Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1269/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 27 ust. 1, art. 7 ust. 3 i art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1076/18 w sprawie ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1076/18 uwzględnił skargę T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z [...] lipca 2018 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy G. decyzją z [...] grudnia 2017 r. przyznał T. A. świadczenie wychowawcze na A. A. w kwocie 500 zł, na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. Organ ustalił, że miesięczny dochód rodziny za 2016 r. w przeliczeniu na osobę wyniósł 661,92 zł i nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie (800 zł), a dziecko na które wnioskodawczym ubiega się o świadczenie nie ukończyło 18 roku życia.

W dniu [...] lipca 2018 r. T. A. poinformowała Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G., że od [...] marca 2018 r. córka A. A. rozpoczęła staż. Wnioskodawczyni zwróciła się z prośbą o ponowne przeliczenie dochodów branych pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego na córkę A. A. na okres 2017/2018.

Wójt Gminy G. decyzją z [...] lipca 2018 r. uchylił decyzję z [...] grudnia 2017 r. od dnia [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem [...] marca 2018 r. córka T. A. – A. A. rozpoczęła staż i otrzymuje stypendium dla bezrobotnych finansowane ze środków Unii Europejskiej, a więc nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego (800 zł). W związku z powyższym świadczenie wychowawcze nie przysługuje od dnia [...] maja 2018 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w wyniku rozpatrzenia odwołania T. A., decyzją z [...] września 2018 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz decyzję Wójta Gminy G. z [...] grudnia 2017 r. przyznającą świadczenie wychowawcze na A. A. za okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. Kolegium wskazało, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, ponieważ wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.w.d.", legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o uchyleniu decyzji dotychczasowej (a nie uchylenia jej realizacji - jak przyjął organ I instancji) przyznającej świadczenie lub o zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu na jaki świadczenie zostało przyznane, z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie na przyszłość (od chwili jej wydania). Decyzja weryfikująca jest więc aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu, co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego, w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Z uwagi na konstytutywny charakter przedmiotowej decyzji niedopuszczalne jest, aby organ wskazywał datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, nie wynika to bowiem z przepisów ustawy.

Ponadto organ ustalił, że na dochód rodziny uzyskany w 2016 r., składał się:

1) dochód T. A. w kwocie 15 763,56 zł ustalony na podstawie informacji o dochodach oraz o składkach na ubezpieczenie zdrowotne uzyskanych odpowiednio z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów i ZUS, z których wynika, że dochód wyniósł 20 531,28 zł, składka na ubezpieczenie społeczne wyniosła 3 043,68 zł, należny podatek wyniósł 0 zł i składki na ubezpieczenie zdrowotne wyniosły 1 724,04 zł, według wyliczenia: 20 531,28 zł – 3 043,68 zł - 0 zł - 1 724,04 zł = 15 763,56 zł,

2) kwota niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości 469,11 zł,

3) dochód F. A. osiągnięty z gospodarstwa rolnego o pow. 6,03 ha przeliczeniowych - ustalony na podstawie oświadczenia wnioskodawcy o wielkości gospodarstwa rolnego; według wyliczenia: 6,03 ha x 2.577 zł = 15 539,31 zł.

W związku z powyższym miesięczny dochód rodziny T. A. w 2016 r., wyniósł 2 647,67 zł (15 763,56 zł + 15 539,31 zł + 469,11 zł = 31 771,98 zł : 12 miesięcy), a w przeliczeniu na osobę 661,92 zł (2 647,67 zł: 4 osoby = 661,92 zł).

Następnie, stosownie do art. 7 ust. 3 w związku z art. 2 pkt 20 lit. b u.p.p.w.d., do dochodu rodziny doliczono dochód uzyskany przez A. A., w związku z podjęciem od [...] marca 2018 r. stażu i uzyskaniem stypendium wypłacanego przez Urząd Pracy, z kwietnia 2018 r., tj. w kwocie 997,40 zł.

Organ przyjął, że uwzględniając uzyskanie dochodu przez członka rodziny, dochód na osobę w rodzinie wyniósł zatem 911,27 zł (2 647,67 zł dochód miesięczny rodziny z 2016 r. + 997,40 zł dochód uzyskany z kwietnia 2018 r. = 3.645,07 zł : 4 osoby = 911,27 zł). Kwota ta przekracza kwotę określoną w art. 5 ust. 3 ustawy, tj. kwotę 800,00 zł uprawniającą do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Organ odwoławczy stwierdził, że przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (art. 18 ust. 6 ustawy). W konsekwencji organ I instancji słusznie uznał, że od [...] maja 2018 r. świadczenie wychowawcze na A. A. nie przysługuje.

Odnosząc się do zarzutu odwołania organ wskazał, że z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. nie sposób wywieść tezy, że dochód uzyskany można uwzględnić jedynie w przypadku, kiedy jest uzyskiwany w trakcie całego okresu zasiłkowego. Przyjęcie takiej wykładni skutkowałoby pobieraniem świadczenia w miesiącach, w których dochód rodziny przekraczałby kryterium dochodowe. Przepis jest jasny i nie budzi wątpliwości. Stanowi bowiem, że w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (w niniejszej sprawie jest to rok 2016), należy dokonać weryfikacji dochodu rodziny, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Nie budzi zastrzeżenia, iż uzyskanie dochodu nastąpiło w okresie ustalonego świadczenia wychowawczego. Dlatego zasadnie organ I instancji uchylił w trybie art. 27 ust. 1 ww. ustawy swoją wcześniejszą decyzję przyznającą świadczenie.

Kolegium ponadto wskazało, że w przypadku zaistnienia zmiany w sytuacji rodziny (np. utraty dochodu) skarżąca może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego. Zwrócono jednak uwagę, że okres zasiłkowy 2017/2018 upływa [...] września 2018 r.

T. A. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., a tym samym pozbawienie strony świadczenia wychowawczego od [...] maja 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd uznał, że organy nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy organy, tym samym naruszyły art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Sąd wskazał, że wprawdzie organ odwoławczy podzielił stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych co do konstytutywnego charakteru decyzji wydawanej w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., to jednak błędnie uznał, że w sentencji decyzji nie podaje się daty, od której dokonuje się takiego uchylenia lub zmiany. Sąd przypomniał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchylając decyzję organu I instancji z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie uchylenia realizacji decyzji z [...] grudnia 2017 r. - od dnia [...] lipca 2018 r., zgodziło się z organem I instancji, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje od [...] maja 2018 r. (str.5 uzasadnienia decyzji, przedostatni akapit). Jednocześnie jednak Kolegium uchyliło także decyzję z [...] grudnia 2017 r. o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A. na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r.

Sąd wskazał, że brak w zaskarżonej decyzji daty, od której dokonano uchylenia decyzji z [...] grudnia 2017 r., na mocy której przyznano stronie prawo do świadczenia, z jednoczesnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji z [...] lipca 2018 r. (który wskazał tę datę, tj. [...] lipca 2018 r.), powoduje że w istocie nie wiadomo od jakiej daty – w ocenie organu odwoławczego - skarżąca utraciła prawo do świadczenia. Nadto, skoro uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczenia mogło nastąpić z chwilą wydania decyzji organu I instancji to mogła być to data [...] lipca 2018 r, a nie [...] lipca 2018 r., w rezultacie określona z mocą wsteczną. W sprawie pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, jakie w tej sytuacji znaczenie dla określenia daty ustania prawa skarżącej do świadczenia ma wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji słusznie uznał, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje od [...] maja 2018 r. - czy w ocenie organu odwoławczego jest to data utraty przez skarżącą prawa do świadczenia, czy może datą tą jest decyzja organu odwoławczego.

Obowiązkiem organu było zamieszczenie w sentencji zaskarżonej decyzji (mimo jej konstytutywnego charakteru), precyzyjnego określenia momentu utraty uprawnień przyznanych stronie decyzją z [...] grudnia 2017 r.

Sąd zalecił, aby organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w ramach kompetencji wynikających z art. 138 K.p.a., wydał rozstrzygnięcie uwzględniające powyższą argumentację. Skoro bowiem decyzja wydawana w trybie art. 27 u.p.p.w.d. wywołuje skutki od chwili jej wydania na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego przez skarżącą powinna być data wydania decyzji przez organ I instancji.

Sąd wskazał też, że nie podziela zarzutu skarżącej, że dochód uzyskany przez starszą córkę po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane było prawo do świadczenia, nie powinien być w ogóle uwzględniany jako dochód utracony, to jednak organy nieprawidłowo wyliczyły dochód na osobę w rodzinie w związku z uzyskaniem stypendium dla osób bezrobotnych przez starszą córkę skarżącej. W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca jest osobą, która była uprawniona do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast, czy dochód rodziny osiągnięty po roku kalendarzowym poprzedzającym okres w jakim ustalone jest prawo do świadczenia, obliczony na potrzeby ustalenia tego prawa na pierwsze dziecko, został ustalony prawidłowo w odniesieniu do dochodu uzyskanego przez skarżącą, jej męża i starszą córkę. Organy do miesięcznego dochodu rodziny ustalonego w roku 2016, poprzedzającym okres w jakim ustalone zostało świadczenie dodały miesięczną kwotę stypendium, bez uwzględnienia faktu, że staż skutkujący uzyskaniem stypendium przez starszą córkę trwał od [...] marca 2018 r do [...] sierpnia 2018 r.

Sąd - dokonując wykładni art. 2 pkt 2 oraz art. 7 ust. 1-3 u.p.p.w.d. - podzielił stanowisko przyjmowane w orzecznictwie, że podstawową przesłanką do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest spełnienie kryterium dochodowego rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód uzyskany w skali roku kalendarzowego. Jednocześnie Sad zauważył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zasada ta ma również zastosowanie w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc dochód ten również należy liczyć w stosunku rocznym. W ocenie Sądu organy administracyjne były więc uprawnione do ponownego przeliczenia dochodu rodziny skarżącej, jednak dokonując tego przeliczenia nie mogły ograniczać się tylko do dodania do miesięcznego dochodu rodziny z 2016 r., dochodu osiągniętego z tytułu stypendium córki w 2018 r., bez uwzględnienia, że dochód ten był uzyskiwany tylko przez kilka miesięcy. Powinny ustalić dochód także w pozostałych miesiącach, na które przyznano świadczenie wychowawcze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wyjaśnić, jak wpłynęły na miesięczne dochody rodziny w roku na który przyznano świadczenie, dochody jakie osiągnęła starsza córka z uzyskanego w tym roku stypendium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciło mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że w sentencji decyzji wydanej w trybie powołanego wyżej przepisu konieczne jest określenie daty, od której dokonuje się uchylenia lub zmiany decyzji, podczas gdy decyzja wydana w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. ma charakter konstytutywny, co oznacza że zmiana lub uchylenie decyzji następuje z datą wydania decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 3 i art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d., polegające na jego błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że w sytuacji określonej w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. dochód należy liczyć w stosunku rocznym, tj. dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy, podczas gdy jest to niezgodne z jednoznaczną treścią art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, że organy administracji nie podjęły w kontrolowanej sprawie ustaleń zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, ponieważ dokonując przeliczenia dochodu rodziny z 2016 r. z uwzględnieniem dochodu uzyskanego przez członka rodziny w 2018 r. nie ustaliły tego dochodu także w pozostałych miesiącach, na które przyznano stronie świadczenie wychowawcze;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 151 P.p.s.a, polegające na tym, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, podczas gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji;

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 P.p.s.a. in fine skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, www.orzecznia.nsa.gov.pl - podobnie jak wszystkie cytowane w uzasadnieniu orzeczenia). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Analiza środka odwoławczego wniesionego w niniejszej sprawie prowadzi jednak do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne, konieczne jest zatem odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Podstawowe problemy w sprawie, zakreślone przez zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą temporalnej skuteczności decyzji, tj. ustalenia, czy prawidłowo organ wydał wobec skarżącej decyzję w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną oraz sposobu ustalenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego.

Skarga kasacyjna w zakresie pierwszego problemu została oparta na podstawie naruszenie prawa materialnego - art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w decyzji wydanej w oparciu o tę normę prawną jest konieczne określenie daty, od której zmienia się lub uchyla decyzję przyznającą świadczenie. W ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium z racji tego, że decyzja ta ma charakter konstytutywny, zmiana lub uchylenie jej następują z datą wydania decyzji.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że decyzja ma charakter konstytutywny, czyli jest decyzją kształtującą sytuację prawną adresata. Spór koncentruje się na tym, czy następuje to z momentem wejścia do obrotu prawnego zgodnie z regułami K.p.a. decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję przyznającą świadczenie, czy też z momentem wcześniejszym ustalonym przez organ na podstawie okoliczności stanu faktycznego.

Wskazać trzeba, że charakter konstytutywny decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nst. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09 i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151 - por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12). W licznych orzeczeniach podkreśla się, że pogląd co do skutku wstecznego niektórych decyzji prawokształtujących należy odnieść tylko do sytuacji wynikających z prawa materialnego, a w szczególności do sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. cyt. wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2007 r., III KRS 7/06, wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12).

Z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Żaden przepis u.p.p.w.d. nie wiąże skutku prawokształtującego z datą zaistnienia określonych okoliczności faktycznych ani też uchylenie decyzji nie następuje na korzyść strony.

Stanowisko, że decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji), znajduje obecnie aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyrokach dotyczących świadczeń wychowawczych, jak również związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 u.ś.r.; por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19, wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17, wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 196/16, wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17).

Pogląd ten wydaje się być tym bardziej zasadny jeśli weźmie się pod uwagę rozwiązanie ustawowe przewidujące instytucję nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przewidzianą w art. 25 u.p.p.w.d. Podzielić należy pogląd R. Prokopa [w] J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Komentarz, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX), że w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d.) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w art. 25 ust. 6 u.p.p.w.d.). Pogląd ten znajduje obecnie potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2019 r., III SA/Gd 172/19).

W sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić, tak jak proponuje wspomniany wcześniej komentator, w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu. Jednakże decydujące powinny być tu okoliczności stanu faktycznego sprawy. Podobnie okoliczności stanu faktycznego powinny decydować o tym, czy rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia albo zmiany decyzji oraz świadczenia nienależnie pobranego będą ujęte w jednej decyzji czy decyzjach odrębnych.

Wobec powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię jest zasadny.

Częściowo zasadny pozostaje również zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 i art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię.

W myśl art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. Z kolei według art. 7 ust. 3 cytowanej ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 2238/18, którego pogląd należy podzielić, brzmienie art. 7 ust. 3 wskazanej ustawy nie pozwala na stwierdzenie, że "dochód uzyskiwany" ma to być dochód uzyskiwany przez cały okres zasiłkowy. Przepis ten nie wskazuje też, aby przy obliczaniu dochodu należało dokonywać uwzględnienia dochodu w jakieś proporcjonalnej części. Gdyby bowiem tak było, ustawodawca w omawianym przepisie wyraźnie zaznaczyłby swoją intencję. Mógłby na przykład zamiast zwrotu "dochód ten jest uzyskiwany w okresie" zawrzeć stwierdzenie "dochód ten jest uzyskiwany przez okres". Dokonując wykładni art. 7 ust. 3 powołanej ustawy brak podstaw do uznania, że ustalając bądź weryfikując dochód należy uwzględniać tylko dochód uzyskany w całym okresie zasiłkowym, bądź w jego części. W świetle ww. przepisu prawa materialnego trudno znaleźć uzasadnienie dla odstąpienia od dyrektyw wykładni językowej. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalania znaczenia przepisów prawnych w sposób prowadzący do uznania niektórych ich fragmentów za zbędne. Zabieg taki stałby w jaskrawej sprzeczności z jedną z podstawowych zasad ustalania treści obowiązujących norm prawnych. Treść art. 7 ust. 3 powołanej ustawy jest jasna i dość precyzyjna. Dochód - w takim przypadku - ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo świadczenia wychowawczego. Oznacza to, że zasadą jest, że po pierwsze dochód musi być uzyskiwany w dacie ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, i po drugie uwzględniany jest przy jego obliczaniu tylko miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Mowa w przepisie jest bowiem o miesiącu, a nie miesiącach.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie jednak Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy ustalając dochód za 2016 r., z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., nieprawidłowo uwzględniły tę okoliczność, że stypendium z tytułu odbycia stażu przez A. A. było wypłacone wyłącznie za okres od [...] marca do [...] sierpnia 2018 r. Nieprawidłowo bowiem organy uznały, że w tej sytuacji strona - chcąc ubiegać się o przyznanie świadczenia wychowawczego za wrzesień 2018 r. - musi złożyć wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego. Nie wzięły pod uwagę, że w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 7 ust. 1 u.p.pw.d., zgodnie z którym w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w raku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 19 lit. b u.p.p.w.d. ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratę prawa do stypendium dla bezrobotnych. W okresie, w którym ustalone było praw do świadczenia wychowawczego nastąpiła więc utrata dochodu przez członka rodziny. To organy administracyjne zatem, weryfikując prawo do świadczenia wychowawczego, powinny w ramach czynności prowadzonych w sprawie uwzględnić tę okoliczność.

Odnośnie do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zauważenia wymaga, że są one w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie podważa bowiem przyjętych przez Sąd I instancji za prawidłowe okoliczności stanu faktycznego. Dlatego uzasadnione było dokonanie ich oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Wskazać jeszcze trzeba, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 151 P.p.s.a. nie mógł być zasadny, choćby ze względu na sposób sformułowania. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Warunkiem dopuszczalności takiej kontroli sądu administracyjnego jest uprzednie stwierdzenie przez sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa determinującym uwzględnienie skargi. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, tzn. Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zastosował więc środek przewidziany w art. 135 P.p.s.a. uznając, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, w sytuacji gdy Sąd Wojewódzki uznał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do wykładni bądź zastosowania przepisów postępowania.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Argumentacja skargi kasacyjnej powołana na uzasadnienie tego zarzutu nie wytyka Sądowi I instancji braku wskazania jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Zmierza do wykazania, że naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. nastąpiło przez nieuzasadnione wskazania co do dalszego postępowania. Jeżeli strona postępowania nie zgadza się z oceną Sądu co do wykładni lub zastosowania określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego to powinna sformułować odrębny zarzut, który oprze na naruszeniu tego przepisu. Nie jest możliwe kwestionowanie wykładni lub sposobu zastosowania przepisów prawa procesowego lub materialnego przez zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 184 i art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., ponieważ pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.