Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1700/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 170/13 w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi stanowiącymi własność Gminy Miasto [...] i warunków udzielania bonifikat oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 170/13 Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi stanowiącymi własność Gminy Miasto [...] i warunków udzielania bonifikat.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z [...] 2012 r. nr [...] (dalej uchwała z [...] 2012 r.), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg), art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([j.t.] Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), Rada Miasta [...] (dalej Rada, organ) określiła zasady sprzedaży lokali mieszkalnych i nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi stanowiących własność Gminy Miasto [...] i warunki udzielenia bonifikat.

W § 9 ust. 1 uchwały z [...] 2012 r. przewidziano, że wnioski o wykup lokali mieszkalnych złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały rozpatrywane są na podstawie przepisów nowej uchwały z wyłączeniem jej § 6, w jego miejsce zastosowanie ma ust. 2 § 9 uchwały z [...] 2012 r., który stanowi, że od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych, ustala się bonifikatę w wysokości:

1) 95 %, gdy zbywany jest jeden lokal mieszkalny,

2) 97 %, gdy sprzedawane są jednocześnie wszystkie pozostałe lokale mieszkalne położone w granicach danej nieruchomości.

Uchwałę z [...] 2012 r. opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 6 czerwca 2012 r., pod pozycją 1312.

Pismem z 19 listopada 2012 r. M. P. (dalej skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego M. D., na podstawie art. 101 ust. 1 usg, wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z naruszeniem przez § 9 ust. 1 uchwały z [...] 2012 r., art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym zasady ochrony praw nabytych i zasady pewności prawa. Skarżący wniósł o uchylenie uchwały z [...] 2012 r. jako uchwalonej z naruszeniem prawa, ewentualnie o zmianę jej brzmienia, w ten sposób, że będzie miała zastosowanie jedynie do wniosków złożonych po dniu wejścia jej w życie.

Skarżący wskazał, że pismem z 21 listopada 2008 r., wystąpił do Gminy Miasto [...] z wnioskiem o wykup lokalu położonego w [...] przy ul. [...] (ówcześnie przy ul. [...]). Prezydent Miasta [...] pismem z 4 czerwca 2012 r. poinformował go, że w imieniu Gminy Miasto [...], [...] 2012 r. złożył oświadczenie woli sprzedaży wskazanego lokalu i przedstawił cenę, uwzględniając przy tym bonifikatę 97 %, należną z tytułu zbycia lokalu.

Według skarżącego, przyjęte przez organ uchwałodawczy brzmienie § 9 ust. 1 uchwały z [...] 2012 r. narusza art. 2 Konstytucji, gdyż składając wniosek dnia 21 listopada 2008 r. miał prawo oczekiwać rozpatrzenia jego podania w oparciu o przepisy uchwały wówczas obowiązującej Rady Miasta [...] z [...] 2004 r. nr [...] (dalej uchwała z [...] 2004 r.), które to przepisy – według skarżącego – były bardziej korzystne, aniżeli obowiązujące obecnie.

Odpowiadając na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z 20 grudnia 2012 r. (doręczonym skarżącemu dnia 8 stycznia 2013 r.) Rada poinformowała go, że kwestionowana przez niego uchwała została wydana zgodnie z prawem. Rada nie znalazła podstaw do zmiany § 9 ust. 1 uchwały z [...] 2012 r. uznając, że ów przepis nie narusza prawa.

Dnia 14 stycznia 2013 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego M. D. wniósł, za pośrednictwem Rady, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę z [...] 2012 r. nr [...] w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi stanowiących własność Gminy Miasto [...] i warunków udzielenia bonifikat.

Zaskarżonej uchwale M. P. zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z tego przepisu zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym zasady ochrony praw nabytych i zasady pewności prawa. Kierując się powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że pismem z 21 listopada 2008 r. wystąpił do Gminy Miasto [...] z wnioskiem o wykup lokalu przy ul. [...] (ówcześnie ul. [...]) w [...], a Prezydent Miasta [...] pismem z 4 czerwca 2012 r. poinformował skarżącego o złożeniu oświadczenia woli w imieniu Gminy Miasto [...] dnia 29 maja 2012 r. o sprzedaży wnioskowanego lokalu, wskazując cenę sprzedaży i ostateczną kwotę do zapłaty, uwzględniającą 97 % bonifikatę przewidzianą przepisami uchwały z [...] 2004 r. Skarżący wezwał Gminę do podpisania umowy sprzedaży lokalu, lecz do jej realizacji nie doszło, gdyż Prezydent Miasta [...] stwierdził, że konieczne było sporządzenie protokołu uzgodnień, a nadto konieczne było uwzględnienie stawki bonifikaty w związku z wejściem w życie nowej uchwały określającej zasady sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych.

M. P. wywiódł, że jego interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, że nowa uchwała regulująca zasady sprzedaży lokali stanowiących własność Gminy [...] pozbawia go możliwości zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowego lokalu na podstawie przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku o sprzedaż lokalu. Skarżący miał prawo wywieść, że jego wniosek został rozpatrzony na podstawie przepisów uchwały z [...] 2004 r. Powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka skarżący podał, że gdy dana osoba ma prawnie potwierdzone prawo, zgodnie z prawem krajowym, do otrzymywania różnego rodzaju wynagrodzeń/ dodatków itp., to taki zysk danej osoby musi być prawnie chroniony, jako interes prawny w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji z dnia 20 marca 1952 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Stosując analogię skarżący uważa, że skoro wobec niego stwierdzono uprawnienie do zastosowania bonifikaty na podstawie poprzedniej uchwały, to obecnie nie może być zmieniana wysokość tej bonifikaty.

W odpowiedzi udzielonej na powyższą skargę M. P., Rada Miasta [...] wniosła o odrzucenie skargi, z powodu braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

Sąd I instancji zaznaczył, że stosownie do art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wobec wymogów postawionych w art. 101 ust. 1 usg, przedmiot wniesionej skargi dotyczy uchwały wydanej w sprawie z zakresu administracji publicznej, a samo wniesienie skargi było poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowany został przy tym termin do wniesienia tej skargi, a także, czy uchwała nie tylko dotyczy interesu prawnego skarżącego, ale również czy narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W ocenie Sądu I instancji, dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na uchwałę z [...] 2012 r., która obejmuje swym zakresem zasady sprzedaży mienia komunalnego w postaci lokali mieszkalnych i nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi, stanowiących własność Gminy Miasto [...]. W świetle art. 24 ust. 1 i 2 ugn, do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Na cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, a także na realizację innych celów publicznych, mogą być wykorzystywane gminne zasoby nieruchomości

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, do wyłącznej właściwości rady należy określenie zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi w zakresie ich zbywania, nabywania i obciążania na okres dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony.

Z tego względu nie powinien budzić wątpliwości charakter publicznoprawny zaskarżonej uchwały, która służyć ma gospodarowaniu posiadanym przez gminę mieniem komunalnym, a uchwała taka dotyczy wykonywana administracji publicznej (postanowienie SN z 3.9.1998 r., III RN 52/98, OSNP 1999/9/296, Prok.i Pr.-wkł. 1999/3/43, Wspólnota 1999/39/25; uchwała 7 Sędziów NSA z 27.7.2009 r., I OPS 1/09, ONSAiWSA 2009/5/85; postanowienie WSA w Białymstoku z 6.7.2006 r., II SA/Bk 286/06, Lex nr 192858; wyrok WSA w Szczecinie z 13.12.2007 r., II SA/Sz 591/07, Lex nr 463857; wyrok WSA w Krakowie z 5.3.2008 r., III SA/Kr 964/07, Lex nr 506933).

Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z 19 listopada 2012 r. skierował do Rady Miasta [...] wezwanie z art. 101 ust. 1 usg do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z wydania uchwały z [...] 2012 r., na które Rada odpowiedziała pismem z 20 grudnia 2012 r., doręczonym skarżącemu dnia 8 stycznia 2013 r. Złożenie przedmiotowej skargi, za pośrednictwem organu, dnia 11 stycznia 2013 r. czyni niniejszą skargę dopuszczalną, wobec wymogów postawionych skardze co do zachowania terminu, jakie wynikają z art. 53 § 2 ppsa.

Przechodząc do badania skargi w kontekście wykazania się legitymacją skargową przez M. P., Sąd I instancji wskazał, że w art. 101 ust. 1 usg, ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, że uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu, przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawienie zostały naruszone.

W praktyce podkreśla się, na konieczność wykazania przez wnoszącego skargę własnym, czyli osobistym i ściśle zindywidualizowanym interesem prawnym lub uprawnieniem. Nie wystarczy wykazanie przez skarżącego ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego stanu zagrożenia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśla takie cechy interesu prawnego podmiotu, wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 usg, jak bezpośredniość, konkretność i realność. Powyższe należy powiązać z określoną normą prawa materialnego, z której strona wywodzi określone prawa lub obowiązki, a także z którego strona wywodzi skutki naruszenia prawa, jakie jej zdaniem powstały przez wydanie uchwały w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg to taki, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznają ochronę prawną (wyroki NSA z: 3.11.2011 r., II OSK 1724/11, Lex nr 1132114; 10.11.2011 r., II OSK 1950/11, Lex nr 1152112; 16.11.2011 r., I OSK 1414/ 11, Lex 1149171; 19.6.2012 r., II OSK 790/12, Lex nr 1212683).

Skarga na podstawie art. 101 usg nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Stanowisko powyższe, które skład orzekający w pełni podziela, wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3.11.2003 r., SK 30/02 (OTK-A 2003/8/84, Dz. U. z 2003 r., nr 194, poz. 1906).

Brak powiązania naruszenia interesu prawnego z konkretnym przepisem prawa materialnego, uniemożliwia sądowi administracyjnemu przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Prawo do zaskarżania uchwał przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego (może to być norma z każdej dziedziny prawa, najczęściej wywodzona z prawa cywilnego lub administracyjnego). Nawet obiektywnie występujące w przepisach danego aktu naruszenie prawa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności, jeżeli naruszeniu temu nie towarzyszy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, rozumianego w sposób wyżej przedstawiony.

Oceniając zdolność skarżącego do złożenia skargi do sądu administracyjnego, przez pryzmat wykazania naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego, uchwałą z [...] 2012 r., Sąd I instancji stwierdził, że wskazanego ustawowego warunku skarga niniejsza nie spełnia.

W szczególności Sąd nie uznał, że w świetle wymogów postawionych w art. 101 ust. 1 usg, wystarczającym dla uznania naruszenia interesu prawnego, będzie wywiedzione przez skarżącego naruszenie art. 2 Konstytucji RP i zasad z niego wynikających, w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku do Gminy Miasto [...] o wykup lokalu pochodzącego z zasobów komunalnych.

Zgodnie z treścią art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powyższa regulacja, mająca charakter klauzuli generalnej, jest typową normą prawa ustrojowego, określająca zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wytycza ona kierunki rozwoju ustroju państwa, stanowi nakaz dla parlamentu i całego aparatu państwowego, by jego działalność służyła realizacji tej zasady. W demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się na prawie, które określa zarazem kompetencje tego organu i wyznacza granice jego działalności.

Konstytucja stwierdza, że ma to być demokratyczne państwo prawne, a więc ma ono zabezpieczać wpływ obywateli na władzę państwową i ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. Wynika stąd także zasada poszanowania wolności i praw jednostki (W. Skrzydło. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Zakamycze 2002, Lex nr 68271).

Samo powołanie się na wartości wynikające z art. 2 Konstytucji RP, odzwierciedlone w zasadach powołanych w skardze, tj. zasady zaufania do organów państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym zasady ochrony praw nabytych oraz zasady pewności prawa, w tym również prawa obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy przez sąd, nie stanowi wystarczającej przyczyny do uznania, że doszło do skutecznego określenia przez stronę naruszenia prawa materialnego.

Powołany przez skarżącego przepis, z uwagi na zawarte w nim normy prawa ustrojowego, nie może stanowić samodzielnej podstawy do wykazania się interesem prawnym, a tym bardziej do wykazania naruszenia tego interesu prawnego przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 usg (wyrok WSA w Opolu z 17.3.2008 r., II SA/Op 422/07, Lex 506972). Normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek bądź uprawnienia dla podmiotu który skargę wnosi ([wyrok] NSA z 5.8.2010 r., II OSK 1032/10, Lex nr 737685).

Warunkiem uznania legitymacji procesowej na tle art. 101 ust. 1 usg jest to, by konsekwencją podjętej uchwały było ograniczenie lub pozbawienie skarżącego konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Art. 2 Konstytucji RP nie formułuje w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla skarżącego, lecz stanowi wytyczne dla kierunków rozwoju państwa i jego systemu prawnego.

Powyższe wywody mają tożsame znaczenie wobec podnoszonego w skardze argumentu o wywodzeniu interesu prawnego skarżącego z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji z dnia 20 marca 1952 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Powołana norma jest zbyt ogólna i winna znaleźć poparcie w podstawach materialnoprawnych ustawodawstwa krajowego, by mogła być skutecznie podniesiona w przedmiotowej sprawie.

Dopiero konkretne określenie naruszenia prawa materialnego, umożliwia sądowi administracyjnemu merytoryczną ocenę sytuacji prawnej skarżącego wobec zarzucanej skargą wadliwości uchwały z [...] 2012 r. Brak tego określenia powoduje niewyczerpanie znamion interesu prawnego lub uprawnienia oraz ich naruszenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. W takiej sytuacji, powoływane przez skarżącego złożenie wniosku o wykup lokalu, może co najwyżej świadczyć o istnieniu interesu faktycznego po jego stronie. Ochrona interesów faktycznych pozostaje poza zakresem ochrony, jaki gwarantuje art. 101 ust. 1 usg.

Wojewódzki Sąd wskazał, że wbrew wywodom skarżącego brak było podstaw do przyjęcia Jego legitymacji skargowej, konstruowanej w oparciu o przepisy prawa ustrojowego, prezentowane w skardze.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego M. D., zaskarżając ów wyrok w całości, wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 101 usg przez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w złożeniu skargi na uchwałę z [...] 2012 r.

Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o:

- uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zaznaczył, że "interes skarżącego polega na zapewnieniu jemu ochrony nabytych przez niego praw w postaci zagwarantowania przez organ administracji samorządowej wykupu lokalu na zasadach obowiązujących w momencie gdy nabył te prawa. Skarżący w zaufaniu co do dobrej administracji miał i ma prawo oczekiwać, że organ władzy publicznej spełni swoje zobowiązanie wobec niego na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta [...]" z [...] 2004 r. Jego wniosek został rozpatrzony pod rządami poprzednich przepisów prawa miejscowego, a więc one winny mieć zastosowanie a nie przepisy uchwały z [...] 2012 r.

Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, "w szczególności" art. 101 usg okazał się być nieusprawiedliwiony. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że zwrot "w szczególności", używany powszechnie w praktyce adwokacko-radcowskiej przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznawanych przez skarżącego za naruszone, jest semantycznie pusty, co oznacza, że Sąd Najwyższy [Naczelny Sąd Administracyjny] rozpoznając kasację uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w kasacji jako naruszone (postanowienie SN z 26.9.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39; uzasadnienie wyroku SN z 27.1.1999 r., II CKN 151/98, OSNC 1999/7-8/134; wyrok NSA z: 22.1.2013 r., II OSK 1474/11; 6.6.2013 r., I FSK 825/12).

Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, LEX nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, LEX nr 585927). Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Odwołanie się do innych pism strony, składanych w postępowaniu przed Sądem I instancji, a zwłaszcza do wskazania "naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi", skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie jest skuteczne.

Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej został skonstruowany niestarannie. Nieskuteczne jest postawienie pakietowe zarzutu naruszenia przepisu "art. 101 ustawy o samorządzie gminnym", który składa się z wielu jednostek redakcyjnych - 5 ustępów, o różnej treści normatywnej.

Z uwagi na wadliwość postawienia zarzutu braku legitymacji skarżącego wynikającej z art. 101 ust. 1 usg, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. z 2001r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471; z 2009 r., nr 14, poz. 946, dalej Konstytucja RP). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że legitymacja skargowa, o której mowa w art. 101 ust. 1 usg, nie może być wywodzona z zasad ogólnych Konstytucji RP (wyrok WSA w Olsztynie z 7.12.2010 r., II SA/Ol 892/10).

Z tych samych względów nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., nr 36 poz. 175/1, zm. 1998 r., nr 147, poz.962), który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Z art. 1 Protokołu nr 1 wynikają trzy oddzielne zasady: pierwsza - zasada spokojnego korzystania z mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami i trzecia, zawarta w ust. 2 art. 1, dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie (orzeczenie Sporrong i Lonnroth v. Szwecja 23.9.1982, A. 52, § 61; Holy Monasteries v. Grecja, 9.12.1994, A.301-A, § 56, akceptowane przez M. A. Nowickiego, Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa, C.H. Beck 1999, s. 492, uw. 1531). Mimo, że pojęcie mienia zawarte w art. 1 Protokołu nr 1 ma znaczenie autonomiczne, nie ograniczające się do własności rzeczy, a niektóre inne prawa i korzyści majątkowe mogą być również uważane za "prawa majątkowe" i w rezultacie "mienie" na potrzeby tego artykułu (orzeczenie Gasus Dosier – und Fordertechnik GmbH v. Holandia, 23.2.1995, A.306-B, § 53; Matos e Silva v. Portugalia, 16.9.1996, RJD 1996-IV, § 75, akceptowane przez M. A. Nowickiego – op. cit. s. 493, uw. 1535), to autor skargi kasacyjnej nie wskazuje precyzyjnie żadnej w tych trzech zasad, jako przemawiającej za naruszeniem interesu prawny skarżącego zaskarżoną uchwałą (Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, C. H. Beck 2011, s.807-809, nb 2, 3).

Uzyskanie bonifikaty w cenie kupna lokalu mieszkalnego, stanowiącego mienie gminne, nie stanowi jakiegokolwiek wynagrodzenia ani dodatku, stanowiącego wierzytelność, co do której skarżącemu przysługiwałoby "uprawnione oczekiwanie" jej realizacji (orzeczenie Pine Valley Developments Ltd. I inni v.Irlandia, 19.11.1991, A.222, § 51; Szucs v. Rumunia, 24.2.1997, skarga Ne 28816/95, akceptowane przez M. A. Nowickiego – op. cit. s. 493, uw. 1536).

Obowiązek określenia w uchwale warunków udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych ma na celu zapewnienie przejrzystości zasad, na jakich będą one udzielane. Nie oznacza obowiązku udzielania tych bonifikat każdemu zainteresowanemu (wyrok WSA w Białymstoku z 25.8.2010 r., I SA/Bk 403/10, akceptowany przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 293, nb 3). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej nad wyraz krótkim uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego z przepisów liczącej 12 §§ (z których wiele podzielonych jest na wiele ustępów i punktów) uchwały z [...] 2012 r., ani żadnego z przepisów liczącej 28 §§ (z których wiele podzielonych jest na wiele ustępów i punktów) uchwały z [...] 2004 r. Należy jednak zauważyć, że Prezydent Miasta [...] w piśmie z 4 czerwca 2012 r. poinformował skarżącego, że w imieniu Gminy Miasto [...], 29 maja 2012 r. złożył oświadczenie woli sprzedaży wskazanego lokalu i przedstawił cenę, uwzględniając przy tym bonifikatę 97 %, należną z tytułu zbycia lokalu. Bonifikata 97 %, określona w punkcie 2 § 9 uchwały z [...] 2012 r., jest najwyższa z wszystkich bonifikat przewidzianych w zaskarżonej uchwale (w szczególności w § 6 ust. 1 tej uchwały przewidziano maksymalną bonifikatę w wysokości 95 %). Z kolei maksymalna bonifikata przewidziana w § 16 ust. 3 uchwały z [...] 2004 r. również określona jest w wysokości 97 %. Oświadczenie woli sprzedaży wskazanego lokalu Prezydenta Miasta [...] z [...] 2012 r., uwzględnia zatem najwyższą bonifikatę (97 %), tożsamo określoną w obu przywołanych uchwałach.

Mając na uwadze powyższe, skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).