Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3691/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 1, art. 129 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2257/15 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2257/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 4 lutego 2010 r. w toku czynności kontrolnych funkcjonariusze celni ustalili, że w lokalu [...] w miejscowości B., znajdują się urządzenia do gier o nazwie [...] oraz [...] o nr [...]. W drodze eksperymentu potwierdzono, że gry oferowane na przedmiotowych urządzeniach, są grami na automatach w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.; dalej: u.g.h.), urządzanymi z naruszeniem przepisów tej ustawy. Opinie biegłego sądowego potwierdziły, że badane automaty nie spełniają wymogów technicznych zgodnych dla automatów o niskich wygranych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w C. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 24.000 zł w związku z urządzaniem gier na automatach poza kasynem gry. Dyrektor Izby Celnej w W. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i art. 129 ust. 3 u.g.h.

Sąd miał na uwadze, że w dacie kontroli skarżąca posiadała zezwolenie udzielone decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. (przedłużone decyzją z [...] października 2009 r.) obejmujące urządzanie gier na automatach o niskich wygranych także w punkcie gier, w którym dokonano kontroli. Skontrolowane przez funkcjonariuszy celnych automaty zgłoszone zostały rzeczywiście w tym punkcie gier, nie spełniały jednak kluczowych warunków definicyjnych automatów o niskich wygranych, bowiem pozwalały na gry, w których jednorazowa maksymalna stawka gry przekraczała 0,50 zł. Automaty, przeznaczone pierwotnie do urządzania gier o niskich wygranych, zostały zatem przerobione czy przeprogramowane w taki sposób, że straciły, jak stwierdził WSA, cechy i właściwości automatów o niskich wygranych w rozumieniu art. 129 ust. 3 u.g.h. Sam fakt zarejestrowania automatów jako automaty o niskich wygranych nie mógł przesądzać o ich właściwościach, skoro faktycznie nie spełniały one warunków określonych w ustawie, a więc w istocie przestały też spełniać warunki rejestracji.

Sąd nie miał przy tym wątpliwości, że organy prawidłowo dokonały oceny właściwości automatów do gier w kontekście spełnienia warunków określonych w u.g.h., podejmując wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, dokonanej ocenie zebranego materiału dowodowego nie sposób zarzucić dowolności, zaś wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej. Stwierdził, że art. 89 ust. 1 pkt 2, jak i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. oraz postanowień Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej.

Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w nienależytej kontroli nad prawidłowością postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Celnej, który wydał zaskarżoną decyzję, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej przy naruszeniu przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego;

2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na jego bezzasadnym niezastosowaniu, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości mimo tego, że została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych oraz wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego w sposób opisany w skardze;

3. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi, pomimo tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego, wobec czego skarga powinna zostać uwzględniona.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, a zatem nie może być stosowana.

Podnosząc te zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem strony skarżącej, uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub formułowania hipotez co do przepisu, który mógłby ewentualnie zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania mógł zostać naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 1935/10; dostępny w CBOSA).

Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślenia wymaga, że ten środek odwoławczy został wniesiony od wyroku Sądu I instancji, w którym Sąd oddalając skargę zaaprobował ustalenia organów, że skarżąca urządzała gry na automacie, w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, poza kasynem gry.

Autor skargi kasacyjnej kwestionując ww. stanowisko Sądu I instancji zarzucił naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, zaś to, czy ocena legalności decyzji była prawidłowa czy nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Zatem zarzut ten należy uznać za chybiony.

Z kolei zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zastosowanie tego przepisu stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07; z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 1909/10; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 64/13; z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10; z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11; dostępne w CBOSA).

W sprawie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie został w petitum skargi kasacyjnej powiązany ani z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego.

W pkt. 2) petitum skargi kasacyjnej jej autor powołuje się na naruszenie innego przepisu wynikowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stwierdzając, że ten przepis został naruszony poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Również ten zarzut, z opisanych już względów dotyczących braku powiązania z konkretnymi regulacjami procesu postępowania, nie mógł zostać uznany za skuteczny.

Nawet gdyby w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć, że zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wiąże z naruszeniem wymienionych w uzasadnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych oraz przepisem art. 24 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, to zarzut naruszenia wskazanych przepisów p.p.s.a. mógłby okazać się skuteczny wtedy, gdyby skuteczne okazały się zarzuty naruszenia tych przepisów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Oprócz przytoczenia treści tych przepisów i stwierdzenia, że miały one w sprawie zastosowanie, autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny stanowiska Sądu, odnośnie do spełniania przez sporne automaty warunków, o jakich mowa w art. 129 ust. 3 u.g.h.

Skarżąca sformułowała ponadto zarzuty, które odnoszą się do naruszenia przepisów Konstytucji RP (wymienionych w petitum skargi kasacyjnej) oraz dotyczące obrazy fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej zawartych w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Po pierwsze, formułując zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP autor skargi kasacyjnej nie przedstawił uzasadnienia tego zarzutu.

Natomiast zarzucając naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, nie określił, o które konkretnie zasady chodzi. Co więcej, zasady te mające przymiot klauzul generalnych, wymagają powiązania z konkretnymi przepisami prawa, które naruszono, tak by móc zrekonstruować wzorzec normatywny wedle którego możliwa jest kontrola zaskarżonego orzeczenia. Z kolei uzasadnienie tego zarzutu oparte zostało w głównej mierze na poglądzie o niewłaściwym zastosowaniu wobec skarżącej przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, ze względu na "techniczny", w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, charakter tych przepisów i brak ich notyfikacji.

Kwestia technicznego charakteru przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jak i też zależności, jaka zachodzi pomiędzy tym przepisem, a nakazem określonym w art. 14 ust. 1 tej ustawy były przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16.

Zgodnie z punktem 1 sentencji uchwały art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu do uchwały stwierdzono, że przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie można kwalifikować do kategorii przepisów technicznych wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy transparentnej, gdyż nie ustanawia żadnego rodzaju zakazu produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazu świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług, a "ustanowionej w nim sankcji wiążącej się z działaniem polegającym na urządzaniu gier niezgodnie z przyjętymi w tym zakresie zasadami i bezpośrednio ukierunkowanej na zapewnienie respektowania tych zasad, nie sposób byłoby i tak łączyć z "zakazem użytkowania". Z tego mianowicie powodu, że przepis ten, gdy chodzi o ustanowione w nim przesłanki nałożenia kary pieniężnej nie skutkuje tym, aby konsekwencje nałożenia tej kary wyrażały się w ingerowaniu - i to w sposób oczywisty - w same możliwości dopuszczalnego przeznaczenia produktu pozostawiając miejsce jedynie na jego marginalne zastosowanie w stosunku do tego, którego można byłoby rozsądnie oczekiwać. W uzasadnieniu uchwały podkreślono ponadto, że skoro w art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34/WE mowa jest o specyfikacji zawartej w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności, to za oczywiste uznać należy, że tak opisany warunek uznania danego przepisu krajowego za "specyfikację techniczną, nie jest spełniony w odniesieniu do art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przyjęto także, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie stanowi "innych wymagań", o których mowa w art. 1 pkt 4 dyrektywy transparentnej, gdyż odnosi się do określonego sposobu prowadzenia działalności przez podmioty urządzające gry, a nie do produktów. Nie określa również warunków determinujących w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu.

Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14, dostępne w CBOSA).

Odnosząc się natomiast do kwestii skierowanego przez Sąd Okręgowy w Łodzi w sprawie V Kz 142/15 pytania prejudycjalnego należy wskazać, że sprawa C-303/15 została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 13 października 2016 r., z którego wynika, że przepis taki jak art. 6 ust. 1 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, podlegającego obowiązkowi zgłoszenia na podstawie art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, którego naruszenie jest poddane sankcji w postaci braku możliwości stosowania takiego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).