Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 535/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1098/19 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1098/19, oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie (dalej: POW NFZ) prowadził postępowanie konkursowe w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej, na wskazanym w ogłoszeniu obszarze.

Na ogłoszone w dniu 22 marca 2017 r. postępowanie wpłynęło 8 ofert, w tym oferta M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca, spółka). Oferta spółki uzyskała łącznie 57,000 pkt, co dało jej ostatnią 8 pozycję w rankingu.

Skarżąca w piśmie z dnia 29 maja 2017 r. złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor POW NFZ oddalił wniesione przez skarżącą odwołanie.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor POW NFZ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r.

Na skutek skargi spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. II SA/Rz 1124/17 uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia [...] czerwca 2017 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Dyrektor POW NFZ ponownie oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Na skutek skargi spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Rz 1033/18 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa procesowego i prawa materialnego.

WSA wskazał, że zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało zagadnienie prawidłowego wykonania wytycznych interpretacyjnych oraz proceduralnych, wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r. o sygn. akt II SA/Rz 1124/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej: p.p.s.a.) ocena zasadności skargi została ograniczona zasadniczo do weryfikacji prawidłowości wykonania przez skarżony organ wytycznych wynikających z powyższego wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1124/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1124/17 Sąd stwierdził, że ustalenia, wyjaśnienia oraz ponownej oceny wymagają dwie zasadnicze kwestie związane ze spornym postępowaniem konkursowym. Po pierwsze, przyjmując, że postępowanie odwoławcze od rozstrzygnięcia konkursowego jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, którego rezultatem jest decyzja administracyjna uwzględniająca albo oddalająca odwołanie zainteresowanego podmiotu (art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1938 z późn. zm. – dalej: ustawa o świadczeniach lub u.ś.z.), Sąd uznał, że organ odwoławczy jest przede wszystkim zobowiązany do materialnej weryfikacji istnienia wskazywanych przez stronę skarżącą podstaw do odrzucenia niektórych ofert z uwagi na zawarcie w nich nieprawdziwych informacji (art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.z.). W ocenie Sądu weryfikacja ta nie może sprowadzać się jedynie do weryfikacji dokumentacji konkursowej zawierającej m.in. oświadczenia, umowy lub wyjaśnienia oferentów, lecz powinna zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zmierzać do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy w zakresie prawdziwości informacji podanych przez oferentów. Takie podejście Sądu znalazło odzwierciedlenie nie tylko w nakazaniu podjęcia dodatkowych czynności weryfikacyjnych, wykraczających poza złożone przez oferentów dokumenty znajdujące się w aktach konkursowych, lecz przede wszystkim we wskazaniu w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017, poz 1257 – dalej: k.p.a.) w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 2 i art. 152 ust. 1 u.ś.z. Oznacza to, że zdaniem Sądu postępowanie w sprawie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego miało zostać przeprowadzone zgodnie z wzorcem postępowania wyjaśniająco-dowodowego określonym w przepisach k.p.a.

Po drugie, WSA zaznaczył, że Sąd w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1124/17 wskazał, że do ustalenia, wyjaśnienia i ostatecznej oceny pozostają dwa zarzuty związane z wadliwą oceną prawdziwości podanych w ofertach konkursowych informacji w zakresie spełnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372) - szczegółowych warunków wyznaczających kryteria wyboru oferty konkursowej.

Pierwszy niezweryfikowany prawidłowo zarzut dotyczył niespełnienia przez wybranego oferenta określonego w załączniku nr 13 do cyt. rozporządzenia w tabeli nr 2 warunku oceny kryterium jakościowego w postaci form prowadzenia dokumentacji medycznej: "prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej (EDM) w rozumieniu przepisów ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.ś.z., z wyłączeniem recept i skierowań, które wystawiane są co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku" (pkt II.4 tabeli nr 2, przypisana wartość 5 pkt).

Powyższy zarzut odnosił się do G. Sp. z o.o. Organ dokonując weryfikacji zasadności powyższego zarzutu stwierdził, że G. Sp. z o. o. przedłożyła własne oświadczenie o posiadaniu konta w ePUAP i elektronicznego podpisu kwalifikowanego oraz oświadczenie innego podmiotu potwierdzające, że spółka ta posiada wdrożone oprogramowanie zapewniające pełną funkcjonalność w zakresie przetwarzania elektronicznej dokumentacji medycznej (EDM) w standardzie DICOM. Organ nie wyjaśnił jednak i nie odniósł się szczegółowo do ustaleń i ocen wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: Dyrektor WOW NFZ), w której wyraźnie stwierdzono, że oferta podmiotu G. Sp. z o.o. została w dniu 20 kwietnia 2017 r. odrzucona z tego względu, że podmiot ten nie spełniał ww. kryterium, ponieważ nie spełniono warunku z art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1535) (w brzmieniu: "Pracownik medyczny używa kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP do podpisywania: 1) elektronicznej dokumentacji medycznej (..)". Ustalenia poczynione w postępowaniu przed Dyrektorem WOW NFZ są o tyle istotne, że postępowanie konkursowe przed Dyrektorem POW NFZ toczyło się równolegle do tego pierwszego postępowania. Trudno mówić o weryfikacji prawdziwości informacji zamieszczonych w ofercie podmiotu G. Sp. z o.o. w postępowaniu przed skarżonym organem bez ustaleń i rozważań na tle toczącego się równolegle postępowania przed innym organem, który działa w ramach struktury organizacyjnej tożsamego podmiotu – Narodowego Funduszu Zdrowia.

WSA stwierdził, że organ jest zobowiązany do ponownej, tym razem wnikliwej oceny powyższego zagadnienia, mając na względzie miarodajne w rozważanym okresie regulacje prawne. Trzeba zatem ostatecznie wyjaśnić i sprawdzić, czy co najmniej jeden pracownik medyczny uprawniony do udostępniania uprawnionym podmiotom elektronicznej dokumentacji medycznej w G. Sp. z o.o. miał zapewniony dostęp do kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP do podpisywania elektronicznej dokumentacji medycznej.

Drugi niezweryfikowany prawidłowo zarzut dotyczył niespełnienia przez wybranych oferentów kryterium dostępności w postaci posiadania "odrębnej aplikacji służącej wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu".

Z ustaleń organu wynika, że powyższy warunek został spełniony przez podmioty: G. Sp. z o.o., NZOZ M., L. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., W. W.N. Strona skarżąca wskazała jednak, że organ nie przeprowadził weryfikacji prawdziwości informacji ofertowych, ograniczając się jedynie do powtórzenia ustaleń wynikających z dokumentacji złożonej przez wybranych oferentów (w szczególności oświadczeń, wyjaśnień i umów). Przede wszystkim strona skarżąca zarzuciła, że systemy informatyczne oferentów: G. Sp. z o.o. i L. Sp. z o.o. nie posiadały realnie funkcji zwrotnego automatycznego wskazania terminu udzielenie świadczenia, natomiast w odniesieniu do oferentów W. W. N., NZOZ M. i M. Sp. z o.o. nie doszło do weryfikacji prawdziwości informacji ofertowej w tym zakresie.

WSA zgodził się ze skarżącą w zakresie, w jakim kwestionuje ona wadliwość weryfikacji. Zgodnie z wytycznymi, wynikającymi z prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r., organ był zobowiązany do przeprowadzenia materialnej weryfikacji zarzutu niespełnienia przez wybranych oferentów powyższego warunku oceny kryterium dostępności. Nie było zatem wystarczające odwołanie się przez organ jedynie do dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przez Komisję Konkursową (w tym do wyjaśnień i oświadczeń oferentów, umów, licencji i faktur zakupowych czy też oświadczeń dostawców oprogramowania). Powyższe dokumenty znajdowały się w aktach nie tylko w momencie rozpoznawania odwołania przez skarżony organ, lecz także były podstawą wyrokowania WSA w Rzeszowie w dniu 7 lutego 2018 r.

Ponadto WSA wskazał, że przeprowadzając ponowną (tym razem materialną) weryfikację zasadności podniesionych przez odwołującego się oferenta zarzutów, organ – uwzględniając wyniki tej weryfikacji – dokona ostatecznej oceny, czy i w jakim zakresie ewentualne zaistnienie niedostrzeżonej podstawy do odrzucenia oferty lub ofert konkursowych wybranych oferentów (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach) wpłynęło na naruszenie interesu prawnego skarżącej (art. 152 ust. 1 u.ś.z.), przejawiającego się w możliwości wyboru jego oferty i zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych. W razie eliminacji oferty lub ofert wybranych oferentów konieczne będzie przeprowadzenie wariantowego zestawienia podziału środków z uwzględnieniem oferty strony skarżącej w celu stwierdzenia, czy wybór tej oferty byłby możliwy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Dyrektor POW NFZ - ponownie rozpoznając sprawę - oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. WSA w Rzeszowie oddalił skargę spółki.

Sąd I instancji stwierdził, że ocena legalności zaskarżonej decyzji - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1124/17 oraz z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1033/18 - ogranicza się do trzech zasadniczych kwestii.

Pierwsza kwestia dotyczyła prawidłowości weryfikacji spełnienia przez wybranego oferenta (G. Sp. z o.o.) kryterium jakościowego w postaci form prowadzenia dokumentacji medycznej: "prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej (EDM) w rozumieniu przepisów ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, z wyłączeniem recept i skierowań, które wystawiane są co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku" (pkt II.4 tabeli nr 2, przypisana wartość 5 pkt.).

Zdaniem WSA Dyrektor POW NFZ prawidłowo przyjął, że G. Sp. z o.o. nie spełnia ww. wymogu ofertowego. W tym zakresie organ niewadliwie rozważył konsekwencje jego niespełnienia przez powyższego oferenta, trafnie zauważając, że skoro G. Sp. z o.o. nie spełniała wymogu ocenianego na dodatkowe 5 pkt. w postępowaniu konkursowym, to oferta tego podmiotu powinna być przez Komisję Konkursową albo oceniona poprzez odjęcie nieprawidłowo uwzględnionych 5 pkt. lub odrzucona (art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.z.). Organ trafnie wskazał jednak, że odrzucenie byłoby dopuszczalne tylko w razie przyjęcia, że podanie przez oferenta nieprawdziwych informacji nacechowane było celowym działaniem oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełnienia określonych warunków, deklaruje taką możliwość. Organ nie dopatrzył się jednak celowego działania oferenta, polegającego na deklarowaniu spełnienia określonego warunku, mimo świadomości niemożności jego dotrzymania. Dyrektor POW NFZ uznał, że brak jest dowodów na takie cechy działania G. Sp. z o.o. Powyższą ocenę WSA uznał za prawidłową.

Druga sporna kwestia dotyczyła prawidłowości weryfikacji spełniania przez wybranych oferentów kryterium dostępności w postaci posiadania "odrębnej aplikacji służącej wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu" (pkt III.5 tabeli nr 2, przypisana wartość 2 pkt.)

W ocenie Sądu I instancji organ tym razem prawidłowo wykonał wytyczne Sądu. Materialna weryfikacja zarzutu niespełniania przez podmioty: G. Sp. z o.o., W. W. N., M. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., L. . Sp. z o.o. warunku oceny ww. kryterium dostępności została przeprowadzona przez organ w granicach swobody udzielonej mu przez Sąd w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. WSA zaakceptował konkluzje organu, co do istnienia podstaw do odrzucenia ofert podmiotów G. Sp. z o.o. oraz W. W.N. z racji uznania, że ww. oferenci nie spełnili wymogu posiadania odrębnej aplikacji służącej wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu.

Sąd I instancji podzielił także ostateczne wnioski wynikające z materialnej weryfikacji spełniania przez oferentów: M. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o. oraz L.. Sp. z o.o. wskazanego wyżej wymogu.

Trzecie sporne zagadnienie dotyczyło oceny wpływu istnienia podstaw do odrzucenia wybranych ofert niektórych oferentów na możliwość powstania uszczerbku w interesie prawnym skarżącej (art. 152 ust. 1 u.ś.z.).

Jak podkreślił WSA, Dyrektor POW NFZ stwierdzając istnienie podstaw do odrzucenia ofert G. Sp. z o.o. i W.W. N., sporządził dwa wariantowe zestawienia podziału środków, w ramach których wykluczono jeden albo dwa podmioty. Organ stwierdził, że odrzucenie wyłącznie oferty G. sp. z o.o. spowodowałoby możliwość zawarcia w jej miejsce umowy z Centrum Medycznym M. Sp. z o.o. Do zawarcia umowy nie zostaliby natomiast wybrani oferenci W. W. N. i skarżąca, natomiast odrzucenie ofert G. Sp. z o.o. oraz W.W. N. nie spowodowałaby uzyskania przez skarżącą możliwości zawarcia umowy. Do zawarcia umowy zostałoby wybranych 5 oferentów, natomiast oferta skarżącej, po sporządzeniu wariantowego zestawienia podziału środków, uzyskując najniższą ilość punktów zajęłaby odpowiednio 6 albo 7 pozycję w rankingu, a więc nie zostałaby wybrana do zawarcia umowy. Ostatecznie Sąd I instancji uznał, że organ doszedł do prawidłowego wniosku, że naruszenie w toku postępowania art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.z. przez nieodrzucenie ofert G. Sp. z o.o. oraz W.W.N. nie doprowadziło do powstania uszczerbku w interesie prawnym skarżącej (art. 152 ust. 1 u.ś.z.), albowiem skarżąca nie uzyskałaby możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych nawet w razie odrzucenia ofert wskazanych wyżej oferentów.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a w razie braku podstaw do wydania wyroku reformatoryjnego - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na a wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji w sposób sprzeczny ze wskazaniami, co do dalszego postępowania wydanymi przez WSA w Rzeszowie w ramach uzasadnienia wyroku wydanego dnia 29 stycznia 2019 r. w sprawie rozstrzyganej pod sygnaturą akt II SA/Rz 1033/18, jak również w sposób sprzeczny z orzeczeniem z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie rozstrzyganej pod sygnaturą akt II SA/Rz 1124/17, jest uzasadnione i prawidłowe, w szczególności poprzez uznanie, iż przedłożenie dokumentów prywatnych oraz zapewnień lub oświadczeń przez oferentów wypełnia wymóg nałożony na organ wyrokiem WSA I do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i zweryfikowania prawdziwości złożonych zapewnień przez zakwestionowanych przez skarżącego oferentów;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na a wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji uznanie, iż zakwestionowane przez skarżącą oferty nie zawierały informacji nieprawdziwych oraz że oferenci wykazali w toku postępowania odwoławczego spełnienie wymogów konkursowych, w sytuacji w której żaden z oferentów nie przedstawił nowych dowodów potwierdzających spełnienie wymogu w dacie składania oferty, działania organu dotyczyły okresu rozpoznawania odwołania po raz trzeci i nie mogły stanowić potwierdzenia działania systemu u oferentów w dacie składania ofert oraz ponownie istotnym elementem oceny ofert było zapewnienie lub oświadczenie prezentowane przez danego oferenta;

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do odrzucenia zakwestionowanych przez skarżącą ofert mimo, iż całokształt materiału dowodowego sprawy oraz okoliczności sprawy wskazują na zawarcie w tych zakwestionowanych ofertach nieprawdziwych danych;

4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżąca nie posiadała interesu prawnego do wniesienia odwołania, albowiem zmiana zakresu wybranych ofert nie doprowadziłaby do wyboru oferty skrzącej, w sytuacji w której ustalenie niniejsze było następstwem błędnej oceny zakwestionowanych ofert i tym samym błędnego ustalenia wyników Konkursu.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor POW NFZ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Najdalej idącym zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego jest zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej Dyrektor POW NFZ wydając zaskarżoną decyzję nie wykonał wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1124/17 oraz z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1033/18.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonywana przez sąd ocena prawna ma na celu wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, natomiast wskazania co do dalszego postępowania zakreślają obszar działań organu w toku ponownego rozpoznania sprawy. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 767/20, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie Dyrektor POW NFZ - ponownie rozpoznając sprawę - zastosował się do zaleceń i wytycznych WSA w Rzeszowie zawartych w powyższych wyrokach, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wytyczne zawarte w wyrokach WSA w Rzeszowie: z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1124/17 oraz z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1033/18 dotyczyły trzech zasadniczych kwestii.

Pierwsza kwestia odnosiła się do prawidłowości weryfikacji spełnienia przez wybranego oferenta – G. Sp. z o.o. - kryterium jakościowego w postaci form prowadzenia dokumentacji medycznej: "prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej (EDM) w rozumieniu przepisów ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, z wyłączeniem recept i skierowań, które wystawiane są co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku".

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy - w celu poczynienia własnych ustaleń w sprawie spełnienia ww. kryterium - Dyrektor POW NFZ wystąpił drogą elektroniczną do G. Sp. z o.o. z prośbą o doprecyzowanie oświadczenia złożonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania (w złożonym oświadczeniu oferent poinformował o "posiadaniu konta w ePUAP oraz elektronicznego podpisu kwalifikowanego") i wskazanie czy, co najmniej jeden pracownik medyczny uprawniony do udostępnienia uprawnionym podmiotom elektronicznej dokumentacji medycznej w podmiocie G. Sp. z o.o. miał zapewniony dostęp do kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP do podpisywania elektronicznej dokumentacji medycznej, czy takim podpisem dysponowała jedynie osoba reprezentująca podmiot.

Z uwagi na brak odpowiedzi G. Sp. z o.o. Dyrektor POW NFZ mając na względzie poczynione ustalenia przez Oddział NFZ w Poznaniu i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt. III SA/Po 667/17, przyjął na potrzeby niniejszego postępowania za udowodnione, że żaden z pracowników personelu realizującego świadczenia zdrowotne w podmiocie G. Sp. z o.o. nie miał zapewnionego dostępu do kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP do podpisywania elektronicznej dokumentacji medycznej. W W. Oddziale Wojewódzkim NFZ, toczyło się bowiem postępowanie równolegle do niniejszego w identycznym przedmiocie świadczeń opieki zdrowotnej.

W konsekwencji, stosując się do zaleceń WSA w Rzeszowie sformułowanych w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. Dyrektor POW NFZ prawidłowo przyjął, że G. Sp. z o.o. nie spełnia ww. wymogu ofertowego.

Następnie Dyrektor POW NFZ rozważył konsekwencje niespełnienia przez powyższego oferenta przedmiotowego wymogu ofertowego, trafnie zauważając, że skoro G. Sp. z o.o. nie spełniała wymogu ocenianego na dodatkowe 5 pkt. w postępowaniu konkursowym, to oferta tego podmiotu powinna być przez Komisję Konkursową albo oceniona poprzez odjęcie nieprawidłowo uwzględnionych 5 pkt. albo odrzucona (art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.z.). W tym kontekście organ trafnie wskazał, że odrzucenie byłoby dopuszczalne tylko w razie przyjęcia, że podanie przez oferenta nieprawdziwych informacji nacechowane było celowym działaniem oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełnienia określonych warunków, deklaruje taką możliwość. W tym zakresie, realizując wytyczne WSA w Rzeszowie zawarte w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. organ stwierdził, że nie dopatrzył się celowego działania oferenta, polegającego na deklarowaniu spełnienia określonego warunku, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej do decyzji.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1124/17 oraz z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1033/18 - nie została przesądzona kwestia celowego działania G. Sp. z o.o., polegającego na deklarowaniu spełnienia określonego warunku. Zgodnie z wytycznymi organ miał dokonać oceny tej okoliczności, co też uczynił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor POW NFZ - zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyrokach WSA w Rzeszowie - odniósł się do drugiej spornej kwestii, a mianowicie przeprowadził prawidłowo weryfikację zarzutu niespełnienia przez G. Sp. z o.o., W. W. N., M. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., L.. Sp. z o.o. kryterium dostępności w postaci posiadania "odrębnej aplikacji służącej wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu" (pkt III.5 tabeli nr 2, przypisana wartość 2 pkt).

Dyrektor POW NFZ w celu dokonania weryfikacji spełnienia powyższego warunku, wystąpił do oferentów z prośbą o dodatkowe udokumentowanie odpowiedzi ankietowej i przeanalizował otrzymaną w odpowiedzi korespondencję. W związku z wytycznymi WSA w Rzeszowie dokonania materialnej weryfikacji spełnienia powyższego warunku Dyrektor POW NFZ podjął działania mające na celu zweryfikowanie funkcjonowania aplikacji służącej do rejestracji pacjentów na stronach internetowych świadczeniodawców.

Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, co do istnienia podstaw do odrzucenia ofert podmiotów G. Sp. z o.o. oraz W.W.N. z racji uznania, że ww. oferenci nie spełnili wymogu posiadania odrębnej aplikacji służącej wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu.

Ponadto Dyrektor POW NFZ - zgodnie z wytycznymi WSA w Rzeszowie zawartymi w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. - dokonał materialnej weryfikacji spełniania przez oferentów M. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o. oraz L.. Sp. z o.o. wymogu posiadania odrębnej aplikacji służącej wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Trzecia i ostatnia sporna kwestia, wymagająca weryfikacji dotyczyła oceny wpływu istnienia podstaw do odrzucenia wybranych ofert niektórych oferentów na możliwość powstania uszczerbku w interesie prawnym skarżącej (art. 152 ust. 1 u.ś.z.).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Dyrektor POW NFZ stwierdzając istnienie podstaw do odrzucenia ofert G. Sp. z o.o. i W. W. N., sporządził dwa wariantowe zestawienia podziału środków, w ramach których wykluczono jeden albo dwa podmioty. Organ stwierdził, że odrzucenie wyłącznie oferty G. sp. z o.o. spowodowałoby możliwość zawarcia w jej miejsce umowy z Centrum Medycznym M. Sp. z o.o. Do zawarcia umowy nie zostaliby natomiast wybrani oferenci W. W. N. i skarżąca, natomiast odrzucenie ofert G. Sp. z o.o. oraz W. W. N. nie spowodowałaby uzyskania przez skarżącą możliwości zawarcia umowy. Do zawarcia umowy zostałoby wybranych 5 oferentów, natomiast oferta skarżącej, po sporządzeniu wariantowego zestawienia podziału środków, uzyskując najniższą ilość punktów zajęłaby odpowiednio 6 albo 7 pozycję w rankingu, a więc nie zostałaby wybrana do zawarcia umowy. Ostatecznie organ doszedł do prawidłowego wniosku, że nieodrzucenie ofert G. Sp. z o.o. oraz W. W. N. nie doprowadziło do powstania uszczerbku w interesie prawnym skarżącej, albowiem spółka nie uzyskałaby możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych nawet w razie odrzucenia ofert wskazanych wyżej oferentów.

Wbrew twierdzeniom skarżącej organ - wykonując wytyczne zawarte w ww. wyrokach WSA w Rzeszowie - oparł swoją ocenę nie tylko na oświadczeniach oferentów, ale dokonał również własnych ustaleń w tym zakresie, co szczegółowo opisał na str. 40-44, 46 oraz 48-51 zaskarżonej decyzji. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z taką oceną nie świadczy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a.

Na usprawiedliwienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a. sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej działania organu dotyczyły okresu rozpoznawania odwołania po raz trzeci i nie mogły stanowić potwierdzenia działania systemu u oferentów w dacie składania ofert oraz ponownie istotnym elementem oceny ofert było zapewnienie lub oświadczenie prezentowane przez danego oferenta. W tym zakresie kasator wskazał, że weryfikacji spełniania przez oferentów M. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o. oraz L. Sp. z o.o. wymogu posiadania odrębnej aplikacji służącej wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu - organ dokonał wyłącznie na dzień kontroli, a nie na czas trwania konkursu.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w postępowaniu administracyjnym nie został naruszony żaden z zarzucanych przepisów k.p.a. Dyrektor POW NFZ - ponownie rozpoznając sprawę - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2019 r. - ustalił sporne kwestie i w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy sprawy oraz dokonał jego wnikliwej, szczegółowej analizy i oceny, nie przekraczając przy tym granic swobodnej oceny dowodów, a zatem dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy w niezbędnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie, czemu dał wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dyrektor POW NFZ dokonał również prawidłowej weryfikacji spełniania przez oferentów M. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o. oraz L.. Sp. z o.o. wymogu posiadania odrębnej aplikacji służącej wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, w przypadku oferty M. Sp. z o.o., organ ustalił, że aplikacja eRejestracja funkcjonuje w ramach systemu mM. niezmiennie od marca 2017 r., co oznacza, że jej działanie było zapewnione także w okresie trwania postępowania konkursowego. Nowe podstawy dowodowe powyższych ustaleń są wiarygodne i wystarczające (oświadczenie A., oświadczenia osób zajmujących się bezpośrednio rejestracją pacjentek na badania mammograficzne, własne ustalenia pracowników organu, z których wynika, że po dokonaniu rejestracji za pomocą aplikacji na wskazany w formularzu rejestracyjnym adres e-mail wpłynęła informacja o poprawności rejestracji oraz zaproszenie na badanie w miejscu i dniu, zgodnie ze złożonym zgłoszeniem rejestracyjnym).

W przypadku oferty M. Sp. z o.o. organ ustalił na podstawie dokumentacji przedstawionej przez wykonawcę aplikacji, służącej wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, że aplikacja ta działa od 20 lutego 2017 r., a więc także działała w toku postępowania konkursowego. W przypadku oferty L. Sp. z o. o. organ ustalił na podstawie umowy o wykonanie aplikacji korzystania z formularza rejestracyjnego, znajdującego się na stronie www.mammo.pl, szczegółowej instrukcji korzystania z formularza rejestracyjnego (nowego dowodu), nowych wyjaśnień oferenta, oświadczenia pracownika zajmującego się weryfikacją uprawnień pacjentek rejestrujących się na badania mammograficzne (nowego dowodu), ustaleń w postępowaniu prowadzonym równolegle przez Dyrektora WOW NFZ (zakończonego cyt. decyzją z dnia 30 maja 2017 r.) oraz własnych ustaleń pracownika organu (nowego dowodu polegającego na próbnej rejestracji za pomocą aplikacji na wskazany w formularzu rejestracyjnym adres elektroniczny), że wymóg posiadania odrębnej aplikacji służącej wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu, był spełniony tak w toku postępowania konkursowego, jak w i w czasie trwania umowy.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 2 oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Jak bowiem słusznie stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ - ponownie rozpoznając sprawę - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1033/18 - miał dokonać ostatecznej oceny, czy i w jakim zakresie ewentualne zaistnienie niedostrzeżonej podstawy do odrzucenia oferty lub ofert konkursowych wybranych oferentów (art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.z.) wpłynęło na naruszenie interesu prawnego skarżącej (art. 152 ust. 1 u.ś.z.), przejawiającego się w możliwości wyboru jego oferty i zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ – wykonując te wytyczne – takiej oceny dokonał.

Podkreślenia wymaga, że do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego się, wyznaczającego zakres kontroli administracyjnej rozstrzygnięcia konkursowego, może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy, a posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że oferent pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2007/15, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie - jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - organ prawidłowo wykazał brak wpływu istnienia podstaw do odrzucenia ofert dwóch oferentów: G. Sp. z o.o. i W. W.N. na możliwość powstania uszczerbku w interesie prawnym skarżącej. Bowiem, co zostało już wyżej podniesione, skarżąca nie uzyskałaby możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych nawet w razie odrzucenia ofert wskazanych wyżej oferentów.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - nie naruszył również art. 151 p.p.s.a. i prawidłowo oddalił skargę spółki.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).