Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 358/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 78 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w E. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr 520000/71/213/2022/RKS w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją

z 7 kwietnia 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ, ZUS, Zakład), po rozpatrzeniu wniosku M. Spółka z organiczną odpowiedzialnością z siedziba w E. (dalej jako: strona, Spółka, skarżąca), na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm., dalej jako ustawa o COVID-19) i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266, ze zm.) odmówił prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu Zakład przytoczył treść art. 31 zo ust. 10 wskazując, że strona we wniosku podała kod PKD przeważającej działalności 56.10.A. W bloku1 pkt 2a strona oświadczyła również, że jest to kod PKD przeważającej działalności, jaką prowadziła na 30 września 2020 r. Z rejestru KRS wynika natomiast, że kod przeważającej działalności strony na ten dzień to 62.09.Z. Dlatego też klasyfikacja wykazana w rejestrach nie uprawnia strony do zwolnienia za ten miesiąc. W związku z powyższym, nie przysługuje Państwu prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

Na powyższą decyzję strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę zaskarżając ją w całości, wnosząc o przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczanie społeczne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) brak weryfikacji złożonych przez reprezentującego Spółkę oświadczeń dotyczących rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej;

2) brak próby rzeczowego rozpoznania wykonywanej przez odwołującego działalności gospodarczej pomimo przesłanek o jego prawidłowości wg złożonego wniosku oraz dotychczasowych pism w sprawie;

3) niespójność działania przy podjęciu decyzji, pomijając oświadczenie reprezentującego Spółkę o faktycznie prowadzonej działalności przeważającej;

4) niespójność działania w realizacji celu wsparcia polskiej gospodarki i udzielenie pomocy w postaci prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek należnych ZUS dla branż najbardziej dotkniętych skutkami drugiej fali pandemii tu m.in. branży gastronomicznej, poprzez odmowę wsparcia działającego głównie w obrębie tej branży podmiotowi.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ oparł swoją decyzję na podstawie błędnego wpisu w rejestrze KRS i nie podjął działań weryfikacji faktycznie prowadzonej działalności, pomimo że we wniosku pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń reprezentant spółki wskazał, że Spółka prowadziła przeważającą działalność na dzień 30 września 2020 roku oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodem 56.10.A tj. Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze. Skarżąca w październiku 2018 roku podpisała umowę najmu lokalu gastronomicznego rozpoczynając z początkiem grudnia 2018 roku prowadzenie restauracji na okres 10 lat.

W lipcu 2020 roku w trakcie zgłoszenia NIP 8 i zmiany siedziby do urzędu skarbowego jako rodzaj wykonywanej działalności wskazana została gastronomia oraz informacja o prowadzonej restauracji. Informacja o przeważającej działalności gastronomicznej była wówczas wyszczególniona i nie budziła zastrzeżeń w stosunku do wpisu widniejącego w KRS.

Spółka osiągała z działalności gastronomicznej zdecydowanie przeważające przychody w stosunku do innych działań gospodarczych w obrębie innych kodów PKD. Działalność gastronomiczna spółki została znacząco ograniczona w wyniku wprowadzonych obostrzeń przez Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i wprowadzenia zakazu § 6 ust. 9 do odwołania prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu.

Skarżąca zwróciła uwagę, że działalność Spółki nie budziła wątpliwości co do jej rodzaju i kwalifikacji w momencie zamknięcia restauracji, tak podczas wniosku o wsparcie nie była traktowana na identycznych zasadach jak przy ograniczaniu działalności restauracji w oparciu o faktycznie prowadzoną działalność nie zaś w oparciu o wpis w KRS.

Skarżąca podkreśliła, że w tej sprawie w przypadku działalności gastronomicznej weryfikacja stanu faktycznego jest stosunkowo łatwa. Deklarowany poziom spadku obrotów zweryfikować można na podstawie deklaracji rozliczeniowych VAT-7, jednocześnie można przeprowadzić weryfikację przeważającej działalności z uwagi na preferencyjną stawkę VAT dla działalności kluczowej we wniosku tj. działalności gastronomicznej. Sam dokument rozliczeniowy VAT-7 wskazuje na przeważającą działalność gastronomiczną objętą preferencyjną stawką VAT wynoszącą 8%.

W konstatacji swoich wywodów skarżąca wyeksponowała okoliczność, że organ nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych aby ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżąca w ustawowym terminie nie ustosunkowała się do wniosku o tryb uproszczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy organ, rozpoznając wniosek strony, powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD wpisanego w rejestrze, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też winien przyjąć kod PKD odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynika z przepisów ustawy o COVID-19. W art. 31zo ust. 10 tej ustawy wskazano warunki, od których została uzależniona ta możliwość za listopad 2020 r. (zgodnie z tym przepisem, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r." wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Z kolei w przepisie art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 ustawodawca zawarł delegację umożliwiającą Radzie Ministrów, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określenie innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3, dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

W przedmiotowej sprawie we wniosku z dnia 25 stycznia 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc listopad 2020 r. skarżąca wskazała, że na dzień 30 września 2020 r. prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. - restauracje i inne placówki gastronomiczne. Organ w oparciu o dane zawarte w KRS ustalił zaś, że prowadzona przez skarżącą na dzień 30 listopada 2020 r. działalność gospodarcza oznaczona jest kodem 62.09.Z. - pozostała działalność usługowa w zakresie technologii informatycznych i komputerowych. Nie spełnia więc wymogu określonego kodu PKD.

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanej kwestii spornej, uwagę Sądu zwróciło w pierwszej kolejności uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.

W myśl zatem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja z 7 kwietnia 2022 r. zawiera prawidłowo zredagowaną sentencję po której następuje część nazwana; "Uzasadnienie". W uzasadnieniu zacytowano pełną treść rozporządzenia art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 a następnie sformułowano jedno kluczowe dla sprawy stwierdzenie: " 25 stycznia 2021 r. składają Państwo wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników określonych branż za listopad 2020 r. We wniosku wskazują Państwo, że kod PKD przeważającej działalności to 56.10.A. W bloku 1 pkt 2a oświadczają Państwo również, że jest to kod PKD przeważającej działalności, jaką prowadzili Państwo na 30 września 2020 r. Z rejestru KRS wynika natomiast, że kod Państwa przeważającej działalności na ten dzień to 62.09.Z. Dlatego też klasyfikacja wykazana w rejestrach nie uprawnia Państwa do zwolnienia za ten miesiąc".

Dalej następuje tylko jednozdaniowa konkluzja wedle której, w związku z powyższym, skarżącej nie przysługiwać ma prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek a potem już tylko pouczenie.

Taki sposób uzasadnienia – w ocenie Sądu – nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu.

Podkreślić należy, że argumentacja skarżącej była znana organowi, gdyż wniosła ona identyczną skargę w sprawie I SA/OI 724/21. Sąd w sprawie tej odrzucił jednak wniesiona przez spółkę skargę, gdyż stwierdził (co potwierdził sam organ), że zaskarżona przez Spółkę decyzja organu nie została podpisana, a jedynie doręczona Spółce za pośrednictwem portalu PUE ZUS. Dopóki decyzja nie zostanie podpisana przez upoważnionego pracownika organu jest tylko projektem decyzji, który nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Projekt decyzji nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Sąd wyjaśnił, że powyższa kwalifikacja prawna zaskarżonego aktu oznacza, że sprawa zainicjowana wnioskiem Spółki z 25 stycznia 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. dotychczas nie została zakończona ani decyzją odmowną (art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19) ani informacją o zwolnieniu (art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19). Wybór sposobu załatwienia tej sprawy nadal pozostaje zatem otwarty i należy do organu.

Tymczasem organ w uzasadnieniu obecnie zaskarżonej do sądu decyzji nawet jednym słowem nie nawiązał do szeregu zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą we wcześniejszej skardze do sądu (k. 26 - 27). Organ w żaden sposób nie ustosunkował się również do złożonych przez skarżącą dokumentów w postaci umowy najmu lokalu gastronomicznego, oświadczenia o rodzaju działalności dla US w Katowicach, deklaracji VAT-7 za listopad 2019 i listopad 2020r.

Zdaniem Sądu, organ nie może bezkrytycznie przyjmować danych zawartych w KRS, co do uwidocznionego rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego na dzień 30 listopada 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w KRS. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w KRS, REGON, CEiIDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności.

Inne rozumienie mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w KRS kod wymieniony w przepisach prawa mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania.

Odnosząc się bowiem do charakteru wpisów w rejestrach prowadzenia działalności gospodarczej (CEIDG/KRS) podkreślić należy, że w sprawie znaczenie ma ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2296 ze zm., dalej ustawa o CEIDG). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1010/13). W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON, przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15 Sąd Najwyższy stwierdził że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową. ZUS bezzasadnie w swojej decyzji pominął, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r., poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej.

Podkreślić należy również, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza".

Tym samym ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne, ale ZUS przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, KRS, CEiDG powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a.

Nie można też tracić z pola widzenia także tego, że przepisy ustawy COVID- 19 mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom.

Dlatego też w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 K.p.a.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zbieżne jest z poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na uwagę zasługuje wyrok NSA z 1 lutego 2022 r. wydany w sprawie o sygn. akt I GSK 1158/21, w którym NSA trafnie przypomniał, że z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 k.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Dokonując, zatem wykładni art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości proceduralnej nie można twierdzić, że wbrew regułom prowadzenia postępowania dowodowego określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oraz, że pozwala on pomijać twierdzenia strony odnośnie do zgodności danych zawartych w tym rejestrze ze stanem rzeczywistym, co może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość (sprawiedliwość) wyniku postępowania (tak też NSA w wyroku z 20 października 2021 r., sygn. akt I GSK 829/21). Takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 prowadziłoby do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a to oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej.

W świetle powyższych wywodów aby rozstrzygnąć sprawę Sąd musiałby najpierw ustalić jej stan faktyczny a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, którego treść nie jest oczywista i jednoznaczna. Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak – jak wyżej wskazano – nie jest rolą sądu administracyjnego. Wskazywanie w odpowiedzi na skargę dalszych argumentów prawnych nie może zastępować uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.