Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1381/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 127 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 1, art. 3, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: par. 34 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 80 poz 563
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony  przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów
article: art. 17 ust. 1, art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1 i art. 13
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 58 poz 405
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r.  w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. Z.L.K. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1190/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. Z. L. K. w P. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. Z. L. K. w P. na rzecz Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 1190/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu z dnia [...] października 2011 r., którą organ uchylił w całości decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wągrowcu z dnia [...] sierpnia 2011 r. i nakazał [...] S.A. Z. L. K. w P. wykonanie pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej przebiegającej przez teren leśny Leśnictwa O. i Leśnictwa D. będących w zarządzie Nadleśnictwa D. z terminem wykonania do dnia 10 listopada 2011 r. a także nakazał zapewnić ich użyteczność przez cały rok.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Wągrowcu nakazał W. G. - Dyrektorowi Z. L. K. w P. [...] S.A. w terminie do 31 sierpnia 2011 r. wykonanie pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej przebiegającej przez teren leśny Leśnictwa O. i Leśnictwa D. będących w Zarządzie Nadleśnictwa D.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w całości, w pkt 2 nakazał [...] S.A. w W. Z. L. K. w P. wykonanie pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej przebiegającej przez teren leśny Leśnictwa O. i Leśnictwa D. będących w zarządzie Nadleśnictwa D. w terminie do dnia 10 listopada 2011 r., a także nakazał zapewnić ich użyteczność przez cały rok. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń, lecz zawiera wadę formalną, ponieważ skierowanie decyzji imiennie do Dyrektora Zakładu i oznaczenie go jako strony postępowania oraz nałożenie na niego określonych nakazów i zakazów jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną. W konsekwencji decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co w trybie odwoławczym skutkuje jej uchyleniem. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W myśl art. 55 ust. 3 tej ustawy tylko wówczas gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu, co nie ma wpływu na właściwość zarządcy linii kolejowej w sprawie urządzania pasów. Prawo zarządcy, o którym w art. 55 ust. 1 tej ustawy dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła spółka [...] S.A. w W., w zakresie jej pkt 2, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ w związku z zagrożeniem pożarowym, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy. Jak wskazał, bowiem Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Wągrowcu corocznie powstają pożary obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych, których źródłem powstania jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu, w związku z czym wykonanie obowiązku zabezpieczenia obszarów leśnych pasami przeciwpożarowymi ma na celu ograniczenie zagrożenia pożarowego oraz możliwości rozprzestrzeniania się ewentualnego pożaru.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Ustawodawca nakazał przy tym uwzględnienie w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2010 r., nr 109, poz. 719) w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Cytowane rozporządzenie nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W odróżnieniu od niego poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz.U. z 2006r., nr 80, poz.563) w § 34 ust.3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych. Obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w § 38 ust. 2 wskazuje, iż rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., nr 45, poz.435 z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007r., nr 16, poz.94 z późn. zm.); oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie pożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. nr 58, poz.405 i nr 82, poz.573) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz. 955). Sąd stwierdził, iż rację ma skarżący, że przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. ma charakter informacyjny. Jednakże powyższe nie oznacza, iż podmiotem obowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest podmiot inny niż skarżąca spółka.

W odniesieniu do przepisów ustawy o lasach, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Natomiast w myśl art. 13 ust. 1 ustawy o lasach właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Jak wynika z art. 9 ust. 3 ustawy o lasach minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. nr 58, poz.405 i nr 82, poz.573), w § 10 ust. 1 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: (1) typu A, oddzielający las od dróg publicznych i niektórych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi; (2) typu B, oddzielający las od parkingów i zakładów przemysłowych; (3) typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz (4) typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W przytoczonym katalogu nie zostały wymienione pasy przeciwpożarowe oddzielające las od linii kolejowych. W ocenie Sądu I instancji nie jest to błąd, lecz świadoma decyzja legislacyjna, gdyż takimi pasami zajmuje się przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. reguluje expressis verbis wprawdzie jedynie "techniczne" kwestie dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych (zob. § 10), ale poprzez powiązanie kompetencyjne tego aktu z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje, a przynajmniej zawęża, krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa.

W związku z powyższym, Sąd I instancji stwierdził, iż powyższe przepisy ustawy o lasach mają charakter unormowań ogólnych (lex generalis), natomiast regulację szczególną (lex specialis), dotyczącą realizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, stanowi art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z niekwestionowaną regułą kolizyjną, przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego.

Zdaniem Sądu I instancji, za stanowiskiem, iż określeniem podmiotu obowiązanego do wykonania pasów przeciwpożarowych zajmuje się ustawa o transporcie kolejowym, przemawia również wyraźne brzmienie § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: (1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; (2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; (3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W ocenie Sądu, przepis ten, w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o transporcie kolejowym, w tym zwłaszcza z jej art. 55, pozwala ustalić podmiot zobowiązany do wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Przepis art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym należy bowiem postrzegać jako przepis służący umożliwieniu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Stosownie do treści art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: (1) ustawiać zasłony odśnieżne, (2) zakładać żywopłoty, (3) urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym). Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym). Jak wynika z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym pasy przeciwpożarowe na gruntach sąsiadujących z linią kolejową urządza i utrzymuje zarządca infrastruktury kolejowej. Zauważyć należy, że przepisy art. 55 ust. 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym zasady tej nie modyfikują, gdyż nie określają one podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów, lecz wskazują jedynie podmiot zobowiązany do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem tych czynności (w tym do wypłaty ewentualnego odszkodowania). Nawet w sytuacji określonej w art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym – kiedy to wspomniane koszty obciążają właścicieli gruntów – powinność wykonania pasów spoczywa nadal na zarządcy infrastruktury, który w takim przypadku będzie mógł jedynie dochodzić od właścicieli gruntów zwrotu poniesionych kosztów.

Sąd podkreślił, że przedstawiona wykładnia, wbrew twierdzeniom skargi, nie oznacza "czynienia z prawa – obowiązku". Należy bowiem zauważyć, że zawarty w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zwrot "ma prawo" odnosi się do cywilnoprawnego uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Kwestią bezsporną pozostaje przy tym, że wskazany w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym obowiązek zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej, ma charakter publicznoprawny. Prawo zarządcy o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej.

W ocenie Sądu I instancji, na trafność stanowiska, iż to zarządca infrastruktury kolejowej jest podmiotem obowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych wskazują również argumenty wynikające z wykładni systemowej i funkcjonalnej, w tym celowościowej. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Tym źródłem dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych jest niewątpliwie ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Skoro zatem to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, to logicznym wydaje się, że to właśnie na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną – a zarazem czerpiącym zyski z tak zorganizowanej działalności – spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej.

Sąd wskazał, że przedstawiona wykładnia znajduje swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w jej art. 56. Przepis ten stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki opisane w art. 56 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] S.A. w W. Z. L. K. w P., opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.: § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że skarżący jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie jej pkt 2. Skarżąca spółka wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w kwocie 960 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w odróżnieniu do przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. nie zawiera katalogu podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a jedynie odsyła do regulacji ustawowych, m.in. do ustawy o transporcie kolejowym. Przepisy rozdziału 9 tej ustawy nie nakładają jednak na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Z treści art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wynika jedynie, że zarządca infrastruktury kolejowej dysponuje uprawnieniem do wykonywania pasów przeciwpożarowych, nie jest jednakże do tego zobowiązany. Analogiczne stanowisko wynika z pisma Ministra Infrastruktury z dnia 9 listopada 2011 r.

W ocenie strony skarżącej, przepis art. 17 ustawy o transporcie kolejowym wyraża generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające ze środowiska, zawiera regulacje ogólnikowe i niedookreślone. Natomiast, zgodnie z zasadą przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji RP) przepisy prawa powinny być formułowane w taki sposób, aby adresat mógł bez trudności określić ciążące na nim obowiązki.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że przepis art. 55 koresponduje z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi, że rozporządzenia określające sposób urządzania i utrzymywania zasłon śnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych wydawane są w celu ochrony ruchu kolejowego. Ratio legis tego przepisu polega zatem na ochronie ruchu kolejowego przed zagrożeniami pożarowymi ze strony lasu, czego nie wziął pod uwagę Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych spoczywa na zarządcy infrastruktury kolejowej, czy na właścicielu lasu.

Rozstrzygając ten problem, na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 86 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. W art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) wyrażona została jedna z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, tzw. zasada zapobiegania. Przepis ten stanowi, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Z zasady tej wynika przykładowo obowiązek zarządcy drogi czy lotniska wykonania izolacji akustycznych wokół tego rodzaju inwestycji. Na tej samej zasadzie na zarządcy linii kolejowej przebiegającej przez tereny leśne, której użytkowanie może spowodować pożar lasu ciąży obowiązek zapobiegania tego rodzaju klęsce żywiołowej w sposób szczegółowo przewidziany prawem, czyli poprzez urządzenie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych.

Szczegółowe regulacje dotyczące ochrony roślin i zwierząt zawiera art. 127 Prawa ochrony środowiska, który w ust. 1 pkt 3 stanowi, że ochrona zwierząt oraz roślin polega na zapobieganiu lub ograniczaniu negatywnych oddziaływań na środowisko, które mogłyby niekorzystnie wpływać na zasoby oraz stan zwierząt oraz roślin. Ochrona ta jest realizowana w szczególności poprzez zabezpieczanie lasów i zadrzewień przed zanieczyszczeniem i pożarami (art. 127 ust. 2 pkt 5 Prawa ochrony środowiska). Podmiotami szczególnie obowiązanymi do zapewnienia tej ochrony – zgodnie z zasadą zapobiegania – są podmioty, których działalność może negatywnie oddziaływać na rośliny i zwierzęta w lasach.

Te ogólne regulacje z zakresu prawa ochrony środowiska korelują z przepisami o ochronie przeciwpożarowej zawartymi w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). W myśl art. 1 tej ustawy ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Nie budzi wątpliwości, że linia kolejowa jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi, iż osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Z przepisów tych wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego ma obowiązek tak zabezpieczyć ten obiekt, aby nie stał się on źródłem zagrożenia pożarowego. Należy również zauważyć, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja, korzystając ze środowiska, ma obowiązek zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym (art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Jednym z celów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest więc także środowisko, dlatego w ustawie tej przewidziano środki ochrony m.in. lasów, aby zapobiegać powstawaniu i rozprzestrzenianiu się w nich pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które powinno uwzględnić również sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). W myśl § 38 ust. 1 tego rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają:

1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573);

2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).

Z przepisu tego wynika, że w tych trzech wskazanych ustawach, tj. ustawie o lasach, w ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej wymienione zostały podmioty, na których ciąży obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast rodzaje i sposób wykonania tych pasów określają przepisy dwóch rozporządzeń, z których pierwsze zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, a drugie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym.

Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), które obowiązywało przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wskazywały wprost, że obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży m.in. na właścicielach linii kolejowych (§ 34 ust. 3 pkt 2) czy też na właścicielach lub zarządcach lasów położonych przy drogach publicznych (§ 34 ust. 3 pkt 4). Uregulowanie to zostało zakwestionowane przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania projektu obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., ponieważ wskazywało ono wprost podmioty obowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie określa podmiotów obowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach, lecz odwołuje się w tym zakresie do przepisów wskazanych trzech ustaw (o lasach, o transporcie kolejowym i o ochronie przeciwpożarowej). Już sama treść tych przepisów przeczy twierdzeniom strony skarżącej, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie określają podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Podmioty te wymienia bowiem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze. zm.), stanowiąc, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Realizację tego obowiązku podmiotom wymienionym w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym umożliwia regulacja zawarta w art. 55 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Błędne jest stanowisko strony skarżącej, że z przepisu tego wynika jedynie prawo, a nie obowiązek zarządcy infrastruktury kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis ten daje zarządcy infrastruktury kolejowej ustawowe prawo, ale do wejścia na cudzy grunt w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku urządzenia lub utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Jest to uprawnienie o charakterze cywilnoprawnym do korzystania z nieruchomości innego podmiotu za odszkodowaniem. Prawo to zostało przyznane zarządcy infrastruktury kolejowej właśnie w celu umożliwienia mu wykonania ciążącego na nim obowiązku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Wykładnia celowościowa art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym potwierdza więc istnienie po stronie zarządcy infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz zmienia jedynie zasadę ponoszenia kosztów urządzenia i utrzymywania tych pasów, które w takiej sytuacji obciążają właścicieli gruntów.

Reasumując, stwierdzić należy, iż przedstawiona argumentacja prawna przemawia za uznaniem, że to na zarządcy infrastruktury kolejowej ciąży obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych przebiegających przez tereny leśne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów strony skarżącej, iż jest to obowiązek domniemany, niewynikający wprost z przepisów ustawy. Obowiązek ten wynika zarówno z wykładni systemowej wskazanych wyżej przepisów ogólnych Prawa ochrony środowiska, jak i ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak również z treści art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz z wykładni celowościowej art. 55 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów.

Przedstawioną argumentację potwierdzają przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 12, poz. 59 ze zm.) oraz przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje obowiązku właścicieli lasów w zakresie ochrony przeciwpożarowej lasów, lecz są to obowiązki wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych.

Zauważyć należy, iż na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), które zostało powołane również we wspomnianym § 38 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: typu A, oddzielający las od dróg publicznych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej; typu B, oddzielający las od parkingów, zakładów przemysłowych i dróg poligonowych; typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W rozporządzeniu tym nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych, co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów.

Kwestie dotyczące pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Ten akt prawny reguluje wprawdzie jednie kwestie techniczne dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, ale – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - poprzez powiązanie kompetencyjne z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są twierdzenia strony skarżącej, że przepis art. 54 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, iż rozporządzenia określające sposób urządzania i utrzymywania zasłon śnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych wydawane są w celu ochrony ruchu kolejowego. Z treści tego przepisu wynika, że minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, biorąc pod uwagę zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Celem tej delegacji ustawowej jest wydanie przepisów szczegółowych mających zapewnić bezpieczeństwo ruchu kolejowego, a nie ochronę ruchu kolejowego, jak twierdzi strona skarżąca. W przepisie tym chodzi więc zarówno o zapobieżenie niebezpieczeństwu pożaru lasów jakie może być spowodowane ruchem kolejowym (poprzez urządzanie pasów przeciwpożarowych), jak i o zapobieżenie niebezpieczeństwu grożącemu liniom kolejowym ze strony lasów (np. urządzanie zasłon odśnieżnych).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.