Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3834/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne: Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust.2, art. 47
journal: Dz.U. 2017 poz 1839
law: Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji - tekst jedn,
article: art. 28, art. 61a par. 1, art. 156 par 1 pkt 2, 4 i 7, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit. c., art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 216/18 w sprawie ze skargi A. G. i M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 216/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 K.p.a., art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1839), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. I., W. I., M. L., Z. L., A. G., M. G., H. C., L. C., K. C., M. M., G. K., L. K., A. R. i T. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] zatwierdzającej regulamin strzelnicy utworzonej przez Stowarzyszenie S. w S., położonej na terenie działki ewidencyjnej nr [...], obr. ew. [...] B..

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że w piśmie z dnia 14 września 2017 r. ww. osoby zwróciły się do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2015 r. zatwierdzającej regulamin strzelnicy. Decyzji tej wnioskodawcy zarzucili naruszenie:

– art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy o broni i amunicji, poprzez wydanie aktu administracyjnego, uznanego przez organ za decyzję, pomimo że akt ten nie nosi cech decyzji, a nadto pomimo braku sporządzenia dokumentacji, na której decyzja zatwierdzająca regulamin strzelnicy powinna się opierać i w oparciu, o którą powinna zostać wydana, co skutkowało wydaniem decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa,

– art. 28 K.p.a., poprzez wydanie decyzji skierowanej do innej, niż wnioskodawca osoby, co skutkuje wydaniem decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania,

– art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak zawarcia w decyzji jej podstawowych elementów składowych, co w konsekwencji skutkuje powstaniem wady powodującej nieważność wydania decyzji z mocy prawa.

Uzasadniając posiadanie legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wnioskodawcy powołali się na fakt wybudowania obiektu strzelnicy w pobliżu zamieszkiwanej przez nich miejscowości. Podnieśli, że w toku wydania przedmiotowej decyzji nie umożliwiono lokalnej społeczności zapoznania się ze sprawą, jak również zgłoszenia stosownych uwag co do okoliczności wybudowania strzelnicy, czy chociażby sprawdzenia poziomu bezpieczeństwa podczas przyszłego jej użytkowania. Zdaniem wnioskodawców forma ww. decyzji sugeruje również możliwość braku wypełnienia innych czynności, które powinny zostać podjęte przed wydaniem decyzji administracyjnej co do użytkowania obiektu potencjalnie niebezpiecznego, zagrażającego przebywającym w pobliżu ludziom.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2015 r.

Zdaniem organu, wnioskodawcy żądając stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy reprezentują interes faktyczny (uciążliwości związane z użytkowaniem strzelnicy, wybudowanej w pobliżu zamieszkiwanej przez nich miejscowości), a nie interes prawny. Posiadanie interesu faktycznego nie daje podstaw do uznania za stronę (danego) postępowania.

Wnioskodawcy zarzucili wydanemu postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uznaniu, że wnioskodawcy nie legitymują się interesem prawnym w zainicjowanym postępowaniu, podczas gdy w niniejszej sprawie występuje realna i zobiektywizowana potrzeba ochrony prawnej interesów wnioskodawców. Ponadto wnioskodawcy ponowili zarzuty stawiane przeciw decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, tj. naruszenia art. 28, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy o broni i amunicji.

Według wnioskodawców, uniemożliwienie im zajęcia stanowiska na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stanowiło wyraz naruszenia ich interesu. Uniemożliwienie, na obecnym etapie, wystąpienia z inicjatywą wszczęcia i podjęcia aktywności w postępowaniu nieważnościowym, ponownie naruszyło ich uprawnienie do czynnego udziału w kształtowaniu ich praw i obowiązków. Wnioskodawcy podtrzymali stanowisko, że legitymują się interesem prawnym w żądaniu wszczęcia postępowania i ostatecznie stwierdzenia nieważności decyzji. Z ostrożności procesowej wnioskodawcy wskazali na konieczność i zasadność wszczęcia postępowania z urzędu i jednocześnie umożliwienia im czynnego udziału w takim postępowaniu.

Powołanym na wstępie postanowieniem, Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia regulaminy strzelnicy.

Zdaniem Kolegium ponownie rozpatrującego sprawę, organ prawidłowo przedstawił zasady badania interesu prawnego w jej toku i słusznie uznał, że w przypadku wnioskodawców może być mowa co najwyżej o interesie faktycznym, nie zaś o interesie prawnym. Kolegium podtrzymało wniosek, że zatwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej regulaminu strzelnicy dotyczy praw podmiotowych występującego w rozpatrywanej sprawie S. w S.. Nie sposób przyjmować, żeby decyzja taka dotyczyła praw lub obowiązków właścicieli innych nieruchomości. Istnienie strzelnicy może co najwyżej negatywnie wpływać na sąsiedztwo z racji generowanych hałasów oraz subiektywnego obniżenia poczucia bezpieczeństwa osób zamieszkałych w pobliżu. Powyższe nie może być utożsamiane z interesem prawnym takich osób.

Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut wnioskodawców oparty na twierdzeniu o obowiązku organu zapewnienia konsultacji społecznych i umożliwienia wypowiedzenia się zainteresowanym obywatelom co do zebranego materiału, a dalej dopuszczenia takich podmiotów do udziału w postępowaniu na prawach strony. W przypadkach, w których wymagane są konsultacje społeczne ustawodawca jasno wskazuje na obowiązek takiego działania po stronie organu administracji. Taki obowiązek nie został określony w ustawie o broni i amunicji.

Organ wyjaśnił, że decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy powinna zostać podjęta po analizie postanowień regulaminu i ocenie ich zgodności z regulaminem wzorcowym oraz wymogami zapewnienia bezpieczeństwa osób korzystających ze strzelnicy oraz osób przebywających na strzelnicy. Ocena, czy strzelnica jest obiektem budowlanym oraz czy spełnia wymogi dotyczące budowy i utrzymania obiektów budowlanych, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego. Nie jest też przedmiotem oceny w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy spełnienie wymogów ochrony środowiska, gdyż badane są one przez właściwe organy w sprawie ochrony środowiska. Za chybione organ uznał więc twierdzenie wnioskodawców dotyczące kwestionowania decyzji, że procedura towarzysząca jej wydaniu nie gwarantuje spełnienia przez obiekt strzelnicy wymogów związanych z ochroną mienia, środowiska, także zdrowia osób mieszkających w pobliżu. Powyższe kwestie są badane przez inne organy, w innych odpowiednich postępowaniach.

Kolegium wskazało, że dla stanowiska wnioskodawców, właściwym trybem weryfikacji decyzji byłoby żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ uznał, że żądanie wnioskodawców o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu, wykracza poza zakres orzekania w niniejszym postępowaniu, które ma za przedmiot weryfikację postanowienia wydanego w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji występuje podmiot nie posiadający interesu prawnego. W takiej sytuacji oczywistym jest, że nie może nastąpić merytoryczna ocena prawidłowości kwestionowanej decyzji.

E. I., W. I., M. L., Z. L., A. G., M. G., H. C., L. C., K. C., M. M., G. K., L. K., A. R. i T. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2017 r. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie:

– art. 28 K.p.a., poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2015 r. zatwierdzającej regulamin strzelnicy,

– art. 6, 7 i 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem standardów, w sposób burzący zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz ignorujący interes skarżących, a nade wszystko poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności koniecznych do załatwienia sprawy i w konsekwencji uchylenie się od merytorycznego rozpoznania wniosku.

W uzasadnieniu skargi, skarżący sprzeciwili się poglądowi organu o braku interesu prawnego w zainicjowaniu przez nich postępowania nieważnościowego z powodów podanych przez organ w treści uzasadnienia. Wytknęli organowi, że przeciwstawił ich stanowisku interes "właścicielski" podmiotu organizującego strzelnicę. Organ nawet nie próbował ustalić, kto jest właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowano strzelnicę. Organ pominął ten aspekt w odniesieniu do prawa własności przysługującego skarżącym, z którym należy wiązać konkretne uprawnienia po stronie wnioskodawców. Podnieśli, że Stowarzyszenie "L." uzyskało jedynie prawo bezpłatnego używania nieruchomości stanowiącej działkę, na której usytuowana została strzelnica.

Zdaniem skarżących, rozstrzygnięcie Wójta Gminy K. niezależnie od zarzutów zgłoszonych względem jego ważności i zgodności z prawem, ingeruje w sposób bezprawny w ich prawo własności. Skarżący zaznaczyli, że w przypadku inwestycji stwarzających uciążliwości dla otoczenia, interes prawny mają osoby posiadające działki w strefie ich oddziaływania. Strzelnica ze swej istoty należy do kategorii obiektów uciążliwych. Nieprawidłowe jej posadowienie, nie tylko narusza prawo, ale aktualizuje po stronie podmiotów, których prawa naruszono, interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Argumentowali, że regulamin strzelnicy nie może zostać zatwierdzony w stosunku do obiektów, które nie spełniają kryteriów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic i jego załącznika.

Skarżący uważają, że wbrew twierdzeniom Kolegium, żądanie podjęcia czynności przez organ ze względu na interes prawny skarżących, który zasadza się na tym, że organy legitymizują nielegalne zachowania, naruszające prawa własności nieruchomości sąsiednich, poprzez immisje, jest w pełni uzasadnione. W oparciu o stanowiska judykatury, skarżący podnosili, że legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego. Wybudowanie przez S. "L." strzelnicy wiąże się z problematyką dotyczącą ograniczenia prawa własności, nie tylko dla właściciela działki, na której zrealizowana została inwestycja, lecz także właścicieli szeroko pojętych nieruchomości sąsiednich (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego).

Niezależnie do stanowiska organu co do legitymacji skarżących do złożenia wniosku, skarżący za bezsporne uznają, że dostrzegając oczywiste uchybienia, organ był uprawniony do wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. Postawa obrana przez organ niweczy zaufanie obywateli do władzy publicznej. Skarżący wskazali, że w przypadku wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać je na korzyć podmiotu domagającego się uznania za stronę, gdyż wymaga tego cel postępowania, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesu jego stron.

Podsumowując skarżący wywiedli, że ww. nieprawidłowości postępowania organu doprowadziły do niemożności merytorycznego rozpoznania stanowiska strony i zgłoszonych, ewidentnie słusznych zarzutów względem nieważności ww. decyzji, co sprzeczne jest nie tylko z interesem skarżących, ale także szeroko pojętym interesem publicznym. Na marginesie skarżący wyjaśnili, że decyzja, której dotyczy postępowanie została wydana przez Wójta Gminy K., a nie jak wadliwie podano w postanowieniu – Wójta Gminy K..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. wniósł o jej oddalenie.

W związku z tym, że na wezwanie sądowe wpis od skargi uiścili A. G. i M. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 216/18 odrzucił skargi pozostałych ww. skarżących.

Wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 216/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie interesu prawnego, którego pochodną jest legitymacja procesowa, musi być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić. Musi także wynikać z konkretnej normy prawnej.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 K.p.a.) jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, czyli takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. Na tym etapie organ ustala w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot, czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce).

Podstawą wydania decyzji, kwestionowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jest art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 576 ze zm.) z którego wynika, że szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniając warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (ust. 3). Zgodnie z art. 46 ust. 1 ww. ustawy, strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Jak wynika z art. 47 ww. ustawy, zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta).

Dokonując kontroli sprawy, poprzez pryzmat powołanych wyżej przepisów i wywodów, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Celem postępowania administracyjnego jest co do zasady skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej).

Zdaniem Sądu, brak było podstaw do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy na wniosek właścicieli nieruchomości sąsiadujących z miejscem usytuowania obiektu, jakim jest strzelnica. Powyższa uwaga wynika z istoty wydania decyzji na podstawie art. 47 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji.

Na gruncie wskazanych przepisów ustawy o broni i amunicji, sfera praw i obowiązków strony postępowania może co najwyżej dotyczyć jej adresata, czyli podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W postępowaniu tym organ dokonuje wyłącznie oceny, czy wnioskujący przedstawiając do akceptacji regulamin, uczynił to według wzorca uwzględniającego zasady korzystania ze strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią, sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy (§ 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic - Dz. U. Nr 18, poz. 234 ze zm.).

W świetle ustawy o broni i amunicji, regulamin strzelnicy reguluje jedynie jeden z wybranych aspektów powstania i działania strzelnicy, tzn. kwestię jej zorganizowania (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wskazane przez ustawodawcę aspekty, jak np. zlokalizowanie i zbudowanie strzelnicy, nie stają się przedmiotem kontroli organu działającego na podstawie art. 46 ust. 2 i art. 47 ww. ustawy, w zakresie oddziaływania strzelnicy jako obiektu budowlanego, dla ludzi czy ochrony środowiska. Kwestie te uregulowane są w innych aktach normatywnych, np. w Prawie budowlanym i kontrolowane w odrębnych trybach. Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy ogranicza się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca posiada stosowne pozwolenia organu architektoniczno-budowlanego. Wyłącznie bowiem organ architektoniczno-budowlany jest uprawniony do rozstrzygnięcia, czy strzelnica jest prawidłowo zlokalizowana i zbudowana.

Z przedstawioną istotą sprawy o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, nie koresponduje w żaden sposób sytuacja skarżących, oparta na przekonaniu o naruszeniu ich interesu prawnego (opartego na prawie własności z art. 140 i art. 144 k.c.), wsparta zarzutami o pominięciu konsultacji społecznych w postępowaniu zakończonym zatwierdzeniem przedmiotowego regulaminu oraz o wydaniu decyzji w tym przedmiocie, mimo że obiekt strzelnicy nie spełniał kryteriów zawartych ww. przepisach rozporządzenia, w tym ochrony środowiska i bezpieczeństwa w zakresie wydostania się pocisku poza obręb strzelnicy.

Z powodu wydania decyzji na podstawie art. 46 ust. 2 w zw. z art. 47 ustawy o broni i amunicji, poza adresatem tego aktu, nie wynikają dla innych osób żadne uprawnienia ani obowiązki. Właściciele nieruchomości sąsiadujących ze strzelnicą, nie mają zatem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a tym samym nie są legitymowani do żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-8 K.p.a. oraz kwestionowania legalności zatwierdzonego regulaminu strzelnicy. Jak słusznie zwrócił uwagę zaskarżony organ, mogące negatywnie wpływać sąsiedztwo i obniżenie poczucia bezpieczeństwa, stanowią o istnieniu co najwyżej interesu faktycznego skarżących, ten zaś na gruncie ustawy o broni i amunicji nie zasługuje na ochronę.

Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym, tak więc jakiekolwiek zarzuty co do trafności zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie mogły być przez organ oceniane na kwestionowanym etapie sprawy. Niemożliwe staje się również wówczas badanie przez organ zasadności argumentacji wnioskodawców o zasadności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przez organ z urzędu.

Zarzuty skargi oparte na art. 6, art. 7, art. 8 i art. 28 K.p.a. okazały się tym samym, zdaniem Sądu, niezasadne. Organ w zaskarżonym postanowieniu wykazał w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości, że już na etapie wnoszenia podania, brak było podstaw do przyznania skarżącym legitymacji do kwestionowania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy, co uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wnieśli A. G. i M. G. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 28 K.p.a. i uznanie za organem, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. w dniu [...] października 2015 r. o sygn. akt [...], zatwierdzającej regulamin strzelnicy, a jedynie interes faktyczny, mimo wykazania,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo słusznych i należycie uzasadnionych zarzutów skarżących, dotyczących naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. oraz poprzez przyznanie racji organowi administracji co do słuszności zastosowania przezeń art. 61a § 1 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania, pomimo, że organ winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do posiadania przez skarżących statusu strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, mające zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U z 2019 r.. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. G. i M. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wszechstronnie i wnikliwie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przestawioną przez Sąd I instancji argumentację, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni zaakceptować.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, że podmiot składający wniosek o stwierdzenie nieważności nie jest stroną postępowania może nastąpić wówczas, gdy fakt ten jest oczywisty i jego ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem decyzji tylko pod kątem zaistnienia kwalifikowanych wad wprost wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem badania w postępowaniu zwykłym. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania zwykłego.

Aby skarżący kasacyjnie mogli być uznani za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy, zatwierdzenie tego regulaminu decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym musiałoby skutkować przyznaniem lub pozbawieniem skarżących wynikającego z przepisów prawa uprawnienia bądź też nałożeniem na skarżących kasacyjnie wynikającego z przepisów prawa obowiązku lub zwolnieniem z takiego obowiązku. Tymczasem, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie wiązało się z powstaniem w odniesieniu do skarżących kasacyjnie tego rodzaju skutków.

Art. 140 K.c. nie może być uznany za przepis dający podstawę do uznania skarżących kasacyjnie za stronę postępowania. Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może on rozporządzać rzeczą. Przepis ten określa granice prawa własności jednakże nie wynika z niego, że w związku z zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy na skarżących kasacyjnie nałożono obowiązek lub zwolniono z obowiązku bądź też, że skarżący kasacyjnie nabyli prawo lub zostali pozbawieni prawa.

Analogicznie odnieść należy się do twierdzenia, że przepisem dającym skarżącym kasacyjnie przymiot strony jest art. 144 K.c. Przepis ten stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten nie może być uznany za przepis dający skarżącym kasacyjnie przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu strzelnic. Określa on jedynie granice prawa własności nieruchomości, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne. Dochodzenie roszczeń o charakterze cywilnym może nastąpić w postępowaniu przed sądem cywilnym nie zaś przed organami administracji oraz sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 28 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zasadnie Sąd I instancji, uznał że w realiach sprawy oczywistym było, że skarżącym kasacyjnie nie przysługiwał status strony, a wobec tego zbędne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej kwestii. W konsekwencji zasadnie organ administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

Osoby, które nie są stronami postępowania, mające jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji nie są pozbawione możliwości obrony swojego stanowiska. Mogą one wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji, w tym też decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy, przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.