Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 300/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 art. 11 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 454/17 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargą kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 454/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 13 kwietnia 2015 r. przed Wojewodą Małopolskim zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kraków prawa własności nieruchomości położonej w Krakowie w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda Małopolski stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina Kraków nabyła nieodpłatnie z mocy prawa, prawo własności nieruchomości ww. nieruchomości, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa – Podgórza.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nr [...], obręb [...], w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa. W dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów, założonym w 1976 r. jako właściciel wpisane było Dobro Kolei Państwowych a jako władający Powiatowy Związek Gminnych Spółdzielni Samopomoc Chłopska. Z odpowiedzi uzyskanych od Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie, Urzędu Miasta Krakowa i Archiwum Akt Nowych wynika, że nie posiadają dokumentów mogących potwierdzić prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Dokonując analizy zasad ustanawiania prawa zarządu i użytkowania organ uznał, że nie zostało ustanowione w formie prawem przewidzianej prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskich Kolei Państwowych zaś uprawnienie właścicielskie Skarbu Państwa na tej nieruchomości wykonywał terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym nieruchomość spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i z mocy prawa stała się własnością Gminy Kraków. Organ powołał się na ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Tym samym, w ocenie organu, prawa zarządu czy też prawa użytkowania PKP nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przedsiębiorstwu państwowemu PKP nie przysługiwał w okresie 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości opisywanej w sentencji decyzji, oparty na stosownej decyzji lub umowie ustanawiającej prawo do nieruchomości, tym samym nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

W skardze na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie, zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości;

2) art. 5 ust. 3 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych;

3) art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

4) art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe";

5) art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

Skarżący zarzucił także rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 107 § 3, 75 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że spółka Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja, znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Ma to w sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Sąd podkreślił, że stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, potwierdzone uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16.

Za nietrafne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe oraz art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazując że w uzasadnieniu powołanej uchwały I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że od uchylenia przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege.

Sąd wskazał także, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. W ustępie 2 tego przepisu zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). PKP w tym wykazie nie zostało ujęte.

Ponadto komunalizacji nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP" poprzez przyjęcie, że przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji";

b) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191);

- w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia;

- polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponad wojewódzkim, podległego organom administracji centralnej;

c) błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

d) błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego;

e) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe";

f) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

2) naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, że prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest w równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu;

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - że nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

c) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub c P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak zapewnienia Wojewodzie Małopolskiemu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowo-administracyjnym przed Sądem I instancji, pomimo że jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest miasto na prawach powiatu - Gmina Miejska Kraków.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., stąd też należałoby odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Jednak w rozpoznawanej sprawie mamy sytuację szczególną, wynikającą z faktu obowiązywania dwóch uchwał składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, których przedmiot bezpośrednio związany jest z przedmiotem niniejszej sprawy. Pierwsza z uchwał to uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16, do której między innymi odwołuje się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

Druga uchwała późniejsza, to uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17. Podkreślić jeszcze należy, że druga z uchwał, tj. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 podjęta została na podstawie postanowienia NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. I OSK 2148/15, a zagadnienie prawne sformułowane w sentencji tego postanowienia nie dotyczyło wyjaśnienia konkretnego przepisu prawa, lecz sprowadzało się w zasadzie do żądania dokonania przez skład powiększony oceny prawidłowości uchwały I OPS 2/16 z którą nie zgadzał się skład Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiający zagadanie prawne w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 i podjął ponownie uchwałę zgodnie z którą "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

Mając powyższe na uwadze należy wskazać na treść z art. 269 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. § 2. W przypadkach, o których mowa w § 1, skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Przepisu art. 267 nie stosuje się.

Z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA, a w przypadku nie podzielenia stanowiska zajętego w uchwale, skład rozpoznający sprawę musiałby przedstawić powstałe zagadnienie prawne odpowiedniemu poszerzonemu składowi NSA. Podkreślić jeszcze należy, że druga z uchwał, tj. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 podjęta na podstawie postanowienia NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. I OSK 2148/15, w którym sformułowane zagadnienie prawne nie dotyczyło wyjaśnienia konkretnego przepisu prawa, lecz sprowadzało się do żądania dokonania przez skład powiększony oceny prawidłowości uchwały I OPS 2/16 z którą nie zgadzał się skład Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiający zagadanie prawne w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2017 r.

Tym samym zaistniała taka sytuacja w której mamy obowiązującą uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16, która uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 poddana została ocenie w wyniku której podzielono stanowisko i argumentację zawartą w uchwale I OPS 2/16 i ponownie podjęto uchwałę o tej samej treści.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie związany jest wskazanymi wyżej uchwałami składu 7 sędziów NSA, tj. I OPS 2/16 i I OPS 5/17, a to oznacza, że nie można rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny z podjętymi uchwałami.

Zarzuty skargi kasacyjnej praktycznie są tożsame z zarzutami sformułowanymi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, do których Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku, a z tym stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast w skardze kasacyjnej podniesiony został jeszcze zarzut, który nie był podnoszony w skardze, a dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP, poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji".

Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wypowiadał się odnośnie wskazanych przepisów, nie dokonywał ich wykładni. Odwołanie się do wskazanych przepisów zawarte jest natomiast w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. RP Nr 97, poz. 568), a następnie art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo PKP uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy. Następnie zarząd powierniczy - wskutek skreślenia użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy" - uległ przekształceniu w zarząd. Wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. z dniem 8 grudnia 1960 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311). Ustawa z 2 grudnia z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez PKP. Z dniem uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r. uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Tym samym PKP z dniem 8 grudnia 1960 r. utraciły zarząd nieruchomościami przyznany ww. rozporządzeniem z 1926 r. Zarząd powstały ex lege nie może bowiem istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej. Ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. przyznała PKP jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie z 1926 r. Także uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, zgodnie z którym "PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych" nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Norma stanowiąca o "obowiązku wykonywania wszelkich uprawnień" odnosi się do istniejących już uprawnień, a zatem nie stanowi źródła tych uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, a mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Również ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1995 r. Nr 95, poz. 474) nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomości. W art. 42 tej ustawy ustawodawca przewidział możliwość nabycia przez PKP własności budynków, lokali i innych urządzeń wchodzących w skład linii kolejowych na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), czyli brał pod uwagę, że PKP może być zarządcą gruntów państwowych lub komunalnych, nie oznaczało to jednak, że art. 42 lub inny przepis tej ustawy takie prawa przyznawał. Powyższe stanowisko prawne znalazło swój wyraz w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16, a potwierdzone zostało w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie koleje Państwowe". Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Ostatnio wymienione mienie stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe było uwłaszczenie PKP gruntem, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (OTK -A 2005/4/35) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Takie stanowisko prezentowane jest w uzasadnieniu powoływanych uchwał składu 7 sędziów NSA I OPS 2/16 i I OPS 5/17. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 34 i 34a ustawy jest niezasadny.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). PKP bezspornie nie zostały ujęte w tym wykazie. Taki pogląd prezentowany jest w powoływanej uchwale składu 7 sędziów NSA I OPS 2/16.

Bezzasadne są ponadto zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Powyższe przepisy nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Omawiana ustawa komunalizacyjna przewiduje dwojaki sposób nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), a mianowicie z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2), oraz na wniosek gminy (art. 5 ust. 3 i ust. 4). W niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli w trybie przepisów regulujących przejście na rzecz właściwych gmin z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Zatem ocenie organów administracji, a następnie Sądu I instancji, podlegać mogły wyłącznie przesłanki nabycia przez gminę spornej nieruchomości z mocy prawa. Natomiast kwestie dopuszczalności przekazania gminie mienia na podstawie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie mogły być analizowane, bowiem nie mieściły się one w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy.

Mając na uwadze uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 oraz uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 oraz treść art. 269 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.