Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 467/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17, art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 17 oraz art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 2 i 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm) po rozpatrzeniu wniosku W. G., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych w Z. odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad T. G. urodzonym w [...]r.

Powołując się na treść przepisu art. 17 pkt 5 ust. 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wskazał, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wnioskodawczyni jest żoną T.G., nad którym sprawuje osobistą opiekę, a więc świadczenie w związku z opieką na mężem nie należy się jej.

We wniesionym przez stronę odwołaniu opisano stan zdrowia T.G. Zaznaczono, iż legitymuje się on orzeczeniem o ustaleniu niepełnosprawności w stopniu [...] wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. i wymaga stałej opieki. Odwołująca podniosła, iż zamieszkuje z mężem i jedynym źródłem utrzymania rodziny jest jego renta, bowiem ze względu na konieczność sprawowania nad nim opieki nie może podjąć zatrudnienia.

Wskutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ponownie rozpatrzyło sprawę i decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż istotnie Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. zaliczył T. G. do [...] stopnia niepełnosprawności wskazując, iż wymaga on stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby. Odwołująca sprawuje nad mężem opiekę i nie pracuje zawodowo. Tym samym spełnia jedna ze przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się jednak na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy wskazał, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Biorąc pod wykładnię literalną wskazanej normy prawnej Kolegium uznało, że brak jest podstaw prawnych do uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca powtórzyła w całości argumentację przedstawioną w jej odwołaniu od decyzji organu I instancji dodając, iż wydana decyzja jest dla niej krzywdząca i pozostaje w sprzeczności z Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowo przedstawione twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa, w czym mieści się bezspornie kontrola dokonania prawidłowej wykładni zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego. Przyjęta przez art. 6 k.p.a. zasada praworządności stanowiąca konsekwentne odbicie przepisu art. 7 Konstytucji RP obejmuje bowiem zarówno obowiązek zastosowania właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia.

Rozpoznając wniesioną skargę, której zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania słuszności zastosowanego przez organ prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne odnieść się przede wszystkim do przytoczonych przez organy przepisów prawa materialnego i dokonać oceny dokonanej ich interpretacji. Zajął się przeto oceną treści art. 17 ust.1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 992) w celu ustalenia, czy bezpośrednie rozumienie wskazanej normy prawnej jest wystarczające dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy skarżącego, czy też norma ta nasuwa wątpliwości co do jej znaczenia i wymaga dalszych zabiegów interpretacyjnych.

Z treści art.17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy zastosowaniu wykładni językowej i powołaniu się na zasadę clara non sunt interpretanda, można niewątpliwie wywnioskować, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Przy zastosowaniu natomiast wyłącznie reguł znaczeniowych języka prawniczego użytego w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym należałoby przyjąć, iż małżonkowie nie wchodzą do katalogu podmiotów, o których mowa w art. 17 ust.1 lub 1a ustawy, gdyż obowiązek alimentacyjny dotyczy osób spokrewnionych i małżonków rozwiedzionych albo pozostających w separacji orzeczonej wyrokiem sądu.

Jednakże, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wykładnia przy uwzględnieniu zasady clara non sunt interpretanda nie jest wystarczająca dla potrzeb rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. W myśl tej maksymy, to co jest jasne nie wymaga interpretacji. Przede wszystkim, zgodnie z aktualną teorią wykładni prawa, nie istnieje czyste, abstrakcyjne znaczenie przepisu, które mogłoby być przyjęte bez jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych. Nawet pozornie proste przepisy wymagają bowiem dokonywania pewnych założeń i przyjmowania pewnych definicji i konkretnego rozumienia słów i kontekstów ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006r. sygn. akt III CZP 108/06, OSNC 2007/9/134, Biul.SN 2006/12). Teoretycy języka zgodnie bowiem wskazują, że ze względu na cechy języka prawnego, jego nieostrość, wieloznaczność, czy semantyczną otwartość, jego zależność od zmieniających się kontekstów pozajęzykowych, takich jak stosunki społeczne, ekonomiczne czy polityczne, akty twórczej interpretacji przepisów prawnych są wręcz nieuniknione.

Ponad powyższe istnieją, w opinii Sądu rozpoznającego sprawę, inne, istotne powody, dla których zastosowanie dalszych metod interpretacyjnych w celu uzyskania właściwego sensu zapisów art. 17 ust. 1 pkt 2 i 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest konieczne.

Zważyć przyjdzie, iż regulacja zawarta w interpretowanej normie dotyczy świadczenia, którego odpowiednikiem, przed wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, był zasiłek stały. Wypłacany on był na podstawie art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998r. Nr 64 poz. 414), stanowiąc formę pomocy społecznej udzielanej rodzicom i rodzicom zastępczym, którzy mimo zdolności do pracy nie podejmowali zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym też pełnoletnim, wymagającym stałej pielęgnacji. Przepis ten poddany został kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 listopada 2006r. sygn. akt P23/05 uznał, iż zawężenie kręgu osób uprawnionych do zasiłku stałego tylko do rodziców (naturalnych lub zastępczych) jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W wyniku powyższego stanowiska poszerzony został katalog podmiotów uprawnionych do świadczeń w formie zasiłku stałego.

Po wejściu w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych zadanie zasiłku stałego przejęło świadczenie pielęgnacyjne, które po myśli pierwotnego brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy przysługiwało z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem - matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W drodze nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ograniczono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tym rodzicom, których niepełnosprawne dziecko zawarło związek małżeński. Przeredagowano bowiem art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzając dodatkową jednostkę redakcyjna – literę "a", z której wynikało, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Przepis ten odczytywany łącznie z art. 17 ust. 1, który jednoznacznie pozwalał na interpretację, iż osobą wymagającą opieki jest dziecko, nie budził wątpliwości interpretacyjnych.

Jednakże przepis prima facie jasny może się okazać wątpliwy dopiero w następstwie przyszłych zdarzeń, a więc jego pierwotna oczywistość może ulec zmianie w trakcie jego "interpretacyjnej historii". Dzieje się tak przede wszystkim z tego powodu, iż sens przepisów prawnych zależeć może nie tylko od kontekstu językowego, ale również od kontekstów systemowego i funkcjonalnego, które w wielu wypadkach ulegają dynamicznym zmianom (por. J.Wróblewski – Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taka sytuacja wystąpiła z chwilą wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 publ. OTK ZU Nr 6/A/2008. Trybunał, podobnie jak w wypadku oceny art. 27 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych występuje pominięcie legislacyjne, zawężające w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten pomijał bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym.

Reagując na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca dokonał nowelizacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poszerzając katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego przez wprowadzenie do niego nie oznaczonych imiennie podmiotów, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Pozostawił jednak bez zmian art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach alimentacyjnych, mimo, iż zawarte w sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ustalenia, a więc także ustalenia interpretacyjne miały moc powszechnie wiążącą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 stycznia 1999r. sygn. akt K27/98).

W efekcie nie wykonania w sposób dostateczny wyroku z dnia 18 lipca 2008r. przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego sens do pewnego momentu nie budził żadnych wątpliwości, stał się wątpliwy, mimo że brzmienie tej normy prawnej nie uległo żadnej zmianie. Wprowadzenie nowych rozwiązań prawnych bez odpowiedniej korekty zarówno z punktu widzenia logiki, jak i ratio założeń wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi, w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o niedociągnięciu legislacyjnym, a nie o przedstawieniu obecnej woli legislatora. Nawet jeśli w przeszłości wolą ustawodawcy było rzeczywiście przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ( zasiłku stałego) wyłącznie z tytułu opieki nad dzieckiem, z ominięciem innych osób spokrewnionych, a także małżonków, to w toku postępowania prawodawczego, do którego bezspornie zaliczyć należy działanie Trybunału Konstytucyjnego, taki sens przepisu ewoluował w innym kierunku. Przyjęcie w tej sytuacji rozwiązania nie odpowiadającego stricte werbalnej interpretacji zapisów zawartych w art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przekonaniu sądu, nie będzie niezgodne z wypracowanym w toku postępowania prawodawczego kompromisem, a tym samym z taką właśnie, a nie inną wolą prawodawcy i nie posłuży do tego, by zastępować wolę prawodawcy swoimi wyobrażeniami na temat tego, co jest rozsądne i słuszne. Zauważyć należy, że jeżeli w katalogu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego umieszczono nie tylko rodziców niepełnosprawnego dziecka ale także inne osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, dyskryminującym rozwiązaniem prawnym byłoby pominięcie wśród uprawnionych podmiotów współmałżonków i pozostawałoby w sprzeczności z podstawowym ratio świadczenia pielęgnacyjnego, nadanego nie tylko w treści przytaczanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ale także z uzasadnieniem rządowego projektu ustawy o świadczeniach ( druk sejmowy nr 1555 kadencji IV s.67). Stwierdzono tam bowiem, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej.

W opisanej sytuacji, w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zastosowanie wyłącznie wykładni gramatycznej przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt. 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec oczywistego niedopatrzenia legislacyjnego, jakim jest zaniechanie stosownego zredagowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy prowadziłoby do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musiałoby być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis interpretowanego przepisu. W takim przypadku odstępstwo od sensu językowego przepisu jest nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem sądu (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2007 r., III CZP 8/2007, LEX nr 230973).

Nie może zatem budzić wątpliwości, iż opisana sytuacja prawna uzasadnia konieczność kreatywnej interpretacji przepisu i odstąpienia od jego literalnego sensu w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z treścią obowiązującego powszechnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a także z Konstytucją RP. Jednocześnie, biorąc pod uwagę stanowisko przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2010r. sygn. akt P 38/1- publ. OTK 53/5/A/2010 Sąd uznał, iż nie jest wymagane wystąpienie z pytaniem prawnym o zgodność analizowanej normy prawnej z Konstytucją, gdyż tak jak stwierdził Trybunał, istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji tego przepisu.

W konsekwencji powyższego Sąd dokonał oceny działania organów administracji podejmowanych w toku postępowania przedstawionego do kontroli sądowoadmnistracyjnej, uznając, że organy administracji obu instancji orzekające w sprawie naruszyły prawo materialne, gdyż dokonały nieprawidłowej wykładni powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na jej wynik. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni, takich jak intencje ustawodawcy, spójność systemu prawa, następstwa społeczne decyzji, a także słuszność i sprawiedliwość. Organ winien był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisów art. 17 ust.1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 OSNKW 2001, z. 11-12, poz. 86), a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny widząc zatem konieczność dalszych, poza językowych, metod interpretacyjnych przywołanych wyżej norm prawnych zastrzega, iż celem jego działania nie jest tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach. Z charakteru wykładni wynika bowiem, że nie może ona zmierzać do modyfikacji, czy tworzenia nowych norm prawa (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 1996r. sygn. akt W 12/95, publ. OTK 1996/2/16).

Zwraca nadto uwagę, iż interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni. Jak wskazano w orzeczeniu z dnia 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych interpretowany tak, jak uczynił to organ pozostaje w sprzeczności z art. 18, art. 32 ust.1 i 2, art. 67 ust. 2, art. 69, a także art. 71 ust.1 Konstytucji RP, a tym samym interpretacja taka jest niedopuszczalna.

Znaczenie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, odczytywać należy przede wszystkim w kontekście treści jej art. 17 ust. 1. W kontrolowanej sprawie organ nie zwrócił należytej uwagi na obecną, znowelizowaną treść tego przepisu i dokonał wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia tej nowelizacji. Poprzednio bowiem świadczenie rodzinne przysługiwało tylko matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. W przypadku zaś zawarcia przez to dziecko związku małżeńskiego, uprawnienie rodziców do świadczenia pielęgnacyjnego wygasało, gdyż obowiązek opieki przechodził z rodziców na współmałżonka. ( "w takiej sytuacji tworzy się nowa rodzina i obowiązek wsparcia i pomocy powinien przejąć małżonek"- druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, str. 16). Jednakże po dokonaniu nowelizacji art. 17 ust. 1 i poszerzeniu kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego uległo również zmianie ratio art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obecnie regulacja ta pozostawać będzie w zgodzie z ustawą zasadniczą znajdując zastosowanie w przypadku sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną, niż jej współmałżonek osobę. Małżonek sprawujący osobistą opiekę uzyska zatem prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeśli natomiast opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim sprawować będzie faktycznie inna osoba spokrewniona, nie będzie ona miała możliwości skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego za wyjątkiem przypadku, gdy również i drugi małżonek będzie osobą niepełnosprawną, wymagającą opieki osoby trzeciej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2010r. sygn. akt II SA/Bd 663/10 publ. w Internecie i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego dni 10 czerwca 2010r. sygn. akt P 38/09 publ. 53/5/A/210). Inne rozumienie treści tego przepisu wypaczałoby cele instytucji zabezpieczenia społecznego, a w tym cele instytucji, jaką jest świadczenie pielęgnacyjne i kolidowałoby z zasadami wyrażonym w Konstytucji RP. Nie pozwalałoby bowiem na wsparcie finansowe męża lub żony rezygnujących z pracy zawodowej ze względu na sprawowanie opieki nad współmałżonkiem. Prowadziłoby to do naruszenia zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada równości i zasada sprawiedliwości społecznej w analizowanym kontekście normatywnym ma zbliżony zakres treściowy, nakazuje bowiem równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. W przytaczanym przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 ( Dz. U. Nr 138 poz. 872) wskazano, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawęża w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez pominięcie osób rezygnujących z aktywności zawodowej ze względu na konieczność opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są one obowiązkiem alimentacyjnym.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia naruszało konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt P 23/05, przypomnieć trzeba, iż zwrócono tam uwagę na cel świadczenia pielęgnacyjnego jako na formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji nie tylko materialnej, ale i faktycznej, gdyż również zdejmującej z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Trybunał stanął nadto na stanowisku, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W wyroku z dnia 22 lipca 2008r. sygn. akt P 41/07 Trybunał wyraził natomiast pogląd, iż świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie. Dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości.

Odnosząc się do wcześniejszych uwag, stwierdzić trzeba, iż niezaprzeczalnym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia współmałżonków pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy. Z domniemania racjonalności orzecznictwo i doktryna wyprowadzają cały szereg bardziej szczegółowych reguł, takich jak założenie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych, dąży do społecznie aprobowanych celów, liczy się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji. Niezasadne byłoby przeto przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, iż pozbawia ochrony współmałżonków, wbrew zapisowi art. 18 Konstytucji, który nakazuje chronić małżeństwo, sprzecznie do treści jej art. 71 ust. 1 nakazującemu Państwu w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględniać dobro rodziny, jaką bezsprzecznie tworzą małżonkowie, a nadto bez uwzględnienia zapisu zawartego w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego, iż obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, oraz zapisu zawartego w jej art. 69, stwierdzającego, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, a przy tym wbrew regulacji zawartej w treści art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nakazującego współmałżonkom wzajemną pomoc oraz współdziałanie dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli.

Ponad powyższe, w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sformułowanie, którym dokonano poszerzenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) nie pozwala na wykluczenie z tego kręgu małżonków. Alimentacja to zasilanie, ponoszenie kosztów utrzymania innych osób. Co prawda Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje wprost istnienia obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w jego art. 128 i nast., jako obowiązku dotyczącego współmałżonków, gdyż mowa tam o krewnych, jednak zdaniem Sądu obowiązek o tożsamym charakterze przewidziany został niewątpliwie w art. 23 Kodeksu Rodzinnego i opiekuńczego, gdzie określony został jako obowiązek wzajemnej pomocy i współdziałania. Także art. 27 K.r.io. nakłada na małżonków obowiązek przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, a więc obowiązek dostarczania środków utrzymania, co jest tożsame z obowiązkiem alimentacji. Zaprezentowane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego znajduje swoje uzasadnienie w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt IV CK 371/03, Lex nr 174213, z dnia 23 stycznia 1975 r., III CRN 369/74, Lex nr 7647, z dnia 7 lipca 2000 r., sygn. akt III CKN 1015/00, Lex nr 51875 czy z dnia 24 sierpnia 1990 r., sygn. akt I CR 422/90, Lex nr 3665.

Pogląd odmienny, wynikający z zastosowania wyłącznie wąskiej wykładni pojęcia "alimenty", a w konsekwencji uznanie, iż obowiązek współmałżonków do wzajemnego dostarczania środków utrzymania nie jest obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 17 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadziłby do rezultatu ad absurdum. Uzyskanie orzeczenia o rozwodzie lub separacji przy ustaleniu obowiązku alimentacyjnego na podstawie art. 60 względnie art. 614 K.r.i.o. hipotetycznie stwarzałoby uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednego z byłych małżonków, w przypadku świadczenia opieki nad niepełnosprawnym byłym małżonkiem. Byli małżonkowie mogliby zatem uzyskać świadczenie, którego prawa nie otrzymywałyby natomiast inne podmioty wyłącznie ze względu na pozostawanie w związku małżeńskim.

Zauważa się także, iż w drodze stosowania prawa przepisy art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych nabrały już określonej treści. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika bowiem, iż również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Pogląd taki został zaprezentowany w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/08, w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09, Olsztynie z dnia 11 września 2009r. sygn. akt II SA/Ol 748/09 i 6 października 2009r. sygn. akt II SA/Ol 747/09, w Białymstoku z dnia 20 października 2009r. sygn. akt II SA/Bk 546/09, w Poznaniu z dnia 6 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Po 513/09 czy Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08 publikowanych w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne odwołać się także do poglądu zaprezentowanego w wyroku tut. Sądu z dnia 7 września 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 52/09, który w pełni podziela. Stwierdza się tam, iż rozbieżności w prawnym kategoryzowaniu obowiązku alimentacyjnego mają charakter stricte teoretyczny, gdyż bez względu na przyjętą koncepcję do obowiązku, o którym mowa w art. 27 K.r.i.o. stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego bądź to w drodze analogii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących różnic (vide: H. Ciepła, B. Czech, T. Domińczyk, S. Kalus, K. Piasecki, M. Sychowicz. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz. Warszawa 2000, s. 118).

W świetle powyższych rozważań należy zatem uznać, iż również małżonek należy do kręg osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( DZ. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm.) łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych, ale i prawnych.

Rozpoznający sprawę Sąd zwraca uwagę, iż znane są mu także wyroki innych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w których po zastosowaniu wyłącznie literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznano, iż małżeństwo osoby wymagającej opieki w każdym wypadku powoduje utratę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a pomiędzy małżonkami nie występuje obowiązek alimentacyjny. Tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Lu 847/08 uznano, że art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a). Odnosząc się do kwestii związanych z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07 zauważono, że orzekł on o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy tylko w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, opiekującej się niepełnosprawnym członkiem rodziny, a Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy, wyłączającego z grona podmiotów uprawnionych, osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnymi pozostającymi w związku małżeńskim. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt OP 41/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 875) również nie wyjaśnił kwestii możliwości przyznania świadczenia małżonkom, bowiem odnosi się do innych kategorii osób, a mianowicie osób stanowiących wobec dziecka spokrewnioną rodzinę zastępczą.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2009r. sygn. akt II SA/Op 219/09 stwierdzono natomiast, że wykładnia przepisów dokonywana zarówno przez organy administracji, jak i sądy musi być zawsze przeprowadzana w granicach i na podstawie prawa. Punktem wyjścia wszelkiej interpretacji jest wykładnia językowa, która zarazem wyznacza granice dopuszczalnej wykładni, w tym wykładni celowościowej, funkcjonalnej oraz systemowej. Uwzględnienie intencji prawa jest możliwe, ale pod warunkiem, że mieszczą się one w granicach wyznaczonych wykładnią językową. W sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego interpretacja znaczenia określenia "osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim" nie budzi wątpliwości i nie daje podstaw do jego przyznania małżonkowi, który zrezygnował z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad współmałżonkiem wymagającym takiej opieki. Obowiązek alimentacyjny wynikający z art. 130 K.r.i.o. nie jest natomiast tożsamy z obowiązkiem przyczyniania się do kosztów utrzymania rodziny, o którym stanowi art. 27 K.r.i.o. Sąd orzekający w sprawie niniejszej reprezentuje jednak odmienne stanowisko.

Przede wszystkim w treści uzasadnień przedstawionych wyroków nie zauważa się, by orzekające Sądy zwróciły uwagę na końcową treść wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. i nie zastosowały się do tych wskazań. Trybunał w istocie zwrócił uwagę, iż orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał jednak, że do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczeń pielęgnacyjnego, a w szczególności zwrócono uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy.

Nadto, tak, jak wskazane zostało na wstępie przedstawionych rozważań, zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie może prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno jest w każdych okolicznościach ignorować wykładnię systemową czy funkcjonalną. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej ( por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s.275).

Dodać wreszcie należy, iż jednym z najmocniejszych argumentów świadczących o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. W każdej zatem sytuacji, w której nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej jest nieadekwatny interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną ( por. cytowana wyżej uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006r. sygn. akt III CZP 108/06, publ. OSNC 2007/9/134, Biul.SN 2006/12), gdzie wskazuje się, iż nawet wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do jednoznacznego rezultatu i można byłoby poprzestać na wnioskach wynikających z paremii clara non sunt interpretanda i interpretatio cessat in claris oraz zaniechać stosowania dalszych reguł interpretacyjnych, w nowszym piśmiennictwie trafnie kwestionuje się ograniczanie wyłącznie do klaryfikacyjnej koncepcji wykładni prawa, zwłaszcza wtedy, gdy za przyjęciem odmiennej konkluzji przemawiają istotne argumenty funkcjonalnej.

Należyta interpretacja aktu normatywnego, polegająca na odczytaniu zeń właściwego i zgodnego z intencjami prawodawcy sensu, wymaga nierzadko, oprócz posługiwania się wykładnią językową (gramatyczną), stosowania także innych metod wykładni, na przykład systemowej, historycznej czy wreszcie wykładni celowościowej, zmierzającej do ustalenia celu, w jakim wydano dane przepisy, i tłumaczącej ich sens w świetle tego celu, czy też wykładni zgodnie z którą interpretacja przepisu nie może przebiegać w izolacji od przepisów innych aktów prawnych (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007r. sygn. akt I KZP 6/07, publ. Lex 244461).

Odstąpienie od ścisłej wykładni językowej i posłużenie się wykładnią funkcjonalną jest nieodzowne, gdy ustalenie znaczenia przepisu ze względu na jego kontekst językowy prowadzi do skutków niezamierzonych oraz niezgodnych z celami instytucji, którą określa interpretowany przepis. Przykładem potrzeby odstępstwa jest wskazywana w piśmiennictwie sytuacja, w której wynik posłużenia się wykładnią językową prowadzi do absurdów albo do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Zaprezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczonej potrzebie sięgania po dyrektywy wykładni celowościowej został odniesiony do sytuacji, w której w wyniku zastosowania dyrektyw językowych uda się ustalić właściwy, a więc racjonalny wynik wykładni znaczenia interpretowanej normy. W sytuacji natomiast, w której ścisłe, literalne zinterpretowanie przepisu ustawy uniemożliwiałoby sensowne jego zastosowanie bądź prowadziło do zniekształcenia lub wypaczenia jego treści, sięganie przez organ stosujący prawo do innych sposobów wykładni jest jego obowiązkiem. Wykładnia językowa nie może bowiem prowadzić do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące rationem legis interpretowanego przepisu ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt III CZP 8/2007, publ. OSNC 2008/2/21, Biul.SN 2007/3/12, Prok. i Pr. 2008/7-8/61, LEX nr 230973 , czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r. sygn. akt I CKN 664/9, publ. OSNC 1999, nr 1, poz. 7).

Przedstawiona wyżej argumentacja przemawia za odstępstwem od zasady pierwszeństwa stosowania wykładni językowej na rzecz posłużenia się wykładnią historyczną, celowościowa, aksjologiczną, a przede wszystkim prokonstytucyjną. Wynik wykładni uzyskany przez Sąd orzekający w sprawie ze skargi W.G. nie stanowi wykładni contra legem, gdyż znajduje legitymację w akceptowanych dyrektywach interpretacyjnych.

Konsekwentnie do powyższego należy uznać stanowisko prezentowane w przytoczonych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i Opolu za nieuprawnione. Podobnie orzeczone zostało w wyroku tut. Sądu sygn. akt IV SA/Gl 276/10 z dnia 9 listopada 2010r.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach traktuje wniesioną skargę za w pełni uzasadnioną. Zastosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy świadczeniach rodzinnych, jak to zostało dokonane w zaskarżonej decyzji, doprowadziło bowiem do stosowania prawa materialnego w sposób zakłócający ratio systemu zabezpieczenia społecznego. Uznaje przeto, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego przez ich nieuprawnioną wykładnię w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym uchyla te decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu.