Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1650/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 737
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp.j. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2193/20 w sprawie ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 2020 r. nr KOA/4422/Zs/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 14 listopada 2019 r. znak ARB.705.373.2019.KGr, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp.j. z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2193/20 oddalił skargę [...] sp.j. z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 2020 r., nr KOA/4422/Zs/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia 30 grudnia 2014 r., nr 482/LR/2014 zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na działkach nr: [...] i [...] w [...]. Rozstrzygnięcie to poprzedziło wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia 13 listopada 2014 r., nr 84/2014, którą zatwierdzony został podział nieruchomości, w skład której wchodziły działki nr [...] i [...], na szereg dalszych działek, w tym nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r., nr 169/2018 udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie powyższych 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (budynki przy ul. [...] nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]).

Uprzednio jednak Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 29 marca 2018 r., nr 64/R/2018 stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie pozwolenia na budowę, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 października 2018 r., znak DOA.7110.206.2018.KKL utrzymał w mocy tę decyzję.

Spółka wniosła skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2888/18). Sąd postanowieniem z dnia 18 marca 2019 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2018 r., a wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. - oddalił skargę. Spółka wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zarejestrowana została w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 50/20.

Spółka złożyła wniosek do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

Starosta po rozpoznaniu wniosku spółki postanowieniem z dnia 14 listopada 2019 r., znak ARB.705.373.2019.KGr, na podstawie art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej jako K.p.a.) oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, ze zm.; dalej zwanej ustawą), odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.

Motywując rozstrzygnięcie podał, że zgodnie z obowiązującą na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uchwałą nr 588/XLIV/2014 Rady Gminy [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...], [...] oraz [...] i [...] (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2014 r. poz. 9733; dalej plan miejscowy z 2014 r.), działka nr [...] położona była w obszarze oznaczonym symbolami 5MN, 2UZ, 4Ws, przy czym budynek, w którym znajdował się lokal mieszkalny - na terenie oznaczonym symbolem 2UZ. Powołując § 68 i 69 planu miejscowego z 2014 r. zauważył, że na terenie UZ przewidziano możliwość realizacji budynków w zabudowie wolnostojącej, wykluczając tym samym realizację budynków w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej. Tymczasem z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowy budynek zaprojektowany został jako budynek dwulokalowy wspólnie z innymi budynkami w zabudowie szeregowej.

Wskazał następnie, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie, przyjętym uchwałą nr 672/XLVII/2018 Rady Gminy [...] z dnia 9 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] i części obrębu [...] (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2018 r. poz. 9477; dalej zwaną planem miejscowym z 2018 r.), budynek zlokalizowany jest na terenie oznaczonym symbolem 3UZ. Zgodnie z § 19 planu miejscowego z 2018 r. jego dopuszczalne przeznaczenie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, obowiązuje zakaz budowy domów w zabudowie szeregowej i bliźniaczej.

W efekcie uznał, że ustanowienie odrębnej własności lokalu jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego, a zatem brak jest możliwości wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1a ustawy.

Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które postanowieniem z dnia 16 września 2020 r. utrzymało je w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium zwróciło w szczególności uwagę na art. 2 ust. 1a ustawy i podzieliło ocenę, że ustanowienie odrębnej własności lokalu jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego zarówno z 2014 r., jak i 2018 r. Plan miejscowy nie dopuszcza na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej. W tym kontekście Kolegium podkreśliło, że kwestia zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego była już badana w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 marca 2018 r. stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2014 r. Jedną z głównych przyczyn uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza prawo była sprzeczność budowy z ustaleniami planu miejscowego. Projekt budowlany został sporządzony w odniesieniu do nieobowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr 650/XLVII/2001 z dnia 29 listopada 2001 r.

Kolegium następnie zauważyło, że Starosta nie zignorował istnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż ocenił, jaką doniosłość prawną w niniejszej sprawie należy przypisać decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 19 czerwca 2018 r. Skoro decyzje o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie wydane dla tej samej inwestycji pozostają ze sobą w związku, to - zdaniem Kolegium - stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skargę na to postanowienie wniosła spółka wyrażając pogląd, że decyzje o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie funkcjonują w obrocie prawnym, zatem nie było podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności obiektu z planem miejscowym. Zwróciła uwagę, że postanowieniem sądu wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ winien był zatem wydać żądane zaświadczenie po stwierdzeniu samodzielności (odrębności technicznej) lokalu. Wytknęła też błędną i niepotrzebną interpretację postanowień planu miejscowego.

Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 18 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie stwierdził, że kontrolowane postanowienia zostały wydane w stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506), która weszła w życie z dniem 23 sierpnia 2018 r. Po tej dacie starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu bada czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2 ustawy) i po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy jest zgodne z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodne z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust 1a ustawy).

W ocenie Sądu, jeżeli Starosta ustalił, że Wojewoda Mazowiecki ostateczną decyzją z dnia 29 marca 2018 r. stwierdził nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce pozwolenia na budowę, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 października 2018 r. utrzymał w mocy tę decyzję, to nie leży w kompetencjach tego organu wysnuwanie wniosków z faktu wniesienia skargi kasacyjnej na wyrok oddalający skargę od tej decyzji. Na dzień bowiem wydawania przez organ zaskarżonego postanowienia pozwolenie na budowę było wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku postępowania nadzwyczajnego. Dodał, że wobec istnienia postanowienia z dnia 18 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18, którym Sąd wstrzymał wykonanie decyzji nadzorczej, to wstrzymanie wykonania tej decyzji nie powoduje, że nie wywiera ona skutków prawnych, bo przedmiotem postanowienia sądowego jest wyłącznie uniemożliwienie jej wykonania. O skuteczności prawnej decyzji administracyjnej, w sposób przesądzający o pozostawaniu przez nią w obrocie prawnym, orzeka sąd administracyjny, ale wyłącznie w wyroku, a nie w postanowieniu.

Dlatego też Sąd przychylił się do stanowiska organów, że wydanie zaświadczenia, o które wnosiła spółka, nie jest możliwe. Starosta nie mógł bowiem na podstawie posiadanych danych ustalić, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż to pozwolenie - jako nieważne - ostateczną decyzją administracyjną Wojewody Mazowieckiego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uwzględni skargę kasacyjną spółki od wyroku oddalającego skargę uchylając ten wyrok i jednocześnie decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, to wówczas, zdaniem Sądu, rzeczywiście w obrocie prawnym funkcjonować będzie pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu to, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwolenie na użytkowanie nie powoduje, że Starosta mógł wydać żądane zaświadczenie. Aczkolwiek Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadzi zbędne rozważania co do potencjalnej konieczności stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, to jednakże Kolegium nie stwierdziło, że decyzja ta jest poza obrotem prawnym. Kwestionuje jedynie zasadność udzielonego pozwolenia na użytkowanie w sytuacji nieważności pozwolenia na budowę.

Podkreślił, że organy obu instancji związane były ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego stwierdzającą nieważność udzielonego pozwolenia na budowę z powodu niezgodności z planem miejscowym z 2014 r., który nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej. Związanie to nie dotyczyło tylko i wyłącznie sentencji tej decyzji, ale również przyczyn, dla których Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność pozwolenia na budowę. W konsekwencji, jak stwierdził Sąd, organy te nie mogły uznać, że lokal - którego potwierdzenia samodzielności żądała spółka - powstał zgodnie z prawem miejscowym.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Zawiera ona zarzuty procesowe - jak zaznaczono - mające w każdym przypadku istotny wpływ na wynik sprawy, a także zarzuty materialnoprawne.

W ramach zarzutów procesowych pełnomocnik najpierw zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 61 § 6 pkt 2 P.p.s.a., art. 16 § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w obrocie prawnym nie pozostaje ostateczna decyzja Starosty [...]z dnia 30 grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę, podczas gdy:

- postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 wstrzymano wykonanie decyzji z dnia 10 października 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 30 grudnia 2014 r. i dlatego decyzja orzekająca o nieważności nie wywołuje skutków prawnych,

- wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 10 października 2018 r., zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 P.p.s.a., traci moc z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę,

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 oddalający skargę na decyzję z dnia 10 października 2018 r. został zaskarżony skargą kasacyjną i nie jest prawomocny.

Wobec powyższego, w ocenie pełnomocnika, decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w mocy, bowiem decyzja stwierdzająca jej nieważność nie podlega wykonaniu. Sąd błędnie zatem przyjął, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego i w konsekwencji uznał, że organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 1a ustawy.

Zarzucił także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. kwestionując pogląd, że pozostawanie w obrocie ostatecznej i wykonalnej decyzji z dnia 19 czerwca 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania. Zdaniem pełnomocnika organ związany jest treścią decyzji o pozwoleniu na użytkowanie badając przesłanki wydania zaświadczenia o spełnieniu wymagań do ustanowienia odrębnej własności lokalu, w tym zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Kolejny zarzut procesowy pełnomocnik odniósł do art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzucił brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, czy Sąd rozstrzygając sprawę stosował przepisy planu miejscowego z 2014 r., czy też przepisy planu miejscowego z 2018 r., co uniemożliwia kontrolę instancyjną w zakresie w jakim stwierdził, że wyodrębnienie lokalu jest niezgodne z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Pierwszy zarzut materialnoprawny podnosił dokonanie błędnej wykładni art. 2 ust. 1a w związku z art. 2 ust. 3 ustawy polegającej na przyjęciu, że organ wydający zaświadczenie o spełnieniu wymagań do ustanowienia odrębnej własności lokalu bada zgodność z planem miejscowym całej inwestycji pomimo uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie pełnomocnika organ wydający zaświadczenie jest nią związany i nie należy do jego właściwości rzeczowej badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym w sytuacji, gdy w obrocie pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a kompetencją organu jest wyłącznie badanie, czy plan miejscowy dopuszcza wyodrębnienie określonej liczby lokali na terenie o danym przeznaczeniu.

Drugi zarzut dotyczył § 33 pkt 1 planu miejscowego z 2014 r. i błędnej wykładni sformułowania "w formie domów jednorodzinnych i bliźniaczych" oraz przyjęcia, że zabudowa określona w uzyskanym pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany zakłada budowę domów jednorodzinnych dwulokalowych. Spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie domów jednorodzinnych dwulokalowych, a zatem zrealizowana inwestycja - w tym pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie - jest zgodna z zapisami planu miejscowego.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął wszystkie podniesione zarzuty. Stanął na stanowisku, że plan miejscowy z 2014 r. nie ogranicza wyodrębniania w obrębie jednego budynku określonej ilości lokali. Utworzenie dwóch lokali mieszkalnych w budynku jest zatem zgodne z planem miejscowym (art. 2 ust. 1a ustawy) oraz jednocześnie zgodne z art. 2 ust. 1c ustawy. W jego ocenie powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na zapisy regulujące dopuszczalność danej zabudowy (zabudowy szeregowej) jest zbędne. W zakresie zgodności całej inwestycji z planem miejscowym rozstrzygnął uprzednio organ w decyzji o pozwoleniu na budowę, a spółka zgodnie z tą decyzją zrealizowała inwestycję budowlaną i otrzymała pozwolenie na użytkowanie.

Argumentował, że uzyskane decyzje o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie są w obrocie prawnym, zatem są wiążące dla organu wydającego zaświadczenie. Te ostateczne decyzje przesądzają, że inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, w tym planu miejscowego, i wiążą organ. Nie było więc podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności obiektu z planem miejscowym, a organ winien był wydać zaświadczenie po stwierdzeniu samodzielności (odrębności technicznej) lokalu oraz stwierdzeniu, że plan miejscowy dopuszcza na terenie MN wyodrębnienie dwóch lokali z jednego budynku.

Pełnomocnik wyraził również opinię, że dodanie do art. 2 ustawy ust. 1a w wyniku jej nowelizacji nie oznacza, że organ przy wydawaniu zaświadczenia ma w ramach czynności wyjaśniających badać postanowienia planu miejscowego, gdy inwestor legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie. Organ wydając zaświadczenie nie zastępuje bowiem właściwego rzeczowo organu w kwestiach związanych ze zgodnością wzniesionego obiektu z przepisami prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do jej rozpoznania, w pierwszej kolejności odnotować trzeba, że zaskarżony nią wyrok nie jest jedynym orzeczeniem wydanym w sprawie dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego w następstwie wniosku złożonego przez skarżącą. W odniesieniu bowiem do lokali w budynkach położonych na działce nr [...] w [...] przy ulicy [...],[...] i [...] oraz [...],[...],[...],[...] i [...] skarżąca wniosła o wydanie takich zaświadczeń w stosunku do każdego z dwóch lokali w wymienionych budynkach (w stosunku do lokali w dwóch ostatnio wskazanych budynkach dwukrotnie), a wnioskom tym organ odmówił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargi skarżącej od postanowień organu o odmowie wydania zaświadczeń skargi te oddalił, podobnie jak w zaskarżonym wyroku. We wszystkich tych sprawach skarżąca wniosła skargi kasacyjne, pięć z nich zostało już rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawach dotyczących lokali nr [...] i [...] w budynkach przy ul. [...] i [...] - sygn. akt odpowiednio II OSK 316/21, II OSK 2339/20, II OSK 315/21, II OSK 2340/20 oraz lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] - sygn. akt II OSK 593/21 Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjne uwzględnił, uchylając zarówno zaskarżone wyroki, jak i postanowienia organów obu instancji wydane w tych sprawach.

Wszystkie sprawy są analogiczne nie tylko pod względem ich przebiegu, równoległego do czasu wszczęcia postępowań (wnioski z 24 kwietnia i 9 października 2019 r.), ale także jeśli chodzi o powstałe w nich problemy prawne. Niewielkie różnice odnoszą się do planistycznego przeznaczenia terenu (jednostek urbanistycznych), na którym usytuowane zostały trzy i pięć budynków w zabudowie szeregowej. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nawiąże do argumentacji zawartej w tamtych prawomocnych wyrokach, w szczególności do dwóch wydanych w dniach: 19 stycznia 2021 r. w sprawie II OSK 2339/20 i 13 października 2021 r. w sprawie II OSK 315/21, podzielając zresztą argumentację w nich zawartą. Przemawia za tym potrzeba zachowania elementarnej jednolitości orzeczniczej, jaką można wywieść z art. 170 P.p.s.a., nakazująca jednakowo rozstrzygać sprawy w istocie tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W praktyce orzeczniczej wyklucza to dokonywanie ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą czy szerzej stanem prawnym jaki wynika z prawomocnego wyroku, rozstrzygającym poszczególne kwestie prawne (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21, OSP 2022, nr 9, poz. 80).

Sąd pierwszej instancji uznając legalność kontrolowanych postanowień odmawiających wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu przyjął, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja z 30 grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, gdyż decyzją Wojewody Mazowieckiego z 29 marca 2018 r. stwierdzono jej nieważność, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z 10 października 2018 r. Zatem na dzień wydania zaskarżonego postanowienia decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę była ostateczna, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na tę decyzję wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18, zaś sam fakt wydania przez ten Sąd uprzednio (18 marca 2019 r.) postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie powoduje, że nie wywiera ona skutków prawnych.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku z 19 stycznia 2021 r. w sprawie II OSK 2339/20 przede wszystkim chybiony jest ten kierunek argumentacji, w którym w rzeczy samej Sąd pierwszej instancji neguje co do zasady znaczenie i moc prawną postanowienia sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Po pierwsze, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności oznacza, że skarżący uzyskuje ochronę tymczasową z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Kwestia istnienia przesłanek usprawiedliwiających wstrzymanie wykonania aktu lub czynności należy do sądu orzekającego w danej sprawie. Postanowienie sądu może zostać zmienione lub uchylone w każdym czasie, także z urzędu, w razie zmiany stosunków (art. 61 § 4 P.p.s.a.). Po drugie, udzielona skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym ochrona traci moc albo z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę, albo z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (art. 61 § 6 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Skoro zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, na dzień wydania przez organ zaskarżonego postanowienia wyrok oddalający skargę nie był prawomocny, skarżąca korzystała z dobrodziejstwa udzielonej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę i dlatego dla celów rozstrzygnięcia sprawy o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nie można skutecznie powoływać się na treść decyzji stwierdzającej nieważność w aspekcie braku zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2021 r. w sprawie II OSK 315/21. Zagadnienie, czy tego rodzaju rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu nieważnościowym nadaje się do wykonania nie może być rozpatrywane w przedmiotowym postępowaniu; istotne jest, że sąd orzekający wydał takie postanowienie i nie utraciło ono mocy prawnej. W konsekwencji wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, odmiennie aniżeli przyjął to Sąd pierwszej instancji, prawną możliwość realizacji skutków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie do zaakceptowania jest więc pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie funkcjonuje w obrocie prawnym, co prowadzi do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61 § 6 pkt 2 i art. 16 § 1 K.p.a.

Tak samo ocenić należy zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy poprzez pominięcie pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, w którym znajduje się lokal, co do którego spółka wniosła o wydanie zaświadczenia o jego samodzielności. Organ właściwy do wydania zaświadczenia może wyłącznie stwierdzić, że decyzja w tym przedmiocie obowiązuje lub nie, względnie że takiej decyzji brak (np. nie była wydana, stwierdzono jej nieważność), co wyłącza możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3432/18, LEX nr 2682393). W obrocie prawnym funkcjonuje zaś decyzja z 19 czerwca 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie ośmiu budynków mieszkalnych.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Powołany przepis procedury sądowoadministracyjnej określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856). Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą, gdyż przyczyna rozstrzygnięcia została w nim sprecyzowana jednoznacznie. Pełnomocnik spółki naruszenie tego przepisu upatruje w tym, że w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie wskazał, czy rozstrzygając sprawę stosował przepisy planu miejscowego z 2014 r., czy przepisy planu miejscowego z 2018. Kwestia ta nie miała jednak znaczenia, skoro treść obu planów (z 2014 r. i 2018 r.) wyłącza realizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tzw. szeregowej. Dołączony do akt materiał wskazuje, że według planu miejscowego z 2018 r., a zatem aktualnie obowiązującego aktu planistycznego, zespół pięciu budynków położony jest na terenie objętym jednostką urbanistyczną 3UZ, dla którego przeznaczenie określone zostało w § 19.

Przedwczesne byłoby odnoszenie się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu materialnego błędnej wykładni § 33 pkt 1 planu z 2014 r. w zakresie zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego spółki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomijając już poprawność zredagowania tego zarzutu. Zagadnienie to będzie przedmiotem oceny w ramach postępowania kasacyjnego, w następstwie wniesionej przez spółkę skargi kasacyjnej od wyroku oddającego skargę na postanowienie, którym odmówiono wydanie zaświadczenia (sygn. akt II OSK 50/20).

Mając na względzie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona zachodziły podstawy do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 i rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji. Oba bowiem orzekające w sprawie organy wydając kontrolowane akty wadliwie nie uwzględniły charakteru prawnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 o wstrzymaniu wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 października 2018 r., jak też nie uwzględniły skutków prawnych wynikających z tego postanowienia odnoszących się do decyzji Starosty z 30 grudnia 2014 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną i fakt, że udzielone spółce pozwolenie na budowę wywołuje skutki prawne do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18, oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zasadnie jednak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku o sygn. akt II OSK 315/21 nie oznacza to, że organ administracji powinien wydać zaświadczenie zgodnie z żądaniem spółki. Nie można bowiem pomijać, że w rzeczy samej istnieją uzasadnione wątpliwości, potwierdzone nieprawomocną decyzją i nieprawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, co do niezgodności z prawem udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. W tych szczególnych okolicznościach organ administracji rozstrzygnie o żądaniu wydania zaświadczenia dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprzeczne z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) byłoby wydanie zaświadczenia m.in. na podstawie decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy zostało ono stwierdzone nieprawomocną decyzją, która później jednakże uzyskała walor prawomocności.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 206 i art. 207 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz spółki od organu jedynie koszty związane z uiszczeniem opłaty sądowej (wpis od skargi, wniosek o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, wpis od skargi kasacyjnej). Uwzględnić należało, że rozpoznano 15 skarg kasacyjnych zbliżonych w swej treści, prawie identycznych, a w postępowaniu w sprawie rozpoznanej pod sygn. akt II OSK 675/21 zasądzono od organu na rzecz spółki koszty postępowania w całości.