Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1111/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad O/[...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak[...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia [...] marca 2018 r., znak : [...] dotyczącą nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Ww. decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] czerwca 2017 r. przedstawicie Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili czynności kontrolne w km [...] drogi krajowej nr[...], nad: ulicą[...], ciągiem pieszo - rowerowym, al.[...], linią kolejową nr [...] - CMK i linią kolejową nr [....] relacji W. – K. oraz ulicą [...]w Z., w związku z zaistniałym w dniu [...] czerwca 2017 r. zdarzeniem polegającym na odspojeniu fragmentu otuliny betonowej z tego wiaduktu i jej upadku na zaparkowany pod wiaduktem samochód. Na przedmiotowym wiadukcie, w dniu 22 czerwca 2017 r., były prowadzone roboty remontowe nawierzchni. Po tym zdarzeniu zarządca wiaduktu wstrzymał prowadzenie robót.

Na podstawie wyników czynności kontrolnych, oględzin wiaduktu oraz dostarczonej dokumentacji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na GDDKiA obowiązek przedłożenia w terminie do [...] października 2017 r. ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu.

Zobowiązany - Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] października 2017 r. przedłożył opracowanie pn.: "Ekspertyza techniczna wiaduktu drogowego w km [...] drogi krajowej nr [...] nad linią kolejową i ulicami miejskimi w Z." autorstwa mgr inż. R.W. i mgr inż. T.R. z września 2017 r.

W opracowaniu tym stwierdzono konieczność przeprowadzenia remontu wiaduktu.

W dniu [...] listopada 2017 r. w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzono rozprawę administracyjną, której przedmiotem było wyjaśnienie wątpliwości, co do zakresu robót remontowych przedmiotowego wiaduktu, wykazanych w ekspertyzie.

W trakcie rozprawy autorzy ekspertyzy, doprecyzowali roboty naprawcze w zakresie wyposażenia obiektu, skorodowanej osłony kabla sprężającego, podpór i płyty pomostu. Natomiast w zakresie robót naprawczych skorodowanego zbrojenia ustroju nośnego oświadczyli, że "Sposób odtworzenia zbrojenia zostanie określony w dokumentacji technicznej remontu wiaduktu. Roboty naprawcze mogą być zrealizowane w różny sposób, w zależności od stopnia uszkodzenia prętów, może to być dołożenie prętów dodatkowych czy oczyszczenie i zabezpieczenie istniejącego zbrojenia". Podobnie w stosunku do sposobu i lokalizacji ubytków betonu występującego w dźwigarach oświadczyli, że: "Na rys. nr 3.5 ekspertyzy zostały naniesione miejsca, w których są ubytki betonu dźwigarów, natomiast w trakcie prowadzonych robót naprawczych należy podjąć ostateczną decyzję co do zakresu napraw. Zakres naprawy ubytków betonu w dźwigarach zostanie określony w dokumentacji technicznej remontu wiaduktu."

Ponadto autorzy ekspertyzy przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., znak:[...], wskazali: "1. Elementy wiaduktu znajdujące się w sąsiedztwie linii kolejowej powinny zostać wyposażone w elementy stanowiące zabezpieczenie przed porażeniem prądem. 2. Wykonanie i montaż elementów zabezpieczających powinny zostać poprzedzone uzyskaniem warunków do projektowania i prowadzenia prac na terenie kolejowym oraz opracowaniem stosownej dokumentacji projektowej".

W ekspertyzie oceniono stan techniczny wiaduktu jako niedostateczny. Składają się na niego cząstkowe oceny poszczególnych elementów obiektu tj. niedostateczny stan techn. ustroju nośnego (2), niepokojący stan techn. podpór (3), niedostateczny stan nawierzchni jezdni, dylatacji i wyposażenia, przedawaryjny stan chodników (1) i awaryjny stan izolacji (0). Stan wiaduktu w głównej mierze spowodowany jest w nieprawidłowościami w zakresie systemu odwodnienia obiektu oraz nieszczelnej izolacji pomostu.

W związku z dokonanymi ustaleniami, wskazującymi na nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2018r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu drogowego w km [...] drogi krajowej nr[...], nad ulicą [...] ciągiem pieszo - rowerowym, al.[...], linią kolejową nr [...] - CMK i linią kolejową nr 1 relacji [...] - [...] oraz ulicą [...]w Z., poprzez:

- wykonanie nowej izolacji płyty pomostu wraz z systemem odwadniającym;

- wykonanie nowej nawierzchni jezdni na obiekcie;

- wykonanie nowych urządzeń dylatacyjnych,

- rozbiórkę i odtworzenie kap chodnikowych wraz z montażem nowych barier energochłonnych i balustrad o wysokości 110 cm oraz 130 cm na przęśle znajdującym się nad linią kolejową;

- wykonanie napraw zbrojenia ustroju nośnego, oczyszczenie skorodowanej osłony kabla sprężającego i jej zabezpieczenie, oczyszczenie i reprofilację spodu konstrukcji;

- rozkucie istniejących zarysowań i odspojeń betonu wraz z ich uzupełnieniem i naprawą powierzchniową podpór;

- wyposażenie wiaduktu w elementy zabezpieczające przed porażeniem prądem sieci trakcyjnych, tj. osłony przeciwporażeniowe usytuowane przy balustradzie znajdującej się na skraju obiektu, na takich odcinkach obiektu, aby pionowa krawędź osłony znajdowała się w odległości nie mniejszej niż 2 m od: płaszczyzny pionowej wyznaczonej przez oś toru, w miejscu największego zbliżenia i od elementów sieci jezdnej znajdującej się pod napięciem elektrycznym, podwieszonej do konstrukcji obiektu; urządzenia zabezpieczające przed zetknięciem elementów sieci jezdnej z elementami przęsła, urządzenia zabezpieczające przed pojawieniem się napięcia elektrycznego na konstrukcji obiektu; w terminie do [...] grudnia 2019 r.

Ponadto w przedmiotowym rozstrzygnięciu wskazano, że roboty budowlane należy wykonać zgodnie z ekspertyzą techniczną pn.: "Ekspertyza techniczna wiaduktu drogowego w km [...] drogi krajowej nr [...] nad linią kolejową i ulicami miejskimi w Z.", opracowaną we wrześniu 2017 r. przez mgr inż. R. W. i mgr inż. T.R.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie od ww. decyzji.

GINB decyzją z dnia [...]marca 2018 r. nr[...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazał, że z konstrukcji normy prawnej art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony lecz nadto zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Adresatem takiej decyzji może być zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym.

GINB podkreślił przy tym, że przesłanką zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie są następujące ustalenia zawarte w pkt 7 ekspertyzy na str. 103 i 104:

- "W czasie wieloletniej eksploatacji stan techniczny obiektu uległ widocznej, daleko posuniętej degradacji, spowodowanej w głównej mierze nieprawidłowościami w zakresie rozwiązania projektowego systemu odwodnienia obiektu oraz nieszczelnością izolacji pomostu.

- Ogólny stan obiektu należy ocenić jako niedostateczny, co oznacza że na obiekcie występują uszkodzenia obniżające przydatność użytkową, ale możliwe do naprawy.

- Konieczne jest wykonanie remontu obiektu obejmującego naprawę spodu konstrukcji a w szczególności płyty z odtworzeniem skorodowanego zbrojenia, wymianę całego wyposażenia obiektu, w tym izolacji pomostu z wykonaniem skutecznego sytemu odwodnienia. Prace remontowe należy wykonać do końca 2019 roku.

- Ze względu na to, że trwałość obiektu jest bliska wyczerpania zrealizowanie prac remontowych przedłuży trwałość obiektu o około 10 lat".

Ponadto organ zauważył przy tym, że zły stan techniczny obiektu, nie jest w odwołaniu kwestionowany.

GINB stwierdził, że [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2018 r., prawidłowo nakazał wykonanie robót budowlanych mających na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu i zapobieżenia dalszej jego degradacji.

Organ wyjaśnił przy tym, że zasadnicze kwestie podnoszone w odwołaniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczą adresata obowiązków nałożonych decyzją oraz kwalifikacji nakazanych robót budowlanych,

w świetle art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

W tym zakresie GINB odwołał się do regulacji art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o transporcie kolejowym do zadań zarządu kolei należy utrzymywanie infrastruktury kolejowej (a nie obiektu drogowego) w stanie zapewniającym bezpieczny ruch kolejowy oraz do art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi.

Organ wskazał przy tym, że powołany przepis jest przepisem szczególnym normującym w specyficzny sposób obowiązki różnych podmiotów związane

z utrzymaniem obiektu budowlanego, jakim jest wiadukt drogowy. To na organie wydającym akt administracyjny spoczywa wyłączna kompetencja ustalenia właściwego adresata lub adresatów określonych w nim obowiązków.

Zgodnie ze stanowiskiem GINB zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych jest kwestią ocenną, wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim wymaga odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości i przeznaczenia. Jednak razie w świetle art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane trzeba uznać, że przez pojęcie "bieżącej konserwacji" należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Definicji konserwacji nie ma w ustawie Prawo budowlane, zatem należy posłużyć się definicją słownikową. Zgodnie z taką definicją, zaczerpniętą ze Słownika Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, konserwacja, to cyt. "zabiegi mające na celu utrzymanie czegoś w dobrym stanie".

Bieżącą konserwacją będą, zatem prace budowlane wykonywane na bieżąco w zakresie polegającym na zabezpieczaniu elementów obiektu budowlanego przed degradacją (przedwczesnym zużyciem).

Analizując treść obowiązków wymienionych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego GINB stwierdził, że roboty budowlane tam zawarte polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego - izolacji, nawierzchni, urządzeń dylatacyjnych, kap chodnikowych wraz z montażem nowych barier energochłonnych i balustrad, itp.

Pozostałe obowiązki to rozkucie istniejących zarysowań i odspojeń betonu

(w tym na dolnej powierzchni pomostu) oraz wyposażenie wiaduktu w elementy zabezpieczające przed porażeniem prądem na konstrukcji obiektu. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z [...]stycznia 2018r., właściwie nałożył obowiązki na zarządcę drogi.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł do Sądu skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., znak : [...]

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji nie zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do skierowania decyzji do niewłaściwego adresata (do zarządcy drogi, zamiast do zarządu kolei);

2. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie na zarządcę drogi obowiązku dotyczącego dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego, znajdującej się nad skrajnią kolejową, podczas gdy obowiązkami w tym zakresie powinien zostać obciążony zarząd kolei;

3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez nienależytą ocenę dowodów bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności:

a) poprzez pominięcie, że z treści zaskarżonej decyzji oraz ekspertyzy technicznej opracowanej przez mgr inż. R.W. wynika, że obowiązek nałożony na skarżącego dotyczy także dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego znajdującej się nad skrajnią kolejową;

b) poprzez pominięcie, że to zarządca kolei nie wykonywał obowiązku, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czego skutkiem jest pogorszenie stanu technicznego obiektu;

c) poprzez brak ustalenia czy obowiązek nałożony na zarządcę drogi wykracza poza zakres zadań zarządcy kolei określony w ustawie o transporcie kolejowym i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności brak wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu odpowiedzialność za niewykonanie obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma ponosić zarządca drogi, a nie zarządca kolei;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., podczas gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr[...].

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządy kolei do zarządów kolei obowiązek konserwacji znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, zaś z ekspertyzy będącej podstawą decyzji wynika, że obowiązek nałożony na skarżącego dotyczy także dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego znajdującej się nad skrajnią kolejową. Wobec powyższego w ocenie skarżącego organ powinien w przedmiotowym postępowaniu określić w jakim zakresie nałożony obowiązek odnosi się do zarządu kolei. Nieprawidłowe jest bowiem nakładanie na zarządcę drogi publicznej obowiązków zastrzeżonych przez ustawę do zakresu działania zarządu kolei.

Zdaniem skarżącego, zadania wymienione w art. 28 ustawy o drogach publicznych stanowią rozszerzenie "zwykłego" zakresu odpowiedzialności zarządu kolei w tym sensie, że gdyby uregulowań zawartych w art. 28 nie było, nie dałoby się zrekonstruować obowiązku zarządu kolei do utrzymania (konserwacji), ochrony czy budowy (przebudowy, remontu) obiektów wymienionych w tym artykule. O ile bowiem jest rzeczą oczywistą, że zarząd kolei odpowiada co do zasady za utrzymanie wszelkich wiaduktów kolejowych - także tych nad drogami publicznymi (co wynika także z przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym), o tyle nie jest oczywisty obowiązek kolei do m.in. budowy, przebudowy, utrzymania czy ochrony skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn (wraz z nawierzchnią drogową), utrzymania dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych nad linią kolejową czy budowy i utrzymania urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi.

Skarżący podkreślił, że obiekty wymienione w art. 28 ust. 2 pkt 1-2 stanowią część infrastruktury drogowej (wiadukty drogowe) lub znajdują się (przynajmniej częściowo) w pasie drogowym (urządzenia odwadniające wiadukty kolejowe nad drogami wraz z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi). Wreszcie opisana w art. 28 ust.2 pkt 3 budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach - poza budową infrastruktury kolejowej - wymaga również przebudowy drogi, co zasadniczo jest zadaniem zarządów dróg. Tak więc przepisy te mają charakter wyjątkowy, które rozciągają odpowiedzialność zarządcy kolei na sytuacje opisane w hipotezach tych norm prawnych.

Zdaniem skarżącego, art. 28 ustawy o drogach publicznych nie tyle zawiera zamknięty (wyczerpujący) katalog wszystkich zadań zarządu kolei, co wymienia (oczywiście w sposób wyczerpujący) dodatkowe obowiązki zarządcy infrastruktury kolejowej, które stanowią odstępstwo od generalnej zasady, że obowiązek utrzymania kolei (infrastruktury kolejowej) spoczywa na zarządcy kolei, a obowiązek utrzymania dróg publicznych (infrastruktury drogowej) spoczywa na zarządcy drogi. W szczególności uregulowania zawarte w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych stanowią wyjątki od zasady, że utrzymanie wiaduktów kolejowych nad drogami publicznymi należy do zarządu kolei, a utrzymanie wiaduktów drogowych nad koleją należy do zarządu drogi.

Przerzucenie obowiązków w sytuacjach opisanych w art. 28 ustawy o drogach publicznych na zarząd kolei ma swoje uzasadnienie aksjologiczne. Zarząd kolei jako zarządca infrastruktury kolejowej może bowiem najlepiej zorganizować ruch kolejowy i prace utrzymaniowe na linii kolejowej w celu wykonania obowiązków związanych z utrzymaniem wiaduktów drogowych.

Skarżący podniósł, że orzecznictwo, do którego odwołał się organ, dotyczyło odmiennych stanów faktycznych, a mianowicie nałożenia obowiązków dotyczących górnej części wiaduktów drogowych (m.in. montaż barierek czy naprawa nawierzchni drogi), natomiast niniejsza sprawa dotyczy także dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego znajdującej się nad skrajnią kolejową. Z uwagi na treść art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych różnica ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący odwołując się do orzecznictwa podsumował, że obowiązek dotyczący wiaduktu drogowego nie może zostać nałożony na zarządcę drogi w zakresie w jakim nie wykracza poza zakres zadań zarządcy kolei określony w ustawie o transporcie kolejowym i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego, organ nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych w przedmiotowym zakresie, poprzestając na twierdzeniu, że za cały obiekt drogowy odpowiada zarządca drogi. Naruszył tym samym art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie na zarządcę drogi obowiązków dotyczących także dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego, znajdującej się nad skrajnią kolejową, podczas gdy obowiązkami w tym zakresie powinien zostać obciążony zarząd kolei.

W ocenie skarżącego, organ powinien szczegółowo wyjaśnić, co w jego ocenie należy rozumieć przez konserwację i jakie obowiązki wchodzą w jej zakres. Skarżący wskazał, że organ ograniczył się de facto do stwierdzenia, że przez pojęcie "bieżącej konserwacji" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (definicja negatywna). Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Bieżąca konserwacja może zatem polegać na odtworzeniu stanu pierwotnego. Organ nie wyjaśnił jaka w jego ocenie zachodzi różnica pomiędzy czynnościami remontowymi, a konserwacyjnymi. Organ w tym względzie powołał się na definicję słownikową oraz wewnętrzne uregulowania zarządcy kolei, które nic nie wnoszą do sprawy i które nie powinny być podstawą ustalania zakresu ustawowych obowiązków. Organ powinien między innymi wyjaśnić czy w jego ocenie obowiązek konserwacji powinien wykonywać zarządca kolei czy też zarządca drogi, który następnie powinien dochodzić zwrotu kosztów. Brak także w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia zakresu odpowiedzialności zarządcy kolei, w przypadku gdy zarządca ten nie wykonywał lub nienależycie wykonywał obowiązki wskazane w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ nie wskazuje jak należy odczytywać w/w przepis prawa w przypadku nałożenia obowiązku remontu całego obiektu (także dolnej części wiaduktu nad skrajnią kolejową) na zarządcę drogi publicznej. W ocenie skarżącego organ powinien w przedmiotowym postępowaniu określić w jakim zakresie przedmiotowy obowiązek odnosi się do zarządu kolei. Nieprawidłowe jest bowiem nakładanie na zarządcę drogi publicznej obowiązków zastrzeżonych przez ustawę do zakresu działania zarządu kolei.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór w rozpoznawanej sprawie, przede wszystkim dotyczy adresata obowiązków nałożonych kontrolowaną decyzją na GDDKiA na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Bezsporny jest natomiast wynikający z ekspertyzy zły stan techniczny wiaduktu, oraz sama konieczność wykonania nałożonych obowiązków.

Nie jest bowiem kwestionowany, wynikający z art. 66 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji gdy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym.

Organ słusznie wskazał, że decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu mają charakter związany. Jeżeli bowiem wystąpi chociażby jedna z przesłanek określonych w jego treści (vide ust. 1 pkt 1-3), to organ nadzoru budowlanego jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W rozpoznawanej sprawie wydana została ekspertyza sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia. Z ekspertyzy tej wynika potrzeba wykonania:

- nowej izolacji płyty pomostu wraz z systemem odwadniającym;

- nowej nawierzchni jezdni na obiekcie;

- nowych urządzeń dylatacyjnych,

- rozbiórki i odtworzenia kap chodnikowych wraz z montażem nowych barier energochłonnych i balustrad o wysokości 110 cm oraz 130 cm na przęśle znajdującym się nad linią kolejową;

- napraw zbrojenia ustroju nośnego, oczyszczenie skorodowanej osłony kabla sprężającego i jej zabezpieczenie, oczyszczenie i reprofilację spodu konstrukcji;

- rozkucia istniejących zarysowań i odspojeń betonu wraz z ich uzupełnieniem i naprawą powierzchniową podpór;

- wyposażenia wiaduktu w elementy zabezpieczające przed porażeniem prądem sieci trakcyjnych, tj. osłony przeciwporażeniowe usytuowane przy balustradzie znajdującej się na skraju obiektu, na takich odcinkach obiektu, aby pionowa krawędź osłony znajdowała się w odległości nie mniejszej niż 2 m od: płaszczyzny pionowej wyznaczonej przez oś toru, w miejscu największego zbliżenia i od elementów sieci jezdnej znajdującej się pod napięciem elektrycznym, podwieszonej do konstrukcji obiektu; urządzenia zabezpieczające przed zetknięciem elementów sieci jezdnej z elementami przęsła, urządzenia zabezpieczające przed pojawieniem się napięcia elektrycznego na konstrukcji obiektu, w terminie do [...] grudnia 2019 r.

Ekspertyza powyższa, uprawnia więc organy do przyjęcia, że zachodzi ryzyko przewidziane w dyspozycji tego przepisu a zarazem podstawa do nałożenia wynikających z niego obowiązków.

Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi, wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut z punktu 3b. Nienależyte wykonywanie przez zarządcę kolei obowiązku konserwowania wiaduktu, czego skutkiem jest pogorszenie jego stanu technicznego, nie ma wbrew twierdzeniom skarżącej znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Może jedynie być podstawą do wystąpienia przez zarządcę drogi z roszczeniem w postępowaniu cywilnym, co leży poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej dotyczącego podstawowej kwestii w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie kto ma być adresatem nałożonych decyzją organu pierwszej instancji obowiązków ( zarzuty nr 1, 2, 3a i 3c skargi). Jest to związane z zapisem art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi.

Zdaniem Sądu przyjęcie, że w ramach obowiązków obciążających zarządcę kolei, o których mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, mieści się coś więcej niż tylko konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, byłoby niezasadne. Jest to związane z interpretacją pojęcia konserwacja zestawionego z zakresem nałożonych na skarżącą obowiązków.

Organ słusznie wskazał, że adresatem decyzji nakładającej te obowiązki może być zarówno właściciel, jak i zarządca nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Wskazać należy, że ustawa Prawo budowlane w art. 2 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów odrębnych, a zatem wprost wskazuje, że w przypadku zaistnienia przepisów szczególnych, te ostatnie będą miały pierwszeństwo w zastosowaniu.

Do przepisów szczególnych w niniejszej sprawie należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1727 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.).

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogowy obiekt inżynierski - obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 12 i 13 ww. ustawy).

W związku z tym organ zasadnie przyjął, że przedmiotowy wiadukt drogowy jest elementem drogi krajowej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W przypadku dróg krajowych (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie) zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Do zadań zarządcy drogi należy zatem w szczególności jej remont, ale także wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (tak art. 20 ust. 1 pkt 11 u.d.p.).

Odnośnie do pojęcia konserwacji, to nie zostało ono zdefiniowane zarówno w ustawie o drogach publicznych, jak też w przepisach ustawy o transporcie kolejowym i prawie budowlanym. W oparciu o definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, można przyjąć, że konserwacja to bieżąca działalność danego podmiotu zmierzająca do zachowania substancji określonego przedmiotu w niezmienionym stanie, przez co zapobiega się jego degradacji.

Takie rozumienie pojęcia konserwacji, jest zbieżne z definicją słownikową zaczerpniętą ze Słownika Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, gdzie konserwacja, to "zabiegi mające na celu utrzymanie czegoś w dobrym stanie".

Charakter prac wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji, nie mieści się zdaniem Sądu w pojęciu konserwacji, co zdaniem Sądu powoduje, że z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ich adresatem jest skarżąca. Obowiązki zawarte w decyzji organu pierwszej instancji obejmują bowiem roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, na przykład izolacji, nawierzchni, urządzeń dylatacyjnych, kap chodnikowych wraz z montażem nowych barier energochłonnych i balustrad, pozostałe zaś polegające na rozkuciu istniejących zarysowań i odspojeń betonu oraz wyposażeniu wiaduktu w elementy zabezpieczające przed porażeniem prądem, także nie mieszczą się w pojęciu konserwacji.

Dodatkowym argumentem wskazującym na skarżącą jako adresata nałożonych obowiązków, jest brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit.a i b ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym do zadań zarządu kolei, należy utrzymywanie infrastruktury kolejowej. W skład tej infrastruktury nie wchodzi wiadukt, który jest obiektem drogowym.

Ponadto w rozdziale 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca reguluje zagadnienie skrzyżowania dróg publicznych z innymi drogami komunikacji lądowej i powietrznej oraz liniowymi urządzeniami technicznymi. Przepisy tego rozdziału stanowią zatem odstępstwo od ogólnych reguł odpowiedzialności danego zarządcy drogi za infrastrukturę (tak drogową, jak i kolejową, szynową, ale również za trasę linii energetycznej, czy rurociąg, itp.) znajdującą się w kolizji z drogą publiczną.

Zgodnie zatem z art. 28 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku - w odległości 4 m od skrajnych szyn, należy do zarządu kolei. Przepis ten wyznacza zarządcę kolei jako podmiot odpowiedzialny za szczegółowo wskazaną aktywność w sytuacji krzyżowania się dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn. Z kolei art. 28 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. wskazuje, iż do zarządów kolei należy również:

1) konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi;

2) budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi;

3) budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów.

Nie można w ocenie Sądu zaaprobować poglądu skarżącej, że pomiędzy przepisem art. 28 ust. 1, a art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. zachodzi związek tego rodzaju, że ten drugi przepis ma być dalszym rozwinięciem tego pierwszego, bez którego nie mógłby funkcjonować.

Będący przedmiotem sporu przepis art. 28 ust. 2 pkt 1 jest zamieszczony w rozdziale ustawy o drogach publicznych, a więc tej jej części, która ustanawia wyjątki od ogólnej zasady odpowiedzialności zarządcy drogi za jej stan, budowę, przebudowę i remont, które muszą być ściśle interpretowane. Są to obowiązki jednostkowe, które nie stanowią dodatkowego rozszerzenia obowiązków z art. 28 ust. 1 w tym sensie, iż do dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi oprócz konserwacji, nie stosuje się obowiązków budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony przez zarządcę kolei, co zdaje się sugerować skarżąca. Jeżeli bowiem miałoby tak być, całkowicie zbędny byłby przepis art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, nakładający właśnie obowiązek budowy skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany istniejącej trasy linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów.

Skoro przepis art. 28 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia zasadę odpowiedzialności zarządcy kolei za w zasadzie wszelkie działania inwestycyjne i zachowawcze podejmowane w sytuacji krzyżowania się drogi publicznej z torami kolejowymi, to art. 28 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy przewiduje, dodatkowe, inne od powyższych, obowiązki. W przypadku art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych chodzi zatem tylko i aż o konserwację znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi.

W konsekwencji nie można przyjąć zapatrywania prezentowanego przez GDDKiA, iż za dolną cześć wiaduktu drogowego przebiegającego nad torami kolejowymi w pełni odpowiada zarząd kolei. Z woli ustawodawcy odpowiedzialność ta jest ograniczona do czynności konserwacyjnych.

Podsumowując stwierdzony przez [...] WINB stan wiaduktu drogowego uzasadniał nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tylko na skarżącą, a nie na zarządcę kolei. Zarządca ten odpowiada bowiem za konserwację dolnej części wiaduktu drogowego, nie zaś za roboty wykraczające poza zakres pojęcia konserwacji, a takie mieszczą się w ramach nałożonych decyzją [...]obowiązków.

Za chybiony należało także uznać zarzut z punktu 4 skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Organ bowiem w zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny wyjaśnił podstawy swojego rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.