Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 655/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 70/16 w sprawie ze skargi M.M. na bezczynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r. o sygn. II SAB/Ol 70/16 wydanym po rozpoznaniu skargi M.M. na bezczynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego, zobowiązał Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie do rozpoznania wniosków skarżącej z dnia 4 sierpnia 2015 r. i z dnia 7 października 2015 r. oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 15 maja 2015 r. M.M. (dalej jako: strona, skarżąca) zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli posesji i obiektów przy ul. O. [...] w I. wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Iławie (dalej PINB) nie wykonał rzetelnie działań zmierzających do przywrócenia właściwego, tj. zgodnego z prawem użytkowania terenu, które powinien był podjąć z urzędu oraz złożyła wniosek o kontrolę wskazanej wyżej posesji i obiektów na niej się znajdujących. Wniosek ten przekazany został przez adresata wg właściwości do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w tekście WMWINB lub Inspektor Wojewódzki).

Odpowiadając na powyższy wniosek WMWINB poinformował skarżącą pismem z dnia 26 czerwca 2015 r., że jej skarga jest uzasadniona oraz wyznaczył PINB w Iławie 30-dniowy termin na rozpatrzenie pisma skarżącej z dnia 29 lipca 2013 r. oraz pisma z dnia 15 maja 2015 r. Inspektor Wojewódzki wskazał, że w dniu 20 września 2013 r. PINB przeprowadził kontrolę nieruchomości przy ul. O. w I. W wyniku kontroli właściciele nieruchomości zobowiązali się, że w terminie 7 dni doprowadzą działkę do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O powyższych ustaleniach PINB nie poinformował jednak skarżącej.

W dniu 3 sierpnia 2015 r. M.M. wniosła do WSA w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie.

Następnie, wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2015 r. skarżąca zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazanie WMWINB przeprowadzenia cyt. "kontroli rewizyjnej" posesji i obiektów przy ul. O. [...] w I. Podniosła, że już w piśmie z dnia 26 czerwca 2015 r. WMWINB uznał jej skargę za zasadną i wyznaczył PINB w Iławie 30-dniowy termin na rozpatrzenie jej wniosków. Ze względu na okoliczność, że do dnia wniesienia niniejszego wniosku PINB w Iławie nie podjął żadnych czynności, skarżąca zwróciła się o wyłączenie PINB od rozpoznania niniejszej sprawy.

W kolejnym, również skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, piśmie z dnia 7 października 2015 r. skarżąca w całości powtórzyła argumentację zawartą we wniosku z dnia 4 sierpnia 2015 r. Sformalizowała żądanie jako bezczynność PINB w Olsztynie w sprawie samowoli urbanistycznej użytkowania posesji pod komis samochodowy i przygotowywanie pojazdów do sprzedaży oraz ponowiła wniosek o przeprowadzenie przez WMWINB cyt. "kontroli rewizyjnej".

Oba pisma M.M. przekazane zostały przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do WMWINB odpowiednio 18 sierpnia 2015 r. i 22 października 2015 r.

Pismem z dnia 15 września 2015 r. WMWINB odpowiadając na pismo M.M. z 4 sierpnia 2015 r. poinformował ją, iż w ocenie organu pismo to stanowi skargę na bezczynność PINBH w Iławie, która jednakże nie może zostać rozpoznana przez organ, ze względu na okoliczność, iż skarżącą zaskarżyła już bezczynność PINB w Iławie w tej samej sprawie odrębną skargą skierowana do WSA w Olsztynie, co spowodowało, iż WMWINB utracił kompetencje do jej weryfikacji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. WINB odmówił wyłączenia T.P. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Iławie jako organu z udziału w postępowaniu administracyjnym w których stroną jest M.M.. Organ wskazał, iż postanowienie to wydane zostało w następstwie rozpoznania wniosku strony zawartego w piśmie z dnia 22 października 2015 r.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 48/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Iławie do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 maja 2015 r.

W dniu 4 lipca 2016 r. M.M. wywiodła do WSA w Olsztynie skargę na bezczynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego. Zarzuciła organowi milczenie w sprawie obiektu budowlanego przy ul. O. [...] w I. oraz tolerowanie rażącego naruszenia prawa związanego z tym obiektem, tj. samowoli urbanistycznej i samowoli budowlanej. Podniosła, ze organ wielokrotnie odmawiał wszczęcia postępowania z jej wniosków, jak też uchylał się od przeprowadzenia kontroli rewizyjnej na wskazanej nieruchomości.

WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. II SAB/Ol 70/16 wydanym na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązał WMWINB w Olsztynie do rozpoznania wniosków skarżącej z dnia 4 sierpnia 2015 r. i z dnia 7 października 2015 r. oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji uzasadniając swoje orzeczenie wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo spełniające wymogi zażalenia na brak działań i niezałatwienie w terminie przez WINB sprawy dotyczącej przeprowadzenia kontroli posesji i obiektów przy ul. O.[...] w I. Tym samym należało uznać, że skarżąca uczyniła zadość wymogowi poprzedzenia skargi środkiem zaskarżenia przysługującym w administracyjnym toku instancji.

Dalej Sąd wskazał, że WMWINB naruszył przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 K.p.a. pozostając w bezczynności polegającej na niewydaniu w terminach przewidzianych przepisami, stosownego do rozstrzygnięcia sprawy aktu administracyjnego z wniosku skarżącej z 4 sierpnia 2015 r. i 7 października 2015 r.

W ocenie WSA w Olsztynie z akt sprawy wynika, iż skarżąca dwukrotnie złożyła wniosek dotyczący podjęcia przez organ działań, zawierający konkretnie wskazane zarzuty względem wybudowanej przy ul. O. [...] w Iławie nieruchomości. Według Sądu I instancji nie można mieć wątpliwości jaka była intencja wnioskodawcy – wszczęcie postępowania administracyjnego. Sprawa winna być zatem rozpoznana w normalnym trybie administracyjnym, zakończonym wydaniem stosownego aktu administracyjnego. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być bowiem zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 K.p.a. Tymczasem w sprawie zainicjowanej wnioskami z 4 sierpnia 2015 r. i 7 października 2015 r. WMWINB ograniczył się tylko do poinformowania skarżącej pismem z 15 września 2015 r. o niemożności kontynuowania postępowania oraz do wydania postanowienia z [...] listopada 2015 r. o odmowie wyłączenia PINB w Iławie jako organu z udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną jest M.M.. Sąd I instancji zauważył przy tym, iż WINB żadnego z tychże postępowań nie zidentyfikował co do przedmiotu, a w konsekwencji w którymkolwiek z nich nie wszczął postępowania. Powyższe – w ocenie WSA w Olsztynie - pozwala na stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności wobec wniosków skarżącej z 4 sierpnia 2015 r. i 7 października 2015 r., skoro nie rozstrzygnął ich co do istoty, względnie w inny sposób nie zakończył spraw w danej instancji, gdyż za załatwienie sprawy w formie powyżej wskazanej niewątpliwie nie sposób uznać postanowienia organu z [...] listopada 2015 r.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, iż stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa gdyż stwierdzone naruszenie prawa miało charakter oczywisty. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika bowiem, że po 4 sierpnia 2015 r. organ poprzestał na sporządzeniu pisma z 15 września 2015 r. oraz wydaniu postanowienia z [...] listopada 2015 r., jednak nie podjął żadnej innej czynności w celu załatwienia sprawy (nie wszczął postępowania w jakiejkolwiek sprawie, względnie nie przekazał podania według właściwości). Co więcej – treść postanowienia WINB w Olsztynie z [...] listopada 2015 r. i następcza bezczynność może sugerować o pozostawaniu organu w przekonaniu o definitywnym "załatwieniu" spraw z wniosków skarżącej w sposób i formie prawem przewidzianej, co nie może być zaakceptowane. Zdaniem WSA w Olsztynie ta właśnie okoliczność, poza oczywiście czasookresem bezczynności w rozpoznaniu rzeczonych wniosków, rzutowała na charakter naruszenia prawa

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 6, art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia przed złożeniem skargi do Sądu co doprowadziło do jej rozpoznania, podczas gdy skarżąca nie złożyła zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłość postępowania (art. 35 K.p.a.) lub skargi na przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie sprawy (art. 227 K.p.a.) do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zatem skarga była niedopuszczalna;

2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 66 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że WMWINB pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosków z dnia 4 sierpnia 2015 r. i dnia 7 października 2015 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego, podczas gdy organ ten uczynił przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, równocześnie zawiadamiając skarżącą, że w sprawie przeprowadzenia wnioskowanej kontroli organem właściwym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Iławie;

3. art. 149 § 1a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że bezczynność WMWINB miała charakter rażącego naruszenia prawa ze względu na nie dość należytą staranność w wypełnianiu swoich ustrojowych (procesowych) powinności, podczas gdy organ, związany przepisami o właściwości instancyjnej, podjął dopuszczalne prawem działania nadzorcze jako organ wyższego stopnia i wyznaczył PINB w Iławie 30-dniowy termin do rozpoznania podania skarżącej, czego skutkiem było wykorzystanie przez skarżącą drogi sądowo-administracyjnej zakończonej wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 48/15.

Skarżący kasacyjnie wniósł:

1. o uchylenie wymienionego wyroku w całości i odrzucenie skargi M.M., ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że złożenie skargi na bezczynność było dopuszczalne, o uchylenie wymienionego wyroku w całości i oddalenie skargi;

2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu według norm przepisanych;

3. o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Rozwijając podniesione zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wskazała, iż co prawda Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż skarżąca wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo spełniające wymogi zażalenia na brak działania i niezałatwienie w terminie przez WMWINB sprawy dotyczącej przeprowadzenia kontroli posesji i obiektów przy ul. Ostródzkiej 8 w Iławie jednak Sąd ten nie wskazał, które pismo znajdujące się w aktach sprawy miał na myśli. Tymczasem w aktach sprawy brak jest korespondencji, w której skarżąca zarzuca Warmińsko-Mazurskiemu WMWINB bezczynność czy przewlekłość. Za takie zażalenia nie można uznać pism M.M. z dnia 4 sierpnia 2015 r. oraz 7 października 2015 r. Tym samym przedmiotowa skarga została złożona przedwcześnie, co czyni ją niedopuszczalną.

Organ wnoszący skargę kasacyjną wskazał następie, iż do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu drugiej instancji należy rozpatrywanie odwołań i zażaleń dotyczących decyzji i postanowień powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego, zażaleń na bezczynność organu nadzoru budowlanego I instancji, wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego I instancji, skarg na działalność organów nadzoru budowlanego I instancji. O tym, iż WMWINB nie jest właściwym organem do przeprowadzenia kontroli posesji i obiektów przy ul. . [...] w I. poinformowano stronę w treści pisma z dnia 15 września 2015 r., oraz postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. W obu przypadkach tut. organ wskazał, iż właściwym organem do przeprowadzenia kontroli w/w nieruchomości jest PINB w Iławie.

Dalej wyjaśniono, iż WMWINB rozpoznał sprawy przekazane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie swojej właściwości i udzielił odpowiedzi skarżącej. Co istotne odpowiedzi na skargę z dnia 4 sierpnia 2015 r. (która wpłynęła do organu 24 sierpnia 2015 r.) organ udzielił w terminie 15 września 2015 r. Natomiast wniosek z dnia 7 października 2015 r. (który wpłynął do organu 29 października 2015 r.) został rozpoznany w terminie 30 listopada 2015 r. (29 listopada 2015 r. przypada w niedzielę, dzień ustawowo wolny od pracy).

Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik M.M. wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i przyznanie pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, z uwagi na fakt, iż wskazane wynagrodzenie nie zostało uiszczone ani w całości ani w części. – sprawdzić jak z kosztami z urzędu za kasacyjne dla strony która nie skarży

Strona podniosła, iż przed wniesieniem skargi do Sądu I instancji wyczerpano tryb zażaleniowy przewidziany w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

Wskazano także, iż w świetle art. 61a § 1 K.p.a. organ administracji jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania został wniesiony przez osobę niebędącą stroną bądź jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jeżeli zatem organ uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z wniosków skarżącej to powinien - stosownie do treści przytoczonego przepisu - wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zarzucała w pierwszym rzędzie naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia przed złożeniem skargi do Sądu co doprowadziło do jej rozpoznania, podczas gdy skarżąca nie złożyła zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłość postępowania (art. 35 K.p.a.) do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zatem skarga była niedopuszczalna. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż wskazany wyżej zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się uzasadniony.

Zauważyć bowiem należy, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji w aktach administracyjnych brak pisma strony, które mogłoby być uznane za zażalenie na bezczynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpoznaniu podań M.M. z dnia 4 sierpnia 2015 r. i z dnia 7 października 2015 r. Znamiennym jest przy tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził wprawdzie, iż w rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo spełniające wymogi zażalenia na brak działań i niezałatwienie w terminie przez WINB sprawy dotyczącej przeprowadzenia kontroli posesji i obiektów przy ul. O. [...] w I., jednakże nie wskazał, które konkretnie pismo skarżącej uznaje za spełniające wymogi zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Również pełnomocnik strony skarżącej w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wskazał na konkretne pismo spełniające w jego ocenie wymogi zażalenia o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a., poprzestając na ogólnikowym stwierdzenie, że skarżąca złożyła do organu wyższego stopnia pismo spełniające wymogi zażalenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż wymogi zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego spełniało pismo M.M. z dnia 4 sierpnia 2015 r., albowiem w piśmie tym kwestionowała ona wyłącznie przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Iławie, a nie organu nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego. Również w kolejnym piśmie z dnia 7 października 2015 r. wprost wskazała ona, iż dotyczy ono skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Iławie, a jednocześnie nie zawarła w nim jakichkolwiek sformułowań, które pozwalałyby odczytać pismo to jako zażalenie na bezczynność lub przewlekłość w działaniu Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślenia wymaga, iż również orzekający w sprawie Sąd I instancji żadnego z wskazanych powyżej pism nie uznał za zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłość w postępowaniu Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzając, iż stanowiły one wnioski inicjujące postępowanie i zobowiązując ten organ do ich rozpoznania.

Przypomnieć zaś należy, iż zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia do Sądu skargi M.M. na bezczynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego strona mogła wnieść skargę po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, zaś zgodnie z § 2 tego samego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należało rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W przypadku skargi na bezczynność w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym na dzień wnoszenia skargi stanowił, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Powyższe oznacza, iż wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania bez wyczerpania środków zaskarżenia winno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

W takim wypadku, skoro skarga podlegała odrzuceniu, zastosowanie znajdzie art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Podkreślić należy, że zwrot normatywny zawarty w powyższym przepisie: "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", wskazuje, iż przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., skargi nie odrzucił.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać nadto należy, iż trafnym okazał się także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, to jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 66 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosków z dnia 4 sierpnia 2015 r. i dnia 7 października 2015 r., aczkolwiek wobec nie miało to już wpływu na treśc rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zauważyć bowiem należy, iż przedmiotem korespondencji kierowanej przez M.M. do organów nadzoru budowlanego, a zapoczątkowanej pismem z dnia 15 maja 2015 r. było zainicjowanie postępowania w sprawie niezgodnego w jej ocenie z prawem użytkowania posesji i obiektów przy ul. O. [...] w I.

Pierwsze złożone w tym zakresie podanie strony (pismo z dnia 15 maja 2015 r.) przekazane zostało według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Iławie.

Wszelkie kolejne pisma kierowane przez M.M. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w tym pisma z dnia 4 sierpnia 2015 r. i dnia 7 października 2015 r. dotyczyły tego samego przedmiotu i zastrzeżeń pod adresem prawidłowości działań podejmowanych w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Iławie. Co za tym idzie nie mogły one być uznane przez organy nadzoru budowlanego za pisma inicjujące nowe postępowanie administracyjne w sprawie.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pisma te trafnie ocenił odpowiednio jako skargę na sposób działania organu stopnia powiatowego o jakiej mowa w art. 227 K.p.a. (pismo z dnia 4 sierpnia 2015 r.) oraz wniosek o wyłączenie organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Iławie – od udziału w postępowaniu zainicjowanym podaniem M.M., a dotyczącym sposobu użytkowania obiektów zlokalizowanych na posesji przy ul. O. [...] w I. i załatwił udzielając odpowiedzi na skargę pismem z dnia 15 września 2015 r. oraz wydając postanowienie o odmowie wyłączenia organu I instancji od załatwienia sprawy.

Dla takiej oceny bez znaczenia pozostaje, iż w pismach tych M.M. domagała się także przeprowadzenia przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak to określiła "kontroli rewizyjnej" posesji przy ul. O. [...] w I.. Zauważyć bowiem należy, iż tego rodzaju instytucja nie jest znana przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a jednocześnie zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, przy czym w myśl art. 20 K.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zgodnie zaś z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą co do zasady wszelkie zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego o których mowa w przepisach ustawy, z tym, że w myśl ust. 3 tego samego artykułu do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4.

W sytuacji gdy pisma M.M. z dnia 4 sierpnia 2015 r. i dnia 7 października 2015 r. nie dotyczyły żadnej z kategorii obiektów o jakich mowa w art. 82 ust. 3 i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 82 ust. 4 Prawa budowlanego, oznacza to, że brak było podstaw dla prowadzenia w tej sprawie postępowania przez organ szczebla wojewódzkiego i podejmowania jakichkolwiek czynności o charakterze dowodowym, w szczególności gdy Warmińsko-Mazurskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego z urzędu wiadomym było, iż wniosek o wszczęcie postępowania dotyczący tych samych zagadnień przekazany został już uprzednio według właściwości miejscowej i rzeczowej Powiatowemu Inspektorowi nadzoru Budowlanego w Iławie.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, iż ze względu na sytuację materialną strony skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o jakim mowa w tym przepisie.