Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 38/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 0007.76.2019 Rady Miejskiej w [...] z dnia 21 października 2019 r. w sprawie ustalenia głównych kierunków działania Burmistrza [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska na sesji w dniu 21 października 2019 r., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako u.s.g.), podjęła uchwałę nr 0007.76.2019 w sprawie ustalenia głównych kierunków działania Burmistrza. Na mocy tej uchwały Rada Miejska wyznaczyła Burmistrzowi kierunki działania związane z zadaniem polegającym na budowie oczyszczalni ścieków oraz rozbudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej w Gminie (§ 1). Ponadto zobowiązała Burmistrza do: 1) określenia zakresu zadania oraz miejsca jego realizacji na podstawie oceny stanu technicznego istniejącej sieci i obiektów wod.-kan. Gminy oraz analizy przedrealizacyjnej sporządzonej przez wyspecjalizowanych doradców zewnętrznych oraz dialogu konkurencyjnego potencjalnych wykonawców; 2) sporządzenia oceny efektywności realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (§ 2). Ponadto zobowiązano Burmistrza do przedstawiania Radzie Miejskiej kwartalnych sprawozdań z realizacji uchwały (§ 3). W załączniku nr 1 do uchwały określono ponadto zakres audytu sieci i obiektów wod.-kan. wraz z analizą potrzeb dotyczących rozbudowy, modernizacji oraz wykonania sieci i obiektów, na który składa się ocena stanu technicznego istniejącej sieci i obiektów, identyfikacja potrzeb oraz wycena istniejących środków trwałych. W uzasadnieniu uchwały podano, że palącym problemem mieszkańców Gminy jest zła jakość wody dostarczanej przez komunalną osobę prawną ZGK Sp. z o.o. i w tym też celu Gmina powinna zainicjować działania polegające na budowie oczyszczalni ścieków oraz rozbudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej w Gminie. Wskazano, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zezwala radzie gminy na stanowienie o kierunkach działania burmistrza, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Projekt ten nie nakazuje konkretnego sposobu załatwienia sprawy, a jedynie wytycza ogólne zasady postępowania, natomiast Burmistrz ostatecznie dokona określenia zakresu zadania oraz miejsca jego realizacji.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust.1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa w postaci art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 1 i 2 i art. 31 u.s.g.

Na wstępie uzasadnienia rozstrzygnięcia organ nadzoru zwrócił uwagę, że odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych uchwały, podczas gdy w badanej uchwale brak takiego odesłania do załącznika nr 1. Zdaniem organu powoduje to uzasadnione wątpliwości, co do charakteru tego załącznika, tym bardziej, że w uchwale brak zapisów, dotyczących audytu sieci i obiektów wod.-kan. W/w wada według Wojewody wpływa niewątpliwie na możliwość wykonania uchwały w tym zakresie, niezależnie od pozostałych zastrzeżeń organu nadzoru do badanego aktu. Następnie odnosząc się do zgodności badanej uchwały z prawem Wojewoda wskazał, iż art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zezwala radzie jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc wyłącznie na wydawaniu aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających ogólne wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego.

Tego rodzaju uchwała powinna mieć charakter określenia ogólnych celów i priorytetów, a nie polecenia wykonania wymienionych spraw czy inwestycji w określony przez radę sposób. Takie rozumowanie stanowienia kierunków działania wójta wynika z u.s.g., która w sposób jednoznaczny rozdziela funkcje rady gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przyznając radzie funkcje stanowiące i kontrolne, zaś wójtowi funkcje wykonawcze. W ramach funkcji wykonawczych, ustawodawca precyzuje w art. 30 u.s.g., że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (w szczególności przygotowuje projekty uchwał rady gminy, określa sposoby ich wykonania, gospodaruje mieniem komunalnym, wykonuje budżet, podejmuje przedsięwzięcia inwestycyjne), a na mocy art. 31 u.s.g. kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Zdaniem Wojewody konsekwencją tak ukształtowanego podziału jest brak uprawnienia do wkraczania w każdą z tych sfer bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rada Miejska nie może zatem nałożyć na Burmistrza obowiązku podejmowania w istocie konkretnych czynności związanych z realizacją zadania, polegającego na budowie oczyszczalni ścieków oraz rozbudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej w Gminie (por. § 2 uchwały, załącznik nr 1 do uchwały). Według organu nadzoru powyższe regulacje, mimo wyjaśnienia zawartego w uzasadnieniu uchwały, w sposób istotny naruszają art. 30 ust. 1, 2 oraz art. 31 u.s.g., w którym wymieniono, co należy do zadań wójta.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie go w całości. Zaskarżonemu aktowi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 1 i 2 i art. 31 u.s.g. poprzez wadliwe uznanie, że uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, podczas gdy regulacja zakwestionowanej uchwały nie wkracza w zakres kompetencji przysługujących Burmistrzowi Gminy z mocy ustawy, nie nakazuje konkretnego sposobu załatwienia sprawy, a jedynie wytycza ogólne zasady postępowania.

Skarżąca, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 19 września 2017 r., sygn. II GSK 3514/15, zauważyła, iż art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących cele i priorytety działania wójta, dodając, iż stanowienie o kierunkach działania wójta oznacza generalnie władcze, wiążące dla wójta określanie celów i zadań działalności wójta. Zgodnie z powyższym według skarżącej Rada Miejska była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały. Jednocześnie skarżąca zarzuciła organowi nadzoru, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie podano jakie konkretnie zapisy uchwały wkraczają w kompetencje Burmistrza. Zdaniem skarżącej załącznik nr 1, na który powołuje się organ nadzoru nie jest częścią uchwały, a zatem nie może stanowić przedmiotu badania, tym samym wszelkie rozważania poczynione w przedmiocie załącznika nr 1, skarżąca uznała za bezprzedmiotowe.

Ponadto skarżąca zgłosiła wątpliwości co do wymogów formalnych zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazując, iż przewidziana w art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, możliwość prawna dekoncentracji wykonywania kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, która przysługuje wyłącznie wojewodzie (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 539/11). Tym samym za nieuprawnione uznała skarżąca wydanie rozstrzygnięcia przez Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego, dodając, iż w dacie wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowisko wojewody nie było obsadzone, a cytowana ustawa nie przewiduje p.o. wojewody (odwołując się w tym zakresie do wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 466/15).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione. Organ nadzoru nie zgodził się ze stroną skarżącą, że załącznik nr 1 nie jest częścią uchwały, wskazując, że Rada Miejska na sesji 21 października 2019 r. podjęła uchwałę wraz z ww. załącznikiem nr 1. Następnie uchwała wraz z załącznikiem nr 1 została podpisana podpisem elektronicznym przez Przewodniczącego Rady Miejskiej. Ponadto o tym, że załącznik nr 1 stanowi integralną część uchwały świadczy status tego dokumentu (tj. podpisany) oraz fakt, że posiada on ten sam numer Id, co uchwała (tj. B9522497-C8FA- 46ED-9602-6F1486BF8507).

Natomiast odnośnie podniesionych w skardze zarzutów natury formalnej, Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez osobę uprawnioną. Organ stanął na stanowisku, że wojewoda na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (dalej jako u.o.w.) może powierzyć wykonywanie kompetencji nadzorczych pracownikowi urzędu, a upoważnienie to nie traci mocy z chwilą, gdy konkretna osoba, która udzieliła tego pełnomocnictwa, przestaje piastować urząd. Wojewoda dodał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności powierzania przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom oraz pracownikom urzędu (jest to tzw. dekoncentracja wewnętrzna). Upoważnienia udzielane przez organ administracji publicznej mogą przybierać różną formę, tj. mogą być indywidualne, bądź zawarte w regulaminie organizacyjnym czy statucie urzędu. Zdaniem Wojewody brak jest podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność określania przez wojewodę w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i kompetencji. Jednocześnie Wojewoda dodał, iż w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się organizacyjno-przedmiotową koncepcję organu administracji publicznej (a nie koncepcję podmiotową, którą prezentuje skarżący). Oznacza to, że od organu administracji publicznej - jako wyodrębnionej części aparatu państwowego (jednostki organizacyjnej), powołanej do wykonywania określonych przez prawo zadań publicznoprawnych, wynikających z przysługującej państwu zwierzchniej władzy (imperium) - należy odróżnić konkretną osobę wykonującą kompetencje tego organu. Organ administracji publicznej istnieje niezależnie od jego obsady personalnej, co gwarantuje ciągłość państwa oraz ciągłość działania jego organów. Funkcjonowanie organów administracji publicznej nie jest zatem uzależnione od tego, kto w danej chwili piastuje dany urząd (czy też urząd ten w ogóle posiada aktualnie obsadę personalną). W niniejszej sprawie Wojewoda - działając na podstawie art. 19 u.o.w. - upoważnił P.W., Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli, do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych (por. upoważnienie z [...] grudnia 2018 r., znak [...], stanowiące załącznik do niniejszego pisma). Mając na uwadze opisane wyżej stanowisko organ uznał, że Dyrektor Wydziału Nadzoru i Kontroli mógł wydać rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie upoważnienia udzielonego przez Wojewodę. Jednocześnie fakt, że w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowisko wojewody nie było obsadzone, uznano za całkowicie pozbawione znaczenia prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 p.p.s.a. Badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Generalnie przyjąć należy, iż za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Powody istotnego naruszenia prawa skutkujące zasadnością stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy mogą być zróżnicowane. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego, naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (tak M. Stahl, Z. Kmieciak, w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub też wadliwą jego wykładnię, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut podniesiony w skardze, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez osobę nieuprawnioną, tj. Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że z treści art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1464 – dalej jako ustawa o wojewodzie) w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że wojewoda jest władny delegować swoje uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych na pracowników swojego urzędu, prócz wstrzymania egzekucji administracyjnej, które z wyraźnej woli ustawodawcy na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie nie podlegają upoważnieniu i muszą być wykonane osobiście przez wojewodę. W przepisie art. 19 ustawy o wojewodzie jednak w sposób jedynie przykładowy wymienia się kategorie spraw, które wojewoda może powierzyć do załatwienia upoważnionemu pracownikowi, o czym świadczy użycie zwrotu "a w szczególności". Brak wymienienia w nim kompetencji nadzorczych nie jest natomiast równoznaczny z zakazem udzielenia upoważnienia w tym zakresie. Tym samym w świetle u.s.g. wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych (art. 91 u.s.g.), natomiast w przypadku upływu terminu do wydania tego rodzaju aktu – sporządzenie i wniesienie skargi do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.), należy do kategorii spraw wymienionych w art. 19 ww. ustawy. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest "środkiem załatwiającym sprawę nadzorczą". Wynikające z art. 19 ustawy o wojewodzie, upoważnienie do działania "w imieniu", jak i "na odpowiedzialność" wojewody, nie oznacza jednak przeniesienia kompetencji na inny podmiot, ponieważ to jest ciągle kompetencja wojewody. Mamy tu do czynienia z dekoncentracją wewnętrzną, dzięki której jest możliwa realizacja norm materialnego prawa administracyjnego. W wypadku jednoosobowych organów administracji publicznej takich jak wojewoda, realizacja norm prawa materialnego nie następowałaby, gdyby nie instytucja dekoncentracji wewnętrznej. Jest to rozwiązanie stricte organizacyjne, które jest stosowane ze względu na postulat sprawności działania administracji. Organy jednoosobowe zostały wyposażone w uprawnienia i obowiązki przekraczające możliwości jednej osoby, dlatego ustawodawca wprowadził, jako standard, system dekoncentracji wewnętrznej, która jest powszechnie stosowana w administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., I OSK 3743/18, CBOSA). Należy wskazać, że podnoszona przez skarżącą odmienna wykładnia art. 19 ustawy o wojewodzie przedstawiona w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 listopada 2011 r., II SA/Go 539/11 nie została podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od powyższego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., II OSK 401/12, CBOSA). W wyroku tym NSA stwierdził, że "w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności powierzania przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom. Brak jest podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność powierzania przez wojewodę, w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i funkcji. Upoważnienia te mogą przybierać różną formę, mogę być indywidualne, mogą być zawarte w regulaminie organizacyjnym bądź statucie urzędu". Już tylko dodatkowo należy wskazać, że powołany wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. nie dotyczył rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz zarządzenia zastępczego (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., I OSK 3743/18, CBOSA).

Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Powyższa regulacja prawna - będąc samodzielną podstawą do działania rady gminy - upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 925/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., IV SA/PO 1053/17, CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać ogólnie strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą więc wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. W art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. przewidziano, że do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa może bowiem wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań (wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., II GSK 3514/15, CBOSA).

Uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody ustaliła kierunki działania Burmistrza związanych z zadaniem polegającym na budowie oczyszczalni ścieków oraz rozbudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej w Gminie. Jednocześnie uchwala nałożyła na burmistrza obowiązek: określenia zakresu zadania oraz miejsca jego realizacji na podstawie oceny stanu technicznego istniejącej sieci i obiektów wod.-kan. Gminy; analizy przedrealizacyjnej sporządzonej przez wyspecjalizowanych doradców zewnętrznych oraz dialogu konkurencyjnego potencjalnych wykonawców; sporządzenia oceny efektywności realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego; przedstawiania Radzie Miejskiej kwartalnych sprawozdań z realizacji uchwały (§ 3). Jak już wyżej wskazano uchwała rady podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w powyższym zakresie winna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). W dyspozycji przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się natomiast uprawnienie do określania konkretnej formy działania, czy też wydawania poleceń określonego działania w konkretnej sprawie lub stosowania konkretnych rozwiązań (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., II OSK 2061/16, CBOSA). W ocenie Sądu treść zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały znacząco przekracza dopuszczalny zakres tzw. uchwały kierunkowej, bowiem rada nie tylko ustaliła burmistrzowi kierunek działania polegający na budowie oczyszczalni ścieków oraz rozbudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej, ale też w sposób niedozwolony doprecyzowała, jak ten cel ma być realizowany, poprzez nałożenie na burmistrza obowiązku określenia zakresu działania, miejsca jego realizacji, analizy przedrealizacyjnej oraz dodatkowo określiła w jaki sposób wskazane czynności mają być realizowane, a także zobowiązała organ wykonawczy do przedstawiania radzie kwartalnych sprawozdań z realizacji tej uchwały. Należy także dodać, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada wymogom art. 91 ust. 3 u.s.g. (zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne) a powołana przez organ argumentacja dotyczy tych aspektów sprawy, które są istotne dla oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Należy podzielić stanowisko Wojewody, że odesłanie do załącznika do uchwały powinno być zamieszczone w przepisach merytorycznych uchwały. Jednocześnie zważyć trzeba, że brak takiego odesłania w przedmiotowej uchwale nie stanowił przyczyny determinującej podjęcie przez organ nadzoru zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Sąd uznał stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym za zasadne, albowiem Rada Miejska przekroczyła kompetencję wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. naruszając jednocześnie art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. W konsekwencji zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Z tych względów skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.