Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 586/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 [pkt 1], art. 35 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 [pkt 1], art. 86 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2019 r. inwestor E. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: inwestor; E. S.A.; skarżąca; spółka) złożył wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] na działce nr [...] w P..

Starosta P. (dalej również: Starosta; organ I instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...], wydaną w postępowaniu odwoławczym, uchylił tą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, Starosta postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] nałożył na inwestora obowiązek (w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego pisma):

1) uzupełnienia projektu budowlanego na podstawie § 11 ust. 2 pkt 11 lit. d rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) o dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem emisji promieniowania pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, w związku z § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), w celu ustalenia czy dana inwestycja kwalifikuje się do inwestycji mogących szkodzić środowisku (wyjaśnienie kwestii rozbieżności z karty specyfikacyjnej projektowanej anteny ATR4518R111v06, z której wynika, że maksymalne odchylenie elektryczne projektowanej anteny może wynosić od 0° do 10°, natomiast w kwalifikacji przedsięwzięcia, w projekcie budowlanym, przedstawiono dla odchylenia 0°, 7° i 9°); organ stwierdził, że rozbieżność ta jest istotna dla prawidłowości kwalifikacji przedsięwzięcia z uwagi na sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej z uwzględnieniem najbardziej niekorzystnej dla środowiska mocy EIRP (suma mocy systemów) oraz maksymalnego odchylenia anten, a także prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

2) wykonania projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulicy [...] ([...]), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2008 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. nr [...], poz. 2159), określając miejsca dostępne dla ludności na terenie MN1, dla którego istnieje możliwość budowy budynków gospodarczych do I kondygnacji i MN5, dla którego istnieje możliwość budowy zabudowy bliźniaczej do II kondygnacji, z oparciem się na rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych;

3) usytuowania wieży telekomunikacyjnej w odległości równej 1,5-krotności całkowitej wysokości od krawędzi jezdni drogi ekspresowej (bądź jezdni dodatkowej, jeśli została zaprojektowana), zgodnie z pismem GDDKiA w P. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...];

4) uzgodnienia usytuowania wieży telekomunikacyjnej z zarządcą drogi ekspresowej [...], zgodnie z pismem GDDKiA w P. z dnia [...] października 2019 r. znak [...]

W dniu [...] stycznia 2021 r. inwestor wystąpił o podjęcie postępowania administracyjnego, zawieszonego wcześniej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., załączając jednocześnie uzupełnioną dokumentację techniczną.

Starosta P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] na działce nr [...] w P..

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2021 r. Starosta stwierdził, że inwestor w wyznaczonym terminie przedstawił uzupełnienia określone w pkt 2-4 postanowienia z dnia [...] kwietnia 2020 r., jednak nie wywiązał się z obowiązku określonego w pkt 1 tego postanowienia. Zdaniem organu I instancji, z karty specyfikacyjnej projektowanej anteny [...] wynika, że maksymalne odchylenie elektryczne anteny może wynosić od 0° do 10°, natomiast w załączonej kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawiono je dla odchylenia od 0° do 9°. Organ uznał, że powyższa rozbieżność jest istotna dla oceny prawidłowości kwalifikacji przedsięwzięcia z uwagi na sąsiednią zabudowę mieszkaniową i usługową, a kwalifikacja ta powinna być wykonana z uwzględnieniem najbardziej niekorzystnej dla środowiska mocy [...] oraz maksymalnego odchylenia anten, tj. od 0° do 10°. W tym zakresie Starosta argumentował, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono na jakiej podstawie został przyjęty maksymalny kąt nachylenia 7° i 9°, ani czy istnieje możliwość większego pochylenia anteny, a tym samym zmiany kierunku wiązki promieniowania. W ocenie organu I instancji nie było wystarczające ograniczenie rozważań jedynie do deklarowanego przez inwestora zakresu pochylenia anten, skoro z akt sprawy nie wynika, by było to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. W związku z powyższym, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że prawidłowe ustalenie stanu sprawy wymaga od organu zbadania planowanej inwestycji, poddania wnikliwej analizie parametrów technicznych i użytkowych planowanego urządzenia, bez których nie sposób rozstrzygać o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie. Starosta stwierdził, że dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anten oraz prawidłowe ustalenie ich mocy pozwoli na określenie, czy we wskazanej w przywołanym rozporządzeniu odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

W odwołaniu od decyzji Starosty spółka E. S.A. wskazała na naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Jednocześnie, na podstawie art. 142 k.p.a., zaskarżyła postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w zakresie nałożenia obowiązku określonego w pkt 1 tego postanowienia.

Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – uchylił decyzję Starosty w części dotyczącej podstawy prawnej i w miejsce przepisów "art. 35 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.)" wskazał przepis "art. 35 ust. 1 pkt 1" tej ustawy, zaś w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 – tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) – wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygające w sprawie jest to, czy inwestor wyjaśnił rozbieżności pomiędzy kartą specyfikacyjną projektowanej anteny [...], z której wynika, że maksymalne odchylenie anten może wynosić 10° (str. 125 projektu budowlanego), a kwalifikacją przedsięwzięcia, z której wynika, że największe odchylenie anten wyniesie maksymalnie 9° (kwalifikacja przedsięwzięcia, str. 112 projektu budowlanego). W tym względzie Wojewoda podniósł, że:

- zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym, w ramach inwestycji polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...], zainstalowanych zostanie sześć anten sektorowych (typ [...]), które skierowane zostaną na trzy azymuty (0°, 100°, 270°);

- moc EIRP na każdą antenę nie będzie przekraczać 9 999 W;

- określony przez autora projektu budowlanego, maksymalny tilt powyższych anten na azymucie 0° i 100° wynosić będzie 9°, a na azymucie 270° wynosić będzie 7° (kwalifikacja przedsięwzięcia, str. 112 projektu budowlanego oraz analiza środowiskowa str. 129 projektu budowlanego);

- z opisu do projektu zagospodarowania terenu (str. 23A projektu budowlanego) wynika, że zastosowane anteny pozwalają na zdalne sterowanie za pomocą wbudowanego urządzenia RET (zdalny tilt elektryczny);

- zgodnie z kartą katalogową anteny, urządzenie to pozwala na regulację w zakresie od 0° do 10°, niemniej jednak operator sieci nie zakłada w swych wytycznych pochylenia (tj. tiltu) przekraczającego zakres od 0° do 9°.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, organ II instancji uznał, że przyjęcie przedstawionego przez inwestora w kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizie środowiskowej maksymalnego pochylenia anten, wynoszącego 9°, przy możliwości ich większego pochylenia do 10°, wynikającego z karty specyfikacji anten, uniemożliwia sprawdzenie zgodności inwestycji z przepisami prawa, zwłaszcza w zakresie zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Organ odwoławczy zauważył również, że od dnia [...] października 2019 r. obowiązuje nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), jednakże zgodnie z § 4 tego rozporządzenia do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte [...] września 2019 r., a zatem przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, w związku z powyższym podczas analizy należało posiłkować się przepisami rozporządzenia z dnia [...] listopada 2010 r.

W ocenie organu II instancji z akt sprawy wynika, że inwestor, pomimo prawidłowo nałożonego przez organ I instancji obowiązku określonego w pkt 1 postanowienia z dnia [...] kwietnia 2020 r., nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; powodowało to brak możliwości zbadania, czy dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewoda podkreślił, że to do organu architektoniczno-budowlanego należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wobec tego stwierdził, że nawet w sytuacji, w której inwestor dysponuje decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. znak GKMK- [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia, to i tak organ architektoniczno-budowlany przed udzieleniem pozwolenia na budowę ma obowiązek zweryfikować poprawność przedmiotowej inwestycji na podstawie przedłożonego przez inwestora materiału dowodowego. W takich warunkach organ odwoławczy uznał, że jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie nie wywiązał się ze słusznie nałożonego na niego obowiązku, określonego w pkt 1 postanowienia organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2020 r., to zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Zarazem Wojewoda stwierdził, że Starosta P. błędnie powołał w podstawie prawnej przepisy art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, które do wszczętego w dniu [...] września 2019 r. postępowania administracyjnego w sprawie nie mogły mieć zastosowania. W tym zakresie organ odwoławczy ponownie odwołał się do treści art. 25 ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Wobec powyższego organ II instancji zdecydował o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dyspozytywnej i przywołaniu "art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333)" w miejsce art. 35 ust. 5 pkt 1 w związku art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy. W pozostałej części Wojewoda zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy

W skardze na decyzję Wojewody spółka E. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zaskarżając tą decyzję w całości, zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) – dalej: u.u.i.ś. – poprzez zmianę decyzji wyłącznie w odniesieniu do podstawy prawnej i w pozostałym zakresie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy jest ona wadliwa z uwagi na nieuwzględnienie w toku postępowania przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, oraz pominięcie "faktu związania organów administracji architektoniczno-budowlanej wydaną decyzją środowiskową";

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a polegające na pominięciu kluczowego dla sprawy dowodu, jakim jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła i umotywowała zarzuty, podnosząc między innymi, że na etapie postępowania przez organem I instancji inwestor przedłożył do akt sprawy ostateczną i prawomocną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przy tak sformułowanych zarzutach, strona wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu, względnie – na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku – uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wcześniej wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca złożyła taki wniosek, a żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Znajdowało to swoje oparcie w brzmieniu art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] na działce nr [...] w P..

Zdaniem tutejszego Sądu zaskarżona decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed [...] września 2020 r., co też wynika z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) skonfrontowanego z datą wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Kwestie te zostały odpowiednio naświetlone przez Wojewodę i nie ma potrzeby ich tutaj powtarzać.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Starosty wydane zostały na podstawie art. 35 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Z kolei w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

W niniejszej sprawie sporną kwestią jest to, czy organ I instancji miał podstawy prawne do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor w zasadzie wykonał obowiązki nałożone w wezwaniu wydanym na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jednak w kwestii maksymalnych możliwości technicznych projektowanych anten w zakresie ich pochylenia (tzw. tiltu), jakie są przewidziane przez producenta dla danej anteny, nie przedstawił uzupełnienia projektu, który uwzględniałby te maksymalne wartości. Przy czym stanowisko takie inwestor umotywował (jak wynika z uzasadnia odwołania) poprzez wskazanie na to, że projekt budowlany zawiera szczegółowe informacje dotyczące inwestycji, w tym jej oddziaływania na środowisko i nie ma podstaw do żądania uzupełnienia dokumentacji projektowej co do parametrów przedsięwzięcia, którego inwestor nie zamierza realizować. Wobec tego, tylko w sytuacji przyjęcia, że organ prawidłowo i zasadnie wezwał inwestora do uzupełniania projektu budowlanego można przyjąć, że w związku z niewykonaniem zobowiązania objętego postanowieniem uzupełniającym organ architektoniczno-budowlany mógł odmówić inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stanowisko organu I instancji opierało się na domniemanej rozbieżności między kartą specyfikacyjną projektowanej anteny a kwalifikacją przedsięwzięcia oraz danymi projektowanych anten, wynikającymi z przedstawionego projektu budowlanego. Zgodnie z tym projektem, w ramach inwestycji polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, zainstalowanych zostanie sześć anten sektorowych (typ [...]), które skierowane zostaną na trzy azymuty (0°, 100°, 270°); moc EIRP na każdą antenę nie będzie przekraczać 9 999 W; określony przez autora projektu budowlanego maksymalny tilt powyższych anten na azymucie 0° i 100° wynosić będzie 9°, a na azymucie 270° wynosić będzie 7° (kwalifikacja przedsięwzięcia - str. [...] projektu budowlanego z [...] stycznia 2021 r. oraz analiza środowiskowa - str. [...] projektu budowlanego); zastosowane anteny (opis do projektu zagospodarowania terenu - str. [...] projektu budowlanego) pozwalają na zdalne sterowanie za pomocą wbudowanego urządzenia RET (zdalny tilt elektryczny); zgodnie z kartą katalogową anteny, urządzenie to pozwala na regulację w zakresie od 0° do 10°, jednak operator sieci nie zakłada w swych wytycznych pochylenia (tj. tiltu) przekraczającego zakres od 0° do 9°; nie istnieje zdalna możliwość regulacji azymutu anteny.

Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygające znaczenie dla sprawy ma to, czy inwestor wyjaśnił rozbieżności pomiędzy kartą specyfikacyjną projektowanej anteny [...], z której wynika, że maksymalne odchylenie anten może wynosić 10° (str. 125 projektu budowlanego), a kwalifikacją przedsięwzięcia, z której wynika, że największe odchylenie anten wyniesie maksymalnie 9° (kwalifikacja przedsięwzięcia, str. 112 projektu budowlanego). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie – wbrew stanowisku organów obydwu instancji – brak było merytorycznych przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego poprzez wykazanie maksymalnych możliwości technicznych anten w zakresie możliwości ich pochylenia (tiltu), zgodnie ze specyfikacją producenta anteny, żądanego w celu prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz zbadania, czy dana inwestycja kwalifikuje się do inwestycji mogących szkodzić środowisku. Postanowienie Starosty z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] było w tym zakresie – tj. odniesieniu do pkt 1 – wydane niezasadnie. Poza tym inwestor wyjaśnił wszystkie niezbędne aspekty funkcjonowania przedsięwzięcia, w tym maksymalne pochylenie na wskazanych azymutach, jakie będą przewidziane do realizacji.

Zdaniem Sądu przedmiotowe żądanie organu, w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego co do danych technicznych obiektu budowanego i wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy kwalifikacją przedsięwzięcia a kartą specyfikacyjną (z uwzględnieniem maksymalnych możliwości technicznych anteny w zakresie jej pochylenia), nie znajdowało swojej podstawy w ustaleniach faktycznych i prawnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione wcześniej w wyrokach tutejszego Sądu z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...] i [...] października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...] (dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przedsięwzięcie analizowane przez organy może bowiem być badane tylko pod kątem założeń technicznych, które zostały wskazane przez inwestora do wykorzystania. Należy bowiem odróżnić etap planowania i realizacji przedsięwzięcia od etapu jego użytkowania. Możliwe jest zatem przy kwalifikacji przedsięwzięcia pominiecie największego (technicznego, wynikającego ze specyfikacji urządzenia) pochylenia anteny, ponieważ to inwestor deklaruje, że nie zamierza z takich maksymalnie możliwych ustawień korzystać, a zatem deklaruje parametry planowanego do realizacji przedsięwzięcia (w niniejszej sprawie chodzi o założone mniejsze pochylenie anten od maksymalnego wynoszącego 10ş). W konsekwencji ewentualna zmiana parametrów anteny, wykraczająca poza wskazane obecnie (we wniosku, projekcie budowlanym) parametry, będzie mogła być kontrolowana, jak i kwestionowana w odrębnym postępowaniu, dotyczącym przestrzegania przez inwestora norm prawnych w tym zakresie. W obecnym stanie prawnym – uwzględniając zmiany przepisów, które wprowadzają instrumenty prawne pozwalające na zbadanie rzeczywistych oddziaływań takich instalacji – możliwe jest przeprowadzenie badania pól elektromagnetycznych instalacji m.in. w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia. Następuje to na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której wystąpiła taka zmiana, co wynika z art. 122 i art. 122a [ust. 1 pkt 3] ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973). Ponadto, w niniejszej sprawie przewidziane do realizacji parametry anteny zostały jednoznacznie określone przez inwestora, co wynika ze skorygowanej kwalifikacji przedsięwzięcia (wersja z dnia [...] marca 2020 r. – k. [...]) i Analizy środowiskowej (wersja z dnia [...] marca 2020 r. – k. [...]) zawartych w projekcie budowlanym datowanym na [...] stycznia 2021 r. Tym samym, w istocie wyjaśnił on kwestie, o których mowa w pkt 1 postanowienia Starosty z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Warto również zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia [...] stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK [...] (dostępnym jw.), że analizowane przez organy przedsięwzięcie może być badane tylko pod kątem założeń technicznych, które zostały wskazane przez inwestora do wykorzystania. Powyższe stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Konsekwentnie też, jeżeli z wniosku inwestora i całokształtu materiału procesowego wynika, że planowana inwestycja nie ma charakteru przedsięwzięcia, dla którego na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 lub 2 u.u.i.ś. wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to organy nie mają obowiązku prowadzić dalszego postępowania w celu badania jedynie potencjalnej, teoretycznej możliwości prowadzenia w planowanym obiekcie działalności, która mogłaby wskazywać na to, że przedsięwzięcie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, dostępny jw.). O kwestiach tych będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Organ administracji prowadzący postępowanie oparte wyłącznie na zasadzie skargowości, tj. wymagające dla jego wszczęcia wniosku strony (zob. art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego), jest związany żądaniem strony inicjującej postępowanie, gdyż to wyłącznie strona określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia: 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1812/11, 7 maja 2010 r. sygn. Akt I OSK 214/2010 i 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 – dostępne jw.).

W następnej kolejności należy odnieść się do kwestii, którą organy uznały za pozbawioną doniosłości prawnej w sprawie. Wojewoda podkreślił, że to do organu architektoniczno-budowlanego należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wobec tego stwierdził, że nawet w sytuacji, w której inwestor dysponuje decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. znak GKMK- [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia, to i tak organ architektoniczno-budowlany przed udzieleniem pozwolenia na budowę ma obowiązek zweryfikować poprawność przedmiotowej inwestycji na podstawie przedłożonego przez inwestora materiału dowodowego. Z kolei organ I instancji w uzasadnieniu decyzji jedynie odnotował fakt wydania przez Prezydenta Miasta P. takiej decyzji.

Sąd z takim poglądem się nie zgadza. W pierwszej kolejności jednak zauważa, że w sprawie nie został zgromadzony odpowiedni materiał dowodowy. W aktach organu I instancji znajduje się jedynie kopia (odwzorowanie) decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] na działce nr [...], położonej w obrębie P. [...]. Poza tym, brak jest wykazania uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności. W załącznikach do projektu budowalnego (k. 261) znajduje się wprawdzie kopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...], jednakże dotyczy ona umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie, w której wydano decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] W tym zakresie akta sprawy powinny zostać uzupełnione co najmniej o odpis decyzji Prezydenta Miasta P., zawierający odpowiednie dane pozwalające na stwierdzenie jej ostateczności. Braki w tym zakresie świadczyły o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. – mogące mieć w przekonaniu Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, w przeciwieństwie do organu II instancji, uznał bowiem, że okoliczność wydania takiej decyzji nie mogła zostać pominięta przez organy przy ocenie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W następnej kolejności należy podkreślić, że przy ocenie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r.) należy wziąć pod uwagę, iż zgodnie z art. 86 pkt 2 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, a zatem i organy wydające decyzje o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1). Użyty w art. 86 pkt 2 u.u.i.ś. termin "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach" należy rozumieć szeroko – jako każdą merytoryczną decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań – i w konsekwencji obejmować tym terminem także decyzję umarzającą postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań z powodów merytorycznych, tj. z uwagi na stwierdzony brak przesłanek do zakwalifikowania planowanej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (tak WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 489/18, dostępnym jw. – patrz również: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3522/18).

Ów stan związania taką decyzją, umarzającą postępowanie środowiskowe – wyrażający się w niedopuszczalności uznania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wbrew wynikającym z tej decyzji ustaleniom organu ochrony środowiska, że planowane przedsięwzięcie jednak należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – wynika nie tylko z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., ale również z analizy przepisów art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, z kolei drugi z nich sprzeciwia się wydaniu kolejnej decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną – pod rygorem nieważności.

W świetle przywołanych unormowań, pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji umarzającej, z powodów merytorycznych, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla określonego przedsięwzięcia uniemożliwia następnie wydanie (a tym samym nawet ubieganie się o wydanie) decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla tego samego przedsięwzięcia. Organ ochrony środowiska, otrzymawszy kolejny wniosek w tej sprawie, byłby co do zasady zmuszony odmówić wszczęcia postępowania "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji, również nałożenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, w odniesieniu do którego została już uprzednio wydana i pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja właściwego organu, umarzająca postępowanie w tej sprawie, należałoby uznać za niedopuszczalne. Byłoby to równoznaczne z nałożeniem na inwestora obowiązku niemożliwego do wykonania. Przedstawiona argumentacja pozostaje spójna ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt II OSK [...] (dostępnym jw.), który odnosi się wprawdzie wprost do decyzji lokalizacyjnych (tj. decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), ale pozostaje w pełni aktualny i adekwatny także w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę. W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed ich wydaniem inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ. Bez wątpienia decyzja organu ochrony środowiska umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest tego rodzaju stanowiskiem właściwego organu, które ewentualne wątpliwości co do właściwej kwalifikacji (środowiskowej) przedsięwzięcia ostatecznie usuwa.

Z tych wszystkich względów należało wyrazić końcowy wniosek ogólny, że w przypadku przedstawienia przez inwestora ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jedyną rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 in fine Prawa budowlanego, jest zbadanie zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z tą decyzją – czy została ona wydana w odniesieniu do tożsamej inwestycji (tego samego przedsięwzięcia) i czy zawierała merytoryczne rozważania dotyczące kwalifikacji przedmiotowej inwestycji i jej oddziaływania na środowisko. Istotne jest zatem przeanalizowanie treści takiej decyzji pod kątem zidentyfikowania przyczyn, dla których umorzono postępowanie.

W niniejszej sprawie ani nie zgromadzono odpowiedniego materiału procesowego (odpisu decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, z odpowiednim potwierdzeniem jej ostateczności), ani też nie poddano ocenie – w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] na działce nr [...] w P..

W takiej sytuacji brak było podstaw prawnych do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji w wyżej omówionym zakresie niesłusznie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, podczas gdy był w tym względzie związany wnioskiem inwestora i danymi wynikającymi z projektu budowlanego. Poza tym, zostały popełnione uchybienia procesowe dotyczące uwzględnienia w przedmiotowej sprawie treści decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia. W konsekwencji naruszono przepisy prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, co też wiązało się z uchybieniem dotyczącym art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W takich warunkach Sąd uznał, że po stronie organów administracyjnych miały miejsce tego rodzaju uchybienia, które dyskwalifikowały wydane w obydwu instancjach decyzje pod kątem uznania ich zgodności z prawem. Wobec tego, należało uchylić obydwie wydane w tej sprawie decyzje, tj. decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. oraz zaskarżoną decyzję Wojewody, który nie dostrzegł uchybień i nie wyeliminował z obrotu prawnego wadliwej decyzji organu I instancji. Wynikowo, organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy architektoniczno-budowlane uwzględnią przedstawioną przez Sąd ocenę prawną. W szczególności po uzupełnieniu materiału procesowego zweryfikują dokumentację projektową w świetle treści wniosku oraz wymogów określonych w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zgodności projektowanej inwestycji z przepisami ochrony środowiska. W następstwie możliwe będzie przesądzenie, czy w sprawie zaistniały podstawy faktyczne i prawne do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd w punkcie II wyroku rozstrzygnął o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a., uwzględniając treść § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sąd miał na uwadze wynik sprawy, treść wniosku strony skarżącej, wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpis od skargi w kwocie [...]zł) i korzystanie przez stronę z zastępstwa procesowego.