Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 526/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw (art. 64b § 1 p.p.s.a.)
Powołane przepisy: article: art. 151a  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą we W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent [...] w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, odmówił ustalenia na rzecz [...] S.A. (skarżący, strona skarżąca) warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i 2 budynków w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we [...] przy ulicy [...], na działce nr [...] i części działki nr [...],[...], obręb [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1078, ze zm., dalej "u.p.z.p."), bowiem nie stanowi kontynuacji cech i rodzaju zabudowy obszaru analizowanego, gdyż w sąsiedztwie przeważają budynki jednorodzinne wolnostojące. W ocenie organu dla wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane dalej rozporządzeniem planistycznym), budynki musiałyby zostać wycofane w głąb działki. Organ podniósł, że wskaźnik zabudowy nie odpowiada średnim wartościom dla obszaru analizowanego. Inwestor bowiem planuje zabudowę ze wskaźnikiem 0,28, a średni wskaźnik wynosi 0,23. W ocenie organu pierwszej instancji, ustalenia elewacji frontowej nie odpowiadają wartościom sąsiedztwa. Planowane segmenty zabudowy szeregowej charakteryzują się elewacją frontową o wartościach 36,7 m

i 41,8 m, co jest wartością niespotykaną dla obszaru analizowanego. Ponadto organ wykazał zastrzeżenia także do wysokości elewacji frontowej planowanych budynków. Średnia wysokość budynków sąsiedztwa to 6,2 m, a wartością dominującą są budynki o wysokości 7,5 m. Inwestor natomiast planuje budynki

o wysokości do 9 m.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka [...], zarzucając decyzji naruszenie przepisów: 1) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego, poprzez arbitralne podejście do ustalenia obszaru analizowanego; 2) § 5 ust. 2 rozporządzania planistycznego, poprzez jego niezastosowanie, pomimo że

z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy jednoznacznie wynika dopuszczalność wyznaczenia wskaźnika zabudowy; 3) § 7 ust. 4 rozporządzania planistycznego, poprzez jego niezastosowanie, pomimo że z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy jednoznacznie wynika dopuszczalność wyznaczenia planowanej wysokości elewacji frontowej; 4) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1253 ze zm., dalej "k.p.a."), poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Z uwagi na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (SKO, Kolegium), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podkreślono, że u podstaw kasacyjnego rozstrzygnięcia Kolegium legły przede wszystkim uchybienia związane z niewykonaniem zaleceń procesowych Kolegium z decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. ([...]) oraz wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów § 4 - § 7 rozporządzenia planistycznego. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ nie znalazł podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego. SKO stwierdziło, że stanowisko organu jest nieuzasadnione. Organ pierwszej instancji nie zastosował się do ustalonych w decyzji kasacyjnej wytycznych względem kwestii dowodowych

i okoliczności podlegających wyjaśnieniu.

Według SKO należy zauważyć, że wzdłuż ulicy [...] znajduje się zabudowa szeregowa. Nie było zatem żadnych przeszkód, zarówno prawnych, jak

i urbanistycznych aby nieruchomości znajdujące się wzdłuż ulicy [...] (po północnej stronie) włączyć do obszaru analizowanego. Obszar analizowany

powinien być poszerzony w sytuacjach konieczności uchwycenia urbanistycznej całości, celem zachowania ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie zwarta urbanistyczna całość wytyczana jest ulicą [...], albowiem ta ulica o szerokości pasa drogowego 50 - 60 zrywa sąsiedztwo urbanistyczne. Planowana zabudowa jest lokalizowana przy ulicy [...] i [...] i drogi te jako dojazdowe (KDD) do zabudowy winny być uwzględnione w całości w obszarze analizowanym, tym bardziej, że nie stanowią one żadnych urbanistycznych przeszkód zrywających sąsiedztwo. Zdaniem Kolegium nie ma żadnych urbanistycznych i prawnych argumentów, aby wyłączyć z analizy zabudowę po północnej stronie obszaru analizowanego. Ulica [...] jest wąską drogą gminną i nie stanowi ona bariery urbanistycznej przerywającej sąsiedztwo pomiędzy zabudową usytuowaną na południu i na północy. Cała zabudowa wzdłuż ulicy [...] tworzy urbanistyczną całość. Zdaniem Kolegium, oparcie granic obszaru analizowanego na nieruchomościach z zabudową szeregową wskazuje na arbitralne podejście do gromadzenia materiału dowodowego i uwzględniania jedynie okoliczności faktycznych i prawnych dających podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony wadliwie

z naruszeniem standardów właściwych dla zachowania zasady prawdy obiektywnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że pomimo wadliwości analizy funkcji i cech zabudowy, nawet z dotychczas zgromadzonym materiałem dowodowym, trudno uzasadnić odmowę kontynuacji poszczególnych cech zabudowy. Zdaniem Kolegium odmowa z uwagi na brak kontynuacji rodzaju zabudowy jest bezzasadna.

Kolegium w obszernym uzasadnieniu decyzji przywołując szereg przepisów prawnych odniosło się kwestii podnoszonych przez organ pierwszej instancji. m.in. do warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., kontynuacji rodzaju zabudowy, wskaźnika zabudowy, elewacji frontowej jak również wysokości budynków. Po analizie materiałów zebranych w sprawie, SKO doszło do wniosku, że inwestycja nie będzie stanowiła wartości obszaru analizowanego, skutkującej koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył sprawy, albowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych. Zebrany materiał dowodowy przeczy wnioskom wyciągniętym przez organ pierwszej instancji i dowodzi arbitralnej jego oceny. Co więcej, dobór obszaru analizowanego z pominięciem zabudowy szeregowej przy ulicy [...] wskazuje na nieprawidłowe gromadzenie materiału dowodowego.

W takim stanie rzeczy zastosowanie przez Kolegium rozstrzygnięcia reformatoryjnego naruszałoby standardy właściwe dla zasady dwuinstancyjności postępowania. Kolegium podejmując ewentualnie merytoryczne pozytywne rozstrzygnięcie musiałoby dokonać także uzgodnień projektu decyzji i dokonać je za organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium czynności te wykraczają poza postępowanie drugoinstancyjne. Zatem uzasadnione było podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła spółka [...], podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na tym, że organ drugiej instancji bezpodstawnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, tj. wydać na rzecz strony skarżącej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, jako że nie zostały łącznie spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie, tj. naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym 17 zł uiszczonych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ odwoławczy przesądził,

że sprawa powinna zostać zakończona decyzją uwzględniającą wniosek skarżącej. Organ odwoławczy potwierdził, że przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazane przez organ pierwszej instancji są bezzasadne. Kolegium wskazało bowiem w uzasadnieniu decyzji w sposób nie budzący wątpliwości,

że: 1) wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję i cechy zabudowy istniejącej wzdłuż ulicy [...]; 2) wskazana przez skarżącą lokalizacja obiektów nie narusza standardów w zakresie linii zabudowy wykształconej w sąsiedztwie;

3) możliwe jest wyznaczenie wskaźnika wielkości nowej zabudowy zgodnie

z wnioskiem; 4) zaproponowana szerokość elewacji frontowej, jak i wysokość planowanej zabudowy uje cechy sąsiedniej zabudowy. Przesądzając o powyższym Kolegium powinno, zdaniem strony skarżącej uchylić rozstrzygnięcie pierwszej instancji i rozstrzygnąć sprawę merytoryczną.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie. Odnosząc się do złożonego sprzeciwu Kolegium podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. SKO podniosło, że

w zaskarżonej decyzji obszernie i wyczerpująco umotywowało konieczność

i dopuszczalność zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując powody takiego stanowiska. Organ drugiej instancji podkreślił, że wydanie decyzji reformatoryjnej naruszałoby standardy właściwe dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, Kolegium ponownie podniosło, że analiza sporządzona przed organem pierwszej instancji jest mocno wadliwa

i nie oddaje stanu zagospodarowania sąsiedztwa urbanistycznego. Jak wykazano

w zaskarżonej decyzji, granice obszaru analizowanego nie tworzą urbanistycznej całości. Przede wszystkim, zwarta urbanistyczna całość w tym przypadku wytyczana jest ulicą [...], albowiem ta ulica, o szerokości pasa drogowego 50 - 60, zrywa sąsiedztwo urbanistyczne. Co więcej planowana zabudowa jest lokalizowana przy ulicy [...] i ulicy [...] i drogi te, jako dojazdowe (KDD) do zabudowy, winny być uwzględnione w całości w obszarze analizowanym, tym bardziej, że nie stanowią one żadnych urbanistycznych przeszkód zrywających sąsiedztwo. Cała zabudowa wzdłuż ulicy [...] tworzy urbanistyczną całość. Ponadto organ wskazał, że obszar analizowany jest częściowo ujęty w rejestrze zabytków. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. historyczny układ urbanistyczny osiedla z komponowaną zielenią i ogródkami działkowymi we [...] pomiędzy ulicami: [...],[...],[...] i [...], został wpisany do rejestru zabytków (decyzja z dnia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2008 r.; nr rejestru zabytków [...]), co wymaga obszernej analizy faktycznej i prawnej zgodności inwestycji z przepisami ochrony zabytków oraz uzgodnienia projektu decyzji z organami ochrony zabytków.

SKO podało szereg czynności, do których przeprowadzenia zobligowane byłoby przed wydaniem decyzji reformatoryjnej. Wskazane czynności obejmują przeprowadzenie w całości podstawowych i zasadniczych dowodów w sprawie. Takie działanie Kolegium naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej:

"p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

(art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podnieść ponadto należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie

z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13).

W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne

z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego

w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przy czym wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z zapewnieniem stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania i umożliwieniem przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.)

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania, wskazując na uchybienia

w przeprowadzonym postępowaniu wynikające przede wszystkim z niewykonania wiążących organ I instancji zaleceń procesowych (dowodowych) zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2017 r. ([...]), nakazujących uwzględnić przy rozpatrywaniu sprawy okoliczności faktycznych dotyczących zabudowy szeregowej zlokalizowanej przy ul. [...] – co mogło nastąpić tylko przez przeprowadzenie dowodu w postaci analizy funkcji i celu zabudowy.

Kolegium wywiodło, że tym samym organ I instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 6 i 7 k.p.a. W efekcie nie uwzględniwszy wskazań Kolegium zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę funkcji i cech zabudowy przez błędne określenie obszaru analizowanego oraz wadliwe przeliczenie wskaźników i parametrów zabudowy.

Odnosząc powyższe uwagi do przedstawionych Sądowi akt sprawy, należy podzielić zastrzeżenia Kolegium co do popełnionych przez organ I instancji naruszeń prawa procesowego.

Przede wszystkim należy zgodzić się z Kolegium, że organ I instancji będąc związany wskazaniem co do okoliczności jakie należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, winien przeprowadzić ponowną analizę funkcji i cech zabudowy po włączeniu do obszaru analizowanego zabudowy znajdującej się wzdłuż ulicy [...] (po północnej stronie ulicy). Niewątpliwie wymagało to wyznaczenia na nowo obszaru analizowanego i ponownego przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy na nowym obszarze. Zaleceń tych organ I instancji bezspornie nie wykonał, na co wskazują akta sprawy.

Powyższe oznacza, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wymaga uzupełnienia a jego zakres ma bezspornie istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane

w uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnieść należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest bowiem zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom,

a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1518/11, wyrok NSA z 12 października 2010r. sygn. akt II OSK 1542/09). W związku z tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawowym dowodem służącym ustaleniu, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia planistycznego. Sporządzenie tej analizy nie tylko umożliwia wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, ale w dalszej perspektywie pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Jednakże warunkiem przeprowadzenia analizy zgodnej z przepisami rozporządzenia planistycznego jest wyznaczenie obszaru analizowanego stosownie do wymogów określonych w tym rozporządzeniu, gdyż wadliwe ustalenie granic tego obszaru jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 334/07).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nadto projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. ustanawia bowiem obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów (co potwierdza wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego). Wymóg ten dotyczyłby zatem również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że skoro analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy, to należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23 czerwca

2010 r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym. Braki w tej analizie mogą więc uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14).

Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że powołanie biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego,

o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy

w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138

§ 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie.

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu pierwszej instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa

w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA

z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom

z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej

w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA

w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA

w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA)

Wskazać należy, że w najnowszym orzecznictwie NSA z dużą ostrożnością podchodzi się do zasady możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia odmownej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W większości orzeczeń akcentuje się szczególne unormowanie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu przyjmując w rezultacie, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok: NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10).

Podkreśla się, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, w tak określonych warunkach prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając w toku instancyjnym decyzję Prezydenta [...] orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie przekroczyło granic szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznawanej organowi odwoławczemu przepisem art. 138

§ 2 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Podejmując takie rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym Kolegium prawidłowo zwróciło uwagę na specyfikę decyzji ustalającej warunki zabudowy

i odnoszące się do niej wymogi, w tym wymogu sporządzenia jej projektu przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Dokonanie analizy urbanistycznej wniosku i oceny wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przed organem odwoławczym stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 518/10).

Na akceptację Sądu zasługuje stanowisko Kolegium przyjęte w odniesieniu do czynności procesowych, których przeprowadzenie jest konieczne dla wydania decyzji. Zdaniem Sądu zasadnie Kolegium stwierdziło konieczność ich uzyskania, skoro z akt sprawy wynika, że analiza sporządzona przed organem pierwszej instancji jest mocno wadliwa i nie oddaje stanu zagospodarowania sąsiedztwa urbanistycznego. Ponadto wymagane jest przeprowadzenie procedury uzgodnień

z uwagi na częściowe ujęcie obszaru analizowanego w rejestrze zabytków. Materiał sprawy uprawnia również do uznania za prawidłowe wskazanie Kolegium, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczące konieczności ponownego przeliczenia średnich wskaźników oraz parametrów zabudowy.

W ocenie Sądu należy zaaprobować stanowisko Kolegium, że zakres opisanych powyżej czynności wyjaśniających odpowiada ustawowej przesłance "znacznej części" oraz, że wykracza on poza dozwolone granice uzupełaniającego postępowania dowodowego, regulowanego przepisem art. 136 k.p.a.,

a wykorzystanie tego trybu w rozpoznawanej sprawie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

Istotne bowiem jest, że w przypadku dokonania modyfikacji w zakresie zasadniczych w sprawie okoliczności dopiero na etapie postępowania odwoławczego - strony postępowania zostałyby pozbawione możliwości ewentualnego kwestionowania wydanej w takim trybie decyzji w toku instancyjnym przy wykorzystaniu zwyczajnego środka zaskarżenia.

Argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty strony skarżącej co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy orzekając w sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego i wobec braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.