Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SAB/Wa 11/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Minister Rozwoju dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu odwołania B. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej B. M. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Wojewoda") wydał

w dniu [...] grudnia 2018 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa, przebudowa i rozbudowa linii kolejowej nr [...] na odcinku [...] od km [...] do km [...] w ramach zadania pn. Opracowanie projektów budowlanych i wykonawczych oraz realizacja robót LOT-ów: C,D,E w formule "Projektuj i buduj" w ramach projektu [...] "Prace na linii kolejowej nr [...], odcinek [...] (LOT C, D, E)".

Od ww. decyzji za pośrednictwem organu I instancji odwołania do Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister" lub "organ odwoławczy") wnieśli:

- w dniu [...] stycznia 2019 r. B. M. reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata oraz K. T. i M.T.,

- w dniu [...] stycznia 2019 r. E. Ł.

- w dniu [...] stycznia 2019 r. M. O..

Pismem z [...] lutego 2019 r. Minister wezwał organ I instancji do uzupełnienia

w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego pisma, przesłanych przez Wojewodę przy pismach z [...] i [...] stycznia 2019 r. akt przedmiotowej sprawy, tj. dowodów potwierdzających doręczenie zawiadomień o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2018 r. Minister wyznaczył przy tym nowy termin rozpatrzenia sprawy do [...] kwietnia 2019 r.

Kolejnym pismem z [...] lutego 2019 r., organ odwoławczy wezwał również

w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pełnomocnika B. M. do usunięcia braków formalnych jej odwołania, poprzez dostarczenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa uprawniającego do złożenia odwołania oraz reprezentowania ww. odwołującej się w niniejszej sprawie.

W dniu [...] lutego 2019 r. do organu odwoławczego Wojewoda przesłał brakujące potwierdzenia odbioru zawiadomień o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2018 r.

Pismem z [...] marca 2019 r. Minister przekazał do inwestora, tj. [...] S.A. z siedzibą w [...], kopie odwołań ww. odwołujących się osób, wzywając do wypowiedzenia się w sprawie podniesionych zarzutów w przedmiocie lokalizacji omawianej inwestycji. Kolejnymi pismami z ww. dnia organ odwoławczy wezwał jedną ze stron odwołujących się (M. O.) do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a organ I instancji do uzupełnienia akt sprawy, tj. nadesłanie dowodów potwierdzających doręczenie zawiadomienia Wojewody z [...] grudnia 2018 r. o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2018 r., pozostałym właścicielom

i użytkownikom wieczystym nieruchomości, objętych ww. decyzją.

W dniu [...] marca 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęło pełnomocnictwo adwokata upoważniającego do działania w imieniu B. M..

Pismem z [...] marca 2019 r. Minister przekazał inwestorowi kopię odwołania ww. strony w celu wypowiedzenia się w sprawie podniesionych przez nią zarzutów lokalizacyjnych.

Przy piśmie z [...] marca 2019 r. Wojewoda przesłał organowi odwoławczemu 183 potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2018 r. przez pozostałych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych ww. decyzją.

Następnie, pismem z [...] maja 2019 r., organ odwoławczy przekazał stronom postępowania stanowisko inwestora zawarte w pismach z [...] marca 2019 r. i wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] lipca 2019 r.

Po wykazaniu interesu prawnego przez odwołującą się M. O., Minister przy piśmie z [...] maja 2019 r. przekazał kolejne odwołanie inwestorowi, w celu zajęcia stanowiska co do zarzutów lokalizacyjnych.

W związku tym, że organ odwoławczy uznał, że inwestor w swojej odpowiedzi

z [...] maja 2019 r. nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów zawartych w ww. odwołaniu, Minister pismem z [...] czerwca 2019 r., ponownie wezwał inwestora do szczegółowego wypowiedzenia się w sprawie zarzutów w przedmiocie lokalizacji inwestycji, podniesionych przez odwołującą się M. O..

W dniu [...] lipca 2019 r. wpłynęła do organu odwoławczego odpowiedź inwestora na powyższe wezwanie. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Minister przekazał ww. odwołującej się stanowisko inwestora.

Kolejnym pismem z ww. dnia organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w przedmiocie dostępu do drogi publicznej do projektowanych działek - wymienionych w wezwaniu - które nie staną się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanie się ostateczna, poprzez wyjaśnienie, czy i w jaki sposób ww. działki powstałe w wyniku zatwierdzenia podziału, na mocy ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej, będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz w przypadku stwierdzenia braku takiego dostępu, wskazanie sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla ww. działek, z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 22004 ze zm.).

Następnym pismem z [...] sierpnia 2019 r. Minister wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] października 2019 r. Wyjaśnił przy tym stronom postępowania, że niezałatwienie sprawy w terminie określonym pismem z [...] maja 2019 r. wynika z konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz z konieczności oczekiwania na upływ terminu do wypowiedzenia się przez jedną ze stron odnośnie przesłanego jej stanowiska inwestora.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęła odpowiedź inwestora na wezwanie Ministra z [...] sierpnia 2019 r.

Pismem z [...] listopada 2019 r. organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w związku z wnioskiem inwestora o zmianę decyzji Wojewody w części dotyczącej jednej z działek, wezwał inwestora do przedłożenia 4 egzemplarzy rysunku nr [...] mapy w sakli 1:500, przedstawiającej proponowany przebieg linii kolejowej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych w km [...], zgodnie z legendą zamieszczoną na mapie oraz wyjaśnieniami inwestora zawartymi w piśmie z [...] marca 2019 r.

W dniu [...] listopada 2019 r. (data wpływu do organu odwoławczego) B.M. reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, wniosła na podstawie art. 37 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "K.p.a.") ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Wniosła o stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, niezwłoczne załatwienie sprawy, wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcie stosownych środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w tej sprawie

w przyszłości.

W dniu [...] grudnia 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęły żądane przez Ministra przy piśmie z [...] listopada 2019 r. dokumenty.

Pismami z [...] stycznia 2019 r. oraz [...] stycznia 2019 r. organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania, że zgromadzony został materiał dowodowy umożliwiający zakończenie przedmiotowego postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak i przeglądania akt sprawy.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. Minister zawiadomił, że przedmiotowa sprawa nie zostanie rozpatrzona w terminie określonym przez organ odwoławczy w piśmie z [...] listopada 2019 r. Wyjaśnił przy tym, że niezałatwienie sprawy w wyżej określonym terminie wynika z konieczności oczekiwania na upływ terminu do wypowiedzenia się przez strony postępowania co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do [...] lutego 2020 r.

W dniu [...] lutego 2020 r. Minister wydał decyzję którą uchylił w części i orzekł

w tym zakresie co istoty sprawy oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Wojewody z [...] grudnia 2018 r.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. B.M. reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego (dalej jako "skarżąca ") skierowała, za pośrednictwem organu odwoławczego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra.

W skardze zarzuciła ww. organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, co doprowadziło do bezczynności

i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie oraz niepodjęcie żadnych rzeczywistych czynności zmierzających do rozpatrzenia odwołania skarżącej, pomimo upływu przeszło jednego roku od dnia jego wniesienia. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, oraz stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wniosła o wymierzenie ww. organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego,

z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ odwoławczy czterokrotnie wyznaczał nowy, kolejny termin rozpatrzenia sprawy. Pomimo upływu ostatnio wyznaczonego terminu na dzień 31 stycznia 2020 r., Minister nie wydał jednak decyzji ani nie podjął żadnej czynności w celu rozpatrzenia sprawy. Działanie organu odwoławczego stanowi nadużycie instytucji uregulowanej w art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Słuszność oczekiwania skarżącej na niezwłoczne rozpatrzenie odwołania potwierdza również to, że postępowanie odwoławcze trwa w tej sprawie już przeszło rok.

W ocenie skarżącej, Minister nie działa wcale (bezczynność w rozpatrzeniu odwołania) oraz działa opieszale (czterokrotne przekładanie terminów załatwienia sprawy) i nie podjął żadnych rzeczywistych czynności procesowych, które zmierzałyby do rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest jakichkolwiek merytorycznych czynności przez organ odwoławczy w sprawie rozpatrzenia odwołania. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie mają więc miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie zaś można mówić o rażącym zaniedbaniu Ministra bowiem okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie stanowią wystarczającej podstawy do wielokrotnego przekroczenia przez organ odwoławczy terminów załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. W szczegółowy sposób przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz odniósł się do zarzutów skargi, uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wskazał, że nie można mu zarzucić bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącej, bowiem po pierwsze podejmował niezbędne czynności w celu wyjaśnienia sprawy, a po drugie po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, w tym, m.in. odwołania skarżącej, w dniu [...] lutego 2020 r. wydał decyzję którą uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

W ocenie Ministra, analiza czynności dokonanych przez organ odwoławczy uzasadnia stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie można mu również skutecznie zarzucić przewlekłości postępowania. Wyjaśnił przy tym, że nie wszystkie podejmowane przez niego czynności znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci dokumentu sporządzonego w formie pisemnej. Postępowanie odwoławcze obejmowało nie tylko zbadanie zarzutów wniesionych przez skarżącą, ale także zarzutów innych stron kwestionujących decyzję organu I instancji, jak również wszechstronną analizę sprawy we wszystkich jej aspektach - w tym ponowną analizę wniosku o wydanie decyzji wraz

z załącznikami do tego wniosku.

Organ odwoławczy podniósł, że podejmował w przedmiotowej sprawie czynności merytoryczne, zmierzające w pierwszej kolejności do usunięcia braków formalnych wniesionych odwołań, uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przejawiające się w wystąpieniach do Wojewody, inwestora oraz stron postępowania. Powyższe wpłynęło zaś na konieczność przedłużenia terminu rozpatrzenia odwołania, o czym każdorazowo składający odwołania byli informowani przez Ministra. Czas trwania postępowania nie jest skutkiem opieszałości organu odwoławczego, czy sprzecznego

z prawem jego działania, lecz związany jest z charakterem sprawy ustalenia lokalizacji linii kolejowej, a ustalenie wszystkich faktów w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, wymaga szczegółowego rozeznania, w tym poprzez zgromadzenie i rozpatrzenie kompletnego materiału dowodowego.

Zdaniem Ministra, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że pewne okresy przerw w postępowaniu spowodowane były oczekiwaniem na wyjaśnienia pełnomocnika inwestora, bądź też oczekiwaniem na odpowiedź od samej skarżącej. Nie są to zatem przerwy zawinione przez organ, czy też będące skutkiem niedbałego prowadzenia postępowania, a tylko takie przerwy uzasadniałyby zarzut bezczynności

w sprawie.

Organ odwoławczy zauważył, że w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji kolejowej występuje konflikt dwóch różnych grup interesów, tj. publicznego

i prywatnego. Ocena organu administracyjnego dotycząca grup dwóch rożnych interesów prawnych musi polegać na wyważeniu tych interesów, czemu organ powinien dać wyraz w wydanym w sposób obiektywny rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu. Między innymi z tych względów proces przygotowywania rozstrzygnięć w tego rodzaju sprawach jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, ich zawiłości i wielopłaszczyznowego charakteru oraz obszerności zgromadzonego w takich sprawach materiału dowodowego.

W sytuacji kiedy skarżący wnoszą zarzuty względem lokalizacji inwestycji, czy rozwiązań projektowych, Minister nie ma możliwości samodzielnego dokonywania zmian w przyjętych przez inwestora rozwiązaniach, ale zobligowany jest do uzyskania stanowiska inwestora w tym zakresie. Postępowanie wyjaśniające nie koncentruje się wyłącznie na zarzutach sformułowanych przez skarżącą, która nie jest jedynym podmiotem w sprawie. Dlatego też subiektywne przekonanie skarżącej, że brak jest dowodów wskazujących na prowadzenie jakichkolwiek merytorycznych czynności przez organ odwoławczy w sprawie rozpatrzenia jedynie odwołania skarżącej, nie może stanowić o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu przez organ.

Reasumując, Minister stwierdził, że nie można skutecznie zarzucić mu bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego.

W przypadku zaś nie podzielenia przez Sąd powyższej argumentacji, w ocenie Ministra ewentualnie stwierdzona przewlekłość organu, nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Niezasadne jest także żądanie skarżącej dotyczące nałożenia na organ odwoławczy sankcji finansowych w postaci grzywny. Ewentualne bowiem pozostawanie organu w zwłoce nie cechowało się uporczywością, czy ewidentnie złą wolą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy

w trybie uproszczonym zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej zwana jako "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju od decyzji Wojewody z [...] grudnia 2018 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. W tym miejscu, należy wyjaśnić, że stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju (Dz. U. z 2019 r. poz. 2261) obecnie właściwym w przedmiotowej sprawie jest Minister Rozwoju.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA

z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2225/14; publ. CBOSA).

W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia,

o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II OZ 753/15; publ. j.w.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma zasadniczo na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności

w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.). W wyroku z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 (publ. j.w.) NSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle

i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego przyjąć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Ministra.

Warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a.

W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec

z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 9r ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r.

o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 710 ze zm., dalej jako "ustawa

o transporcie kolejowym"), odwołanie strony od decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej rozpatruje się w terminie 21 dni, a skargę do sądu administracyjnego -

w terminie 60 dni, licząc od dnia wpłynięcia odwołania do właściwego organu lub skargi do sądu.

W myśl natomiast art. 9o ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy K.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Organ odwoławczy zobowiązany jest do stosowania art. 36 K.p.a. o zawiadamianiu stron w przypadku niemożliwości rozpatrzenia odwołania w wyznaczonym terminie 21, niezależnie od tego, czy przyczyna przekroczenia terminu do rozpatrzenia odwołania jest zależna od organu odwoławczego.

Zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać

w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi

w art. 35-38 K.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.

Podkreślić również należy, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy

w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Odnosząc powyższe ogólne rozważania do stanu niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na ewidentne naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Niewątpliwie postępowanie odwoławcze prowadzone było w sposób przewlekły, bowiem od momentu przekazania akt sprawy, do wydania decyzji w drugiej instancji minęło ponad 12 miesięcy. Odwołanie skarżącej wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] stycznia 2019 r., a akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do Ministra przy pismach Wojewody z [...] i [...] stycznia 2019 r. Ostateczna decyzja organu odwoławczego została zaś wydana dopiero [...] lutego 2020 r.

Jak wynika z ustalonego już wyżej stanu faktycznego, w toku prowadzonego przez Ministra postępowania odwoławczego miały miejsce również takie okresy,

w których nie podejmowane były żadne czynności mające odzwierciedlenie

w aktach administracyjnych sprawy w postaci dokumentu sporządzonego w formie pisemnej.

W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W wyroku z 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2440/15 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków składanych przez strony.

Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własny. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykle naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie

w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide - wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, publ. CBOSA).

Przede wszystkim zauważyć należy, że Minister w niniejszej sprawie jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę a nie jedynie organem kontrolującym i jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty, jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak

i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, zgodnie z art. 136 K.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

W związku z powyższym, Minister w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego był zobligowany m.in. do ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora

o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji kolejowej, analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w każdym z wniesionych odwołań.

Postępowanie odwoławcze prowadzone przez Ministra obejmowało więc nie tylko zbadanie zarzutów wniesionych przez samą skarżącą, ale także zarzutów innych stron kwestionujących decyzję organu I instancji. Przedmiotowe postępowanie wymagało również wszechstronnej analizy sprawy we wszystkich jej aspektach – w tym ponownej analizy wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wraz z załącznikami do tego wniosku.

Jak wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych, Minister podejmował czynności merytoryczne, zmierzające w pierwszej kolejności do usunięcia braków formalnych wniesionych odwołań, uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, jak również wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powyższe znajduje potwierdzenie w wystąpieniach organu odwoławczego zarówno do Wojewody, inwestora oraz stron postępowania. Te okoliczności niewątpliwie miały zaś wpływ na konieczność przedłużenia terminu rozpatrzenia odwołania, o czym - co istotne - każdorazowo składający odwołania, w tym również skarżąca, byli jednak informowani przez Ministra.

Słusznie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy zauważył, że w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji kolejowej występuje konflikt dwóch różnych grup interesów, tj. publicznego i prywatnego. Ocena organu administracyjnego dotycząca grup dwóch rożnych interesów prawnych musi zaś polegać na wyważeniu tych interesów, czemu organ powinien dać wyraz w wydanym w sposób obiektywny rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu. Między innymi z tych względów proces przygotowywania rozstrzygnięć w tego rodzaju sprawach jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, ich zawiłości i wielopłaszczyznowego charakteru oraz obszerności zgromadzonego

w takich sprawach materiału dowodowego.

W sytuacji więc kiedy odwołujący się wnoszą zarzuty względem lokalizacji inwestycji, czy rozwiązań projektowych, Minister nie ma możliwości samodzielnego dokonywania zmian w przyjętych przez inwestora rozwiązaniach, ale zobligowany jest do uzyskania stanowiska inwestora w tym zakresie. Postępowanie wyjaśniające

w niniejszej sprawie nie koncentrowało się też wyłącznie na zarzutach sformułowanych przez skarżącą, bowiem nie była ona jedynym podmiotem w sprawie. Dlatego też za subiektywne i niezasadne należy uznać przekonanie skarżącej, że brak jest dowodów wskazujących na prowadzenie jakichkolwiek merytorycznych czynności przez Ministra w toku prowadzonego przez niego postępowania odwoławczego.

W ocenie Sądu, czas trwania przedmiotowego postępowania odwoławczego nie wynikał jedynie na skutek opieszałości Ministra, ale związany był także z charakterem sprawy ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Ustalenie zaś wszystkich faktów w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, wymagało szczegółowego zgromadzenia i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego. Analiza akt sprawy prowadzi również do wniosku, że pewne okresy przerw w postępowaniu spowodowane były oczekiwaniem na wyjaśnienia pełnomocnika inwestora, bądź też oczekiwaniem na odpowiedź od samej skarżącej. Nie były to zatem przerwy zawinione jedynie przez organ, czy też będące skutkiem niedbale prowadzonego przez niego postępowania. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa.

Konkludując, stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie odwołania skarżącej jest wprawdzie uzasadniony, ale nie można uznać, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Kierując się powyższymi okolicznościami Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), bowiem skarżąca była reprezentowana w postępowaniu przed Sądem przez radcę prawnego. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł. Brak było zaś podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, bowiem nie dołączono dowodu uiszczenia takiej opłaty.