Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 312/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Ireneusz Dukiel - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. T. i P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 marca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. (zwanej w dalszej części uzasadnienia Kolegium lub w skrócie SKO) utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia 4 lutego 2014 r., wydaną przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J.G. (zwanego dalej organem I instancji lub Prezydentem Miasta) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 20 sierpnia 2008 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktyczno-prawnym:

Wskazana powyżej decyzją z dnia 20 sierpnia 2008 r., nr [...], ustalono na rzecz R. i P. T. (zwanych dalej skarżącymi lub stroną) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (2x2) i czterech domów jednorodzinnych wolnostojących z garażami, drogi wewnętrznej, infrastruktury technicznej i zjazdów, na terenie działki nr [...] (obręb [...], AM 3) przy ul. K. w J.G..

W dniu 18 grudnia 2012 r. Rada Miejska J.G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki Centralnej w J.G..

Organ I instancji w dniu 4 lutego 2014 r., wydała decyzję w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 20 sierpnia 2008 r. podnosząc w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że dla terenu, w obrębie którego znajduje się działka nr [...] przy ul. K. w J.G., uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie również jako plan miejscowy lub m.p.z.p.), którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji z dnia 20 sierpnia 2008 r.

Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji podnosząc, że jest ona w oczywisty sposób niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zarzucili, iż jej wydanie nie poprzedzało doręczenie postanowienia o wszczęciu w tej sprawie postępowania. Skarżący wskazali, że przed uchwaleniem w dniu 18 grudnia 2012 r. m.p.z.p. przez Radę Miejską J.G., nie zostali poinformowani o projekcie, jak również nie umożliwiono im zgłaszania uwag i zastrzeżeń. Przed wydaniem decyzji z dnia 4 grudnia 2014 r. nie zostali poinformowani o uchwalonych zmianach, jak również nie została przeprowadzona wizja lokalna z ich udziałem. Nadto wskazali, że przed uchwaleniem m.p.z.p., zostały nieprawidłowo pominięte prawomocne decyzje o warunkach zabudowy, stąd też uchwalony plan jest niezgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a nadto narusza konstytucyjną zasadę legalizmu.

Dalej skarżący, powołując się na przepis art. 10 § 1 k.p.a., wskazali, że organ nie zapewnił czynnego udziału w całym postępowaniu, nie umożliwił jakiegokolwiek wypowiedzenia się w sprawie, zgłoszenia wniosków, uwag i zastrzeżeń, a także naruszył szereg przepisów, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 k.p.a.

Skarżący podnieśli ponadto, że organ I instancji nie odniósł się do ochrony praw nabytych, mimo poczynionych w doktrynie, jak również przez Trybunał Konstytucyjny, ustaleń. Wskazali, że organ I instancji nie wykazał, czy w sprawie nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Nadto podnieśli, że organ I instancji wadliwie uznał, że prawa nabyte obywateli należy interpretować zawężająco, a szkodzący stronie, oraz nie mający na względzie słusznego interesu strony, wadliwy m.p.z.p., uchwalony dopiero po wydaniu decyzji Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2008 r. o warunkach zabudowy, podlega wykładni rozszerzającej, gdy tymczasem plan ten powinien uwzględniać poczynione ustalenia o warunkach zabudowy w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 sierpnia 2008 r.

Kolegium pismem z dnia 10 marca 2014 r. wezwało skarżących, aby w terminie 7 dni, od dnia otrzymania pisma, złożyli na piśmie wyjaśnienia, czy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi w dniu 19 marca 2014 r. wpłynęło pismo, w którym skarżący wskazali, że w chwili obecnej nie są w stanie przedstawić ostatecznego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 21 marca 2014 r. SKO wskazało, że problematykę prawną postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy regulują przepisy art. 65 ust. 1 pkt 2 i art. 65 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 162 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.).

Kolegium zwróciło uwagę, iż na gruncie niniejszego postępowania bezsporną jest okoliczność, że dla terenu, w obrębie którego położna jest działka nr [...], w dniu 18 grudnia 2012 r. Rada Miejska J.G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki Centralnej w J.G. (Dz. Urz. Woj. z 2013, poz. 2136 z dnia 27 marca 2013 r.; zgodnie z § 11 uchwała weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wątpliwości podnoszonych przez skarżących, które dotyczą możliwości uchwalenia m.p.z.p., w którym zawarte zostaną inne ustalenia niż wynikające z uprzednio wydanej, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, podniesiono, że analiza regulacji u.p.z.p. wskazuje, że zamierzeniem ustawodawcy było takie uregulowanie roli planu miejscowego, aby to na podstawie ustaleń w nim zawartych, ustalano przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja o warunkach zabudowy powinna zaś być wyjątkiem od takiego sposobu określania zagospodarowania terenu i warunków zabudowy. Wskazując na rozróżnienie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest aktem stosowania prawa, natomiast plan miejscowy jest aktem stanowienia podniesiono, że organy administracji publicznej związane są wszelkimi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym, w tym treścią aktów prawa miejscowego (do której to kategorii należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Zwrócono uwagę, iż SKO nie jest właściwe w przedmiocie oceny zgodności aktów prawa miejscowego z przepisami innych aktów, zajmującymi wyższą pozycję w hierarchii źródeł prawa. Nadto wskazano, że żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują zakazu podejmowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, która dotyczy terenu, objętego takim planem. W uproszczeniu można określić to w ten sposób, że o ile plan miejscowy wpływa na byt prawny decyzji o warunkach zabudowy, o tyle odwrotna relacja nie zachodzi. Ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, nie warunkują postanowień zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W tym też kontekście Kolegium wskazało, że nie może ono orzekać co do ewentualnych naruszeń prawa w związku z podjętą uchwałą w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego. W sytuacji, gdy skarżący uważają, że doszło do naruszenia regulacji dotyczących trybu uchwalania tego aktu, czy też akt ten narusza ich interes prawny, stosowna regulacja zawarta jest w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.). Podniesiono zatem, iż dopóki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje, dopóty organy administracji publicznej związane są jego treścią.

Dalej zauważono, że przepisy u.p.z.p. nie pozostawiają uznaniu organu administracji publicznej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sformułowanie przepisu art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest jednoznaczne: w sytuacji, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie. Tym samym w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego są odmienne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, obowiązkiem właściwego organu jest stwierdzenie wygaśnięcia tego aktu administracyjnego.

Zdaniem SKO analiza treści uchwalonego planu oraz decyzji o warunkach zabudowy z dnia 20 sierpnia 2008 r. wskazuje w istocie na okoliczność, iż ustalenia zawarte w tychże aktach są odmienne. Podniesiono mianowicie przede wszystkim, że część działki nr [...] znajduje się na terenach, które oznaczono w planie jako: ZP, US 1, a zatem jako tereny zieleni urządzonej, tereny sportu i rekreacji. Wskazano nadto na inne okoliczności świadczące o ich odmienności a mianowicie:

1. dla terenu MN 2:

a. zasady ochrony środowiska i przyrody: w decyzji nie ustalono wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W planie natomiast wskazano, że ze względu na występującą w obszarze Sudetów podwyższoną koncentrację naturalnych pierwiastków promieniotwórczych zaleca się stosowanie w budynkach rozwiązań ograniczających przenikanie radonu do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi (podpiwniczenia, wentylacja przestrzeni podpodłogowych w parterach, folie izolacyjne itp.). Ze względów akustycznych tereny MN kwalifikuje się jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w myśl przepisów odrębnych. Ustalono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w obrębie nieruchomości - 30%.

b. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: w planie ustalono lokalizację zabudowy jako zabudowy wolno stojącej lub bliźniaczej. Maksymalny wskaźnik zabudowy poszczególnej nieruchomości 0,3. Maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,7. Nadto w odniesieniu do wszystkich terenów MN ustalono m.in. wysokość zabudowy 6,5-10,0 metrów; dla zabudowy przeznaczenia podstawowego ustala się dachy dwu-spadowe symetryczne, o kącie nachylenia połaci dachowych 30°-45°, z wyjątkiem terenów wskazanych w ustaleniach indywidualnych. Decyzja w istocie zawiera odmienne ustalenia w tym zakresie (inna, dopuszczalna wysokość zabudowy; różnice w określeniu maksymalnego wskaźnika zabudowy, ustalenia dotyczące dachu - układu i kąta nachylenia).

c. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: w decyzji nie ustalono, natomiast w planie wskazano, że wszelkie odkryte w trakcie prac ziemnych przedmioty zabytkowe oraz obiekty nieruchome i nawarstwienia kulturowe podlegają ochronie prawnej i wymagają zgłoszenia, zgodnie z przepisami odrębnymi.

2. dla terenów ZP, US 1:

a. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W planie wprowadzono następujące ustalenia: wszelkie odkryte w trakcie prac ziemnych przedmioty zabytkowe oraz obiekty nieruchome i nawarstwienia kulturowe podlegają ochronie prawnej i wymagają zgłoszenia, zgodnie z przepisami odrębnymi. Dla części terenu zlokalizowanej, zgodnie z rysunkiem planu, w strefie ochrony konserwatorskiej ustala się: 1) nakaz zachowania układu kompozycji zieleni; 2) nakaz konserwacji zachowanych głównych elementów kompozycji zieleni. W decyzji brak jest ustaleń w tej materii.

b. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: ustalono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w obrębie nieruchomości - 80%. Ze względów akustycznych tereny ZP,US zakwalifikowano jako tereny przeznaczone na cele rekreacyjno- wypoczynkowe w myśl przepisów odrębnych; w decyzji brak jest ustaleń w tej materii.

W ocenie Kolegium w pewnym zakresie przywołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji dane, nie pokrywają się z ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaistniałe uchybienia nie wpływają jednak na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem niewątpliwie ustalenia wydanej decyzji są inne, niż w uchwalonym planie.

Odnosząc się natomiast do kwestii ochrony praw nabytych wskazano, że skarżący nadal mają możliwość zabudowania nieruchomości w świetle przysługującego im prawa własności, choć ograniczone ze względu na przysługujące gminie władztwo planistyczne. Istota przysługującego im prawa nie została naruszona poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 20 sierpnia 2008r. Niemniej jednak organy administracji publicznej związane są normami wynikającymi z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą odmówić stosowania w danym przypadku stosownych regulacji z uwagi na subiektywne przeświadczenie skarżącego o naruszeniu ich praw. Pouczono przy tym, że w sytuacji, gdy skarżący uważają, że regulacje u.p.z.p. naruszają zasadę legalizmu czy ochronę praw słusznie nabytych, istnieje możliwość złożenia skargi konstytucyjnej, po wyczerpaniu drogi prawnej. Marginalnie wskazano, że zasada ochrony praw słusznie nabytych nie ma charakteru absolutnego, a prawa te mogą zostać zmienione, czy też ograniczone, dlatego też nie można czynić zarzutu organom administracji publicznej, że naruszają prawa podmiotów w sytuacji, gdy stosują normy wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W przypadku natomiast zgłoszonego zarzutu niezapewnienia czynnego udziału skarżącym w niniejszym postępowaniu wskazano, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie nadania na adres skarżących zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 29 października 2013 r., jak również zawiadomienie z dnia 11 grudnia 2013 r. o planowanym zakończeniu sprawy i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Korespondencja ta nie została podjęta, stąd zwrócono ją do organu I instancji, dlatego zdaniem SKO prawidłowo w takich okolicznościach przyjęto tzw. fikcję doręczenia, przeto też nie można czynić zarzutu braku zapewnienia czynnego udziału stronom postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez nieprzeprowadzenie oględzin, wskazano, że żadne regulacje prawne nie przewidują obowiązku dokonania takich czynności w związku z postępowaniem w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zastosowanie mają tu ogólne reguły k.p.a., zgodnie z którymi w razie potrzeby przeprowadza się oględziny. W przekonaniu Kolegium trudno uznać, aby oględziny w niniejszym przypadku były konieczne, czy niezbędne, a w szczególności jaką okoliczność takie czynności miałyby potwierdzić, czy udowodnić.

Na zakończenie podniesiono, iż na gruncie niniejszego postępowania nie wystąpiła również negatywna przesłanka, uniemożliwiająca wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, tj. okoliczność wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, zarzucili naruszenie prawa materialnego oraz proceduralnego wskazując, że podejmując na posiedzeniu niejawnym, a więc nie po przeprowadzeniu w sprawie rozprawy, decyzję z dnia 21 marca 2014 r. Kolegium nie uwzględniło, że decyzja organu I instancji z dnia 4 lutego 2014 r. wydana została z oczywistym naruszeniem powszechnie obowiązującego prawa, gdyż:

1) jej wydanie nie poprzedzało doręczenie skarżącym postanowienia o wszczęciu w tej sprawie postępowania w celu stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 sierpnia 2008 r.,

2) przed uchwaleniem w dniu 18 grudnia 2012 r. przez Radę Miejską J.G. m.p.z.p. nie poinformowano skarżących o jego projekcje i nie umożliwiono im zgłoszenia do projektu przedmiotowego planu jakichkolwiek uwag i zastrzeżeń,

3) przed wydaniem decyzji z dnia 4 lutego 2014 r. skarżący nie zostali poinformowani o uchwalonych zmianach w m.p.z.p. dla J.G.,

4) przed wydaniem decyzji z dnia 4 lutego 2014 r. nie została przeprowadzona wizja lokalna przy ul. K. w J.G.,

5) przed uchwaleniem w dniu 18 grudnia 2012 r. przez Radę Miejską J.G. m.p.z.p. niewątpliwie nieprawidłowo zostały pominięte prawomocne decyzje o warunkach zabudowy o zaplanowanych na tym terenie inwestycjach pomimo, że zgodnie z art. 67 u.p.z.p. Prezydent Miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czym naruszono wyartykułowaną w art. 7 Konstytucji R.P. zasadę legalizmu,

6) wydając decyzję z 4 lutego 2014 r. organ I instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. faktycznie nie zapewnił skarżącym czynnego udziału w tym postępowaniu, w tym nie umożliwił im jakiegokolwiek wypowiedzenia się w tej sprawie, ani zgłoszenia wniosków, uwag oraz zastrzeżeń,

7) przed wydaniem decyzji z dnia 4 lutego 2014 r. nie przeprowadzając żadnego w tej sprawie postępowania dowodowego, ewidentnie naruszono nie tylko przepisy art. 75 k.p.a., ale także art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., co niewątpliwie narusza również podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 § 1 i § 2 k.p.a.

W skardze zarzucono, iż powołanie się w decyzji przez organ I instancji na analizę zgodności ustaleń decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2008 r. z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla J.G. nie powoduje samo przez się poczynienia w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych, gdyż jest jedynie jednostronnym zajęciem stanowiska, odnośnie którego nie umożliwiono skarżącym jakiegokolwiek wypowiedzenia się, przez co niewątpliwie naruszono zasady zapewnienia stronie, przed wydaniem decyzji, czynnego udziału w postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie, co tym samym spowodowało nie poczynienie w sprawie przez organ I instancji niewadliwych ustaleń faktycznych.

Zarzucono także, iż w swojej arbitralnej decyzji z 4 lutego 2014 r. organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do praw nabytych i to pomimo, że w doktrynie wypracowano model, któremu powinien odpowiadać wewnętrznie spójny system prawa i poszczególne jego gałęzie. Zauważono przy tym, że kwestię tą rozwinął Trybunał Konstytucyjny w toku dokonywania ocen kwestionowanych regulacji na tle zasad ogólnych, wyprowadzanych z przepisów Konstytucji, że chodziło w tym przede wszystkim o zakaz retroakcji w postaci stanowienia norm prawnych odnoszących się do zdarzeń powstałych przed ich wejściem w życie lub nadal trwających po zmianie prawa, jeżeli wywołują negatywne skutki dla bezpieczeństwa prawnego i respektowania praw nabytych, że zakaz ten zwykle łączy się z konstytucyjnymi zasadami praworządności materialnej i zaufania obywateli do państwa.

Zarzucono również, iż organ I instancji naruszył przepisy art. 107 k.p.a. w zakresie wypełnienia warunków, które winno spełniać uzasadnienie faktyczne i prawne, a także podniesiono, że nie uwzględnił wszystkich dokumentów strony zgromadzonych na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Podniesiono ponadto, że organ I instancji nie uwzględnił, iż z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wynika, że wyjątki od praw podstawowych należy interpretować zawężająco, a podstawowe prawa obywateli rozszerzająco, że wadliwie uznał, iż prawa nabyte obywateli należy interpretować zawężająco, a szkodzący stronie oraz nie mający na względzie słusznego interesu strony wadliwy m.p.z.p. J.G., uchwalony po wydaniu decyzji Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2008r. o warunkach zabudowy, podlega wykładni rozszerzającej, gdy tymczasem plan ten powinien uwzględniać poczynione ustalenia o warunkach zabudowy zawarte w decyzji Prezydenta Miasta J.G. z 20 sierpnia 2008 r.

Wskazano również, iż niewątpliwie SKO przed podjęciem zaskarżonej decyzji uszło uwadze, że organ I instancji, po otrzymaniu odwołania skarżących od decyzji z dnia 4 lutego 2014 r. nie potraktował go jednocześnie jako wezwania do usunięcia przez organ naruszenia prawa związanego z uchwaleniem w dniu 18 grudnia 2012 r. przez Radę Miejską J.G. m.p.z.p. dla J.G..

Zarzucono także, iż niewątpliwie SKO przed podjęciem zaskarżonej uszło uwadze, że powołując się na tzw. fikcję doręczenia nie uwzględnia, że pierwsze doręczenie w sprawie musi być skuteczne, a skutecznego doręczenia w tej sprawie faktycznie nie było.

Podniesiono również, iż powołanie się przez SKO na zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz na możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w żaden sposób nie zapewniło skarżącym czynnego udziału w tym postępowaniu, o którym, do chwili doręczenia im decyzji z dnia 4 lutego 2014 r., nie mieli żadnej wiedzy. W tym kontekście skarżący zauważyli, iż jest dla nich całkowicie zdumiewające i zaskakujące, że były do nich wysłane wyżej wskazane zawiadomienia organu I instancji, gdyż nie otrzymali żadnego zawiadomienia z Poczty Polskiej, że jest dla nich jakaś przesyłka listowa do odbioru, a nie mają w zwyczaju nie odbierać skierowanych do nich przesyłek listowych.

Na zakończenie wskazali, iż jest zastanawiające w niniejszej sprawie, że żadna z zaskarżonych decyzji nawet nie wspomina, że zgodnie z art. 67 u.p.z.p. Prezydent Miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co pozwala na uwzględnienie w m.p.z.p. prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, iż bezsporną w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, że w dniu 18 grudnia 2012 r. Rada Miejska J.G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centralnej w J.G. (Dz. Urz. Woj. z [...], poz. [...] z dnia [...] 2013r.) i dla terenu, w obrębie którego znajduje się działka nr [...] przy ul. K. w J.G., ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 20 sierpnia 2008 r.

Podzielając w pełni argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Kolegium odniosło się do innych okoliczności, o których mowa w skardze podnosząc m.in., że:

1) mając na uwadze regulację k.p.a., dotyczącą zagadnień związanych z doręczaniem pism i zgromadzony materiał dowodowy wskazać należy, że subsumpcja przepisów postępowania pod ustalony stan faktyczny prowadzi do konstatacji, że strona w istocie nie tylko popada w pewną sprzeczność, lecz również wskazuje, iż prawidłowym byłoby postępowanie, sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zauważono bowiem, że korespondencja kierowana była na adres, który strona wskazuje w każdym z pism (również w skardze). Toteż nie jest wiadomym pod jaki inny znany organowi adres miałyby zostać doręczone zawiadomienia. Korespondencja kierowana była pod adres znany organowi, którym to również posługują się skarżący. Nie jest zatem wiadomym na jaki inny adres miałyby zostać skierowane pisma, aby "zapewnić" stronie czynny udział w postępowaniu. Przesyłanie pism na inny adres w okolicznościach niniejszej sprawy, jawiłoby się jako rażące naruszenie prawa skoro nie ulega wątpliwości, że adres ustalony został prawidłowo;

2) również wskazanie, że "pierwsze doręczenie w sprawie musi być skuteczne, a skutecznego doręczenia w tej sprawie faktycznie nie było" nie ma oparcia w obowiązujących regulacjach prawnych, gdyż przyjęcie takiej tezy powodowałoby, że organy administracji publicznej nie mogłyby skutecznie realizować nałożonych na nie obowiązków publicznych na skutek uchylanie się stron od odbioru pism;

3) organy administracji publicznej związane są aktami prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, dlatego też dopóki takie akty obowiązują, dopóty nie jest możliwym odmówienie stosowania określonych przepisów ze względu na subiektywne przekonanie skarżących o naruszeniu ich praw. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje, organ administracji publicznej jest zobowiązany do uwzględnienia, w trakcie prowadzonego postępowania, tej okoliczności, jak również regulacji wynikających z tego aktu;

4) m.p.z.p. jest aktem o charakterze powszechnie obowiązującym i ze względu na ten przymiot publikowany jest w odpowiednim dzienniku urzędowym (na gruncie niniejszego postępowania - w Dzienniku Urzędowym Województwa D.). Celem takiej regulacji jest umożliwienie zapoznania się z treścią takiego aktu wszelkim, zainteresowanym podmiotom. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku informowania obywateli o uchwalonych aktach prawa miejscowego (chyba, że ze względu na specyfikę określonej regulacji ustawodawca uzna to za konieczne, co zaś niewątpliwie nie dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego);

5) nie jest wiadomym na jaką okoliczność wskazana wizja lokalna miałaby zostać przeprowadzona. Strona nie legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na budowę - nawet jeśli na przedmiotowej działce została zrealizowana inwestycja, jawiłoby się to co da zasady jako postać samowoli budowlanej. Okoliczność ta, na gruncie niniejszego postępowania, nie wpływałaby co do zasady na obowiązek orzeczenia o wygaśnięciu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

6) Kolegium nie jest właściwe do oceny, czy prawidłowo pomięto w trakcie procedury opracowywania i sporządzania m.p.z.p. interes skarżących. Marginalnie wskazano, że wbrew twierdzeniom strony, uzależnienie treści planu miejscowego od treści decyzji o warunkach zabudowy, warunkowałoby treść aktów prawa miejscowego od zdarzenia przyszłego i niepewnego, co jest nieuzasadnione. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, uzależnienie co do zasady treści miejscowego planu nawet od treści pozwolenia na budowę (akt ten w istocie jest "pewniejszym" zdarzeniem, niż decyzja o warunkach zabudowy) nie ma oparcia w obowiązujących regulacjach prawnych;

7) zarzut, że organ I instancji "nie uwzględnił wszystkich dokumentów strony zgromadzonych na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego" nie ma oparcia w świetle całokształtu materiału dowodowego, gdyż wbrew twierdzeniom strony organ I instancji wszechstronnie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego i nie jest wiadomym jakie jeszcze konkretne dokumenty nie zostały wzięte pod uwagę przy rozstrzygnięciu decyzji;

8) nie jest wiadomym jakie jeszcze dokumenty miałaby przedłożyć strona. Organy administracji publicznej, właściwe w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, zobowiązane są bowiem do ustalenia, czy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy, a jeśli tak- do zweryfikowania, czy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji oraz wyjaśnienia, czy zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę. Organ wyższego stopnia, w zakresie w jakim pozwalają mu na to przepisy k.p.a., wezwał stronę do udzielenia stosownych wyjaśnień. Wobec powyższego trudno uznać o przedłożenie jakich jeszcze dokumentów należałoby zobowiązać stronę;

9) odnosząc się do zasady ochrony praw słusznie nabytych wskazano, że nawet jeśli uznać, że na gruncie niniejszego postępowania można mówić o prawie słusznie nabytym, to ochrona tego prawa nie ma charakteru absolutnego. Nadto w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz opinii przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego wskazać należy, że przepisy u.p.z.p. można interpretować w ten sposób, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawa, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy (przy tej interpretacji) co do zasady nie rodzi nowego prawa - wskazuje jedynie, że określona inwestycja może zostać zrealizowana pod określonym warunkami. Nawet po stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy możliwym jest bowiem zagospodarowanie terenu, choć pod innymi warunkami;

10) odnosząc się w ogólności do pozostałych podnoszonych wątpliwości wskazać trzeba, że organy administracji publicznej związane są przepisami prawa powszechnie obowiązującego - zarówno aktów prawa miejscowego, jak również innych określonych konstytucyjnie i do stosowania w pierwszej kolejności reguł wykładni językowej. Regulacje u.p.z.p. nie pozostawiają zaś żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wskazanie przez stronę, że "pierwszo-instancyjny organ nie poczuwał się do obowiązku udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia przepisów oraz nie przedstawił argumentów mogących przemawiać za przyjęciem określonego sposobu rozumowania, że postąpił dowolnie jest zarzutem bezpodstawnym. Przepisy te bowiem są jednoznaczne i precyzyjne, nie pozostawiają organowi administracji publicznej również możliwości orzekania w ramach uznania administracyjnego. W świetle całokształtu regulacji i uzasadnienia organów obu instancji trudno wskazać w jaki sposób należałoby "udowodnić" poprawność przyjętego rozumienia przepisów;

11) nie doszło również w żadnym zakresie do naruszenia ogólnych przepisów postępowania, których treść przywołała strona. Zauważono, że wobec jedynie przywołania treści regulacji k.p.a., trudno wskazać z jakiej przyczyny strona wnosi o naruszeniu tychże norm;

12) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odrębną instytucja prawa administracyjnego, nie uregulowaną w k.p.a. Kolegium nie jest właściwe w tego typu kategoriach spraw, dlatego też wskazując w uzasadnieniu decyzji z dnia 21 marca 2014r. na możliwości zaskarżenia organ kierował się dobrem obywateli i wskazaniem potencjalnych kierunków działań, co nie wpływa to jednak na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy;

13) nie jest również wiadomym w jakim celu organy obu instancji miałyby przywołać regulacje prawne, zgodnie z którymi właściwy organ prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z obowiązku prowadzenia rejestru nie wynika żadna okoliczność, mająca znaczenie na gruncie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Z całością regulacji prawnych można zapoznać się za pośrednictwem odpowiednich witryn internetowych, na których znajdują się oficjalne publikatory aktów prawnych Rozstrzygając natomiast daną sprawę administracyjną, nie jest ani konieczne, ani prawidłowe przywoływanie wszystkich regulacji prawnych, które zawarte są w danym akcie prawnym, a które nie mają zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, ani też nie doszło w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zatrzymując się w pierwszej kolejności na zarzutach dotyczących naruszeń proceduralnych warto przypomnieć, iż zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Przepis art. 41 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Zatem obowiązek ten ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005r., sygn. akt I OSK 43/05). W myśl zaś art. 41 § 2 k.p.a., w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Jednakże na organie ciąży, wynikający z art. 9 k.p.a., obowiązek pouczenia strony o powinności wynikającej z art. 41 § 1 k.p.a. Dla przyjęcia fikcji doręczenia na nieaktualny adres w przypadku niepoinformowania przez stronę organu o zmianie adresu w toku postępowania konieczne jest faktyczne doręczenie stronie pouczenia o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu. Jeżeli pierwsze doręczenie nie zostało dokonane skutecznie (poprzez jego faktyczne odebranie), przyjęcie fikcji doręczenia nie jest możliwe.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że odnoszą się one wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z doręczeniem na nieaktualny adres, nie natomiast z doręczeniem na prawidłowy, aktualny w tym czasie adres strony. Wówczas w pełni, również do pierwszego doręczenia, ma zastosowanie reguła tzw. fikcyjnego doręczenia, która w rezultacie pociąga za sobą także i ten skutek dotyczący spełnienia przez organ obowiązku pouczenia strony o powinności wynikającej z art. 41 § 1 k.p.a. Wniosek taki wyprowadzić należy z ogólnej konstatacji, że strona ma uprawnienie i prawo żądania doręczania jej adresowanych do niej pism organów administracji publicznej, lecz jednocześnie nie może uchylać się od odbioru tych pism, gdyż w przeciwnym razie doprowadziłoby to do paraliżu prowadzonych postępowań administracyjnych.

Dalej wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Uznaje się, że termin "mieszkanie" należy rozumieć bardzo szeroko, nie tylko jako miejsce zamieszkania, ale także jako każdy adres wskazany przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 120/09), czy też miejsce, w który adresat przebywa z zamiarem dłuższego pobytu (por. postanowienie SN z dnia 7 października 2009r., sygn. akt II UK 81/09). Dla skuteczności doręczenia konieczne jest doręczenie na adres zamieszkania, który nie musi być adresem identycznym z adresem wskazanym jako adres zameldowania. Zasadą jest doręczenie pisma organu do rąk adresata, będącego osobą fizyczną (art.42 k.p.a.). Możliwe jest jednakże doręczenie zastępcze, w tym także stwarzające domniemanie doręczenia, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Doręczenie zastępcze (zarówno na podstawie art. 43, jak i art. 44 k.p.a.) będzie jednakże skuteczne wówczas, gdy zostanie dokonane pod prawidłowym adresem. Warunkiem skuteczności doręczenia zastępczego jest spełnienie przewidzianych w przepisie art. 43 k.p.a. przesłanek występujących łącznie. Po pierwsze musi wystąpić warunek, aby adresat był nieobecny w domu, i po drugie pismo można doręczyć tylko dorosłemu domownikowi (sąsiadowi lub dozorcy domu), a osoba ta musi przyjąć pismo osobiście oraz za pokwitowaniem, o ile podjęła się oddania pisma adresatowi.

Zatem oceniając prawidłowość doręczeń w niniejszym postępowaniu należało wskazać, iż we wszystkich przypadkach doszło do skutecznego ich doręczenia, przy czym mieliśmy tutaj do czynienia zarówno z doręczeniem fikcyjnym (zawiadomienia z dnia 29 października 2013 r. o wszczęciu postępowania i z dnia 11 grudnia 2013 r. o umożliwieniu zapoznania się z aktami sprawy), z doręczeniem zastępczym (decyzji nr 4/14 z dnia 4 lutego 2014 r., zawiadomienia z dnia 3 marca 2014 r. o przekazaniu akt organowi odwoławczemu i decyzji SKO z dnia 21 marca 2014 r.) oraz odbiorem osobistym (wezwanie z dnia 10 marca 2014 r. do złożenia wyjaśnień). Wszystkie te pisma były skierowane do skarżących na adres zamieszkania jaki podali oni w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie w odwołaniu i w skardze do tut. Sądu, tj. na ulicę Zamkową 8 w J.G..

Podobnie za niezasadne należało uznać zarzuty odnoszące się do postępowania dowodowego, a zwłaszcza co do nieprzeprowadzenia żadnego w tej sprawie dowodu, w tym i wizji lokalnej przy ul. K. w J.G.. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 20 sierpnia 2008 r. o warunkach zabudowy miało ze swojej natury charakter bardzo ograniczony, gdyż w istocie sprowadzało się do potwierdzenia trzech jedynie okoliczności: czy uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący swoim zasięgiem teren, co do którego wydano uprzednio decyzje o warunkach zabudowy, czy ustalenia tego planu są inne niż w wydanej decyzji, oraz czy na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zatem poza potwierdzeniem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej J.G. nr [...] z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki Centralnej w J.G. oraz analitycznym porównaniem jej zapisów z treścią decyzji o warunkach zabudowy do ustalenia pozostała tylko kwestia, czy skarżący lub inni inwestorzy na podstawie tychże warunków zabudowy uzyskali ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez wezwanie skarżących do złożenia na piśmie wyjaśnienia, czy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Skarżący w piśmie z dnia 17 marca 2014r. udzielili odpowiedzi, że nie są w stanie przedstawić ostatecznego pozwolenia na budowę. Ponieważ był to jedyny dowód przeprowadzony w postępowaniu odwoławczym, a decyzja została wydana na trzeci dzień kalendarzowy po wpłynięciu odpowiedzi skarżących, to należało uznać, iż w tym przypadku, chociaż doszło do naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. (brak powiadomienia o możliwości zapoznania się a aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów), to nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi zasadnym jest wpierw przybliżenie zasad odnoszących się do decyzji o warunkach zabudowy. Oto mianowicie

zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna.

Rolą organów administracji jest takie skonstruowanie decyzji o warunkach zabudowy, aby z jednej strony nie doszło do stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a zarazem z drugiej – aby nie ograniczać nadmiernie inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych oraz nie doprowadzać do uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie taki jest cel i sens ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06).

Warto również wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich oraz nie powoduje żadnych skutków materialnych. Nie rodzi również praw do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, o czym stanowi wprost art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy. Wnioskodawca – adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi nawet legitymować się prawem do nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy ma miejsce dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub też któregoś z postępowań naprawczych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.).

Jak słusznie zwrócił na to uwagę NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 152/10, "skutkiem wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest utrata mocy obowiązującej takiej decyzji, a ocenę zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dokonywać w oparciu o ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem podstaw do oceny przez organ architektoniczno- budowlany zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wygaszonej (nieobowiązującej już) decyzji, skoro zasada jest, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko wobec jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy."

W tym kontekście zupełnie nietrafnie brzmią zarzuty skarżących dotyczące pominięcia, przed uchwaleniem w dniu 18 grudnia 2012 r. planu miejscowego przez Radę Miejską J.G., prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy zaplanowanych na tym terenie inwestycji, co miałoby godzić w wyartykułowaną w art. 7 Konstytucji R.P. zasadę legalizmu, czy też w art. 67 u.p.z.p. mówiący o tym, że Prezydent Miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wbrew bowiem argumentacji skargi podnieść trzeba, iż to właśnie rozwiązanie przyjęte w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. stanowi wyraz zasady pewności obrotu prawnego, gdyż uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy mogą zostać zrealizowane, pomimo innych zapisów uchwalonego aktu planistycznego, poprzez ostateczna decyzję o pozwoleniu na budowę. Konkretyzacja prawa do zabudowy, jak była o tym mowa wyżej, następuje z chwilą uostatecznienia się pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 u.p.b.), nie zaś na etapie decyzji o warunkach zabudowy.

Podobnie nieuzasadnione są zarzuty skarżących odnoszące się do przebiegu procedury planistycznej i braku osobistego poinformowania ich o uchwalonych zmianach w m.p.z.p. dla J.G.. Zgodzić się należy z Kolegium, iż nie było w żaden sposób uprawnione do kontrolowania prawidłowości uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego i że sami skarżący, w przypadku gdyby doszło do naruszenia ich interesu prawnego mogliby w trybie art. 101 u.s.g. wystąpić z wezwaniem organu planistycznego do usunięcia naruszenia prawa.

Zważywszy zatem na okoliczność, iż organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawidłowo przyjęły, że w sprawie bezspornie wystąpiła odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z treścią planu miejscowego, uzasadniająca stwierdzenie, w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, to należało uznać, że skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.