Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 198/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 4, art. 21, art. 22, art. 28
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, , po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 610/18 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 610/18 oddalił skargę M. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z [...] grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1968 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka

nr [...] o pow. 1 193 m2.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez spadkobiercę S. R. - współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości, decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymał

w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu Minister podał,

że w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym ponownie zbadał sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji z 1968 r. - pod względem występowania wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., według stanu faktycznego i prawnego istniejącego

w dacie jej wydania.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r., o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...], a zatem została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony.

Wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele obrony Państwa, ponieważ celem wywłaszczenia była budowa koszar dla Pułku Obrony Terytorialnej Kraju, a zatem zaistniała materialnoprawna przesłanka wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Ubiegający się o wywłaszczenie nie był zobowiązany do przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy osoba właściciela lub miejsce jego pobytu nie były znane (art. 6 ust. 1 i 4 ustawy wywłaszczeniowej). Taka sytuacja miała miejsce

w kontrolowanej sprawie, dlatego brak rokowań nie naruszał prawa.

Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte wnioskiem Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z [...] listopada 1967 r. który spełniał określone

art. 15 ustawy wywłaszczeniowej wymogi formalne.

Zgodnie z treścią art. 16 ustawy z 1958 r., o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. Pismem z [...] grudnia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej

[...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in.

w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień [...] stycznia 1968 r. Zawiadomienie zostało rozesłane do znanych organowi właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. Ponadto, jak wynika z ww. zawiadomienia, wysłano je do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń nastąpiło też doręczenie decyzji nieustalonym spadkobiercom A. i S. R.

Odszkodowanie ustalano – stosownie do treści art. 21 ustawy z 1958 r. - na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania organ wskazał, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z 1968 r. wynika, iż odszkodowanie zostało ustalone przez biegłego rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej [...] w opinii szacunkowej z [...] czerwca 1967 r. Organ nadzoru nie odnalazł ww. opinii szacunkowej, niemniej jednak zgodnie z treścią decyzji z 1968 r. podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. Opierając się na treści art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. wskazano, że odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Zgodnie z treścią zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia

24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1962 r., Nr 72, poz. 335) stawka za grunt orny klasy I

w strefie miejskiej wynosiła 3,60 zł/m2. Zatem wysokość odszkodowania obliczono poprzez proste działanie matematyczne, tj. przemnożenie wielkości wywłaszczonej powierzchni ([...]) przez wysokość stawki 3,60 zł ([...]).

Taka też kwota została przyznana decyzją z 1968 r. A zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, na podstawie opinii biegłego i po przeprowadzeniu rozprawy.

Decyzja o wywłaszczeniu zawierała wszystkie elementy wymienione w art. 23

ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu przyznania odszkodowania, a tym samym skierowania ww. decyzji z 1968 r. do osób zmarłych, tj. A. i S. R., Minister przypomniał, że organ procedował w trybie wywłaszczania nieruchomości

o nieaktualnym stanie prawnym, stosując przy tym prawidłowo określone przepisy prawa, tj. przede wszystkim obwieszczenia, które były kierowane do wszystkich uprawnionych osób. Niespornym jest, że wskazani przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] współwłaściciele nieruchomości, tj. A. i S. R. nie żyli w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jednakże postanowienia

o stwierdzeniu spadku po ww. zmarłych zostały wydane wiele lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. A zatem oczywistym jest,

że w dacie wywłaszczenia nie mogli być znani spadkobiercy po A. i S. R. Ponadto, w dniu podejmowania decyzji odszkodowawczej obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa. Z powyższego wynika, iż ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości, którzy w dacie wywłaszczania nieruchomości nie dopełnili obowiązku przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej. Ponadto wpisanie jako uprawnionej do odszkodowania A. i S. R., według organu należy uznać za korzystne dla jej następców prawnych. Spadkobiercy mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Nadto, skoro przepisy ustawy z 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, to oznacza, że przepisy były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA

w Warszawie z 9 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15). Ostatecznie organ stwierdził, że decyzja z 1968 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa,

o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie zawiera też innych wad wymienionych

w art. 156 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę M. R. na ww. decyzję wskazał, że nie stwierdził podniesionego w skardze naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 7

i art. 8 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Przedmiotem postępowania nieważnościowego była decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1968 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka

nr [...] o pow. 1 193 m2 - korzystająca z przymiotu ostateczności (zwana dalej: "decyzją z 1968 r."). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Z przedstawionego stanu sprawy, akt sprawy i treści wydanych decyzji wynika,

że organ dokonał oceny decyzji z 1968 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności jednej

z tych podstaw, mianowicie podstawy z punktu 2, tj. rażącego naruszenia prawa.

W wyniku dokonanej oceny uznano brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji

z 1968 r. i Sąd w pełni podzielił argumentację organu przytoczoną na uzasadnienie stwierdzonego braku.

Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej

w indywidualnych sprawach, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni.

Przepisami prawa materialnego, na podstawie których wydano kontrolowany

w postępowaniu nieważnościowym akt, były regulacje ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94),

w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Zatem, zasadność i prawidłowość wywłaszczenia za odszkodowaniem, organy oceniały wedle stanu prawnego

i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania sprawy wywłaszczeniowej.

I tak, mając za podstawę regulacje ustawy z 1958 r., treść decyzji z 1968 r., zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięcia w nim zawartego, ówcześnie zgromadzoną dokumentację wywłaszczeniową, ustalenia dokonane przez organy w postępowaniu nieważnościowym względem decyzji z 1968 r., a nadto treść skargi - Sąd doszedł do przekonania, że nie można poprzeć tezy skarżącego, jakoby decyzja z 1968 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Organ, po przytoczeniu w szczególności treści art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6

ust. 1 i ust. 4, art. 8 ust. 6 pkt 3, art. 15, art. 16, art. 21 i art. 23 ust. 1 ustawy z 1958 r. oraz powołaniu się na art. 28 ust. 1 ustawy z 1958 r. i zarządzenie Ministra Rolnictwa

z dnia [...] września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, w sposób szczegółowy wykazał prawidłowość zastosowania tych przepisów w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym. Ustalenia te Sąd uznał za prawidłowe.

Spór w sprawie dotyczył tego, czy kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z naruszeniami art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

a także art. 7 i art. 8 K.p.a., wobec skierowania jej do osób nieżyjących. Postawione zarzuty, w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie mogły doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 1968 r. przez stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Co do zasady Sąd zgodził się ze skarżącym, że skierowanie decyzji do osoby zamarłej rażąco narusza prawo i uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu administracyjnego. Niemniej ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa, zawsze musi być dokonywana

w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego, jak i relewantnych regulacji prawnych. Prezydium Rady Narodowej w [...] w decyzji

z [...] marca 1968 r. orzekło: "wywłaszczenie przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie Pułku Obrony Terytorialnej Kraju nieruchomości

o powierzchni 1.193 m² położonej w [...] przy ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość uregulowana jest w księdze wieczystej pn. "[...]". Nieruchomość stanowiła współwłasność w częściach równych niepodzielnie S. i A. małż. R. (o nieustalonym adresie zamieszkania). Z zachowanego zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego

w [...] z lipca 1967 r. wchodzącego w zakres materiału sprawy wynika,

że ujawnionymi w księdze wieczystej właścicielami ww. nieruchomości - na podstawie aktu notarialnego z [...] sierpnia 1938 r., nr Rep. [...] – byli S. R.

i A. R.; z powodu zniszczenia księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, w czasie działań wojennych w latach 1944/45, zaświadczenie to nie obejmowało aktualnego stanu prawnego. Z akt sprawy wynika,

że małżeństwo wymienione w decyzji z 1958 r. zmarło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (A. R. zmarła [...] września 1944 r., a S. R. zmarł [...] stycznia 1952 r.). Następstwo prawne po wyżej wymienionych,

w wyniku spadkobrania, zostało potwierdzone dopiero w 2011 r. Zatem postępowania spadkowe po ww. zmarłych zostały przeprowadzone po kilkudziesięciu latach od zakończenia postępowania wywłaszczeniowego. Organ rozstrzygający sprawę w 1968 r. miał zatem za podstawę nieuregulowany stan prawny nieruchomości, który na zasadach ustawy z 1958 r., nie stanowił przeszkody do jej wywłaszczenia, a w konsekwencji do przyznania odszkodowania. Okoliczność ta powodowała jedynie, że wywłaszczenie odbywało się z pewnymi odrębnościami np. bez rokowań (art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r.). Z kolei umieszczenie imienia i nazwiska małż. R. w rozstrzygnięciu decyzji

z 1968 r., uznać należało za element opisu przedmiotu wywłaszczenia przez odniesienie się do dotyczącego tej nieruchomości zapisu o prawie własności w księdze wieczystej,

a nie za skierowanie decyzji do osób zmarłych. Sąd zauważył, że wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa (art. 2 ust. 1 ustawy z 1958 r.); mogło polegać na całkowitym odjęciu prawa własności na nieruchomości (art. 4 ustawy z 1958 r.); przejście prawa własności nieruchomości następowało z dniem, w którym decyzja

o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 30 ust. 1 ustawy z 1958 r.); ostateczna decyzja stanowiła podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw rzeczowych objętych wywłaszczeniem (art. 31 ustawy z 1958 r.). Oznacza to, że skutek prawny decyzji następował niezależnie od tego, kto rzeczywiście był właścicielem wywłaszczanej nieruchomości. Rozstrzygnięcie wywłaszczeniowe było aktem o charakterze rzeczowym. Przedmiotem wywłaszczenia była konkretna nieruchomość, a nie osoba właściciela. Osoby wywłaszczanej nawet nie zaliczano do istotnych elementów decyzji wywłaszczeniowej (art. 22 ust. 1 ustawy z 1958 r.).

W skardze kasacyjnej M. R. do Naczelnego Sądu Administracyjnego od tego wyroku podniesiono następujące zarzuty:

- zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja naruszała art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to,

że została skierowana do osób nieżyjących, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności,

- zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 kpa poprzez oddalenie skargi

w sytuacji, w której zaskarżona decyzja narusza zasady prawdy obiektywnej

i pogłębiania zaufania do państwa, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z oczywistym naruszeniem prawa.

Z uwagi na to skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

i stwierdzenie nieważności decyzji, której skarga dotyczyła oraz decyzji poprzedzającej jej wydanie. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia [...] października 2018 r. wnoszący skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone

w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Istota przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do wskazania, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę, gdyż zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwagi na to, że została skierowana do osób nieżyjących, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak sformułowanego zarzutu w tej sprawie.

Oczywiście co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, podobnie jak WSA w Warszawie, że decyzja skierowana do zmarłego jest dotknięta wadą nieważności.

Jednak niniejsze postępowanie dotyczyło określonego w ustawie z 12 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, dalej "ustawa wywłaszczeniowa" – trybu przeznaczonego dla nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym.

Dotyczyło to nieruchomości, w stosunku do których wniosek złożył ubiegający się o wywłaszczenie a osoba właściciela lub miejsce jego pobytu są nieznane (art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej).

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury

i Budownictwa, że w świetle zebranych dowodów, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy wywłaszczeniowej.

W myśl tych przepisów wywłaszczenie możliwe było w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej,

na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Ustawa została uchwalona w 1958 r., a więc kilkanaście lat po zakończeniu

II wojny światowej i nie sposób nie zauważyć, że bardzo duża część nieruchomości miała nieuregulowany stan prawny. Dotyczyło to szczególnie obszarów wschodniej i środkowej części naszego kraju.

W przedmiotowej sprawie na ogólną liczbę 46 nieruchomości, które podlegały wywłaszczeniu na budowę Ośrodka Zbiorowego Zakwaterowania dla Wojsk Obrony Terytorialnej Kraju, aż 33 nieruchomości miały nieustalony stan prawny.

Mając na względzie nagminność takich sytuacji, ustawodawca wprowadził

w ustawie wywłaszczeniowej procedurę wywłaszczeniową dla nieruchomości

o nieustalonym stanie prawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja miała miejsce

w przedmiotowej sprawie.

Na uwagę zasługuje to, że WSA w Warszawie bardzo dokładnie przeanalizował stan faktyczny w tej sprawie ze szczególnym uwzględnieniem zaświadczeń

z Państwowego Biura Notarialnego z lipca 1967 r., które nie obejmowało aktualnego stanu prawnego.

Jest też poza sporem, że A. R. zmarła [...] września 1944 r. natomiast S. R. zmarł [...] stycznia 1952 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Stosowne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku zostały wydane w lutym i październiku 2011 r. Stąd trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że postępowania sądowe o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych zostały przeprowadzone 43 lata po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego.

W myśl więc art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej wnioskodawca wywłaszczenia był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rokowań, z uwagi na nieuregulowany stan prawny oraz nieposiadanie przez ubiegającego się o wywłaszczenie informacji

o spadkobiercach właścicieli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego procedura wynikająca z ustawy wywłaszczeniowej a dotycząca przedmiotowej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym została prawidłowo zastosowana.

W stosunku do decyzji z [...] marca 1968 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczanej jako działka

nr [...] o pow. 1193 m2 wydano obwieszczenie z [...] marca 1968 r., które zostało umieszczone w gmachu Prezydium Rady Narodowej [...] oraz w gmachu Prezydium Rady Narodowej [...].

Obwieszczenie widniało w tych miejscach w dniach od [...] marca 1968 r. do [...] maja 1968 r. Skutek doręczenia następował po upływie 14 dni od daty wywieszenia

ww. obwieszczenia.

Wcześniej zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zostało wysłane do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń.

Odszkodowanie, co zaznaczył, Sąd pierwszej instancji zostało ustalone w myśl

art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Jakkolwiek w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej określono, co powinno zawierać w szczególności orzeczenie o wywłaszczeniu

i wskazano tam też na osoby, które są uprawnione do otrzymania odszkodowania,

to zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zmienia to istoty postępowań prowadzonych dla nieustalonych stanów prawnych, o czym świadczy art. 28 ustawy wywłaszczeniowej.

Przepis tego artykułu stanowi, że orzeczenie doręcza się na piśmie wnioskodawcy, właścicielowi i osobom zainteresowanym, a jednocześnie ma on odpowiednie zastosowanie do właścicieli i osób zainteresowanych, których miejsce pobytu jest nieznane.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że w przedmiotowym postępowaniu nikt nie skorzystał z procedury przewidzianej w art. 19 ustawy wywłaszczeniowej, która pozwalała na zgłoszenie i udowodnienie swojego prawa własności do nieruchomości osobie nieujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie mamy do czynienia ze skierowaniem decyzji do osoby zmarłej, gdyż nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłych właścicielach działki nr [...] o pow. 1193 m2

i organ nie wiedział kto będzie spadkobiercą w przedmiotowej sprawie.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut dotyczący skierowania decyzji do osób nieżyjących.

Ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, musi być dokonywana

w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy i z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego oraz regulacji prawnych wynikających z ustawy, która była podstawą orzekania.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć inną interpretację przepisów ustawy wywłaszczeniowej, czyli każdorazowo przy nieustalonym stanie prawnym zawieszać postępowanie i oczekiwać na postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, cel ustawy byłby praktycznie nie do zrealizowania wobec ogromu postępowań dotyczących nieustalonych stanów prawnych.

Trzeba było przyjąć rozwiązanie kompromisowe (ustalenie kwoty odszkodowania i obwieszczenia oraz możliwość wykazania tytułu prawnego art. 19 ustawy), które pozwalało na realizację tysięcy inwestycji, a jednocześnie zabezpieczało interesy przyszłych spadkobierców.

Trafna jest też uwaga WSA w Warszawie, że przepisy ustawy wywałszczeniowej dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania (art. 22 ust. 1 pkt 4).

Jednak wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja uznana w skardze kasacyjnej za rażąco naruszającą prawo nie wywołała trudnych do zaakceptowania

z punktu widzenia zasad praworządności skutków tak w sferze gospodarczej, jak

i społecznej (p. też wyrok NSA z 23 sierpnia 2018 r. I OSK 2289/16).

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w realiach niniejszej sprawy wywodów Sądu pierwszej instancji dotyczących podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.) wobec pominięcia spadkobierców zmarłych współwłaścicieli.

WSA w Warszawie słusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie występują wystarczające przesłanki, aby stwierdzić nieważność decyzji wywłaszczeniowej i wobec tego niezrozumiały i niepotrzebny jest wywód dotyczący wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., w którym Trybunał zajął się problematyką znacznego upływu czasu od momentu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nieważnościowym.

Pomimo zawarcia rozważań dotyczących wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z 12 maja 2015 r. (P 46/13), których konieczności nie dostrzega Naczelny Sąd Administracyjny, to na uwagę zasługuje trafność argumentów WSA w Warszawie przedstawiających nieuregulowany stan prawny w ustawie wywłaszczeniowej.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty podniesione

w skardze kasacyjnej za niezasadne rozstrzygnął jak w sentencji na podstawie

art. 184 p.p.s.a.