Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 427/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80, art. 145 par. 1, art. 145a, art. 145b, art. 146 par. 1, art. 151 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: art. 12
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]) Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – po rozpatrzeniu odwołania M. A. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]) stwierdzającej wydanie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] czerwca (nr [...]) przyznającej skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych z naruszeniem prawa – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie: k.p.a.), art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 3 ust. 1-3, § 6 ust. 1, § 11 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.).

Organ odwoławczy przypomniał, że w dniu [...] lipca 2005 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2005 wraz z niezbędnymi załącznikami. W sekcji XI wniosku: Oświadczenie o sposobie użytkowania działek rolnych przeznaczonych do zalesienia – skarżący zadeklarował do zalesienia działkę ewidencyjną położoną w województwie d., powiecie w., gminie W., obrębie W. o nr [...]. Wystąpił o przyznanie płatności z tytułu:

1. wsparcia na zalesianie, na terenach o korzystnej konfiguracji: iglaste na powierzchni 0,14 ha oraz na stokach o nachyleniu powyżej 12°; iglaste na powierzchni 0,33 ha i liściaste na powierzchni 0,19 ha;

2. premii pielęgnacyjnej bez zastosowania repelentów na terenach o korzystnej konfiguracji na powierzchni 0,14 ha i na stokach o nachyleniu powyżej 12° na powierzchni 0,52 ha,

3. premii zalesieniowej dla producenta rolnego uzyskującego co najmniej 20% dochodu z rolnictwa na powierzchni 0,66 ha.

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał w dniu [...] października 2005 r. postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W postanowieniu pouczono wnioskodawcę o niezbędnych warunkach, jakie należy spełnić, aby uzyskać płatność na zalesianie gruntów rolnych.

W dniu [...] maja 2006 r. (w wymaganym terminie) producent rolny złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z poświadczającym ten fakt zaświadczeniem z Nadleśnictwa W. z siedzibą w B. G.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał wnioskodawcy pomoc na zalesianie do deklarowanego areału – 0,66 ha; jednorazowe wsparcie na zalesienie w wysokości [...] zł, premię pielęgnacyjną wypłacaną przez 5 lat w wysokości [...] zł oraz premię zalesieniową wpłacaną przez 20 lat w kwocie [...] zł. Kolejnymi wnioskami strona ubiegała się o wypłatę pomocy za lata 2007-2011. Decyzją Starosty W. z dnia [...] maja 2010 r. zalesiona działka nr [...] uzyskała pozytywną ocenę udatności uprawy leśnej.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli metodą inspekcji terenowej w odniesieniu do działania 5 PROW 2004-2006 "Zalesianie gruntów rolnych", którą przeprowadzona dnia [...] maja 2011 r. W dniu [...] czerwca 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w W. wpłynął protokół z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie producenta.

Wskutek wizytacji terenowej stwierdzono, że na działce rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] faktyczna powierzchnia całkowita zalesienia tej działki jest mniejsza niż deklarowana, tj. ogólny areał zalesiony został pomierzony na 0,59 ha, w tym zalesienie położone na stoku o nachyleniu powyżej 12° stanowiło 0,42 ha.

W uwagach inspektorzy stwierdzili, że obszar zalesienia składa się z dwóch części: jedna o powierzchni 0,42, druga – 0,17 ha. Deklarowany udział gatunków drzew iglastych stanowił 71,21 % ogólnego deklarowanego do zalesienia areału, natomiast stwierdzony udział wynosił 74,58%. Pomiarem objęto wolny od nasadzeń pas gruntu o szerokości 3 m. Z pomiaru wyłączono natomiast obszar, który w dniu składania wniosku nie był użytkowany rolniczo. Teren wyłączony obejmował starodrzewie i kilkunastoletnie krzaki o gęstości powyżej 50 szt./ha. Inspektorzy wskazali ponadto, że plan zalesienia przewiduje użycie repelentów, których stosowania rolnik nie deklarował we wniosku.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami zastosowane zostały kody pokontrolne: ZGR5- oznaczający stwierdzenie uchybień szczegółowych, ZGR20- oznaczający nieuprawnione korzystanie z płatności wynikającej z utrudnień w wykonaniu zalesienia i pielęgnacji zalesienia (nachylenie stoku powyżej 12°), ZGR24- oznaczający, że dane zadeklarowane we wniosku nie są zbieżne, a także ZGR13- odnoszący się do braku udokumentowania zakupu repelentów. Raport pokontrolny przesłano stronie listem poleconym (nr przesyłki [...]) w dniu [...] maja 2011 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. M. A. zaskarżył wyniki i sposób przeprowadzenia kontroli podnosząc, że nie odpowiadają one stanowi faktycznemu i różnią się od zgromadzonych w sprawie dokumentów – decyzji innych organów władzy w odniesieniu do działki nr [...]. Skarżący zarzucił przede wszystkim:

• zastosowanie kodu ZGR13, gdy tymczasem plan zalesienia nie przewidywał stosowania repelentów;

• niezastosowanie przy pomiarach 1,5 metrowej strefy buforowej jaka powinna być zastosowana przy granicach działki zalesianej z innym lasem;

• stwierdzenie powierzchni mniejszej niż deklarowana, gdy tymczasem powierzchnia wynikająca z decyzji Starosty W. wynosi 0,66 ha;

• błędne zastosowanie kodu ZGR24 oraz

• błędne zastosowanie kodu ZGR20.

W odpowiedzi na zarzuty skarżącego Biuro Kontroli na Miejscu D. Oddziału Regionalnego we W. wysłało w dniu [...] lipca 2011 r. pismo informujące stronę o prawidłowości przeprowadzenia kontroli z dnia [...] maja 2011 r., dołączając notatkę służbową inspektora wykonującego kontrolę.

Dnia [...] lipca 2011 r. wnioskodawca – na podstawie art. 221 § 1 w zw. z art. 227 k.p.a. – złożył skargę na sposób przeprowadzenia kontroli, zawartość protokołu, sposób rozpatrzenia i treść notatki inspektora, jak i pism ARiMR z dnia [...] maja 2011 r. i [...] lipca 2011 r. Odpowiedź na skargę strona otrzymała w piśmie Dyrektora OR ARiMR we W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]).

W związku ze stwierdzonymi w trakcie kontroli nieprawidłowościami Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. – powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną w sprawie przyznania płatności do zalesienia gruntów rolnych. Wznowienie postępowania nastąpiło w związku z faktem, że ustalenia kontroli na miejscu miały wpływ na wysokość przyznanej płatności, wyszły zatem na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Postanowienie z dnia [...] września 2011 r., a także informacja o przysługujących stronie uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zostały skutecznie doręczone skarżącemu [...] września 2011 r.

W dniu [...] września 2011 r. strona złożyła do BP ARiMR w W. kolejne pismo zawierające zarzuty błędnego wykonania kontroli przez inspektorów terenowych oraz błędnego zastosowania kodów nieprawidłowości w protokole. Dnia [...] września 2011 r. skarżący wystąpił o włączenie do akt sprawy szkicu pomiaru zalesionej działki.

Dnia [...] października 2011 r. wpłynął do BP ARiMR w W. Plan zalesienia działki nr [...], sporządzony przez Nadleśnictwo w W. z siedzibą w B. G., opracowany dla wnioskodawcy. W dniu [...] października 2011 r. skarżący wniósł do organu pierwszej instancji pismo, w którym podniósł, że wydane przez ten organ postanowienie o wznowieniu postępowania jest nieważne z mocy prawa, bowiem zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. nie można uchylić decyzji, jeżeli od jej doręczenia upłynęło 5 lat.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał [...] stycznia 2012 r. decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na różnice pomiędzy powierzchniami zadeklarowanymi we wniosku przez producenta, a powierzchniami stwierdzonymi w wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarstwa metodą inspekcji terenowej oraz opisał pozostałe nieprawidłowości wykazane w trakcie inspekcji działek. Organ wywiódł, że ustalony podczas kontroli stan faktyczny stanowi nowe istotne dla sprawy okoliczności, nieznane organowi w dniu wydania decyzji, jednakże z uwagi, na fakt, że od daty doręczenia decyzji upłynęło ponad pięć lat, to – stosownie do dyspozycji art. 146 § 1 k.p.a. – należało ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa.

W związku z przeprowadzoną w gospodarstwie strony kontrolą (w ramach wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych) stwierdzono, że należna płatność powinna kształtować się w następujący sposób:

1. wsparcie na zalesienie w wysokości [...] zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia. Kwota uwzględnia nałożone sankcje: powierzchnia zalesiona jest mniejsza od zadeklarowanej we wniosku o więcej niż 3 % oraz o nie więcej niż 20 %, lub o więcej niż 2 ha – 717,39 zł.

2. premia pielęgnacyjna w wysokości 316,40 zł, płatna corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Kwota uwzględnia nałożone sankcje: powierzchnia zalesiona jest mniejsza od zadeklarowanej we wniosku o więcej niż 3 % oraz o nie więcej niż 20 %, lub o więcej niż 2 ha – kwota 93,10 zł.

3. premia zalesieniowa w wysokości 630,00 zł, płatna corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Kwota uwzględnia nałożone sankcje: powierzchnia zalesiona jest mniejsza od zadeklarowanej we wniosku o więcej niż 3 % oraz o nie więcej niż 20 %, lub o więcej niż 2 ha – kwota 196 zł.

Razem: [...] zł. (kod [...], krajowa pozycja budżetowa [...]), w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł środki krajowe [...] zł.

W odwołaniu do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. skarżący zarzucił, że:

1. Organ pierwszej instancji błędnie pouczył stronę o przedmiocie postępowania, bowiem z postanowienia z dnia [...] września 2011 r. wynikało, że celem postępowania jest unieważnienie decyzji, a nie stwierdzenie wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Z tej też przyczyny został naruszony art. 10 k.p.a.

2. Postępowanie pierwszoinstancyje było prowadzone z naruszeniem:

• art. 7 k.p.a. – przez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, czego efektem było wydanie decyzji z bezkrytycznym podejściem do dowodów przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania, tj. do protokołu z kontroli na miejscu;

• art. 8 k.p.a. – przez brak ustosunkowania się Kierownika BP ARiMR w W. do żądań i dowodów zgłoszonych przez stronę;

• art. 10 k.p.a. – przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie postępowania dowodowego dnia [...] grudnia 2011 r., nieudostępnienie stronie zgłoszenia do Starosty W. o wykonaniu prac geodezyjnych na działce nr [...] lub poinformowania o braku takiego zgłoszenia oraz – przez brak odpowiedzi na zapytanie skierowane do Kierownika BP ARiMR w W. w sprawie podania nieprawdziwych danych w protokole nr [...];

• art. 75 k.p.a. – przez przyznanie protokołowi z kontroli na miejscu większej mocy dowodowej, niż innym dowodom;

• art. 76 k.p.a. – przez zakwestionowanie mocy dowodowej innych urzędowych dokumentów przedstawionych przez stronę w toku postępowania;

• art. 77 k.p.a. – przez nieporównanie wszystkich zebranych w sprawie dowodów;

• art. 78 § 1 k.p.a. – przez zaniechanie rozpatrzenia żądań strony;

• art. 80 k.p.a. – przez pozostawienie bez rozpatrzenia dowodów przedstawionych przez stronę;

• art. 81 k.p.a. – przez uniemożliwienie stronie ustosunkowania się do dowodu przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji dnia [...] grudnia 2011 r.

Organ powinien umorzyć błędnie wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i wszcząć nowe – w sprawie stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Ponadto decyzja organu pierwszej instancji nie jest wystarczająco, zgodnie z art. 107 k.p.a, uzasadniona. Zdaniem strony protokół z kontroli na miejscu nie jest wiarygodny, bowiem zawiera fałszywe stwierdzenia inspektów wykonujących pomiary.

Wraz z wniesieniem odwołania skarżący złożył wniosek w trybie art. 24 § 2 k.p.a. o wyłączenie z postępowania odwoławczego Dyrektora DOR ARiMR we W. K. H. oraz pracowników Biura Kontroli na Miejscu w DOR ARiMR we W. K. J. oraz J. W. W uzasadnieniu takiego wniosku skarżący powołał się na nieprawidłowości jakich jego zdaniem dopuścił się Dyrektor DOR ARiMR we W. podczas rozpatrywania składanych przez nią skarg. Ponadto wnioskodawca wskazał, że wymienieni pracownicy ARiMR nie gwarantują bezstronności w toczącym się postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na pismo organu odwoławczego (sporządzone na podstawie art. 10 k.p.a.), skarżący wniósł w dniu [...] marca 2012 r. (data stempla pocztowego) o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy Dyrektor DOR ARiMR we W. obowiązany był wszcząć postępowanie administracyjne zgodnie z art. 233 k.p.a., po otrzymaniu skarg z [...] czerwca 2011 r. i [...] lipca 2011 r. ?

2. Czy w świetle art. 273 i 271 k.k. dopuszczalne jest używanie dokumentu pod nazwą "Protokół z czynności kontrolnych nr [...]", w którym znajdują się nieprawdziwe dane?

3. Czy dopuszczalne jest w świetle prawa powielanie w pismach skierowanych do skarżącego nieprawdziwej tezy o udzieleniu odpowiedzi na zgłoszone zastrzeżenia do kontroli na miejscu.

4. Jak należy traktować stwierdzenie zawarte w piśmie Dyrektora DOR ARiMR we W. z dnia [...] marca 2012 r., że organ ten nie zidentyfikował żadnego pisma podpisanego przez K. J. (datowanego na dzień [...] październik 2011 r.), skoro pismo takie zostało skarżącemu przedstawione przez pracownika BP ARiMR w W.

W dniu [...] marca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. odpowiedział na pytania skarżącego.

W dniu [...] marca 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w W. wpłynęło pismo, w którym skarżący informuje o podpaleniu działek nr [...] i [...], położonych w W. Strona szacuje, że na działce [...] ogień objął ok. 40 m2 powierzchni i wypalił trawę.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor DOR ARiMR we W. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu powtórnej oceny materiału dowodowego i prawidłowego ustalenia areału uprawnionego do płatności na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie o stwierdzeniu wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. – na podstawie wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu – ustalił, że należna płatność powinna kształtować się w następujący sposób:

• Wsparcie na zalesienie w wysokości [...] zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia. Kwota uwzględnia nałożone sankcje: powierzchnia zalesiona jest mniejsza od zadeklarowanej we wniosku o więcej niż 3 % oraz o nie więcej niż 20 %, lub o więcej niż 2 ha – [...] zł.

• Premia pielęgnacyjna w wysokości [...] zł, płatna corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Kwota uwzględnia nałożone sankcje: powierzchnia zalesiona jest mniejsza od zadeklarowanej we wniosku o więcej niż 3 % oraz o nie więcej niż 20 %, lub o więcej niż 2 ha – [...] zł.

• Premia zalesieniowa w wysokości [...] zł – płatna corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Kwota uwzględnia nałożone sankcje: powierzchnia zalesiona jest mniejsza od zadeklarowanej we wniosku o więcej niż 3 % oraz o nie więcej niż 20 %, lub o więcej niż 2 ha – kwota [...] zł.

Razem: [...] (kod [...], krajowa pozycja budżetowa [...]), w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł, środki krajowe [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wskutek dokonania pomiarów powierzchni zalesienia metodą inspekcji terenowej (protokół z kontroli nr [...]) wyszło na jaw, że powierzchnia zalesiona przez skarżącego jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Tę okoliczność organ pierwszej instancji potraktował jako spełniającą warunek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), ponieważ rzeczywista powierzchnia zalesionych gruntów nie była znana organowi w dniu wydania decyzji, a okoliczność ta ma istotne znaczenie przy określani wysokości pomocy przysługującej stronie. Jednakże – mając jednak na względzie art. 146 § 1 k.p.a., według którego uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat – organ ten ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W odwołaniu do Dyrektora Oddziału Regionalnego we W. skarżący sformułował następujące zarzuty:

1. Decyzja z [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ze względu na zaistnienie okoliczności opisanych w art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie unieważnienia decyzji z [...] czerwca 2006 r. (nr [...]).

2. Pismo nr [...] nie może być uznane za wiarygodny dowód, gdyż wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt, że stanowi odpowiedź na skargę.

3. Pomiary wykonane przez inspektora terenowego są niezgodne z prawem, ponieważ inspektor działał niezgodnie z art. 12 ustawy prawo geodezyjne.

4. Naruszenie przepisów k.p.a.: art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78.

5. Organ pierwszej instancji powinien wyczerpująco uzasadnić w decyzji okoliczności faktyczne i prawne (art. 107 § 1 i § 3).

6. Powierzchnia zalesienia zmierzona przez inspektora terenowego nie uwzględnia 1,5 m strefy buforowej a pomiar nie był przeprowadzony po granicach działki nr [...].

Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przedstawił unormowania mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Wskazał przy tym, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania, które jest instytucją procesową nadzwyczajną, dającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte było kwalifikowaną wadą ujętą w art. 145 § 1 lub w art. 145a k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych, bowiem na podstawie wyników kontroli na miejscu z dnia [...] maja 2011 r. (protokół z kontroli nr [...]) ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nowe okoliczności faktyczne istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie były natomiast znane organowi, który wydał decyzję.

Z protokołu kontroli na miejscu z dnia [...] maja 2011 r. wynika, że stwierdzona powierzchnia zalesienia wynosi 0,59 ha i jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005, tj. 0,66 ha, a tym samym jest mniejsza niż powierzchnia, za którą skarżący otrzymał płatności na zalesianie na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r.

Ponieważ od dnia [...] czerwca 2006 r. (data doręczenia decyzji nr [...]) do dnia wznowienia postępowania, tj. [...] września 2011 r., upłynęło pięciu lat, zastosowanie w sprawie ma art. 146 § 1 k.p.a., według którego uchylenie decyzji z przyczyn określonych wart. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych wart. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

W rozpatrywanej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wznowił postępowanie administracyjne w trybie określonym w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponieważ stan faktyczny w sprawie został objęty zakresem obowiązywania art. 151 § 2 k.p.a., a więc nie można już było uchylić decyzji ostatecznej ze względu na upływ czasu, przeto organ pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Organ odwoławczy podzielił to stanowisko.

Odnosząc się do zarzutu braku w decyzji wyczerpującego uzasadnienia okoliczności faktycznych i prawnych stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a., organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji nie powołał w uzasadnieniu decyzji (do czego obliguje go art. 107 k.p.a.) podstaw prawnych, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, i okoliczności faktycznych. Jednakże – zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych – organ odwoławczy może utrzymać w mocy decyzję, uzasadniając jednocześnie swoją decyzję zgodnie z wymogami. Wadliwość uzasadnienia decyzji pierwszej instancji może zatem naprawić (sanować) organ odwoławczy.

Dyrektor DOR wskazał na § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, według którego płatność na zalesianie jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności, wyprowadzając z tego przepisu, że to strona kształtuje zakres swojego żądania. Tym samym organ administracji publicznej nie ma możliwości modyfikowania deklaracji wyrażonej we wniosku, a jedynie uprawniony jest do weryfikacji jej prawidłowości.

Skoro we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005 skarżący zadeklarował do zalesienia działkę ewidencyjną nr [...] o łącznej powierzchni 0,66 ha, to był zobowiązany do prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych objętych wnioskiem. Tymczasem weryfikacja powierzchni zalesionej przez wnioskodawcę, dokonana przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w dniu [...] maja 2011 r., wykazała rozbieżności pomiędzy powierzchnią zalesienia zadeklarowaną przez stronę we wniosku zalesieniowym, tj. 0,66 ha, a stwierdzoną podczas kontroli na miejscu, tj. 0,59 ha (protokół z kontroli na miejscu nr [...]).

Zdaniem Dyrektora DOR, w pierwszoinstancyjnej decyzji organ przyznał stronie płatności do powierzchni faktycznego zalesienia, stwierdzonego podczas kontroli na miejscu, wynoszącego:

1) wsparcie na zalesienie 1 rok:

- zalesienia na terenach o korzystnej konfiguracji/iglaste - powierzchnia 0,14 ha;

- zalesianie na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni/iglaste - powierzchnia 0,30 ha;

- zalesianie na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni/liściaste - powierzchnia 0,12 ha.

2. Premia pielęgnacyjna – 5 lat:

- bez zastosowania repelentów na terenie o korzystnej konfiguracji – powierzchnia 0,14 ha;

- bez zastosowania repelentów na terenie o korzystnej konfiguracji powyżej 12 stopni – powierzchnia 0,42 ha.

3. Powierzchnia zalesieniowa – 20 lat:

- producent rolny uzyskujący co najmniej 20% dochodu z rolnictwa – 0,56 ha.

Organ podkreślił, że powierzchnia drzew iglastych na korzystnej konfiguracji, mimo że została przez inspektorów terenowych ARiMR ustalona na 0,17 ha, to płatność została przyznana do powierzchni, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności, czyli 0,14 ha. Wynika to z treści art. 50 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 178212003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.). Zgodnie z art. 50 ust. 1, jeśli obszar zatwierdzonej grupy upraw jest większy niż zadeklarowany we wniosku pomocowym, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar zadeklarowany. Organ podkreślił, że płatności na zalesianie gruntów rolnych przysługują zgodnie z rozporządzeniem do powierzchni faktycznie zalesionej, jednocześnie nie mogą one wykraczać poza żądanie strony, dlatego należy uznać za zasadne zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 50 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 79612004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 178212003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.).

Skarżący podniósł w odwołaniu, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wymogów art. 75 k.p.a. – przez przyznanie protokołowi z czynności kontrolnych nr [...] jedynej mocy dowodowej, oraz art. 76 k.p.a. – przez zakwestionowanie innych materiałów dowodowych, tj. planu zalesienia, zaświadczenia o wykonaniu zalesienia, wypisu z rejestru gruntów, decyzji Starosty W. oraz karty informacyjnej ARiMR o powierzchni działki nr [...]. Strona złożyła również w dniu [...] września 2011 r. dokument w postaci kopii szkicu pomiaru działek rolnych z zaznaczoną przez stronę powierzchnią zalesienia, wraz z pismem z dnia [...] września 2011 r. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 77 k.p.a. – przez nieporównanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wszystkich dowodów, oraz art. 80 k.p.a. – przez pozostawienie bez rozpoznania dowodów przedstawionych przez stronę.

Organ odwoławczy przywołał § 10 ust. 6 rozporządzenia, według którego premia pielęgnacyjna w piątym roku realizacji planu zalesienia oraz premia zalesieniowa, począwszy od piątego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana po uprzednim przekwalifikowaniu gruntu rolnego na grunt leśny, dokonywanym w formie decyzji przez starostę właściwego ze względu na położenie działek rolnych objętych zalesieniem, wydanej na podstawie przepisów o lasach; kopie decyzji dołącza się do wniosku o wypłatę. Natomiast stosownie do § 10 ust. 7 rozporządzenia, starosta dokonując oceny udatności uprawy leśnej na gruntach rolnych, o których mowa w ust. 6, bierze pod uwagę kryteria, które są określone w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Organ zaznaczył przy tym, że ocena udatności upraw polega na procentowym oszacowaniu stopnia pokrycia powierzchni uprawy oraz przydatności hodowlanej sadzonek. Określając szacunkowo procent udatności uprawy starosta nie precyzuje powierzchni zalesienia z taką dokładnością, jaka jest stosowana podczas pomiaru powierzchni zalesienia przez inspektorów terenowych ARiMR urządzeniem GPS.

Dodatkowo, § 3 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia nakłada na producenta rolnego obowiązek wykonania zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Plan zalesienia zawiera wytyczne na czas od rozpoczęcia pierwszych prac przygotowawczych wykonywanych przed założeniem uprawy do zakończenia w 5 roku po założeniu uprawy. Organ drugiej instancji zauważył, że dowód w postaci planu zalesienia jest to dokument o charakterze instruktażowym, który sporządzony jest przed przystąpieniem do zalesienia i zgodnie z którym zalesienie powinno być wykonane. Nie może zatem służyć jako materiał dowodowy stwierdzający faktyczną powierzchnię wykonanego zalesienia.

Skarżący powołuje również, jako dowód potwierdzający powierzchnię zalesienia, zaświadczenie Nadleśnictwa W. z dnia [...] maja 2006 r. Zdaniem organu wydane przez Nadleśniczego zaświadczenie o wykonaniu zalesienia nie stanowi dowodu na to, że na dzień [...] maja 2006 r. nowo założona uprawa zalesieniowa stanowiła 0,66 ha gruntów, ponieważ z dokumentu tego nie wynika, by pracownicy Nadleśnictwa dokonywali pomiaru terenu objętego planem zalesienia. Natomiast ze złożonego przez stronę dokumentu – kopii szkicu pomiaru działek rolnych – wynika, że zaznaczona powierzchnia wykonanego zalesienia obejmuje obszar, na którym widoczne jest starodrzewie. Nie można zatem uznać dokumentu złożonego przez stronę za wiarygodny, dokumentujący powierzchnię wykonanego zalesienia, a tym samym podważający powierzchnię zalesienia stwierdzoną przez inspektorów terenowych BKM ARiMR.

Reasumując, wyłączeniu jako teren nieuprawniony do uzyskania pomocy na zalesienie gruntów rolnych, podlegał jedynie obszar stanowiący teren porośnięty wieloletnimi drzewami (starodrzewie). Obszar ten wyraźnie odznacza się od terenu zalesionego w roku 2006 i został zaznaczony przez inspektorów terenowych na szkicu pomiaru działek. Bezsprzecznie wyłączony teren stanowił zadrzewienie starsze niż założone w 2006 r., dlatego też należało uznać, że okoliczności ujawnione podczas kontroli działki istniały w dniu wydania decyzji, natomiast wnioskodawca przy określeniu powierzchni działek podlegających zalesieniu nieprawidłowo zadeklarował ich areał.

Analiza samej ortofotomapy potwierdza wyjaśnienia inspektorów, bowiem obszary wyłączone stanowią teren zadrzewiony, których zaawansowany etap rozwoju (widoczne korony drzew) wyraźnie odróżnia się od pozostałego terenu zalesionego w 2006 r. i zakwalifikowanego przez inspektorów terenowych jako uprawniony do pomocy w ramach zalesienia gruntów rolnych.

Dyrektor DOR ARiMR we W., po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego, stwierdził, że protokół z kontroli na miejscu nr [...] został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i stanowi wiarygodny dokument, stwierdzający faktyczną powierzchnię zalesienia.

Według zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uwzględniając tę zasadę organ drugiej instancji na podstawie całokształtu materiału dowodowego uznał, że faktyczna powierzchnia zalesienia została udowodniona podczas pomiaru inspektorów terenowych ARiMR (raport z czynności kontrolnych nr [...]).

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona podniosła także zarzut nieprawidłowego wykonania przez inspektora terenowego pomiaru powierzchni zalesienia. Zdaniem odwołującego się, inspektor zobowiązany był – na podstawie art. 12 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne – zgłosić Staroście W. fakt wykonywania prac geodezyjnych i pobrać z Państwowego Zasobu Kartograficznego i Geodezyjnego odpowiednie materiały.

Organ odwoławczy zaznaczył, że pracownicy Biura Kontroli na Miejscu ARiMR przeprowadzają inspekcje terenowe w ramach przyznanych im kompetencji, a ustalenia faktyczne, które zawierają protokoły z tychże kontroli, podlegają ocenie prawnej przez organ prowadzący postępowanie w sprawie. Wynika to z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), która w art. 1 określa zadania oraz właściwości organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Zgodnie z art. 5 ust. 1 Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa realizuje zadania związane z udzielaniem pomocy finansowej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich na podstawie przepisów o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Stosownie do art. 7 ust. 4 osoby wykonujące czynności kontrolne mają prawo m.in. do: wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc; żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu; wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu. Uwzględniając te unormowania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podkreślił, że czynności kontrolne wykonywane przez inspektorów ARiMR nie podlegają przepisom ustawy prawo geodezyjne, co pozwoliło uznać zarzuty strony za bezzasadne.

Skarżący podniósł również, że powierzchnia zalesienia zmierzona przez inspektora terenowego nie uwzględnia 1,5 m strefy buforowej oraz że pomiar nie był przeprowadzony po granicach działki nr [...]. Organ drugiej instancji, po przeanalizowaniu materiału dowodowego w postaci raportu z kontroli na miejscu nr [...], stwierdził, że w raporcie inspektor terenowy w uwagach potwierdził pomiar pasa gruntu o szerokości 3 m wolnego od nasadzeń. Dodatkowo po przeanalizowaniu szkicu pomiaru działek rolnych 1, stanowiącego załącznik do raportu z kontroli na miejscu, organ wyjaśnił, że co prawda pomiar wykracza poza granice działki ewidencyjnej nr [...] (pomiar zaznaczony linią czerwoną), ale bezsprzecznie wynika to z pomiaru całkowitej powierzchni zalesienia, która jak widać na szkicu, wykracza poza granice ewidencyjne działki nr [...]. Zdaniem organu ze szkicu pomiaru wynika, że z pomiaru wyłączono obszar, na którym widać starodrzewie, co potwierdzono również w uwagach inspektora terenowego w protokole z kontroli na miejscu.

Kolejnym zarzutem strony jest naruszenie art. 8 k.p.a. – przez brak ustosunkowania się organu pierwszej instancji do żądań i dowodów strony i utrwalenie wyników w aktach sprawy. Stosownie do dyspozycji art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli. W związku z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. organy powinny postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Organ drugiej instancji uznał, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia 8 k.p.a., ponieważ strona wiedziała o wszystkich dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym również o raporcie z czynności kontrolnych nr [...], zaś organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie zgodne z treścią zgromadzonego materiału dowodowego.

Strona zarzuciła również, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. – przez nieudostępnienie stronie – mimo wniosku z dnia [...] września 2011 r. –wymaganego przez art. 12 ustawy prawo geodezyjne, zgłoszenia do Starosty W. faktu zamiaru wykonania prac geodezyjnych na działce nr [...]. Ustosunkowując się do tego zarzutu organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 10 k.p.a. wyraża zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie bezsprzeczny jest fakt, że organ pierwszej instancji powiadomił stronę o wszczęciu postępowania i umożliwił jej aktywne uczestnictwo w postępowaniu m.in. przez umożliwienie dostępu do akt sprawy oraz zgłaszanie dowodów i umożliwienie wypowiadania się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W efekcie zarzut strony należy uznać za bezzasadny, ponieważ dokument zgłoszenia do Starosty W. faktu zamiaru wykonania prac geodezyjnych na działce nr [...] nie istnieje, nie jest bowiem wymagany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił, że:

a) decyzja:

• została wydana na podstawie postępowania, w którym doszło do wielokrotnego naruszenia prawa;

• została wydana na podstawie dokumentów wystawionych niezgodnie z prawem;

• została wydana po przeprowadzeniu niezgodnego z prawem postępowania, w toku którego wielokrotnie zostały naruszone prawa strony;

• jest niezgodna z przepisami prawa odnoszącymi się do decyzji;

b) decyzja opiera się na protokole z czynności kontrolnych nr [...], w którym doszło do kilkakrotnego poświadczenia nieprawdy;

c) doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. – zasady prawdy obiektywnej, czego efektem jest oparcie decyzji na bezkrytycznym podejściu organów do dowodów;

d) nastąpiło naruszenie art. 8 k.p.a. przez brak ustosunkowania się Kierownika BP ARiMR w W. do żądań i dowodów zgłoszonych przez stronę;

e) naruszono art. 10 k.p.a. przez nieudostępnienie stronie, mimo wniosku z dnia [...] września 2011 r., wymaganego przez art. 12 ustawy prawo geodezyjne zgłoszenia do Starosty W. zamiaru wykonania prac geodezyjnych na działce nr [...];

f) doszło do naruszenie art. 75 k.p.a. wskutek przyznania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. protokołowi z czynności kontrolnych nr [...] jedynej mocy dowodowej;

g) nastąpiło naruszenie art. 76 k.p.a. przez zakwestionowanie, bez prowadzenia postępowania, dokumentów urzędowych przedłożonych przez stronę;

h) naruszono art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie, zgodnie z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, porównania wszystkich zebranych w sprawie dowodów ustosunkowania się do nich;

i) uchybiono art. 80 k.p.a. przez pozostawienie bez rozpatrzenia dowodów przedstawionych przez stronę.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor DOR we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. – utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]) stwierdzającą, że ostateczna decyzja tegoż organu z dnia [...] czerwca 2006 r. (nr [...]), przyznającą skarżącemu płatności na zalesienie gruntów rolnych, została wydana z naruszeniem prawa – nie uchybia regułom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.], ani też nie narusza prawa materialnego, które mogłoby oddziaływać na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.]. Nie zaistniały również okoliczności ujęte w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Należy przede wszystkim zauważyć, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w szczególnym trybie wzruszania indywidualnych aktów z zakresu administracyjnej, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego, które jest uruchamiane w przypadkach określonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a.

Wznowienie postępowania administracyjnego w rozpoznawanym przypadku dotyczyło sprawy zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] czerwca 2006 r., przyznającą skarżącemu płatności na zalesianie gruntów leśnych. Ponieważ gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli metodą inspekcji terenowej w zakresie działania [...] – Zalesianie gruntów rolnych, przeto w dniu [...] maja 2011 r. podjęto takie działania, co znalazło odzwierciedlenie w protokole z kontroli na miejscu (nr [...]).

Na podstawie tego dokumentu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. ustalił, że na – objętej wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych – działce A (położonej na działce ewidencyjnej nr [...]) faktyczna powierzchnia całkowita zalesienia tej działki jest mniejsza niż deklarowana przez skarżącego. Okoliczność tę organ uznał za – ujętą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją w sprawie przyznania skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych, gdyż wyszły na jaw istotne dla tej sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji przyznającej skarżącemu te płatności, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję.

Skoro dalsze czynności we wznowionym postępowaniu pozwoliły organowi ustalić, że – mimo stwierdzonych w sprawie przyznania płatności – niemożliwe jest uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu wspomniane płatności z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.), przeto organ ten sięgnął po unormowanie zawarte w art. 151 § 2 k.p.a. i – stosownie do sformułowanej w nim dyspozycji – ograniczył się do "stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji".

W kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego, takiemu postępowaniu organów nie sposób zarzucić naruszenia prawa, które eliminowałyby kwestionowane przez skarżącego decyzje ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej.

Po pierwsze, nie budzi wątpliwości istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. przyznającej skarżącemu płatności na zalesienie gruntów do powierzchni deklarowanej we wniosku strony.

Po drugie, podjęte w dniu [...] maja 2011 r. czynności kontrolne w gospodarstwie skarżącego (tzw. kontrola na miejscu) i dokonane przez kompetentne osoby pomiary nieruchomości gruntowych pozwoliły ustalić (z czym nie zgadza się skarżący), że faktyczna zalesiona powierzchnia działki rolnej A, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego.

Po trzecie, stwierdzone w postępowaniu kontrolnym różnice między powierzchnią faktycznie zalesioną a deklarowaną we wniosku o płatności na zalesienie gruntów rolnych (którą przyjęto za podstawę faktyczną decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy) ujawniły niewątpliwie istotne dla omawianej płatności nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, jednakże nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) na podstawie deklaracji skarżącego.

Po czwarte, poczynione ustalenia – odpowiadające przesłance ujętej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – stanowiły dostateczną podstawę do wznowienia postępowania i weryfikacji ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu płatności na zalesienie gruntów rolnych w kontekście nowych okoliczności.

Po piąte, skoro organy prowadzące wznowione postępowanie ustaliły, że od dnia doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. przyznającej mu płatność na zalesianie gruntów rolnych upłynęło pięć lat, przeto – stosownie do dyspozycji art. 146 § 1 k.p.a. – uchylenie tej decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stało się niemożliwe.

Po szóste, ze względu na stwierdzoną niedopuszczalność uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji wskutek upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ prowadzący wznowione postępowanie musiał podporządkować się dyspozycji zawartej w art. 151 § 2 k.p.a., a więc ograniczyć się w rozstrzygnięciu "do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji".

Sądowa kontrola wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania administracyjnego nie dostarczyła argumentów do negatywnej oceny czynności proceduralnych organów, albowiem wyliczone wcześniej zdarzenia i kolejność ich występowania w hipotezach przywołanych unormowań znajdują odzwierciedlenie w akta sprawy.

W ustalonym stanie faktycznym – mimo że zebrany materiał dowodowy potwierdził ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności, nieznanych organowi wydającemu decyzję w sprawie płatności na zalesienie gruntów rolnych, umożliwił wznowienie postępowania w tej sprawie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) – organy administracyjne nie mogły zastosować dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. ("uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy"), albowiem takiemu rozstrzygnięciu stanął na przeszkodzie upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji organy musiały sięgnąć po unormowanie zawarte w art. 151 § 2 k.p.a. i na tej podstawie – bez uchylania ostatecznej (dotkniętej wadami proceduralnymi) decyzji – ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z tych też względów organy nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącego o umorzenie wznowionego postępowania.

W osnowie zaskarżonej decyzji organ stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. z naruszeniem prawa (jednakże, co istotne, bez wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego), w uzasadnieniu zaś wskazał okoliczności uniemożliwiające uchylenie tej decyzji, czym wypełnił dyspozycję art. 151 § 2 in fine k.p.a.

Według niewadliwych ustaleń organów, ostateczna decyzja przyznająca skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych była wydana bez naruszenia unormowań prawa materialnego, albowiem skarżący spełniał przesłanki prawne do uzyskania takiej płatności. Jednakże ze względu na późniejsze (po kontroli zalesionych gruntów) ujawnienie się istotnej dla sprawy nowej okoliczności, a więc stwierdzenia podczas kontroli i pomiaru gruntów, że powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego okazała się większa od powierzchni faktycznie zalesionej, płatność należna skarżącemu byłaby niższa, aniżeli przyznana. Gdyby bowiem organ przyznający płatność wiedział o tej okoliczności faktycznej w dniu wydawania decyzji – wszak okoliczność ta istniała już w tym dniu, a wyszła na jaw dopiero po ustatecznieniu się decyzji – wówczas organ także przyznałby skarżącemu płatność na zalesienie gruntów, jednak stosownie do pomiarów i ustaleń dokonanych podczas kontroli.

W przedstawionym przypadku postępowanie, w którym możliwe było skorygowanie ostatecznej decyzji w zakresie przyznanego świadczenia, stało się wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Skoro jednak korekta ostatecznej decyzji przez jej uchylenie w wyniku wznowienia postępowania i wydanie decyzji zmniejszającej płatność stosownie do ustaleń kontrolnych (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) okazała się niemożliwa z przyczyn określonych w art. 146 k.p.a., organy nie dysponowały już instrumentem prawnym pozwalającym inaczej ukształtować wielkość płatności.

Należy zatem mocno zaakcentować, że zaskarżona decyzja, stwierdzająca jedynie wydanie decyzji o płatności z naruszeniem prawa, nie tylko nie wyeliminowała z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu płatność w wysokości w niej określonej, ale także – mimo przedstawionych przez organy nowych, wyliczonych i faktycznie należnych skarżącemu kwot – nie zmieniła wcześniej przyznanych skarżącemu płatności. Ta uwaga ma szczególne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, albowiem niektóre, użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowania mogą sugerować, że wyliczone we wznowionym postępowaniu płatności zostały faktycznie zmniejszone, a więc wiążą zarówno skarżącego, jak i organ. Trzeba raz jeszcze stwierdzić, że takiego skutku nie da się wyprowadzić z art. 151 § 2 k.p.a., nadal bowiem funkcjonuje w obrocie prawnym pierwotna decyzja.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy unormowań proceduralnych wskazanych w skardze, a w szczególności dopuszczenia się uchybień w postępowaniu wyjaśniającym, należy zauważyć, że sądowa ocena materiału dowodowego, który stał się faktyczną podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, nie pozwoliła stwierdzić takich naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.].

Podstawowym dowodem w sprawie stał się protokół z – przeprowadzonej w dniu [...] maja 2011 r. w gospodarstwie skarżącego – kontroli na miejscu. Korzystając z unormowania zawartego w art. 7 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, organy niewadliwie sięgnęły po ten środek dowodowy. Ustalanie obszaru upraw, do których przyznawana jest płatność rolna, w tym na zalesianie gruntów rolnych, nie następuje bowiem na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, lecz przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu, a w szczególności fizycznej inspekcji działek co do rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw. Przy ustalaniu płatności pomocowej znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r., II GSK 251/10). Szczególne znaczenie dowodu z protokołu kontroli wynika z faktu, że kontrole na miejscu mogą być prowadzone przez wyspecjalizowane jednostki dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, technicznymi i kadrowymi. Wymienione walory pozwalają, co do zasady, przypisać takim środkom dowodowym przymiot wiarygodności, nie wyłączając przy tym dopuszczenia innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, włącznie z możliwością skutecznego podważenia ustaleń ujętych w dokumencie pokontrolnym.

Postawienie zarzutu, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy oparły się na niewiarygodnym, poświadczającym nieprawdę dokumencie (protokole kontroli nr [...]), nie może być uznane za skuteczne w przypadku, gdy formułujący taki pogląd nie przeciwstawia wynikom kontroli konkretnych środków dowodowych, które prowadziłyby do odmiennego wniosku. W rozpoznawanej sprawie organy nie miały dostatecznych dowodów ze strony przeciwnej, by uznać za wadliwe lub nieprawidłowe pomiary powierzchni zalesienia działek rolnych (szkic pomiaru działek i załączniki z obliczenia powierzchni). Ponadto zawarte w sekcji XIV protokołu uwagi inspektorów terenowych wskazują, że plan zalesieniowy sporządzony przez Nadleśnictwo W. z dnia [...] czerwca 2005 r. przewidywał zastosowanie repelentów ["Uprawę należy obowiązkowo zabezpieczyć przed szkodnikami powodowanymi przez zwierzynę (jeleniowate). Skutecznym sposobem zabezpieczenia uprawy jest stosowanie preparatów odstraszających (repelentów)"], gdy tymczasem skarżący nie deklarował takich zabiegów, występując we wniosku o przyznanie premii pielęgnacyjnej bez zastosowania repelentów.

W kwestii sporu co do szerokości pasa gruntu objętego pomiarem nr [...], inspektorzy terenowi potwierdzili w sekcji XIV protokołu, że pomiarem objęto pas gruntu o szerokości 3 m, natomiast z pomiaru działki nr [...] wyłączono obszar porośnięty wieloletnimi drzewami (starodrzewie).

Akta administracyjne sprawy nie dają również dostatecznych podstaw, aby za naruszające prawa skarżącego w postępowaniu administracyjnym uznać rozpatrywanie jego skarg z [...] czerwca i [...] lipca 2011 r. przez Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., wszak ich rozpatrzenie znalazło wyraz w pismach tego organu z [...] lipca i [...] sierpnia 2011 r. a następnie w stanowisku Prezesa ARiMR.

Nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia reguł postępowania wywodzonych z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., albowiem materiał dowodowy służący zweryfikowaniu powierzchni zalesionej nie został skutecznie podważony, skarżący zaś miał do dyspozycji wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach i – jak dowodzi odzwierciedlona w aktach administracyjnych aktywność procesowa skarżącego – korzystał z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 k.p.a.

Nie można również dopatrzyć się naruszenia art. 75, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a. w przypadku, gdy w postępowaniu wyjaśniającym organ włączył w poczet dowodów nie tylko protokół z kontroli na miejscu, ale także dowody przedstawione przez skarżącego, następnie zaś – bez przekroczenia granic określonych w art. 80 k.p.a. – dokonał oceny tych dowodów, wykazując przy tym względy przemawiające na rzecz wiarygodności ustaleń inspektorów terenowych oraz uzasadniając dlaczego dowody, na które powoływał się skarżący nie mogą skutecznie podważyć ustaleń utrwalonych w protokole z kontroli na miejscu.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez – jak podnosi skarżący – nieudostępnienie stronie (mimo wniosku z dnia [...] września 2011 r.) wymaganego przez art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zgłoszenia Staroście W. zamiaru wykonania prac geodezyjnych na działce nr [...], gdyż adresatami tego unormowania są wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych na potrzeby przewidziane w tej ustawie, nie odnoszą się natomiast do inspektorów terenowych prowadzących pomiary powierzchni działek i znajdujących się tam upraw na cele związane z płatnościami w zakresie poszczególnych programów.

Poczynione rozważania pozwalają twierdzić, że osnowa zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie odpowiadają wymaganiom zawartym w art. 151 § 2 k.p.a., albowiem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ wykazał, że ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. była dotknięta wadą proceduralną z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., następnie zaś ograniczył się do stwierdzenia wydania tego rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, trafnie wskazując okoliczności, z powodu których nie mógł uchylić tej decyzji.

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – należało orzec, jak w sentencji wyroku.