Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 46/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 46/17 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 lutego 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r., sprawy ze skargi A.W., na decyzję Zarządu Województwa M., z dnia 20 sierpnia 2015 r. Nr [...], w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej oraz z budżetu Państwa, , , - skargę oddala -,


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Kr 46/17.

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016r., sygn. akt I SA/Kr 1619/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A.W. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia 20 sierpnia 2015r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich oraz z budżetu państwa, uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa M. z dnia 18 czerwca 2015r., oraz zasądził na rzecz beneficjenta zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tego wyroku – przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy – sąd I instancji wskazał, że beneficjent wnioskiem z dnia 24 lipca 2009r. wystąpił o dofinansowanie realizacji ze środków w ramach M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 projektu pod nazwą "Budowa obiektu hotelowego w miejscowości uzdrowiskowej [...]". W złożonym wniosku, w punkcie E.1 Harmonogramu Rzeczowo-Finansowego Realizacji Projektu, jako okres realizacji projektu wskazał okres od 27 lipca 2009r. do 31 grudzień 2009r. Pismem z dnia 2 października 2009r. Instytucja Zarządzająca M. Regionalnym Programem Operacyjnym (zwana Instytucją Zarządzającą) wezwała wnioskodawcę do poprawienia w wyznaczonym terminie błędnie oznaczonej daty rozpoczęcia realizacji projektu. Zgodnie bowiem z zapisami instrukcji wypełniania wniosku – za planowany termin rozpoczęcia realizacji projektu należy uznać datę poniesienia pierwszego wydatku w ramach projektu. W przedmiotowym wniosku skarżący wskazał, iż pierwsze wydatki w ramach projektu przewiduje w I kwartale 2007r., a jako termin rozpoczęcia projektu wskazał 27 lipca 2009r. W związku z powyższym koniecznym jest poprawienie tego wniosku w pkt E.1 poprzez przyjęcie, jako daty rozpoczęcia projektu momentu poniesienia pierwszego wydatku.

W dalszej części uzasadnienia sąd I instancji wskazał, że po usunięciu przez wnioskodawcę stwierdzonych nieprawidłowości, umową z dnia 26 kwietnia 2010r. zmienioną następnie aneksem z dnia 17 czerwca 2010r. skarżący otrzymał wnioskowane dofinansowanie, a w trakcie przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą w lipcu 2013r. oraz we wrześniu 2013r., planowej kontroli realizacji przedmiotowego projektu stwierdzono prawidłową jego realizację we wszystkich trzech zakresach kontroli (merytorycznym, finansowym oraz zamówień publicznych). Jednakże w wyniku przeprowadzonego przez Urząd Kontroli Skarbowej audytu, w okresie lipiec 2014r. – styczeń 2015r., w ramach prowadzonego audytu operacji MRPO na lata 2007 - 2013 stwierdzono, że przedmiotowy projekt nie został zrealizowany zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie oraz nie jest zgodny ze wszystkimi warunkami dotyczącymi jego przeznaczenia, wykorzystania i zakładanych celów. Stwierdzono nadto, że wydatki zadeklarowane przez skarżącego nie są zgodne z zasadami kwalifikowalności określonymi w przepisach unijnych i krajowych.

W tych okolicznościach Zarząd Województwa M. decyzją z dnia 18 czerwca 2015r. zobowiązał beneficjenta do zwrotu otrzymanego dofinansowania w łącznej kwocie 612 708,41 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w tym 520 802,15 zł ze środków europejskich oraz 91 906,26 zł ze środków budżetu państwa. Uzasadniając tę decyzję wskazał, że podstawę dofinansowania projektu ze środków europejskich stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem w dniu 26 kwietnia 2010r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy okres realizacji projektu rozumiany, jako termin ponoszenia wszystkich wydatków w projekcie, ustalony został na czas od dnia 18 marca 2007r. do dnia 15 maja 2010r. Zgodnie z aneksem nr 1 do umowy okres realizacji projektu został następnie przedłużony na czas od dnia 18 marca 2007r. do dnia 31 grudnia 2010r. Jednocześnie umowa w § 5 ust. 14 określa, że za kwalifikowalne mogą zostać uznane jedynie wydatki poniesione nie wcześniej niż w dniu 1 stycznia 2007r., a datą kończącą okres kwalifikowalności wydatków jest data zakończenia realizacji projektu. W myśl § 5 ust. 14 umowy wydatki są kwalifikowalne, o ile zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 3, a więc wówczas, gdy realizacja projektu następuje z należytą starannością, w szczególności poprzez ponoszenie wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wytycznymi, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu. W oparciu o powyższe Instytucja Zarządzająca wywiodła, że w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszenia powyższych zapisów, poprzez nieprzestrzeganie zasad kwalifikowalności określonych w Podręczniku kwalifikowania wydatków.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 u.f.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; art. 121 § 1 Ordynacji w zw. z art. 67 u.f.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych; art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p., poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy do spraw dotyczących należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi stosuje się przepisy k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r., w szczególności poprzez stwierdzenie nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez beneficjenta w sytuacji, w której projekt został zrealizowany zgodnie z umową, a podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez Instytucję Zarządzającą i to wyłącznie umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane; art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez uznanie, że w przypadku wskazanych w tym przepisie naruszeń, tj. wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystania środków z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości cała kwota dofinansowania powinna podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy organ określając wysokość zwrotu powinien brać pod uwagę przesłanki związane z realizacją celów projektu; art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 9.2 Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007-2013 (Podręcznika) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że termin kwalifikowalności wydatków rozpoczyna swój bieg w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, podczas gdy termin poniesienia wydatków kwalifikowanych w ramach danego projektu określa umowa o dofinansowanie zawarta z beneficjentem poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia oraz terminu zakończenia realizacji projektu; art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 9.4 lit. a Podręcznika poprzez przyjęcie, że w stosunku do projektów objętych zasadami pomocy publicznej w przypadku projektów objętych pomocą na zasadzie de minimis terminem rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków jest dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, podczas gdy przepis ten powinien być interpretowany tylko i wyłącznie, jako lex specialis w stosunku do reguły zawartej w pkt 9.2 Podręcznika, a zatem nie może on znaleźć swojego zastosowania w niniejszej sytuacji; art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 9.5 Podręcznika poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy za wydatki kwalifikowane poniesione przy projekcie będącym w trakcie realizacji należy uznać wydatki poniesione w okresie kwalifikowania wydatków w ramach MRPO zgodnie z zasadami określonymi w pkt 9.2 Podręcznika;

3. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że beneficjent wprowadził Instytucję Zarządzająca w błąd już na etapie aplikowania przez niego o dofinansowanie w ramach MRPO, podczas gdy wszystko co wpisał we wniosku było zgodne ze stanem faktycznym, a jedynie organ dokonał jego błędnej weryfikacji.

Po rozpoznaniu wniosku Zarząd Województwa M. decyzją z dnia 20 sierpnia 2015r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję drugoinstancyjną powołał treść art. 207 ust. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, w związku z art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 k.p.a., oraz § 6 ust. 1 umowy nr o dofinansowanie projektu. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał, iż wezwanie strony do poprawienia złożonego wniosku w zakresie terminu realizacji projektu nie było obarczone jakimikolwiek nieprawidłowościami. Wskazał także na odrębności terminów "okres realizacji projektu" i "kwalifikowalności wydatków". Ponadto powołując się na pkt 5.4 Podręcznika oraz zapisy Regulaminu Konkursu dla Osi Priorytetowej 3 Turystyka i przemysł kulturowy Działanie 3.1 Rozwój infrastruktury turystycznej (który obowiązywał w ramach przedmiotowego projektu) dotyczące minimalnej kwoty wsparcia, która powinna wynosić 300.000 zł stwierdził, że skarżący składając wniosek o dofinansowanie nie spełniał warunku formalnego kwalifikującego go do otrzymania dofinansowania. Podkreślił też, że samo zrealizowanie celu projektu nie przesądza w sposób definitywny o prawidłowym postępowaniu beneficjenta podczas realizacji projektu. Beneficjent decydując się na ubieganie o dofinasowanie projektu w ramach MRPO powinien dokładnie zapoznać się ze wszystkimi zasadami obowiązującymi w zakresie kwalifikowania wydatków określonymi w przepisach wspólnotowych i krajowych.

W skardze na tę decyzję beneficjent zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r., w szczególności poprzez stwierdzenie nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez skarżącego w sytuacji, w której projekt został zrealizowany zgodnie z umową, a podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta ze skarżącym przez organ i to wyłącznie umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki skarżącego z tym związane; art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez uznanie, że w przypadku wskazanych w tym przepisie naruszeń, tj. wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości cała kwota dofinansowania powinna podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy organ określając wysokość zwrotu powinien brać pod uwagę przesłanki związane z realizacją celów projektu; art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 9.2 Podręcznika poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że termin kwalifikowalności wydatków rozpoczyna swój bieg w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, podczas gdy termin poniesienia wydatków kwalifikowanych w ramach danego projektu określa umowa zawarta ze skarżącym poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia oraz terminu zakończenia realizacji projektu; art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 9.4 lit a Podręcznika poprzez przyjęcie, że w stosunku do projektów objętych zasadami pomocy publicznej w przypadku projektów objętych pomocą na zasadzie de minimis terminem rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków jest dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, podczas gdy przepis ten powinien być interpretowany tylko i wyłącznie, jako lex specialis w stosunku do reguły zawartej w pkt. 9.2 Podręcznika, a zatem nie może on znaleźć swojego zastosowania w niniejszej sytuacji; art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 9.5 Podręcznika poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy za wydatki kwalifikowane poniesione przy projekcie będącym w trakcie realizacji należy uznać wydatki poniesione w okresie kwalifikowania wydatków w ramach MRPO zgodnie z zasadami określonymi w pkt 9.2. Podręcznika; art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy państwo członkowskie przy anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego powinno wziąć pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 54 § 1 pkt 7 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; art. 121 § 1 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych; art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także zasady informowania stron w sytuacji, gdy do spraw dotyczących należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi stosuje się przepisy k.p.a.; art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa.

Rozpoznając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną.

Sąd wskazał, iż z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że w okresie realizacji przedmiotowego projektu (od 18 marca 2007r. do 31 grudnia 2010r.) skarżący ponosił wydatki w przekonaniu, że spełniają one kryteria kwalifikowalności, a dokumentacja ponoszonych wydatków była bez zastrzeżeń przyjmowana przez organ. Ponadto Instytucja Zarządzająca podejmowała szereg działań i czynności związanych z kontrolą wniosku pod kątem spełnienia przesłanek określonych w instrukcji wypełniania wniosku oraz regulaminie konkursu, który to zakłada zarówno ocenę formalną, jak i merytoryczną wniosku, kierując do skarżącego liczne zalecenia, które zostały przez niego skrupulatnie wykonane. Z uwagi na fakt, że na tym etapie organ nie kwestionował okresu kwalifikowalności wydatku szczególnie mylącym dla skarżącego było zalecenie o zmianie daty rozpoczęcia projektu ze wskazanego we wniosku dnia 27 lipca 2009r. (wniesienie wniosku) na dzień poniesienia pierwszego wydatku – dnia 18 marca 2007r. W tym stanie rzeczy skarżący był przekonany, że wydatki poniesione od dnia 18 marca 2007r. do zakończenia realizacji projektu są uznane za kwalifikowane. Przekonanie to było o tyle usprawiedliwione, że działania skarżącego – w pełni odpowiadające woli organu – doprowadziły ostatecznie do zatwierdzenia przez organ wniosku o płatność końcową i przelania środków dotacji. Powyższe stanowiło jaskrawe przerzucenie na skarżącego, przez Instytucję Zarządzającą, odpowiedzialności za negatywne konsekwencje zaniechań organu w zakresie obowiązków nałożonych na niego przez prawo. Organ pominął bowiem fakt, że jako Instytucja Zarządzająca ma obowiązek zweryfikowania i skontrolowania zarówno wniosku, jak i wydatków na podstawie tych samych wymogów formalno i materialnoprawnych, których znajomości wymaga od skarżącego. Skarżący natomiast działał w pełnym zaufaniu do podejmowanych przez organ działań i rozstrzygnięć. Konsekwencją powyższego jest nałożony na niego obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami. Znamiennym jest przy tym, że brak zastosowania się skarżącego do zaleceń organu doprowadziłoby do odmowy udzielenia dofinansowania. Tym samym uznając, że skarżący nie może ponosić negatywnych następstw z wprowadzającego go w błąd działania Instytucji Zarządzającej, jak również że brak jest możliwości stosowania do postępowania w sprawie udzielenia dotacji gwarancji procesowych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a, sąd - odwołując się do art. 2 i art. 7 Konstytucji RP - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 czerwca 2015r. Wskazał też, iż rozpatrując sprawę ponownie Instytucja Zarządzająca, mając na uwadze zawarte w uzasadnieniu wyroku stanowisko, winna umorzyć postępowanie w sprawie zwrotu przez skarżącego dofinansowania.

Na skutek skargi kasacyjnej IZ MRPO Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 2965/16 uchylił w/w. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków uznania go za prawidłowe, zaś jego wady uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu tym, w kluczowej dla sprawy kwestii wprowadzenia beneficjenta w błąd, sąd I instancji ograniczył się do wskazania istoty sporu między beneficjentem, a Instytucją Zarządzającą poprzez podanie prezentowanych przez nich odmiennych stanowisk, co do kwalifikowalności wydatków poniesionych przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Pominął szereg dokumentów nie pozostających bez znaczenia dla oceny okoliczności świadomości beneficjenta co do tego, jakie wydatki, zadeklarował we wniosku jako kwalifikowalne i niekwalifikowalne, jak i oceny podnoszonej przez niego okoliczności wprowadzenia go w błąd przez organ. Treść tych dowodów wymagała od sądu I instancji szczegółowej analizy w ocenie wprowadzenia beneficjenta w błąd i przerzucenia na niego odpowiedzialności za złożenie nieprawidłowego wniosku. Co więcej ocena świadomości beneficjenta, co do ciążących na nim obowiązków wymagała także analizy wszystkich, a nie tylko tych zapisów umowy, na które powołano się w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, nie doszło bowiem do wskazywanych przez skarżącego naruszeń prawa ważących dla prawidłowości przyjętych przez organ rozstrzygnięć

Zagadnieniem wiodącym w sprawie jest ocena powoływanego w skardze zarzutu faktycznego wprowadzenia w błąd beneficjenta w momencie składania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków unijnych i budżetu państwa, poprzez to, że Instytucja Zarządzająca zażądała korekty tego wniosku w zakresie daty rozpoczęcia inwestycji, wskazując, iż we wniosku nieprawidłowo podano, jako datę rozpoczęcia projektu dzień 27 lipca 2009r., podczas gdy pierwsze wydatki w ramach projektu zostały poniesione, co wynika z odpowiednich zapisów wniosku, w dniu 18 marca 2007r. W tym stanie rzeczy skarżący był przekonany, że wydatki poniesione przezeń poczynając od dnia 18 marca 2007r. do zakończenia realizacji projektu są uznane za kwalifikowalne.

Zarzut ten, w obliczu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie jest uzasadniony.

Punktem wyjścia dla tej konstatacji jest przywołanie zapisu zawartego w § 5 ust 16 łączącej strony umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu, wedle którego w przypadku wsparcia stanowiącego pomoc publiczną, udzieloną w ramach realizacji programu, mają zastosowanie wszelkie właściwe przepisy prawa wspólnotowego i krajowego dotyczące zasad udzielania pomocy. Zapis ten jest węzłowy dla określenia początkowej daty kwalifikowalności wydatków, albowiem – jak wynika z p.E.6 wniosku o dofinansowanie programu – dla celów realizacji projektu beneficjent ubiegał się o pomoc de minimis, a to skutkowało koniecznością respektowania szczególnych zasad tym zakresie. Zasady te statuowane są w Podręczniku kwalifikowania wydatków, zwłaszcza, w realiach niniejszej sprawy, w p.9.4 lit. a określającym, że w przypadku projektów objętych pomocą na zasadzie de minimis, terminem rozpoczęcia kwalifikowanych wydatków jest dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. Przywołana regulacja modyfikuje wskazane w p. 9. 2 Podręcznika ogólne zasady ponoszenia wydatków kwalifikowanych w ramach danego projektu i doprecyzowuje je w odniesieniu do projektów objętych pomocą de minimis. Rozwiązanie to zatem, co do zasady, winno znaleźć zastosowanie w sprawie. Nie można zatem zaaprobować stanowiska, że łącząca strony umowa w odmienny, niż przyjął to organ sposób regulowała zagadnienie terminu kwalifikowalności wydatków.

Odnosząc powyższe wywody do kwestii wprowadzającego w błąd, zdaniem skarżącego, pouczenia go o zmianie we wniosku daty rozpoczęcia projektu na dzień poniesienia pierwszego wydatku zauważyć należy, że okoliczność ta nie może przemawiać za przyjęciem, aby istotnie doszło w tym zakresie do nieprawidłowości.

Z wystosowanego dnia 2.10.2009r. do beneficjenta pisma wynika, że wezwano go do uzupełnienia braków dokumentacji poprzez wskazanie w p. E.1 wniosku daty rozpoczęcia projektu, jako "momentu poniesienia pierwszego wydatku" w miejsce stwierdzonego błędu polegającego na wskazaniu, że "pierwsze wydatki w ramach projektu przewidziane są w I kwartale 2007r., a jako termin rozpoczęcia projektu wskazano 2009-07-27". Dysonans w pierwotnym zapisie zawartym w p. E.1 wniosku był więc oczywisty i wymagał korekty, co nie oznacza że wezwanie do poprawy błędu było mylące. Na taką ocenę nie pozwala całokształt okoliczności związanych z samym wezwaniem, jak i towarzyszących tej czynności. W kontekście wskazanych pierwotnie przez beneficjenta w p. E.1 wniosku danych uprawniona jest ocena, że wezwanie to w istocie było wezwaniem mającym na celu sprostowanie nieścisłej informacji zawartej we wniosku, nie zaś kreującym daty kwalifikowalności wydatków i było w pełni uzasadnione. Stanowiło ono konsekwencją przyjętej w regulaminie i Podręczniku zasady, wedle której w przypadku pomocy de minimis nie przewidziano możliwości dofinansowania wydatków poniesionych na realizację projektu przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie i rozróżniono termin rozpoczęcia realizacji projektu i okres kwalifikowalności wydatków w ten sposób, że okresy te nie będą się pokrywały w przypadku projektów rozpoczętych przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, czego to właśnie następstwem było wezwanie beneficjenta do korekty daty rozpoczęcia realizacji projektu, skoro z wniosku wynikało, iż pierwsze wydatki w ramach tego projektu zostały poniesione w I kwartale 2007r., podczas gdy wniosek o dofinansowanie został złożony w dniu 24 lipca 2009r.

Treść wezwania nie pozwala więc na potraktowanie go, jako wprowadzającego wnioskodawcę w błąd. Ocena ta wpisuje się w kontekst sytuacyjny determinowany kolejnymi okolicznościami. Otóż w odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 7.10.209r., beneficjent oświadczył, że " w p.E.1 wniosku dokonano zmiany terminu rozpoczęcia projektu na dzień 18 marca 2007r. – jako datę poniesienia pierwszego wydatku. Zgodnie z zasadami udzielania pomocy de minimis – za datę rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków projektu przyjęto datę 27.07. 2009r. ( 1 dzień po złożeniu pełnej dokumentacji aplikacyjnej)". Już to oświadczenie przemawiać musi za świadomością skarżącego, że wydatki kwalifikujące się do wsparcia dotacją to wydatki poniesione po dacie złożenia wniosku o dofinansowanie. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy są dalsze prezentowane przez organ dowody, a to wskazujące na rozróżnianie przez skarżącego kosztów kwalifikowanych od niekwalifikowanych, a także pojęć "okres kwalifikowalności wydatków" i "okres realizacji projektu". W szczególności przywołać tu należy treść samego wniosku o dofinansowanie projektu, wskazującego na umiejętność segregacji owych wydatków; wnioskujący szeregował je wszak w odpowiednich pozycjach i latach oraz wpisywał w rubryce D.8.2 w sposób wykluczający przypadkowość, czy nieświadomość. Trafne jest też spostrzeżenie organu, iż z wniosku o dofinansowanie wynika, że w ramach kosztów kwalifikowanych beneficjent przewiduje pierwsze wydatki od III kwartału 2009r., natomiast w ramach kosztów niekwalifikowanych pierwsze wydatki już w I kwartale 2007r., równocześnie w rubryce D.8.2 wniosku beneficjent wpisał, że "kosztami niekwalifikowanymi projektu są wszystkie wydatki poniesione przez beneficjenta przed złożeniem wniosku o dofinansowanie – prace przygotowawcze, prace budowlane oraz instalacyjne".

Przedstawione okoliczności mają istotne, determinujące znaczenie w sprawie, gdyż w przypadku pomocy de minimis, a o taką pomoc wystąpił beneficjent, koszty poniesione przezeń przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie nie stanowią kosztów kwalifikowalnych, co w konsekwencji oznacza, iż nie zostały one poniesione w okresie kwalifikowalności wydatków. W konsekwencji nie został spełniony warunek minimalnej kwoty dofinansowania projektu ze środków publicznych. W przypadku tego rodzaju pomocy ustawodawca wprowadza bowiem minimalną kwotę kwalifikowalności wydatków na 300.000 zł, jak i rozróżnia datę rozpoczęcia realizacji projektu i okres kwalifikowalności wydatków, wskazując, że wydatki poniesione przed datą złożenia wniosku nie są uznawane za wydatki kwalifikowalne.

Dla przedstawionej oceny irrelewantna jest okoliczność nieuchwycenia przez Instytucję Zarządzającą popełnionego na etapie realizacji projektu uchybienia i zaakceptowanie do refundacji wydatków poniesionych przez beneficjenta przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Podzielić bowiem należy stanowisko organu, iż przyjęty za podstawę prawną rozstrzygnięcia art.207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w zakresie kreowanych w nim przesłanek ma charakter obiektywny, a zatem stwierdzenie ich zaistnienia zawsze obliguje organ do dochodzenia środków nieprawidłowo wydatkowanych.

Art. 207 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (tj. procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu m.in. środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej) - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Z kolei z ust. 12 tego artykułu wynika, że od decyzji, o której mowa w ust. 9 (tj. decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu), wydanej przez instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą, o której mowa w ust. 11, beneficjent może złożyć odwołanie do właściwej instytucji zarządzającej, a w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z przepisów tych należy jednoznacznie wnioskować, że stwierdzenie wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem stosownych procedur skutkuje wydaniem skierowanej do beneficjenta decyzji o zwrocie środków, od której stronie przysługuje odwołanie, bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie takiej decyzji nie nastąpi jedynie w razie wystąpienia okoliczności określonych w art. 207 ust. 8 lub ust. 10 ustawy o finansach publicznych, czyli wówczas, gdy beneficjent - w odpowiedzi na wezwanie instytucji, która podpisała z nim umowę - w terminie 14 dni zwróci środki dobrowolnie lub wyrazi zgodę na pomniejszenie kolejnych płatności, bądź gdy wtedy, gdy środki zostaną zwrócone przed wydaniem decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Z treści art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie wynika natomiast, by obowiązek zwrotu środków w przypadku wykorzystania ich niezgodnie z procedurami był uzależniony od zawinienia beneficjenta podczas stwierdzonego uchybienia procedurom. Z tej perspektywy nieuprawnione są podnoszone w skardze argumenty, mające świadczyć o niezawinionej postawie skarżącego, wynikającej z nierzetelnego działania organu w ramach zawierania i realizacji umowy o dofinansowanie projektu.

Nieuprawnione są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy państwo członkowskie przy anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego powinno wziąć pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Wedle skarżącego organ decyzyjny nie wykazał, w jaki sposób naruszanie procedur przy wydatkowaniu środków przełożyło się na zaistnienie szkody w budżecie Unii Europejskiej.

Jak wynika z przedstawionych wyżej wywodów doszło do naruszenia przez skarżącego procedur obowiązujących przy wydawaniu środków z dofinansowania. Naruszenie prawa wspólnotowego definiuje art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Celem tej regulacji jest ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej przed niewłaściwym wydatkowaniem środków publicznych przyznanych na realizację projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych. W myśl tej regulacji "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Przedmiotowa definicja, co do zasady została przejęta przez obowiązujące w chwili obecnej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

Zatem jako naruszenie można uznać wszelkie odstępstwo od zapisów umowy lub naruszenie przepisów prawa unijnego i krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym. Tak, więc wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość (tak: WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 514/13). Prowadzi to do konkluzji, że ustalenie wartości korekty finansowej polega na stwierdzeniu, iż doszło do finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE tj. wydatku poniesionego z naruszeniem prawa. Zgodnie z wykładnią TSUE szkoda powstaje w każdym przypadku, gdy podmiot otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem. Należy zwrócić uwagę, że w/g TSUE do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego w budżecie Unii (np. wyroki o sygn. C-199/03, C-465/10). W tym miejscu należy przywołać trafne stanowisko WSA w Gliwicach (sygn. akt III SA/Gl 161/14), w którym to Sąd zauważył, że "do stwierdzenia naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego projektu nie jest konieczne wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia. Innymi słowy przesłanką naliczenia korekty, a następnie żądania zwrotu dofinansowania jest wykazanie naruszenia procedury (krajowych lub unijnych w zakresie zamówień publicznych), które mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych."

Podstawą prawną do ustalania i nakładania korekt finansowych jest art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt. 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten stanowi, że państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Należy zwrócić szczególną uwagę, że państwo członkowskie analizuje charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Prowadzi to do konkluzji, że nakładanie korekt jest obowiązkiem ciążącym na państwie członkowskim, korzystającym ze środków pomocowych ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. III SA/Gl 1614/13).

W realiach kontrolowanej sprawy niewątpliwie uzasadnione jest stanowisko, że strata finansowa polegała na finansowaniu projektu, który nie kwalifikował się do wsparcia, zatem anulowaniu podlegał cały wkład finansowy przekazany skarżącemu.

Nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze norm konstytucyjnych; zauważyć należy w tym kontekście, że orzeczony wobec skarżącego zwrot dofinansowania jest pochodną szeregu prawidłowych ustaleń poczynionych zgodnie z wymogami prawa tak krajowego, jak i unijnego i odpowiada wysokości uszczupleń względem budżetu Państwa i budżetu Unii będących konsekwencją wypłaty nienależnych środków.

Odrzucić zatem należy artykułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Postępowanie administracyjne, co wynika ściśle z istoty stosunku administracyjnoprawnego, oparte jest na władztwie administracyjnym. Z uwagi na tę elementarną cechę winno być zatem prowadzone zgodnie z regułami określonymi w przepisach kodeksy postępowania administracyjnego, oraz przepisach szczególnych regulujących dany zakres spraw o charakterze administracyjnym. W odniesieniu do spraw regulowanych przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należy przywołać przepis art. 26 ust. 2, zgodnie z którym instytucja zarządzająca powinna wykonywać zadania, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem nie tylko zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, ale zobowiązana jest zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji kontroli sądu podlegać musi zgodność z przepisami prawa unijnego oraz krajowego całokształtu podejmowanych przez Zarząd Województwa czynności zmierzających bezpośrednio do wydania przedmiotowej decyzji, nakładającej na beneficjenta obowiązek zwrotu środków publicznych uzyskanych uprzednio, na podstawie umowy o dofinansowanie.

Oceniając prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia przez pryzmat powołanych regulacji należało stwierdzić, że Zarząd Województwa podejmował prawidłowe czynności procesowe w sprawie, począwszy od wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, o czym powiadomiono stronę zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. W postępowaniu podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego znaczenie dla zastosowanej w sprawie materialnej podstawy rozstrzygnięcia, skutkującej dla skarżącego koniecznością zwrotu otrzymanego dofinansowania. W sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy. W każdym stadium postępowania zapewniono stronie prawo do czynnego udziału, a przed wydaniem decyzji umożliwiono wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wydając sporną decyzję organ działał także w granicach i na podstawie prawa, a decyzja została w sposób należyty uzasadniona. W konsekwencji w sprawie nie naruszono zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 kpa. Nie doszło tym samym także do naruszenie zasady sformułowanej w art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej.

Chybiony jest w końcu zarzut obrazy art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W myśl art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast z § 2 omawianego artykułu wynika, że przepisu § 1 pkt 3 i 7 nie stosuje się, jeżeli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu.

W judykaturze prezentowane jest stanowisko, wedle którego oceniając, czy przedłużenie postępowania nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 54 § 2 Ordynacji podatkowej należy mieć na względzie złożoność sprawy, ilość i rodzaj przeprowadzanych dowodów, a także terminowość i celowość czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, prawidłowe zorganizowanie postępowania, czas niezbędny do dokonania czynności organizacyjnych. Jeżeli czynności te zajmowały odpowiednią ilość czasu i uzasadnione były z uwagi na zawiłość sprawy i jej etap oraz z uwagi na konieczność respektowania uprawnień stron postępowania, to uznać należy, że przedłużenie postępowania nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (por. wyroki: z dnia 13 listopada 2009r., sygn. akt II FSK 906/08). Sąd podziela ocenę, że w niniejszej sprawie opóźnienie w wydaniu decyzji organu l instancji, powstało z przyczyn niezależnych od niego. Uprawniona jest argumentacja, że na opóźnienie w wydaniu decyzji wpływ miało szereg obiektywnych czynników, a to przede wszystkim obszerny i złożony charakter sprawy, zastrzeżenia beneficjenta składane dwukrotnie na piśmie, wymagające zajęcia stosownego stanowiska przez organ, a także konieczność respektowania implikowanych obszernością materiału dowodowego uprawnień strony. Zauważyć przy tym należy, że organ każdorazowo informował stronę o konieczności wydłużenia terminu do wydania decyzji, motywując swoje w tym zakresie stanowisko, nadto nie można abstrahować od faktu, że przedłużenie postępowania nie było nadmierne. W konsekwencji należy przyjąć, że w decyzji prawidłowo określono termin, od którego naliczono odsetki.

W świetle powyższego zarzuty skargi, tak w zakresie dotyczącym naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, jak i procesowego uznać należy za nieuzasadnione.

Mając to na uwadze, a jednocześnie wobec niestwierdzenia okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, orzeczono jak sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy o p.p.s.a.