Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1789/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.134 § 1, art.141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.157 ust1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.12 ust 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1858/13 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1858/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w obrębie geodezyjnym [...], w gminie N., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0809 ha, decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S 17 odcinek Kurów - Lublin - Piaski. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została zmieniona w części decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], poprzez określenie nowego terminu wydania nieruchomości.

Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. M. w wysokości 57030 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Powołał się na art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1e pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Ustalił, że nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym pod drogę. Na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, ustalił wartość nieruchomości na kwotę 57030 zł. Skarżący wniósł uwagi do operatu, na które rzeczoznawca odpowiedział pismem z dnia 6 października 2012 r. Wyjaśnienia rzeczoznawcy zostały doręczone skarżącemu w dniu 29 października 2012 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący, pismem z dnia 30 lipca 2012 r., domagał się przeprowadzenia dowodów z wszystkich aktów notarialnych dotyczących sprzedaży nieruchomości na terenie Gminy N., wszystkich umów sprzedaży zawieranych przez GDDKiA, dotyczących sprzedaży nieruchomości pod drogi publiczne położonych na terenie Gminy N. Odnośnie do tych wniosków organ stwierdził, że dobór nieruchomości należy do wyceny. Również podejścia oraz metody i techniki szacowania należą do biegłego. Skonstatował, że związku z brakiem wydania nieruchomości w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt 1, wysokość odszkodowania nie podlega zmianie.

W odwołaniu A. M. zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1e ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niepodwyższenie odszkodowania. Podniósł także naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwy dobór nieruchomości porównawczych, § 36 ust. 4 poprzez jego niezastosowanie, a także naruszenia procedury administracyjnej dotyczące niezapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu i nieuwzględnienia jego wniosków dowodowych.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister wskazał, że działka leży bezpośrednio przy projektowanej obwodnicy miasta Lublina, wśród upraw polowych, w oddaleniu znajduje się rozproszona zabudowa zagrodowa. Działka ta stanowi grunt orny, ma kształt trapezu, jest nieuzbrojona, uprawiana jest rolniczo, na działce tej znajdują się maliny. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla tej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzony uchwałą nr XXXlV/236/98 z dnia 16 czerwca 1998 r. Zgodnie z planem, działka nr [...] przeznaczona była pod planowaną drogę ekspresową KDE S17. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przeprowadzając wycenę działki rzeczoznawca majątkowy ustalił, że w obrocie rynkowym istnieje wystarczająca liczba transakcji nieruchomościami drogowymi. W związku z tym zastosował metody wyceny zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując do porównania z nieruchomością szacowaną nieruchomości przeznaczone pod drogę, podobne do nieruchomości wycenianej. Szacując wartość rynkową działki nr [...] autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz przyznał im odpowiednie wagi. Cechy te rzeczoznawca majątkowy uporządkował następująco: położenie nieruchomości - najbardziej atrakcyjne (w popularnej miejscowości blisko miasta, graniczącej z Lublinem, położonej w rejonie drogi powiatowej) waga 30%, otoczenie nieruchomości - bardzo dobre (w sąsiedztwie terenów zabudowanych z dogodnym dostępem do infrastruktury technicznej z największym potencjałem rozwoju wynikającym ze stanu zagospodarowania otoczenia) waga 70%. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] biegły obliczył na kwotę 34698 zł, natomiast wartość znajdujących się na nieruchomości malin biegły obliczył na kwotę 22328 zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 57030 zł i w tej wysokości Wojewoda Lubelski przyznał należne stronie odszkodowanie.

Zdaniem Ministra, wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona prawidłowo, w oparciu o prawidłowy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W odniesieniu do podniesionej przez skarżącego kwestii dotyczącej powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, Minister stwierdził, iż Wojewoda Lubelski w zaskarżonej decyzji z dnia 12 listopada 2012 r. prawidłowo wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Za wydanie nieruchomości nie może być uznane wykonanie obowiązku wydania nieruchomości w trybie egzekucji administracyjnej, gdyż występuje tu element przymusowego wykonania decyzji w zakresie udostępnienia jej inwestorowi do dysponowania. W piśmie z dnia 10 grudnia 2012 r. Wojewoda Lubelski szczegółowo odniósł się do uwag zawartych w piśmie A. M. z dnia 16 listopada 2012 r. wskazując, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 21 października 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej A. M. odebrał w dniu 14 listopada 2011 r. Zatem termin wydania nieruchomości inwestorowi upłynął w dniu 14 grudnia 2011 r., zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Działka nr [...] została przejęta w drodze egzekucji administracyjnej przeprowadzonej w dniu 27 marca 2012 r., co powoduje, że skarżącemu nie przysługuje powiększenie należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 18 ust 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania nie uwzględniającej obowiązku podwyższenia kwoty przyznanego odszkodowania o 5% w sytuacji kiedy, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, skarżący opuścił nieruchomość niezabudowaną dobrowolnie.

b) § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie wartości mojej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia, w sytuacji, gdy wobec istnienia na rynku transakcji obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne zgodnie z kolejnością określoną § 36 pierwszeństwo winien znaleźć sposób wyceny sprecyzowany we wskazanym ust 1 nie zaś ust 4.

2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 6, 7, 77 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem odniesienia się do całości zarzutów, jakie zostały podniesione przez skarżącego w odwołaniu, a mających za swój przedmiot wadliwości natury proceduralnej do jakich doszło przed organem pierwszej instancji w szczególności w zakresie nierozpoznania wniosków dowodowych;

b) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ art. 10 § 1, 78 § 2 i 107 § 3 K.p.a., a to nie przeprowadzenie dowodów zgłaszanych przez skarżącego w zarzutach do operatu szacunkowego, bez przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, w konsekwencji pozbawienie strony możliwości brania czynnego udziału w toku postępowania;

c) art. 15 K.p.a. i art. 136 K.p.a. oraz art. 7 i 80 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji rozpoznania ponownie w całokształcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem odwołania, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów mających znaczenie w sprawie niniejszej z punktu widzenia oceny prawidłowości sporządzenia dowodu z operatu szacunkowego, jak również odniesienia się do uwag jakie w sprawie zgłosiłem po wydaniu decyzji, a przed jej doręczeniem;

d) art. 15 K.p.a. i art. 7 oraz 80 K.p.k. w zw. z art. 144 K.p.k. polegające na zaniechaniu ponownego zbadania sprawy administracyjnej w zakresie w jakim zaskarżona decyzja obejmowała ustalenie odszkodowania za plantację malin zlokalizowaną na działce [...] co skutkowało zaakceptowaniem wadliwego ustalenia przez sporządzającego operat rzeczoznawcę odszkodowania w tym zakresie w kwocie niższej niż wynikająca z cech tej plantacji i przyjętego sposobu jej wyceny;

e) art. 7, 77 K.p.a. poprzez dowolną ocenę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego bez uwzględnienia faktu, iż w zbiorze nieruchomości z których wybrano trzy do dalszej analizy brak jest nieruchomości podobnych w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki te bowiem zlokalizowane są w odległych od siebie miejscowościach, różnią się istotnie powierzchnią, kształtem, nadto w zakresie kilku nieruchomości brak jest jakiegokolwiek ich opisu dającego możliwość zweryfikowania ich cech miarodajnych według biegłego dla umieszczenia w zbiorze nieruchomości;

f) art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez odstąpienie od wymogu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy, wskazane wątpliwości co do opinii biegłego przemawiały za koniecznością zrealizowania tej czynności;

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi w następstwie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania tej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Szczegółowe zasady określenia wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego, uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podzielił. Sąd wskazał, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek, ani istotnych braków, czy niejasności. Sąd dodał, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Skoro nieruchomość zgodnie z ustaleniami planu znajdowała się na terenie projektowanej drogi ekspresowej S 17, biegły prawidłowo przyjął procedurę określenia jej wartości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Operat sporządził z zastosowaniem podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Przyjął rynek nieruchomości nabywanych pod drogi na terenie gmin graniczących z Lublinem. Do analizy wybrał odpowiadającą prawu liczbę transakcji, a następnie ustalił cechy położenia i otoczenia jako te, które wpływają istotnie na zróżnicowanie cen transakcyjnych. W dalszej kolejności skorygował cenę średnią wskaźnikiem odzwierciedlającym różnice miedzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które przyjął do badania. Wartość roślin na działce rzeczoznawca ustalił w podejściu kosztowym z uwzględnieniem zasad wskazanych w art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Biegły w sposób właściwy zastosował więc 36 § ust. 4 rozporządzenia. Nadto, rzeczoznawca majątkowy, a nie organ administracji lub strona postępowania, decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Podobnie, zdefiniowanie rynku, jego obszaru oraz jego analiza, to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym, którą biegły stosuje wg swojej najlepszej wiedzy, przy czym jego kompetencje korzystają z waloru właściwego dla osoby zaufania publicznego. Aspektem w jakim można skontrolować ten element jest zgodność z treścią rozporządzenia w sprawie wyceny. W tym zakresie nie można zaś zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie przedłożył do akt sprawy żadnej własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną, niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowych operatów. Skarżący zaniechał jednocześnie skorzystania z możliwości przedłożenia organowi opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził, że organy zaniechały zarówno dopuszczenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego, jak również wyjaśnienia przyczyn i podstaw tego zaniechania. W ocenie Sądu, wnioskowane przez skarżącego dowody w postaci wnioskowanych dokumentów pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie decyzji. Ich dołączenie nie mogło bowiem wpłynąć na dokonaną przez rzeczoznawcę wycenę.

Także zarzut uchybienia treści art.136 K.p.a. przez organ II instancji wobec zaniechania uzupełnienia postępowania dowodowego o dokumenty potwierdzające wysokość cen transakcyjnych jest niezasadny. Biegły dokonał bowiem, stosownie do swoich uprawnień, wyboru konkretnych nieruchomości dla potrzeb dokonywanej wyceny, a w opinii wykorzystał umowy stanowiące podstawę ich obrotu. Na dobór ten, jak wskazano wyżej, skarżący nie może mieć wpływu.

Podobnie Sąd ocenił zaniechanie przeprowadzenia w sprawie niniejszej rozprawy administracyjnej. Treść zarzutów zgłaszanych przez A. M. zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze skierowanej do Sądu, wskazuje, że nie mają one charakteru merytorycznego, który mógłby doprowadzić do wzruszenia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organy obu instancji. To zaś oznacza, że nieprzeprowadzenie rozprawy nie wpłynęło negatywnie na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił także zarzutu niepowiększenia należnego skarżącemu odszkodowania o 5% wartości szacowanej nieruchomości, stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy. Sporna działka została przejęta dopiero w dniu 27 marca 2012 r., w drodze egzekucji administracyjnej. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że nastąpiło dobrowolne wydanie nieruchomości, skutkujące podwyższeniem odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy.

Skargę kasacyjną wniósł A. M.

Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez przyjęcie, wbrew treści wskazanego przepisu, iż przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w postępowaniu prowadzonym na gruncie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie jest obligatoryjne w każdym wypadku, lecz pozostaje uzależnione od uznania organu opartego na ocenie stanowiska strony, zgłaszanych przez nią zarzutów i ich znaczenia dla wyjaśnienia sprawy;

b) art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez wyrażenie wadliwego poglądu, iż za wydanie nieruchomości nie można uznać faktu dobrowolnego jej opuszczenia przez właściciela i nie czynienia przeszkód w objęciu jej w posiadanie, co miało miejsce w sprawie niniejszej, w sytuacji gdy brak sprecyzowania w powołanym przepisie warunków na jakich wydanie nieruchomości miałoby nastąpić, jak również uznanie na gruncie prawa cywilnego każdego zachowania strony, w sposób dostateczny wyrażającego jej wolę, za wystarczające do przyjęcia określonych konsekwencji tegoż, winien skutkować uznaniem pasywnej postawy A. M. za spełniającą dyspozycję art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych;

II) naruszenie przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 oraz art. 81 K.p.a., poprzez nie wykroczenie przez Sąd Administracyjny poza zarzuty sformułowane w skardze, do czego Sąd pierwszej instancji był uprawniony i zobowiązany oraz pominięcie rozważenia, w ramach sprawowanej kontroli, naruszenia przez organy administracji publicznej przepisu art. 10 i 81 K.p.a. oraz art. 123 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez pozbawienie strony możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym na etapie postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, jak również zaniechanie wydania postanowienia co do odmowy dopuszczenia zgłoszonych wniosków dowodowych, które to uchybienia miały istotny wpływ na treść decyzji;

b) art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez nie wykroczenie przez Sąd Administracyjny poza zarzuty sformułowane w skardze, do czego Sąd pierwszej instancji był uprawniony i zobowiązany oraz pominięcie rozważenia w ramach sprawowanej kontroli oczywistego naruszenia przez organ administracji publicznej drugiej instancji obrazy przepisu art. 15, 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia podczas merytorycznego rozpoznawania sprawy okoliczności wiążących się z żądaniem podwyższania przyznanego odszkodowania o kwotę wynikająca z zastosowania współczynnika 5%, w szczególności, poprzez zaniechanie podjęcia inicjatywy dowodowej z urzędu w ramach zasady oficjalności zmierzającej do wyjaśnienia faktów wskazanych przez stronę w pisemnym odwołaniu, a wiążących się z dobrowolnym wydaniem nieruchomości, działki [...] ;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji organu, zarówno drugiej jak i pierwszej instancji, pomimo iż było to niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy organy administracji publicznej rażąco naruszyły art. 7, 15, 98, 77 § 1 K.p.a. nadto art. 80 K.p.a., a także art. 136 i 144 K.p.a., pomijając zgłoszone wnioski dowodowe, zmierzające do ustalenia istotnych okoliczności w sprawie, zarzuty sformułowane wobec operatu szacunkowego, mające charakter merytoryczny, jak również zaniechały dokonania zgodnej z normami Kodeksu postępowania administracyjnego oceny operatu szacunkowego również we własnym zakresie zgodnie z zasadą oficjalności postępowania administracyjnego, a tym samym nie do zaakceptowania była teza, iż w sprawie organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, jaki winny mieć na uwadze;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, która nie odpowiada ustawowym wymaganiom wskazania argumentów jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia określonej treści i uznania wywiedzionych w odwołaniu zarzutów naruszenia norm prawa materialnego procesowego za niezasadne;

e) art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na niepełnym rozważeniu zarzutu ujętego w skardze strony, zasadzającego się na obrazie art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku postępowania, w przedmiocie ustalenia odszkodowania, sprowadzającym się do lakonicznego stwierdzenia, iż nie zachodziła taka konieczność, albowiem podnoszone zarzuty nie miały charakteru merytorycznego, który mógłby doprowadzić do wzruszenia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organy obu instancji. Nadto nie odniesienie się i pominięcie uzasadnienia zajętego stanowiska w kontekście obligatoryjnego charakteru rozprawy administracyjnej i wymogu jej przeprowadzenia wynikającego z przywołanych w skardze przepisów, które jednocześnie nie zawierały żadnych dodatkowych kryteriów warunkujących możliwość odstąpienia od tej czynności, jak również niepełne rozważenie zarzutu wadliwej wykładni art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez pominięcie ustosunkowania się do wskazanych w skardze faktów wiążących się z przekazaniem wykonawcy placu budowy obejmującego również działkę A. M., przed upływem terminu na jej dobrowolne wydanie i ich znaczenia dla zwiększenia przyznanego odszkodowania o 5%.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie w przypadku uznania zarzutów naruszenia prawa procesowego za niezasadne, a stwierdzenia zaistnienia obrazy prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstawy kasacji.

Przed zasadniczymi rozważaniami zwrócić należy uwagę na wadliwe powoływanie przez wnoszącego kasację nazwy tzw. specustawy. Jest to ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 2031). Tytuł ustawy, w którym poprzednio używano określenia "dróg krajowych" został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. (Dz. U. Nr 220 poz.1601) zmieniającej nin. ustawę z dniem 16 grudnia 2006 r.

W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewykroczenie poza zarzuty sformułowane w skardze oraz pominięcie rozważenia naruszenia przez organy art. 10 i art. 81 K.p.a. oraz art. 123 § 1 i 2 K.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jak również zaniechanie wydania postanowienia co do odmowy dopuszczenia wniosków dowodowych. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozpoznał skargę na decyzję i zastosował środek określony w ustawie, tj. wydał wyrok. Jeśli w trakcie kontroli doszło do naruszeń materialnych lub proceduralnych to należy je określić poprzez wskazanie naruszonego przepisu. Ograniczenie się do powiązania opisu naruszenia spoza hipotezy art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., z normą o takim stopniu ogólności jak art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest wystarczające.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd, wbrew regule z art. 134 § 1 P.p.s.a., przyjął, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Powiązany z przywołanymi przepisami opis naruszenia nawiązuje do art. 10 K.p.a. (bez wskazania jednostki redakcyjnej) oraz art. 81 K.p.a. Niezależnie od tego, że zarzuty te, jako odnoszące się do ustalenia stanu faktycznego, należało powiązać z innymi przepisami procedury sądowej (art. 145 § 1 lub art. 133 § 1 P.p.s.a.), można stwierdzić, że nie są to zarzuty zasadne. Skarżący brał czynny udział w każdym stadium postępowania i miał możliwość wypowiedzenia się co do istotnego dowodu z operatu szacunkowego. Zgłosił przecież uwagi do tego operatu. W tym zakresie rzeczoznawca sformułował w dniu 6 października 2012 r. pisemne wyjaśnienia, które zostały doręczone skarżącemu w dniu 29 października 2012 r. Po otrzymaniu pisma rzeczoznawcy skarżący nie odniósł się do tak uzupełnionego materiału dowodowego, mimo że miał taką możliwość, gdyż od doręczenia mu pisma biegłego do dnia wydania przez Wojewodę decyzji upłynęły dwa tygodnie. We wcześniejszym okresie skarżący także nie był pozbawiony możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu. Zgłosił wnioski dowodowe w piśmie z dnia 30 lipca 2012 r. Organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia odmawiającego dopuszczenia dowodów z aktów notarialnych dotyczących sprzedaży nieruchomości na terenie Gminy N. oraz umów sprzedaży zawieranych przez GDDKiA, dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, położonych na terenie Gminy N. Jednak w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 listopada 2012 r., stanowiącej w niniejszej sprawie akt administracyjny pierwszej instancji, Wojewoda Lubelski odniósł się do tego wniosku. Nie uczynił tego w formie postanowienia, ale nie stanowi to uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu, przewidziane w art. 77 § 2 K.p.a. jest aktem na które nie przysługuje zażalenie. Odnowa przeprowadzenia dowodu powinna być stronie zakomunikowana, tak aby umożliwić podniesienie stosownych zarzutów w odwołaniu lub w skardze. W niniejszej sprawie już od chwili otrzymania decyzji organu pierwszej instancji skarżący mógł podnosić zarzuty odnoszące się do nieprzeprowadzenia żądanych dowodów. Istota zagadnienia tkwi zatem nie w formie odnowy, ale w tym, czy organy zasadnie odmówiły uwzględnienia wniosku dowodowego.

Odniesienie się od tej kwestii umożliwia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów obu instancji mimo naruszenia szeregu przepisów na skutek pominięcia zgłoszonych wniosków dowodowych. Analizę spornego zagadnienia rozpocząć trzeba od uwagi, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym ustanawia art. 77 § 1 K.p.a., zaś zasada swobodnej oceny dowodów wynika z art. 80 K.p.a. Wydanie opinii przez biegłego, w razie gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, przewiduje art. 84 § 1 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej, na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obowiązują także, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy, w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, obowiązują, wydane z mocy upoważnienia zawartego w art. 159 ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, wprowadza przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarżący nie złożył wniosku o przeprowadzenie tego dowodu. Miał zaś możliwość nie tylko zapoznania się z kwestionowanym operatem, ale także uzyskania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w trakcie rozprawy administracyjnej. Nie przedstawił także własnej, odmiennej od spornego operatu, wyceny nieruchomości.

Nie było także podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju czynność procesową organ powinien przeprowadzić w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wyznacznikiem wiarygodności jest także to, czy wyliczenie wartości nieruchomości, jest oparte o przewidziany prawem sposób określania wartości nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji po obszernej analizie zaskarżonej decyzji w zakresie oparcia ustalenia wartości nieruchomości na podstawie spornego operatu szacunkowego trafnie przyjął, że analizowany operat nie budzi wątpliwości z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów.

Taki tryb ustalania wysokości odszkodowania pozwala na ocenę, że wniosek dowodowy skarżącego nie mógł skutecznie podważyć operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S. D. Zagadnienia związane z trafnością i merytoryczną poprawnością wyboru nieruchomości podobnych należą do dziedziny wiadomości specjalnych i podlegają weryfikacji w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do tej weryfikacji zaś w niniejszej sprawie nie doszło z uwagi na okoliczności opisane powyżej. W konsekwencji należało przyjąć, tak jak uczyniły to organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji, że operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w zakresie ustalenia wartości nieruchomości.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie argumentów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia i uznania zarzutów wywiedzionych w odwołaniu za niezasadne. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).

Tak samo należy potraktować zarzut niepełnego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi zasadzającego się na obrazie art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez odstąpienie od rozprawy administracyjnej. Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego zarzutu, natomiast trafność stanowiska Sądu może być rozważana w ramach zarzutu naruszenia przywołanych norm ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Od razu odnosząc się do tego zagadnienia, podniesionego błędnie jako zarzut materialny, stwierdzić należy, że z odesłań zawartych w art. 15 ust. 5 oraz art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Przepis art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odsyła do przepisów o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Czynności te są zaś regulowane przepisami art. 128-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi, nie zaś art. 118 tej ustawy. Natomiast w myśl art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozdziale 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Nabywanie nieruchomości pod drogi – nie są regulowane czynności poprzedzające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ale następujące po złożeniu wniosku w tym zakresie. Zgodnie zaś z art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozprawę administracyjną należy przeprowadzić po złożeniu wniosku, a przed wydaniem decyzji.

Nie jest także trafny, zarówno w aspekcie materialnym, jak i procesowym, zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd pierwszej instancji nie tylko rozważył tę okoliczność, odnosząc się do zarzutów skargi, ale także trafnie uznał, że przejęcie działki w drodze egzekucji administracyjnej, po upływie terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e, nie jest wydaniem uzasadniającym podwyższenie odszkodowania w sposób wskazany w tym przepisie. Jeśli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, to termin na dobrowolne wydanie nieruchomości, w rozumieniu art. 18 ust. 1e biegnie od daty doręczenia stronie decyzji. Termin, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy, nie ma znaczenia dla terminu uzasadniającego podwyższenie odszkodowania w trybie art. 18 ust. 1e. Termin z art. 16 ust. 2 oznacza przecież termin po którym decyzja może być przymusowo wykonana. Odnotować tylko można, że w niniejszej sprawie do tego wykonania i tak doszło wcześniej z uwagi na rygor natychmiastowej wykonalności. Termin zaś z art. 18 ust. 1e jest okresem, w którym strona może dobrowolnie wykonać decyzję i z tego tytułu przysługuje jej podwyższenie odszkodowania. Bezzasadny jest również zarzut skarżącego jakoby dobrowolnie oddał nieruchomość poprzez brak czynności sprzeciwiających się przejęciu nieruchomości przez organ. Mimo bowiem zawiadomienia go o czynnościach egzekucyjnych nie podjął prób wykazania bezprzedmiotowości egzekucji, a co za tym idzie próby wyeliminowania tych czynności egzekucyjnych z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.