Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 540/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135,145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188, 202 par. 2, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.  ust. 5f, 10, 10f, 10h
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 64b par. 1, art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7,77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 46 poz 237
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w  administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 124/15 w sprawie ze skargi M. R. i W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Z. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. solidarnie na rzecz M. R. i W. R. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 124/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. R. i W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta Z. przyznał M. R. i W. R. kwotę 1.537 zł z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] o nr rejestracyjnym [...] oraz kwotę 250 zł za usunięcie tego pojazdu z drogi. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że we wniosku o zwrot wydatków związanych z wykonaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, skarżący wskazał konieczne wydatki, jednak nie przedstawił sposobu obliczenia tych kwot. W związku z tym, organ przyjął, że skarżącemu przysługuje wynagrodzenie za okres od 4 września 2010 r., w wysokości 7,32 zł brutto za dobę. Powyższa kwota została ustalona na podstawie opinii [...] S.C., Firmy Franszyzingowej [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r., która wyliczyła ją jako średnią arytmetyczną stawek stosowanych przez organy publiczne, a także w oparciu o uchwałę Rady Powiatu w Z. i stawki wynikające z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz.1137 z późn. zm.), dalej: P.r.d.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpoznaniu zażalenia, uchyliło w całości postanowienie Starosty Z. z dnia [...] lutego 2014 r. i przyznało M. R. i W. R. kwotę 2.677,00 zł z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] za okres od 4 września 2010 r. do 1 kwietnia 2011 r. oraz kwotę 250 zł za usunięcie tego pojazdu z drogi. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów na Staroście ciąży obowiązek zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór dopiero od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym. Za taki też okres zleciło biegłemu rzeczoznawcy ustalenie wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenia za dozór, a strona nie zakwestionowała opinii biegłego. Odnosząc się natomiast do kwoty wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Kolegium dopuściło wnioskowany przez skarżących dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy A. J. Biegły sporządził opinię z dnia 10 października 2014 r., w której ustalił wynagrodzenie za dozór i parkowanie pojazdu za okres od 4 września 2010 r. do 1 kwietnia 2011 r. w kwocie 2.677,00 zł. Wartość ta została ustalona przy zastosowaniu metody ceny średniej. Kolegium dokonało oceny powyższej opinii w zestawieniu z opinią z dnia 12 kwietnia 2013 r. i uznało, że jest ona bardziej rzetelna niż poprzednia opinia. [...] s.c., Firma Franszyzingowa [...] uwzględniła jedynie stawki wynikające z uchwały Rady Powiatu Z. i z Prawa o ruchu drogowym, które obejmują tylko usługę parkowania, bez dozoru pojazdów. Ponadto, do określenia tej kwoty biegły przyjął rzeczywiste wydatki poniesione przez podmioty publiczne, natomiast nie wziął pod uwagę, że skarżący przechowywali pojazd usunięty z drogi i dozorowali go w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. R. i W. R. zaskarżyli powyższe postanowienie w części dotyczącej kwoty 2.677,00 z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór za okres od 4 września 2010 r. do 1 kwietnia 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art.. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn zm.), dalej: k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżącym przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór nad pojazdem za okres od dnia 5 listopada 2008 r. do dnia 1 kwietnia 2011 r. Skarżący powołali się na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, z której wynika, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił. Sąd ten podał, że w art. 130 a ustawy – Prawo o ruchu drogowym określone zostały przypadki, w których obligatoryjnie lub fakultatywnie pojazd jest usuwany z drogi na koszt jego właściciela. Chodzi tu o sytuacje zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, za które odpowiedzialność ponosi właściciel pojazdu, także w sytuacji udostępnienia czy powierzenia pojazdu innej osobie. Zgodnie z ust. 5a, 5c i 6 tego artykułu (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018)) pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę i umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu (ust. 6), zaś wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6 (ust. 7). Ustęp 10 powyższego artykułu w brzmieniu sprzed nowelizacji, przewidywał natomiast przejście z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów, które zostały usunięte z drogi na skutek naruszenia przepisów o bezpieczeństwie lub porządku ruchu drogowego wskazanych w ust. 1 lub ust. 2 tego artykułu oraz nie zostały odebrane przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia ich usunięcia. Do przejścia własności takich pojazdów na rzecz Skarbu Państwa dochodziło w związku z uznaniem ich za porzucone z zamiarem wyzbycia się własności. Przepis art. 130a ust. 10 ustawy w zakresie, w jakim dopuszczał objęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06, został uznany za niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiany przepis utracił moc we wskazanym zakresie z dniem 12 czerwca 2009 r. Po wejściu w życie ustawy nowelizującej, przepis art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowi, że w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, starosta występuje do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jeżeli nie został on odebrany przez właściciela lub osobę uprawnioną w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. W myśl art. 130a ust. 5f ustawy - Prawo o ruchu drogowym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Stosownie do obowiązującego ust. 6 tego artykułu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie. Zgodnie z ust. 6e opłaty, o których mowa w ust. 6 stanowią dochód własny powiatu.

Zdaniem Sądu I instancji analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że stawki opłat ustalane przez radę powiatu za usuwanie i parkowanie pojazdów w sytuacjach opisanych w ust. 1 i 2 art. 130a nie określają wynagrodzenia przysługującego przedsiębiorcy, któremu zlecono usunięcie i parkowanie pojazdu, ale stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego, której powierzono te zadania. Przechowawca ma obowiązek wydać pojazd po okazaniu mu dowodu uiszczenia opłaty. Natomiast w stosunku do jednostki wyznaczonej przez starostę, podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 tej ustawy. Z powyższego wynika, że zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków i wynagrodzenia poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu.

W ocenie Sądu SKO prawidłowo ustaliło kwotę zwrotu wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia należnego za dozór pojazdu w oparciu o opinię wykonaną na zlecenie tego organu. Wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach, powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Stosując art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, opinia sporządzona przez biegłego A. J. uwzględnia powyższe przesłanki. Ustalając wynagrodzenie za dozór i parkowanie pojazdu w okresie od 4 września 2009 r. do 1 kwietnia 2011 r. w wysokości 2.677,00 zł, biegły dokonał obliczeń przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą ceny średniej. Badaniu poddano świadczenie usług w latach 2010 i 2011 na rynku lokalnym, obejmującym powiaty sąsiadujące z powiatem z. – powiaty b. i h. Ustalając powyższą kwotę uwzględnił podobne usługi dozoru i parkowania pojazdów mechanicznych, świadczone przez trzy podmioty, w których stawki kształtowały się od 10 zł do 15 zł netto za dobę parkowania. Średnia cena jednostkowa wynosiła 11,87 zł za dobę. W ocenie Sądu, opinia z dnia 10 października 2014 r. zawiera uzasadnienie pozwalające na ocenę logiczności wywodów i wniosków końcowych, a w konsekwencji jest dowodem miarodajnym, pozwalającym w pełni na określenie należnej skarżącym kwoty. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący zostali pouczeni o możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do opinii z dnia 10 października 2014 r., w terminie 7 dni od jej otrzymania, z czego jednak nie skorzystali.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut niewłaściwego wskazania przez organ okresu, za jaki przysługuje skarżącym zwrot wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór pojazdu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, stwierdzający niekonstytucyjność art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszczał objęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów spowodował konieczność zmiany stanu prawnego. W wyniku nowelizacji z dnia 22 lipca 2010 r. zmieniono art. 130a ust. 10 ustawy w ten sposób, że orzeczenie o przepadku pojazdu przekazano do właściwości sądu, zastrzegając, iż przepadek następuje na rzecz powiatu, a nie, jak dotychczas – Skarbu Państwa. Zobowiązano też starostę do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie tego orzeczenia, skracając z sześciu do trzech miesięcy termin, w jakim właściciel usuniętego pojazdu lub osoba uprawniona może go wcześniej odebrać. Jednocześnie w art. 130a ust. 10h ustawy ustanowiono zasadę, w myśl której koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, wskazując, że decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Zmienione przepisy weszły w życie z dniem 4 września 2010 r. i nie mogą być stosowane z mocą wsteczną, do okresu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. Skarb Państwa nie nabywał już własności pojazdu z mocy prawa, co uzasadniało obciążenie go tymi kosztami, natomiast podmiotem, na rzecz którego orzeka się przepadek pojazdu stał się powiat, ale już bez zobowiązywania go do pokrycia tych kosztów. Z tego powodu w art. 13 ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. przesądzono, że koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy, do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy będzie ponosił Skarb Państwa. Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli 6-miesięczny termin z art. 130a ust. 10 p.r.d., w jego brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją (odebrania pojazdu) - upłynął w okresie między dniem 11 czerwca 2009 r., a dniem 4 września 2010 r., to koszty przechowywania pojazdu po upływie tego sześciomiesięcznego terminu i do dnia 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa.

Zdaniem Sąd pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie termin odebrania pojazdu upłynął 5 maja 2009 r. Skoro zatem koszty dozoru za okres do dnia 4 września 2010 r. nie obciążają powiatu, na rzecz którego przeszedł pojazd, nie jest uprawnione domaganie się ich od starosty powiatu.

W skardze kasacyjnej M. R. i W. R. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, z późn. zm.), dalej ustawa nowelizująca, poprzez błędne przyjęcie, iż 6 miesięczny termin z art. 130a ust 10 p.r.d. w jego brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją (odebrania pojazdu), upłynął w okresie między dniem 11 czerwca 2009 r., a dniem 4 września 2010 r., a koszty przechowania pojazdu po upływie tego sześciomiesięcznego terminu i do dnia 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa; art. 12 ust. 2 w związku z art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. poprzez ich niezastosowanie; art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, iż przepis ten nie określa wynagrodzenia przedsiębiorcy, któremu zlecono usunięcie i parkowanie pojazdu.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dalej p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 65 § 1, 10 § 1 i 8 k.p.a. polegające na tym, iż sąd I instancji wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia przez organy I i II instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 65 § 1, 10 § 1 i 8 k.p.a., polegające niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy przez organy I i II instancji tj. niewzięcie pod uwagę całości materiału zgromadzonego w sprawie, z którego jednoznacznie wynika okres za jaki skarżącym przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór nad pojazdem tj. za okres od dnia 5.11.2008 r. do dnia 1.04.2011 r.; art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu przez organy administracji zasady budzenia zaufania obywatela do państwa i prawa, która nakłada na nie obowiązek prowadzenia postępowania w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy, art. 65 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybień organów I i II instancji w postaci nieprzekazania podania o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem tj. za okres od dnia 5.11.2008 r. do dnia 4.09.2010 r. w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono uznał się za niewłaściwy w sprawie; art. 134 § 1 p.p.s.a polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania za drugą instancję według norm przepisanych. Nadto w sytuacji skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z możliwości wskazanej w art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz kosztów postępowania za drugą instancję według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zakres stosowania znowelizowanych przepisów ustawy do stanów faktycznych istniejących przed nowelizacją rozważył Naczelny Sądu Administracyjny w Warszawie w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14 "Artykuł 11 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. stanowi, że w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Artykuł 12 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazuje umorzenie i przekazanie sprawy właściwym starostom w przypadku postępowań o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli postępowania te nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Ustęp 2 przywołanego art. 12 ustawy nowelizującej dotyczy sytuacji, w których termin określony w poprzednim brzmieniu art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu nie zostało wszczęte. Stosuje się wówczas odpowiednio przepis art. 11 ustawy nowelizującej, co oznacza, że przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Z treści norm zawartych w ustawie z dnia 22 lipca 2010 r., które mają charakter przepisów prawa przejściowego, wynika, że sprawy, o których mowa w art. 130a Prawa o ruchu drogowym, zostały poddane reżimowi ustawy w jej znowelizowanym brzmieniu. Przepis ten stanowi wobec tego kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania. Nie ma w tej sytuacji potrzeby posiłkowania się art. 102 u.p.e.a. oraz wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. Ogólna bowiem zasada głosi, że jeżeli w przepisach przejściowych brak jest wyraźnych wskazań co do konieczności stosowania prawa poprzednio obowiązującego, to stosuje się prawo obecnie obowiązujące". Przepisy art. 12 ustawy nowelizującej regulują zatem zasady postępowania w przypadkach pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W realiach przedmiotowej sprawy winien mieć zastosowanie art. 12 ust. 2 ustawy nowelizującej, który dotyczy pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (termin odebrania pojazdu upłyną w dniu 5 maja 2009 roku.), jednakże takich, w przypadku których postępowania w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa wszczęte nie zostały (przedmiotowej sprawie postępowanie takie nie zostało wszczęte). Przepisy art. 12 ust. 2 w związku z art. 11 ustawy nowelizującej dotyczą zatem wszystkich pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (bez względu na to, czy termin ten upłynął przed czy też po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r.), a zarazem nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. W związku z tym stosuje się wówczas odpowiednio przepis art. 11 ustawy nowelizującej, co oznacza, że przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał sprawę w ramach zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do podważania stanowiska organów zaaprobowanego przez Sąd, że Starosta Zamojski nie był właściwy do orzekania o wynagrodzeniu za przechowywanie pojazdu od dnia 5 listopada 2008 r. do dnia 4 września 2010 r., ponieważ za ten okres koszty dozoru obciążają Skarb Państwa. Zatem w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowiły przepisy art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 130a ust. 10f Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to podstawa prawidłowa, jednak organy administracji i Sąd pierwszej instancji dokonały błędnej wykładni tych przepisów, co skutkowało przyjęciem, że wniosek skarżących należało rozpoznać tylko za okres od 4 września 2010 r. do 1 kwietnia 2011 r.

Zauważyć należy, że od wielu już lat obowiązuje w Prawie o ruchu drogowym zasada, iż to właściciel ponosi koszty usunięcia pojazdu z drogi. Wedle obecnego brzmienia odpowiedzialność właściciela (dysponenta pojazdu) jest dodatkowo skonkretyzowana w art. 130a ust. 10h i 10i, które wskazują zakres owej odpowiedzialności oraz stanowią podstawę prawną do orzekania o niej przez starostów. Odrębnie natomiast należy rozważać problem rozliczeń z podmiotami realizującymi usługi w zakresie usuwania pojazdów. Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań Sąd pragnie wskazać na okoliczność wielokrotnego nowelizowania art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, który reguluje zagadnienia związane z usuwaniem pojazdu z drogi na koszt właściciela. Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z pierwotnym brzmieniem tegoż przepisu, dodanego do ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444) w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 art. 130a pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5), usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, wysokość opłat ustala rada powiatu (art. 130a ust. 6), zaś wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6 (art. 130a ust. 7). Jednocześnie w art. 130a ust. 10 prawodawca ustalił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.

Następnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 109, poz. 925) art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze zostały uznane za niezgodne z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracić miał moc z dniem 30 czerwca 2006 r. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez Trybunał sprzeczności powyższej regulacji z Konstytucją RP było naruszenie przez nią zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ze względu na to, iż brak w ustawie jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które determinowałyby treść rozstrzygnięć podejmowanych przez starostę zarówno co do wyznaczenia podmiotu gospodarczego, który z wyłączeniem innych uczestników tej sfery rynku usług byłby uprawniony do usuwania pojazdów z drogi w sytuacjach opisanych w art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym, jak i podmiotu prowadzącego parking strzeżony, na którym następnie umieszczany byłby usunięty pojazd. Stąd też Trybunał skonstatował, że regulacja (także ta, zawarta w ustawie), która ustanawia ograniczenie w korzystaniu z wolności działalności gospodarczej nie może poprzestawać na określeniu tylko formalnych elementów tego ograniczenia. Samo więc przyznanie staroście kompetencji do podejmowania działań o charakterze reglamentacyjnym, bez jednoczesnego doprecyzowania merytorycznych przesłanek jej realizacji nie może być uznane za spełniające konstytucyjny wymóg ustawowej podstawy ograniczenia. Brak bowiem materialnych przesłanek wykonywania przez starostę kompetencji określonych w art. 130a ust. 5 i 6 zd. 1 prawa o ruchu drogowym skutkuje niemożnością precyzyjnego określenia charakteru, jak i treści wprowadzanego ograniczenia. Niezależnie od powyższego w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że inną okolicznością budzącą wątpliwości z punktu widzenia art. 2 Konstytucji jest niejasność co do charakteru prawnego stosunków pomiędzy starostą a podmiotem wyznaczonym do wykonywania czynności określonych w art. 130a ust. 5 i 6 ustawy oraz między właścicielem pojazdu a tym podmiotem. Taka sytuacja ułatwia "manipulowanie statusem", co oznacza możliwość rozmaitej kwalifikacji prawnej tych stosunków i przypisanie im diametralnie odmiennych reżimów prawnych.

W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego doszło z dniem 19 października 2006 r. do wprowadzonej ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 190, poz. 1400) nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 100, poz. 649) art. 130a ust. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, został uznany za niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis we wskazanym zakresie utracił moc z dniem 12 czerwca 2009 r.

Do kolejnej znaczącej nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018). Ustawa ta dokonała szeregu zmian w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, które jednakże weszły w życie w różnych terminach. W szczególności z dniem 4 września 2010 r. weszła w życie zmiana art. 130a ust. 10 ustawy Prawo drogowe zgodnie z którą starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Nadto w tej samej dacie weszły w życie dodane do art. 130a ust. 10a do 10l, stanowiące między innymi, że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu (ust. 10g) oraz, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust. 10h).

Natomiast z dniem z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawa nowelizacyjna z dnia 22 lipca 2010 r. między innymi uchyliła art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e upoważniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria jakimi winien się przy tym wyznaczaniu Starosta kierować, wprowadzając w to miejsce art. 130a ust. 5f ustawy prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, zaś starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż, powierzenie wykonywania tego rodzaju zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych oznacza konieczność przeprowadzenia odpowiedniej, przewidzianej tymi przepisami procedury zmierzającej do wyłonienia podmiotu zewnętrznego, który będzie je realizował, a następnie zawarcie z nim umowy cywilnej. Powyższe wynika wprost z regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), gdzie na zamawiającego nałożono obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia, a jako jedyna formę udzielenia zamówienia przewidziano zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Z tą samą datą, to jest z dniem 21 sierpnia 2011 r. weszła także w życie zmiana art. 130a ust. 6, który stanowił dotąd, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu, zaś po nowelizacji wskazywał, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Nową regulację uzupełniały zapisy zawarte w dodanych ust. 6a do 6e, ustanawiające maksymalną dopuszczalną wysokość opłat oraz zasady ich waloryzacji oraz wskazanie, że opłaty te stanowią dochód własny powiatu (ust. 6e).

W świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz ich zmian w czasie, dokonać należy oceny charakteru stosunków prawnych, które powstają w następstwie usunięcia pojazdu z drogi w trybie przewidzianym w art. 130a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i umieszczenia go na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, względnie usunięcia go z parkingu w przypadku orzeczenia przepadku nieodebrania pojazdu na rzecz właściwego powiatu. Zauważyć bowiem należy, iż w następstwie powyższego usunięcia pojazdu z drogi dochodzi każdorazowo do powstania stosunku pomiędzy podmiotem faktycznie usuwający pojazdy z drogi i prowadzącym parking strzeżony, a organem administracji, do którego należy realizacja tych zadań. Podkreślić tu trzeba, że do relacji tej nie znajdą jakiegokolwiek zastosowania regulacje dotyczące ustalenia opłat obciążających właściciela pojazdu o jakich mowa w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, co obejmuje zarówno decyzyjny tryb ustalania tych opłat, jak i wysokości opłat ustalanych przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 3079/12) a także ustalania kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu na podstawie art. 130a ust. 10 h tej ustawy.

W tym miejscu warto wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 (ONSAiWSA z 2011 r. Nr 1, poz. 4) stanął na stanowisku, że: "jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449)". W uchwale tej zwrócono uwagę, że zgodnie z 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449) przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące przechowania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten przepis jest zatem podstawą zastosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji, o której mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Warto w tym miejscu podkreślić, że rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2002 r. stanowiło nie tylko o możliwości stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacjach określonych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym, ale również wyznaczało właściwość naczelników urzędów skarbowych - jako "organów egzekucyjnych" w takich sytuacjach (§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

Przechodząc do stanu prawnego z dnia wydania zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. znacząco zmieniono art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Istotą nowelizacji było dostosowanie ustawy do wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., P 4/06. Niejako przy okazji skorygowano jednak w dużej mierze procedurę związaną z usuwaniem pojazdów, w tym także regulacje dotyczące zadań i kompetencji organów. Wedle znowelizowanego art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg stało się zadaniem własnym powiatu. Z kolei w myśl art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym starosta został obowiązany w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi do występowania do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu. W rozpoznawanej sprawie Sąd orzekł przepadek na rzecz Powiatu Z.

Mając na względzie powyższe należy oczywiście postawić pytanie, czy nadal aktualna pozostaje uchwała o sygn. akt. I OPS 1/10 i czy art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien stanowić nadal podstawę orzekania o kosztach należnych przedsiębiorcom świadczącym usługi usunięcia i dozoru pojazdów w sytuacjach wskazanych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym? Pytanie to jest o tyle zasadne, że powstaje wątpliwość, czy od daty wystąpienia skutków wyroku P 4/06 (12 miesięcy od ogłoszenia - tj. 11 czerwca 2009 r.), a już na pewno od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r., można nadal powoływać się na rozporządzenie rozciągające stosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w celu uzasadnienia stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do pojazdów usuniętych z dróg. Wątpliwość wynika z tego, że na skutek tych zdarzeń (wyroku Trybunału i zmiany ustawy) nie można już twierdzić, że pojazdy porzucone nie stają się własnością Skarbu Państwa (a to przecież - jak wskazano - uzasadniało stosowanie przepisów egzekucyjnych).

Odpowiadając na powyższe pytanie należy wskazać, że uchwała I OPS 1/10 rzeczywiście straciła obecnie na aktualności o tyle, że w świetle obowiązujące treści Prawa o ruchu drogowym powiat obejmuje własność porzuconych pojazdów, a rozporządzenie z 2002 r. rozciągające stosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do takich tylko sytuacji się odnosiło. Nie może jednak ujść uwadze, że konkluzja zawarta w uchwale I OPS 1/10 została przez ustawodawcę obecnie świadomie ujęta w obowiązujących przepisach prawa. Otóż ustawą zmieniającą z dnia 22 lipca 2010 r. skorygowano art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (delegacja ustawowa) wskazując, że Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, rozciągnąć stosowanie w całości lub w części przepisów działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie przechowywania, oszacowania i sprzedaży zajętych ruchomości na określone ruchomości, które stały się własnością "Skarbu Państwa albo powiatu" (a nie jak dotychczas - tylko Skarbu Państwa). Zmiana upoważnienia ustawowego otworzyła drogę do uchwalenia przez Radę Ministrów nowego rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 z późn. zm.), w którym wyraźnie zaznaczono, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w tym art. 102 § 2) mogą być stosowane także względem ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie m.in. objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej (§ 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia). Bardzo istotne jest też to, że w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r. określono, że jako "organ egzekucyjny" na potrzeby stosowania działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy uznać "starostów w zakresie: (...) likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.)".

Podsumowując powyższe wskazać należy, że do rozliczania kosztów pojazdów usuniętych z drogi art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji niegdyś stosowano w oparciu o § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r., a co za tym idzie prawodawca naczelników urzędów skarbowych uznawał za "organ egzekucyjny" właściwy do wydawania rozstrzygnięć (§ 4 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia). Z kolei obecnie z całą pewnością art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być stosowany w sytuacjach określonych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym w oparciu o § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r., a organem właściwym ("organem egzekucyjnym") jest wprost wskazany w tym rozporządzeniu starosta (§ 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia).

Z powyższych względów należy uznać, że art.102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi podstawę prawną przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za świadczone usługi przez skarżących. Ustaliwszy, że art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest podstawą rozstrzygnięcia o rozliczeniu kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów (przyznawanych na rzecz przedsiębiorcy świadczącego usługi w tym zakresie) należy rozważyć, jaka kompetencja płynie dla organu z tego właśnie przepisu. Zgodnie z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Organ egzekucyjny (a więc obecnie jednoznacznie starosta - zob. § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r.) przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1". Przepis ten odczytywać należy wespół z ogólnym przepisem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - art. 64b § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że "wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, a w szczególności na opłacenie (...) przewozu, załadowania, rozładowania, przechowania, utrzymania (...) ruchomości odebranych albo usuniętych z opróżnionych budynków, lokali i pomieszczeń" oraz art. 64c § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym "Opłaty (...) wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne (...) obciążają zobowiązanego". Z powyższego wynika, że wedle modelowego schematu stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydatki dozorcy stanowią wydatki egzekucyjne, a te z kolei stanowią wydatki, które zasadniczo "ponosi organ egzekucyjny" (art. 64b § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), które wtórnie obciążają zobowiązanego.

Należy więc stwierdzić, że stosując art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w oparciu o odesłanie z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r.) na potrzeby rozliczenia przedsiębiorcy świadczącego usługi usunięcia i przechowywania pojazdów, obecnie tylko i wyłącznie starosta uprawniony jest do przyznania temu przedsiębiorcy (dozorcy) usprawiedliwionych okolicznościami sprawy kwot. Niemniej jednak nie może orzekać od jakiego podmiotu te koszty będą pochodzić, czyniąc tym samym podmiot trzeci podmiotem zobowiązanym. Art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera bowiem upoważnienia do tego rodzaju rozstrzygnięcia. Reguluje on jedynie stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem egzekucyjnym a dozorcą.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż to Starosta Z. jest właściwy do orzekania co do żądania skarżących o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór nad pojazdem za cały okres jego przechowania tj. od dnia 5 listopada 2008 r. do dnia 1 kwietnia 2011 r. Z tym, że przyznając należną kwotę organ ten nie jest uprawniony orzec od jakiego podmiotu te koszty będą pochodzić i czynić tym samym podmiot trzeci podmiotem zobowiązanym. Jak wskazano wyżej - z perspektywy art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma znaczenia podmiot zobowiązany. Rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o ten przepis (na podstawie odesłania z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r.) służy wypłacie wydatków dozorcy ruchomości i są to wydatki doraźnie ponoszone przez organ egzekucyjny, którym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. jest starosta (w niniejszej sprawie Starosta Z.).

Sąd zaznacza, że czyniąc powyższe rozważania miał na względzie treść przepisu przejściowego - art. 13 ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. Zgodnie z nim "Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Innymi słowy Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia 4 września 2010 r., z tym że chodzi tylko o koszty za okres do 4 września 2010 r. Art. 13 ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. jest przepisem, który nie łączy się z żadną inną regulacją, która wskazywałaby w jaki sposób, ewentualnie jaki podmiot (statio fisci) miałby realizować obowiązki Skarbu Państwa z niego wynikające. Aby zrozumieć sens analizowanej regulacji zwrócić należy uwagę na przepisy ją poprzedzające. Z art. 11 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. wynika, że pojazdy, wobec których rozpoczął się, ale trwa nadal termin mający skutkować ich przepadkiem, w efekcie tego przepadku stają się własnością powiatu. Z kolei art. 12 odnosi się do postępowań w sprawie przejęcia pojazdów nie odebranych przez osoby uprawnione - postępowania te w całości przechodzą do właściwości starostów. Jedynie wskazany wyżej art. 13 ustawy reguluje skutki faktyczne zaistniałe, a mianowicie wskazuje na Skarb Państwa jako generalnie odpowiedzialny za koszty powstałe z tytułu przechowywania pojazdów, które generowane były w czasie obowiązywania dawnych regulacji, ale od 11 czerwca 2009 r. nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa. Art. 13 ustawy koresponduje zatem z nowym (obecnym) brzmieniem art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym ("Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu") zabezpieczając możliwość domagania się przez powiaty od Skarbu Państwa zwrotu kwot wypłaconych przedsiębiorcom za okres przechowywania pojazdów przed dniem 4 września 2010 r. Podobnie rolę art. 13 ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. zdaje się postrzegać również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu wyjaśniono, iż "w przepisach międzyczasowych ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. (...) nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. i 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wskazuje przy tym, że konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego, pod rządami Prawa o ruchu drogowym po dniu 11 czerwca 2009 r., nie stoi w kolizji z kwestią odpowiedzialności prawnej za koszty przechowania pojazdów, która zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej spoczywa na Skarbie Państwa. Na podstawie normy wypływającej z tego przepisu Starosta (...) może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. Nie istnieją bowiem podstawy do obciążenia jakiegokolwiek statio fisi – Skarbu Państwa obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu opisanego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 102 ust. 2 u.p.e.a.

Konkludując należy uznać, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę naruszając art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem wadliwie przyjął, że Starosta Z. nie był uprawniony do rozstrzygnięcia o całym wniosku skarżących, a tym samym Sąd nie dostrzegł, że Starosta ten naruszył zasady wynikające z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków do załatwienia sprawy. Organ pierwszej instancji dokonując wadliwej interpretacji przepisów prawa niezasadnie ograniczył postępowanie tylko do części wniosku skarżących, tj. tylko do ich żądania za okres od 4 września 2010 r. do dnia 1 kwietnia 2011 r. Stanowisko Starosty w tym zakresie nietrafnie podzielił też organ drugiej instancji.

Mając powyższe na względzie zbędnym stało się odnoszenie do pozostałych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Wyżej przedstawione stanowisko skutkowało tym, że Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, rozpoznał skargę. Stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny determinowało konieczność uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty Zamojskiego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji stosownie do treści art. 153 p.p.s.a zastosuje się do wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, dokonanej przez Sąd kasacyjny i rozpozna w całości żądanie skarżących, przeprowadzając stosowne postępowanie dowodowe celem ustalenia wysokości wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór należnych skarżącym za okres od 5 listopada 2008 r. do dnia 1 kwietnia 2011 r..

O kosztach postępowania sądowego za dwie instancje od organu odwoławczego na rzecz skarżących, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.