Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 241/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART 145 PAR. 1 PKT 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi R. P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...].07.2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz R. P. i M. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej też "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania R. P., M. P. oraz D. S. od decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 34 m2 w obr. [...], zajętą pod część drogi publicznej (gminnej) – ul. [...] w O., uregulowanej obecnie w księdze wieczystej [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 8 listopada 2005r. Państwo S. i S. małż. M., Państwo A. i J. małż. M. oraz Pani K. P. wystąpili o ustalenie odszkodowania za grunt położony w O. o powierzchni 36 m2 stanowiący działkę nr ew. [...] z obr. zajęty pod część drogi publicznej (gminnej) - ul. [...] w O.

W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postepowania ustalono, że:

- postanowieniem Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt [...], spadek po S. M. na podstawie ustawy nabyli: żona S. M. w 1/4 części i dzieci: K. P., D. S. i J. M. w 1/4 części każdy z nich;

-ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2007 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 34m2 w obrębie [...].

- umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] w dniu [...] sierpnia 2007r. D. S. nabyła od S. M. udział wynoszący 5/24 części, od K. P. udział wynoszący 1/24 części, zaś od J. M. udział wynoszący 1/24 części nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...].

- umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 2007r. zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] J. M. i A. M. cały należący do nich udział wynoszący 8/24 części w nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w obrębie [...], położonej w O. przy ul. [...] sprzedali M. P. i R. P.

W dniu 27 kwietnia 2007 r. R. P. złożyła do Prezydenta Miasta O. wniosek o przeniesienie prawa do odszkodowania z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa z 13 października 1998 r. lub przepisy wprowadzające) z J. i A. małż. M. na R. i M. małż. P. odwołując się w uzasadnieniu do zawartej umowy sprzedaży udziału 8/24 w nieruchomości składającej się z działki nr ew. [...] i [...]. W wyniku rozpoznania wskazanego wniosku, Starosta O. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - ul. [...] w O. (droga gminna), stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 34 m2 z obrębu [...] z powodu uchybienia ustawowego terminu zgłoszenia ww. roszczenia. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2007 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 listopada 2005r. Starosta O. ustalił odszkodowanie na rzecz K. P. za udział w 8/24 części nieruchomości i D. S. za udział w 8/24 części nieruchomości oraz odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz K. P. za udział w 1/24 części nieruchomości, S. M. za udział w 5/24 części nieruchomości i A. M. oraz J. M. za udział w 9/24 części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 34 m2 w obrębie [...], zajętej pod część drogi publicznej (gminnej) - ul. [...] w O.

Na skutek odwołania R. i M. małż P. od ww. decyzji Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując w uzasadnieniu, iż R. P. i M. P. nie byli stroną postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty O. z dnia [...] stycznia 2015r. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi R. P. i M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd Wyrokiem z dnia 12 lutego 2016r. sygn. IV SA/Wa 2161/15 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. wskazując w uzasadnieniu, iż nabycie przez skarżących po 31 grudnia 1998 r. udziału nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie przed organem I instancji, a także stanowcza wypowiedź Starosty O. w uzasadnieniu decyzji I instancji na temat wygaśnięcia roszczenia skarżących oraz odesłanie skarżących na drogę procesu cywilnego, przesądzają o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. Jednocześnie Sąd wskazał, że przyznanie skarżącym statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie przesądza w jakimkolwiek zakresie lub stopniu kwestii, czy skarżącym rzeczywiście przysługuje prawo do rzeczonego odszkodowania wywodzonego przez skarżących z art. 73 ustawa z 13 października 1998 r. Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze, iż orzekanie o żądaniach skarżących musi odbyć się w przewidzianej ku temu formie, tj. decyzji administracyjnej (art. 138 k.p.a.), a nie w trybie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Sąd wskazał również, że Wojewoda zobligowany będzie w pierwszej kolejności do rozważenia skutków prawnych dla sytuacji procesowej skarżących w związku z wydaniem ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2007 r. (nr [...]).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], Starosta O. ustalił odszkodowanie na rzecz K. P. za udział 9/24 części nieruchomości, A. M. za udział w 8/24 części nieruchomości, J. M. za udział 1/24 części nieruchomości, S. M. za udział 5/24 części nieruchomości, D. S. za udział 1/24 części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 34 m2 w obrębie [...], zajętej pod część drogi publicznej (gminnej) - ul. [...] w O., uregulowanej obecnie w księdze wieczystej [...].

Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez R. P., M. P. i D. S., którzy zarzucili naruszenie art. 73 ust.4 przepisów wprowadzających, art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 156 ust. 1a u.g.n., 138 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji

Wojewoda [...] po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2017r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ przytoczył obowiązujące w sprawie przepisy oraz wskazał, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., która stała się ostateczna dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto O. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w O., zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 34 m2 w obrębie [...]. Organ odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że z uwagi na brak wyraźnego zapisu o przelewie wierzytelności na rzecz R. i M. P. w umowie sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2007 r. zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...], stwierdzającej sprzedaż przez J. M. i A. M. całego należącego do nich udziału wynoszącego 8/24 części w nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w obrębie [...], położonej w O. przy ul. [...], Wojewoda zgadza się ze stanowiskiem Starosty o odmowie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz R. i M. P. Wojewoda wskazał również, że umowa darowizny zawarta w dniu [...] sierpnia 2007 r. w formie aktu notarialnego Rep. [...], stwierdzająca nabycie przez D. S. od S. M. udziału wynoszącego 5/24 części, od K. P. udziału wynoszącego 1/24 części, zaś od J. M. udziału wynoszącego 1/24 części nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w obrębie [...], położonej w O. przy ul. [...], również nie zawiera wyraźnego zapisu o przelewie wierzytelności.

Jednocześnie organ wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu jest bezsporne, że S. M., S. M., A. M., J. M. oraz K. P. byli uprawnieni do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 przepisów wprowadzających oraz wniosek ten złożyli w terminie ustawowym. Państwo M. i R. P., mają interes prawny w ww. postępowaniu w związku z nabyciem przez skarżących po 31 grudnia 1998 r. udziału w nieruchomości, co do której toczyło się przed organem I instancji przedmiotowe postępowanie, co nie jest jednoznaczne z przyznaniem odszkodowania.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że Starosta O. prawidłowo ustalił strony przedmiotowego postępowania uprawione do otrzymania odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 34 m2 w obrębie [...], zajętą pod część drogi publicznej (gminnej) - ul. [...] w O., uregulowaną obecnie w księdze wieczystej [...], przyjmując jako uprawnionych byłych współwłaścicieli przedmiotowego gruntu w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz prawidłowo nie przyznał odszkodowania za przedmiotowy grunt R. P. oraz M. P.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli R. P. i M. P. zaskarżając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017r. w całości i zarzucając naruszenie: przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

1) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające w konsekwencji na przyjęciu wadliwego kręgu osób uprawnionych do wypłaty odszkodowania z tytułu nabycia gruntu przez Gminę O. z dniem 1 stycznia 1999 r., a w szczególności na błędnym przyjęciu, że:

- osobami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania za wywłaszczony grunt są jedynie osoby, które pozostawały jego współwłaścicielami w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz ich spadkobiercy, którzy nabyli udziały we współwłasności nieruchomości w drodze nabycia spadku po tej dacie;

- osoby będące następcami prawnymi właścicieli, tj. nabywcy udziałów we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości po dniu 31 grudnia 1998 r., na podstawie umowy sprzedaży (tj. R. i M. P.) oraz umowy darowizny (tj. D. S.) nie są uprawnione do otrzymania odszkodowania za wywłaszczony grunt;

2) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez dokonanie wywłaszczenia bez przyznania słusznego odszkodowania na rzecz właścicieli, którzy faktycznie doznali uszczerbku majątkowego wskutek wywłaszczenia;

3) art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako u.g.n.) poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania w postaci braku faktycznego umożliwienia im zapoznania się z operatem szacunkowym z dnia 29 maja 2017 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji;

4) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, okoliczności wskazanych przez organ drugiej instancji w decyzji kasacyjnej, a mianowicie, iż nie zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] a sprawą rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło nie tylko do wadliwego ustalenia kręgu osób uprawnionych do wypłaty odszkodowania z tytułu nabycia gruntu przez Gminę O. z dniem 1 stycznia 1999 r. i przyznania odszkodowania m.in. na rzecz A. i J. M. zamiast na rzecz ich następców prawnych R. i M. P., ale przede wszystkim do nierozpoznania istoty sprawy w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania odszkodowania R. i M. P., którzy bezpodstawnie zostali całkowicie pominięci w sentencji zaskarżonej decyzji;

5) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] a sprawą rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu zachodzi tożsamość, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia kręgu osób uprawnionych do wypłaty odszkodowania z tytułu nabycia gruntu przez Gminę O. z dniem 1 stycznia 1999 r. i przyznania odszkodowania m.in. na rzecz A. i J. M. zamiast na rzecz ich następców prawnych R. i M. P;

6) art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a poprzez:

- niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co polegało przede wszystkim na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie kwestii podnoszonych przez R. i M. P. w przedmiocie niezgodności powierzchni nieruchomości zajętej pod drogę, a mianowicie, iż powierzchnia wskazana w decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...], według wielkości której wyliczono odszkodowanie to 34 m2, podczas gdy rzeczywista powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości, wynikająca z ewidencji gruntów to 36 m2;

- przyjęcie wartości wywłaszczonej nieruchomości według wadliwego operatu szacunkowego, o ile operat ten (czego skarżący nie mogli samodzielnie stwierdzić, wobec uniemożliwienia im zapoznania się z tym operatem), został sporządzony na okoliczność wartości gruntu o powierzchni 34 m2, podczas gdy w rzeczywistości grunt ten ma powierzchnię 36 m2, co wynika m.in. z wpisów w ewidencji gruntów;

- sporządzenie przez organ II instancji iluzorycznego i pozornego uzasadnienia decyzji, w którym organ nie odnosi się do żadnego z zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, poza zarzutem przyjęcia wadliwego kręgu osób uprawnionych do wypłaty odszkodowania oraz przyjęcie przez ten organ, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, pomimo sporządzenia przez organ I instancji chaotycznego, wybiórczego i fragmentarycznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz niewłaściwe posługiwanie się przez organ I instancji treścią uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, przywoływanych w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poprzez wybiórcze przytaczanie wyrwanych z kontekstu fragmentów tych orzeczeń, co w konsekwencji doprowadziło do braku wyjaśnienia dlaczego odszkodowanie zostało przyznane tylko osobom będącym właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pomimo późniejszego obrotu nieruchomością przez niektórych z nich oraz wybiórczo tylko niektórym następcom prawnym ówczesnych właścicieli;

7) art. 6 i 8 k.p.a. poprzez działanie niezgodne z przepisami prawa i zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.

Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Wniesiono również na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Mając na uwadze treść wydanych w sprawie niniejszej orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. Jedynym bowiem elementem sprawy, który podlegał ponownej analizie w ramach postępowania odwoławczego była kwestia osób upragnionych do odszkodowania. Organ natomiast w ogóle nie dokonał analizy prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie przyznanego odszkodowania mimo, że skarżący podnosili, że nie mieli m. innymi możliwości zapoznania się ze złożonym operatem i mimo, że organ odwoławczy jest zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie a nie tylko w zakresie wybranych przez siebie elementów czy też podnoszonych przez odwołujących się a zatem również w zakresie prawidłowości ustalonego odszkodowania.

Tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

W szczególności podkreślić należy, na co wskazano już powyżej, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do licznych zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak również nie przedstawił własnej wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego. Nie dokonał również sanowania uchybienia organu I instancji w postaci uniemożliwienia skarżącym zapoznania się z operatem szacunkowym. Tym samym Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 11 i 15 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z 140 k.p.a.

Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W polskim modelu postępowania administracyjnego postępowanie przed organem II instancji ma charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny (por. np. wyrok NSA z 18 lutego 2018 r., I OSK 1942/17, CBOSA). Oznacza to, że organ odwoławczy zobligowany jest rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie oraz przeprowadzić, w razie takiej potrzeby, dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.). Innymi słowy, wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji – w tym wypadku Wojewodę – ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Z zasadą tą ściśle związane są obowiązki organu odwoławczego w odniesieniu do treści uzasadnienia decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W tym aspekcie należy przypomnieć, że z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy (art. 107 § 3 k.p.a.; por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, CBOSA). Brak uzasadnienia decyzji administracyjnej, jeżeli przepisy prawa nie zwalniają organu od obowiązku sporządzenia takiego uzasadnienia, może być traktowany jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zaś uzasadnienie decyzji administracyjnej niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. może być przyczyną uchylenia decyzji przez organ wyższej instancji lub sąd administracyjny. Z treści art. 8 (zasada zaufania), art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wynika w szczególności, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. W świetle zasady przekonywania, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W tym ostatnim przypadku uzasadnienie orzeczenia organu II instancji stanowi istotny element w realizacji zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP; por. np. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowiskiego i A. Wiktorowskiej, 24 wyd., Legalis 2018, Nb 5-7 do art. 11). Należy z całą mocą podkreślić, że obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży również na organie II instancji, który powinien w swojej decyzji w szczególności rozstrzygnąć zasadność wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów (zob. np. wyr. WSA w Krakowie z 12 maja 2009 r., II SA/Kr 340/09, CBOSA i cytowane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, a także do wniosków dowodowych zgłoszonych w trakcie postępowania odwoławczego. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lutego 2018 r., IV SA/Po 1071/17). Jeżeli chodzi o wymogi uzasadnienia decyzji organu II instancji, to należy również wskazać, że sąd administracyjny kontroluje tę decyzję i nie może zastępować organu odwoławczego w wykonywaniu administracji publicznej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 2174/10). W przeciwnym razie naruszona zostałaby m. in. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Po drugie z racji tego że obydwa organy uznały, iż w niniejszej sprawie wypłata odszkodowania winna nastąpić na rzecz osób będących właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. z uwzględnieniem śmierci S. M. i osób dziedziczących po nim, Sąd doszedł do przekonania, że również to zagadnienie powinno być poddane szczegółowej kontroli Sądu szczególnie, że na nim zasadza się spór w niniejszej sprawie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia wypłaty odszkodowania za grunt, który został przejęty z mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa z 13 października 1998 r.). W ustępie 1 wskazanego powyżej artykułu ustawodawca określił, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z ust. 4 wskazanego przepisu odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r., przy czym po upływie tego okresu roszczenie wygasało.

W niniejszej sprawie współwłaścicielami działki zajętej pod drogę ul. [...] (działka nr ew. [...] obr. [...]) w dniu 31 grudnia 1998r. byli : S. i S. małż. M., A. i J. małż. M. i K. P. i te osoby pismem z dnia 8 listopada 2005r. złożyły wnioski o ustalenie odszkodowania za wskazany grunt o pow. 36 m2 (jak wskazano we wniosku). Nim doszło jednak do wydania decyzji komunalizacyjnej ( decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] - komunalizacją objęto działkę nr ew. [...] z obr. [...] o powierzchni 34 m2 ) oraz wpisania w księdze wieczystej prawa własności jednostki samorządu terytorialnego, S. M. zmarł. Prawomocnym postanowieniem Sadu Rejonowego w O. Wydział Cywilny z dnia [...] października 2006r. o stwierdzeniu nabycia spadku (sygn. [...]) jako spadkobiercy ujawnieni zostali S. M., K. P., J. M. i D. S.. Nadto doszło do obrotu udziałami w prawie własności tej nieruchomości (umowa kupna sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2007r. - akt notarialny Rep. [...], umowa darowizny z dnia [...] sierpnia 2007r. – akt notarialny Rep. [...]). Tym samym niewątpliwie krąg właścicieli przedmiotowej nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej uległ zmianie, bowiem w księdze wieczystej nr KW [...] ujawnieni do dnia dzisiejszego są: K. P. (udział 8/24), D. S. (8/ 24), M. P. i R. P. (udział 8/24).

Na tle powyższego w sprawie kształtował się spór między organami i skarżącymi co do podmiotów na rzecz których winno być przyznane odszkodowanie. Tak wiec istota rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na dwa pytania:

-po pierwsze kto był osobą uprawnioną do złożenia wniosku oraz do otrzymania odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających. Czy osobą tą jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę na dzień 31 grudnia 1998r., czy też może uprawnioną będzie również osoba która po tej dacie zawarła umowę nabycia nieruchomości w formie aktu notarialnego z osobą będącą właścicielem na dzień 31 grudnia 1998r. i została wpisana do księgi wieczystej jako właściciel.

- Po drugie co w sytuacji gdy obrót nieruchomością miał miejsce po upływie terminu do złożenia wniosku tj. po dacie 31 grudnia 2005r.- kiedy można było złożyć wniosek o odszkodowanie a przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej i wpisaniem powyższego faktu do księgi wieczystej. Czy osoby które nabyły nieruchomość i zostały wpisane do księgi wieczystej wstępują w takim wypadku w prawa osób które złożyły wniosek o odszkodowanie (nabywają uprawnienie do ustalenia i wypłaty na ich rzecz odszkodowania).

Odpowiadając na pytanie pierwsze Sąd w niniejszym składzie, podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte, w wyroku z dnia 11 stycznia 2010r. sygn. akt I OPS 3/09 (publ. ONSAiWSA 2010 r. Nr 3, poz. 44), wskazujące, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających będzie nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r. Uprawnioną do złożenia wniosku może być również osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ww. ustawy zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana, jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Pojęcia "właściciel" nie należy bowiem zawężać jedynie do osób będących właścicielami nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r. Stanowisko to zresztą nie budziło większych wątpliwości i jak wynika z treści skargi oraz decyzji organu było przez strony podzielane. Wypada przy tym zauważyć, że w niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z sytuacją złożenia wniosku przez osobę która nabyła nieruchomość po dniu 31 grudnia 1998r. Wniosek został bowiem złożony w ustawowym terminie przez osoby będące właścicielami nieruchomości, co nie budzi w tej sprawie żadnych wątpliwości.

Przechodząc natomiast do odpowiedzi na drugie pytanie, które bezpośrednio powiązane jest ze sprawą i sytuacją skarżących należy wskazać, że wniosek przez osoby którym przysługiwało prawo własności do nieruchomości (działki nr ew. [...] obr. [...]) przed 1 stycznia 1999r. został złożony w dniu 8 listopada 2005r. a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 73 ust.4 przepisów wprowadzających, do złożenia wniosku (termin określony był do dnia 31 grudnia 2005r.). Pozostaje zatem do rozważenia, czy mając na względzie długotrwały okres prowadzenia przez organy postępowania oraz fakt, iż w międzyczasie doszło do obrotu udziałami w przedmiotowej nieruchomości (spadkobranie, umowa darowizny i umowa sprzedaży), stronami postępowania a jednocześnie osobami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania w dalszym ciągu pozostają osoby, które w dacie 8 listopada 2005r. złożyły wniosek o ustalenie odszkodowania za wskazaną wyżej działkę.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 30 ust. 4 k.p.a. stanowiący, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Nie ulega wątpliwości, że roszczenie o odszkodowanie jest prawem zbywalnym. Wskazany przepis reguluje zatem następstwo proceduralne w sytuacji, gdy w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego następują zmiany podmiotowe spowodowane śmiercią strony osoby fizycznej lub utratą osobowości prawnej osoby prawnej albo przejściem w toku trwającego postępowania praw i obowiązków na inne osoby. Następstwo proceduralne z art. 30 § 4 k.p.a. powoduje, że strona biorąca udział w toczącym się postępowaniu traci status strony, a w jej miejsce wchodzi inna osoba.

W niniejszej sprawie nabycie udziałów w działce na skutek: spadkobrania (sukcesji uniwersalnej), czy umów : sprzedaży, darowizny (sukcesji singularnej), powoduje że nabywcy wstępują we wszystkie prawa i obowiązki dotychczasowego wpisanego do księgi wieczystej właściciela. Dodać przy tym należy, że prawo nabywców do współwłasności tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej a zatem chroni ich rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. A zatem z chwilą nabycia przejęli oni zarówno korzyści związane z nieruchomością, jak i jej ciężary. Skoro zatem zmiany w prawie własności działki nr [...] dokonane zostały po złożeniu wniosku przez osoby będące jej właścicielami na dzień 31 grudnia 1998r., w trakcie trwania postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 przepisów przejściowych, to zdaniem Sądu organ winien był zastosować konstrukcję przewidzianą w art. 30 § 4 k.p.a. umożliwiającą podstawienie strony w miejsce dotychczasowej, która złożyła wniosek.

Zauważyć należy, że na gruncie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających w orzecznictwie przyjęto, że "właścicielem" nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie jest również osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej (por. wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. I OPS 3/09; Lex nr 534304). Skoro takie "przeniesienie" własności nieruchomości, która już z mocy prawa (od 1 stycznia 1999 r.) stanowiła własność podmiotu publicznoprawnego i taka w istocie bezskuteczna z cywilistycznego punktu widzenia czynność prawna daje uprawnienie do złożenia wniosku i uzyskania odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających (por. uzasadnienie w/w wyroku NSA), to tym samym może ono też stanowić "zbycie" w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a.

Nadto wypada w tym miejscu wskazać również, podzielając w tym zakresie stanowisko strony skarżącej, że umowa darowizny i umowa sprzedaży są umowami ekwiwalentnymi a zatem zbywcy otrzymali stosowny ekwiwalent za zbycie działki nr [...]. Tymczasem nabywcy tej działki, przy założeniu uczynionym przez organy, że odszkodowanie im się nie należy w istocie byliby poszkodowani, bowiem za nieruchomość, którą nabyli w dobrej wierze, nie otrzymaliby żadnej rekompensaty, co pozostaje w jawnej sprzeczności z zapisami Konstytucji RP w tym w szczególności z art. 21 ust.2.

Powyższe wskazuje zatem, że organy w niniejszej sprawie, nieprawidłowo uznały, iż odszkodowanie winno być ustalone na rzecz osób, które złożyły wniosek w trybie art. 73 ust.4 przepisów wprowadzających z uwzględnieniem jedynie zmian powodowanych przez sukcesję uniwersalną po S. M. Z tego względu Sąd uznał za zasadne uchylenie również decyzji organu I instancji bowiem wskazaną wadą obciążana jest zarówno decyzja organu II jak i I instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał je za niezasadne:

- nie można bowiem zgodzić się ze strona skarżącą, iż organ pozbawił ją możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Nawet przyjmując wyjaśnienia skarżących, że po otrzymaniu pisma organu I instancji z dnia 5 czerwca 2017 r. nie mogli zapoznać się z aktami sprawy w szczególności z operatem szacunkowym, bowiem osoba zajmująca się sprawą była nieobecna (przebywała na urlopie) a nie było innej osoby kompetentnej do udzielenia informacji i okazania operatu. To jednak zauważyć należy, że kolejnym pismem z dnia 12 lipca 2017 r. skarżący również zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie w terminie 7 dni od taty otrzymania pisma. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru pismo powyższe skarżący otrzymali w dniu 17 lipca 2017 r. a decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] lipca 2017 r. – tym samym stwierdzić należy, że organ wywiązał się z obowiązku wynikającego z przepisu art. 10 k.p.a. Nadto gdyby skarżący faktycznie chcieli zapoznać się z dokumentacją to postępowanie przed organem II instancji prowadzone było 4 miesiące a zatem z aktami w tym również z operatem można było się zapoznać również i na tym etapie postępowania.

- nie został bowiem naruszony przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] a sprawą rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu zachodzi tożsamość. Z treści uzasadnienia zarówno decyzji organu I jak i II instancji oraz z faktu, że skarżący jako strona uczestniczyli w postępowaniu wynika, że organy nie uznały niniejszej sprawy za tożsamą sprawę ze sprawą zakończoną przez Starostę O. decyzją z dnia [...] lipca 2007r. uznały ją za odrębną, co pozwoliło na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

- organ prawidłowo przyjął, iż odszkodowanie winno być ustalone za powierzchnię 34m2. W aktach sprawy znajduje się bowiem ostateczna decyzja komunalizacyjna z dnia [...] stycznia 2007r. (nr [...]) działki nr ew. [...] obr. [...] położonej w O., w której stwierdzono iż Gmina-Miasto O. nabywa wskazaną wyżej działkę o powierzchni 34 m2. Jeżeli faktycznie tak jak twierdzą skarżący, i co próbował wyjaśnić organ, działka nr ew. [...] ma powierzchnię 36 m2, to jeżeli odszkodowanie ma być ustalone za taką powierzchnię musi ulec zmianie decyzja komunalizacyjna Wojewody [...]. Należy bowiem wskazać, że w postępowaniu ustalającym odszkodowanie w trybie art. 73 przepisów przejściowych nie prowadzone są ustalenia w tym zakresie.

Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.