Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 141/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 127a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B.P. i W.P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B.P. i W. P. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Panią B. P. i Pana W. P. od decyzji Starosty [...] z [...] września 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Pana M.C., obejmującego: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ewid. [...] obręb [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ II instancji.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek inwestora - M.C., o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ewid. [...] obręb [...] w m. [...], gmina [...].

Starosta [...], pismem z [...] września 2020 r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Następnie decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], Starosta [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. C. pozwolenia na budowę, obejmującą: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ewid. [...] obręb [...] w m. [...], gmina [...].

Odrębnymi pismami z [...] września 2020 r. B. P. i W. P. oraz M. C. zrzekli się prawa wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji.

Pomimo tego, odwołanie od ww. decyzji złożyła B. P. i W. P. (zwani dalej także: "skarżącymi").

W piśmie, które wpłynęło do Wojewody [...] w dniu [...] października 2020 r. odwołujący się zajęli stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Natomiast przy piśmie z [...] października 2020 r., data wpływu do Urzędu Wojewódzkiego - [...]października 2020 r., Starosta [...] przekazał pisma skarżących, które zostały otrzymane po przekazaniu akt sprawy do organu wojewódzkiego.

Analizując sprawę organ II instancji podkreślił, że pierwszy etap postępowania odwoławczego to postępowanie wstępne. Organ odwoławczy w tym postępowaniu podejmuje czynności mające na celu ustalenie zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wniesienia odwołania. Niedopuszczalność taka może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do tych pierwszych zalicza się wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych.

Wojewoda [...] przypomniał, że zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję.

Zrzeczenie się odwołania wywołuje ten skutek, że z dniem jego doręczenia organowi I instancji decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Stanowi o tym art. 127a § 2 k.p.a. Jeżeli jednak w sprawie występuje więcej niż jedna ze stron, skutek ten następuje z dniem doręczenia oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez ostatnią ze stron. Jeśli jednak w sprawie, w której występowało kilka stron, a prawa tego zrzekła się tylko jedna strona (bądź nie wszystkie strony), decyzja staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania, pod warunkiem że pozostałe strony, które nie zrzekły się tego prawa, nie wniosą odwołania. Stronie zaś, która złożyła takie oświadczenie, nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania. Z chwilą bowiem złożenia takiego oświadczenia traci ona uprawnienie do kwestionowania decyzji w drodze odwołania.

Termin, do którego strona może cofnąć zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania, wynika z art. 127a § 2 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne jest złożenie odwołania od decyzji ostatecznej, zatem z chwilą, kiedy decyzja zyskuje przymiot ostateczności, bowiem ostatnia ze stron (która brała udział w postępowaniu) zrzeknie się prawa do wniesienia odwołania, niedopuszczalne staje się cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Ewentualne cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą jego doręczenia organowi administracji, zatem jeżeli dana strona zrzeknie się prawa do wniesienia odwołania, a następnie wycofa swoje zrzeczenie, lecz jej pismo w tym zakresie zostanie doręczone organowi już po tym, jak prawa do wniesienia odwołania zrzekły się pozostałe strony, takie wycofanie zrzeczenia nie wywoła skutków prawnych.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] zauważył, że w aktach organu I instancji znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji Starosty [...] z [...] września 2020r., nr [...], które potwierdzają jej odbiór w dniu [...] września 2020 r. przez B. oraz W. P., opatrzone czytelnymi podpisami skarżących. Egzemplarz ww. decyzji pozostający w aktach Starosty [...] posiada natomiast adnotację "otrzymałem dn. [...] .09.2020r. + 2 egz. projektu budowlanego" wraz z podpisem inwestora.

Stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego był inwestor - M. C. oraz skarżący – B. i W. P..

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy organu stopnia podstawowego znajdują się oświadczenia (odrębne pisma) datowane na[...]września 2020 r., czytelnie podpisane przez: M.C., B. P. oraz W. P., zgodnie z którymi: "Ja niżej podpisany(a) oświadczam, iż zrzekam się prawa wniesienia odwołania od decyzji nr [...] wydanej w dniu [...].09.2020 przez Starostę [...], w sprawie o znaku: [...]."

Wojewoda [...] nie miał wątpliwości, że ww. oświadczenia zostały podpisane przez skarżących, co zostało niejednokrotnie podkreślone w ich pismach.

Wobec wątpliwości co do daty doręczenia organowi I instancji oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, postanowieniem z [...] listopada 2020r., nr [...], Wojewoda [...] zlecił Staroście [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie daty otrzymania: oświadczeń M.C., B. P. i W. P. z [...] września 2020 r. o zrzeczeniu się prawa wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty [...], gdyż przekazane pisma nie zostały opatrzone żadną pieczęcią daty wpływu do Starostwa Powiatowego w [...], ani nie posiadają pieczęci osobistego złożenia dokumentu bądź koperty przesyłającej ww. pisma.

W odpowiedzi z [...] listopada 2020 r. na ww. postanowienie, Starosta [...] wyjaśnił, że: "przekazane pisma nie są opatrzone "żadną pieczęcią daty wpływu do Starostwa Powiatowego w [...], ani nie posiadają pieczęci osobistego złożenia dokumentu bądź koperty przesyłającej ww. pisma", gdyż za zgodą Pana Starosty, Inwestor odbierając decyzję nr [...], pobrał również wydruki oświadczeń w celu dostarczenia oświadczeń stronom i zwrócił je wypełnione i podpisane w dniu 17 września 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...]. Podyktowane to było trudnościami z terminowym dostarczaniem listów przez pocztę do stron postępowania w związku z obecną sytuacją epidemiologiczną COVID-19, jak również z pojawionymi się już w wydziale reklamacjami składanymi przez Starostwo Powiatowe w [...] na pocztę, związanymi z brakiem w ogóle dostarczenia listów do stron."

W tych okolicznościach, za dzień doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez każdą ze stron postępowania Wojewoda [...] uznał 17 września 2020 r. Według organu II instancji, w tym też dniu decyzja Starosty [...] z [...] września 2020 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, stała się ostateczna i prawomocna.

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że ww. decyzja Starosty [...] z [...] września 2020 r., posiada pouczenie dla stron postępowania w brzmieniu informującym o treści art. 127a § 1 i 2 k.p.a., w tym o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania.

W świetle powyższego, Wojewoda [...] uznał rozpatrzenie odwołania B. i W. P. za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się B. i W. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucają naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, tj. art 80 k.p.a. w zw. z art 75 § 1 k.p.a., poprzez brak prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci pominięcia faktu, że skarżący nie otrzymali decyzji Starosty [...] z [...] września 2020 r., w związku z czym nie mogli skutecznie zrzec się prawa do odwołania od tej decyzji;

2. naruszenie art 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie doręczenia decyzji skarżącym;

3. naruszenie zasady oficjalności doręczeń, tj. art 39 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Starosty [...] z [...] września 2020 r. do skarżących;

4. naruszenie zasad obliczania terminów, tj. 57 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 127 a § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie rozpoczął bieg termin do zrzeczenia się prawa do odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] września 2020 r. przez skarżących, pomimo tego, że nie doszło do zdarzenia stanowiącego początek biegu tego terminu.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący otrzymali jedynie informację o decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, którą przekazał im inwestor - M. C., a zatem osoba, która była bezpośrednio zainteresowana uzyskaniem pozwolenia na budowę. Inwestor udzielił im nieprawdziwych informacji o planowanym usytuowaniu budynku, nie wyjaśnił im również, że stanowią strony postępowania i z czym wiązałoby się zrzeczenie prawa do odwołania, co doprowadziło do podpisania przez skarżących dokumentu, który następnie został przez M.C. dostarczony do organu wydającego decyzję.

Skarżący nie uzyskali informacji o wszczęciu postępowania w sprawie, gdyż zawiadomienie o tym fakcie zostało skierowane pod niewłaściwy adres, pod którym skarżący nie zamieszkują od ponad 20 lat. Informacja o nowym adresie skarżących była w posiadaniu organu wydającego decyzję. Ponadto, nie doszło również do doręczenia skarżącym decyzji Starosty [...] z [...] września 2020 r. i nie podjęto nawet próby takiego doręczenia. Dotarła do nich jedynie informacja o wydaniu takiej decyzji, którą otrzymali od jednej ze stron postępowania, co stanowi naruszenie zasady oficjalności doręczeń obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Czynności materialno-techniczne doręczenia uregulowane w k.p.a. są sformalizowane, a zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z uwagi na to, że skarżący nie otrzymali decyzji zarówno drogą pocztową, jak i za pośrednictwem pracownika, jedyną możliwość uznania skuteczności doręczenia stanowiłoby doręczenie przez osobę upoważnioną. Jak wynika z artykułu 39 k.p.a., przyjmując dopuszczalność doręczania pism przez inne osoby lub organy wymaga to udzielenia przez organ doręczającemu upoważnienia. W przypadku pracownika obsługującego organ administracji publicznej, upoważnienie do dokonania czynności doręczenia wynika z zakresu jego obowiązku związanego ze świadczeniem na rzecz pracodawcy pracy związanej z danym stanowiskiem. W przypadku innych osób lub organów niezbędne jest udzielenie przez organ upoważnienia. Brak upoważnienia do doręczenia pisma ma następstwa wadliwości, które pozbawia skutku prawnego doręczenia, w związku z czym nie sposób uznać, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do doręczenia decyzji, który to fakt pomija organ w swoich rozważaniach.

Skarżący wskazują, że wynikający z art 127a § 1 k.p.a. warunek skutecznego zrzeczenia się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, polegający na tym, że zrzeczenie ma mieć miejsce w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, służy temu, aby strona podjęła decyzję po zapoznaniu się z rozstrzygnięciem organu, a więc po tym, kiedy decyzja zostanie jej doręczona lub ogłoszona. Konsekwencją wadliwych ustaleń poczynionych w toku postępowania było uznanie, że skarżący zrzekli się prawa do złożenia odwołania od decyzji, podczas gdy nie rozpoczął się bieg terminu do złożenia takiego oświadczenia. Z uwagi na to, że skarżący do dnia złożenia przedmiotowej skargi nie otrzymali decyzji wydanej przez Starostę [...], nie sposób uznać, że upłynął termin do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, ponieważ bieg do podjęcia tej czynności jeszcze się nie rozpoczął.

Skarżący po uzyskaniu informacji, że inwestor wprowadził ich w błąd, złożyli odwołanie od ww. decyzji z [...] września 2020 r., wskazując na nieprawidłowości, do których doszło w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu II instancji stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Wojewoda [...] uznał, że niedopuszczalność odwołania o charakterze przedmiotowym wynika w rozpoznawanej sprawie z tego, że skarżący – B. i W. P. zrzekli się skutecznie prawa do wniesienia odwołania, co wobec złożenia tożsamego oświadczenia przez pozostałe strony postępowania (inwestora) skutkowało uprawomocnieniem się decyzji Starosty [...] z [...] września 2020 r., nr [...].

Sąd nie podziela jednak powyższej oceny organu odwoławczego, a to z powodów, dla których nie sposób przyjąć, ażeby doszło do uprawomocnienia się ww. decyzji organu powiatowego przed wniesieniem odwołania przez skarżących.

Przede wszystkim zgodzić się wypada z zarzutami skargi, że w świetle okoliczności faktycznych sprawy, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez organ II instancji, nie można uznać, że przed złożeniem oświadczenia przez skarżących o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, decyzja Starosty [...] z [...] września 2020 r. została prawidłowo i skutecznie doręczona stronom.

Należy podkreślić, że art. 127a k.p.a. wprowadza wyjątek w stosunku do zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1243/18, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – "CBOSA").

Jak wskazuje się w doktrynie, zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania powinno być rozpatrywane jako zrzeczenie się proceduralnego prawa podmiotowego, przewidzianego i gwarantowanego przepisami Konstytucji RP. Przewidziane w art. 78 Konstytucji RP konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki do zaskarżania wskazanych w tym przepisie orzeczeń lub decyzji jako prawo proceduralne służy przy tym ochronie materialnoprawnych sytuacji prawnych jednostki i umożliwia w większości przypadków otwarcie sądowej ochrony tych sytuacji. Z tej perspektywy instytucja zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania ze skutkami w postaci ostateczności i prawomocności decyzji budzi poważne zastrzeżenia konstytucyjne, zwłaszcza że skuteczne zrzeczenie się tego prawa, powodujące prawomocność decyzji, zamyka stronie prawo dostępu do sądu (art. 45 Konstytucji RP) (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021).

Przemawia to za koniecznością literalnej wykładni tego przepisu, zwłaszcza w zakresie okoliczności, których zaistnienie warunkuje dopuszczalność zrzeczenia się odwołania (zgodnie z utrwaloną zasadą exceptiones non sunt extendendae) (zob. M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, Opublikowano: Wyd. UW-M 2021).

Z uwagi na gwarancyjny charakter oraz daleko idące skutki prawne, jakie wywołuje, prawa do wniesienia odwołania nie można zatem domniemywać i dla przyjęcia jego skuteczności konieczne jest dochowanie wszystkich uwarunkowań wynikających z treści art. 127a k.p.a.

Podstawowym zastrzeżeniem jest to, że strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania tylko wtedy, gdy decyzja organu pierwszej instancji została jej doręczona zgodnie z prawem. Niedopuszczalne jest zrzeczenie się prawa do zaskarżenia decyzji z wyprzedzeniem, niejako "na przyszłość". Oświadczenie strony zawierające taką treść, złożone na wcześniejszych etapach postępowania, należy uznać za bezskuteczne (zob. M. Karpiuk (red.), (...) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269 (...).

W świetle art. 127a § 1 k.p.a., odwołania można zrzec się "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania". Przyjąć należy, że zwrot ten oznacza, iż strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania "jedynie w momencie biegu terminu do wniesienia odwołania", który rozpoczyna się od dnia prawidłowego doręczenia decyzji stronie (art. 109 § 1), a gdy była ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 973/17, CBOSA; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 409/18, CBOSA).

Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy Kodeksu wiążą doniosłe skutki prawne, gdyż to od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy dokonania czynności proceduralnych, w tym termin wynikający z art. 127a k.p.a. W wyroku NSA z dnia 27 czerwca 1989 r. (sygn. akt IV SA 455/89, PiŻ 1990/2, s. 15) stwierdzono, że: "1. W postępowaniu administracyjnym ogólnym obowiązuje zasada, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. 2. Dochowanie wszelkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie; strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji".

To uzewnętrznienie decyzji przez jej prawidłowe doręczenie lub ogłoszenia powoduje zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji i w konsekwencji otwiera dla strony możliwość jej zaskarżenia. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest więc warunkiem dopuszczalności odwołania. Ażeby przyjąć, że strona skutecznie zrzekła się prawa do kontroli instancyjnej wydanego orzeczenia, należy wpierw ustalić, że mogła ona zapoznać się z jego treścią. Skutki niedoręczenia lub wadliwego doręczenia pisma procesowego (w tym decyzji) spoczywają na organie, a nie na podmiocie doręczającym (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 1389/97, LEX nr 36593).

Zasady doręczania pism (w tym także decyzji administracyjnej) zostały uregulowane w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 39–49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako «na szkodę» obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, LEX nr 468732).

Stosownie do art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041 i 2320), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

Podmiotami doręczającymi w rozumieniu przywołanej normy prawnej są zatem: operator pocztowy (w rozumieniu Prawa pocztowego), pracownicy organu administracji publicznej albo inne upoważnione osoby lub organy. Przepis art. 39 nie ustanawia wiążącej organ kolejności wymienionych w tym przepisie doręczycieli pism, jednakże organ nie dokonuje wyboru doręczycieli dowolnie (podobnie NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2821/13, LEX nr 1457710).

Trafnie zatem podkreśla się w piśmiennictwie, że "z możliwości doręczenia przez [...] inne upoważnione osoby należy oczywiście korzystać bardzo ostrożnie. Ze względu na niepewność doręczenia należałoby wykluczyć oczywiście strony postępowania o spornych interesach" (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Opublikowano: WKP 2021). Strona w tym wypadku nie może zastępować doręczającego (doręczenia za pokwitowaniem), o którym mowa w art. 39 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt I SA 431/99).

Tymczasem, jak wynika z zarzutów skargi i co może znajdować potwierdzenie w aktach sprawy, domniemanego przez organ odwoławczy doręczenia skarżącym decyzji Starosty [...] z [...] września 2020 r. miała dokonać inna strona postępowania, tj. inwestor, którego interesy okazują się sporne z interesem skarżących. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby osoba ta legitymowała się upoważnieniem od organu powiatowego do oficjalnego doręczania korespondencji w sprawie rozpoznanej ww. decyzją. Co więcej, skarżący podnoszą, że wbrew założeniu Wojewody [...], rzeczona decyzja nie została im skutecznie doręczona przez inwestora, lecz przed podpisaniem oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, na które powołuje się organ II instancji, otrzymali Oni jedynie nierzetelną informację o tej decyzji zatwierdzającej projektu budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W tym względzie za całkowicie chybione uznać trzeba powołanie się przez organ odwoławczy na znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji Starosty [...], na których znajdują się podpisy skarżących. Przekonanie organu w tym zakresie pomija bowiem nie tylko przedstawione powyżej zasady określające podmioty uprawnione do doręczenia korespondencji, ale również okoliczności, w których "zwrotne potwierdzenie odbioru" zyskuje wartość dowodową. Takowa moc dowodowa ww. dokumentu uzależniona jest właśnie od zachowania wymogów określonych m.in. w art. 39 k.p.a., tj. od posłużenia się przy doręczeniu jedną z osób lub podmiotów wskazanych w tym przepisie. Stwierdzić przyjdzie, że zwrotne potwierdzenie odbioru (tzw. zwrotka) jest właściwym dowodem, z którym wiąże się domniemanie doręczenia przesyłki w przypadku dokonania tej czynności przez pocztę. To pocztowy dowód doręczenia przesyłki stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Pogląd ten należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. post. NSA z dnia 31 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 1929/09 i powołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego, m.in. post. SN z dnia 30 kwietnia 1998 r. sygn. III CZ 51/98, opubl. OSNC 1998; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 555/08, zbiór LEX nr 52569; wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 618/18, LEX nr 2639937; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. sygn. III SA/Wa 4015/06, zbiór LEX nr 345902; wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 303/18, LEX nr 2525270). Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości.

W przypadku posłużenia się przy doręczaniu korespondencji innymi podmiotami wymienionymi w art. 39 k.p.a., organ powinien dysponować nie budzącym wątpliwości pokwitowaniem odbioru decyzji, na którym znajdować się muszą informacje pozwalające zidentyfikować doręczane pismo i na którym powinny zostać naniesione przez samego adresata: data odbioru i własnoręczny podpis.

Potwierdzenie doręczenia pisma musi być zatem dokonane na odpowiednich dokumentach urzędowych, a w przypadku dokumentów doręczanych za pomocą środków komunikacji elektronicznej – poprzez tzw. urzędowe poświadczenie odbioru. Dlatego przyjmuje się, że sama tylko adnotacja adresata np. na kopercie przesyłki o dacie jej dotarcia do rąk adresata nie ma prawnego znaczenia (zob. wyrok NSA z 27 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 812/97, LEX nr 36111, oraz wyrok NSA z 13 października 1999 r., sygn. akt I SA 431/99, LEX nr 48753).

Znajdujące się w aktach sprawy i wskazywane przez organ odwoławczy "pocztowe zwrotne potwierdzenia odbioru", zdaniem Sądu, wobec posłużenia się przez organ powiatowy nieuprawnionym podmiotem przy doręczaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ze względu na wątpliwości co do momentu naniesienia informacji pozwalających zidentyfikować rodzaj rzekomo doręczonego aktu, a także daty doręczenia, wymogów tych nie spełnia. Dokumenty te nie mogą zatem korzystać z urzędowej mocy dowodowej. Wobec zarzutów podnoszonych przez skarżących nie stanowią one nawet przekonującego materiału, w oparciu o który możliwe byłoby stwierdzenie skuteczności doręczenia decyzji Starosty [...] oraz rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania, a tym samym i terminu do zrzeczenia się tego prawa.

Zdaniem tutejszego Sądu, uzasadnione wątpliwości wywołują zarazem okoliczności, w jakich miało dojść do złożenia przez skarżących przedmiotowych oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ze względu na wyjaśnioną już wcześniej doniosłość znaczenia dla uprawnień stron instytucji uregulowanej w art. 127a k.p.a., kolejnym warunkiem pozwalającym na uznanie, iż doszło do skutecznej rezygnacji przez stronę z prawa do wniesienia odwołania, jest niewątpliwy charakter złożonego oświadczenia w tym zakresie.

Dlatego też w doktrynie przyjmuje się, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania składa się wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Nie oznacza to co prawda, że musi być ono złożone np. ustnie w obecności organu i że organ musi to oświadczenie przyjąć lub że powinno ono do niego dotrzeć w taki sposób aby zapoznał się z jego treścią. Jednakże słowo "wobec" użyte w § 1 należy rozumieć w ten sposób, że adresatem oświadczenia o zrzeczeniu prawa do wniesienia odwołania jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję. Skoro zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania ma formę pisemną to powinno spełniać wymogi formalne dotyczące podań (art. 63 k.p.a.). Powinno zatem zawierać m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, wobec którego składane jest oświadczenie o zrzeczeniu się (por. M. Jaśkowska (...) Komentarz aktualizowany do Kodeksu ..., LEX/el. 2001).

W aktach rozpoznawanej sprawy znajdują się natomiast wypełnione przez skarżących druki oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] września 2020 r., opatrzone datą 17 września 2020 r., z których w żadnym razie nie wynika jednak, aby zostały złożone wobec tego organu. Brak jest jakichkolwiek informacji na temat adresata tych oświadczeń. Jak natomiast wynika z wyjaśnień organu I instancji złożonych w piśmie z 12 listopada 2020 r. wydruki ww. oświadczeń pobrał z urzędu, a następnie dostarczył wypełnione i podpisane inwestor - M. C., będący stroną przedmiotowego postępowania i adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki tryb złożenia oświadczeń przez skarżących może wskazywać, że zostały one złożone przez skarżących nie wobec organu, który wydal decyzję, jak wymaga tego dyspozycja art. 127a w związku z art. 63 k.p.a., lecz wobec innej strony postępowania, co w zasadzie niweczy ich skuteczność w świetle przywołanych norm prawnych. W tych okolicznościach ww. oświadczenia mogą stanowić pewien nośnik dowodowy, wskazujący co najwyżej, że skarżący zobowiązali się przed inwestorem do określonego zachowania, a nie że złożyli przed organem administracji jednostronne oświadczenie woli o charakterze publicznoprawnym, wywołujące skutki prawne wskazane w art. 127a k.p.a.

Wszystkie przedstawione wyżej wątpliwości dodatkowo uzasadnia fakt, że skarżący nie zostali nawet przez organ powiatowy prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący podnoszą, że zawiadomienie organu I instancji o wszczęciu postępowania zostało wysłane na nieprawidłowy adres i nigdy do nich nie dotarło. Znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy, gdzie zalega korespondencja zawierająca ww. zawiadomienia, a która została zwrócona do nadawcy. Tymczasem organ odwoławczy w żadnym razie nie wykazał, że adres, na który skierowano ww. powiadomienia był właściwy, zaś z wyjaśnień skarżących wynika, iż był on nieaktualny od wielu lat, o czym wiedzę miał posiadać Starosta [...].

Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że ww. zawiadomienia znak: [...] o wszczęciu postępowania w sprawie noszą datę 2 września 2020r. i zostały wysłane do skarżących w dniu następnym, natomiast ich zwrot do organu, jak wynika z dat na zwrotnym stemplu pocztowym, nie mógł nastąpić wcześniej niż w dniu 22 września 2020 r. Tymczasem decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę została wydana już w dniu [...] września 2020 r., a więc jeszcze przed upływem terminu, w którym zgodnie z dyspozycją art. 44 k.p.a., ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania mogłyby zostać uznane za skutecznie doręczone stronom (przy założeniu, że zostały wysłane na właściwy adres).

W świetle przedstawionej argumentacji Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie Wojewody [...] w sposób oczywisty narusza prawo, albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można stwierdzić, ażeby skarżący dokonali skutecznego zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Z tych przyczyn, organ wadliwie uznał, że odwołanie złożone przez strony było niedopuszczalne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zobowiązany będzie wziąć pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i w razie nieistnienia innych przeszkód formalnych, rozpoznać merytorycznie środek zaskarżenia wniesiony przez strony w ramach postępowania odwoławczego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego, kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.