Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2512/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. K., M. K. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. K. i M. K. kwotę 200 zł tytułem zwrot wpisu sądowego oraz J. S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz skarżących T. K., M. K. oraz J. S. solidarnie kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

T. K., M. K. i J. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...].

Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ administracji i przyjętych za podstawę powyższego rozstrzygnięcia wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. L. i J. L. pozwolenia na budowę 12 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz zjazdu na drogę gminną wraz z infrastrukturą zewnętrzną, przewidzianych do realizacji na działkach o nr geod. [...], [...] w miejscowości N., gm. [...] (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2015 r. na T. N.).

W wyniku rozpoznania wniosku T. K., M. K., J. S., S. T., K. P., A. P. i S. L. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r.

Po rozpatrzeniu odwołania T. N. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i w części dotyczącej wniosków T. K., M. K. oraz J. S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014r., natomiast w pozostałej części dotyczącej wniosków S. T., K. P., A. P. i S. L. - umorzył postępowanie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 787/16 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. w części uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r., a w pozostałej części skargę oddalił.

Odnosząc się do zarzutów skargi T. K., M. K. i J. S., Sąd wskazał, że tylko w części okazały się one zasadne. Wbrew odmiennej ocenie skarżących, prawidłowo wywiódł bowiem organ II instancji, że w świetle zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części wsi N.– podjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...], poz. [...]) nie można było w sposób oczywisty stwierdzić, jak uczynił to organ I instancji, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) wobec zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego zabudowę jednorodzinną szeregową, podczas gdy w planie dopuszczono taką zabudowę, ale tylko wolnostojącą. Sąd stwierdził, że inwestycja położona jest na terenie o symbolu 38 MN/U, a więc zarówno o przeznaczeniu podstawowym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 10 ust 1 pkt 1), jak i usług o charakterze ogólnodostępnym i o dostępności ograniczonej (§ 12 ust. 1 pkt 1 ). W obu zapisach - odrębnie dla każdego z symboli - plan przewiduje możliwość występowania jako przeznaczenia alternatywnego lub połączonego odpowiednio: z funkcją usługową (§ 10 ust. 1 pkt 4), bądź z funkcją mieszkaniową (§ 12 ust. 1 pkt 3), zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 5 (przewidującego równorzędność alternatywnego przeznaczenia albo możliwość łączenia przeznaczenia dla terenów i działek oznaczonych podwójnym lub potrójnym symbolem funkcji) z zastrzeżeniem (na obu terenach wyłącznie) dotyczącym budynków o funkcji łączonej (a zatem mieszkaniowej i usługowej) przeznaczenia parterów na usługi. Przy czym, jak słusznie wskazał organ odwoławczy dodatkowo w § 12 ust. 3 prawodawca miejscowy dla projektowanej zabudowy w obrębie terenów oznaczonych symbolem U ustanowił warunki jak dla zabudowy MN, o których mowa w § 10 ust. 8 i dodatkowo dopuścił (pkt 1) możliwość łączenia obiektów w formy zabudowy bliźniaczej i szeregowej. Skoro w planie nie przewidziano wspólnych zapisów dla terenów o symbolu MN/U, dopuszczono możliwość łączenia przeznaczenia terenów i jednocześnie na terenie o symbolu U dopuszczono łączenie obiektów w formy zabudowy bliźniaczej lub szeregowej, to nie było podstaw do uznania, że inwestycja była rażąco niezgodna z planem. Niemniej – jak zaznaczył Sąd - rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tym zakresie jest co najmniej przedwczesne, albowiem zostało ono podjęte z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie ocenił bowiem na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. projektu budowlanego w kontekście § 10 ust. 1 pkt 5 planu dopuszczającego realizację maksymalnie dwóch odrębnych, trwałych obiektów kubaturowych na jednej działce w sytuacji, gdy w projekcie budowlanym przewidziano realizację 6 budynków w zabudowie szeregowej. Ponadto organ nie ustalił, czy działki inwestycyjne znajdują się na terenie, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 planu tj. w strefie obszaru chronionego krajobrazu, położonego w obrębie obszaru rzeki [...], jak podnosili skarżący, a jeśli tak, to organ powinien również zbadać, czy weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nie narusza w sposób kwalifikowany art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wobec postanowień § 7 ust. 1 planu, w którym przewidziano odrębne ustalenia dla ww. terenu.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. N. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] dnia listopada 2015 r. w części dotyczącej wniosków M. K., T. K. i J. S. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r.

Organ nadzoru odnosząc się do treści art. 153 p.p.s.a. wyjaśnił, że jakkolwiek w sentencji wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 787/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że "uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr: [...] i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr: [...]", to z treści uzasadnienia wynika jednoznacznie, że uchylił decyzję GINB z [...] lutego 2016 r. w części uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. Nie może jednocześnie budzić wątpliwości to, że z uwagi na ww. wyrok przedmiotem ponownego postępowania jest wyłącznie ocena rozstrzygnięcia Wojewody [...] w zakresie, w jakim organ ten rozpatrzył wniosek M. K., T. K. i J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że jak wynika z akt sprawy, inwestorzy – J. L. i M. L. - do wniosku z 12 listopada 2014 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane, odpowiednio, działkami o nr ew. [...] (KW nr [...]) i [...] (KW nr [...]), obr. [...], jedn. ew. N.. Ponadto ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii pisma Zarządu Dróg, Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej w L. z 22 października 2014 r., wynika, że inwestorzy posiadają tytuł prawny do działki o nr ew. [...], na której został zlokalizowany zjazd. Zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było wymagane. Sporna inwestycja położna jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi N., uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] września 2003 r. Nr [...]. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru stwierdził, że w analizowanym przypadku nie zostały rażąco naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ zauważył, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ odwołał się do wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., w którym Sąd powyższą kwestię przesądził uznając, że w świetle postanowień planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części wsi N.nie można w sposób oczywisty stwierdzić, iż badana decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wobec zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego zabudowę jednorodzinną szeregową.

Odnosząc się do nałożonego ww. wyrokiem Sądu obowiązku sprawdzenia zgodności decyzji Starosty [...] z § 10 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z przywołanym przepisem dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN ustalona została możliwość realizacji maksymalnie dwóch odrębnych, trwałych obiektów kubaturowych na jednej działce. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja obejmuje budowę 6 budynków w zabudowie szeregowej na działce o nr ew. [...] oraz 6 budynków w zabudowie szeregowej na działce o nr ew. [...]. W ramach przedsięwzięcia przewidziano zatem 12 obiektów kubaturowych (budynków) w dwóch zespołach zabudowy szeregowej (po 6 obiektów każdy). W związku z tym, zdaniem GINB, decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 10 ust. 1 pkt 5 ww. planu miejscowego, niemniej naruszeniu temu nie można przypisać cechy kwalifikowanego naruszenia prawa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z rażącym naruszeniem prawa można mieć do czynienia zatem w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Zdaniem organu nadzoru, powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Organ wskazał w tym zakresie, ww. miejscowy plan nie zdefiniował pojęcia "obiektu kubaturowego". W Prawie budowlanym i rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych również brak jest definicji obiektu kubaturowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 1527/13, zgodnie z którym pojęcie "obiektu kubaturowego" odnosić należy do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, których da się obliczyć parametr objętości. Jakkolwiek sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę 6 budynków w zabudowie szeregowej, to zabudowa ta stanowi 1 bryłę. O tym, że obiekt obejmuje 6 budynków w zabudowie szeregowej decyduje ich konstrukcyjna samodzielność uwarunkowana w głównej mierze konstrukcyjnymi rozwiązaniami "wewnątrz" obiektu, tj. rozwiązaniami, które w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwłaszcza w świetle ww. przepisu miejscowego planu, nie mają szczególnie istotnego wpływu na ład przestrzenny. Sporne zespoły zabudowy szeregowej (po 6 budynków każdy), pomimo samodzielności tworzących je budynków, "z zewnątrz" zachowują charakter jednej bryły, odrębnej od innych budynków lub zespołów zabudowy. Tym samym, w ocenie organu, w powyższym uchybieniu nie sposób upatrywać naruszenia prawa wywołującego szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze, co uzasadniałoby wyeliminowanie z obiegu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do przewidzianej w. miejscowym planie zasady zachowania o najmniej 65% powierzchni działki budowlanej jako powierzchni aktywnej przyrodniczo, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w projekcie budowlanym przewidziano, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 53,92%, a powierzchnia biologicznie czynna wydzielonej drogi 3,37% - razem 57,29%. Pomimo, że sporne zamierzenie inwestycyjne w powyższym zakresie narusza miejscowy plan, to w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe naruszenie nie ma charakteru rażącego, co jest spowodowane tym, że nieznaczne przekroczenie zasady zachowania powierzchni aktywnej przyrodniczo nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. nie wykazała również, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednocześnie, że z akt sprawy nie wynika, aby rażąco naruszono zakazy i nakazy określone w uchwale Sejmiku Województwa [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r., poz. [...]). Z projektu budowlanego nie wynika, aby była przewidziana makroniwelacja terenu. Wskazać również należy, że łącznie z projektem budowlanym spornego przedsięwzięcia inwestor przedłożył opinię geotechniczną, z której wynika, że projektowane obiekty należą do I kategorii geotechnicznej.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli T. K., M. K. i J. S., zarzucając decyzji z dnia [...] września 2017 r. naruszenie:

1) art. 35 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej z rażącym naruszeniem przepisów planu miejscowego w zakresie: § 2 ust. 1, § 5 ust. 1, § 5 ust. 3, § 5 ust. 5, § 7 ust. 1, § 10 ust. 1 i 8, § 12 ust. 3 planu Miejscowego przyjętego uchwalą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]września 2003 r.;

2) art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że naruszenie prawa, które miało miejsce przy wydaniu decyzji przez Starostę [...] nie ma charakteru rażącego;

3) art. 7 oraz art. 32 Konstytucji poprzez pozostawienie w mocy decyzji rażąco naruszającej przepisy prawa, co skutkuje złamaniem zasady równości obywateli wobec prawa oraz uprzywilejowanym traktowaniem inwestora względem pozostałych właścicieli nieruchomości w N..

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili szczegółowe rozważania dotyczące oceny złożonego przez inwestora projektu budowlanego, postanowień planu dla terenu objętego symbolem MN/U, terenu chronionego "Obszaru doliny [...]", wymogu uwzględniania i przestrzegania prawa cywilnego przez organy administracji publicznej, sposobu wykładni planu miejscowego przyjętego uchwałą z dnia [...] września 2003 r. oraz sposobu rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także specyfiki kwestionowanego postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Starostę [...] z uwagi na nierozpoznanie sprawy wydanego pozwolenia na budowę również w trybie odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, niemniej nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutów podważających prawidłowość decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. ma konieczność uwzględnienia w sprawie tego, że w odniesieniu do wadliwości zarzucanej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. częściowo wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (przy okazji kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r.) w prawomocnym wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 787/16, wobec czego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tymże orzeczeniu stanowić muszą podstawę oceny legalności zaskarżonej decyzji. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości.

Podkreślić przy tym trzeba, że sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, powinien przede wszystkim dokonać kontroli tego, czy organ administracji w nowej decyzji, nie wykraczając poza znaczenie nadane przez sąd zastosowanym przepisom prawa, prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Ma to związek z faktem, że wszystkie te kwestie, które były już przedmiotem ocen zaaprobowanych przez sąd, nie powinny być oceniane po raz wtóry. Skoro bowiem poprzednia decyzja została zaskarżona z powołaniem się na konkretne jej wady, a jednocześnie sąd swoje orzeczenie oparł na dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., to oznacza, iż na mocy orzeczenia sądu zaistnienie wskazywanych w skardze wadliwości w działaniu organu zostało prawnie rozstrzygnięte i tylko te kwestie, na które zwrócił uwagę sąd, uznając je za nierozważone (pominięte) lub rozważone błędnie, powinny stać się przedmiotem ponownego badania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, miał na względzie wyżej wskazany dopuszczalny zakres kontroli zaskarżonego aktu, dlatego też zobowiązany jest oddalić te zarzuty skargi, które należy traktować jako wyraz bezpośredniego lub pośredniego prowadzenia polemiki z motywami prawnymi sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. w zakresie, w jakim ustaliły one przedmiot inwestycji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), wskazywały sposób rozumienia postanowień planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r. Nr [...], jak też precyzowały konieczny, a zarazem wyłączny obszar ponownego badania zgodności projektu budowlanego z przepisami w zainicjowanym przez skarżących postępowaniu nieważnościowym. Ocena prawna Sądu odnosiła się do przedstawienia sposobu rozumienia § 5 ust. 1 i 5 planu w odniesieniu do indywidualnej zabudowy mieszkaniowej-jednorodzinnej i mieszkaniowej-jednorodzinnej z usługami oraz dopuszczalności łączenia przeznaczenia terenów, jak też możliwości oceny projektowanej zabudowy przez pryzmat analizowanych wymagań § 10 ust. 8 oraz § 12 ust. 3 planu. Należy w tym miejscu podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku o sygn. VII SA/Wa 787/16 nie podważył wykładni przepisów prawa, w szczególności postanowień planu miejscowego, dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, gdyż wadliwość rozstrzygnięcia odniósł wyłącznie do niekompletności zamieszczonych w nim rozważań, co czyniło odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesną. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nadzoru, naruszając obowiązek wynikający z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., nie wypowiedział się w odniesieniu do wszystkich kwestii mających wpływ na wynik sprawy rozumianej jako ustalenie, czy decyzji z [...] listopada 2014 r. można przypisać którąś z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i to stwierdzenie uzupełnił wskazaniem potrzeby analizy zaprojektowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego oraz wyraźnym zaznaczeniem, że rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu. Tak formułowane wskazanie co do dalszego postępowania każe uznać, że w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzoru przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tenże organ zobowiązany był uzupełnić podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia o wskazane przez Sąd ustalenia, co w założeniu miało determinować kierunek rozstrzygnięcia wydawanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], a jednocześnie uznać go za podjęty w warunkach przeprowadzenia całościowej – po jej uzupełnieniu - analizy przesłanek nieważności kwestionowanej decyzji. Tak formułowane wskazanie równocześnie nie pozwala, zdaniem Sądu, na traktowanie jako spornych innych kwestii, które skarżący podnosili już w skardze na wcześniejszą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., opartych na zapatrywaniu, że projekt budowlany pozostaje rażąco sprzeczny z obowiązującymi postanowieniami planu miejscowego, albowiem budowa 12 budynków mieszkalnych w dwóch zespołach zabudowy szeregowej nie może zostać zrealizowana na terenie oznaczonym symbolem MN/U jako strefie indywidualnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozostaje sprzeczna z wiejskim charakterem architektonicznym miejscowości i nie spełnia pozostałych szczegółowych warunków i wymagań (m.in. planowane budynki nie są parterowe). W tym zakresie Sąd uznaje za konieczne przypomnienie, że przyjęta w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. dopuszczalność odnoszenia do spornej zabudowy szeregowej warunków realizacji wskazanych w § 12 ust. 3 planu oznacza, że maksymalną liczbę kondygnacji budynku określa § 12 ust. 3 pkt 2 zezwalający na wprowadzenie trzeciej kondygnacji nadziemnej nad częścią zabudowy. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego sporną decyzją Starosty [...] wskazuje jednocześnie, że budynki w każdym z segmentów składają się z dwóch kondygnacji nadziemnych. Przewidziany projektem strych nieużytkowy w świetle treści § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) nie może być traktowany jako kolejna (trzecia) kondygnacja, albowiem za kondygnację uznaje się wyłącznie poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości aprobuje rozważania i wnioski jakie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyprowadził w odniesieniu do oceny zgodności kwestionowanej decyzji Starosty [...] z wymaganiem określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego.

Podstawowe znaczenie dla przyjętych w tym zakresie ustaleń i ich oceny jako trafnych ma zaakcentowanie tego, że koncepcja teorii wadliwości decyzji administracyjnej jest oparta na przyjęciu gradacji wad oraz zróżnicowaniu sankcji obwarowanych danym rodzajem naruszenia prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1). Stosowanie sankcji nieważności w odróżnieniu do sankcji wzruszalności ogranicza się do wad kardynalnych, a zatem wad o takim stopniu gatunkowym naruszenia przepisów prawa, które podważają prawidłowość zawiązanego stosunku prawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Powyższe oznacza, że nie każde naruszenie prawa przybiera postać kwalifikowaną i może być utożsamiane z "rażącym" naruszeniem prawa w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co prawidłowo zostało w treści zaskarżonej decyzji podkreślone. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2810/15; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2416/14; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1098/14). Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi taką postać naruszenia prawa, które nie powinno być interpretowane w sposób rozszerzający.

W odniesieniu do kwestii związanej z możliwością realizacji na terenie objętym sporną inwestycją maksymalnie dwóch odrębnych, trwałych obiektów kubaturowych na jednej działce (§ 10 ust. 1 pkt 5 planu), zgodzić się należy z tego względu z organem, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie wskazał, iż charakter tego wymagania uniemożliwiał jednoznaczne przesądzenie przez Starostę [...], czy dwa zespoły sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oznaczały zamiar objęcia projektem budowlanym dwunastu obiektów kubaturowych, czy też ich liczba powinna być odnoszona do liczby zaprojektowanych zespołów budynków mieszkalnych (segmentów). Powyższe pytanie wymaga odpowiedzi, która uwzględnia nie tylko potrzebę nadania prawidłowego znaczenia pojęciu "obiektu kubaturowego", ale również określenia, jaką intencję należało przypisać uchwałodawcy (Radzie Gminy [...]) w odniesieniu do formy przeciwdziałania zintensyfikowaniu zabudowy terenu o łączonym symbolu MN/U, gdy mają na nim zostać zrealizowane budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej, co dopuszcza § 12 ust. 3 pkt 1 planu. Jakkolwiek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że wymienione w § 10 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego cechy dodatkowe obiektu kubaturowego ("odrębność’, "trwałość") mogą nakazywać uznanie każdego budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, jeżeli pozostają one konstrukcyjnie samodzielne, za odrębne obiekty kubaturowe, których liczba na jednej działce (nr [...] i [...]) nie może być większa niż dwa, to stanowisko takie, czego nie można pomijać, ma charakter ocenny, opierający się na przyjęciu określonego założenia wstępnego, na podstawie którego budowany jest zakres znaczeniowy analizowanego wymagania z § 10 ust. 1 pkt 5 planu. W odniesieniu do zespołu budynków zaprojektowanych w zabudowie szeregowej niewykluczona jest bowiem również możliwość przypisania bryle takiej zabudowy (traktowanej jako całość) cechy swoiście rozumianej odrębności od innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce budowlanej, stąd w takiej sytuacji – jeżeli potrzeba określenia zgodności projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego ma nastąpić w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - nie jest możliwe przypisanie jednemu z możliwych wariantów interpretacyjnych kwalifikacji "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Możliwość taka zachodziłaby w przypadku wyboru dwu alternatywnych wniosków interpretacyjnych, z których jeden opierałby się na całkowitym zanegowaniu przyjętych powszechnie znaczeń użytych określeń, czego w rozpoznawanej sprawie nie da się ustalić, gdyż jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego parametr objętości stanowiący zasadniczą cechę obiektu kubaturowego może być odnoszony do każdej zwartej zabudowy wyodrębnionej przestrzennie od innych obiektów.

Podobnie, zdaniem Sądu, odnieść się trzeba do kwestii zachowania wymaganego wskaźnika (65%) powierzchni działki budowlanej jako powierzchni aktywnej przyrodniczo (§ 7 ust. 1 pkt 8 planu). Z niespornych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że współczynnik ten w zatwierdzonym projekcie budowlanym został przyjęty na poziomie 53,92% i 57,29% (powierzchnia uwzględniająca drogę). Niewątpliwie jest on zatem niższy od wskaźnika, który powinien być zachowany na terenie położonym w strefie obszaru chronionego krajobrazu, niemniej zarówno poziom niedostosowania założeń projektowych (82%, 88%), jak i przedmiot uchybienia nie czynią ze wskazanego naruszenia – nawet jeżeli można mu przypisać cechę oczywistości – wadliwości kwalifikowanej pociągającej za sobą skutki przyrodnicze niedające się zaakceptować. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 września 2016 r. sygn. II OSK 917/15, zgodnie z którym tylko funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę naruszającej przepisy prawa miejscowego określające istotne wymagania kształtujące możliwą zabudowę, w tym przede wszystkim funkcję (przeznaczenie) terenu, może być ocenione jako przypadek jednoznacznego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać zasadą ochrony praw nabytych. Wyrażenie powyższej opinii przez Sąd nie jest wyrazem bagatelizowania uchybień, jakich dopuścił się inwestor i których nie dostrzegł Starosta [...], wydając decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Wynika ona wyłącznie z konieczności uwzględnienia charakteru postępowania nadzwyczajnego, które nie może polegać na przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przez organ nadzoru i stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia w każdym przypadku, gdy przyjęte przez tenże organ nadzoru ustalenia wskazywać będą, że organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien był inwestorowi odmówić pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 in fine Prawa budowlanego). Odmiennej oceny nie uzasadnia akcentowany przez skarżących argument nawiązujący do braku przeprowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. z udziałem skarżących jako jego stron. Okoliczność braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie może natomiast prowadzić do nadania przesłankom nieważności decyzji, jeżeli takie postępowanie nadzwyczajne strony pominięte w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym zainicjowały, niejako bardziej "pojemnego" znaczenia umożliwiającego objęcie sankcją nieważności także tych uchybień, które prowadziłyby do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, gdyby wniesione zostało odwołanie od decyzji organu I instancji.

Pomimo, że zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można przypisać wadliwości dotyczącej przeprowadzenia oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w kontekście wymagania określonego w § 7 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego, to uchybieniem organu nadzoru było niedokonanie prawidłowego rozważenia zakazów i nakazów obowiązujących w obszarze chronionego krajobrazu doliny [...], czego wymagał § 7 ust. 1 pkt 1 ww. planu. Sąd zauważa, że w tym zakresie powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] nie była aktem obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., wobec czego jej postanowienia jako skonkretyzowane nakazy i zakazy nie mogły być ocenione jako zezwalające lub uniemożliwiające realizacji inwestycji na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N.. W rozpoznawanej skardze skarżący zasadnie z tego względu podnieśli, że brak oparcia analizy zgodności zaprojektowanej inwestycji w zakresie spełnienia wymagań określonych dla terenu chronionego z postanowieniem § 7 ust. 1 pkt 1 obowiązującego planu miejscowego odnoszonym do prawidłowego aktu prawa miejscowego, tj. uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) stanowił istotne naruszenie prawa. Na konieczność właściwej oceny tejże kwestii zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., przez co Sąd zobowiązany był w niniejszym postępowaniu powyższą wadliwość uznać za wpływającą na wynik sprawy, gdyż podporządkowanie się wskazaniom Sądu w znaczeniu przyjętym w art. 153 p.p.s.a. obejmuje nie tylko formalne rozważenie określonego zagadnienia, na które zwrócił uwagę sąd, ale także wymaga poprawnego rozstrzygnięcia wątpliwości, które z tymże zagadnieniem mają związek. Dotyczy to zatem także ustaleń walidacyjnych nakierowanych na określenie przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie.

Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek kontroli z urzędu sprawy w szerszym zakresie niż określony w rozpoznawanej skardze stwierdził, że nie ma podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji z innej przyczyny aniżeli wyjaśnionej powyżej. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., przyjmując, że zwrot kosztów zastępstwa procesowego, zważając na to, iż skarżący byli reprezentowani przez jednego pełnomocnika, powinien być orzeczony solidarnie na ich rzecz, natomiast zwrot wpisów sądowych od skargi dotyczyć powinien indywidualnie tych skarżących, którzy każdy z wpisów uiścili.