Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1480/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1; art. 152 ust. 1 i ust. 2; art. 153; art. 138; art. 15 ust. 1; art. 134; art. 148;
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 73; art. 74 par 2; art. 7; art. 8; art. 10; art. 77; art. 107 par 3; art. 11;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 68 ust. 1 i ust. 2;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi F. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...} czerwca 2009 r. nr [...} w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...} Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...} kwietnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz F. w Ł. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] (dalej Dyrektor Oddziału NFZ) z [...] kwietnia 2009 r., którym oddalono w całości odwołanie F. Ł. (dalej NZOZ lub skarżący) od rozstrzygnięcia konkursu ofert, ogłoszonego w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Oddziału NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W odpowiedzi zostały złożone dwie oferty, w tym oferta NZOZ. Komisja konkursowa [...] kwietnia 2009 r. poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrano ofertę Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w P. (dalej Szpital), jako najkorzystniejszą.

Od powyższego rozstrzygnięcia NZOZ złożył - na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniu opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej u.s.o.z. odwołanie, w którym wskazał, że doznał uszczerbku na skutek nie wybrania jego oferty jako najkorzystniejszej. Takie rozstrzygnięcie - w jego ocenie powoduje, że doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 u.s.o.z., bowiem dokonano wyboru oferty nienajkorzystniejszej. Odwołujący się wniósł o niezwłoczne wyznaczenie terminu zapoznania się z dokumentacją postępowania oraz o szczegółowe określenie ilości punktów przyznanych oferentom w poszczególnych kryteriach dokonywanej oceny ofert z podaniem uzasadnienia dokonanej punktacji.

Wymienioną na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału NFZ oddalił odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że oferenci przystępujący do ww. konkursu ofert, prócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać także wymagania - określone przez Prezesa NFZ, wskazane w zarządzeniach nr: 76/2008/DSOZ; 84/2008/DSOZ oraz 86/2008/DSOZ. Organ przedstawił kolejne etapy postępowania ofertowego podając, że oferta NZOZ - po części jawnej, w trakcie której uzupełniono jej braki formalne, została zakwalifikowana do części niejawnej konkursu ofert. Fakt takiego zakwalifikowania nie oznaczał, że oferta zostanie wybrana, celem zawarcia umowy, ale spowodował, że nastąpi jej ocena według określonych kryteriów: jakość, kompleksowość, ciągłość i ceny - określonych w załącznikach: nr 1 i nr 2 ww. zarządzenia nr 86/2008/DSOZ. W uzasadnieniu organ szczegółowo wykazał w jaki sposób dokonywana była ocena złożonych ofert pod względem ww. kryteriów i jakie oceny każda z ofert uzyskała w ramach poszczególnych kryteriów. Reasumując podał, że na 200 możliwych punktów oferta NZOZ uzyskała 160 punktów, a zwycięska oferta Szpitala uzyskała – 198 punktów. Dlatego też oferta NZOZ zajęła drugie miejsce i nie została wybrana. Podkreślił przy tym, że punktacja była decydującą rzeczą przy dokonaniu wyboru oferenta, z którym podpisana zostanie umowa. Nadto organ podniósł, że kryteria oceny ofert, zasady punktacji i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania, wobec tego wyłączona była dowolność w tych zakresach. Kryteria oceny były jednakowe i jasne dla wszystkich oferentów, Komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia przedmiotowego postępowania, dlatego też organ uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia ww. przepisów art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 u.s.o.z. Decyzji tej Dyrektor Oddziału NFZ – na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując na konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego.

Od powyższej decyzji NZOZ złożył - na podstawie art. 154 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 152 u.s.o.z., odwołanie, w którym ponownie wniósł o niezwłoczne wyznaczenie terminu zapoznania się z dokumentacją postępowania i zarzucił naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 u.s.o.z., bowiem jego zdaniem w niniejszym postępowaniu dokonano wyboru oferty nienajkorzystniejszej.

Zaskarżoną decyzją Prezes NFZ utrzymał w całości w mocy ww. decyzję Dyrektora Oddziału NFZ. Omawiając przebieg postępowania ofertowego za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 134 i art. 148 u.s.o.z. Jego zdaniem w toku postępowania zapewniono równe traktowanie wszystkim uczestnikom i zagwarantowano zachowanie uczciwej konkurencji. Nadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 i art. 13 § 1 k.p.a. oferenci, w tym także NZOZ mieli zapewniony czynny udział w każdym jego stadium. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z niniejszym postępowaniem zostały im udostępnione na tych samych zasadach i warunkach. Przywołując punktację uzyskaną przez NZOZ i Szpital w ramach kolejnych kryteriów oceny, Prezes NFZ uznał, że oceny te zostały przez Komisje konkursową dokonane w sposób prawidłowy i zasadnie wybrano ofertę Szpitala, jako że ta oferta uzyskała największą liczbę punktów. Organ uznał, że postępowanie konkursowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i w zgodzie z ww. zarządzeniami Prezesa NFZ, a w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego NZOZ. Decyzji ta, na podstawie art. 154 ust. 6 u.s.o.z. podlegała natychmiastowemu wykonaniu.

Skarżący - NZOZ złożył na decyzję Prezesa NFZ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania tj.: art. 7; art. 8; art. 9; art. 10 § 1; art. 15; art. 73 w zw. z art. 74; art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wnoszący skargę zarzucił, że organ drugiej instancji nie udostępnił mu pełnych akt sprawy – tj. uzasadnienia punktacji otrzymanej przez Szpital oraz jego oferty.

2. przepisów prawa materialnego tj.: art. 132 ust. 3; art. 140 ust. 2 pkt 1; art. 142 ust. 5; art. 148 pkt 1 i pkt 2 u.s.o.z., a także art. 134 ust. 1 u.s.o.z. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca zaakcentowała, że uniemożliwienie zapoznania się z ofertą drugiej strony oraz szczegółowym uzasadnieniem przyznanej jej punktacji uniemożliwia stronie skuteczne prowadzenie postępowania oraz ochronę jej praw. Zwróciła uwagę, że z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu musi stanowić materiał dowodowy w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wnosił o jej oddalenie, stwierdzając brak podstaw do uznania za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Stwierdził, że w toku postępowania skarżącemu zapewniono czynny udział, a dokumentacja została zebrana w sposób prawidłowy i pełny oraz udostępniono ją skarżącemu do wglądu. Postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i w zgodzie z ww. zarządzeniami Prezesa NFZ. Zasady i warunki oceny były jawne i jednakowe dla wszystkich uczestników i nie podlegały zmianie w toku postępowania. W trakcie postępowania zachowano także gwarancje uczciwej konkurencji. Podał jednocześnie, że odmowa skarżącemu wglądu do oferty konkurencyjnej – złożonej przez Szpital, nastąpiła w zgodzie z przepisami prawa, bowiem postępowanie konkursowe i zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest prowadzone w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie normy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że świadczeniodawcy składają konkurencyjne wobec siebie oferty, zawierające często informacje: poufne, stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa, posiadające wartości gospodarcze i w związku z tym inni – pozostali oferenci, nie mają do nich dostępu i wglądu. Prezes NFZ stwierdził, że na etapie postępowania odwoławczego ocenił całość materiału dowodowego i dokonał analizy porównawczej ofert zgłoszonych w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Opisując zasady dokonywania punktacji ofert organ uznał, że Komisja konkursowa wybrała ofertę najkorzystniejszą i na skutek tego nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, przede wszystkim ze względu na trafność zarzutu dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), zwana dalej ustawą, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy zatem wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji. W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłącznym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki te nie przysługują jednak na:

1) wybór trybu postępowania;

2) niedokonanie wyboru świadczeniodawcy;

3) unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153 ustawy, te zaś z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154 ustawy. Jak stanowi ust. 1 tego przepisu świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie to posiada cechy wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, przy czym przepisy, poza tym co powiedziano wyżej, i z zastrzeżeniem ust. 2 art. 152 ustawy, nie określają formy, zakresu, czy innych szczególnych wymagań w odniesieniu do tego pisma.

W art. 152 ust. 1 ustawy wskazano, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ze sformułowania tego trzeba wyprowadzić wniosek, że celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Pojęcie uszczerbku interesu prawnego jest używane również w ustawie o zamówieniach publicznych. Wprawdzie w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138 ustawy), nie ma jednak przeszkód, aby w analizie pojęcia występującego na gruncie innej ustawy posłużyć się argumentacją wypracowaną przez piśmiennictwo prawnicze i orzecznictwo, w takim zakresie, w jakim może ono mieć zastosowanie w odniesieniu do stosowania przepisu art. 152 w zw. z art. 154 ustawy. Zgodnie z dyrektywą wykładni językowej, jeżeli określony termin należy do terminów specyficznych w określonej dziedzinie wiedzy, to należy przyjąć, iż termin ten ma takie znaczenie, jak w tych dziedzinach (domniemanie znaczenia specjalnego).

Jak wynika z piśmiennictwa i judykatury odnoszącej się do zamówień publicznych istotą badania uszczerbku interesu prawnego jest ustalenie czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy (por. M. Stachowiak, J. Jerzykowski, W. Dzierżanowski, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX, 2007, wyd. III.). Podobny, bardziej ogólny pogląd zaprezentował Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 11 stycznia 2005 r. w sprawie C-26/03 "Możliwość zaskarżenia przysługuje każdemu podmiotowi, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia publicznego i w przypadku gdy taki podmiot dozna uszczerbku lub zagraża mu doznanie uszczerbku w wyniku zarzucanego naruszenia (...)".

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów przez NFZ, w możliwie najwyższym stopniu, stanowi bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji (których dochodzenia nie wyłącza art. 81) będzie wynikiem wyboru najlepszej możliwej oferty. Kontrola zaś zachowania tych standardów we wcześniejszych fazach postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się w postępowaniu administracyjnym w oparciu o zasady i reguły obowiązujące w Kodeksie postępowania administracyjnego i ma prowadzić do realnej, a nie tylko formalnej kontroli takiego postępowania.

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, zależnie od tego jakie zarzuty zostaną podniesione we wniosku -odwołaniu, a także czy i jak zostaną uzasadnione, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również po wyjaśnieniu tej podstawowej kwestii, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Nie chodzi zatem w postępowaniu administracyjnym o ponawianie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez organ kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego rozumiany jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty.

W sprawie kontrolowanej przez Sąd organ podał, że zbadał całość akt sprawy wraz z ofertami obu oferentów (oferty wybranej i oferty skarżącego). Z deklaracji tej wynika, że kontroli poddana została zatem cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie ze szczegółami punktacji. Przyjąć trzeba zatem, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ administracji. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyrok WSA z 26 lutego 2009 r., VII SA/Wa 1640/08; wyrok WSA z 10 września 2008 r., VII SA/Wa 821/08; wyrok z 7 maja 2008 r., VII SA/Wa 262/08). Od chwili złożenia odwołania (wniosku) – wbrew stanowisku organu - zaczęły mieć zatem zastosowanie w sprawie przepisy k.p.a., w tym związane z udostępnianiem stronie akt sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew zasadzie wynikającej z art. 73 k.p.a., organ odmówił stronie skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy (w tym ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców) pomimo, iż składała ona w tym względzie stosowne wnioski. Jednocześnie organ powyższej odmowy nie dokonał w formie postanowienia, do czego zobowiązywał go art. 74 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem na postanowienie odmawiające udostępnienia akt sprawy, w tym także części tych akt, służy zażalenie. Może być one zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu jego niezgodności z prawem. Skarżący wykorzystania tej drogi obrony swoich praw został w niniejszej sprawie bezpodstawnie pozbawiony. W toku tego postępowania wpadkowego zarówno strona, jak i przede wszystkim organ, miałby możliwość prezentacji swojego stanowiska, w tym argumentacji przedstawionej dopiero w odpowiedzi na skargę, które następnie poddane zostałoby ocenie sądu.

W konsekwencji strona nie mając możliwości zapoznania się z aktami, w toku postępowania administracyjnego nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do argumentacji organu. W skardze skarżący przedstawił szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego, lecz jak wyjaśnił na rozprawie nie był w stanie ich uzasadnić nie mając wglądu do akt sprawy.

W decyzjach wydanych w rozpoznawanej sprawie organ szczegółowo przedstawił punktację jaką otrzymały oferta wybrana oraz oferta strony skarżącej. Omówił również – w odniesieniu do skarżącego – tę część punktacji, która zdecydowała o wyborze oferty konkurenta. Brak jest natomiast odniesienia się organu (uzasadnienia) do punktacji przyznanej ofercie wybranej. W tych warunkach strona, której odmówiono udostępnienia akt dotyczących oferty wygranej, nie ma żadnej możliwości sprawdzenia czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty zaaprobowana następnie przez organ, nie narusza zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie wiadomo bowiem czy wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria, skoro nie wskazano dokładnie jakie okoliczności zdecydowały o przyznaniu określonej ilości punktów w ofercie wygranej. Nie znając uzasadnienia przyjętej oceny punktowej skarżący nie miał możliwości podjęcia polemiki z przedstawioną przez organy argumentacją. Zapewnienia organów, iż postępowanie konkursowe było prowadzone z zachowaniem zasady równego traktowania podmiotów oraz uczciwej konkurencji, bez wskazania przez te organy materialnych podstaw analizy materiału dowodowego w sprawie w zakresie szczegółów przyznania punktacji, nie mogą być zweryfikowane. Nie wiadomo również czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty (art. 134 i 148 ustawy). W tym kontekście na podkreślenie zasługuje, iż w odpowiedzi na skargę organ podał, iż przeprowadzono kontrolę tyko jednego oferenta – strony skarżącej. Jednocześnie organ nie wyjaśnił, dlaczego kontroli takiej nie przeszli pozostali oferenci. Nie ulega wątpliwości, że komisja konkursowa jest władna przeprowadzić kontrolę w zakresie prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w poszczególnych ofertach. Jeżeli jednak kontrola taka nie dotyczy wszystkich podmiotów występujących z ofertą, to należy takie stanowisko szczegółowo uzasadnić, zwłaszcza w kontekście obowiązującej komisję zasady równego traktowania oferentów i zasady oceny ich ofert przez pryzmat tych samych kryteriów. W przeciwnym wypadku kontrola przestrzegania tych zasad jest niemożliwa. O odstąpieniu komisji konkursowej od kontroli wszystkich ofert strona skarżąca dowiedziała się dopiero z odpowiedzi na skargę, a to z uwagi na brak udostępnienia jej na etapie postępowania administracyjnego wglądu do akt sprawy. Sytuacja ta wyraźnie wskazuje, że brak możliwości wglądu do akta sprawy pozbawił stronę możliwości obrony swoich praw i przedstawienia argumentacji zmierzającej do wykazania, że i w jakim stopniu nastąpił uszczerbek jej interesu prawnego.

Reasumując, w ocenie Sądu, organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie wyjaśniły również w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, skoro strona pozbawiona wglądu do akt nie może sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie ma możliwości zbadania czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jej odwołaniem jest zasadne.

Rozpoznając ponownie sprawy organy winny kierować się podanymi powyżej wskazówkami, w tym ustalić i wyjaśnić z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów przyznane uczestnikom konkursu, a także czy przyznanie punktów ofercie konkurencyjnej nastąpiło bez uchybienia zasadom postępowania tj. przepisom proceduralnym prowadzącym do osiągnięcia opisanych wyżej celów ustawy i Konstytucji RP. W decyzji kończącej sprawę organ powinien ponadto w taki sposób uzasadnić dokonane przez siebie oceny – stosownie do treści przepisu art. 11 k.p.a., żeby żaden z oferentów nie miał wątpliwości dlaczego wybrana została nie jego, lecz inna oferta i że wybór ten nastąpił z poszanowaniem ww. zasad postępowania.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy i koszty wynagrodzenia pełnomocnika Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.