Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1426/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 2 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 1772/11 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 roku nr XXXVI/464/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni – Krzesławice" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Kraków na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1772/11, przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Nowa Huta, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na decyzję (powinno być: uchwałę) Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r., nr XXXVI/464/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni – Krzesławice", w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części: a) odnośnie części tekstowej w zakresie: - § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b tiret drugi, - § 6 ust. 1 pkt 4 lit. c, - § 6 ust. 1 pkt 4 lit. d tiret pierwszy w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", - § 6 ust. 1 pkt 4 lit. d, tiret czwarty, - § 10 ust. 1 pkt 5 w zakresie słów: "U.7", "U.8", - § 10 ust. 2 w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", "U/MW", "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "US.t", - § 12 ust. 1 pkt 9 lit. a w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", - § 12 ust. 1 pkt 9 lit. b w zakresie słów: "U/MW", - § 12 ust. 1 pkt 9 lit. d w zakresie słów: "US.t", - § 12 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów: "z wyjątkiem części Terenu US.t w zasięgu określonym nieprzekraczalną linia zabudowy", - § 12 ust. 2 pkt 2 w zakresie słów: "oraz US.t", - § 15 ust. 2 pkt 1 lit. b w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", "i dla Terenów zabudowy usługowo – mieszkaniowej U/MW", - § 15 ust. 2 pkt 1 lit. c w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "oraz Terenu US.t", - § 16 ust. 5 pkt 3 lit. b w zakresie słów: "i US.t", - § 18 ust. 3 pkt 6 w zakresie słów: "US.t", - § 23 ust. 3 pkt 3, - § 24, - § 25, - § 26 ust. 1 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", - § 26 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów: "U.1", "U.7", "U.8", - § 26 ust. 2 pkt 2, - § 26 ust. 2 pkt 4 w zakresie słów: "i U.9", - § 26 ust. 3 pkt 3, - § 26 ust. 5 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie słów: "U.1", "U.7", - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. b, - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. c, - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. d, - § 26 ust. 5 pkt 2 lit. a w zakresie słów: "U.1", "U.7", - § 26 ust. 5 pkt 2 lit. b, - § 26 ust. 5 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "dla Terenu U.8: 35 %" oraz w zakresie słów: "U.8", "U.1", "U.9", - § 26 ust. 5 pkt 4 lit. a w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", - § 26 ust. 5 pkt 4 lit. b, - § 26 ust. 5 pkt 7 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9" - § 26 ust. 5 pkt 9 w zakresie słów: "U.1", - § 26 ust. 5 pkt 10 w zakresie słów: "U.1", "U.9", - § 26 ust. 5 pkt 11 w zakresie słów: "U.1", - § 26 ust. 6 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", - § 29, - § 33 pkt 1 w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", "U/MW", "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "US.t" b) odnośnie rysunku planu w zakresie terenów: "MW.1", "MW.2", "U/MW", "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "US.t".

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w skardze na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r., nr XXXVI/464/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Krzesławice" Wojewoda Małopolski żądał stwierdzenia jej nieważności w całości albo stwierdzenia nieważności jej części tj. § 6, § 9, § 10, § 12, § 15, § 16, § 18, § 23, § 24, § 25, § 26, § 29, § 33 oraz w zakresie rysunku planu co do terenów: MN.3, MW.1, U/MW, U.1, U.2, U7, U8, US.t. Zdaniem organu nadzoru uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa (ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako: u.p.z.p.) w zakresie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z uwagi na brak zgodności z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa. Wskazano, że w trakcie procedowania uchwały dokonano szeregu zmian planu miejscowego w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu, przy jednoczesnym braku powtórzenia czynności proceduralnych w niezbędnym zakresie. Zmiany te wprowadzane były przez organ planistyczny na skutek uwzględnienia uwag wnoszonych po etapie wyłożenia do publicznego wglądu, a także na podstawie poprawki wniesionej przez radnego. Projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 czerwca 2007 r. do 13 lipca 2007 r. Dokonując porównania rysunków - planu uchwalonego i projektu planu wyłożonego organ wywiódł, że część terenów objętych planem ma inne przeznaczenie, aniżeli przeznaczenie określone w projekcie planu, wskazując na naruszenie procedury odnoszącej się do części tekstowej i graficznej terenów MW.1, U.7 i U.8, U.2, U/MW, U1, MN.3, natomiast naruszenie zasad sporządzania uchwały w zakresie braku jej zgodności z zapisami Studium w odniesieniu do terenów US.t, a także MW.1. Zmiany, jakich dokonał organ planistyczny zostały wprowadzone przez: zarządzenie Nr 1755/2007 r. z dnia 17 sierpnia 2007 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarządzenie Nr 372/2008 z dnia 22 lutego 2008 r. w sprawie przyjęcia autopoprawki do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu, i przez zarządzenie Nr 484/2008 z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie przyjęcia autopoprawki do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu. Wszystkie te zmiany zostały dokonane przez organ planistyczny już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu. Po ich wprowadzeniu nie powtórzono w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu przedstawionej sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wobec czego wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 19/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd stwierdził, że analizowana uchwała przyjmująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dolina Dłubni - Krzesławice" została wydana w sprzeczności z zasadami sporządzania planu miejscowego, polegającymi na obowiązku utrzymania jego zgodności z obowiązującym studium, a także z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, określonym w art. 17 pkt 13 i w art. 19 ust. 1 u.p.z.p., co prowadzi do wniosku, że zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy uchwała ta jest nieważna.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Miasta Krakowa Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że Sąd I instancji zasadnie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu postępowania i naruszenia zasad sporządzania planu w zapisach planistycznych dla obszarów: U.1, U.2, U.7, U.8, U/MW, MN3, MW.1, US.t., ale pomimo szerokiego uzasadnienia dokonał jedynie analizy zarzutów skargi i odniósł się jedynie do poszczególnych punktów przedmiotowej uchwały. Za zasadne zatem NSA uznał twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że skoro Sąd nie stwierdził naruszeń, o których mowa w art. 28 u.p.z.p. co do pozostałych terenów stanowiących znaczną część obszaru objętego granicami planu "Dolina Dłubni – Krzesławice", a stwierdził nieważność całej uchwały, to powinien uzasadnić podstawy stwierdzenia jej nieważności w całości. Sąd powinien zatem rozważyć, czy wskazane było stwierdzenie nieważności planu jedynie w części dotyczącej terenów co do których stwierdził wadliwości. Jak zauważył NSA, Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w jaki sposób wadliwości przy stanowieniu zapisów planistycznych dotyczących terenów wskazanych wyżej wpłynęły na dezintegrację zapisów dotyczących pozostałych terenów. Rozważając tę kwestię należało wziąć pod uwagę rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad) oraz dokonać oceny tego, czy zmiany wprowadzone do projektu planu, odnośnie których nie ponowiono procedury planistycznej po jego wyłożeniu oraz zakres niezgodności ze studium są na tyle obszerne i ściśle związane z przeważającą częścią ustaleń planu, że nie jest możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian wprowadzonych bez zachowania procedury planistycznej i naruszających zasady sporządzania planu, tak by zakres pozostawionych zapisów planu mógł w sposób określony w obowiązujących przepisach prawa stanowić wyczerpującą i prawidłową regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów, a także czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu miejscowego, nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym. NSA uznał za zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazując, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozbawione jest jakichkolwiek elementów dotyczących uchwały w tej części, która nie została zmieniona w wyniku uwzględnienia uwag lub autopoprawek do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając przedstawioną sprawę ponownie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił ocenę wyrażoną przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 lutego 2011 r., podzieloną również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2011 r., w zakresie zarzucanego w skardze istotnego naruszenia trybu postępowania i naruszenia zasad sporządzania planu w zapisach planistycznych dla obszarów: U.1, U.2, U.3, U.7, U.8, U/MW, MN3, MW.1, US.t, a nadto ponownie kontrolując z urzędu zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził naruszenie trybu i zasad sporządzania zaskarżonego aktu również w stosunku do obszaru MW.2 oraz istotne naruszenie trybu postępowania co do obszaru U.9.

Sąd stwierdził, że istotne naruszenia procedury odnoszą się do terenów MW.1, MW.2, U.1, U.2.,U.7, U.8, U.9, U/MW, MN.3, natomiast naruszenie zasad sporządzania uchwały w zakresie braku jej zgodności z zapisami studium dotyczą terenów US.t, a także MW.1 i MW.2. Jak wynika z porównania części tekstowej oraz rysunków planu uchwalonego i projektu planu wyłożonego w trakcie podejmowania uchwały dokonano zmian w planie miejscowym w stosunku do projektu tego planu wyłożonym do publicznego wglądu, przy jednoczesnym braku powtórzenia czynności proceduralnych w niezbędnym zakresie. Dotyczy to następujących zmian:

1/ Tereny MW.1, MW.2. - tereny te w ogóle nie występowały w wersji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu, pojawiły się natomiast w uchwalonym planie: teren MW.1 powstał wskutek zmiany przeznaczenia terenów: ZP.s - tereny zieleni urządzonej związanej ze sportem i rekreacją i MN.5 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym tereny te w całości zniknęły i zostały "włączone" do terenu MW.1, natomiast teren MW.2 powstał na terenie ZP.8 – teren publicznie dostępnej zieleni urządzonej, który również już nie występuje w planie. Teren ZP.8 o przeznaczeniu podstawowym: ogólnodostępna zieleń urządzona – park rzeczny, rozumiany wg definicji § pkt 15 jako kompleks zieleni urządzonej o charakterze parkowym, o funkcjach rekreacyjnych, edukacyjnych i widowiskowych, związany z rzeką Dłubnią i Młynówką, w którym obowiązywać miał (wg projektu planu) zakaz budowy budynków (§ 18 projektu planu), zastąpiony został terenem przeznaczonym pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 23 planu), w ogóle nie przewidzianej w projekcie planu. Dla terenu MW.2 ustalono m.in., iż wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie może być niższy niż 25 %. Powyższe zmiany świadczą o całkowitej zmianie przeznaczenia terenów oraz związanych z nim wskaźników w stosunku do przeznaczenia i wskaźników określonych w projekcie planu. Porównanie tekstu planu z tekstem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała nr XII/83/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.) oraz porównanie części graficznej planu i studium pozwoliło Sądowi na ocenę, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie obszaru MW.1 i MW.2 narusza również ustalenia studium. Skoro bowiem z treści studium wynikają zasady zagospodarowania przestrzennego, a skonkretyzowane działania w zakresie przeznaczenia terenu przewidziane w planie powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami, to nie można uznać, że taka zgodność zachodzi w sytuacji, gdy studium przewiduje tereny oznaczone na rysunku studium symbolem ZP - tereny zieleni publicznej, a w planie przyjęto teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ustaleń planu dla obszaru MW.2 (podobnie jak i dla MW.1) nie można w żaden sposób zakwalifikować tylko jako pewnej korekty w ramach kontynuacji zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium jako tereny ZP. Plan miejscowy nie może wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie może doprecyzować je, uzupełnić, wzbogacić, a nie doprowadzić do ich całkowitej zmiany, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (o czym również w dalszej części uzasadnienia). Zdaniem Sądu, wprowadzenie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenach oznaczonych w studium ZP jest sprzeczne z głównymi funkcjami i kierunkami zagospodarowania przestrzennego (przewidującymi m.in. "ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej ... "), jak również warunkami i standardami wykorzystania tego terenu (zawierającymi m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych").

W ocenie Sądu ww. zmiany są zmianami istotnymi, bo mający wpływ na życie i sytuację mieszkańców oraz ochronę środowiska.

2/ Tereny U.7 i U.8: z terenu MN.7, określonego w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu wydzielono tereny U.7 i U.8., nie występujące w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Sąd uznał, że zmiany te miały istotny charakter, gdyż dotyczyły przeznaczenia terenu, zarówno podstawowego, jak i dopuszczalnego, które np. w przypadku zmiany przeznaczenia podstawowego z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zabudowy usługowej ma niewątpliwie wpływ na komfort życia podmiotów zainteresowanych ustaleniami planu miejscowego. Jednocześnie z terenu MN.7 wydzielono teren o nowym oznaczeniu MN.9, niemniej jednak o tym samym przeznaczeniu i tych samych wskaźnikach, co teren MN.7, a zatem przyjęto, że sama zmiana oznaczenia nie ma żadnego istotnego znaczenia.

3/ Teren U.2 – został on powiększony kosztem terenu MN.6 i zmieniono w części jego przeznaczenie. Zmiana przeznaczenia podstawowego terenu z funkcji zabudowy jednorodzinnej na teren zabudowy usługowej, znaczne obniżenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, podwyższenie wskaźnika powierzchni zabudowy terenu, zwiększenie maksymalnej wysokości budynków, wykreślenie zapisów dotyczących zakazu umieszczania wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, niewątpliwie mają znaczenie zarówno dla środowiska, jak i dla podmiotów zainteresowanych kształtem planu miejscowego. W związku z tym – zdaniem Sądu - powinny mieć one możliwość zapoznania się z tymi zmianami i możliwość odniesienia się do nich poprzez złożenie ewentualnych uwag. Ponadto zmiany te nie miały charakteru indywidualnego, tylko ogólny (podobnie jak poprzednie zmiany), mający wpływ na nieokreślony krąg podmiotów.

4/ teren U/MW – powstał wskutek zmiany dotyczącej przeznaczenia terenów U.2 i U.3 z wersji projektu planu do wyłożenia. Tereny U.2 i U.3 pomniejszono, a na ich styku utworzono nowy teren, nie występujący w wersji planu poddanej wyłożeniu. Zmiana przeznaczenia podstawowego polegająca na możliwości powstania na terenach pierwotnie usługowych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w ogóle nie przewidzianej w projekcie planu, mogłaby mieć wpływ zarówno na środowisko, jak i komfort życia mieszkańców terenów dotyczących zmiany, a także na sytuację podmiotów zainteresowanych ostatecznym kształtem podejmowanego planu miejscowego. Z tego względu Sąd uznał, że zmiana ta również ma charakter zmiany ogólnej.

5/ Teren U.1 – po wyłożeniu projektu wprowadzono na terenach usługowych możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej towarzyszącej usługom z zakresu rzemiosła. Sąd uznał, że zmiana ta również mogłaby mieć wpływ zarówno na środowisko, jak i komfort życia mieszkańców terenów dotyczących zmiany, a także na sytuację podmiotów zainteresowanych ostatecznym kształtem podejmowanego planu miejscowego. Z tego względu uznano, że ma charakter zmiany ogólnej.

6/ Teren MN.3. - po wyłożeniu projektu planu wprowadzono na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej możliwość lokalizacji hoteli i pensjonatów w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego (§ 23 ust.3 pkt 3 planu), co niewątpliwie mogłoby wpłynąć na sytuację i komfort życia mieszkańców tego terenu, a także podmiotów zainteresowanych kształtem planu miejscowego.

7/ Teren U.9 został dodany w zaskarżonej uchwale po wyłożeniu projektu, który przewidywał jedynie tereny usługowe od U.1 do U.6. Teren U.9 został wyodrębniony z terenu U.5, przy czym ustalono dla niego inne warunki i standardy zagospodarowania. I tak dla nowego terenu U.9 przewidziano:

- wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie niższy niż 30 %, podczas gdy dla terenu U.5 w projekcie planu i planie przewidziano ten wskaźnik jako 70 %,

- wskaźnik terenu inwestycji nie może przekraczać 65 %, podczas gdy dla terenu U.5 w projekcie planu i planie przewidziano ten wskaźnik na poziomie 25 %,

- wysokość budynków nie może przekraczać 13,5 m, podczas gdy dla terenu U.5 w projekcie planu i planie przewidziano 12 m.

Wyodrębnienie nowego obszaru o przeznaczeniu usługowym ze względu na tak znacznie zmienione wskaźniki zagospodarowania tego terenu Sąd uznał za istotne, tak dla środowiska jak i dla wszystkich zainteresowanych ustaleniami planu miejscowego.

Ponadto, odwołując się do poprzednich wyroków zapadłych w kontrolowanej sprawie, Sąd stwierdził, że plan w części dotyczącej terenów US.t i MW.1, (a dodatkowo, zdaniem Sądu ponownie rozpoznającego przedmiotową skargę, również w zakresie terenu MW.2, co podniesiono wyżej) sprzeczny jest z ustaleniami obowiązującego studium, w którym dla obszaru, który został objęty planem, wyznaczone zostały tereny oznaczone na rysunku studium symbolem ZP - tereny zieleni publicznej. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w studium główną funkcją dla tych obszarów są tereny zieleni publicznej tj. ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, cieki i zbiorniki wodne oraz cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej zapisano w studium ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, utworzenie parku ekologicznego itp. W warunkach i standardach wykorzystania terenu zapisano m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych", gdy tymczasem w planie zapisano ustalenia oraz dopuszczono takie przeznaczenie terenów oznaczonych w studium symbolem ZP, które są sprzeczne z przeznaczeniem i projektowanymi funkcjami dla tych obszarów tj. w § 29 ust. 1 tekstu uchwały wyznaczono tereny zabudowy usługowej - usługi sportu, turystyki i kultury - oznaczone symbolem US.t., a w § 24 ust. 1 tekstu uchwały wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone symbolami MW.1 i MW.2. Plan przewiduje zatem przeznaczenie obszarów odpowiadających terenom ZP ze studium - jako obszarów pod zainwestowanie i pod lokalizację tam zabudowy. Tego rodzaju ustalenie odbiega znacznie od założeń przyjętych co do projektowanego przeznaczenia tych obszarów. Dla terenów US.t, MW.1, MW.2 dopuszczono zabudowę kubaturową. l tak, jako przeznaczenie podstawowe terenu MW.1 i MW.2 przewidziano: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano m.in.: usługi podstawowe z zakresu: handel detaliczny, gastronomia, ochrona zdrowia, oświata i kultura, łączność, administracja, doradztwo finansowe - wbudowane w obiekty mieszkalne, garaże i miejsca parkingowe, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym, bliźniaczym lub szeregowym. Dla terenu o symbolu MW.1 i MW.2 wskaźnik powierzchni zabudowy, zgodnie z postanowieniami przedmiotowej uchwały nie może przekroczyć 40%, przy wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej min. 40% dla terenu MW.1 i jedynie 25 % dla MW.2. Natomiast odnośnie terenu US.t - jako przeznaczenie podstawowe tego terenu przewidziano lokalizację usług o charakterze komercyjnym z zakresu sportu, turystyki, wypoczynku i kultury, oświaty i edukacji, jako przeznaczenie dopuszczalne m.in.: lokalizację jednego mieszkania wbudowanego w budynki z przeznaczenia podstawowego, usług z zakresu gastronomii i handlu detalicznego wbudowanych w budynki z przeznaczenia podstawowego, miejsc parkingowych przeznaczonych wyłącznie do obsługi tego terenu. Z tego względu rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Sąd nie tylko podzielił stanowisko, że wyznaczenie terenów zabudowy usługowej (US.t) oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.1 oraz MW.2) na obszarze zarezerwowanym w studium wyłącznie na zieleń publiczną (ZP) jest bardzo istotnym odejściem od przyjętej w studium koncepcji zagospodarowania terenu, które trudno traktować tylko jako jej uszczegółowienie lub nawet wyjątek od zasady, ale uznał, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium i w znacznym stopniu wyklucza to zagospodarowanie.

W pozostałym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia trybu i zasad sporządzania zaskarżonej uchwały co do pozostałych terenów objętych granicami planu "Dolina Dłubni – Krzesławice".

Powołując się na przepis § 9 ust.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz.1587) Sąd uznał, że projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wystarczająco wyjaśnia ustalenia projektu planu miejscowego.

Wskazując na powyższe oraz mając na uwadze art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd I instancji uznał, że dostrzeżone naruszenie zasad sporządzania planu oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania w opisanym wyżej zakresie dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku, a dotyczącej tych obszarów planu (części tekstowej i rysunku) i jego zapisów, które powstały z wyżej opisanymi naruszeniami prawa i zasad sporządzania planu. Mając na uwadze, że jako podstawowy cel planu przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny rzeki Dłubni oraz stworzenie podstaw do utworzenia ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych tzw. Parków Rzecznych (§ 3), a opisane naruszenia dotyczą części obszarów usługowych i zabudowy mieszkaniowej, Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały w części nie spowoduje dezintegracji planu w pozostałym zakresie tj. dla terenów, co do których Sąd nie stwierdził wadliwości w procesie uchwalania planu. Zdaniem Sądu, zmiany wprowadzone do projektu planu, odnośnie których nie ponowiono procedury planistycznej po jego wyłożeniu oraz zakres niezgodności ze studium nie są tak ściśle związane z pozostałą, przeważającą częścią ustaleń planu, aby nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian wprowadzonych bez zachowania procedury planistycznej i naruszających zasady sporządzania planu. Zakres pozostawionych zapisów planu stanowi, zdaniem Sądu, wyczerpującą, czytelną i kompletną regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miasta Krakowa, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wadliwym przyjęciu, iż w zakresie określonym w punkcie I orzeczenia, plan jest niezgodny ze Studium – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wnikliwa analiza zapisów studium i planu miejscowego prowadzi do oceny, iż ustalenia skarżonego planu miejscowego pozostają w zgodzie ze studium w zakresie, w jakim Sąd I instancji stwierdził nieważność skarżonej uchwały;

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wadliwym przyjęciu, że w zakresie określonym w punkcie I orzeczenia, plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wnikliwa analiza przeprowadzonych przez organy planistyczne czynności wskazuje, iż wprowadzenie zmian nie naruszyło w sposób istotny przepisów art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

II. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zbadaniu zgodności miejscowego planu w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały jedynie z fragmentem Studium, a nie jak nakazują wskazane przepisy z całością zapisów studium,

2) art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie w zakresie określonym w punkcie I orzeczenia i w efekcie nieuwzględnienie w toku dokonanej kontroli legalności uchwały.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty dotyczące naruszeń procedury – naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.) i w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647, dalej: u.p.z.p.) przez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku, że plan jest niezgodny ze studium oraz zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że w zakresie przyjętym w pkt 1 wyroku, plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia, podczas gdy wprowadzenie zmian nie naruszyło w sposób istotny przepisów art. 17 u.p.z.p. Przytoczone zarzuty nie mogą być uznane za zasadne w świetle analizy dokonanej przez Sąd I Instancji, uwzględniającej stanowisko zajęte uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny. Analizując w pierwszej kolejności problem zmiany wyłożonego projektu planu miejscowego, do której doszło w wyniku uwzględnienia przez organ planistyczny nowych okoliczności, mając na uwadze art. 17 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., należy podkreślić, że to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji zatem, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Mając na uwadze powyższe, analizując zmiany dokonane przez organ planistyczny w niniejszej sprawie, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że zmiany te posiadając charakter ogólny, miały wpływ na nieokreślony krąg podmiotów, w związku z tym powodowały obowiązek ponowienia czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p. w stosownym zakresie. Powyższe uchybienia organu planistycznego zasadnie Sąd ocenił jako istotne naruszenie art. 17 u.p.z.p. Braku ponowienia tych czynności przez organ planistyczny nie może usprawiedliwić konieczność wzięcia dodatkowo pod uwagę wydanych decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy skutkiem uwzględnienia m.in. tych okoliczności było wprowadzenie istotnych zmian parametrów i wskaźników zagospodarowania terenów objętych ustaleniami wyłożonego planu.

Autor skargi kasacyjnej, wiążąc zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj.

art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazał na wadliwość dokonanej przez Sąd I instancji oceny planu miejscowego wynikającą z uwzględnienia jedynie wybranych fragmentów Studium. Stwierdzić należy, że analizując zapisy uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r.,

nr XXXVI/464/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni – Krzesławice" Sąd I instancji miał na uwadze wszystkie kryteria i wyznaczniki zawarte tak w części tekstowej, jak i w części rysunkowej Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta Krakowa. Dokonana w ten sposób ocena pozwoliła Sądowi na wyprowadzenie prawidłowych wniosków o rozbieżności ustaleń zawartych w tych aktach. Podkreślenia wymaga, że zaostrzony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w stosunku do poprzedniej regulacji mówiącej o potrzebie spójności) zapis o wymogu zgodności planu i studium nie zawiera bliższych wskazań (określenia kryteriów i zakresu) co do wymaganej zgodności planu i studium. Brak takich wskazań, różne cele jakie realizują te akty planistyczne i różnice skali nie uzasadniają jednak – przy wymogu zgodności planu i studium i nakazu ponawiania procedury planistycznej (nakazu tego nie przewidziano na etapie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) - takiego zakresu rozbieżności postanowień uchwały nr XXXVI/464/2008 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Dolina Dłubni- Krzesławice" i postanowień Studium.

Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi I instancji pominięcia normy wynikającej z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p. Stwierdzić należy, że dokonując oceny zapisów zaskarżonego planu Sąd miał na uwadze szczególnie uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartości takie jak: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 pow. ustawy.