Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2852/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 210/17 w sprawie ze skargi J. A. i E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 210/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę J. A. i E. P. (skarżących), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w [...] i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (w niniejszej sprawie SKO czterokrotnie wydawało decyzje kasatoryjnej) Prezydent Miasta [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta [...], w której ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budynki wielorodzinne na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w [...].

W ocenie organu I instancji, wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sama inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., która wykazała, że wnioskowana inwestycja może zostać zrealizowana. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zgodnie z wymaganiami rozporządzenia.

Odwołanie od decyzji wnieśli E. P., A. P., M. J., B. C., L. C., M. O., T. O., A. K.

Zaskarżoną decyzją SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i przyjęte przez organ I instancji granice obszaru analizowanego uznać należało za prawidłowe. Nie zmienia takiego stanowiska fakt, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rzeszowa ulicę Miłą przyjęto jako granicę pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną a wielorodzinną, gdyż przepisy studium nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium pominięcie w analizie urbanistycznej działek nr [...] i [...] nie miało znaczącego wpływu dla ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, gdyż wskaźnik zabudowy na tych działkach jest wyższy od średniego. Uwzględnienie tych działek mogłoby zatem co najwyżej wpłynąć na zwiększenie wartości średniego wskaźnika zabudowy. Ponadto analiza materiału dowodowego prowadzi do stwierdzenia, że w opisywanej sprawie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a zatem organ I instancji w pełni zasadnie uwzględnił wniosek inwestora. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustalono również parametry planowanej zabudowy. W odniesieniu zaś do zarzutu braku uzgodnienia inwestycji w zakresie przebiegu istniejącej linii energetycznej Kolegium wskazało, że organ I instancji ww. kwestię stwierdził w toku analizy urbanistycznej, a w decyzji określił obowiązek narady koordynacyjnej stosownie do art. 28b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.).

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. A., E.P., A. P., M. J., B. C., L. C., M. O., T. O. i A. K., wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi "dobrego sąsiedztwa", a sama decyzja uwzględniająca wniosek inwestora jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnieśli dodatkowo, że załącznik graficzny analizy urbanistycznej jest nieczytelny i nie spełnia wymogów rozporządzenia. Konsekwencją wskazanego uchybienia było błędne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, który prawidłowo wyliczony winien mieć wartość "kilkunastu procent", a nie jak wyliczono w analizie 24%, oraz pozostałych parametrów wnioskowanej inwestycji. Skarżący podnieśli, że planowana inwestycja jest niezgodna z funkcją otoczenia, narusza interes lokalnej społeczności i jako budownictwo mieszkalne wielorodzinne nie powinna być realizowana na terenie objętym wnioskiem, sąsiadującym z obszarem, na którym wybudowano budynki mieszkalne jednorodzinne.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2017 r. Sąd odrzucił skargi A. P., M .J., B. C., L. C., M. O., T. O. i A. K. wobec braku spełnienia wymogów formalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 210/17, uwzględniając skargę, wskazał na rozbieżności wynikające z akt sprawy co do prawidłowości dokonanej analizy planistycznej pod kątem występującej w terenie analizowanym zabudowy wielorodzinnej. Ponadto w analizie tej uwzględniono dwie działki, których nie można odnaleźć w załączniku graficznym. Nieścisłości te podają w wątpliwość prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim jednak pobieżna i niepełna jest ocena zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa", prowadząca do konkluzji organu, że budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest zgodna z funkcją otoczenia. Sąd wskazał, że w poprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej SKO wskazywało, że biorąc pod uwagę obszar analizowany (zarówno część tekstową, jak i graficzną), że nie występuje w nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest budowa nie jednego budynku wielorodzinnego, ale całego kompleksu tychże budynków. Tymczasem, pomimo że nie doszło do zmiany granic terenu analizowanego, w zaskarżonej decyzji SKO ogranicza się do stwierdzenia, że organ I instancji prawidłowo zbadał sprawę pod katem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzając, m.in., że planowana inwestycja jest zgodna z funkcją otoczenia. Charakter zabudowy w obszarze analizowanym ma kardynalne znaczenie w sprawie, dlatego też wymaga jednoznacznego wyjaśnienia. Sąd wskazał również, że przedmiotem analizy może być legalnie zrealizowana zabudowa (por. wyrok NSA z 11 września 2014 r., II OSK 569/13). Ponadto powołał się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1197/12, zgodnie z którym odmienności zabudowy wielo- i jednorodzinnej muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11). Wszystkie te okoliczności muszą być przedmiotem wnikliwej analizy organu przed wydaniem decyzji w sprawie. Jak stwierdził NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 1511/13, w przypadku gdy projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej niezbędne jest wykazanie, że mimo takiego rozwiązania zachowana będzie harmonia w ładzie przestrzennym oraz uwzględnione zostały wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W tym kontekście w rozpoznawanej sprawie znaczenie ma też fakt, że planowana zabudowa zlokalizowana jest w południowej części miasta, na terenie o bogatych walorach krajobrazowych, z perspektywą na [...].

W ocenie Sądu, zasadne są również zarzuty skarżących dotyczące wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. W części tekstowej analizy wymieniono numery działek i wielkość powierzchni ich zabudowy, sugerując co prawda, że wymienione nie zostały wszystkie działki (użyto wyrażenia "m.in."), jednakże rzetelność tych obliczeń budzi zastrzeżenia. Słusznie podnoszą skarżący, że średni wskaźnik obliczony po zsumowaniu wymienionych w analizie działek wynosi mniej niż wskazany w decyzji – 24%. Średnia arytmetyczna wynosi w tym wypadku ok. 15,9%. Ponadto w obliczeniach tych ujęto działki nr [...] i [...], co do których istnieją wątpliwości czy istotnie znajdują się one w obszarze analizowanym, o czym Sąd wspomniał już we wcześniejszych wywodach.

Jako wadę Sąd uznał też brak wskazania ilości budynków wielorodzinnych składających się na zamierzoną inwestycję. Takie określenie powinno się znaleźć w osnowie decyzji (wyroki WSA w Krakowie z 15 września 2011 r., II SA/Kr 585/11; WSA w Warszawie z 12 lutego 2015 r., IV SA/Wa 1677/14 i powiązany z nim wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1581/15). Jak wskazał WSA w Krakowie w pierwszym z powołanych wyroków, ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego przez wnioskodawcę jako budowa "zespołu budynków" bez określenia jej ilości jest bardzo ogólne, dające przyszłemu inwestorowi zbyt daleko idącą swobodę w kształtowaniu środowiska urbanistycznego, co jest sprzeczne z ogólną zasadą, iż decyzja o warunkach zabudowy ma na celu zachowanie zastanego ładu architektonicznego. Z tego względu w przypadku braku określenia we wniosku ilości budynków mających być przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ powinien zobowiązać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, a następnie prowadzić całe postępowanie w stosunku do tak sformułowanego wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył R. S. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponowmego rozpoznania; ewentualnie uchylenie wyroku i orzeczenie co do meritum; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obiekty zlokalizowane na działkach nr [...] i [...] nie stanowią zabudowy legalnej, podczas gdy budynki te zostały wzniesione zgodnie z prawem i są legalnie użytkowane;

- § 5 ww. rozporządzenia w zw. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię, czego konsekwencją było przyjęcie wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy poprzez wyliczenie średniej arytmetycznej podczas gdy właściwym jest wyliczenie średniej z maksimum i minimum gdyż wynika to z analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez jej autora;

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż elementem koniecznym decyzji o warunkach zabudowy jest wskazanie ilości budynków wielorodzinnych podczas gdy żaden przepis prawa materialnego nie narzuca takiego obowiązku.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego po zasygnalizowaniu w trakcie rozprawy legalności zabudowy na działkach nr [...] i [...], w stosunku co do których miało toczyć się postępowanie w trybie nadzwyczajnym i nieuzasadnione przyjęcie powyższej okoliczności jako jednej z przesłanek przemawiających za uchyleniem decyzji organów administracyjnych I i II instancji;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie znaczenie ma fakt, iż planowana zabudowa zlokalizowana jest w południowej części miasta, na terenach o bogatych walorach krajobrazowych, z perspektywy na [...], a co za tym idzie nieuzasadnione przyjęcie powyższej okoliczności jako argumentu do wyeliminowania decyzji organów administracyjnych, gdyż brak jest ku temu podstaw prawnych i faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że z uwagi na treść art.183 § 1 p.p.s.a. precyzyjne i jasne sformułowanie podstaw kasacyjnych przez stronę składającą środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej, należy bowiem mieć na uwadze, że jest ona sformalizowanym środkiem zaskarżenia, i że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w zakreślonych w niej granicach. Zatem przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być jasne i precyzyjne na tyle, aby umożliwić sądowi drugiej instancji ustalenie granic zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem uzupełniać, czy precyzować zarzutów kasacyjnych. Pogląd ten wielokrotnie był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt GSK 10/04, z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II FSK 549/07, z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1543/11, z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 746/12).

Jak przy tym wynika z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Uzasadnienie stanowi integralną część skargi kasacyjnej i musi się odnosić do wskazanej podstawy zaskarżenia. Powinno odnosić się do okoliczności sprawy, a więc wykazać na czym, w określonych okolicznościach faktycznych, naruszenie danego przepisu postępowania polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów. Powołany w zarzucie przepis składa się bowiem z wielu jednostek redakcyjnych (punktów). Skarżący kasacyjnie nie wskazał, którego z punktów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczy zarzut skargi kasacyjnej. Ponadto z zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje za jego pomocą ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. W realiach niniejszej sprawy można było zatem przyjąć na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że zarzut naruszenia powyższych przepisów odnosi się do zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., w kontekście kwestii dotyczącej uwzględniania jedynie budowy legalnie wzniesionej dla oceny spełnienia powyższej przesłanki. Zasadnie w skardze kasacyjnej wskazano, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie jest uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania dotyczącego ustalenia legalności zabudowy na działkach sąsiednich (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 172/06). Uprawnienie takie przysługuje jedynie organom nadzoru budowlanego, a postępowanie to jest postępowaniem odrębnym o toczącego się postępowania dotyczącego warunków zabudowy. Jednakże samowola budowlana, która został stwierdzona prawomocnie przez uprawniony do tego organy nadzoru budowlanego powinna zostać uwzględniona przez organ procedujący w przedmiocie warunków zabudowy. Dopiero więc w sytuacji, kiedy istniałyby prawomocne decyzje dotyczące ewentualnej samowoli budowlanej na działkach nr [...] i [...] organ wydający decyzje o warunkach zabudowy powinien tą okoliczności uwzględnić. Uwzględnić więc należy zarzut skargi kasacyjnej, że organowi wydającemu decyzje o warunkach zabudowy nie przysługuje uprawnienie do samodzielnego prowadzenia postępowania, czy zabudowa zlokalizowana na działkach sąsiednich jest zabudową legalną. Powyższe nie przesądza jednak o możliwości uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na niezasadność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z przedstawionym powyżej zarzutem naruszenia prawa materialnego związany jest zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że skoro Sąd I instancji na rozprawie powziął wiadomości, że istnieją wątpliwości co do legalności zabudowy na działkach nr [...] i [...], to powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów, jeżeli - nie tylko - jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości ale także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Sąd administracyjny nie może, na przykład, przeprowadzić dowodu z zeznań strony lub z zeznań świadków. Zwrócić przy tym należy uwagę, że powyższy przepis stwarza sądowi jedynie możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nie nakłada na niego takiego obowiązku. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W związku z powyższym brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji w zakresie legalności lokalizowania inwestycji na sąsiednich nieruchomościach nie jest usprawiedliwiony. Ustalenie w tym zakresie, w oparciu o prawomocne decyzje organów nadzoru budowlanego, należy do organu administracji orzekającego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnie. W ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia powyższego przepisu polega na przyjęciu, że wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy odbywa się w wyniku sumowania jedynie dwóch wartości, to jest minimum i maksimum, bez uwzględniania sposobu zagospodarowania pozostałych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Powyższe zapatrywanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z § 5 ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przepisu tego wprost wynika, że przy ustalaniu tej wielkości bierze się cały obszar analizowany, a nie jedynie występujące na nim skrajne wielkości w postaci minimum i maksimum. Taki sposób nie tylko nie wynika z brzmienia powyższego przepisu, ale jest sprzeczny z zasadami ładu przestrzennego i nie pozwala na tworzenie harmonijnej całości oraz uwzględnienia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych oraz kompozycyjno - estetycznych (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zasadnie więc przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przy wyliczaniu powyższego wskaźnika należy, uwzględnić wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie jedynie dwie z nich, to jest określające minimum i maksimum tego wskaźnika.

Nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść powyższych przepisów przesądza już o konieczności wskazania w decyzji o warunkach zabudowy ilości budynków mieszkalnych wielorodzinnych planowanych do realizacji w ramach osiedla mieszkaniowego złożonego z wielu budynków (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II 493/16, wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., II OSK 1581/15). Trudno bowiem kwestionować, że charakterystyka zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje swą istotą ilości budynków wielorodzinnych, których dotyczy planowana inwestycja. Tym bardziej, że przepis art. 54 pkt 2 u.p.z.p. nakazuje określić w decyzji szczegółowe warunki zagospodarowania. Nie można więc przyjąć, że liczba planowanych budynków wielorodzinnych nie ma w tym względzie znaczenia. Ponadto w ramach zasady dobrego sąsiedztwa bierze się pod uwagę cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z legalną definicją "cechy zabudowy i zagospodarowania terenu" to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zatem brak określenia ilości budynków nie pozwalałby na takie ustalenie stanu faktycznego, które pozwoliłoby na ocenę czy warunki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że opis inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy nie może być zbyt ogólny (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r., II OSK 57/07).

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten stanowi, iż Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji, czyli nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Chcąc kwestionować zaś niezasadność stwierdzenia przez Sąd I instancji kwestii, że planowa inwestycja ma zostać uwzględniona na terenach o bogatych zasobach krajobrazowych z perspektywą na [...] powinien wskazać na naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego.

Ponadto zauważyć należy, że zasadnie podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wadliwość stanowiska Sądu I instancji co do braku w obszarze analizowanym działek o nr [...] i [...]. Działki te widnieją na kopii mapy zasadniczej załączonej do analizy urbanistycznej i znajdują się w obszarze zabudowany.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.