Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1015/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 145 par. 1 pkt 3,  art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24 par 1 pkt 5, art. 145 par. 1 pkt 3 i 5,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych: 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w G. W. z dnia [...] grudnia 2013 r.; 2) zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz M. M. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest skarga M.M. (dalej: Skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (ARR) w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G.W. (dalej jako: Dyrektor ARR) z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], którą, po wznowieniu postępowania, uchylono decyzję z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor ARR przyznał M.M. wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC w wysokości 1.722.555,12 zł do 12,80 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, na której przeprowadzono działanie "zielony zbiór".

W dniach [...] stycznia – [...] kwietnia 2013 r. przeprowadzona została kontrola na miejscu, podczas której stwierdzono, że powierzchnia upraw pomidora podana przez producenta warzyw we Wniosku stanowiła powierzchnię 12,80 ha, natomiast nie była tożsama z ustaleniami z kontroli krzyżowej przeprowadzonej w Grupie Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Sp. z o. o., gdzie powierzchnia uprawy została podzielona na powierzchnię upraw: pomidora – 12,50 ha oraz ogórka - 0,30 ha.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor ARR wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. i po przeprowadzeniu stosownego postępowania w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2011 r. w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC i odmówił producentowi warzyw udzielenia wsparcia z tytułu przeprowadzenia "zielonego zbioru" na powierzchni 12,80 ha uprawy pomidora. Organ I instancji uznał, że producent warzyw nie dotrzymał warunków mechanizmu WPR "Wsparcie kryzysowe na rynkach owoców i warzyw" w zakresie działania "zielony zbiór" w rozumieniu przepisów prawa unijnego i krajowego.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes ARR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, że decyzja została wydana w trybie wznowieniowym, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj., podstawą wznowienia było ujawnienie na podstawie protokołu WIJHARS z dnia [...] kwietnia 2013 r. nowych okoliczności faktycznych czyli rozbieżności powierzchni uprawy pomidora poddanego działaniom kwalifikującym się do wsparcia oraz prowadzenie na tej samej powierzchni, w okresie "zielonych zbiorów", zbioru pomidorów w celach handlowych.

Organ odwoławczy ustalił, że w okresie przeprowadzenia działania "zielony zbiór" na powierzchni zgłoszonej do objęcia wsparciem (tj. 12,80 ha), dokonywano równocześnie zbioru owoców dojrzałych (handlowych). Oznacza to, że działanie zakwalifikowane pierwotnie jako "zielony zbiór" faktycznie działaniem takim w rozumieniu przepisów regulujących kryzysowe wsparcie nie było. Strona w ocenie Prezesa ARR w ramach przedmiotowego działania nie dokonała łącznych (całkowitych, pełnych) zbiorów nienadających się do sprzedaży produktów na zadeklarowanym we wniosku o udzielenie wsparcia obszarze, ale na uprawie objętej działaniem "zielony zbiór" w tym samym okresie prowadziła również zbiór handlowy.

W ocenie Prezesa ARR istotną kwestią w niniejszej sprawie jest sposób przeprowadzenia przez stronę działania "zielony zbiór" w zadeklarowanym okresie, tj. [...] maja 2011 r. – [...] czerwca 2011 r. Jak zostało wskazane w oświadczeniu Strony z dnia [...] lutego 2013 r., w wyjaśnieniach oraz w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, łączne zbiory nienadających się do sprzedaży produktów obejmowały jednorazowy zbiór zdrowych zielonych owoców i czynność tę przeprowadzono wraz ze zbiorem pomidorów dojrzałych. Świadczy to o tym, że producent warzyw nie dokonywał faktycznie "zielonego zbioru" w zadeklarowanym okresie, a dokonywał tylko jednorazowej czynności usunięcia z krzaków niedojrzałych owoców, którą przeprowadził w trakcie zbiorów dojrzałych owoców. W ocenie organu strona nie dokonała właściwego działania "zielony zbiór", tylko przeprowadziła zabieg agrotechniczny, tzw. regulację gron, polegającą na tym, że w nadmiernie rozbudowanych gronach (o nadmiernej liczbie owoców) część owoców (w stadium niedojrzałości) usuwa się celem uzyskania jednakowej wielkości pozostałych na gronach owoców.

Odnośnie do oceny powierzchni, na której producent warzyw przeprowadził działanie "zielony zbiór", organ II instancji podkreślił, że materiał dowodowy pozyskany w trakcie kontroli ex-post wskazuje na fakt, że producent uprawiał pomidory na powierzchni 12,50 ha i ogórki na powierzchni 0,30 ha. Organ odwoławczy nie zanegował sposobu wykorzystania roślin ogórka jako rośliny wskaźnikowej, natomiast stwierdził, że rośliny te faktycznie zajmowały część powierzchni, którą zgłoszono do wsparcia. Producent osiągał z tytułu sprzedaży ogórków dochód i potrafił oszacować powierzchnię, jaką zajmowały rośliny ogórka. Zatem w ocenie Prezesa ARR zgłoszenie przez producenta powierzchni zajmowanej przez rośliny ogórków we wniosku o udzielenie wsparcia tytułem przeprowadzenia działania "zielony zbiór" na uprawie pomidorów nie może zostać uznane za prawidłowe.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję, Skarżący domagał się uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że:

- nowe okoliczności faktyczne, nieznane wcześniej organowi, przyjęte za podstawę wydania postanowienia Dyrektora ARR w sprawie wznowienia postępowania z [...] lipca 2013 r., rzeczywiście wystąpiły (sprzeczność wniosku o udzielenie wsparcia i ustaleń kontroli krzyżowych - pkt 1 i 2 uzasadnienia postanowienia) lub miały charakter okoliczności istotnych w sprawie (wyniki analizy porównawczej sprzedaży w latach 2010 i 2011, ustalenie wielkości sprzedaży w roku 2011 - wskazane w pkt 3 i 4 postanowienia),

2. art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuprawnione uznanie, że:

- Strona nie przeprowadziła całkowitego "zielonego zbioru" i całkowitej denaturacji nienadających się do sprzedaży pomidorów zebranych w toku "zielonego zbioru",

- Strona dokonywała zielonego zbioru jednocześnie ze zbiorami pomidorów w celach handlowych z tej samej powierzchni w tym samym czasie, a beneficjent w sposób ciągły pozyskiwał dojrzałe pomidory,

- powierzchnia, na której Strona przeprowadziła zabieg "zielonych zbiorów" wynosiła 12,5 ha, podczas gdy w rzeczywistości powierzchnia ta wynosiła 12,8 ha,

3. art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającym na pominięciu w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia, skąd wynika przyjęty przez organ rezultat interpretacji przepisów kształtujących definicję zielonych zbiorów i dlaczego organ uznał, że prowadzenie zielonych zbiorów w sposób zastosowany przez Stronę nie odpowiada przepisom unijnym i krajowym w tym zakresie; organ poprzestał na przytoczeniu definicji ujętej w przepisie art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 543/2011 i stwierdzeniu, że nie podziela poglądów Strony na interpretację tego przepisu, bez odniesienia się do argumentacji prezentowanej przez Stronę,

4. art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na zaakceptowaniu uchylenia decyzji dotychczasowej (decyzji o udzieleniu wsparcia z dnia (...) września 2011 r.) pomimo faktu, że organ nie wykazał i nie uzasadnił, iż zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, podczas gdy powinien odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

W opinii Strony zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego:

1. poprzez dokonanie błędnej wykładni:

a. art. 85 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1580/2007 o ustanowieniu przepisów wykonawczych do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw z dnia 21 grudnia 2007 r. i art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw z dnia 7 czerwca 2011 r. poprzez uznanie, że definicja zielonych zbiorów obejmuje powtarzalne przeprowadzanie zabiegu zielonych zbiorów w danym okresie i brak możliwości dokonywania jakichkolwiek zbiorów pomidorów dojrzałych oraz ich sprzedaży w tym okresie, a nie jednorazowe przeprowadzenie tego zabiegu agrotechnicznego przy jednoczesnej dopuszczalności dokonywania zbiorów pomidorów dojrzałych pochodzących z innej części tej samej plantacji całościowo zgłoszonej do wsparcia oraz ich sprzedaży;

b. § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz.U. nr 130, poz. 750) poprzez uznanie, że warunkiem przyznania wsparcia w ramach nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw jest powtarzalne przeprowadzanie zabiegu zielonych zbiorów w danym okresie, a nie jednorazowe przeprowadzenie tego zabiegu agrotechnicznego;

2. poprzez niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieprzyznaniu Stronie wsparcia pomimo spełnienia przez Stronę przesłanek warunkujących uzyskanie wsparcia w ramach nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw w wysokości adekwatnej do powierzchni uprawy objętej zielonymi zbiorami.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że niemożliwe było jednoczesne przeprowadzenie zabiegu łącznego zbioru niedojrzałych, nie nadających się do sprzedaży produktów na części plantacji, a następnie (rotacyjnie) na pozostałych częściach oraz zbioru handlowego na częściach niepoddawanych aktualnie temu zabiegowi i uzyskanie wsparcia do łącznej powierzchni całej plantacji.

Wskazano również, że przez definicję "zielone zbiory" rozumie czynność jednorazową, w odniesieniu do owoców i warzyw, których zbiory już się rozpoczęły w przypadku, gdy okres zbioru danych owoców i warzyw przekracza okres jednego miesiąca, co niewątpliwie dotyczy pomidorów (plon uzyskiwany jest od kwietnia aż do listopada). Tym samym zielony zbiór można rozpocząć w odniesieniu do plantacji, na której znajdują się już dojrzałe owoce, a jednocześnie zielonemu zbiorowi mogą zostać poddane tylko owoce niedojrzałe – oznacza to, że owoce, które w chwili przeprowadzenia zielonego zbioru są dojrzałe, powinny zostać zebrane. A zatem nie ma przeszkód, aby dojrzałe owoce zebrane przed zielonym zbiorem w celu przygotowania plantacji do przeprowadzenia tego działania, zostały wykorzystane w celach handlowych.

W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 740/14, oddalił skargę Strony skarżącej.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie było prowadzone w trybie wznowieniowym, którego podstawę stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli ujawnienie nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, ale nie znanych organowi, który wydał decyzję. Jako nowe okoliczności wskazano w szczególności ujawnienie w wyniku kontroli różnicy między powierzchnią upraw pomidorów zawartą we wniosku z powierzchnią ujawnioną w wyniku kontroli oraz ustalenie, że w okresie od [...] maja do [...] czerwca 2011 r., tj. w okresie zielonych zbiorów M.M. wprowadził do magazynu i sprzedał Grupie Producentów Owoców i Warzyw "[...]" sp. z o.o. 760.372,00 kg pomidorów. Sąd uznał, że są to okoliczności nowe, nieznane wcześniej organowi i istotne dla sprawy, zatem wznowienie postępowania było w świetle przepisu art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadnione, a zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 5 i art.151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest nieuprawniony.

Sąd wskazał też, że Skarżący nie spełnił warunków niezbędnych do udzielenia tego wsparcia, nie podjął działań koniecznych do uznania ich za zielone zbiory. Definicja "zielonych zbiorów" wymaga aby zbiór dotyczył łącznego czyli całkowitego zbioru niedojrzałych pomidorów na danym obszarze, czyli na całym obszarze zgłoszonym do pomocy. Sytuacja sukcesywnego dojrzewania i zbierania pomidorów dojrzałych nakazuje przyjąć, że nie zebrano wszystkich zielonych pomidorów, a więc przeprowadzony zbiór pomidorów zielonych nie był zbiorem łącznym, czyli nie odpowiadał definicji zielonych zbiorów.

W sprawie ustalono, że przyczyną odmowy przyznania wsparcia był fakt równoległego zbierania pomidorów zielonych i dojrzałych na tym samym obszarze. Sąd stwierdził nadto, że trudności techniczne w spełnieniu wymaganych do przyznania wsparcia kryteriów, spowodowane np. wielkością plantacji, nie mogą być podstawą do przyznania pomocy przy niespełnieniu wymaganych kryteriów.

W świetle tych ustaleń faktycznych za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia przepisów art. 80, 11 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. i uznał, że wyjaśnienia organu w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestie "zielonych zbiorów" zostały przedstawione w sposób znajdujący oparcie w przywołanych prawidłowo przepisach.

W wyniku złożonej skargi kasacyjnej przez Stronę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 6/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Kasacyjny, wskazując na nadzwyczajny charakter instytucji wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną stwierdził, że w sytuacji, w której organ jako podstawę wznowienia postępowania z urzędu wskazuje art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i powołuje się na wykrycie nieznanej mu nowej okoliczności faktycznej, powinien w toku postępowania przede wszystkim tę okoliczność w sposób bezsporny wykazać. NSA uznało, że w decyzjach z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r. organy nie zawarły uzasadnienia przesłanek, na podstawie których wznowiono postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] września 2011 r. o udzieleniu wsparcia do upraw pomidorów. Organy ograniczyły się w ocenie Sądu do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie tj. różnicy co do powierzchni uprawy pomidorów oraz dokonywania zbiorów pomidorów w okresie zielonych zbiorów z tej samej powierzchni, nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również czy okoliczności te istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Tym samym uznano, iż zarzuty Skarżącego co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 , art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd zaniedbań organu w zakresie uzasadnienia przesłanek wznowienia postępowania, są uzasadnione.

Zasadne również w ocenie NSA okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i uznaniu za prawidłowe przyjęcie przez organ administracyjny, że nowe okoliczności faktyczne nieznane wcześniej organowi przyjęte za podstawę wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. rzeczywiście wystąpiły i miały charakter okoliczności istotnych oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia odnoszącego się do podstaw wznowienia postępowania.

NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował decyzję organu, a w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał w odniesieniu do przesłanek wznowienia postępowania na nowe okoliczności, z powodu których organ wznowił postępowanie, to jest na różnicę między powierzchnią pomidorów wskazaną we wniosku, a powierzchnią ujawnioną w wyniku kontroli oraz ustalenie, że w okresie od [...] maja 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. w okresie zielonych zbiorów Skarżący wprowadził do magazynu i sprzedał Grupie Producentów Owoców i Warzyw 760.372,00 kg pomidorów. Ograniczył się przy tym do stwierdzenia, iż są to okoliczności nowe, nieznane wcześniej organowi i istotne dla sprawy.

W ocenie Sądu Kasacyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co do przesłanek wznowienia postępowania jest skrótowe i lakoniczne. Sąd I instancji nie odniósł się do wskazanych okoliczności, to jest rozbieżności między powierzchnią pomidorów wskazaną we wniosku z powierzchnią ujawnioną w wyniku kontroli, a także dokonywania zbiorów pomidorów w okresie zielonych zbiorów z tej samej powierzchni jako okoliczności nowych i istotnych dla sprawy oraz tego czy okoliczności te istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

W tym kontekście zwrócono uwagę na to, iż we wniosku Skarżący wskazał na obszar 12,80 ha jako obszar uprawy pomidorów, co do których wnosił o wsparcie. W toku kontroli ujawniono, że powierzchnia uprawy pomidorów wynosiła 12,50 ha, natomiast pozostała powierzchnia była zajęta pod uprawę ogórka. Jak wskazuje natomiast oświadczenie Skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. ogórki pochodziły z upraw wskaźnikowych (ogórków) wykorzystywanych w uprawie pomidora, na których wcześniej widoczne są objawy chorobowe lub objawy niedoborów składników pokarmowych. Istotnym jest to, że powierzchnia uprawy ogórków jako roślin wskaźnikowych nie zajmuje odrębnej powierzchni, bowiem sadzonki rozmieszczane są pojedynczo, między roślinami pomidora. Oznacza to, iż poprzez uprawę pojedynczych roślin ogórka nie zmniejsza się powierzchnia upraw pomidora, bowiem zajmuje on tę samą powierzchnię, a sadzonki ogórka wykorzystują niszę między sadzonkami pomidora. Okoliczności te wymagały więc rozważenia, czy była to okoliczność nowa i istotna w świetle art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd I instancji został zobowiązany przez NSA do dokonania rzetelnej oceny postępowania organu co do przesłanek wznowienia postępowania oraz zarzutów sformułowanych w skardze przez Skarżącego w tym względzie oraz dokonania kontroli jej legalności.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2181/16 wskazał, że w toku całego postępowania kwestię sporną stanowiło ustalenie rzeczywistego wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie WSA wskazał, na związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 6/15 oznaczającą w istocie konieczność stwierdzenia, że organy zaniedbały uzasadnienia przesłanek wznowienia postępowania.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się do definicji "zielonych zbiorów", a nadto sformułował tezę, że z chwilą rozpoczęcia "zielonych zbiorów" zbiór normalny, handlowy był niedopuszczalny. W ocenie WSA nie miała przy tym znaczenia podnoszona przez stronę skarżącą argumentacja dotycząca długości okresu "zielonych zbiorów". Sąd I instancji zaznaczył, że kwestia ta została uregulowana odmiennie w ustawodawstwie unijnym dopiero od 1 września 2012 r., ale zmienione też zostały zasady obliczania kwoty wsparcia. W stanie prawnym i przy zasadach obliczania wsparcia w czerwcu 2011 r. nie można przyjąć odmiennej interpretacji dotyczącej sposobu przeprowadzania zielonych zbiorów.

Sąd I instancji wskazał, że organ powinien jeszcze raz uzasadnić, w sposób szczegółowy i przekonujący zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W szczególności organ powinien wyjaśnić, analizując zapisy kontroli czy fakty i dowody, na które się powołuje, jako stanowiące podstawę do wznowienia postępowania istotnie nie były znane kontrolującym, a zatem i organowi wydającemu decyzję z [...] września 2011 r. Ponadto WSA zaznaczył, że po przeprowadzeniu powyższej analizy, organ powinien po raz kolejny przeanalizować czy ustalenia kontroli uwieńczone protokołem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawierają okoliczności czy też dowody istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Ponadto WSA stwierdził naruszenie art. 8 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując, że pracownik ARR – R.G. (Dyrektor OT ARR w G.W.) brał udział w wydaniu pierwotnej decyzji. W ocenie Sądu I instancji uchybienie to spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od ww. rozstrzygnięcia Sądu I instancji, zaskarżając wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów, zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w dniu 4 kwietnia 2017 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2181/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie wypełnia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie uzasadnienie to posiada wskazane w tym przepisie elementy i istotne ustalenia ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia, to jednak zbędnie podejmuje rozważania kwestii materialnych, w sytuacji gdy rozpoznawana sprawa ma charakter procesowy. Z tego punktu widzenia należy przyjąć, że nie spełnia warunków wskazanych w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślono, że analiza treści uzasadnienia nie pozwala jednoznacznie ustalić, jaki jest zakres obowiązków organów w ponownie prowadzonym postępowaniu, a to przesądza, że zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji musiał być uznany za zasadny.

NSA wskazał przy tym, że elementem niezbędnym uzasadnienia wyroku przy uwzględnieniu skargi jest zawarcie w nim wytycznych dla organów, co do dalszego postępowania. Uzasadnienie skarżonego wyroku w tym zakresie jest wadliwe przede wszystkim dlatego, że w sposób ogólny i enigmatyczny określa zakres obowiązków organów, jakie są niezbędne dla prawidłowej oceny podstawy wznowieniowej. Stwierdzenie, że organy mają jeszcze raz uzasadnić w sposób szczegółowy i przekonujący wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Organy ten obowiązek wykonały w zaskarżonych decyzjach i postanowieniu wznowieniowym, więc Sąd I instancji powinien ocenić, czy zrealizowały ten obowiązek zgodnie z prawem, a nie odsuwać taką ocenę w bliżej nieokreśloną przyszłość.

W ocenie NSA trafnym był także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. Sposób ujęcia tego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że strona wiąże treść art. 190 p.p.s.a. z prawidłowością uzasadnienia wyroku. Zgodzono się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zbędnie podjął rozważania z zakresu materialnego sprawy, skoro nie została przesądzona dopuszczalność prawnego podniesienia tych problemów, a więc wznowienia wobec ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnień materialnych w decyzji z dnia [...] września 2011 r. Podkreślono nadto, że w chwili wyrokowania ta decyzja nie została usunięta z obrotu prawnego, toteż ona kształtowała i kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę kasacyjną.

W sprawie rozpoznawanej przez Sąd I instancji i zakończonej skarżonym wyrokiem problemem prawnym była ocena ziszczenia się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W skarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, nawiązując do wyroku NSA z dnia 12 maja 2016 r., II GSK 6/15, że organy powinny jednoznacznie wypowiedzieć się co do podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bo tego nie uczyniły wznawiając postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2011 r. W tym zakresie Sąd I instancji nie zrealizował wytycznych sądu kasacyjnego z wyroku z dnia 12 maja 2016 r., II GSK 6/15, zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a., bo to on miał dokonać oceny czy organy wykazały przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

NSA wskazał ponadto, iż podjęcie przez Sąd I instancji analizy rozwiązań z zakresu prawa materialnego jest wadą uzasadnienia skarżonego wyroku, ale też jest faktem, który nie zmienia zakresu związania wyrokiem NSA z dnia 12 maja 2016 r. Związanie, o jakim stanowi art. 190 p.p.s.a., musi być odnoszone do tego elementu (zakresu) rozpoznawanej sprawy, który wprost wynika z wyroku kasacyjnego. W tym zakresie podkreślić należy, że NSA uchylając wyrok WSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 740/14 określił zakres związania dla Sądu I instancji i wskazał, że odnosi się on do oceny podstaw i prawidłowości wznowienia postępowania z powołaniem się przez organy na treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie NSA stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogą być oceniane zarzuty skierowane pod adresem przepisów materialnych, bo ustalenia będą mogły być prowadzone dopiero po przesądzeniu zasadności wznowienia postępowania administracyjnego.

Zatem z tego powodu podjęcie przez Sąd I instancji rozważań w zakresie podstaw materialnych związanych z pojęciem "zielonych zbiorów" nie może mieć wpływu na zakres rozpoznawanej sprawy przez organy, chociaż musi być wiązane z oceną poprawności skażonego wyroku. Zatem za trafne - w ocenie Sądu Kasacyjnego - należało uznać prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że rozważania kwestii materialnych sprawy nie były w żaden sposób konieczne do rozpoznania istoty sprawy przez Sąd I instancji. Co więcej, ponieważ były poza zakresem sprawy, to przekroczyły związanie wynikające z art. 190 p.p.s.a., są niewiążące dla organów rozstrzygających sprawę i są równocześnie naruszeniem art. 190 p.p.s.a. Poza tym są nieskuteczne, bo wkraczałyby w sferę wykonywania administracji, a Sąd I instancji nie ma takich uprawnień. Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. okazał się także skuteczny.

Reasumując NSA stwierdził, że z powodów wcześniej wskazanych za niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenia prawa materialnego. Na kontrolowanym etapie postępowania są to zarzuty przedwczesne, bo te rodzaje naruszeń mogą być przedmiotem oceny kasacyjnej dopiero wówczas, gdy w sprawie zostanie przesądzone, że istniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 346/17 uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2181/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, LEX nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, LEX nr 594010).

Mając na uwadze powyższe Sąd zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym już wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 346/17, jak również w wyroku NSA z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 6/15, którym to NSA uchylił wyrok z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 740/14 i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawę do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do powyższego podkreślić należy w pierwszej kolejności, że NSA zakwestionował uprawnienie Sądu I instancji, który orzekał w sprawie wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., do dokonywania rozważań w zakresie podstaw materialnych związanych z pojęciem "zielonych zbiorów", albowiem rozważania odnoszące się do kwestii materialnych sprawy nie były w żaden sposób konieczne do rozpoznania istoty sprawy przez Sąd I instancji. NSA stwierdził, że na kontrolowanym etapie postępowania są to zarzuty przedwczesne, bo te rodzaje naruszeń mogą być przedmiotem oceny kasacyjnej dopiero wówczas, gdy w sprawie zostanie przesądzone, że istniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

NSA wskazał, że uzasadnienie skarżonego wyroku WSA w tym zakresie jest wadliwe przede wszystkim dlatego, że w sposób ogólny i enigmatyczny określa zakres obowiązków organów, jakie są niezbędne dla prawidłowej oceny podstawy wznowieniowej. Stwierdzenie, że organy mają jeszcze raz uzasadnić w sposób szczegółowy i przekonujący wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Organy ten obowiązek wykonały w zaskarżonych decyzjach i postanowieniu wznowieniowym, więc Sąd I instancji powinien ocenić, czy zrealizowały ten obowiązek zgodnie z prawem, a nie odsuwać taką ocenę w bliżej nieokreśloną przyszłość.

NSA stwierdził, że Sąd I instancji zbędnie podjął rozważania z zakresu materialnego sprawy, skoro nie została przesądzona dopuszczalność prawnego podniesienia tych problemów, a więc wznowienia wobec ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnień materialnych w decyzji z dnia [...] września 2011 r. NSA podkreślił przy tym, że w chwili wyrokowania ta decyzja nie została usunięta z obrotu prawnego, toteż ona kształtowała i kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę kasacyjną.

NSA wskazał ponadto, że w sprawie rozpoznawanej przez Sąd I instancji i zakończonej wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. problemem prawnym była ocena ziszczenia się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W skarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, nawiązując do wyroku NSA z dnia 12 maja 2016 r., II GSK 6/15, że organy powinny jednoznacznie wypowiedzieć się co do podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bo tego nie uczyniły wznawiając postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2011 r. W tym zakresie – w ocenie NSA - Sąd I instancji nie zrealizował wytycznych sądu kasacyjnego z wyroku z dnia 12 maja 2016 r., II GSK 6/15, bo to Sąd I instancji miał dokonać oceny, czy organy wykazały przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd – rozpoznając ponownie sprawę - po pierwsze wskazuje to, na co zwrócił już uwagę WSA w wyroku z dnia 26 października 2016 r., iż pracownik ARR – R.G. (Dyrektor OT ARR w G.W.) brał udział w wydaniu pierwotnej decyzji z dnia [...] września 2011 r. (tej będącej przedmiotem wznowionego postępowania administracyjnego), a następnie wydawał również decyzje po wznowieniu postępowania tj. decyzję z dnia [...] września 2013 r. (uchyloną przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 23013 r.) i decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., będącą przedmiotem odwołania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa ARR z dnia [...] stycznia 2014 r., która została zaskarżona do tut. Sądu.

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku Sądu I instancji z dnia 26 października 2016 r., że uchybienie to spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, albowiem w sprawie doszło do ewidentnego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co winno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. i poprzedzającej decyzji I instancji z uwagi na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Tym samym Sąd z uwagi na treść przywołanych przepisów musiał uwzględnić skargę ze względu na zaistnienie innego naruszenia przepisów postępowania, gdyż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albowiem decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektora OT ARR w G.W. została wydana przez osobę, która brała udział w wydaniu pierwotnej decyzji z dnia [...] września 2011 r. będącej przedmiotem wznowionego postępowania administracyjnego.

Odnośnie zaś realizacji wytycznych wskazanych w obydwu wyrokach NSA Sąd - dokonując oceny merytorycznej zaskarżonych decyzji – stwierdza, iż należy zgodzić się z oceną dokonaną w wyroku NSA z dnia 12 maja 2016 r., że organy wydając postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2011 r. nie przedstawiły odpowiedniej argumentacji, z jakich względów okoliczności – wskazywane przez organy jako podstawa do wznowienia – rzeczywiście były nowe i istotne, jak również czy okoliczności te istniały w dniu wydawania decyzji z dnia [...] września 2011 r. i rzeczywiście nie były znane organowi, co stanowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego dostosuje się do wskazań zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 346/17 oraz z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 6/15, jak i zawartych w niniejszym wyroku.

Organ winien też z urzędu uwzględnić regulację zawartą w art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż decyzja z dnia [...] września 2011 r., objęta postępowaniem wznowieniowym, została doręczona w dniu [...] września 2011 roku.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą i orzekł jak w wyroku.

Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika (w tym przypadku radcy prawnego / adwokata) reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 457 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (200 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego / adwokata (240 zł), jak również kosztów opłaconego pełnomocnictwa.