Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2065/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 w  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ], art. 147 §1, art.200 i 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały wraz z częścią graficzną dotyczącą terenu oznaczonego symbolem 23 U/MN w odniesieniu do działki nr ew. [...] znajdującej się w miejscowości [...]; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Z. skargą z 20 lipca 2019 r. zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...] – [...] – [...] – część I.

Skarżący zarzucił zakwestionowanej uchwale podjęcie jej § 17 i § 18 oraz załącznika graficznego w zakresie obszarów U/MN - z istotnym naruszeniem, tj.:

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu poprzez brak wskazania, które z terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania należą do poszczególnych rodzajów terenów zróżnicowanych ze względu na dopuszczalne poziomy hałasu;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 u.p.z.p.- poprzez zaniechanie powtórzenia procedury planistycznej w sytuacji istotnej zmiany postanowień projektu planu miejscowego polegającej na arbitralnym usunięciu postanowień z § 18 ust. 3 pkt 3, w którym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej były przyporządkowane do chronionych akustycznie terenów przeznaczonych pod "zabudowę mieszkaniowo-usługową";

- art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p - polegającym na braku przejrzystości stosowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w planie miejscowym dla miejscowości [...],

- art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p - polegającym na uniemożliwieniu wypowiedzenia się skarżącego w zakresie fundamentalnych zmian wprowadzonych do projektu planu miejscowego, odnoszących się do mojej nieruchomości w miejscowości [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...] znajdującej się w miejscowości [...], na której posiada dom jednorodzinny i przydomowy ogród. Nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele działalności gospodarczej. Teren, na którym zlokalizowana jest ww. działka oraz nieruchomości sąsiednie pod względem faktycznej zabudowy został sklasyfikowany przez Burmistrza [...] jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Jak wskazał skarżący w 2018 r. został wyłożony projekt planu miejscowego dla miejscowości [...], w którym jego posesja znalazła się na terenie oznaczonym symbolem [...] U/MN przeznaczonym pod funkcje usługowe (dominujące) oraz mieszkaniowe jednorodzinne (dopuszczalne). W projekcie planu (§ 18 ust. 3 pkt 3) teren oznaczony symbolem [...] U/MN pod względem ochrony akustycznej został wówczas przyporządkowany, zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.)., do terenów "mieszkaniowo-usługowych".

W związku z uwagami wniesionymi przez [...] S.A. Burmistrz [...] usunął z projektu planu miejscowego § 17 ust. 3 pkt 3 oraz § 18 ust. 3 pkt 3, co skutkowało tym, że na wszystkich terenach oznaczonych symbolem U/MN (w tym [...] U/MN) istniejąca zabudowa mieszkaniowa nie została przyporządkowana pod względem ochrony akustycznej do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust.2 pkt 1 p.o.ś. Jak podniósł skarżący, w przypadku takiej konstrukcji przepisów uchwały, nie można ustalić, jakie normy akustyczne należy stosować, gdyż w załączniku do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku rozróżnia się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, dla których to terenów obowiązują odmienne dopuszczalne wskaźniki hałasu.

W styczniu 2019 r. Starosta [...] zwrócił się do Burmistrza [...] o interpretację zapisów wyżej wymienionego planu miejscowego, z uwagi na konieczność sklasyfikowania nieruchomości skarżącego pod kątem ochrony akustycznej w rozumieniu art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., co było niezbędne do wydania decyzji nakładającej na zarządcę drogi obowiązku ograniczenia ponadnormatywnego hałasu oddziałującego na działkę skarżącego oraz nieruchomości sąsiednie. W odpowiedzi Burmistrz poinformował, że miejscowy plan dla miejscowości [...] nie precyzuje, do jakich terenów, w myśl art.113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., należy zaliczyć teren oznaczony symbolem [...] U/MN. To z kolei skutkowało umorzeniem przez Starostę [...] prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego, narażając skarżącego i jego rodzinę na uszczerbek na zdrowiu oraz dyskomfort w związku z ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu. W ocenie skarżącego, uwzględniając uwagi [...], bez ponownych uzgodnień, Rada Miejska dokonała arbitralnej zmiany projektu planu miejscowego naruszając tym samym interes prawny jego oraz innych mieszkańców.

W uzupełnieniu argumentacji skarżący podkreślił, że Rada Miejska w [...][...] października 2018 r. na tej samej sesji przyjęła dwie uchwały w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jedna z nich dotyczyła planu dla miejscowości [...], a druga planu dla miejscowości [...]. W obu planach występują tereny o symbolu U/MN gdzie dominującą funkcją są usługi, a dopuszczalną - mieszkaniowa jednorodzinna, jednakże w przypadku planu dla miejscowości [...] tereny oznaczone symbolem U/MN pod względem ochrony akustycznej zostały zaliczone do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługowa (§13 ust.3 pkt 3). Natomiast w przypadku planu dla miejscowości [...] analogiczny zapis został usunięty.

Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę przepisy, które wskazał jako naruszone przez lokalnego prawodawcę, z planu powinno wynikać, według jakiej funkcji i sposobu zagospodarowania ma być ustalany dla danego terenu dopuszczalny poziom hałasu, którego wielkość (dla danej funkcji i sposobu zagospodarowania terenu) została już unormowana w rozporządzeniu właściwego ministra. Tymczasem kwestionowany przepis § 18 skarżonej uchwały nie zawiera w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu ustalenia dotyczącego terenu przeważającego na terenie [...] U/MN, wskutek czego niemożliwe staje się ustalenie właściwego wskaźnika określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Powyższy brak może mieć nadto negatywny wpływ w procesie stosowania prawa, np. przy wydawaniu decyzji administracyjnych, co też miało miejsce w związku ze wskazywanym wcześniej umorzeniem postępowania przez Starostę [...]. W ocenie skarżącego prowadzi to do wniosku, że w takich uwarunkowaniach plan w skarżonym zakresie uchybia w istotny sposób art. 114 p.o.ś., co prowadzi do naruszenia zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż plan pozbawiony jest jednego z obligatoryjnych elementów dotyczącego zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, zdaniem skarżącego, należało stwierdzić, że uchybieniem Rady Miejskiej w [...] w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było nieujęcie w tym akcie terenów faktycznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz mieszkaniowo-usługowej, które według unormowań dotyczących ochrony środowiska powinny zostać objęte ochroną przed hałasem. Wobec tego skarżący wniósł o: uchylenie § 18 skarżonej uchwały wraz z częścią graficzną dotyczącą terenu oznaczonego symbolem [...] U/MN oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, organ wyjaśnił, że przywołane przez skarżącego pismo odnośnie do sklasyfikowania przez Burmistrza [...] działki Skarżącego jako terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie ma związku z niniejszym postępowaniem, albowiem ustalenie przeznaczenia terenu odbywa się w drodze sporządzenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, co należy do wyłącznych kompetencji rady gminy.

Ponadto organ wskazał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...] - [...] - [...] - część I przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2018 r. nie sprecyzowano, do jakich terenów, w myśl przepisów art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, należy zaliczyć teren [...] U/MN. Natomiast w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w dniach 2 lipca 2018 r. - 31 lipca 2018 r., tereny U/MN pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku przyporządkowane były do terenów przeznaczonych pod "zabudowę mieszkaniowo-usługową". Organ dodał następnie, że w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do wyłożonego projektu wpłynęły uwagi osób i instytucji. W uwadze złożonej w sierpnia 2019 r. przez [...] S.A. wniesiono o wprowadzenie zmian w części tekstowej opracowania, w tym m.in. w zakresie przepisów § 17 ust. 3 pkt 3 oraz § 18 ust. 3 pkt 3, podnosząc, że w projekcie planu tereny U/MN zostały niewłaściwie zakwalifikowane pod względem kategorii terenu określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. [...] zwróciły uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 projektu planu wskazano, że powierzchnia użytkowa obiektów o przeznaczeniu dopuszczalnym nie może być większa niż 40% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów na działce budowlanej. Natomiast zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu, a zatem tereny wyszczególnione w § 17 i 18 nie powinny podlegać ochronie akustycznej, co też organ uwzględnił, dodając, iż nie zgadza się z opinią skarżącego, jakoby w planie miejscowym istniał obowiązek wskazania, podczas różnicowania terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Zgodnie z ustaleniami planu przeznaczeniem podstawowym terenów U/MN jest zabudowa usługowa, zaś przeznaczeniem dopuszczalnym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z ustaleń planu jasno wynika, że funkcją wiodącą dla docelowego zagospodarowania terenów U/MN jest zabudowa usługowa. Dlatego też tereny te można określić jako tereny usługowo-mieszkaniowe, a nie mieszkaniowo-usługowe. Ponadto zgodnie z art. 114 ust. 2 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W przypadku terenów określonych w projekcie planu jako U/MN przeważającym rodzajem terenu ma być zabudowa usługowa. Mając zatem na względzie dostosowanie docelowego przeznaczenia terenów U/MN pod względem kwalifikacji terenów określonej w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wobec braku w tym katalogu terenów "pod zabudowę usługowo-mieszkaniową" zadecydowano o nieprecyzowaniu do jakich terenów w myśl przepisów art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. należy zaliczyć tereny U/MN.

Organ wskazał także, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. W omawianej sprawie zmiany w projekcie dotyczyły usunięcia zapisów sprzecznych z przepisami aktów prawa wyższego rzędu, a zatem odstąpiono od ponowienia czynności planistycznych określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, na skutek wprowadzonych zmian nie zachodziła konieczność ponowienia uzgodnień z żadnym z organów właściwych do spraw uzgadniania planu wyszczególnionych w art. 17 pkt 6 lit. b ww. ustawy, a zatem zgodnie z art. 17 pkt 14 projekt planu został przedstawiony do uchwalenia Radzie Miejskiej w [...].

Mając na uwadze powyższe argumenty, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały oraz w adekwatnej do niego części graficznej oznaczonej symbolem [...] U/MN w odniesieniu do działki skarżącego nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Tylko bowiem do tej części § 18 skarżonej uchwały mogły skutecznie odnosić się podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszeń zasad sporządzania planu związane z nieuwzględnieniem w jego treści elementu dotyczącego dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w ramach określanych planem zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Pozostała część tego przepisu reguluje natomiast zupełnie inne niż ww. zagadnienia związane w szczególności z zasadami kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, zasad i warunków scalania i warunków scalania i podziału nieruchomości, warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. W odniesieniu do nich skarżący nie tylko nie podniósł żadnych zarzutów, ale przede wszystkim nie wykazał interesu prawnego w ich kwestionowaniu.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny (dalej: u.s.g.) prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie skarżący posiada interes prawny, bowiem jest właścicielem działki o nr ew. [...] znajdującej się w miejscowości [...], objętej skarżonym planem, a jego interes prawny został naruszony.

W zaskarżonej uchwale, w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem [...] U/MN (tereny usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), na którym usytuowana jest działka skarżącego, przyjęto w § 18 ust. 3, że obowiązują następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: 1) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego odpowiednio zgodnie z § 6; 2) ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego odpowiednio zgodnie z § 7; 3) pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku wyznaczone na rysunku planu tereny U/MN, o których mowa w ust. 1, w obrębie których znajdują się domy opieki należy traktować jako "tereny domów opieki społecznej"; 4) pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku wyznaczone na rysunku planu tereny U/MN, o których mowa w ust. 1, w obrębie których znajdują się żłobki, przedszkola, szkoły, domy kultury, kluby osiedlowe lub placówki opiekuńczo-wychowawcze należy traktować jako "tereny zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży". Pominięto natomiast ustalenia, które z terenów o różnych funkcjach występujących w obszarze oznaczonym symbolem [...] U/MN o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania należą do poszczególnych rodzajów terenów zróżnicowanych ze względu na dopuszczalne poziomy hałasu.

W rezultacie ww. zaniechania, w stosunku do działki skarżącego, niemożliwe jest uzyskanie należytej ochrony akustycznej, m.in. w drodze skutecznego przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wydania wobec zarządcy drogi decyzji ustalającej obowiązek ograniczenia ponadnormatywnego hałasu oddziałującego na tę działkę. Powyższe wpłynęło na ograniczenie zakresu korzystania z przysługującego skarżącemu prawa własności, a zatem można mówić o tym, że skarżący wykazał swój interes prawny w sprawie. Dodać jednak trzeba, że obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego związane jest z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Należy przypomnieć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

W niniejszej sprawie ustawą, której przepisy stanowiły podstawę do ograniczenia prawa własności była ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa lub u.p.s.p.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Ustawa, stosownie do treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2, upoważnia gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Gmina wykonując swoje uprawnienie, ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii naruszenia przez gminę obowiązujących przepisów prawa.

Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organ gminy naruszył zasady sporządzania planu miejscowego, a naruszenie to miało istotny charakter, warunkując – zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – stwierdzenie nieważności planu w zakresie wskazanym sentencją.

Obligatoryjne elementy planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wymieniając wśród nich, w punkcie 3 ww. przepisu, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Jednocześnie z art. 114 ust. 1 p.o.ś. wynika, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Jak wynika z treści ww. przepisów, celem zawartej w nich regulacji jest określenie postanowieniami planu miejscowego, dla terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., dopuszczalnych poziomów hałasu, co stanowi niewątpliwy element zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Poprzez zawarte w art. 114 ust. 1 p.o.ś. sformułowanie "uwzględnia się", nie można mieć wątpliwości, że lokalny prawodawca ma prawny obowiązek zawarcia w planie miejscowym postanowień, z których powinno wynikać, według jakiej funkcji i sposobu zagospodarowania terenu należy ustalać dla określonego terenu dopuszczalny poziom hałasu. Przy czym podkreślić należy, że kwestia tego poziomu, adekwatnie do określonej kwalifikacji terenu, została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112).

Argumentacja organu, z której wynika, dlaczego w odniesieniu do obszarów oznaczonych w planie symbolem [...] U/MN, do których odnosi się § 18 ust. 3, i na których występuje wskazywane przez skarżącego zróżnicowanie funkcji oraz zasad zagospodarowania terenów sprowadza się do stwierdzenia, że na ww. obszarze funkcją wiodącą jest zabudowa usługowa, jedynie dopuszczalną – mieszkaniowa jednorodzinna, co każe określać ten obszar jako usługowo-mieszkaniowy, a nie mieszkaniowo-usługowy. Organ jednocześnie odwołuje się w tej kwestii do art. 114 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., wskazując, że zgodnie z jego treścią, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalane jak dla przeważającego rodzaju terenu. Na tej podstawie organ doszedł więc do przekonania, że przeważającym rodzajem terenu w obszarze [...] U/MN ma być zabudowa usługowa i zdecydował o nieprecyzowaniu, do jakich terenów, w myśl art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. należy zaliczyć tereny U/MN.

Sąd powyższej argumentacji nie podziela, bowiem zaprezentowany przez organ sposób wykładni ww. przepisów p.o.ś. prowadziłby do wypaczenia sensu regulowania zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w zakresie dopuszczalnych form hałasu w ten sposób, że w rozpoznawanym przypadku skutkowałby wyłączeniem jakiejkolwiek ochrony przed zakłóceniami akustycznymi w stosunku do właścicieli terenów (nieruchomości) o przeznaczeniu mieszkaniowym. Przyjmując wszak, że przeważający, a więc usługowy, charakter terenu U/MN miałby determinować kwestię dopuszczalnych poziomów hałasu, oznaczałoby to w praktyce, że dla terenów o dopuszczalnym przeznaczeniu, czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 18 ust. 1 skarżonej uchwały), w ogóle nie wprowadzono by żadnej ochrony przed hałasem, wszak norm dopuszczalnego poziomu hałasu nie wyznacza się dla terenów usługowych, a to według tego przeznaczenia – zdaniem organu – należałoby kształtować zasady ochrony przeciwhałasowej w ramach określanych planem zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Sąd stoi na stanowisku, że taka interpretacja jest niedopuszczalna, błędna i w sposób zasadniczy narusza interes prawny właścicieli nieruchomości o dopuszczalnym planem przeznaczeniu nie realizując w praktyce zasad, do ustalenia których prawodawca lokalny był zobowiązany.

Błąd lokalnego prawodawcy we wskazanym przez Sąd zakresie wynika z przyjęcia nieprawidłowego punktu wyjścia do interpretacji normy zawartej w art. 114 ust. 2 p.o.ś. Należy powtórzyć, że przepis ten przewiduje, iż w przypadku gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, wówczas uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Jak wynika z wyjaśnień organu gminy, przyjął on, że w realiach rozpoznawanej sprawy powinno to być przeznaczenie usługowe, jako dominujące dla terenów oznaczonych w planie. Umknęło jednak uwadze organu, że przepis art. 114 ust. 2, stanowiąc o możliwości zaliczenia do kilku rodzajów terenu, w sposób wyraźny odsyła do art. 113 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wskazującego owe rodzaje terenów. Oznacza to, że przepis art. 114 ust. 2 dozwala na ustalenie poziomów hałasu dla przeważającego rodzaju terenu, ale tylko w sytuacji, gdy na danym obszarze dochodzi do różnicowania przeznaczenia terenów w zakresie oznaczonym art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Przykładowo, jeśli na danym obszarze występują tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz na cele uzdrowiskowe, a drugie z przeznaczeń ma charakter przeważający, to według niego właśnie powinny być ustalane dopuszczalne poziomy hałasu.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skoro art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. nie wymienia przeznaczenia usługowego, natomiast stanowi w lit. a o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, zaś w lit. f o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, to po pierwsze, nie było podstaw do zastosowania art. 114 ust. 2 p.o.ś., a po drugie, prawodawca lokalny był zobowiązany dopuszczając na terenach U/MN zabudowę mieszkaniową jednorodzinną do zaliczenia jej w postanowieniach planu pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, adekwatnie do treści art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., albo do zabudowy mieszkaniowej albo do zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Nie było natomiast podstaw prawnych do odstąpienia przez organ od takiego różnicowania, dlatego pomijając w skarżonej uchwale tę regulację dopuszczono się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, naruszając tym sposobem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 114 ust. 1 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., bowiem nie określono w planie prawidłowo jednego z jego obligatoryjnych elementów. Naruszenie to z kolei skutkowało stwierdzeniem nieważności § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały wraz z odpowiadającą mu częścią graficzną planu dotyczącą terenu oznaczonego symbolem [...] U/MN w zakresie działki nr ew [...] znajdującej się w miejscowości [...].

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie stwierdził, aby miały one uzasadnione podstawy.

W pierwszej kolejności nie doszło bowiem do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 u.p.z.p., gdyż nie było podstaw do powtórzenia procedury planistycznej. Podkreślić należy, że usunięcie z projektu planu postanowień, na które wskazuje w skardze jej autor, nastąpiło na skutek uwzględnienia uwag i wniosków rozpoznawanych w trybie przewidzianym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Subiektywne przekonanie skarżącego, że waga wprowadzonych tym sposobem zmian jest wystarczającym determinantem ponownego przeprowadzenia procedury planistycznej jest błędna, bowiem ustawodawca jasno określił, kiedy rzeczywiście zachodzi tego rodzaju konieczność. Po pierwsze więc, ma to miejsce zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wówczas, gdy wójt, burmistrz, albo prezydent miasta po wprowadzeniu zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, zobowiązany jest, aby w niezbędnym zakresie ponowić wymagane ustawą uzgodnienia, co nie miało w sprawie miejsca. Po drugie zaś, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, co jednak również nie wydarzyło się w rozpoznawanym przypadku.

Sąd, działając z urzędu, nie dopatrzył się ponadto innych naruszeń trybu sporządzania planu, w tym zwłaszcza istotnych, dlatego uznał za niezasadny zarówno zarzut wskazany na wstępie akapitu, jak również zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 12. Zdaniem Sądu lokalnemu prawodawcy nie można bowiem a priori zarzucać niezachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych tylko z tego powodu, że na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nieprawidłowo rozpoznał uwagi wniesione podczas procedury planistycznej, skoro brak jest dowodów, iż działanie to miało charakter celowy i było powodowane innymi czynnikami niż nieprawidłową interpretacją regulacji zawartej w p.o.ś.

W sprawie nie naruszono również art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ skarżącemu nie odebrano możliwości ochrony jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Okoliczność wniesienia przez inne podmioty uwag do projektu planu, a następnie uchwalenie tego planu w kształcie uwzględniającym te uwagi, nie może stanowić o uchybieniu ww. przepisowi, gdyż brak jest podstaw do imperatywnego twierdzenia, że każda ingerencja w projekt planu wynikająca z ujęcia w nim zmian wynikających ze zgłoszonych uwag i wniosków wymaga ponownego wyłożenia projektu, umożliwiając zgłaszanie kolejnych postulatów względem tak skorygowanego projektu. Mogłoby to bowiem prowadzić do obstrukcji procedury planistycznej, skutkującej nawet brakiem możliwości uchwalenia planu miejscowego. Z tego właśnie powodu ustawodawca dopuszcza dla ochrony interesów osób, których taki akt prawa miejscowego może dotyczyć inne instrumenty oddziaływania i kontroli, poczynając na umożliwieniu czynnego udziału w sesji organu uchwałodawczego gminy, na możliwości zaskarżenia tego aktu skargą do sądu administracyjnego. Z ostatniej z wymienionych dróg skarżący skutecznie skorzystał, a więc trudno zgodzić się z tym, że prawo do ochrony jego interesu w jakimkolwiek stopniu zostało naruszone.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy, na które to złożył się wpis od skargi w wysokości 300 zł.