Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 741/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  151  par.  1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.  59
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity aktualnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.), orzekł o umieszczeniu E. K. w Miejskim Domu Pomocy Społecznej w R.

Wnioskiem z dnia [...] r. córka E. K. – M. B. (dalej; "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a."), wznowienia postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta R., tj. decyzją z dnia [...] r. nr [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] r. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., odmówił skarżącej wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej oraz ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej E. K., zakończonego wymienionymi i ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta R. z dnia [...], [...] i [...] r.

W dniu 13.08.2015 r. pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie organu I instancji (protokół z dnia [...] r.).

Na powyższe postanowienie z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postępowania skarżąca złożyła zażalenie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r., [...], uchyliło w całości zaskarżone postanowienie z uwagi na to, że organ I instancji powinien był rozważyć dopuszczalność wznowienia każdego z postępowań odrębnie, bowiem wniosek skarżącej dotyczył wznowienia tylko dwóch postępowań: w sprawie skierowania do DPS-u i w sprawie umieszczenia w DPS-ie, a nie odpłatności za pobyt E. K. w domu pomocy społecznej. Zatem dopiero w zależności od dokonanych ustaleń organ mógł wznowić dwa postępowania albo wydać postanowienie o odmowie wszczęcia tych postępowań. Kolegium wskazało, że jeżeli organ I instancji uznał, że wymogi formalne do wszczęcia postępowania zostały spełnione, powinien był te postępowania wznowić, a dopiero w ich trakcie rozstrzygnąć, czy zarzut stawiany przez skarżącą był zasadny.

Postanowieniami z dnia [...] r., nr [...] i nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie skierowania E. K. do domu pomocy społecznej oraz w sprawie umieszczenia jej w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, zakończone własnymi decyzjami ostatecznymi z dnia [...] r. o nr [...] i z dnia [...]r. o nr [...].

W ramach prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego z mieszkanką DPS-u E. K., która oświadczyła, że chce dalej przebywać w Domu Pomocy Społecznej w R. Ustalono, że E. K. nie utrzymuje kontaktu z rodziną i jest mieszkanką MDPS-u w R. od 23.01.2013 r. Nadto, osobą bierną zawodowo, która pobiera emeryturę i sprawną fizycznie, ale wymaga pomocy osób drugich w załatwianiu spraw dnia codziennego, bowiem choruje na miażdżycę, cukrzycę, jest po udarze mózgu w 2010 r. i posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe. Z aktualnego zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r. wynika, że nadal wymaga opieki osoby drugiej ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji na stałe, a jej stan zdrowia oraz możliwości psychofizyczne pozwalają na umieszczenie jej w DPS-ie dla osób przewlekle somatycznie chorych. W aktach sprawy znajduje się ponadto aktualne zaświadczenie psychologa z dnia [...] r., w którym wskazano, że E. K. wymaga wsparcia lekarzy specjalistów i psychologa ze względu na nieprzewidywalność w zachowaniu i wysoki stopień labilności emocjonalnej. Ustalono ponadto, że nie ma możliwości powrotu do wcześniejszego miejsca zamieszkania przy ul. [...] w R., gdyż lokal ten zdała w marcu 2013 r. i od lipca 2013 r. lokal został przydzielony innej rodzinie, która mieszka tam do nadal, dodatkowo nie ma możliwości samodzielnie funkcjonować w środowisku. Organ I instancji wyjaśnił, że podejmował kilkakrotnie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącą, która jest córką mieszkanki DPS-u, jednak ostatecznie w dniu 24.03.2016 r. złożyła ona oświadczenie, że nie wyraża zgody na udostępnienie informacji o stanie majątkowym i dochodach w rodzinie oraz nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 k.p.a., odmówił skarżącej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie umieszczenia E. K. w Miejskim Domu Pomocy Społecznej w R. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i zaznaczył, że nie uzyskał stosownej informacji od skarżącej, czy udzieliłaby swojej matce pomocy po opuszczeniu przez nią Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w R. Biorąc pod uwagę całość dokumentacji i fakt, że E. K. nadal spełnia warunki zawarte w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, nie można jej zapewnić pomocy w formie usług opiekuńczych, nadto dobrze funkcjonuje w warunkach Miejskiego Domu Pomocy Społecznej i nadal wyraża chęć w nim pobytu, organ I instancji podjął w sprawie powyższe rozstrzygnięcie.

W odwołaniu z dnia [...] r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie: art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów poprzez brak jakiegokolwiek poinformowania strony i jej pełnomocnika o czynnościach podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania; art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niewyczerpujący, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do uznania, że stan zdrowia i możliwości psychofizyczne E. K. pozwalają na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że E. K. spełnia warunki, określone w tym przepisie prawnym, natomiast prawidłowa ocena powinna prowadzić do uznania, iż warunków tych nie spełnia, a z wywiadów środowiskowych aktualizowanych przez kolejne lata jej pobytu w DPS-ie wynika, że jest osobą sprawną fizycznie, wymagającą jedynie pomocy osób drugich w załatwianiu bieżących spraw oraz wsparcia lekarzy specjalistów i psychologa, natomiast brak jest wskazań, że powinna ona pozostawać pod stałą opieką lekarzy, co więcej wsparcie tych lekarzy może być jej udzielane poza DPS-em. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w sprawie dla szczegółowego ustalenia stanu jej zdrowia koniecznym jest przeprowadzenie opinii przez biegłego lekarza i psychologa, bowiem tylko taka opinia jest w stanie w sposób wiarygodny ustalić, czy spełnia ona wymogi umieszczenia jej w DPS-ie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., nr [...]. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdziło żadnych podstaw do uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] r. w sprawie umieszczenia E. K. w Miejskim Domu Pomocy Społecznej w R. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu pełnomocnika skarżącej o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie umieszczenia E. K. do domu pomocy społecznej jednoznacznie wskazywało na potrzebę jej umieszczenia w domu pomocy społecznej, tj. przemawiają za takim uznaniem zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, z którego wyraźnie wynika - wbrew twierdzeniom skarżącej, że E. K. wymaga opieki osoby drugiej ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji na stale, a właściwym dla niej typem domu pomocy społecznej jest dom pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Również z opinii dotyczącej sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej wynika, że E. K., objęta pomocą w formie usług opiekuńczych wymaga skierowania do DPS-u na pobyt stały, gdyż usługi opiekuńcze są już niewystarczające, wymaga bowiem opieki i jest zależna od osób drugich. Ponadto, aktualne zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r., wywiad środowiskowy i zaświadczenie psychologa potwierdzają zasadność dalszego pobytu E. K. w domu pomocy społecznej, na który ona sama wyraża zgodę. Natomiast skarżąca kwestionuje zasadność skierowania i umieszczenia matki – E. K. w domu pomocy społecznej, ale nie wspomina o możliwości zapewnienia matce opieki niezbędnej ze względu na jej stan zdrowia, nie wskazuje też miejsca, gdzie opieka ta miałaby być zapewniona, oraz sama nie zgłasza chęci sprawowania tej opieki osobiście, ani też nie proponuje żadnej alternatywnej opieki dla matki, natomiast odmawia organowi I instancji przeprowadzenia z jej udziałem wywiadu środowiskowego, celem ustalenia jej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej i zdrowotnej pod kątem możliwości zapewnienia opieki matce, gdy ta opuściłaby dom pomocy społecznej. Dlatego też zarzut o niezapewnieniu stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów poprzez brak jakiegokolwiek poinformowania strony i jej pełnomocnika o czynnościach podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania należy uznać za całkowicie bezzasadny, gdyż organ I instancji na żądanie skarżącej wznowił postępowanie, jednak ona sama nie wyrażała woli uczestniczenia w nim, ograniczając się jedynie do przejrzenia akt sprawy za pośrednictwem pełnomocnika i na stawianiu nowych zarzutów, nie dając jednak organowi I instancji szansy na wyjaśnienie powodów swojego żądania. W związku z tym zarzut skarżącej o bezpodstawnym skierowaniu i umieszczeniu E. K. w domu pomocy społecznej, tj. naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię należy uznać za poparty wyłącznie subiektywnym odczuciem skarżącej, podyktowanym najprawdopodobniej obawą obowiązku partycypowania w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej, a nie poparty żadnymi dowodami, czy racjonalnymi twierdzeniami. Sprawa dotycząca ustalenia obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej jest odrębną sprawą administracyjną, w ramach którego badane są wszystkie okoliczności, mające wpływ na ustalenie takiego obowiązku i jego rozmiar. Natomiast postępowanie w sprawie skierowania i umieszczenia osoby tego wymagającej w domu pomocy społecznej dotyczy świadczenia o charakterze osobistym, mającym na celu zagwarantowanie opieki osobie wymagającej tej opieki ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji na stałe. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dorosłe dzieci mają obowiązek alimentacyjny wobec rodziców, gdy wymagają oni pomocy i wsparcia i obowiązek ten istnieje niezależnie od relacji osobistych, jakie występują między nimi. W tym stanie rzeczy, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zasadna. W myśl art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej: 1. Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej; 2. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej; 2a. W przypadku, gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące; 3. Osoba wymagająca wzmożonej opieki medycznej kierowana jest przez starostę do zakładu opiekuńczo-leczniczego lub placówki pielęgnacyjno-opiekuńczej; 4. W przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nic wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoja zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium nie stwierdziło żadnych podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] r. w sprawie umieszczenia E. K. w Miejskim Domu Pomocy Społecznej w R.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącej domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz niezapewnienie jej czynnego w niej udziału. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organy pomocy społecznej dopuściły się zaniechania zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia jej okoliczności faktycznych, w szczególności w zakresie w jakim dotyczą podejmowania przez pracowników socjalnych prób skontaktowania się ze skarżącą oraz uznaniu, że stan zdrowia i możliwości psychofizyczne E. K. pozwalają na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Dodatkowo, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, oraz domagał się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku przez organ, wstrzymania jej wykonania przez Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zdaniem pełnomocnika skarżącej, ograniczenie się przez pracowników socjalnych Ośrodka Pomocy Społecznej w J. do jednokrotnej próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w żadnym wypadku nie może zostać uznane za zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada ta jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu, a zatem powinna być bezwzględnie przez organ przestrzegana. Nadto, zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu powinna być realizowana w każdym stadium postępowania, tj. od momentu jego wszczęcia do zakończenia, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych (H. Knysiak - Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WK2015). W żadnym wypadku nie można przyjąć, iż brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi uzasadnienie dla niestosowania w sprawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Należy mieć zatem na uwadze fakt, iż "poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazywać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1239/08). Organ uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do okoliczności sprawy, co w konsekwencji oznacza, iż nie miał wiedzy na temat ewentualnej możliwości udzielenia przez nią opieki nad E. K. Co więcej, organ w żadnym stopniu nie odniósł się do przyczyn odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Już na etapie składania wniosku o skierowanie E. K. do domu pomocy społecznej, ona sama podała organowi I instancji dane kontaktowe córki, czyli skarżącej, tak aby możliwym było informowanie jej o wszelkich istotnych okolicznościach sprawy. Niemniej jednak nikt z pracowników organu I instancji nie podjął próby kontaktowania się z nią w celu ustalenia zasad ewentualnego pobytu E. K. w domu w pomocy społecznej. Organ I instancji dążąc do całkowitego wyjaśnienia sprawy winien był przeprowadzić dowód z przesłuchania, a nie poprzestać na piśmie Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., które nie wyjaśniało istoty sprawy. W efekcie organ nie zna jej stanowiska w sprawie, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż nie zamierza sprawować ewentualnej opieki nad E. K. Istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż E. K. nie została przez organ I instancji w sposób rzetelny i szczegółowy poinformowana o zasadach odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Okoliczność ta wynika chociażby z faktu, iż nadal pozostaje w przekonaniu, iż jedyną osobą obciążoną kosztami jej pobytu w DPS jest ona sama. Organ dopuścił się zatem naruszenia ciążącego na nim obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 663/12). Natomiast w oparciu o okoliczności faktyczne sprawy bezsprzecznym jest fakt, iż E. K. jest osobą sprawną fizycznie, wymagającą jedynie pomocy osób drugich w załatwianiu bieżących spraw. Nadto, z zaświadczenia psychologa z dnia [...] r. wynika, iż wymaga jedynie wsparcia lekarzy specjalistów i psychologa. W związku z tym w toku sprawy nie wykazano, iż powinna pozostawać pod stałą opieką lekarzy, a co za tym idzie, brak jest jakichkolwiek rzeczowych argumentów, aby uznać, iż spełnia ona przesłanki opisane w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Należy mieć bowiem na uwadze, iż "dla umieszczenia w domu pomocy społecznej samo stwierdzenie, że dana osoba wymaga całodobowej opieki jest niewystarczające, muszą wystąpić dodatkowe przesłanki: brak możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu i brak możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Ocena tych przesłanek należy oczywiście do organu, który prowadzi w tym zakresie postępowanie dowodowe. Postępowanie to winno czynić zadość standardom wyznaczonym w przepisach k.p.a." (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2016r., II SA/Rz 1069/15). Powszechnie w orzecznictwie wskazuje się, iż "umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 880/10). Bezsprzecznym natomiast jest, iż w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał analizy sytuacji rodzinnej E. K., a jedynie poprzestał na uznaniu, iż ona sama wyraża chęć dalszego zamieszkiwania w domu pomocy społecznej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, sama skarżąca gotowa jest udzielić matce wsparcia, czy to osobistego, czy też poprzez zatrudnienie opiekunki do pomocy w opiece nad nią, jednakże organ nie umożliwił jej wypowiedzenia się w tej kwestii, czym w sposób rażący naruszył prawa przysługujące stronie w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację, zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OZ 1961/16 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie tut. Sądu z dnia 3 października 2016 r. o sygn. akt IV SA/Gl 741/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy wyłącznie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., nr [...], dotyczącej umieszczenia matki skarżącej – E. K. w Miejskim Domu Pomocy Społecznej w R., które zapadły w postępowaniu wznowieniowym, uregulowanym przepisami art. 145 - 152 k.p.a. Samo wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), a jego charakter wyklucza możliwość rozszerzającej interpretacji przepisów określających warunki jego zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. o sygn. akt I OSK 64/07, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS"). W postępowaniu wznowionym dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie sprawy tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Są to nieprzekraczalne granice postępowania rozpoznawczego wznowionego postępowania. Zmiana bowiem jednego z elementów składających się na tożsamość sprawy powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną, która w konsekwencji nie może być rozpoznana w postępowaniu wznowionym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014 r. oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz 2015 r., wyd. 2 red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser i prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, do art. 145 k.p.a.). Nie dotyczy to jedynie wejścia w prawa strony następców prawnych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 1992 r. o sygn. akt IV SA 594/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 64 i CBOS).

Specyfika i wyjątkowość tego trybu nadzwyczajnego służącego weryfikacji decyzji ostatecznej w postępowaniu administracyjnym polega m. in. na tym, że może on zostać uruchomiony wyłącznie w ściśle określonych przez prawo przypadkach, które w odniesieniu do wznowienia postępowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.

Należy w tym miejscu zauważyć, że wznowienie postępowania w przypadku pominięcia w postępowaniu, na skutek błędu organu, strony postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może nastąpić tylko na żądanie strony, nie zaś z urzędu (art. 147 k.p.a.).

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wznowione na wniosek skarżącej, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ znał, że w sprawie nie występuje przesłanka wznowienia postępowania wskazana przez skarżącą, która stanowiła przyczynę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W takiej sytuacji nie dochodzi do rozstrzygania o istocie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją.

Stosownie do art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że w postępowaniu wznowieniowym skarżąca nie występuje jako następca prawny E. K. (jej żyjącej matki) jest jedynie potencjalnym jej spadkobiercą, jak również osobą zobowiązaną do partycypowania w kosztach jej utrzymania.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji ustalił dla E. K. miesięczną odpłatność za pobyt w MDPS w R. w wysokości 70% jej dochodu, tj. 775,82 zł., która to wysokość odpłatności została następnie zmieniona decyzją z dnia [...] r., nr [...], na kwotę 818,38 zł.

Utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, iż obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej powinien zostać określony w decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej samej ustawy (por. wyrok NSA z 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 653/12, CBOS).

Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w decyzji z dnia [...] r. nie ustalono osób zobowiązanych do ponoszenia częściowej odpłatności za pobyt E. K. w domu pomocy społecznej, poza nią samą. Stało się tak, mimo że organ wiedział, iż osobą zobowiązaną do partycypowania w tych kosztach jest także jej córka, czyli skarżąca. Wynika to jednoznacznie ze znajdującego się w aktach administracyjnych wywiadu środowiskowego z dnia [...] r., czyli z tej samej daty co wydana decyzja oraz aktualizacji wywiadu z dnia [...] r.

Granice tej sprawy zakreślał przedmiot postępowania, które dotyczyło wzruszenia decyzji ostatecznej o umieszczeniu E. K. w domu pomocy społecznej.

Kontrola zaskarżonej decyzji, w tym przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, w tym zarzutów skargi, wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten reguluje procedurę, w której trybie (poszczególnych etapach) następuje przyjęcie zainteresowanego do domu pomocy społecznej i uzyskanie przez niego statusu mieszkańca domu. W tym względzie wyodrębnione zostały trzy etapy prowadzące do nabycia statusu mieszkańca; dwa pierwsze, tj. skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej, mają charakter jurysdykcyjny, następują w drodze decyzji organów pomocy społecznej, natomiast trzeci, tj. przyjęcie do domu pomocy społecznej, ma charakter czynności materialno-technicznej organu domu pomocy społecznej. Jak wynika z treści powyższego przepisu, umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest rozwiązaniem ostatecznym i wymaga dokładnego zbadania okoliczności faktycznych, umożliwiających dokonanie oceny, czy osobie tej nie można udzielić pomocy w miejscu jej zamieszkania, bez konieczności opuszczania przez nią tego miejsca pobytu. Do kwestii mających istotne znaczenie zalicza się przy tym: stan zdrowia osoby, której dotyczy przedmiot sprawy, okoliczności środowiskowe, w których się znajduje, możliwość skorzystania przez nią z pomocy ze strony osób trzecich, a zwłaszcza możliwość skorzystania z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w zakresie zaspokajania jej podstawowych potrzeb. Przesłanki powyższe muszą wystąpić łącznie, gdyż dopiero ich kumulatywne spełnienie umożliwia skierowanie, a następnie umieszczenie danej osoby w domu pomocy społecznej. Zarazem jednak podstawową zasadą jest, że dla skorzystania z prawa umieszczenia w domu pomocy społecznej niezbędne jest wyrażenia woli poprzez wyrażenie zgody na skierowanie. Niezbędność wyrażenia woli związana jest z pojęciem wolności, które gwarantowane jest postanowieniami Konstytucji RP. Ograniczenie wolności przysługujące każdej osobie może nastąpić jedynie w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej przepisami prawa (St. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, s. 471). Występują jednak takie sytuacje, kiedy korzystanie z tej formy pomocy nie jest dobrowolne, lecz może być wynikiem orzeczenia sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r. o sygn. akt I OSK 1916/14, CBOS), jednakże z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

W niniejszej sprawie pierwotnie przesłanki skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej zostały spełnione.

Organy administracji publicznej wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności, jaka jest rzeczywista intencja (wola) E. K. w kwestii jej umieszczenia i skierowania do domu opieki społecznej. Przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie, stanowią podstawę wydania decyzji, co jeśli idzie o postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że żądający wszczęcia tego postępowania musi wykazać, że z przepisów, na których oparta była decyzja, może on swój interes prawny wywieść (por wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13, CBOS). Zgodnie bowiem z art. 60 ustawy umieszczenie w domu pomocy społecznej jest odpłatne, a art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej formułuje katalog podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat - skarżąca należy do podmiotów wchodzących do tego zbioru. Wydanie decyzji o skierowaniu matki do DPS, w realiach sprawy przesądziło o obowiązku ponoszenia przez skarżącej kosztów pobytu, kwestią przyszłości było jedynie ustalenie tych kosztów. Art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesądził o legitymacji procesowej i jej interesie prawnym, bowiem z niego wynikało uprawnienie do domagania się skierowania do domu pomocy społecznej. Uprawnienie takie mogło służyć tylko osobie spełniającej przesłanki w tym przepisie przewidziane, a takie spełnia matka skarżącej. To ona, jako mająca interes prawny wynikający ze wskazanego przepisu prawa materialnego, była stroną postępowania zwykłego i to ona miała legitymację do wszczęcia postępowań nadzwyczajnych, mających na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Ten przepis nie daje natomiast podstaw do kwalifikowania skarżącej jako strony w postępowaniu w przedmiocie skierowania jego matki do domu pomocy społecznej. Ustawodawca nie przewidział żadnych uprawnień dla osób bliskich ubiegającego się o skierowanie, do formułowania mających oparcie w prawie, skierowanych do organu żądań określonego zachowania - co do wszczęcia, czy zakończenia rozstrzygnięciem tego rodzaju postępowań (por. przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r. o sygn. akt I OSK 2229/13, CBOS). Oznacza to, iż wskazana przez skarżącą podstawa wznowieniowa, jak prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, nie zachodziła w rzeczywistości. Prawidłowe zatem było stanowisko organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia, we wznowionym postępowaniu administracyjnym, kwestionowanej decyzji. Pozostałe zarzuty skarżącej również były nieuzasadnione. Sąd podziela zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na uchybienie art. 10 k.p.a. Należy podkreślić, iż warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Skarżąca będąc jedyną stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie korzystała z możliwości udziału w sprawie, składając w toku postępowania oświadczenie oraz nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykazała ona w szczególności, by fakt niezawiadomienia jej przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwił jej możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu.

Nieudane próby aktualizacji tego wywiadu ze skarżącą, podjęte przez organ pierwszej instancji, miały wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, co trafnie zauważyło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu stwierdzić trzeba, że stroną postępowania i adresatem decyzji o umieszczeniu była wyłącznie matka skarżącej, bowiem to ona byłą osobą spełniającą wymogi określone w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wyrażającą wyraźną wolę - chęć pobytu w domu opieki społecznej. Art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesądził o jej legitymacji procesowej i interesie prawnym, bowiem z niego wynikało uprawnienie do domagania się umieszczenia i skierowania do domu pomocy społecznej. Uprawnienie takie mogło służyć tylko osobie spełniającej przesłanki w tym przepisie przewidziane, a takie spełnia matka skarżącej. Do niej zatem zasadnie była skierowana decyzja z dnia [...] r., nr [...], Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity aktualnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.), orzekł o umieszczeniu E. K. w Miejskim Domu Pomocy Społecznej w R.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.