Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 714/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi M. B. i A. B. na postanowienie K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 714/13

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W., działając na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119, art. 121 § 2 oraz z art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do M. i A. B. oraz nałożył grzywnę na M. i A. B. w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym TYT-3 nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

Na powyższe postanowienie M. i A. B. złożyli zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Na podstawie art. 122 § 3 w zw. z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytułowi wykonawczemu wystawionemu w trybie art. 32 ustawy załączonemu do zaskarżonego postanowienia zarzucono:

-błąd co do osób zobowiązanych przez wskazanie w części D ust. 1 tytułu wykonawczego współwłaścicieli nieruchomości

-niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym,

-zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego,

-niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnieśli, że pierwszy zarzut odnosi się błędu co do osób zobowiązanych do wykonania czynności zakreślonych zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w tytule wykonawczym. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny, wydający tytuł wykonawczy wskazał w nim osoby, które nie są współwłaścicielami nieruchomości położonej we W. przy ulicy J. Niezrozumiałym dla skarżących jest fakt, że organ egzekucyjny, wydając postanowienie nie sprawdził, jakie osoby widnieją w księdze wieczystej, prowadzonej przez Wydział VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego we W. jako współwłaściciele nieruchomości położonej we W. przy ulicy J. we W. Ponadto podkreślić należy, iż tytuł wykonawczy, który nakazuje między innymi W. W., jako jednemu ze współwłaścicieli budynku wyłączyć z użytkowania budynek, został wydany w dniu [...] lutego 2013 r., to jest przeszło cztery lata po jego śmierci. PINB Miasta W., wydając w dniu [...] lutego 2013 r. tytuł wykonawczy, opierając się na decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. winien sprawdzić chociażby dane w księdze wieczystej prowadzonej dla opisanej nieruchomości, z której wynika, iż współwłaścicielami nieruchomości nie są osoby wskazane w decyzji, jak i w tytule wykonawczym. Współwłaścicielami bowiem są M. i A. B. oraz K. C.

Wskazali, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało nieprawidłowo, bowiem przed dniem wydania decyzji organ administracji wiedział, kto jest współwłaścicielem nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania. Podczas oględzin dnia [...] lutego 2013 r. skarżący podniósł, że współwłaścicielem w udziale wynoszącym [...] części jest obok niego i jego żony, K. C. Wskazali ponadto, że przy przeprowadzeniu oględzin budynku mieszkalnego, brała udział osoba, która nie była stroną ani pełnomocnikiem strony – A. M., który sprzedał swój udział K. C. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, zachodziła konieczność przeprowadzenia ponownych oględzin z udziałem osób, które były uprawnione do wzięcia udziału w tej czynności w charakterze strony. Wobec powyższego, organ prowadził postępowanie egzekucyjne w stosunku do niewłaściwych podmiotów, bowiem błędnie określił osoby zobowiązane na dzień wydania postanowienia do zabezpieczenia budynku mieszkalnego.

Kolejnym zarzutem jest zarzut określony w art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym tzn. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Postanowienie zawarte w decyzji, nakazujące współwłaścicielom budynku wyłączenie go z użytkowania ze względu na jego zły stan techniczny, winno być wykonane przez Gminę. Zgodnie bowiem z art. 32 w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 4 i ust. 9 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, obowiązek zapewnienia lokali zamiennych w takim przypadku obciąża właściwą gminę.

Podnieśli również, że organ egzekucyjny zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny wobec osób zobowiązanych. Art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakłada na organ egzekucyjny obowiązek wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie za taki środek organ egzekucyjny uznał wymierzenie grzywny w wysokości [...] złotych, przy czym grzywna ta została wymierzona bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia.

PINB Miasta W. przy wydaniu zaskarżonego postanowienia naruszył także art. 79 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem przeprowadził dowód z oględzin, polegający na kontroli budynku mieszkalnego przy ulicy J. we W. w związku z pogarszającym się stanem technicznym budynku bez udziału właściwych stron. W przedmiotowej sprawie naruszono przepisy postępowania, bowiem oględziny ww. budynku mieszkalnego przeprowadzono wbrew przepisom k.p.a.

Ostatnim z zarzutów jest zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 9 w zw. z art. 33 pkt 2 ustawy. PINB Miasta W. nie wskazał w części G tytułu wykonawczego, iż podstawą zarzutu może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Obowiązek umieszczenia w tytule wykonawczym pouczenia zobowiązanego określonego w art. 27 § 1 pkt 9 został uznany za obligatoryjny element tytułu wykonawczego, a ponadto brak takiego pouczenia uznano za naruszenie przepisów postępowania (...). Tytuł wykonawczy, którego dotyczy niniejsze zażalenie zawiera zaledwie dziewięć podstaw mogących stanowić zarzut, pominięto w nim bowiem punkt 2 art. 33 omawianej ustawy.

Organ naruszył też art. 40 § 2 k.p.a. i nie doręczył postanowienia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony.

Reasumując, organ podejmując czynności pozorne nie egzekwował od Prezydenta Miasta W. - zobowiązanego do wykwaterowania osób zamieszkujących w budynku wielorodzinnym na podstawie decyzji administracyjnej - wskazania lokali zastępczych, które zobowiązał się w swych pismach podać.

K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 2 w zw. z art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniesione zażalenie jest zasadne, jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez żalących. Organ podniósł, że wydając zaskarżone postanowienie organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona postępowania może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oznacza to, iż od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich na równi ze stroną, natomiast jak wynika z materiału dowodowego oryginał pełnomocnictwa udzielonego przez M. i A. B. adwokatowi R. T. załączono do akt sprawy w dniu [...] lutego 2013 r. Następstwem ustanowienia pełnomocnika przez stronę jest między innymi konieczność doręczenia pełnomocnikowi wydanego postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. Z obowiązku tego organ egzekucyjny nie wywiązał się doręczając je jedynie M. i A. B., co stanowi naruszenie art. 32 k.p.a. Doręczenie tego postanowienia stronie, która działa poprzez pełnomocnika, ma znaczenie wyłącznie informacyjne.

W efekcie powyższego, wydając zaskarżone postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł na podstawie niekompletnego materiału dowodowego z uchybieniem zapisów art. 32 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ egzekucyjny winien powtórzyć dokonane w postępowaniu czynności, tj.: ponownie wydać i doręczyć zobowiązanym postanowienie o zastosowaniu wybranego środka egzekucyjnego za pośrednictwem pełnomocnika.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem M. i A. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2013 r., poprzez zmianę uzasadnienia oraz wytycznej organu II instancji i uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia lub uchylenie postanowienia oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wszystkich zgłoszonych zarzutów.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

-naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 w zw. z art. 11 ust 2 pkt 4 i ust. 9 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z określeniem na jakiej podstawie prawnej i kto zajmuje mieszkania w budynku położonym przy ul. J. we W., poprzez ograniczenie się wyłącznie do oświadczenia J. B., złożonego w czasie przeprowadzania wizji lokalnej w dniu [...] lutego 2013 r., który stwierdził, że nie ma decyzji ani umowy uprawniającej do zajmowania lokalu w przedmiotowym budynku, jak również nie orientuje się na jakiej podstawie zajmuje lokal B. K.,

-naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego:

-art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 k.p.a., wynikające z bezczynności organu w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie uchylenia względnie zmiany, będącej podstawą niniejszego postępowania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] lutego 2007 r., mimo iż w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego znane już były nowe, mające istotne znaczenie dla sprawy, okoliczności faktyczne dotyczące zmiany współwłaścicieli nieruchomości położonej we W. przy ul. J.,

-art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 79 k.p.a. bowiem postanowienie o nałożeniu grzywny było poprzedzone oględzinami budynku, w których nie brała udziału jego współwłaścicielka p. C., gdyż nie została powiadomiona o tej czynności, a zawiadomienie przesłano A. M., który nie był stroną postępowania,

-art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane, bowiem wydano szereg postanowień, opierając się na decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. skierowanej do ówczesnych właścicieli nieruchomości, mimo iż dokonano oględzin budynku bez udziału aktualnych współwłaścicieli i bez uwzględnienia powstałych w trakcie tych oględzin wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego; organy administracji nie skorzystały z możliwości nałożenia, w drodze postanowienia na współwłaścicieli obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w celu podjęcia decyzji o dalszym toku postępowania, lecz bezpośrednio rozpoczęły egzekwowanie obowiązku,

-naruszenie art. 62 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w stosunku do skarżących bez uwzględnienia instytucji współuczestnictwa materialnego skarżących i osoby będącej wraz z nimi współwłaścicielem nieruchomości, która także powinna być stroną postępowania,

-naruszenie art. 62 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wskazanie w części D ust. 1 tytułu wykonawczego skarżących bez uwzględnienia określonej w tym przepisie instytucji współuczestnictwa materialnego skarżących i osoby będącej współwłaścicielem nieruchomości,

-naruszenie art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez dokonanie niewłaściwej analizy tytułu wykonawczego i przyjęcie, iż tytuł ten spełnia wymagania określone w powyższym przepisie, podczas gdy art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji został znowelizowany i zawiera dziesięć punktów, a nie jak we wzorze dziewięć,

-naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem, grzywnę w celu przymuszenia nałożono wyłącznie na p. B., nie egzekwując obowiązku od p. C. będącej współwłaścicielem nieruchomości, a także nałożono obowiązek bez uwzględnienia faktu, iż zobowiązani wykonali obowiązek.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że zasadnie organ II instancji uchylił wydane przez PINB postanowienie w sprawie nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia, jednakże uwzględnił on wyłącznie jeden z zarzutów zgłoszonych w zażaleniu strony, tj. zarzut niedoręczenia postanowienia pełnomocnikowi skarżących, negatywnie odnosząc się do pozostałych kwestii. Nie skorygowano też błędnie sporządzonego tytułu wykonawczego wprowadzającego zobowiązanych w błąd co do okoliczności mogących stanowić zarzut.

Wskazali, że pełnomocnik skarżących sygnalizował w toku postępowania, że nie wyjaśniono, kto faktycznie i na jakiej podstawie prawnej zajmuje mieszkania w budynku położonym przy ul. J. we W. Organy ograniczyły się wyłącznie do przyjęcia za podstawę swoich ustaleń oświadczenie, złożone w czasie przeprowadzania wizji lokalnej w dniu [...] lutego 2013 r. W związku z tym nie można uznać, iż właściciele zobowiązani byli do zapewnienia lokali zastępczych dla mieszkańców budynku w oparciu o tego rodzaju dowody.

Organ wydający zaskarżone postanowienie nie skorygował ustaleń organu I instancji, utrzymując błędnie określone strony postępowania. Naruszono zatem w obu postanowieniach art. 7 k.p.a. W sprawie nie podjęto kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego.

Skarżący wskazali też, że PINB Miasta W. naruszył art. 79 k.p.a., bowiem przeprowadził dowód z oględzin polegający na kontroli budynku bez udziału właściwych stron. Rażącym naruszeniem art. 79 k.p.a. jest fakt, iż nie zawiadomiono o czynności oględzin K. C. będącej faktycznym współwłaścicielem nieruchomości. Ponadto niewłaściwym było dopuszczenie do udziału w oględzinach osoby, która nie była współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. W trakcie postępowania wydano szereg postanowień, opierając się na decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. skierowanej do ówczesnych właścicieli, bez uwzględnienia porównania stanu budynku w dniu dokonanych oględzin przy obecności aktualnych współwłaścicieli i bez uwzględnienia powstałych w trakcie oględzin wątpliwości co do stanu technicznego obiektu.

Ponadto, organy nie skorzystały z możliwości nałożenia na współwłaścicieli obowiązku dostarczenia odpowiednich ekspertyz w celu podjęcia decyzji o dalszym toku postępowania, lecz bezpośrednio rozpoczęły egzekwowanie obowiązku.

Nakaz zapłaty, od którego wniesiono zarzuty nie spełniał wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 9 w zw. z art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem PINB nie wskazał w części G tytułu wykonawczego, iż podstawą zarzutu może być odroczenie terminu wykonania obowiązku, albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Pouczenie zobowiązanego określone w art. 27 § 1 pkt 9 stanowi obligatoryjny element tytułu wykonawczego, a jego brak skutkuje naruszeniem przepisów postępowania. Naruszona została zatem zasada udzielania informacji zawarta w art. 9 k.p.a.

W sprawie nie ustosunkowano się także do charakteru pisma [...], które było odpowiedzią na wniosek pełnomocnika poprzedniego współwłaściciela nieruchomości w sprawie przyznania mieszkańcom budynku lokali zastępczych. Pismo to ma charakter zobowiązania się organu do przyznania lokali zastępczych mieszkańcom, a zatem współwłaściciele tej nieruchomości byli przekonani, że to organ wykwateruje mieszkańców budynku.

Nie odniesiono się także w sposób właściwy w kwestii uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie o uchyleniu w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego, wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. J. we W. w kwocie [...] zł i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie organ wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012, poz. 1015).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powyższym przepisie decyzja kasacyjna, nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty, zaś z treści tego przepisu nie wynika, aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4.05.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, poz. 79). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Za ugruntowany należy uznać pogląd, iż organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń, co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji.

Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnych wydanych w trybie art. 138 § 2 k.p.a. sprowadza się do badania, czy organ spełnił wskazane przesłanki w tym przepisie.

W ocenie Sądu bez wątpienia postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Powodem uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego było to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. po ustanowieniu przez skarżących pełnomocnika w osobie adwokata R. T. (pełnomocnictwo załączono do akt administracyjnych sprawy w dniu [...] lutego 2013 r.) prowadził wszczęte postępowanie egzekucyjne bez udziału pełnomocnika. Postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. organ doręczył skarżącym, czym naruszył art. 32 k.p.a., z którego to przepisu wynika uprawnienie dla strony do działania przez pełnomocnika. Zgodnie z art. 40. § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W kontekście przytoczonego przepisu nie można uznać, iż doręczenie dokonane przez organ I instancji bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, jest prawidłowe. Dla oceny tej bez znaczenia jest okoliczność, że korespondencja kierowana przez organ została przez stronę przekazana pełnomocnikowi. Pominięcie przez organ pełnomocnika oznacza, że postępowanie administracyjne było obarczone kwalifikowaną wadą procesową, co uzasadniało wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. – zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86 oraz WSA w Warszawie z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1024/12. Tego rodzaju wady postępowania administracyjnego stanowią podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ ustanowiony w sprawie pełnomocnik strony musi mieć zagwarantowaną możliwość udziału w postępowaniu toczącym się w obu instancjach (art. 15 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.).

Z uwagi na powyższe uchybienie organu I instancji nie jest wiadome, jak potoczyłoby się postępowanie z udziałem pełnomocnika. Tym samym pominięcie pełnomocnika w postępowaniu przed organem I instancji, gdy był on ustanowiony przez skarżących wypełnia przesłankę koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W postanowieniu kasatoryjnym organ II instancji wskazał przekazując sprawę, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższych względów organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu ocena organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie postanowienia organu I instancji.

W tym stanie rzeczy uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada przepisom prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wprost wynika, że jedynym powodem uchylenia postanowienia organu I instancji o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia było uchybienie proceduralne polegające na prowadzeniu postępowania bez udziału pełnomocnika. Organ wskazał, że zażalenie złożone na postanowienie organu I instancji jest zasadne, jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez żalących się.

Organ odwoławczy nie podważył stanowiska organu I instancji opartego na przepisie prawa materialnego co do zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżących z powodu tego, że aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2013 r. repertorium A Nr [...] nabyli oni od M. W. udział w nieruchomości wspólnej w wysokości [...]. W tych okolicznościach sprawy stali się oni zobowiązani do wykonania obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego, wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. J. we W. na mocy ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] lutego 2008 r.

Stosownie do art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, ponieważ stosownie do treści art. 125 cyt. ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w tym przedmiocie wydaje organ na wniosek zobowiązanego.

Wskazać należy, że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. i stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a, może być orzeczone, gdy pomimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku.

W przedmiotowej sprawie istnieje tytuł wykonawczy. Z tego względu skarżący mają obowiązek wykonania nałożonego na nich obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego, a organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku.

Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organy egzekucyjne zobowiązane są do podejmowania działań służących wykonaniu przez zobowiązanych nałożonych obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego względu, organ odwoławczy słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zakwestionował zastosowanego przez organ I instancji środka egzekucyjnego, tj. nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny odwoławczy w zaskarżonym uzasadnieniu postanowienia uzasadnił także celowość wymierzonej przez organ I instancji grzywny wskazując, na koszty, które zmuszeni by byli ponieść skarżący przy zastosowaniu wykonania zastępczego. Fakt nie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z ostatecznej decyzji PINB z 2007 r. świadczy o braku dyscypliny podmiotu zobowiązanego. Z tego względu, organ I instancji ustalił grzywnę na poziomie górnej granicy, o której mowa w ustawie.

Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż grzywna w celu przymuszenia to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego i stosuje się go w pierwszej kolejności. Postępowanie egzekucyjne w myśl art. 1 i 7 § 2 u.p.e.a. ma doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżących możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 175/08, LEX nr 519271).

Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia są podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia tego kto zajmuje mieszkania w budynku przy ul. J. we W., jak również zarzuty dotyczące badania przesłanki wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2007 r. Ww. decyzja stała się bowiem ostateczna i prawomocna. Dlatego ani organ egzekucyjny, ani też Sąd na obecnym etapie postępowania administracyjnego nie może oceniać prawidłowości ostatecznej i prawomocnej decyzji nakładającej na stronę egzekwowany obowiązek. W tym stanie rzeczy całkowicie nieuzasadnione pozostają zarzuty dotyczące naruszenia przesłanek wznowienia postępowania w powiązaniu z brakiem zapewnienia stronom czynnego udziału w oględzinach spornego budynku, którego dotyczy postępowanie egzekucyjne.

W tym stanie rzeczy za całkowicie nieuzasadnione należy uznać zarzuty ujęte w pkt od 1 do 2 skargi, które nie mają znaczenia w sprawie dotyczącej wyłącznie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W postępowaniu tym nie mogą być rozpatrywane zarzuty, które mogą być kwalifikowane jako kwestionowanie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, bądź mogły stanowić podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przepis art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesądza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie to nie może zatem służyć badaniu zasadności wydania egzekwowanej decyzji.

Za całkowicie nieuzasadnione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 62 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 18 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie art. 62 k.p.a. nie znajduje w ogóle zastosowania. Przepis art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraża zasadę pomocniczego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 62 k.p.a., na którego naruszenie wskazuje strona skarżąca stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, a nie w postępowaniu egzekucyjnym. Prawidłowe prowadzenie postępowania egzekucyjnego, mimo że nakazy nałożono jedną decyzją na większą liczbę podmiotów winno polegać na sporządzeniu tytułu wykonawczego oddzielnie dla każdej ze zobowiązanych i grzywna w celu przymuszenia, której wysokość określa art. 121 § 2 w zw. z § 4 winna być nałożona odrębnie na zobowiązanego. Wyjątek uregulowany jest w art. 27c u.p.e.a. i dotyczy tytułu wystawianego na małżonków. W związku z powyższym organ winien wystawić tytuł wykonawczy na każdego z zobowiązanych oddzielnie i też wobec każdego z zobowiązanych należało osobno wszcząć postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji również grzywna w celu przymuszenia winna być nakładana na każdego zobowiązanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013 r. IV SA/Po 1254/12).

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1629/11, że: "Nakaz wykonania czynności jest instytucją administracyjnego prawa materialnego, obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego, a więc takich, które są podstawą powstania stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju stosunek może powstać w związku z kształtowaniem treści nakazu przez właściwy do tego organ administracji w drodze konkretyzacji obowiązku ustawowego przez akt administracyjny. Obowiązek prawny jest kierowany do określonego podmiotu, który podlega z tego tytułu odpowiedzialności prawnej. Adresat nakazu, będący stroną stosunku administracyjnoprawnego podlega bowiem ocenie z punktu widzenia wykonania obowiązku (patrz: Marek Górski [w:] "System prawa administracyjnego. Tom 7. Prawo administracyjne materialne", pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2012, s. 222, 227). Uwagi te odnoszą się także do obowiązku w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. Możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, jeśli zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (por. Andrzej Skoczylas, Wojciech Piątek [w:] "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, s. 179). Podkreślić jednak trzeba, że taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 573/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597701). W myśl art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Bez względu więc na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane (w tym przypadku małżonków), czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu".

Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Do takiego rezultatu doprowadza nie tylko wykładnia językowa powołanych w tym miejscu norm ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na każdego zobowiązanego, umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597305). Nawiązując do interpretacji celowościowej podkreślić trzeba, iż jest to proces ustalania abstrakcyjnej normy prawnej.

W postępowaniu o nałożenie grzywny organ nie ocenia prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego. Niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może na podstawie art. 33 pkt 10 stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Odnośnie uciążliwości środka egzekucyjnego Sąd wypowiedział się powyżej, jednak z uwagi na kasatoryjny charakter przedmiotowego rozstrzygnięcia rozważania Sądu w powyższym zakresie mogą stanowić jedynie stanowisko na potrzeby przyszłego postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.