Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 584/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w T. Oddział we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..] r. nr [..] Zarząd Województwa [..] wymierzył [..] Sp. z o.o. w [..] Oddział we [..] (dalej: skarżąca, spółka, strona) karę pieniężną w wysokości [..] zł za zajęcie, w terminie od dnia [..] września 2016 r. do dnia [..] marca 2019 r., pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [..] w miejscowości [..], w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – przyłącza [..] o powierzchni 0,025 m2, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [..].

W odwołaniu spółka zakwestionowała zasadność wymierzenia jej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego. Podkreśliła, że uzasadnionym jest odstąpienie od wymierzenia jej kary pieniężnej.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [..] zaskarżoną decyzją z dnia [..]r. nr [..] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że normatywną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowi art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.- dalej u.d.p.), wedle którego w przypadku zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub umowie o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c wymierza on w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy. Zgodnie z regułą wyrażoną w art. 40 ust. 1 tejże ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy, ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy organ - zarządca drogi publicznej, w przypadku ustalenia zaistnienia ustawowo określonych okoliczności, jest zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości ustalanej każdorazowo wedle zasad opisanych w art. 40 ustawy. Mając na względzie brzmienie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, wystarczającą przesłanką uzasadniającą wymierzenie kary pieniężnej jest ustalenie, przez zarządcę drogi, faktu zajmowania pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Przywołano, że decyzją z dnia [..] r. (Nr [..]) organ pierwszej instancji zezwolił [..] Sp. z o.o. z siedzibą we [..] na zajęcie, od dnia [..] września 2006 r. do dnia [..] września 2016 r., pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [..] w miejscowości [..]i, w celu umieszczenia przyłącza sieci [..] o powierzchni 0,025 m². W dniu [..] marca 2019 r., skarżąca wystąpiła do zarządcy drogi o wydanie nowej decyzji dotyczącej zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 292, na czas nieokreślony. Decyzją z dnia [..] r. organ pierwszej instancji zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 292 w miejscowości [..] w celu umieszczenia wskazanego urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - przyłącza [..], w okresie od dnia [..] r. na czas nieokreślony.

Nie budzi wątpliwości – w ocenie Kolegium - iż od dnia [..] września 2016 r. do dnia [..] marca 2019 r. strona, jako właściciel przedmiotowego urządzenia infrastruktury technicznej, nie dysponowała decyzją zezwalającą na jego umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [..], co skutkuje po stronie skarżącej odpowiedzialnością o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy i uzasadnia wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Kolegium nie znalazło uzasadnionych podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, albowiem okoliczności wskazane w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) nie wystąpiły. Bezspornie skarżąca zaprzestała naruszania prawa – uzyskała kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Kolegium nie można przyjąć, że waga naruszenia prawa była w niniejszym przypadku znikoma, bowiem samowolne zajęcie pasa drogowego nie miało charakteru incydentalnego i krótkotrwałego lecz trwało dłuższy okres. Organ wskazał, że w decyzji z dnia [..] r. zarządca drogi zawarł jednoznaczne pouczenie co do skutków zajęcia pasa drogowego po upływie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Strona przejmując wszelkie prawa i obowiązki podmiotu, który umieścił urządzenie w pasie drogowym miała zatem świadomość skutków niedochowania wymogów ustawowych, a zaniedbania w tym zakresie nie mogą uzasadniać odstąpienia do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy. Organ podkreślił, że w sprawie brak jest zbiegu odpowiedzialności, na stronę bowiem nie został uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, jak też strona nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.

W skardze na tę decyzję strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 40 ust 1 i 2, art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p.;

oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przez dowolną a nie swobodną ocenę podanych przez skarżącą okoliczności faktycznych sprawy;

b) art. 189f pkt 1 oraz art. 189d pkt 5 k.p.a. przez ich niezastosowanie, pomimo podawanych przez skarżącą okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisów co miało istotny wpływ na wydanie negatywnej decyzji.

Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje zarzuty strona podniosła, że przepis art. 40 ust, 1 i 2 u.d.p. dotyczy umieszczenia (umieszczania) urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym a nie infrastruktury sieciowej już legalnie umieszczonej w pasie drogowym. Spółka podnosi, że to nie ona umieszczała urządzenia, lecz [..] był już w tym pasie legalnie umieszczony. Zdaniem strony powołane przepisy nie są jasne, wobec czego przy wykładni tych przepisów wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony. Ponadto organ przy ocenie stopnia rzekomego naruszenia przez spółkę prawa powinien brać okoliczność, że wskazany przepis nie jest jasny, strona jako następca prawny mogła nie mieć wiedzy co do istnienia konkretnej decyzji a tym bardziej okresie jej obowiązywania. Organ nie uwzględnił także faktu, że strona zaraz po uzyskaniu informacji o braku ważnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego niezwłocznie o takie zezwolenie wystąpiła.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżone decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. To na podmiocie planującym zajęcie pasa drogowego spoczywa obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia, zaś zaniechanie jego uzyskania i zajęcie pasa bez zezwolenia stanowi działanie bezprawne i podjęte niejako "na ryzyko" podmiotu, który go dokonał.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w przypadku zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub umowie o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c wymierza on w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy.

Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika także, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest - m.in. - w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie, w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie

z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 K.p.a.) i z zasadą szybkości

i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 K.p.a.). Nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej, za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary,

z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego

w pasie drogowym bez zezwolenia a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem tego postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [..] r. (Nr [..]) organ pierwszej instancji zezwolił [..] Sp. z o.o. z siedzibą we [..] na zajęcie, od dnia [..] września 2006 r. do dnia [..] września 2016 r., pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [..] w miejscowości [..], w celu umieszczenia przyłącza sieci [..] o powierzchni 0,025 m². W dniu [..] r., skarżąca wystąpiła do zarządcy drogi o wydanie nowej decyzji dotyczącej zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [..], na czas nieokreślony. Decyzją z dnia [.]r. organ pierwszej instancji zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [..] w miejscowości [..] w celu umieszczenia wskazanego urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - przyłącza [..], w okresie od dnia [..] r. na czas nieokreślony.

Powyższe dowodzi, że od dnia [..] września 2016 r. do dnia [..] marca 2019 r. strona, jako właściciel przedmiotowego urządzenia infrastruktury technicznej, nie dysponowała decyzją zezwalającą na jego umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej, co skutkuje po stronie skarżącej odpowiedzialnością o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy i uzasadnia wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Sąd uznał, że prawidłowo przyjęto wysokość wymierzonej kary. Wysokość kary stanowi 10-cio krotność opłaty ustalonej na podstawie art. 40 ust. 5 u.d.p., według którego, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia

i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Według art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m² lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m² jest traktowane jako zajęcie 1 m² pasa drogowego.

Jeśli chodzi zaś o wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, zastosowano przepisy § 3 uchwały nr [..] Sejmiku Województwa [..] z dnia [..] w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r., poz. 2913 ze zm.). W sprawie, wysokość kary za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 292 stanowi iloczyn: powierzchni zajęcia pasa drogowego - 1 m², okresu zajęcia pasa drogowego – 2 lata i 182 dni ([..] września 2016 r. – [..] marca 2019 r.), stawki opłaty - 20 zł (stawka roczna za zajęcie 1 m² pasa drogowego oraz opisanego mnożnika (10x) i wynosi [..] zł.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189d pkt 5 k.p.a. poprzez - jak wskazano w punkcie 2b) petitum skargi - ich niezastosowanie, pomimo podawanych przez stronę okoliczności uzasadniających zastosowanie tych przepisów.

Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Według § 2, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W myśl § 3, organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Brzmienie przepisu wskazuje, że nie zawiera on regulacji normujących zakres stosowania odnośnie do kar pieniężnych, przewidzianych w odrębnych przepisach. Kwestię możliwości stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie - Prawo o drogach publicznych można natomiast wywieść z treści art. 189a 1 k.p.a.

I tak, zgodnie z § 1 powołanego przepisu, w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (tj. działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne"). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się zaś w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia lub udzielenia pouczenia (art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a.).

Poza sporem przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Prawidłowo zatem organ uznał, że art. 189f k.p.a. - ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej - ma zastosowanie w przypadku przewidzianych w ustawie o drogach publicznych kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Wbrew twierdzeniom skargi organ odniósł się do przepisu art. 189 f k.p.a, uznając, że okoliczności wskazane w art. 189f k.p.a. – w sprawie - nie wystąpiły. Bezspornie skarżąca zaprzestała naruszania prawa – uzyskała kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Jest zakładem którego statutowym zadaniem jest budowa i utrzymanie sieci i przyłączy [..]. Nie można zarzucić Kolegium dowolności w przyjęciu, że waga naruszenia prawa nie była w niniejszym przypadku znikoma, bowiem samowolne zajęcie pasa drogowego nie miało charakteru incydentalnego i krótkotrwałego lecz trwało dłuższy okres. Istotny jest fakt, że w decyzji z dnia [..] r. zarządca drogi zawarł jednoznaczne pouczenie co do skutków zajęcia pasa drogowego po upływie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Strona przejmując wszelkie prawa i obowiązki podmiotu, który umieścił urządzenie w pasie drogowym miała zatem świadomość skutków niedochowania wymogów ustawowych, a zaniedbania w tym zakresie nie mogą uzasadniać odstąpienia do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy. Organ odniósł się do także do przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 kp.a. wskazując, że w sprawie brak jest zbiegu odpowiedzialności, na stronę bowiem nie został uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, jak też strona nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.

Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie art. 189d k.p.a. przywołać należy wyrok NSA z dnia 19 maja 2020 r. sygn.. akt II GSK 24/20, w którym wskazano, że przepisy art. 189d i art. 189f to dwie odrębne regulacje, normujące różne kwestie (odpowiednio: wymiar kary i odstąpienie od jej nałożenia). W uzasadnieniu projektu tej ustawy (Druk sejmowy VIII.1183) wskazano, że: "projektowany przepis art. 189d k.p.a. będzie dotyczył jedynie kar administracyjnych, rozumianych jako sankcje, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego". Przedstawiony fragment uzasadnienia projektu wyraźnie odnosi się jedynie do kwestii "wymiaru" kar. Uznać zatem trzeba, że powołane w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej k.p.a. działanie organu "w ramach uznania administracyjnego" dotyczy właśnie "uznania" w zakresie wymierzania (wysokości) kary. Pozostaje to w związku z trafnym poglądem, że przepis art. 189d k.p.a. - określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej - ma zastosowanie jedynie do kar względnie oznaczonych, czyli przewidzianych w granicach "od... do...". Kary administracyjne, z wysokością określoną w sposób sztywny (czasem przez wskazanie podstaw ich wyliczenia) - a do takich należy kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. - nie kwalifikują się do orzekania o ich wymiarze (patrz: A. Krawczyk [w:] Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Opublikowano: WKP 2019; komentarz do art. 189d).

W świetle powyższych uwag za bezzasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisu art. 189d pkt 5 k.p.a. bowiem przepis ten nie ma zastosowania do kary wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.

W ocenie Sądu organ dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocena ta nie była oceną dowolną, tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. należy uznać za chybione.

Z tych względów - stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji wyroku i oddalić skargę w całości.