Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 735/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 11 maja 2022 r., znak: WS-VI.7536.1.6.2022.KA w przedmiocie odmowy zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Starosta Tatrzański decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. znak: GG-RSP.6853.4.2021 orzekł o odmowie ograniczenia na wniosek spółki T.S.A. z siedzibą w K. prawa własności nieruchomości, stanowiącej działki ewid. [...] i [...] obr. 12 Zakopane, poprzez "wydanie zezwolenia na budowę sieci kablowej średniego napięcia 15 kV, rozbiórkę istniejącej sieci napowietrznej średniego napięcia 15 kV wraz z podbudową oraz demontaż lub umartwienie istniejącej sieci kablowej średniego napięcia 15 kV w formie decyzji administracyjnej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie Zakopane 0012, jedn. ewid. Zakopane oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], [...] dla której Sąd Rejonowy w Zakopanem prowadzi Księgę Wieczystą (w skr. KW) nr [...] - dz. ewid.[...] oraz KW nr [...] - dz. ewid. [...] na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy uwzględnieniu faktu, że "Projekt modernizacyjny na tej nieruchomości polega na budowie nowych sieci energetycznych w wersji kablowej (nakaz kablowania w MPZP) wraz ze współbieżną siecią światłowodową, oraz rozbiórce istniejącej napowietrznej sieci energetycznej średniego napięcia 15 kV wraz z podbudową, czyli słupami."

W uzasadnieniu organ wskazał, że aktualnie kwestię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 tejże ustawy: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Dalej wskazano, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, iż pismem z dnia 24 maja 2021 r., Firma Elektryczna ’’[...]" P. i W. R. E. wystąpiła do J. K. o wyrażenie zgody "na projektowaną modernizację sieci średniego napięcia wraz ze współbieżną siecią światłowodową przebiegającą przez działki nr [...] ,[...], obr. Zakopane 0012, które są w stanie posiadania oraz działkę [...] w obr. Zakopane 0012, która jest w stanie współwłasności. Pismo to zostało doręczone do adresatki w dniu 26 maja 2021 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie doręczenia przesyłki pocztowej. W oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Antałówka - Koziniec, zatwierdzonego uchwałą Nr XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007r., ustalono, iż działka ewid. [...] obr. 12 Zakopane, położona jest w obszarze oznaczonym symbolami: R - tereny rolne, 1 .ZL/ZP - tereny lasów, 4.R/US - tereny rolne. Działka ewid. nr [...] obr. 12 Zakopane położona jest w obszarze oznaczonym w tymże planie, symbolem R- tereny rolne. Stosownie do treści § 4 pkt 3 w/w mpzp. Ustała się strefę ochrony krajobrazu kulturowego, obejmującą niezabudowane przestrzenie rolno - leśne z istniejącą tradycyjną zabudową, drogami gospodarczymi i zadrzewieniami śródpolnymi, w skład których wchodzą tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: R, l.R/US, 2.R/US, 3.R/US, 4.R/US, 5.R/US, 2.WS/ZI. W strefie tej obowiązują zasady zagospodarowania określone w ustaleniach szczegółowych niniejszego planu dla w/w wydzielonych terenów. Stosownie do § 6 ust. 5 w/w mpzp w odniesieniu do obszaru oznaczonego na planie symbolem ’’1.ZL/ZP - treny lasów" - "Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1/ zagospodarowanie tereny może być związane z realizacją celu publicznego; 2 / utrzymuje się istniejące kompleksy leśne, pełniące rolę parku leśnego; 3/ dopuszcza się lokalizację dróg leśnych służących obsłudze gospodarki leśnej oraz urządzeń turystycznych, w tym realizację ciągów spacerowych (ścieżek pieszych i rowerowych, turystycznych tras narciarskich), urządzonych miejsc do odpoczynku, altan leśnych i zadaszeń, zgodnie z przepisami odrębnymi; 4/ dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń malej architektury służących rekreacji codziennej. Stosownie do § 7 ust. 1 pkt 1) lit a) w/w mpzp w odniesieniu do obszaru oznaczonego na planie symbolem "R - treny rolne" - "Obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi oraz ogrodzeń, za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej. Stosownie do § 7 ust 2 pkt 3) lit b) w/w mpzp w odniesieniu do obszaru oznaczonego na planie symbolem "4.R/US - treny rolne" - "Na całym terenie obowiązuje zakaz realizacji obiektów budowlanych, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi oraz ogrodzeń za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej. W § 5 ust. 10 mpzp Antałówka Koziniec ustalono ogólne zasady w zakresie zaopatrzenia terenów w energie elektryczną, ustalając iż: 1/ dostawa energii elektrycznej siecią niskich napięć poprzez stacje transformatorowe; 2/ dopuszcza się realizacje stacji transformatorowych na działkach powierzchni nie większej niż 120 m2 w zależności od potrzeb, na terenach wyznaczonych pod zainwestowanie; 3/ dopuszcza się realizacje nowych sieci energetycznych w wykonaniu kablowym i kablowanie istniejących sieci napowietrznych przy ich modernizacji lub przebudowie; 4/ obowiązuje kablowanie sieci napowietrznych w terenach oznaczonych symbolami: R, l.R/US, 2.R/US, 4.R/US, 4.R/US, 5.R/US; 5/ przy lokalizacji budynków obowiązuje uwzględnienie strefy od linii energetycznych napowietrznych średnich napięć, zgodnie z przepisami odrębnymi i normami. Kwesta realizacji sieci teletechnicznych na obszarze objętym zapisami w/w mpzp Antałówka Koziniec, uregulowana został w § 5 ust 11 tegoż mpzp zgodnie z którym: 1/ utrzymuje się istniejące sieci i urządzenia telekomunikacyjne. Obowiązuje kablowanie sieci napowietrznych w terenach oznaczonych symbolami R, l.R/US, 2.R/US, 4.RJUS, 4.R/US, 5.R/US; 2/ obowiązuje zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji nadawczych radiowych i telewizyjnych, stacji radiolokacyjnych i innych emitujących fale elektromagnetyczne, za wyjątkiem terenów, na których ustaleniami planu dopuszcza się ich lokalizację. W § 5 ust. 12 pkt 2) mpzp Antałówka Koziniec, ustalono, iż dopuszcza się lokalizacje obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, w liniach rozgraniczających dróg, na zasadach określonych przez stosownego zarządcę drogi. W wypadku realizacji nowych sieci infrastruktury technicznej obowiązek ich realizacji poza terenem jezdni.

Biorąc pod uwagę zapisy art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, iż wydanie przez starostę decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej udostępnienia, uzależnione jest od spełnienia następujących przesłanek: a/ planowana inwestycja dotyczyć ma czynności związanych z zakładaniem i przeprowadzaniem na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; b/ zgodności planowanego ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego; c/ braku zgody właściciela nieruchomości; d/ uprzedniego przeprowadzenie przez podmiot występujący z wnioskiem, rokowań z właścicielem nieruchomości; e dołączenia do złożonego podania dokumentów z przeprowadzonych rokowań. Oceniając spełnienie przez złożone w niniejszej sprawie podanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej działki ewid. [...] i [...] obr. 12 Zakopane przesłanek przewidzianych art. 124 ust 1 u.g.n., stwierdzono, iż planowana inwestycja odpowiada zakresowi przedmiotowemu prac zdefiniowanemu w art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie bowiem z treścią podania z dnia 2 lipca 2021r. "Projekt modernizacyjny na tej nieruchomości polega na budowie nowych sieci energetycznych w wersji kablowej (nakaz kablowania w MPZP) wraz ze współbieżną siecią światłowodową, oraz rozbiórce istniejącej napowietrznej sieci energetycznej średniego napięcia 15 kV wraz z podbudową, czyli słupami. Przed wystąpieniem do organu ze zgłoszonym podaniem Firma Elektryczna ’’[...]" Projekty i Wykonawstwo Robót Elektrycznych, wystąpiła do właścicielki nieruchomości, oznaczonej jako działki eiwd. [...], [...] obr. 12 Zakopane z wnioskiem o wyrażenie zgody na realizację w/w inwestycji. W świetle pisma J. H. z dnia 2 lipca 2021r., "Podczas ustaleń terenowych tj. pozyskiwanie zgód właścicieli nieruchomości na przedmiotową inwestycję ustalono z właścicielem nieruchomości gruntowej przebieg projektowanej sieci energetycznej oraz że ewentualnie wyraża polubowną zgodę pod warunkiem wypłaty pieniędzy. W kwestii finansowej zwrócono się do Inwestora (T.S.A. .), który podjął rozmowy z właścicielem nieruchomości. Oczekiwania właścicieli nieruchomości okazały się zbyt wygórowane, zatem zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami przeprowadzono rokowania, które zakończono protokołem w których właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na realizację celu publicznego lub ich oczekiwania były zbyt wygórowane dla Inwestora. " Do chwili obecnej do akt niniejszej sprawy nie przedłożono jednak protokołu, o którym mowa w tymże podaniu wnioskodawcy, wskazującego na brak zgody właścicielki nieruchomości na realizację inwestycji bądź też jej wygórowane oczekiwania finansowe.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, iż w świetle dokumentacji przedłożonej przed wystąpieniem do organu ze złożonym podaniem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ani bezpośrednio inwestor - tj. spółka T.S.A., ani też pełnomocnik inwestora - nie przeprowadzili z właścicielką nieruchomości, oznaczonej jako działki ewid. [...] i [...] obr. 12 Zakopane rokowań o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Tym samym brak jest, w ocenie Starosty, możliwości przyjęcia realizacji na gruncie niniejszego postępowania przesłanki wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zdefiniowanej art. 124 ust. 3 ug.n. w postaci uprzedniego przeprowadzenia rokowań przez podmiot bądź jednostkę organizacyjną zamierzająca wystąpić z wnioskiem o udzielenie zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Ponadto Starosta stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Antałówka - Koziniec, zatwierdzony uchwałą Nr XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r., poza zapisami ogólnymi nie zawiera jakichkolwiek szczegółowych danych, co do lokalizacji w obszarze nieruchomości, oznaczonej jako działki ewid. nr [...], [...], obr. 12 Zakopane nowych linii przesyłowych sieci energetycznych czy też sieci teletechnicznych (światłowodowych), nie wyznaczając na załączniku graficznym jakichkolwiek odrębnych obszarów w ramach w/w nieruchomości, w ramach których dopuszczalna byłaby realizacja inwestycji związanych z budową sieci elektroenergetycznych czy też teletechnicznych. W świetle ukształtowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. wnioskowane przez Spółkę T.S.A. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Antałówka - Koziniec, zatwierdzonego uchwałą Nr XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. Plan ten nie odpowiada bowiem wymogom określonym przez pryzmat art. 124 ust. 1 u.g.n. dla zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T.S.A. z siedzibą w K..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 11 maja 2022 r. znak: WS-VI.7536.1.6.2022.KA, działając na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 i § 2a K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo wskazał, iż inwestor nie wypełnił wymogu przeprowadzenia rokowań z właścicielką przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których strony nie doszły jednak do zawarcia porozumienia. Wojewoda wskazał również, że przyjęta przez organ I instancji wykładnia przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. - w zakresie przesłanki zgodności ograniczenia z planem miejscowym lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego - nie zasługiwała na aprobatę. W orzecznictwie wskazuje się, że "niewątpliwie, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizację. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 387/20). Przytoczono również inne orzeczenia potwierdzające przyjętą przez Wojewodę Małopolskiego wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n.

Finalnie Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., a ponadto z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a., bowiem organ I instancji nie dokonał w ogóle analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie odniósł ich do treści wniosku celem weryfikacji zgodności planowanej inwestycji z wszystkimi zapisami tegoż aktu prawa miejscowego, co skutkowało koniecznością uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Staroście Tatrzańskiemu do ponownego rozpatrzenia. Zobowiązał również organ pierwszej instancji do dokonania, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, do dokonania wyczerpującej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ANTAŁOWKA-KOZINIEC, przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 10 grudnia 2009 r. znak: XLVII/948/2009, zmienionego uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r. znak: LIX/948/2010 oraz do zweryfikowania założeń planowanej inwestycji z treścią ww. aktu prawa miejscowego, mając na uwadze, że w świetle treści art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz przytoczonych poglądów judykatury i doktryny prawa plan miejscowy nie musi określać dokładnej trasy przebiegu przewodów infrastruktury technicznej, jednakże w takiej sytuacji przebieg ten winien być skonkretyzowany w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości z uwzględnieniem uzasadnionych interesów wszystkich stron, w tym poprzez dokonanie ingerencji w niezbędnym zakresie, a więc jak najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości, co także wymaga ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji.

Od powyższej decyzji sprzeciw (błędnie nazwany skargą) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. K., zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie, że objęta tą decyzją inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Antałówka - Koziniec zatwierdzonego w drodze uchwały Rady Miasta Zakopanego z 25 października 2007 r. nr XVI/184/2004, a nadto art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie braku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia czy w rozpatrywanym przypadku zachodzą okoliczności wskazane w art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie zastosowania go w okolicznościach, gdy decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a brak było koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem wykazane zostało, że nie są kumulatywnie spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 ust. 1 i ust. 4 u.g.n.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sprzeciw w rozpatrywanej sprawie okazał się nieuzasadniony, bowiem Wojewoda Małopolski wykazał istnienie podstaw uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie z wniosku T.S.A. o wydanie zezwolenia na budowę sieci kablowej średniego napięcia, rozbiórkę istniejącej sieci napowietrznej średniego napięcia 15 kV wraz z podbudową oraz demontaż lub umartwienie istniejącej sieci kablowej średniego napięcia 15 kV na nieruchomości położonej w Zakopanem (obręb 0012) oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowiące własność J. K. (skarżącej w niniejszej sprawie).

Wyjść należy od tego, że materialnoprawne ramy sprawy, której dotyczy zaskarżona sprzeciwem decyzja, określają przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899; dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Jak wynika z powyższego, ograniczenie we wskazanym trybie sposobu korzystania z nieruchomości zasadniczo jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek: 1) przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości - jako konsekwencja braku jego zgody, 2) zgodności ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obie przesłanki były w rozpatrywanej sprawie sporne.

W ocenie Starosty Tatrzańskiego wnioskodawca - spółka T.S.A. - nie wykazała, iż przeprowadzono z właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. [...] i [...] obr. 12 Zakopane rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Wskazano m.in. na brak możliwości zidentyfikowania osób, które podpisały się pod pismami kierowanymi w imieniu firmy pełnomocnika inwestora do skarżącej, a także brak możliwości udzielania przez pełnomocnika ww. spółki dalszych pełnomocnictw w świetle przedłożonego organowi pełnomocnictwa. W odniesieniu do drugiej przesłanki Starosta Tatrzański stwierdził brak zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Antałówka - Koziniec, zatwierdzonym uchwałą Nr XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. Starosta uzasadnił swoją ocenę, przytaczając stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, reprezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 1887/21, w którym wskazano: "Zgoda na czasowe zajęcie nieruchomości może być odnoszona jedynie do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w planie tym został ustalony jej przebieg". Organ stwierdził, że przywołany wyżej plan nie odpowiada wymogom określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n. dla zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości: "Zapisy w/w mpzp, poza zapisami odnoszącymi się do terenów komunikacji (§ 5 ust. 12 pkt 2), nie pozwalają na wydanie jakiejkolwiek decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 u.g.n. Część graficzna planu nie wyznacza bowiem, poza liniami rozgraniczającymi tereny komunikacji, jakichkolwiek odrębnych obszarów, w których mogłyby zostać zlokalizowane urządzenia stanowiące elementy sieci infrastruktury technicznej, czy to sieci energetycznych czy też teletechnicznych (światłowodowych), czy też sieci kanalizacji sanitarnej czy też sieci wodociągowej bądź gazowych."

Wojewoda Małopolski odmiennie ocenił kwestię spełnienia pierwszej przesłanki i uznał, że inwestor wypełnił wymóg przeprowadzenia rokowań z właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Przyjął, że jeśli jedna ze stron (inwestor) zwraca się do właściciela nieruchomości z propozycja wyrażenia zgody na zajęcie tej nieruchomości w związku z budową infrastruktury technicznej, a druga strona (właściciel) stanowczo się temu sprzeciwia, wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki nie są do przyjęcia, inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań. Co do drugiej przesłanki (zgodności ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) Wojewoda Małopolski również wyraził pogląd odmienny od przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji. Uznał bowiem, również argumentując za pomocą orzeczeń sądów administracyjnych, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizację, jednak obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2020 r., II SA/Kr 387/20). Uznał jednak, że w okolicznościach sprawy nie ma możliwości wydania orzeczenia merytorycznego (utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji lub uchylającego tę decyzję i orzekającego co do istoty) i ta kwestia podlegała ocenie Sądu.

W ocenie Sądu, w świetle treści obu decyzji oraz zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego można stwierdzić, że zaszły w sprawie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Sąd podziela stanowisko Wojewody, który upatrywał podstaw wydania takiej decyzji w tym, że Starosta, z powodu błędnej (zdaniem Wojewody) wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., nie dokonał adekwatnych ustaleń co do zgodności planowanego ograniczenia z miejscowym planem, a równocześnie w tym, że Starosta nie przeanalizował wnioskowanego ograniczenia, czyli konkretnego przebiegu sieci, z uwzględnieniem uzasadnionych interesów wszystkich stron, ani też z uwzględnieniem wymogów proporcjonalności (dokonanie ingerencji w niezbędnym zakresie, w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości). W ocenie Sądu wyjaśnienie obu tych aspektów sprawy wymagało ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji. Oba te aspekty sprawy w kontrolowanym postępowaniu nie były rozważane, a zatem i strony postępowania nie mogły się co do nich wypowiedzieć.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, która wniosła sprzeciw, Sąd wyjaśnia, że powyższe stanowisko nie oznacza, że Sąd uznaje za prawidłowe i zgodne z prawem stanowisko Wojewody w przedstawionych powyżej kwestiach. Podkreślić należy, że Sąd w tym postępowaniu nie mógł ocenić stanowiska Wojewody co do meritum sprawy, w szczególności co do spełnienia przesłanki rokowań, czy też co do wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z przesłanką zgodności planowanego ograniczenia z miejscowym planem, jak i co do ustaleń poczynionych w odniesieniu do treści obowiązującego miejscowego planu. Na etapie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej Wojewody (niekończącej sprawy) taka ocena byłaby przedwczesna. Znowu przypomnieć należy, że ogranicza możliwości orzecznicze Sądu przede wszystkim przywołany art. 64e P.p.s.a. (sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.) oraz brak udziału w postępowaniu sądowym wszystkich stron postępowania, tu – brak udziału inwestora, którego wniosek zainicjował postępowanie administracyjne.

Wobec powyższego, uznając że istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., Sąd orzekł, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.