Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1836/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 134 § 1, art 141 § 4, art 183, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 738/07 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 738/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2004 r., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1961 r., w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa nadanego dokumentem z dnia [...] grudnia 1947 r. nr [...], wydanym na rzecz S. Ś. w zakresie dotyczącym części działki nr [...], pokrywającej się z częścią działki nr [...] z projektu wymiany gruntów w gromadzie P.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że w niniejszej sprawie toczyło się już postępowanie w tej sprawie na wniosek A. M. (następcy prawnego osób, które również zamieszkiwały przedmiotowy budynek folwarczny), któremu Wojewoda P. odmówił przymiotu strony, a Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stanowisko to podzielił. Decyzje te uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3079-3080/95, przesądzając, że A. M. należy uznać za stronę toczącego się w sprawie postępowania oraz zawierając wskazania, co do czynności, jakie powinny być podjęte w tym postępowaniu przez rozstrzygające sprawę organy administracji publicznej. Do wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] maja 1961 r., przyłączyła się Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1961 r. Organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia, który decyzją z dnia [...] marca 2000 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W odwołaniu A. M. stwierdził, że sporny budynek folwarczny (czworak) jako obiekt dworski nie mógł być przedmiotem nadania na rzecz parcelanta, jakim był S. Ś.. Z kolei Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P. twierdziła, że S. Ś. w drodze nadana nie otrzymał gruntu zabudowanego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzję tę K. G. (następczyni prawna S. Ś.), zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę, przy czym podzielił przekonanie organu odwoławczego, że przeprowadzenie rozprawy przyspieszy postępowanie przez dążenie do uzgodnienia interesu stron oraz, że wyjaśnienie sprawy wymaga udziału świadków. Nadto Sąd podkreślił, że przeprowadzenie rozprawy stanowić będzie znaczną część postępowania wyjaśniającego, wykraczającą poza ramy postępowania uzupełniającego, przewidzianego w art. 136 K.p.a., co uzasadniało uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda [...] związany oceną prawną Sądu w decyzji z dnia [...] października 2004 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1961 r., wskazując, że stosownych ustaleń mógł dokonać bez konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, bowiem w jego ocenie rozbieżności w złożonych zeznaniach dotyczyły kwestii kto zamieszkiwał przedmiotowy czworak, stanowiący sporne zabudowanie folwarczne przed 1946 r. i w tym zakresie zachodziłaby konieczność ponownego przesłuchania świadków. Natomiast okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie, nie wymagała wyjaśnienia, bowiem NSA w swym wyroku z 1997 r. polecił wyjaśnienie stanu spornej nieruchomości dopiero od dnia wydania dokumentu nadania ziemi S. Ś. z 1947 r. Mając to na względzie Wojewoda wskazał, że nieruchomość zapisana w księdze wieczystej P. dobra rycerskie tom I została rozparcelowana w oparciu o przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sporny budynek (czworak) natomiast posadowiony był na działce [...], o pow. [...]ha, którą m.in. obejmował dokument nadania ziemi S. Ś. z dnia [...] grudnia 1947 r., stąd zdaniem Wojewody został on nadany temu parcelantowi, mimo iż w wykazie rozrachunkowym nabywców rozparcelowanego majątku P. nie uwzględniono wartości tego budynku. Wojewoda ustalił, że już wcześniej w budynku tym za zgodą byłego właściciela zamieszkiwały 4 rodziny pracujące w majątku, w tym m.in. Ś. i M..

Wojewoda [...] podkreślił że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] marca 1958 r., na wniosek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. z dnia [...] lutego 1958 r., w którym wystąpiła o przekazanie jej w bezpłatne użytkowanie między innymi resztówki z zabudowaniami pochodzącej rozparcelowanego majątku P., wskazując m.in. na działkę [...] zabudowaną spornym czworakiem, pokrywającą się częściowo z działką [...], nadaną S. Ś., przekazało w zarząd i użytkowanie Spółdzielni tę resztówkę wraz z działką o nr [...]. Dopiero później wydana została decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1961 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa nadanego dokumentem z dnia [...] grudnia 1947 r. S. Ś. Przy szacunku nie uwzględniono jednak wartości przedmiotowego budynku, a jedynie wartość gruntu zabudowanego, na którym był posadowiony.

Organ, powołując się na stanowisko konserwatora zabytków, podzielił przekonanie skarżących, że przedmiotowy czworak, przeznaczony do zamieszkiwania przez osoby zatrudnione w majątku miał charakter zabudowania dworskiego, stanowił bowiem zabudowanie folwarczne i jako taki nie mógł być przeznaczony do parcelacji, o czym stanowi § 44 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto nie byłoby zgodne z celami reformy rolnej nadanie parcelantowi na własność budynku, w którym, zgodnie z ówczesnymi standardami, mogły zamieszkiwać cztery rodziny. Zdaniem Wojewody [...] decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1961 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powołując się na dotychczas zapadłe w tej sprawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] zaznaczył, że decyzja z [...] marca 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., przekazująca w zarząd i użytkowanie Spółdzielni resztówkę wraz z działką o nr [...] poprzedzała decyzję Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1961 r., które to rozstrzygnięcie dopiero przeniosło na niego własność nieruchomości wyszczególnionych w akcie nadania. Stąd niedopuszczalne było wydanie decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa, co do gruntu, wobec którego osobie trzeciej (Spółdzielni) przysługiwało prawo użytkowania.

Od tej decyzji odwołanie złożyła K. G. podnosząc, że jej ojcu nadano działkę [...] oznaczoną w 1961 r. - nr [...], w 1962r. - nr [...], a od 1971r. nosiła nr [...], natomiast w żadnych rejestrach nie wystąpiła działka nr [...] przekazana Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, zatem w świetle przepisów Kodeksu cywilnego, nieruchomość ta nie istniała.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania K. G. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. Organ stwierdził, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności, we wskazanej części, decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1961 r. Podstaw stwierdzenia nieważności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi upatrywał w fakcie uznania przez konserwatora zabytków przedmiotowego czworaka, stanowiącego zabudowanie folwarczne za budynek dworski, który w myśl § 44 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako zabudowanie dworskie nie podlegał podziałowi. Nadto organ odwoławczy powtórzył za Wojewodą, że skoro budynek ten był zamieszkały przez kilka rodzin, to nadanie go parcelantowi byłoby sprzeczne z celami reformy rolnej wyrażonymi w dekrecie.

Na tą decyzję K. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi nieprzeprowadzenie żadnego postępowania w sprawie oraz nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Podniosła, że działka nr [...] nigdy nie stanowiła nieruchomości w rozumieniu Kodeksu cywilnego, bowiem nie była nigdy ujawniona w rejestrze ewidencji gruntów ani w księdze wieczystej. Ponadto zarzuciła organom dokonanie błędnej kwalifikacji zabudowań folwarcznych jako dworskie. Zakwestionowała także posiadanie interesu prawnego przez A. M. i Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną P. do kwestionowania przedmiotowej decyzji z dnia [...] maja 1961 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1127/05, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a organy rozstrzygające obu instancji zobowiązane były do zastosowania zarówno oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyrokach NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3079-3080/95 oraz z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA 1023/01.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie pojawia się wątek całkowicie przemilczany zarówno przez Wojewodę, jak i Ministra, a mianowicie fakt, że nieruchomości nadane w 1947 r. S. Ś. zostały przekazane Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. dobrowolnie jako tak zwane wkładowe.

Sąd zauważył, że z pisma Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. z dnia [...] grudnia 1990 r. skierowanego do Urzędu Rejonowego w W. wynika, iż H. Ś., poprzedniczka prawna K. G., dopiero [...] września 1990 r. wycofała swoje grunty wkładowe będące w użytkowaniu Spółdzielni na mocy uchwały Walnego Zgromadzenia Członków. Z pisma tego wynika, że grunty H. Ś. składają się z czterech działek, w tym działki o nr [...], budowlanej, na której znajduje się chlewik gospodarczy wybudowany przez Spółdzielnię oraz budynek mieszkalny przejęty po majątku ziemskim w P. i że Spółdzielnia w latach 60-tych wykonała remont kapitalny tego budynku ze środków własnych, a zamieszkiwany jest on przez cztery rodziny, z czego trzy poza H. Ś. nadal pozostają tzw. członkami wkładowymi tej Spółdzielni. Zdaniem Sądu okoliczności te winny być dokładnie wyjaśnione przez organ administracyjny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. M..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r., sygn. I OSK 626/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wskazując, że przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji było niezastosowanie się przez organy administracji publicznej do wytycznych zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r. oraz z dnia 11 czerwca 2002 r.

Sąd wskazał, że w pierwszym z wyroków kontrolowano legalność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w przedmiocie odmowy uznania A. M. za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 maja 1962 r. o klasyfikacji i szacunku gospodarstwa nadanego S. Ś. oraz decyzji tego Ministra z dnia [...] października 1995 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wskazanego aktu nadania ziemi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ pierwszej instancji w zasadzie wykonał zalecenia zawarte w tym wyroku co do zbadania stanu prawnego spornej nieruchomości w dokumentach geodezyjnych. Nieodniesienie się bowiem przez organ, zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych praw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959r., Nr 14 poz. 78 ze zm.), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo w sobie nie stanowi o naruszeniu przez organ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o ile nie zostanie wykazane przez Sąd, że przepisy tego dekretu miały zastosowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podjętej na podstawie § 38 rozporządzenia Ministra i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz.U. Nr 10 poz. 51 ze zm.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu omawianego wyroku brak jest jednak rozważań w tym zakresie, poza powołaniem art. 2 dekretu, tym samym nie można odpowiedzieć na pytanie, czy niewykonanie w tej części wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgromadzony na przestrzeni ponad 10 lat materiał dowodowy pozwala na dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a ocena ta powinna uwzględniać wszystkie okoliczności podnoszone przez A. M. jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1961 r. pod kątem, czy dowodzą one o podjęciu wskazanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Pismem procesowym z dnia 14 maja 2007 r., Prokuratura Okręgowa w [...] podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 21 listopada 2005 r., prezentując pogląd, że w sprawie mają zastosowanie wyłącznie przepisy dekretu o reformie rolnej oraz wykonawcze do dekretu, które uregulowały możliwość nabycia nieruchomości przez osoby w nich określone, z wyłączeniem części nieruchomości ziemskich, które stawały się automatycznie, z mocy prawa -"resztówkami" po parcelacji, pozostającymi we własności Skarbu Państwa.

Również uczestnik postępowania – A. M. uzupełnił własną odpowiedź na skargę z dnia 15 listopada 2005 r. podtrzymując twierdzenia i ocenę prawną wyrażoną w skardze kasacyjnej z dnia 27 lutego 2006 r.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 738/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę K. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r., wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Sądu, w świetle bardzo bogatego materiału dowodowego zgromadzonego w toku wieloletniego postępowania, jak również mnogości orzeczeń wydanych przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie, należy uznać, że wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uwagi natomiast należy odnieść do decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdyż decyzja ta nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., jednakże w świetle rozstrzygnięcia Wojewody wadliwość tą Sąd uznał za nie mającą wpływu na wynik sprawy.

Sad pierwszej instancji wskazał, że rozważenia wymagała kwestia – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2007r. – nieodniesienia się w kontrolowanych rozstrzygnięciach administracyjnych do przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych praw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959r., Nr 14, poz. 78 ze zm.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ma żadnego uzasadnienia, aby przepisy powołanego aktu normatywnego w jakimkolwiek zakresie były podstawą do orzekania przez organy, a w szczególności aby znalazły zastosowanie przy wydawaniu decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku. Dekret ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia, a więc w dniu 29 kwietnia 1955r., a zatem obowiązywał w dacie wydania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że dekret ten stanowił podstawę zarówno nadania ziemi, jak również klasyfikacji i szacunku, bowiem żadna z sytuacji faktycznych i prawnych opisana w dekrecie nie dotyczyła S. Ś. W związku z tym Sąd uznał, że fakt, iż organy administracyjne nie dokonały oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy pod kątem zapisów powołanego dekretu, nie mogło mieć wpływu na treść kontrolowanej przez Sąd decyzji.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestia posiadania interesu prawnego A. M. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa nadanego S. Ś. została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., w którym to wyroku Sąd stwierdził, że A. M. jest stroną tegoż postępowania.

Zdaniem Sądu to samo odnosi się do skuteczności aktu nadania ziemi w sferze prawa rzeczowego, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu stwierdził, że przeniesienie prawa własności nastąpiło dopiero z chwilą wydania decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik K. G., adwokat E. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów nieopłaconej choćby w części pomocy z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. i przyjęcie, iż wadliwość tej decyzji nie ma wpływu na wynik sprawy, podczas, gdy decyzja ta nie zawiera ustosunkowania się do podstawowych zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2004 r., a w szczególności zarzutu odnośnie faktycznego nieistnienia działki gruntu o numerze [...], jak też zarzutu skarżącej, iż sporny budynek stanowił część folwarczną, a nie jak ustalił w swej decyzji Wojewoda – budynek dworski (pomimo istnienia w aktach sprawy pism Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] lipca 2004 r. i [...] sierpnia 2004 r., na które powołuje się Wojewoda Wielkopolski na str. 3 zaskarżonej decyzji, iż sporny budynek stanowił element zespołu dworsko-folwarcznego, a więc nie należał do dworu);

2) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na ustaleniach dokonanych przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] października 2004 r., bez jakiegokolwiek niemalże odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do ustaleń faktycznych zawartych w obu zaskarżonych decyzjach (Wojewody [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), oraz zaniechanie ich oceny, pomimo zarzutów stawianych przez skarżącą obu decyzjom w odwołaniu oraz skardze (o czym świadczy choćby stwierdzenie Sądu pierwszej instancji na str. 14 uzasadnienia – "Ustalenia tego postępowania zostały zawarte w uzasadnieniu do decyzji organu pierwszej instancji, gdzie to Wojewoda obszernie omówił stan faktyczny, jak również przeprowadził analizę prawną."), podczas, gdy rolą sądu administracyjnego jest rzeczywista kontrola decyzji administracyjnych;

3) art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 3 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez pominięcie zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2007 roku (strona 18 i 19 wyroku) na skutek zaniechania przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, oceny wszystkich okoliczności podnoszonych przez A. M. jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1961 roku pod kątem art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i braku uwzględnienia tej oceny w uzasadnieniu wyroku;

4) art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1997 roku (sygn.akt. II S.A. 3079-3080/95) co do wykładni prawa NSA odnośnie skutków prawnych aktu nadania ziemi oraz decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku, w sytuacji, gdy, jak wynika z treści uzasadnienia orzeczenia NSA, NSA dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, przyjmując, iż akt nadania ziemi jest tożsamy z pojęciem dokumentu nadania ziemi, co doprowadziło w efekcie skład orzekający NSA, do stwierdzenia, iż dokument nadania ziemi nie przenosił prawa własności (gdy tymczasem było tak jedynie w przypadku aktów nadania ziemi, wydawanych w oparciu o Dekret z dnia 6 września 1946 roku (Dz. U. z 1946, nr 49, poz.279, ze zm.) o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że analiza uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, iż Sąd ten nie zastosował się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 15 marca 2007 r., ograniczając się do uznania "za swoje", ustaleń dokonanych przez Wojewodę [...] w wyroku z dnia 4 października 2004 r.

Wskazano ponadto, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1997 roku (sygn. akt. II SA 3079-3080/95) co do wykładni prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie skutków prawnych aktu nadania ziemi oraz decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku, w sytuacji, gdy – jak wynika z treści uzasadnienia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowią jedynie błędną ocenę faktu (czym innym bowiem jest Akt nadania ziemi, a czym innym Dokument nadania ziemi).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. M. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podzielono argumentację Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Rozpoczynając rozważania nad zarzutami skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, w razie potrzeby, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno orzeczeń administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak też orzeczeń dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także orzeczeń wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli jednak Sąd nie dopatrzy się w zaskarżonej decyzji uchybień, o których mowa powyżej, nie można mu zarzucić naruszenia wskazanego przepisu, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę na art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, co też Sąd pierwszej instancji uczynił w niniejszej sprawie. Podkreślić jednak należy, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, str. 291).

W związku z tym również zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu uznać należy za chybiony.

Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w powołanym przepisie, zaś samo przeświadczenie skarżącej, że jest inaczej, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia tego zarzutu.

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozwalała na oddalenie skargi.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy oraz zasadę, że w myśl art. 190 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany taką właśnie wykładnią, w związku z czym zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 wskazanej ustawy należy bowiem rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą. Poza tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 100 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, wskazać należy, że jego interpretacja nie może prowadzić do wniosku, że odmawia się mocy obowiązującej uchwałom Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętym przed 1 stycznia 2004 r. w stosunku do składów orzekających tegoż Sądu. Przepis ten bowiem wyłącza moc obowiązującą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych przed wprowadzeniem dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego jedynie w stosunku do wojewódzkich sądów administracyjnych.

W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.