Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2431/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 176/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty ... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 września 2011 r. nr SKO-GP-4000/880/11 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz Wspólnoty ... kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 176/12, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. ... w P., zw. dalej Wspólnotą, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 września 2011 r., nr SKO-GP-4000/880/11, w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 2 kwietnia 2010 r., nr 115/2010, po rozpatrzeniu wniosku G. K., zw. dalej Inwestorem, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, przewidzianej do realizacji na działce nr ..., arkusz 2 obręb P. przy ul. ... w P.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w obszarze analizowanym brak jest lokali usługowych usytuowanych w strefie powyżej trzeciej kondygnacji nadziemnej i ze względu na brak sąsiedztwa dla proponowanej przez inwestora zmiany należało odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja nie spełniała warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr SKO- GP4000/490/10, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż nie wyznaczono prawidłowo obszaru analizowanego na właściwej mapie, nie przeprowadzono prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 28 czerwca 2011 r., nr 600/2011, ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż obszar analizowany obejmuje minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zw. dalej rozporządzeniem. Tak wyznaczony obszar analizowany pozwala objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki położone wzdłuż ul. ... z zabudową mieszkalną wielorodzinną z usługami i biurami oraz przy ul. ... z zabudową usługową - usługi oświaty.

Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji organ I instancji stwierdził, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkalna wielorodzinna z towarzyszącą funkcją usługowo-biurową. Wobec powyższego, planowana inwestycja polegająca na zmianie lokalu mieszkalnego nr ... na lokal biurowy, kontynuuje funkcję zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Jednocześnie wskazano, że warunkiem realizacji oraz użytkowania objętego decyzją lokalu jest prowadzenie wyłącznie nieuciążliwej funkcji biurowej, która pozwoli na dotychczasowe funkcjonowanie i użytkowanie lokali sąsiednich.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota reprezentowana przez Zarząd Ataner Sp. z o.o. z siedzibą Poznaniu. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w lokalu objętym zakresem niniejszego postępowania prowadzona jest działalność gospodarcza od początku istnienia nieruchomości we wszystkie dni tygodnia i polega na wynajmowaniu pomieszczeń na szkolenia. Ponadto, wnioskodawca nie jest w stanie zapewnić odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Teren inwestycji, kompleks mieszkalno-biurowy, ma wyraźnie oddzieloną część mieszkalną i usługową. Planowana inwestycja poprzez swobodne przemieszczanie się osób po części mieszkalnej spowoduje znaczne zwiększenie uciążliwości dla mieszkańców w związku z przemieszczaniem się dużej liczby postronnych osób, hałas, ponadprzeciętne korzystanie z części wspólnych budynku wind, klatek schodowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 29 września 2011 r., nr SKO–GP–4000/880/11, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Analizując zaskarżoną decyzję i załączniki, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami i spełnia wymogi określone w tych przepisach. Z analizy funkcji, zdaniem Kolegium wynika, że zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustosunkowując się do podniesionego zarzutu dotyczącego braku uchwały w sprawie zmiany przeznaczenia części wspólnych wskazano, iż wymagana art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) zgoda dotyczy czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, które obejmują m. in. zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej. Tym samym, zgoda wymagana jest do zmiany przeznaczenia, ale części nieruchomości wspólnej, np. klatek i korytarza, a nie lokalu będącego własnością odrębną jednego właściciela. Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania ogranicza się do lokalu i nie dotyczy części wspólnych budynku, to do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego będącego wyłączną własnością inwestora nie jest wymagana powyższa zgoda. Lokal, którego postępowanie dotyczy, nie jest częścią nieruchomości wspólnej. Ustosunkowując się do podniesionego zarzutu dotyczącego zapewnienia miejsc parkingowych wskazano, iż z treści § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wynika, iż liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W konsekwencji, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy określa się jedynie wymagania w przedmiocie miejsc parkingowych, tak aby w postępowaniu o pozwoleniu na budowę możliwe stało się wskazanie liczby i sposobu urządzenia tych miejsc. Przy czym, przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania liczby miejsc parkingowych dla nowych inwestycji w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Określenie dotyczące liczby miejsc parkingowych należy więc do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, gdy znane są już konkretne dane dotyczące inwestycji, i następuje przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy otrzymuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Decyzja o warunkach uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji także w zakresie miejsc parkingowych, które będą musiały być zgodne z obowiązującymi przepisami. W zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji wskazał, iż na ternie zespołu mieszkalno-handlowo-usługowego należy zapewnić minimum 1,1 miejsca parkingowego na 1000 m² powierzchni użytkowej biur, realizując tym samym warunek w zakresie określenia liczby i miejsc parkingowych wymaganych na etapie ustalania warunków zabudowy. Na marginesie wyjaśniono, iż ocena czy planowana inwestycja spowoduje zwiększenie ruchu pieszego, zabrudzenie części wspólnych, zużycie wind, prądu itp. jest możliwa dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi określonymi w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 28 czerwca 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez uznanie, iż decyzja Prezydenta została wydana przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających ze wskazanego przepisu, podczas gdy planowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącej, Prezydent wydał swoją decyzję z wyłączeniem zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy inwestycja nie odpowiada funkcji lokali sąsiednich. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez uznanie, iż zmiana użytkowania części nieruchomości wspólnej nie wymaga uchwały zarządu wspólnoty.

Skarżąca podniosła, że analiza sposobu wykorzystania poszczególnych lokali musi prowadzić do wniosku, że na nieruchomości panuje wyraźne rozgraniczenie między strefą mieszkalną a strefą usługową. Część usługowa zlokalizowana jest na parterze budynku (w odosobnionych przypadkach, wyjątkowo do trzeciej kondygnacji). Lokale ponad trzecią kondygnację mają charakter wyłącznie mieszkalny. Lokale usługowe w elewacji budynku są przeszklone, mają osobne wejście i nie utrudniają korzystania z nieruchomości wspólnej przez innych właścicieli. Skoro zatem przedmiotowy lokal usytuowany jest na 5 piętrze, znajduje się on w sąsiedztwie wyłącznie lokali mieszkalnych, to w sposób ewidentny naruszone zostaną zasady dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja spowoduje bowiem nieuzasadniony wzrost uciążliwości dla mieszkańców poprzez zwiększenie liczby osób postronnych poruszających się na terenie nieruchomości oraz wzrost poziomu hałasu i koszt finansowy utrzymania nieruchomości wspólnej spowodowany koniecznością częstszej konserwacji wind oraz sprzątania i odświeżania klatek schodowych. Skarżąca zakwestionowała twierdzenie, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy występującej w obszarze zabudowy. Zdaniem skarżącej, nie wzięto pod uwagę, że lokale usługowe zajmują tylko i wyłącznie dolne części budynków, znajdują się w części posiadającej osobne wejścia i stanowią one wyłącznie dodatek do głównej funkcji mieszkalnej obszaru i służą zaspokajaniu potrzeb zamieszkujących tam osób. Ocena organu dotycząca charakteru obszaru znajdującego się w promieniu 50 metrów od przedmiotowego lokalu uwzględniła charakter zabudowy wyłącznie "w poziomie", nie odnosząc się w żaden sposób do "pionowej" struktury i charakteru lokali. Wnioski wyprowadzone z wykonanej analizy obszaru bez uwzględniania powyższych elementów nie mogą zostać uznane za prawidłowe. Skarżąca nie zgodziła się również się z twierdzeniem organu I instancji, że inwestycja wiązać się będzie z prowadzaniem wyłącznie nieuciążliwej funkcji biurowej. Z wiadomości posiadanych przez skarżącą wynika bowiem, że wnioskodawca od dłuższego czasu prowadzi działalność na terenie lokalu polegającą na udostępnianiu powierzchni lokalu do organizowania szkoleń. Szkolenia odbywają się codziennie. Trudno zatem zgodzić się, że powyższa działalność ma charakter wyłącznie biurowy (a więc wiąże się z prowadzeniem biura). Działalność prowadzona przez wnioskodawcę powoduje, że z nieruchomości wspólnej korzysta wiele osób. Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego, dotyczącej nieuwzględniania zarzutu braku uchwały w sprawie zmiany przeznaczenia części wspólnych nieruchomości wskazano, że lokal, którego dotyczy postępowanie nie jest częścią nieruchomości wspólnej. Niemniej jednak, do każdego z odrębnych lokali przyporządkowany jest proporcjonalny udział w nieruchomości wspólnej. W odniesieniu do przedmiotowego lokalu nie jest możliwe korzystanie z niego bez równoczesnego wykorzystywania części wspólnych (wind, klatek schodowych itd.). Naturalną konsekwencją zmiany sposobu korzystania z lokalu będzie również zmiana sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej, co zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali każdorazowo pociągać będzie konieczność uzyskania uprzedniej zgody właścicieli lokali wyrażonej stosowną uchwałą. Takiej zgody wnioskodawca do tej pory nie uzyskał.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Inwestor będący uczestnikiem niniejszego postępowania w piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2012 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o oddalanie skargi, podnosząc, że zarzuty skarżącej są gołosłowne w sferze faktycznej, ponieważ opierają na spekulacjach i w dużej części mijają się z faktami. Uczestnik podniósł, że skarżąca nie uwzględnia i pomija dotychczas podnoszone argumenty w sprawie i analizy stanu faktycznego oraz stanu prawnego, które były już kilkakrotnie dokonywanie przez organy administracji. W szczególności, uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu administracji zawiera bardzo szczegółową analizę stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy. Strona postępowania podziela również argumentację organu administracji podniesioną w odpowiedzi na skargę. Inwestor wskazał, iż wbrew poglądowi skarżącej, z obowiązku "dostosowania do istniejącej zabudowy sąsiedniej" nie wynika generalny zakaz użytkowania lokali w budynku na cele inne niż mieszkalne (powyżej parteru), tym bardziej w sytuacji, gdy lokale użytkowe, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie znajdują się tylko na parterze budynku. Strona podniosła, że w istocie to skarżąca w sposób uznaniowy próbuje zmienić sposób wykonywania prawa własności innych podmiotów. Powyższe należy odnieść również do drugiego zarzutu skarżącej, sprowadzającego się do twierdzenia, że prawo decydowania przez wspólnotę o sposobie korzystania z nieruchomości wspólnej przez właścicieli lokali w budynku generuje prawo do decydowania o sposobie korzystania z poszczególnych lokali. Pomijając okoliczność, że prawo do decydowania o nieruchomości wspólnej nie jest nieograniczone (bo funkcję nieruchomości wspólnej określają przepisy ustawy), to pogląd ten ani nie znajduje oparcia w jakichkolwiek przepisach prawa, ani - w ocenie strony postępowania - nie jest słuszny. Z kolei, argumenty dotyczące wyższych kosztów "konserwacji", pomijając zawartą w nich oczywistą przesadę, mijającą się z faktami, dotyczą i tak zagadnień związanych z bieżącym zarządem, które jeśli się pojawiają, mogą być i są w ramach tego zarządu rozwiązywane. Strona postępowania podkreśliła również, że niniejsza sprawa dotyczy lokalu, który znajduje się w sąsiedztwie innych lokali tej samej klatki schodowej na tej samej kondygnacji, a będących własnością tych samych podmiotów, w związku z tym niewnoszących żadnego sprzeciwu. Przyjęta zaś funkcja lokalu w ogóle nie jest uciążliwa dla właścicieli korzystających z innych lokali; nie ma również mowy o takim korzystaniu z lokalu, które np. zakłócać by mogło ciszę nocną albo spokój innych użytkowników lokali.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy administracyjne nieprawidłowo zinterpretowały wymóg dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nadto, nie przeprowadziły właściwej analizy z punktu widzenia ww. zasady, oceniając wadliwie okoliczności faktyczne, czym uchybiły przepisom procesowoprawnym, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, zdaniem orzekającego Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ odwoławczy miał wszelkie podstawy, by skorzystać z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych, unormowanych w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. Przedmiotowy lokal znajduje się na terenie, którego funkcją jest zabudowa mieszkalna wielorodzinna oraz usługowa. Jednak organ I instancji, przeprowadzając analizę, nie uwzględnił okoliczności, że w zespole budynków znajdują się budynki o uporządkowanym charakterze z wyraźnie rozgraniczoną sferą usługowo-biurową i mieszkalną. W budynku nr ... lokale przeznaczone na usługi i biura znajdują się na pierwszych trzech kondygnacjach. Pozostałe kondygnacje mają funkcję mieszkalną. Przedmiotowy lokal znajduje się na 5 piętrze, które ma charakter mieszkalny. W jego sąsiedztwie znajdują się wyłącznie lokale o tym samym przeznaczeniu. Organ I instancji, dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pominął tę kwestię, ograniczając swe wnioski do całego obszaru analizowanego. Organ nie uwzględnił natomiast stanu faktycznego istniejącego w budynku, w którym znajduje się lokal objęty zakresem postępowania, tj. faktu rozdzielenia lokali o przeznaczeniu mieszkalnym i usługowym w układzie pionowym, tj. piętrami. Powyższe przełożyło się na wadliwość samej decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu Sąd zwrócił uwagę, że do podnoszonej przez skarżącą w odwołaniu argumentacji, iż kompleks mieszkalno-usługowy został zbudowany z wyraźnym rozdzieleniem części mieszkalnej i usługowej, nie odniósł się również organ odwoławczy, pomimo że skarżąca w odwołaniu wskazała m.in., że do części usługowej "dojście jest przez ochronę", a do części mieszkalnej dodatkowo przez system kodowy oraz drzwi zamykane domofonem. Powyższe stanowi istotną wadę decyzji organu odwoławczego, gdyż brak ustosunkowania się do zasadniczych zarzutów odwołania stanowi podstawę uchylenia decyzji organu II instancji, narusza bowiem istotę zasady dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zakresem kompetencji organu drugiej instancji (art. 138 k.p.a.), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy rozpoznaje więc sprawę merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać - podane w odwołaniu - wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. W świetle powyższego, Sąd wziął też pod uwagę fakt, że – poza kwestią związaną z zasadą dobrego sąsiedztwa – analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy była przeprowadzona prawidłowo przez organ I instancji. Tzn., że trafnie organ ten określił obszar analizowany w niniejszej sprawie w minimalnej dozwolonej odległości od granic terenu objętego wnioskiem wynoszącej 50 m, trafnie też organ odstąpił od dokonania analizy parametrów dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości budynku, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i linii zabudowy, uznając, iż badane one były w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku, w którym zlokalizowany jest objęty wnioskiem lokal nr 8, uznając tym samym, że parametry te nawiązują do parametrów zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. W tym świetle, organ odwoławczy mógł skorygować wady prawne decyzji organu I instancji polegające na nieprawidłowej interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa i nieprawidłowej ocenie okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowego lokalu i jego bliskiego sąsiedztwa. Według Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, bowiem podstawowe okoliczności stanu faktycznego sprawy zostały wyjaśnione, a tylko ich ocena została przeprowadzona wadliwie.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii braku uchwały w sprawie zmiany przeznaczenia części wspólnych, Sąd zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania ogranicza się do lokalu mieszkalnego będącego własnością inwestora. Kwestia prawa własności do nieruchomości nie ma również prawnego znaczenia z perspektywy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja ta nie rodzi bowiem praw do terenu ani nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Taki akt administracyjny może być nawet wydany osobie, która nie ma żadnego prawa do nieruchomości. Kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym korzystania z nieruchomości wspólnej na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, stanowi natomiast warunek konieczny wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, które to postępowanie jest odrębne od przedmiotowego postępowania w ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni poglądy prawne i uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza dotyczące rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa w okolicznościach przedmiotowej sprawy, dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1. w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, nie został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa, albowiem inwestycja spowoduje pomieszanie funkcji mieszkaniowej i usługowej co w efekcie może doprowadzić do zaburzenia istniejącego ładu a zasada dobrego sąsiedztwa w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga uwzględnienia faktu rozdzielenia lokali o przeznaczeniu mieszkalnym i usługowym w układzie pionowym, w sytuacji gdy, dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wystarczy, że przedmiotowa inwestycja mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym kontynuacji funkcji użytkowania obiektów bez względu na "rozmieszczenie" funkcji zabudowy w obszarze analizowanym;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., przez uchylenie zaskarżonej decyzji, gdy nie było podstaw prawnych i błędne ustalenie, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa określona art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym znajdują się lokale o charakterze usługowym;

3) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu odwołania, że kompleks mieszkaniowo-usługowy został zbudowany z wyraźny rozdzieleniem części mieszkalnej i usługowej, co stanowi istotną wadę decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy w zaskarżonej decyzji ustosunkowano się do podniesionych zarzutów wyjaśniając w sposób wyczerpujący przyjęte rozstrzygnięcie, tym samym zapoznając stronę ze swoim stanowiskiem i w żaden sposób nie ograniczając jej praw obrony.

Wskazując na te zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa. Takiego sposobu sformułowania zarzutu nie można uznać za prawidłowe z dwóch względów. Po pierwsze, podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zawierają dwie odmienne formy naruszenia prawa materialnego, które jako alternatywa rozłączna wymagają zróżnicowanego sformułowania zarówno w petitum jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji), to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05).

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

W obu przypadkach próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68)).

Tymczasem stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego nie zanegowano tego, że podstawą rozstrzygnięcia sprawy winien być art. art. 61 ust. 1 pkt 1. w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p, ani też nie wskazano innego przepisu, który miałby zastosowanie, nie wykazano też błędu interpretacyjnego, ani nie przedstawiono własnego rozumienia tych przepisów. Ponieważ błąd subsumcji polega na podstawieniu niewłaściwej normy prawnej pod ustalony w sprawie stan faktyczny, a zastosowanie powyższych przepisów nie było kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, a nadto nie wykazano też błędu interpretacyjnego, nie było zatem podstaw, aby uznać powyższy zarzut za usprawiedliwiony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano natomiast, że, zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o funkcji usługowej, to ustalenie warunków zabudowy o takiej funkcji nie stanowi naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto powołano się na przepis art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wyprowadzając stąd wniosek, że ustawodawca przesądził o tym, że zasada zachowania ładu przestrzennego nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie można zatem odmówić udzielenia warunków na zmianę funkcji lokalu na użytkową, skoro w tym samym budynku znajdują się na dolnych piętrach lokale o zamierzonej funkcji użytkowej.

Powyższa argumentacja, co do zasady prawidłowa, nie obejmuje jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wszystkich aspektów, które należało poddać rozważeniu. Skarżące kasacyjnie Kolegium nie dostrzega bowiem, że zmiany przepisu art. 56 u.p.z.p. przez dodanie zdania drugiego w brzmieniu "Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego." dokonano w art. 70 pkt 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675). Celem zaś tej ustawy było ułatwienie i usprawnienie procesu inwestycyjnego w telekomunikacji oraz rozwoju konkurencji na rynku telekomunikacyjnym. Dodanie zatem zd. drugiego w art. 56 u.p.z.p. należy postrzegać z uwzględnieniem celów dla których ją wprowadzono. Ponadto pamiętać należy, że unormowanie to zamieszczone zostało w przepisie regulującym proces wydawania decyzji lokalizujących inwestycje celu publicznego. Ustawodawca w art. 64 u.p.z.p. przeniósł niektóre rozwiązania odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego na grunt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zastrzegając, iż przepisy te mają odpowiednie zastosowanie. Realizacja inwestycji celu publicznego może powstawać bez związku z istniejącą zabudowę, gdyż w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), której podstawowym celem jest zapewnienie ładu przestrzennego. Z zasady tej wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Tego rodzaju ograniczenie ustawodawca zastrzegł jednak wyłącznie dla decyzji o warunkach zabudowy (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/08, LEX nr 597414). Odesłanie zawarte w art. 64 u.p.z.p., ze względu na znajdujące się tam zastrzeżenie o odpowiednim, a więc nie bezpośrednim, stosowaniu art. 56 tej ustawy, nie pozwala zatem na rozumienie dyspozycji zd. drugiego tego przepisu, odnoszącej się do inwestycji celu publicznego, jako wyłączającej odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeśli miałby ona zaburzyć ład przestrzenny. Oznaczałoby to bowiem złamanie podstawowej zasady urbanistycznej, na której oparto koncepcję kontynuacji zabudowy, nieobowiązującą przy lokalizowaniu inwestycji celu publicznego,

W art. 1 u.p.z.p. określono m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zdefiniowanie tego pojęcia w języku prawnym wyprowadzono z ukształtowanych poglądów doktryny urbanistycznej, a zatem dla ich wyjaśnienia i zastosowania w konkretnej sprawie sięgnąć trzeba do ich znaczenia zawartego w języku specjalistycznym.

Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego. W tym też wyraża się tzw. władztwo planistyczne gminy. Harmonia zaś jest synonimem ładu rozumianego jako zgodność, stosowne uporządkowanie elementów. Jej atrybutami są m.in. spójność, a zarazem zwartość, dążenie systemu urbanistycznego do relacji niesprzecznych, a także czytelność, czyli regularność dająca się ująć w relacje geometryczne. Tak rozumiany ład przestrzenny wykracza znacząco poza sferę architektoniczno-urbanistyczną oraz nakazuje uwzględniać inne uwarunkowania, a szczególnie powiązanie ładu przestrzennego z rozwojem lokalnym, co też powoduje, że ład przestrzenny musi być rozpatrywany i oceniany szeroko, w perspektywie zdecydowanie przekraczającej tylko urbanistyczno-architektoniczny punkt widzenia. Pojęcie ładu przestrzennego zapisano w ustawie zarówno na użytek tworzenia aktów generalnych, jak i indywidualnych. Nie można zatem odrzucić ładu przestrzennego jako podstawowego kryterium oceny, czy zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodzie z istniejącym układem przestrzennym i daje się pogodzić z funkcjami obecnymi w zabudowie. Dlatego w rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki poświęcił wiele uwagi nie tylko ładowi przestrzennemu, lecz właśnie ocenie kontynuacji funkcji. W wyroku podkreślono, że w analizowanym obszarze znajdują się budynki z wyraźnie rozgraniczoną strefą usługowo-biurową i mieszkalną, a lokale przeznaczone na biura znajdują się na pierwszych trzech kondygnacjach. Część mieszkalna jest wyraźnie oddzielona od lokali użytkowych, do których dostęp ma nieograniczona liczba osób. Budynki stanowiące otoczenie zamierzenia, w tym budynek, w którym mieści się lokal, którego funkcją jest zamieszkiwanie zaprojektowano w taki sposób, aby rozgraniczyć przestrzeń użytkową od mieszkalnej. Tak określony ład przestrzenny zrealizowany według założeń projektowych jest istniejącym, zastanym stanem rzeczy, według którego powinno się dokonywać ocen związanych z jego ewentualną zmianą. Skoro tworzy on harmonijną całość w sposób czytelny i spójny, to nie ma żadnych wątpliwości, że zamierzenie odstępujące od tego sposobu zagospodarowania przez wprowadzenie innej funkcji niż mieszkalna, zaburzy istniejący stan rzeczy.

Stan faktyczny brany pod uwagę przy analizie funkcji powinien zatem uwzględniać przy ocenie współistnienia funkcji wyraźne rozdzielenie funkcji mieszkalnej od użytkowej, co powinno prowadzić do konstatacji, że zamiar zlokalizowania lokalu użytkowego w wydzielonej części mieszkalnej nie powinien zostać przez organy zaakceptowany, jako naruszenie zasady kontynuowania zabudowy.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 wskazał, że zachowanie koncepcji zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje powielać cechy dominujące (a więc cechy będące wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu), a nie cechy jednostkowe. Nie można zatem powołując się na incydentalne przypadki istnienia w innych budynkach lokali o innych funkcjach niż mieszkaniowe akceptować podobieństwa funkcji, tym bardziej, że nie wyjaśniono, czy są to przypadki użytkowania legalnego.

Ponadto, wbrew twierdzeniom Kolegium, wymagania związane z ochroną ładu przestrzennego mogą prowadzić do ograniczenia prawa własności, rzecz w tym, aby ograniczenie to nie było nadmierne. Dlatego też, jeśli organ zamierzał posłużyć się tym argumentem, to należało wyważyć relacje omawianych wartości w rozpatrywanej sprawie, nie poprzestając tylko na stwierdzeniach o charakterze ogólnym. Jeśli zainteresowany zamierza wykorzystywać lokal położony w strefie mieszkalnej budynku na cele działalności gospodarczej, to Kolegium winno też rozważyć własnościowe uprawnienia innych osób, które mogą ulegać ograniczeniu na skutek zmiany sposobu wykorzystania lokalu położonego w sąsiedztwie. Nic też nie stało na przeszkodzie, że jeśli, jak wynika z akt sprawy, zamiarem inwestora było wykorzystywanie lokalu na cele użytkowe, to zamiast kupna lokalu mieszkalnego mógł nabyć odpowiedni do swoich celów lokal użytkowy i tam prowadzić zamierzoną działalność.

Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego opisane w skardze kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie mogły zatem okazać się również usprawiedliwione podstawy zarzutów naruszenia przepisów procedury sądowej, ponieważ sprowadzają się one do twierdzenia, iż nie było podstaw prawnych uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa określona art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdy tymczasem analiza wyroku Sądu Wojewódzkiego prowadzi do wniosku, iż Sąd ten prawidłowo ocenił, że zamierzenie nie spełniało wymagań tej zasady, a nadto, iż Kolegium nie oceniło właściwie rozdzielenia funkcjonalnego lokali użytkowych i mieszkalnych jako podstawy rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.