliwiałyby zastosowanie odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Tałty. Zdaniem GINB, uchybienie, którego dopuścił się organ ma cechy rażącego naruszenia prawa. Naruszone przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 są przepisami, których stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Również skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, naruszono bowiem walory przyrodnicze obszaru, które powinny podlegać szczególnej ochronie. Organ odwoławczy zaznaczył, że wspomniane unormowanie zostało zawarte w akcie prawnym, którego celem było doprecyzowanie uwarunkowań służących jak najlepszej ochronie w szczególnie cennym przyrodniczo obszarze. Przyjąć należy, że sens ustanawiania na poziomie lokalnym przepisów szczegółowo regulujących zasady ochrony ściśle określonych terenów, np. z uwagi na walory krajobrazowe, wynika z potrzeby zachowania szczególnych walorów takich obszarów jako dobra o wyjątkowym ogólnospołecznym znaczeniu. Wprowadzane zatem takimi aktami zakazy mają przyczyniać się do realizacji szeroko pojętego celu ochrony przyrody wartości danego obszaru, aby przy możliwie jak najmniejszej ingerencji człowieka w jego walory przyrodnicze, służył on aktualnym i przyszłym pokoleniom. Oznacza to więc, że zasadą powinno być kwalifikowanie naruszenia przepisów wprowadzających określone zakazy w ramach obszarów chronionego krajobrazu jako naruszeń rażących z zastrzeżeniem wyjątków, a nie na odwrót.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...]września 2020 r. złożyli J. K. i A. N., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...]z [...] października 2010 r. rażąco narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 oraz stwierdzenie z tego powodu jej nieważności, co było wynikiem naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, polegającego na pominięciu okoliczności, iż dla inwestycji obowiązywał ustanowiony we wskazanym przepisie wyjątek od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z uwagi na to, że jej realizację przewidziano w obszarze zwartej zabudowy, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym nawet gdyby uznać, że decyzja jednak naruszała zakaz lokalizowania obiektów budowlanych określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, to z uwagi na: a) naruszenie przy ustanowieniu zakazu lokalizowania obiektów budowlanych określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia konstytucyjnego standardu ochrony własności (pusta własność), b) istnienie wątpliwości interpretacyjnych co do faktu zlokalizowania Inwestycji w obszarze zwartej zabudowy, c) brak wystąpienia skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, d) znaczny upływ czasu od chwili wydania Decyzji - przedmiotowe naruszenie i tak nie miało charakteru rażącego, umożliwiającego zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez sprzeczne ze stanem faktycznym przyjęcie, jakoby nieruchomość nie znajdowała się w obszarze zwartej zabudowy, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinęli w obszernym uzasadnieniu skargi. Skarżący wnieśli jednocześnie o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: 1) zestawu zdjęć wysokościowych terenu nieruchomości, 2) planu realizacji inwestycji "[...]" z [...] stycznia 1979 r. (Plan Realizacji), 3) decyzji SKO w [...]z [...]stycznia 2020 r. znak [...]o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] września 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jakkolwiek w powołanych w podstawach skargi zarzutach kwestia ta nie została bezpośrednio zaznaczona, to trafnie, zdaniem Sądu, skarżący w uzasadnieniu złożonej skargi na zasadzie uogólnionego zastrzeżenia zauważyli, że w zaskarżonej decyzji GINB, poddając analizie ewentualne uchybienia, jakie mogą obarczać decyzję Starosty [...]z [...]października 2010 r., powinien był mieć na uwadze zbieg kompetencji organów administracji publicznej powodujący, że zagadnienie dopuszczalności lokalizacji bosmanatu wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...]i [...]w miejscowości [...] w kontekście brzmienia § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 zakazującego lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior nie mogło zostać samodzielnie przesądzone przez GINB w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzja, a w konsekwencji niedopuszczalne było, by zagadnienie to rzutowało na byt prawny udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę.

W kontekście powyższego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że organ nadzoru, orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest związany zasadą legalizmu (praworządności) wynikającą z art. 6 k.p.a., formułującą wymaganie działania przez organ administracji na podstawie przepisów prawa, a więc na podstawie tychże przepisów i w ich granicach. Stosowanie norm administracyjnego prawa materialnego zakłada przestrzeganie przez organ jego właściwości rzeczowej (art. 19 k.p.a.), wobec czego za przepisy materialne, które decydują o treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, organ nie może uznać przepisów, które stanowią podstawę prawną działania podejmowanego w innym postępowaniu dotyczącym odrębnej sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, na ile pomiędzy stosowanymi przepisami w każdej ze spraw da się dostrzec określone powiązania funkcjonalne. Nie budzi wątpliwości, że przekształcenie przez inwestora określonej przestrzeni wymaga uzyskania przez niego określonych zgód (pozwoleń/zezwoleń/uzgodnień) w takim zakresie, w jakim planowane przez niego działania mają charakter prawnie reglamentowany. Obowiązujące przepisy administracyjnego prawa materialnego w odniesieniu do projektowanego działania przyjmują, że podlega ono ocenie organów, która jest formułowana zasadniczo zawsze w granicach wyznaczonych przedmiotowo. Z tego względu nie może budzić wątpliwości, że założenie polegające na etapowości rozstrzygania o kolejnych aspektach dopuszczalności realizowania inwestycji i uzyskiwaniu przez inwestora poszczególnych zgód w oparciu o treść zgód uprzednio udzielonych oddziałujących na treść przyznawanych inwestorowi kolejnych pozwoleń pozostających elementami szeroko rozumianego uprawnienia do realizowania przedsięwzięcia budowlanego przekłada się na niemożność weryfikowania przez organ administracji publicznej kwestii prawnych podlegających w świetle obowiązujących przepisów rozpatrzeniu na innym etapie (w odrębnym postępowaniu administracyjnym).

Ten wniosek, zdaniem Sądu, odnieść należy względem spornej kwestii zastosowania w sprawie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163, albowiem tak jak Starosta [...], rozpatrując wniosek skarżących jako inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia zaprojektowanego w bliskiej odległości od linii brzegowej jeziora [...], nie był uprawniony do uznania go za sprzeczny z powołanym przepisem rozporządzenia nr 163, jeżeli inwestorzy dysponowali uzgodnioną przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska obowiązującą decyzją ustalającą dla przedsięwzięcia na tym obszarze warunki zabudowy, tak i organ nadzoru, kontrolując decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej w trybie stwierdzenia nieważności, nie mógł przypisać jej cechy rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163, jeżeli uprzednio nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. To bowiem wskazane rozstrzygnięcie (decyzja ustalająca warunki zabudowy) w świetle obowiązujących przepisów jest aktem określającym dopuszczalność realizacji danego rodzaju inwestycji na określonym terenie i jeżeli kryterium położenia nieruchomości jest kryterium przesądzającym o tym, czy i które przepisy odrębne w świetle wymogu zachowania ładu przestrzennego i wymagań ochrony przyrody (środowiska) będą miały zastosowanie dla możliwości zrealizowania inwestycji, to zagadnienie to mieści się w granicach przedmiotowych postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy a nie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Powyższa ocena nie sprzeciwia się uznaniu, że obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p.) i wprowadzony w rozporządzeniu nr 163 przez Wojewodę [...] zakaz w § 4 ust. 1 pkt 8 oraz wyłączenia z niego, w tym sporny § 4 ust. 5 pkt 1 dotyczący obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej mają charakter normatywny, powszechnie obowiązujący, a zatem kształtujący uprawnienia i obowiązki wszystkich podmiotów, które ze względu na swoje cechy, mogą być uznani za ich adresatów.

Granice kompetencji organu nadzoru w analizowanym zakresie, co Sąd chce zdecydowanie podkreślić, są bezpośrednio warunkowane brakiem obowiązywania na obszarze inwestowanym (działki nr ew. [...]i [...], obręb [...]) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przekładało się na obowiązek uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy, który to obowiązek został przez nich dopełniony (decyzja Burmistrza Miasta [...]z [...]września 2009 r. nr [...]). Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, jak się przyjmuje, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1488/18). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się do przepisów o ochronie przyrody we wskazanym znaczeniu zaliczyć należy również akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 23 ust. 2 u.o.p. (por. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1175/16; wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. II OSK 15/17; wyrok NSA z 14 października 2014 r. sygn. II OSK 801/13; wyrok NSA z 22 lipca 2014 r. sygn. II OSK 352/13; wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2035/09). Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu do dnia [...] sierpnia 2009 r. następowało w drodze rozporządzenia wojewody, który to akt prawny określał jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Analogiczne stanowisko dotyczące wymogu uwzględnienia przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy postanowień art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. konkretyzowanych w treści wyznaczonego w formie aktu prawa miejscowego obszaru chronionego krajobrazu formułującego stosowne zakazy zabudowy wywodzone było w orzecznictwie sądowoadministracyjnym również z dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest potwierdzenie, iż decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Pojęcie "przepisów odrębnych" powinno się w przyjętym zakresie odnosić również do art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p., tj. przepisu upoważniającego do wyznaczenia przez właściwy organ na obszarze chronionego krajobrazu zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 796/17). Nie wydaje się, by inne rozumienie wskazanej regulacji przyjęły organy rozpatrujące wniosek inwestorów, jeżeli nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do uzgadnianego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bosmanatu wraz z usługami towarzyszącymi do obsługi przystani żeglarskiej na działkach nr ew. [...]i [...], obręb [...] Regionalny [...]w [...]w swoim postanowieniu z [...]czerwca 2009 r. znak [...] wyraźnie podstawę prawną współdziałania odniósł do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. oraz wymienionego rozporządzenia nr 163.

Powyższe stanowisko odnoszące się do przyjętych przez ustawodawcę granic przedmiotowych rozpoznania sprawy w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musi w bezpośredni sposób rzutować na sporną kwestię związaną z zakazem doprowadzenia do zbiegu kompetencji przy kontroli legalności decyzji Starosty [...]. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ocena dopuszczalności lokalizacji danej inwestycji na obszarze chronionego krajobrazu i respektowania wprowadzonego zakazu budowy obiektów budowlanych w pasie ochronnym od linii brzegowej jeziora (w tym przypadku w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora [...]), jeżeli nie doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została przez ustawodawcę objęta procedurą wyznaczoną obowiązkiem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.), co znosi w tym zakresie jakąkolwiek możliwość wkraczania w kompetencję rzeczową przypisaną tymże organom przez organ badający w trybie stwierdzenia nieważności udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę. W tym przypadku sposób rozumienia nadanej organowi administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia kompetencji do weryfikacji zastosowania w postępowaniu zwyczajnym art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zakresie oceny zgodności projektu budowlanego z "wymaganiami ochrony środowiska" nie może abstrahować od tego, że zgodność inwestycji z prawem, w szczególności jej lokalizacja została prawnie przesądzona aktem indywidualno-konkretnym wydanym przez inny organ i nie doszło do jego podważenia w przewidzianej prawem procedurze. W dacie podejmowania spornego rozstrzygnięcia, co pozostaje niesporne, charakter obowiązujący miało zarówno postanowienie uzgadniające Regionalnego [...]w [...]z [...]czerwca 2009 r. znak [...], jak i decyzja Burmistrza Miasta [...]z [...]września 2009 r. nr [...]o warunkach zabudowy.

Przyjmując, że rozważone powyżej zagadnienie uchybienia przez Starostę [...]art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 stanowiło wyłączną przyczynę podjęcia przez GINB decyzji merytoryczno-reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), z którą korespondowało uznanie, że decyzji z [...]października 2010 r. nie można przypisać innych wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., podzielenie przez Sąd tego ostatniego wniosku wraz z zanegowaniem wniosku pierwszego nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję z [...]września 2020 r. jako podjętą z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a u.o.p. oraz art. 53 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p.).

Charakter wadliwości dostrzeżonej w zaskarżonej decyzji uniemożliwiał Sądowi merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi, jeżeli ich treść wskazuje, że skarżący spornością objęli kwestie niemogące, zdaniem Sądu, podlegać merytorycznemu rozważeniu w tej sprawie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Rozpoznając ponownie sprawę, GINB uwzględni ocenę prawną dotyczącą zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., a następnie przedstawi swoje wnioski w uzasadnieniu decyzji, której uzasadnienie odpowiadać będzie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.