Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 540/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1
journal: Dz.U. 1971 nr 27 poz 249
law: Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów.
article: art. 156 § 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2020 r. sprawy ze skargi J. P. i M. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku J. P. z dnia 10 września 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej MRiRW, z dnia [...] sierpnia 2019 r., (znak: [...]), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1977 r., (znak: [...]), utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1976 r., (znak: [...]), w sprawie ustalenia należności na rzecz Skarbu Państwa z tytułu nabycia gruntów rolnych o pow. 0,09 ha w klasie Ps-IV na cele nierolnicze, sprostowanej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 1977 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1976 r., (znak: [...]), sprostowanej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 1977 r., ustalono należność z tytułu nabycia na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1973 r., (Rep. [...]), działki o nr ewid. [...], o pow. 0,09 ha, obejmującej pastwiska trwałe o IV-tej klasie bonitacyjnej (Ps IV), położonej we wsi [...], w gminie [...], na cele nierolnicze i zobowiązano J. P. do wniesienia na rzecz Skarbu Państwa orzeczonej należności.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. P., z uwagi na charakter nieruchomości określony w ewidencji gruntów jako grunt zabudowany zaliczony do klasy PsIV, decyzją z dnia [...] lutego 1977 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda uznał za nieuzasadnione zarzuty odwołania, w którym podniesiono, że nabyty grunt nie był użytkiem rolnym lecz stanowił gruzowisko po zniszczonych budynkach gospodarskich.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r., uzupełnionym przy piśmie z dnia 24 maja 2018 r., J. P. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1976 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z § 6 i 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971 r., Nr 37, poz. 335). W ww. piśmie podniesiono również, że przedmiotowa nieruchomość, mimo zaklasyfikowania jej w ewidencji gruntów, jako użytek rolny - Ps IV, w rzeczywistości obejmowała teren gruzowiska po zniszczonych budynkach gospodarczych. Wnioskodawca zażądał równocześnie zwrotu wniesionej należności w wysokości 26.100 zł (kwota na dzień 13 stycznia 1977 r.) lub przyznania rekompensaty w postaci gruntu przyległego do działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., (znak: [...]), MRiRW odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1977 r., (znak: [...]), utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1976 r., (znak: [...]), z uwagi na niewystąpienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 10 września 2019 r. J. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją MRiRW. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1976 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na przekroczenie 14-dniowego terminu określonego w § 6 ww. Rozporządzenia Rady Ministrów. Wnioskodawca podkreślił ponadto, że został wprowadzony w błąd przez urzędnika starostwa w [...], który poinformował go, że grunt jest wyłączony z produkcji rolnej i przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, natomiast notariusz sporządzający akt notarialny zakupu nieruchomości nie zawarł w nim końcowej ceny nieruchomości.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że kwestionowane decyzje wydane zostały wydane w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971 r., nr 27, poz. 249 ze zm.), dalej ustawa o.g.r.l.r.g., a także w oparciu o § 4 - 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1974 r., Nr 19, poz. 104), dalej Rozporządzenie. Organ powołał treść art. 10 ust. 1 ustawy o.g.r.l.r.g. oraz wskazał, że zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, Wnioskodawca błędnie powołał się na Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r., które nie było podstawą orzekania organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, bowiem utraciło moc z chwilą wejścia w życie Rozporządzenia w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1974 r., Nr 19, poz. 104), tj. z dniem 22 maja 1974 r.

W odniesieniu do ustalonego przez organ stanu faktycznego Minister wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika wprost, że działka o nr ewid. [...], położona w obrębie ewid. [...], w gminie [...], w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...], obejmowała grunty rolne zabudowane - pastwiska trwałe o lV-tej klasie bonitacyjnej (B-Ps IV). Stan ten znajduje odzwierciedlenie w wykazie zmian gruntowych Nr [...], prowadzonym dla wsi [...] w 1973 r., a także zaświadczeniu potwierdzającym dane archiwalne z operatu ewidencji gruntów i budynków sporządzonym według stanu na dzień 29 listopada 1976 r. (dokumenty przekazane MRiRW przez Starostwo Powiatowe w [...], przy piśmie z dnia 5 grudnia 2018 r.). W dalszej kolejności Minister wskazał, że w myśl § 22 ust. 6 Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. z 1969 r, nr 11, poz. 98), dalej Zarządzenie, dla potrzeb wymiaru świadczeń państwowych, powierzchnie terenów osiedlowych położonych na obszarach gromad zaliczane były do tego otaczającego lub przylegającego użytku rolnego bądź leśnego i jego klasy, który powierzchniowo przeważał. Terenami osiedlowymi zabudowanymi, zgodnie z § 18 Zarządzenia, były m.in. tereny mieszkalne obejmujące tereny pod budynkami przeznaczonymi na cele mieszkalne wraz z terenami zajętymi pod urządzenia budowlane związane z tymi budynkami, a także tereny pod zabudowaniami gospodarczymi (stajnie, obory, stodoły, szopy itp.) na obszarach gromad. Organ wskazał, z uwag na fakt, że w sąsiedztwie omawianej działki ewidencyjnej znajdowały się tereny użytkowane rolniczo - pastwiska trwałe, a także na części działki zlokalizowane były zabudowania gospodarcze, to w operacie ewidencji gruntów przyjęte zostało oznaczenie B-Ps IV.

Minister nie podzielił oceny Wnioskodawcy, że przedmiotowa nieruchomość, pomimo jej zaklasyfikowania w ewidencji gruntów, jako grunt rolny zabudowany - B-Ps IV, w rzeczywistości stanowiła gruzowisko po zniszczonych budynkach gospodarczych i w związku z tym nie było podstaw do ustalenia należności na rzecz Skarbu Państwa. Organ wskazał, że organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych związane były stanem ujawnionym w operacie ewidencji gruntów w dacie orzekania, a nie stanem faktycznym na działce. Minister powołał, że zgodnie z trybem postępowania określonym w Dziale III Zarządzenia, istniała możliwość zawnioskowania do właściwego organu o dokonanie zmiany danych zawartych w operacie ewidencji gruntów gromady [...] i dopiero w przypadku zmiany rodzaju użytku z gruntu użytkowanego rolniczo na grunt nienadający się do produkcji rolniczej (nieużytek), dokonanej przed zakupem omawianej nieruchomości, nie byłoby podstaw do nakładania na wnioskodawcę obowiązku wniesienia należności, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o.g.r.I.r.g. Organ ustalił, że w dacie zakupu ww. nieruchomości z operatu ewidencji gruntów wynikało jasno, że obejmuje ona grunty rolne, dlatego też organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych były zobligowane do wydania decyzji będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ uznał za niezasadny zarzut rażącego naruszenia przepisów Rozporządzenia, poprzez przekroczenie przez organ właściwy do spraw ochrony gruntów rolnych i leśnych terminu na wydanie decyzji ustalającej należność na rzecz Skarbu Państwa z tytułu nabycia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazując na treść art. § 6 Rozporządzenia i wynikający z niego 30 dniowy termin na wydanie decyzji od daty złożenia organowi odpisów o nabyciu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne Minister ustalił, że przekroczenie tego terminu nie budzi wątpliwości. Organ wskazał jednak na jego instrukcyjny charakter i okoliczność, że jego przekroczenie nie niosło ze sobą żadnych skutków prawnych dla czynności z nim związanej i nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ powołał w tym zakresie poglądy doktryny i orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W dalszej kolejności Minister wskazał, że nie każde naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem o charakterze rażącym. Powołano, że rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a więc takiego, którego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (por. wyroki: NSA z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08; NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 996/06). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie w przypadku, gdy dany przepis został naruszony w sposób oczywisty, wręcz zaprzeczający zawartej w nim normie prawnej. Przykładowo, rażącym naruszeniem prawa byłoby wydanie decyzji w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy o.g.r.l.r.g., w odniesieniu do terenu oznaczonego w ewidencji inaczej niż grunty użytkowane rolniczo - np. jako użytki kopalne. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, organy właściwe do spraw ochrony gruntów rolnych i leśnych prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a także właściwie zastosowały obowiązujące wówczas przepisy.

Organ zauważył również, że w toku postępowania nadzwyczajnego organ nie jest uprawniony do rozpatrywania sprawy co do istoty, tak jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym i zarzuty dotyczące wprowadzenia Wnioskodawcy w błąd przez urzędnika Starostwa w [...], jak również sporządzenia przez notariusza aktu notarialnego bez końcowej ceny nieruchomości, nie mogły zostać uwzględnione w tej sprawie.

W konkluzji Minister wskazał, że w sprawie brak jest podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.

Skarżący J. P. i M. P. zaskarżyli decyzję Ministra z [...] grudnia 2019 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.;

- art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.;

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U. Nr 27 poz. 249 ze zm.)

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 135 p.p.s.a. i zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący zakupił działkę za kwotę 900 zł będąc utwierdzonym w przekonaniu przez przedstawiciela Urzędu Powiatowego w [...], że jest to działka budowlana po zawalonych budynkach i jest wyłączona z produkcji rolnej oraz że znajduje się w strefie przeznaczonej pod zabudowę. Powołano, że wprawdzie notariusz wskazywał Stronie, że będzie dopłata, jednak nie wskazał kwoty tej dopłaty a poza tym urzędnik państwowy jednoznacznie stwierdzał, że o dopłacie mowy być nie może, albowiem jest to działka budowlana po zawalonych budynkach. Wskazano, że z aktu notarialnego zakupu przedmiotowej działki nr [...] bezpośrednio wynika również, że Skarżący zakupił działkę budowlaną. Strona stwierdziła, że na działce znajdowało się gruzowisko po zawalonych budynkach, więc było podstaw do kwestionowania zapewnień przedstawiciela Urzędu Powiatowego w [...]. Powołano, że po zakupie działki ponownie w Urzędzie Powiatowym w [...] utwierdzono Skarżącego w przekonaniu, że dopłat nie będzie, i pokazano mu mapę, z której wynikało jednoznacznie, że jest to działka budowlana tj. z mapy wynikało, że z działki [...], jest wyłączony teren działki [...] nie tylko z produkcji rolnej, ale też nie stanowi pastwiska, a na wydzielonym terenie działki [...] widoczne były kształty zabudowań, które tam wcześniej były. Wskazano, że oznaczenie zakupionej działki [...] Ps IV nastąpiło po jej zakupie przez Skarżącego ponieważ powyższy wpis nie widnieje w akcie notarialnym ani na mapie archiwalnej, która została pokazana przez przedstawiciela Urzędu Powiatowego w [...] w momencie zakupu przedmiotowej działki. Skarżący zarzucił, że oznaczenie działki [...] PsIV było niezgodne z rzeczywistością oraz powołał, że dopiero w styczniu 2020 r. otrzymał ze Starostwa Powiatowego w [...], po kolejnym wniosku, mapę ewidencyjna z 1958 r., z której jednoznacznie wynika, że przed zakupem przedmiotowej działki [...], działka ta była wydzielona pod zabudowę. Na mapie, widoczne są zarysy kształtów budynków tam kiedyś istniejących. Mapa ta świadczy ewidentnie w ocenie Strony, że w momencie zakupu, przedmiotowa działka [...] nie była pastwiskiem, a terenem przeznaczonym pod zabudowę. Powołano, że zakupiony teren w przeważającej mierze przylega do terenów zabudowanych budynkami oraz do terenów ornych i brak jest w okolicach przedmiotowej działki pastwisk trwałych, o których mowa w Zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U z 1969 r. nr. 11 poz. 98). Powołano, że zgodnie natomiast z tym Zarządzeniem do gruntów ornych zalicza się grunty w uprawie i odłogi. Za grunty w uprawie uważa się grunty zasiane lub zasadzone ziemiopłodami rolniczymi lub ogrodniczymi, trawami koszonymi lub wypasanymi (włączonymi do płodozmianu), ogrody działkowe niezależnie od rodzaju upraw, sady o powierzchni poniżej 10 arów, szklarnie i inspekty, chmielniki, uprawy wikliny, szkółki zadrzewieniowe itp. oraz ugory czarne. Odłogi są to grunty orne, które w ciągu, co najmniej dwóch ostatnich lat nie były uprawiane. Wskazano, że grunty orne mogą być omyłkowo potraktowane, jako pastwiska trwałe albowiem po kilku latach nieuprawiania odłogi mogą być pokryte trawami, jednak to nie zmienia ich charakteru a jedynie może doprowadzić, jak w przedmiotowym przypadku, do rażącej omyłki. Powołując w szczególności mapę ewidencyjną z 1958 r, na której są widoczne tereny zabudowane oddzielone od pozostałych terenów ornych a tereny orne oznaczone zgodnie z przyjętymi w tych czasach oznaczeniami, Skarżący wskazał, że należy uznać, że po jego zakupie nastąpiła niewłaściwa klasyfikacja zakupionego terenu. Fakt wykonania niewłaściwej klasyfikacji przedmiotowego terenu potwierdza również to, że prawie po 4 latach został na niego nałożony obowiązek uiszczenia dopłaty do gruntu. Skarżący pokreślili, że zakupili wyłączony już wcześniej z produkcji rolnej teren przeznaczony pod zabudowę, a nie jak potem zostało to oznaczone pastwiska trwałe. W ocenie Strony świadczyć o tym może również okoliczność, że rolnicy dzierżawiąc działkę [...] o powierzchni 1.02 ha zobowiązani byli płacić podatek rolny tylko od powierzchni 0,72 ha, natomiast podatek rolny nie był wymagalny od pozostałej powierzchni tj. od 0,09 ha albowiem działka [...] była wcześniej już wyłączona z produkcji rolnej i przeznaczona pod zabudowę.

W dalszej kolejności Skarżący powołali, że nabycie terenu miało miejsce [...] kwietnia 1973 r. kiedy to obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r. a nie rozporządzenie które weszło w życie 22 maja 1974 r. tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów.

Kolejno wskazano, że działka [...] nie służyła w momencie zakupu do produkcji rolnej i działka nie miała charakteru rolnego albowiem została zabudowana przed wejściem w życie ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.). Poza tym działka [...] była tylko w części użytkowana pod produkcję, bez terenu wydzielonego pod zabudowę mieszkaniową, gdyż nie stanowiła ona integralnej części tej działki, więc przedmiotowy teren (działka [...]) o wielkości 0,09 ha nie był w dniu nabycia przeznaczony na cele rolne. Zarzucono, że organ odwoławczy nie rozważył istotnej dla sprawy okoliczności, że warunkiem zaliczenia gruntów lub terenów wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 1-6 omawianej ustawy do gruntów rolnych jest wynikająca ze zdania początkowego przepisu ust. 2 konieczność ustalenia, że grunty te muszą służyć bezpośrednio celom produkcji rolnej. Wskazano, że organy obu instancji nie wyjaśniły tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności ani nie ustosunkowały się do twierdzenia skarżącego, że działka nie była zintegrowana z gospodarstwem rolnym i nie służyła celom produkcji rolnej.

Z ostrożności podniesiono, że nawet, jeżeli by uznać, ze teren pod domem został wyłączony spod produkcji rolnej, to opłata powinna być liczona jedynie za teren pod domem o powierzchni 0.01 ha, albowiem w pozostałym zakresie Strona korzystała z działki do produkcji rolniczej gdyż miała na niej ogródek, pasiekę, sad przydomowy. Mając to na uwadze należy uznać, że tylko teren o wielkości 0.01 ha został wyłączony z produkcji rolnej i za pozostały teren nie powinna być naliczana dopłata.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność działania administracji publicznej. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tym samym nie stwierdzono przywołanego w zarzutach skargi naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1972 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Zaskarżona decyzja została podjęta w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Przedmiotem przeprowadzonego postępowania nieważnościowego była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1977 r. utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1976 r. w przedmiocie ustalenia należności na rzecz Skarbu Państwa z tytułu nabycia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podstawą prawną kwestionowanych przez Skarżących decyzji były przepisy art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971 r., nr 27, poz. 249 ze zm.), dalej ustawa o.g.r.l.r.g. i § 4 - 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1974 r., Nr 19, poz. 104), dalej Rozporządzenie.

W ocenie składu orzekającego Minister prawidłowo uznał – wbrew twierdzeniom Skarżących – że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności wyżej powołanych decyzji.

Wskazać należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o.g.r.l.r.g. nabywca gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne, nabywanych w drodze cywilnoprawnej, na podstawie przepisów o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości lub przepisów o przekazywaniu nieruchomości, uiszczał na rzecz Skarbu Państwa należność z tytułu nabycia gruntów rolnych lub leśnych oraz stałą opłatę roczną z tytułu ich użytkowania.

Natomiast stosownie do § 6 Rozporządzenia decyzje o ustaleniu wysokości należności i opłat z tytułu nabycia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wydawane były w terminie 30 dni od daty złożenia organowi odpisów o nabyciu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W odniesieniu do powyższego to niezasadne jest stanowisko Skarżących, jakoby w okolicznościach przedmiotowej miały zastosowanie przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r. Akt ten utracił moc z chwilą wejścia w życie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1974 r., Nr 19, poz. 104), tj. z dniem 22 maja 1974 r. Wskazać należy, że decydujące znaczenie dla stosowania przepisów Rozporządzenia miała data wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...], który wydał decyzję w dniu [...] listopada 1976 r., a więc na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organ. Zgodnie z § 15 Rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 1974 r., z dniem 22 maja 1974 r. utraciło moc Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r. Dla zastosowania właściwych przepisów prawa nie mogła mieć zatem znaczenia data nabycia własności nieruchomości. Sąd również w całości podziela stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie instrukcyjnego charakteru 30-dniowego terminu na wydanie decyzji. Podkreślić należy, że przekroczenie tego terminu nie niosło ze sobą żadnych skutków prawnych dla czynności z nim związanej i nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Takie też stanowisko jest przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 1989 r. w sprawie II SA/1194/89. Dodatkowo powołać należy, że samo Rozporządzenie było aktem wykonawczym, natomiast podstawą materialnoprawną nakładającą obowiązek uiszczenia należności były przepisy ustawy o.g.r.l.r.g.

Jak wskazano powyżej, postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym jest postępowaniem wyjątkowym, w toku którego organ nadzoru weryfikuje legalność zakwestionowanej decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgormadzony w sprawie. Organ nadzoru nie prowadzi dodatkowego postępowanie dowodowego, a jego kompetencje ograniczone są tylko i wyłącznie do weryfikacji, czy przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Organ nadzoru nie jest władny rozpoznawać sprawy co do istoty, jak to ma miejsce w postępowaniu zwyczajnym.

W świetle powyższego nieuzasadnione są zarzuty Skarżących wskazujące, że zostali wprowadzeni w błąd przez urzędnika Starostwa w [...], który przekonywał ich, że nabycie dotyczy gruntu przeznaczonego pod zabudowę i wyłączonego z produkcji rolnej oraz braku zbadania, czy na przedmiotowej nieruchomości prowadzona była produkcja rolna. Zarzuty odnośnie tej ostatniej kwestii mogły być weryfikowane w toku prowadzonego postępowania z odwołania wniesionego przez Strony przed Wojewodą [...], a nie w toku postępowania nadzwyczajnego. W odniesieniu do okoliczności dotyczących wprowadzenia w błąd przez urzędnika Starostwa i braków istotnych treści sporządzonego aktu notarialnego, to organ nadzoru nie jest uprawniony do prowadzenia postepowań w tym zakresie i ewentualne zarzuty mogły być zgłoszone w odrębnych postępowaniach cywilnych prowadzonych wobec osób odpowiedzialnych za wprowadzenie w błąd, czy też zmierzających do podważenia sporządzonego aktu notarialnego.

W ocenie Sądu Minister dokonał właściwej oceny sprawy. Mianowicie ze zgormadzonych w sprawie dowodów wynika, że działka o nr ewid. [...], położona w obrębie ewid. [...], w gminie [...], w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...], obejmowała grunty rolne zabudowane - pastwiska trwałe o lV-tej klasie bonitacyjnej (B-Ps IV). Stan ten znajduje odzwierciedlenie w wykazie zmian gruntowych Nr [...], prowadzonym dla wsi [...] w 1973 r. (a więc przed datą nabycia nieruchomości przez Strony), a także zaświadczeniu potwierdzającym dane archiwalne z operatu ewidencji gruntów i budynków sporządzonym według stanu na dzień 29 listopada 1976 r. (dokumenty przekazane MRiRW przez Starostwo Powiatowe w [...], przy piśmie z dnia 5 grudnia 2018 r.).

Ponadto z aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1973 r. wynika, że nabywcy zobowiązali się, do czasu rozpoczęcia budowy, wykorzystać działkę na cele rolnicze zgodnie z racjonalnym zagospodarowaniem użytku rolnego. Dodatkowo w akcie notarialnym powołano zastrzeżenie, że w razie stwierdzenia, że nabywana działka nie jest należycie wykorzystana na cele rolnicze, organ może w drodze decyzji orzec przejęcie sprzedanej działki na własność Państwa. Z treści aktu notarialnego wynika, że nabywcy zostali również poinformowani przez notariusza o konieczności wniesienia należności wynikającej z przepisów ustawy o.g.r.l.r.g. oraz wydanego do niej rozporządzenia. Tak więc rolniczy charakter gruntu wynikał również ze sporządzonego aktu notarialnego.

Organ zasadnie wskazał również, że w myśl § 22 ust. 6 Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. z 1969 r. poz. 11, poz. 98), dla potrzeb wymiaru świadczeń państwowych, powierzchnie terenów osiedlowych położonych na obszarach gromad zaliczane były do tego otaczającego lub przylegającego użytku rolnego bądź leśnego i jego klasy, który powierzchniowo przeważał. Terenami osiedlowymi zabudowanymi, zgodnie zaś z § 18 Zarządzenia, były m.in. tereny mieszkalne obejmujące tereny pod budynkami przeznaczonymi na cele mieszkalne wraz z terenami zajętymi pod urządzenia budowlane związane z tymi budynkami, a także tereny pod zabudowaniami gospodarczymi (stajnie, obory, stodoły, szopy itp.) na obszarach gromad. Tak więc mając zatem na względzie sąsiedztwo omawianej działki ewidencyjnej, obejmujące tereny użytkowane rolniczo - pastwiska trwałe, a także fakt, że na części działki zlokalizowane były zabudowania gospodarcze, w operacie ewidencji gruntów przyjęte zostało oznaczenie B-Ps IV. Podkreślić należy, że organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych związane były stanem ujawnionym w operacie ewidencji gruntów w dacie orzekania, a nie stanem faktycznym na działce. Okoliczności powoływane przez Strony a dotyczące niewłaściwej klasyfikacji zakupionego terenu nie mogły więc być podstawą do prowadzenia postępowania dowodowego przez organ nadzoru w toku rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Również bez znaczenia pozostaje kwestia istnienia gruzowiska po wcześniejszej zabudowie, skoro w ewidencji gruntów teren został zakwalifikowany jako grunty rolne zabudowane - pastwiska trwałe o lV-tej klasie bonitacyjnej (B-Ps IV). Podkreślić należy, że zgodnie z trybem postępowania określonym w Dziale III Zarządzenia, istniała możliwość zawnioskowania do właściwego organu o dokonanie zmiany danych zawartych w operacie ewidencji gruntów gromady [...], co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Bezspornie w dacie zakupu ww. nieruchomości z operatu ewidencji gruntów wynikało jasno, że obejmuje ona grunty rolne, dlatego też organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych były zobligowane do wydania decyzji będących przedmiotem niniejszego postępowania

Wszystko to przemawia za słusznością twierdzenia Ministra, że przy wydawaniu zakwestionowanych orzeczeń nie doszło do rażącego naruszenia prawa, jak również braku podstaw do przyjęcia, że zaistniała inna podstawa nieważnością, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., która przemawiałaby za stwierdzeniem nieważności decyzji.

Podkreślić również należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 k.p.a. Może mieć zatem miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd badając legalność decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, jako że zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z zastosowanym prawem. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.