Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 660/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1, ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krenz- Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016r. sprawy ze skargi D. T. na czynność Starosty T. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu. 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności 2. uznaje uprawnienie D. T. do otrzymania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu samochodu [...] nr rej [...] w kwocie 425 zł ( czterysta dwadzieścia pięć złotych ) 2. zasądza od Starosty T. na rzecz D. T. kwotę 697 zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] kwietnia 2016r., złożonym do Starosty [...] w T., D. T. (skarżąca) wniosła o zwrot na jej rzecz kwoty [...]zł tytułem nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu marki H. P., nr rej. [...] zarejestrowanego w dniu [...] lipca 2004 r. przez Starostę T, właściwego z uwagi na miejsce zamieszkania wnioskodawczyni, jako właściciela pojazdu.

W uzasadnieniu powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt: U 6/04, którym Trybunał orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskująca zauważyła, że w wyroku tym Trybunał stwierdził, iż przedmiotowa niezgodność wskazanych powyżej przepisów polega na wykroczeniu poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a zatem powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie [...]zł, nie pozostaje w ocenie Trybunału w związku z kosztami usługi. Jest również sprzeczne z art. 217 Konstytucji, bowiem w części wykraczającej poza koszty rzeczywiste stanowi daninę publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pobór w/w opłaty, w części przekraczającej kwotę [...]złotych, pozostawał pozbawiony podstaw prawnych.

Ponadto wnioskująca wskazała, że w sprawie zgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z prawem unijnym wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r, C-134/07 (Dz U. UE C 64, poz. 15) orzekł, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. W związku z powyższym, zdaniem strony, dla obowiązku zwrotu opłaty za kartę pojazdu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że pobieranie opłat za karty pojazdów w związku z rejestracją wyżej wskazanych pojazdów zgodne było z obowiązującym w chwili pobrania opłaty za kartę pojazdu Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Niezgodność przedmiotowego rozporządzenia z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, powołanymi wyżej przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz Prawem Europejskim istniała bowiem już w chwili, gdy przedmiotowe opłaty były pobierane.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta w piśmie z dnia [...] maja 2016r. poinformował, że w dniu rejestracji pojazdu wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu określona była w § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003r., Nr 137, poz. 1310), zatem organ działał na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Niezależnie od tego jednak, zdaniem organu, dochodzone roszczenie uległo przedawnieniu.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016r., skarżąca wezwała Starostę T do usunięcia naruszenia prawa, ponawiając argumentację wskazaną w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r. Skarżąca ponadto wskazała również, że przepisy prawa administracyjnego nie przewidują przedawnienia nienależnie pobranych opłat za karty pojazdów. Skarżąca powołała się także na stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy te nie są uprawnione do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta T pismem z dnia [...] lipca 2016r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

P. z dnia [...] sierpnia 2016r. strona wniosła skargę do tut. Sądu na czynność Starosty T w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie [...]zł. Zaskarżonej czynności zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania - tj. przepisów art. 6, art. 7 art. 8 art. 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.),

2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego zastosowanie w sprawie - tj. przepisu § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym z oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

3) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. 2004.90.864/2) - obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który sprzeciwia się opłacie za kartę pojazdu która była nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie była nakładana w związku z nabyciem w [...] używanego pojazdu samochodowego, jeśli był on tam już zarejestrowany,

4) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosując prawo jest zobowiązany do pominięcia krajowej normy prawnej w takim zakresie w jakim jest ona sprzeczna z normą prawa wspólnotowego, co w stanie faktycznym niniejszej sprawy polegało na sprzeczności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003r. Nr 137 poz. 1310 ze zm.) z art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską - obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

W związku z powyższym wniosła o: stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty T z dnia [...] lipca 2016r., w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu dla przedmiotowego pojazdu oraz uznanie uprawnienia strony skarżącej do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu w kwocie [...]zł.

Odnosząc się do stanowiska organu, zgodnie z którym roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu skarżąca wskazała, że pogląd organu w tym zakresie nie jest zasadny. Strona podkreśliła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż z uwagi na odrębność prawa cywilnego w stosunku do prawa administracyjnego, w toku postępowania administracyjnego, przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych nie mogą mieć zastosowania przepisy prawa cywilnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w systemie organów administracji publicznej pełni rolę organu administracji I stopnia ( I instancji ) w sprawach rejestracji pojazdu. Jednym z elementów formalnych, niezbędnych do rejestracji pojazdu jest i było wniesienie opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie ustalonej obowiązującym prawem. W tym stanie rzeczy, Starosta działając na podstawie konstytucyjnej zasady praworządności oraz jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 6 kpa, nie mógł nie stosować przepisów cyt rozporządzenia, przynajmniej do czasu utraty jego ważności.

Niezależnie od powyższego z ostrożności procesowej organ wskazał na przedawnienie roszczeń, ponieważ zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia o finansach publicznych opłaty za wydanie karty pojazdu należy traktować je jako niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (por wyroki WSA w sprawach III SA/Lu 928/13 , III Po 1582/13). Należności takie na podstawie art. 2 § 1 pkt 1 w związku z art. 80 O.p. ulegają przedawnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje :

I. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( j.t. Dz.U. z 2014, poz. 1647 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu stanowi czynność materialno–techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z mającego zastosowanie w związku z powyższym art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie tryb ten został zachowany, albowiem mimo braku stosownego pouczenia w pismach organu z dnia [...] maja 2016r. i [...] lipca 2016r. o prawie i terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego i obowiązku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca po otrzymaniu w dniu [...] maja 2016r. ( data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ) pisma Starosty T z dnia [...] maja 2016r., stanowiącego odpowiedź organu na wniosek skarżącej o zwrot nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, w dniu [...] czerwca 2016r. nadał w Urzędzie pocztowym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa( k. 3 ). Zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi.

II. Zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia odmowy zwrotu kwoty [...]zł, tytułem nadpłaconej zdaniem skarżącej części opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej w związku z rejestracją pojazdu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie o tak zakreślonym przedmiocie, dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przesądził w sposób wiążący Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008r. w sprawie I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21). Wskazał w niej, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast dopuszczalność dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym przesądził Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 16 maja 2007r., III CZP 35/07 (OSNC 2008/7-8/72).

Powyższe oznacza, że strona może skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną, bowiem, jak ocenił NSA, stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, iż administracyjny obowiązek organu wobec strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym realizacji tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę.

Nadto, w powyższej uchwale z dnia 4 lutego 2008r. NSA przesądził, że czynność zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno-technicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że od rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji publicznej przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

III. W warstwie materialnoprawnej należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 tego przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, przy czym, w rozporządzeniu tym należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust.5). Na tej podstawie Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500zł. Powyższe rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006r., a w jego § 1 ust. 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75zł.

Zagadnienie związane z pobieraniem opłat za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. było przedmiotem wskazanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (OTK-A 2006/1/3), w którym stwierdzono niezgodność tego przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), TK podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, ponieważ ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

W związku z tym wyrokiem, Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006r. wydał nowe rozporządzenie, w którym określił wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 75 zł. Nowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006r. (przed datą utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003r. (zakwestionowane przez Trybunał).

IV. Sąd nie podziela poglądu organu odnośnie skutków wydanego przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia i związanego z tym stanowiska, że skoro przepisy rozporządzenia zobowiązujące do pobrania opłaty w wysokości [...] zł przestały obowiązywać dopiero od [...] kwietnia 2006r., to oznacza, ze opłaty pobrane przed tym dniem były opłatami pobranymi na podstawie aktu zgodnego z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprzeczność § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. z Konstytucją poprzez wkraczanie przez normodawcę w materię ustawową, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego powoduje, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 stwierdził, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia przed sądem możliwość wyboru takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją.

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014r., I OSK 567/13 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), w którym wyrażono pogląd, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty, nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Skoro przepis okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot części opłaty w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania czynności pobrania opłaty, z uwzględnieniem konsekwencji wyroku Trybunału dla tego stanu prawnego. Należy bowiem mieć na uwadze treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który wskazuje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a w sprawie nie chodzi o decyzję administracyjną, lecz o czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty za kartę pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem w rozpoznawanej sprawie jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu i to w trybie przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłoby zniesienie ochrony jednostki, zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji.

V. Uprawnienie sądu administracyjnego do badania konstytucyjności aktu niższego rzędu ( podustawowego ) podczas kontroli legalności czynności organu administracji wywodzone jest z art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, z powołanym tam orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Zgodnie z art. 178 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Tak też przyjął Trybunał Konstytucyjny, który m. in. w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97) uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w sytuacji stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał. Natomiast stwierdzenie wystąpienia takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym ( por. wyrok NSA z 24 lutego 2009r., l OSK 418/08). Wobec tego, określenie przez Trybunał innego, niż wynikający z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego ( por. J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, ZNSA. 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638 ).

VI. Rozpoznając niniejszą sprawę należ wskazać również na sprzeczność przepisu § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), obecnie z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE stanowił, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE była przedmiotem postanowienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07. W orzeczeniu tym Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany".

Należy podkreślić, że orzeczenia wstępne TSUE, w których interpretowane są przepisy prawa wspólnotowego, są co do zasady skuteczne ex tunc. W konsekwencji przepis prawa wspólnotowego, którego wykładnia była przedmiotem odpowiedzi TSUE na pytanie sądu krajowego, powinien być interpretowany zgodnie z orzeczeniem Trybunału, począwszy od daty jego wejścia w życie, a nie od daty wydania wyroku przez TSUE. Skutkiem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego (D. Miąsik, Temporalne skutki wyroków Trybunału Sprawiedliwości (w:) M. Domańska, K. Gonera, M. Miąsik, A. Płachta, W. Postulski, N. Półtorak, K. Witz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005, Lex Omega on-line).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie, był także i z tego względu w pełni uprawniony do odmowy zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

VII. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie wydanie karty pojazdu i uiszczenie opłaty za jej wydanie nastąpiło w 2004r., rozważenia wymaga także kwestia przedawnienia żądania zwrotu nadpłaconej w związku z tym opłaty. W tej mierze należy zauważyć, że od dnia 1 stycznia 2010r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w której stwierdza się, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7) oraz wskazano, że do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). Wobec tego, opłata za wydanie karty pojazdu, stanowi obecnie niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której stosuje się wskazane przepisy Ordynacji podatkowej.

Z kolei w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta, zdaniem składu orzekającego, nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA (np. wyroki: z dnia 20 grudnia 2012r., I OSK 2192/12; z dnia 21 lutego 2013r., I OSK 692/12; z dnia 21 marca 2013r., I OSK 1243/12; z dnia 13 maja 2014r., I OSK 2529/12), że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następne ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia i prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej strony.

W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ tego typu kwestii (dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu), tj. w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji, opartej o przepisy art. 61 ustawy o finansach publicznych. Tym samym, w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw, do zastosowania przepisów art. 70 § 1 i art. 79 § 2 O.p., regulujących kwestię przedawnienia oraz wygaśnięcia prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, co oznacza, że skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej, za wydanie karty pojazdu, opłaty.

VIII. W świetle podanej argumentacji i sformułowanych ocen prawnych, zakwestionowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r., nie powinien stanowić podstawy do pobrania opłaty w wysokości 500 zł, a zatem skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu. W rezultacie, nadpłacona kwota 425 zł, uiszczona przez skarżącą powyżej należnej kwoty 75 zł za wydanie karty pojazdu, była kwotą niezasadnie uiszczoną i powinna ona zostać stronie zwrócona.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Niewątpliwie bowiem wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (np. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011r., I OSK 1747/10).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ).

M. Łent L. Kleczkowski J. Szulc