Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1380/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par.12
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ch. i Z. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 658/17 w sprawie ze skarg A. Ch. i Z. Ch. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 658/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi A. Ch. i Z. Ch. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 11 września 2015 r. Cz. B. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce, dalej: "PINB", "organ I instancji", o budowie obiektu na sąsiedniej działce. W dniu 16 października 2015 r. i 15 lipca 2016 r. zostały przeprowadzone oględziny na posesji przy ul. L. 60 w Kielcach,

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji nakazał Z. Ch., jako inwestorowi, wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – hali nad kortem tenisowym, na działce nr ewid. A/4, obręb [...] , Kielce.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, dalej: "ŚWINB", "organ odwoławczy", uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – z uwagi na pominięcie A. Ch. jako strony postępowania, współwłaścicielki nieruchomości przy ul. L. 60, która złożyła zgłoszenie zamiaru budowy wspólnie ze Z. Ch. Ponadto w postępowaniu nie brał udziału właściciel działki nr ewid A/3, a obiekt jest usytuowany w pobliżu granicy z tą działką.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 1083/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. Ch. na decyzję z dnia [...] października 2016 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji uzyskał wypis z rejestru gruntów i ustalając właścicieli poszczególnych działek, a następnie zawiadomił A. Ch. oraz P. Ch. (właściciela działki nr ewid A/3) o postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. PINB nakazał A. Ch. i Z. Ch., jako inwestorom, wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - hali nad kortem tenisowym, o konstrukcji stalowej, o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym około 35,76 x 15,02 m na działce nr ewid. A/4 w obrębie [...] przy ul. L. nr 60 w Kielcach. W podstawie prawnej powołano art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), dalej: "Prawo budowlane".

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z. Ch., wskazując na naruszenie art. 29 ust 1 lit. 2c, art. 3 pkt 2 art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 50 i 51 ustawy, zasady zaufania obywateli do organów administracji, niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dotyczącego minimalnej odległości obiektu od granicy działki) oraz błędne ustalenia faktyczne.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również A. Ch., wskazując na naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 8 i 9 K.p.a. poprzez pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym – wobec uchylenia się przez organ od obowiązku powiadomienia jej o kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodach i okolicznościach, w szczególności przypisania jej przez organ roli inwestora w przedmiotowej sprawie. Strona zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 50 § 1 K.p.a. oraz powieliła argumentację Z. Ch.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ odwoławczy, przytoczył treść art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2c, art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zwracając uwagę, że A. i Z. Ch. dokonali w dniu 21 sierpnia 2015 r. zgłoszenia zamiaru budowy 12 wiat, każda o powierzchni 45 m2 i przedstawili na mapie załączonej do zgłoszenia rysunek przedstawiający 12 odrębnych wiat oddzielonych od siebie pasami terenu równymi mniej więcej szerokości tych wiat. W odpowiedzi na to zgłoszenie organ architektoniczno-budowlany stwierdził, że budowa wiat, takich jak przedmiotowe, nie wymaga zgłoszenia i nie wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast w przedmiotowym przypadku na działce nie zostało wybudowanych 12 wiat oddzielonych od siebie, a ponadto brak podstaw by uznać, że na działce została wybudowana jedna duża wiata. Inwestorzy wybudowali bowiem obiekt posiadający powierzchnię około 537 m2, posiadający fundamenty w postaci stóp fundamentowych pod słupami, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, i posiadający dach. Obiekt ten, zdaniem organu, w pełni odpowiada definicji budynku określonej w przepisie art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Z art. 29 Prawa budowlanego wynika, że nie istnieje przepis zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w przypadku budowy budynku o powierzchni 537 m2, niezależnie od funkcji przez taki budynek pełnionej. Opisane zgłoszenie nie dawało nikomu żadnego uprawnienia do wybudowania jakiegokolwiek innego niż jedna lub więcej niż jedna wiat, ale nie stykających się ze sobą, z których każda nie przekroczy 50 m2. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę – czyli samowolnie – co uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy. Słusznie przy tym organ I instancji nazwał wybudowany obiekt halą nad kortem tenisowym. Podczas oględzin w budynku zgromadzono sprzęty świadczące o jego użytkowaniu jako budynku gospodarczego – wobec czego była to próba obejścia przepisów i nie ulega wątpliwości, że budynek jest halą wybudowaną nad kortem tenisowym.

Odnosząc się do wydania nakazu rozbiórki, bez wdrażania postępowania legalizacyjnego, organ wskazał jako przyczynę usytuowanie budynku względem granicy i przytoczył § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz.1422 ze zm.). W tym zakresie organ podkreślił, że na przedmiotowym terenie obowiązuje w chwili obecnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dalej: "m.p.z.p.", wg którego budynek położony jest na terenie zabudowy jednorodzinnej. Z ww. przepisów i szerokości działki większej niż 16 m, długości budynku większej niż 5,5 m oraz wysokości wyższej niż 3 m wynika, że obiekt ten może być usytuowany w granicy z działką sąsiednią tylko wówczas gdy m.p.z.p. tak stanowi. Tymczasem z obowiązującego m.p.z.p. wynika, że na terenie 1.MN.3 (gdzie znajduje się budynek) dopuszcza się "remont, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy, zachowując zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy jak dla obiektów noworealizowanych, przy czym odbudowa oraz rozbudowa i nadbudowa istniejącej zabudowy w granicy nie może zacieniać istniejącej i potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej". Zatem z ustaleń planu wynika możliwość istnienia budynków usytuowanych w granicy, ale tylko wtedy, gdy następuje rozbudowa nadbudowa lub przebudowa już usytuowanych w granicy budynków. Brak jest zapisu o możliwości wybudowania budynku usytuowanego w granicy. Niemniej jednak powyższe oznacza zgodę na sytuowanie obiektu w samej granicy lub w odległości 1,5 m od granicy i większej. Natomiast przepisy techniczno-budowlane nie przewidują, aby obiekt mógł być usytuowany nie w samej granicy i zarazem w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy – ponieważ pas ciągnący się 1,5 m od granicy ma służyć ewentualnej konserwacji ścian budynków na działkach sąsiednich. W związku z tym całkowicie zakazane jest usytuowanie budynku w odległościach od około 1,28 do około 0,80 m od granicy – czyli tak, jak usytuowany jest przedmiotowy budynek. Specyficzny charakter konstrukcji metalowej budynku uniemożliwia w tym przypadku potencjalną przeróbkę budynku mającą na celu zmianę odległości od granicy. Przeróbka taka wymagałaby bowiem rozebrania wszystkich elementów nośnych budynku i wykonania nowych, co przede wszystkim wykraczałoby poza pojęcie przeróbki i oznaczałoby budowę budynku od podstaw. Tym samym, budynek narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Niezależnie od powyższego wskazano również (powołując się na pismo organu samorządowego z dnia 21 marca 2017 r.) że wskaźnik intensywności zabudowy dla omawianej hali (suma powierzchni kondygnacji nadziemnej liczoną po zewnętrznym obrysie muru, w tym przypadku zewnętrzny obrys hali - 537,11 m2) do powierzchni działki - 692,02 m2 wynosi 0,776 – a więc wskaźnik intensywności zabudowy jest większy niż dopuszczalny wynoszący 0,6 określony w § 16 ust 3 pkt 1 m.p.z.p. Ponadto przepis § 16 ust 2 pkt 2 wyżej m.p.z.p. stanowi dla terenu 1.MN.3, że w granicach terenów, o których mowa w ust. 1, poza przeznaczeniem podstawowym dopuszcza się budowę wolnostojących obiektów usług podstawowych z ograniczeniem do 100 m2 powierzchni użytkowej, z tym, że powierzchnia użytkowa usług podstawowych nie może stanowić więcej niż 30 % powierzchni działki budowlanej. Z kolei przepis § 2 pkt 13 planu zagospodarowania stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o usługach podstawowych - należy przez to rozumieć usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 100 m2, gastronomii, nieuciążliwe usługi dla ludności i drobne rzemiosło z wyłączeniem warsztatów naprawczo - mechanicznych, wulkanizacji, zakładów lakierniczych, blacharskich, betoniarskich, brukarskich, ślusarskich, tapicerskich, meblarskich, stolarskich, itp. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa hala nad kortem tenisowym nie mieści się w cytowanym wyżej pojęciu usług nieuciążliwych i zarazem przekracza graniczną powierzchnię 100 m2 oraz nie spełnia warunku nieprzekroczenia 30 % powierzchni działki przez powierzchnie usług – przez co hala zdecydowania narusza ustalenia § 16 ust. 2 pkt 2 planu.

Odnosząc się do zarzutów odwołań organ stwierdził, że wywód dotyczący faktu zgłoszenia zamiaru budowy 12 wiat opiera się na przedstawionym przez skarżących, a całkowicie nieprawdziwym stwierdzeniu, że do złożonego zgłoszenia zamiaru budowy 12 wiat przedstawili oni na rysunku wiaty ściśle do siebie przylegające, tworzące jedną dużą wiatę o wymiarach 36 x 15 m. Jeśli chodzi zaś o wskazane w odwołaniach wyroki sądów administracyjnych (co do tego, że wiata nie musi być wolnostojąca), to dotyczyły one sytuacji opisanej w przepisie art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu przed 28 czerwca 2015r. kiedy to przepis ten stanowił, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przepis ten nigdy nie był odczytywany w ten sposób, że można było wykonać jedną wiatę o powierzchni na przykład 75 m2, uznając, że są to trzy wiaty do siebie przybudowane, z których każda ma powierzchnię zabudowy do 25 m.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli Z. Ch. i A. Ch., zarzucając:

1. naruszenie:

a) art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 9 oraz 11 K.p.a.;

b) art. 15 K.p.a.;

c) art. 8 K.p.a.;

d) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów, argumentów oraz twierdzeń zawartych w odwołaniu skarżących w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 50 i 51 ustawy, które powinny zostać szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji;

e) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie;

b) art. 29 ust. 1 pkt 9 ustawy poprzez jego niezastosowanie;

c) art. 29 ust. 1 lit. 2c ustawy poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji – w całości oraz o umorzenie postępowania administracyjnego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a., jak również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Ponieważ niewadliwie ustalony przez organy stan faktyczny sprawy odpowiada zgromadzonym dowodom, Sąd pierwszej instancji uznał ustalenia faktyczne organów za własne.

Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżących, w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie z wiatą, czy też wiatami, lecz z jednym obiektem budowlanym, spełniającym wymogi budynku - określone w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem, oraz częściowy lub całkowity brak ścian. Warunków tych przedmiotowy obiekt nie spełnia.

Sąd w całości podzielił stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 575/17, w którym wskazano, że co prawda pojęcie wiaty, którym posługuje się art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zostało zdefiniowane na gruncie tej ustawy, tym niemniej za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie lekkiej konstrukcji, fundamentów, dachu, posadowienie budowli na słupach oraz nieposiadanie ścian.

Mając na uwadze prawidłowe ustalenia dokonane przez organ I instancji w toku oględzin, w ocenie Sadu, brak jest podstaw by stwierdzić w odniesieniu do spornego obiektu – wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych – spełnienie tego ostatniego wymogu. Sąd zwrócił uwagę, że wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych skutkuje utworzeniem przestrzeni zamkniętej z jednoczesnym uzyskaniem osłony przez szkodliwym działaniem czynników klimatycznych, zabezpieczeniem przed wejściem niepowołanych osób oraz takimi czynnikami zewnętrznymi jak hałas, czy zapach. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że cechą rozróżniającą budynki od budowli, do których zaliczyć należy wiaty, jest między innymi wydzielenie pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane, a funkcjonalnie za takie przegrody należy uznać ściany danego obiektu budowlanego.

WSA przypomniał, że skarżący swoje stanowisko dotyczące faktu zgłoszenia zamiaru budowy 12 wiat, opierają na stwierdzeniu, że do złożonego zgłoszenia zamiaru budowy 12 wiat przedstawili na rysunku wiaty ściśle do siebie przylegające, tworzące jedną dużą wiatę o wymiarach 36 x 15 m.

Według Sądu pierwszej instancji, z akt sprawy wynika jednak, że organy nadzoru budowlanego dysponowały kopią mapy stanowiącej załącznik, do zgłoszenia zamiaru budowy z dnia 19 sierpnia 2015 r. i z mapy tej jednoznacznie wynika, że zgłoszone wiaty o wymiarach 3 x 15 m każda, były całkowicie odrębnymi obiektami oddzielonymi od siebie pasami terenu. Każda wiata miała zatem powierzchnię mniejszą niż 50 m2 i z tego powodu organ architektoniczno-budowlany nie uznał inwestycji za wymagającą pozwolenia na budowę, czy nawet zgłoszenia. Na etapie postępowania odwoławczego ustalono, że oryginalna mapa złożona do Urzędu Miasta Kielce wraz ze zgłoszeniem zamiaru budowy 12 wiat z dnia 19 sierpnia 2015 r. różni się w sposób zasadniczy od mapy znajdującej się w aktach sprawy organu I instancji, okazanej organowi przez inwestora oraz różni się od mapy, którą załączono do odwołania. Na mapie złożonej do Urzędu Miasta Kielce narysowanych zostało bowiem 12 odrębnych wiat, oddzielonych od siebie pasami terenu równymi mniej więcej szerokości tych wiat. Natomiast na mapie znajdującej się w aktach sprawy, oraz na mapie załączonej do odwołania przedstawiono 12 obiektów ściśle przylegających do siebie i tworzących jeden duży prostokątny obiekt.

Sąd stwierdził, że w tych okolicznościach faktycznych i prawnych organy prawidłowo uznały, że przedmiotowy budynek został zrealizowany samowolnie - bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie WSA, właściwa jest też ocena organu, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 48 ust. 2 pozwalający na legalizację samowoli budowlanej.

Zatem organ trafnie orzekł rozbiórkę budynku bez wdrażania postępowania legalizacyjnego.

Sąd przytoczył treść § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz.1422) i wskazał, że na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sporny budynek położony jest na terenie zabudowy jednorodzinnej.

Z przepisów tych oraz szerokości działki większej niż 16 m, oraz długości budynku większej niż 5,5 m oraz wysokości wyższej niż 3 m wynika, że przedmiotowy budynek może być usytuowany w granicy z działką sąsiednią tylko wówczas gdy plan zagospodarowania tak stanowi.

Budynek znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Wschód - Obszar 1" (Rejon Cmentarza Komunalnego "Cedzyna", drogi krajowej nr 74, przedłużenie ulicy Sandomierskiej oraz ulic: Wikaryjskiej, Cedro - Mazur i Lubrzanki) zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach Nr XXVII/626/2008 z dnia 4 września 2008 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 15 stycznia 2009 r. Nr 9 poz. 74 oraz obowiązuje zmiana do tego planu zatwierdzona Uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach Nr XXX/705/2008 z dnia 20 listopada 2008 r opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nr 9 poz. 82 z dnia 15 stycznia 2009 r. Budynek znajduje się na terenie oznaczonym według planu symbolem 1.MN.3.

Z § 16 ust. 2 pkt 4 planu wynika, że na terenie 1.MN.3 dopuszcza się "remont, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy, zachowując zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy dla obiektów noworealizowanych, przy czym odbudowa oraz rozbudowa i nadbudowa istniejącej zabudowy w granicy nie może zacieniać istniejącej i potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej".

Słusznie zatem organ wskazuje, że z ustaleń planu wynika możliwość istnienia budynków usytuowanych w granicy, tylko wtedy, gdy następuje rozbudowa, nadbudowa lub przebudowa już usytuowanych w granicy budynków. Brak jest natomiast postanowień umożliwiających wybudowanie budynku usytuowanego w granicy. Sąd zaznaczył, że przepisy techniczno-budowlane nie przewidują usytuowania obiektu nie w samej granicy i zarazem w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, gdyż pas 1,5 m od granicy ma służyć ewentualnej konserwacji ścian budynków na działkach sąsiednich.

W tych okolicznościach, Sąd za właściwe uznał stanowisko organu, że zakazane jest usytuowanie spornego budynku w odległościach od około 1,28 do około 0,80 od granicy. Charakter konstrukcji metalowej budynku uniemożliwia potencjalną przeróbkę budynku mającą na celu zmianę odległości od granicy. Przeróbka taka wymagałaby bowiem rozebrania wszystkich elementów nośnych budynku i wykonania nowych, co w efekcie oznaczałoby budowę budynku od podstaw.

Reasumując, Sąd stwierdził, że przedmiotowy budynek narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że wskaźnik intensywności zabudowy dla przedmiotowego budynku do powierzchni działki wynosi 0,776, a więc jest większy niż dopuszczalny wynoszący 0,6 - określony w § 16 ust 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z § 16 ust. 2 pkt 2 tego planu, dla terenu 1.MN.3 w granicach terenów, o których mowa w ust. 1, poza przeznaczeniem podstawowym dopuszcza się budowę wolnostojących obiektów usług podstawowych z ograniczeniem do 100 m2 powierzchni użytkowej, z tym, że powierzchnia użytkowa usług podstawowych nie może stanowić więcej niż 30 % powierzchni działki budowlanej. Stosownie do § 2 pkt 13 planu, ilekroć w uchwale jest mowa o usługach podstawowych - należy przez to rozumieć usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 100 m2, gastronomii, nieuciążliwe usługi dla ludności i drobne rzemiosło z wyłączeniem warsztatów naprawczo - mechanicznych, wulkanizacji, zakładów lakierniczych, blacharskich, betoniarskich, brukarskich, ślusarskich, tapicerskich, meblarskich, stolarskich, itp.

W świetle powyższego, prawidłowo organ uznał, że przedmiotowa hala nad kortem tenisowym nie mieści się w pojęciu usług nieuciążliwych i zarazem przekracza graniczną powierzchnię 100 m2, oraz nie spełnia warunku nieprzekroczenia 30 % powierzchni działki przez powierzchnie usług, a w konsekwencji narusza ustalenia § 16 ust. 2 pkt 2 planu.

Powyższe naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniały wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku bez uprzedniego prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Końcowo Sąd podzielił stanowisko organów, że budowa kortu tenisowego nie wymagała i nie wymaga obecnie pozwolenia na budowę, ale wymagała i nadal wymaga zgłoszenia. Natomiast budowa kortu tenisowego jest zupełnie innym przedsięwzięciem, niż wybudowanie budynku nad kortem tenisowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. Ch. i Z. Ch. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowego, tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń wewnętrznie sprzecznych co do kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej, tj. tego, jaka była treść mapy, którą to skarżący załączyli do zgłoszenia zamierzenia budowlanego z dnia 21 sierpnia 2015 r., odpowiedzi na które to zgłoszenie organ administracji budowlanej (Prezydent Miasta Kielce) pismem z dnia 9 września 2015 r. wskazał, iż zamierzona inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Uzasadnienie wyroku zawiera widoczną już na pierwszy rzut oka, rażącą, wewnętrzną sprzeczność, na pierwszej stronie wskazano, iż do zgłoszenia załączono mapę, na której "narysowano 12 prostokątnych obiektów o wymiarach 15,x3 m bezpośrednio przylegających do siebie, tworzących w sumie jeden obiekt", zaś później stwierdza, iż na mapie tej narysowano 12 obiektów (wiat) oddzielonych od siebie; co świadczy o mało wnikliwym przeanalizowaniu tej złożonej i skomplikowanej sprawy i powoduje, że nie jest możliwe (lub jest wysoce utrudnione) dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;

2) art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z niżej podanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostrzeżenie przez WSA, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tychże przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z powodów szczegółowo opisanych w skardze do WSA, tj.

a. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., 138 § 1 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczność tego, jaka była treść rysunku załączonego przez skarżących do zgłoszenia zamiaru budowy z dnia 21 sierpnia 2015 r., w szczególności czy na rysunku tym wiaty były oddzielone od siebie, czy też przylegały bezpośrednio do siebie, tworząc jeden obiekt, co miało kluczowe znaczenie dla sprawy - skarżący konsekwentnie twierdził, iż do zgłoszenia z 21 sierpnia 2015 r. załączał mapę przedstawiającą wiaty bezpośrednio do siebie przylegające i tworzące jeden obiekt budowlany, również identyczne twierdzenie pojawia się na pierwszej stronie uzasadnienia Sądu;

b. art. 8 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie zaufania do władzy publicznej w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji najpierw mając zgłoszenie zamiaru budowy 12 sztuk wiat i dysponując przedłożonym przez skarżących załącznikiem - rysunkiem z planem rozmieszczenia wiat, z którego wyraźnie wynikało, iż będą one bezpośrednio przylegać do siebie, tworząc jeden obiekt, stwierdził w piśmie z 9 września 2015 r., iż "inwestycja nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia (!), uznając je za bezprzedmiotowe, a następnie uznał konstrukcję wzniesioną przez skarżących, odpowiadającą przecież wskazane na tym rysunku za "inny obiekt" (halę nad kortem tenisowym będącą budynkiem); co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ doprowadziło WSA do przekonania, iż kontrolowane decyzje nie naruszają prawa, co skutkowało nieuchyleniem tych decyzji i oddaleniem skargi.

3) art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z przepisami prawa materialnego, szczegółowo wyliczonymi w pkt II zarzutów skargi poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż zaskarżona decyzja naruszała powyższe przepisy prawa materialnego z powodów szczegółowo opisanych w pkt Il zarzutów skargi kasacyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ doprowadziło WSA do przekonania, iż kontrolowana decyzja nie narusza prawa, co skutkowało nieuchyleniem tej decyzji i oddaleniem skargi.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

a. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, iż w sprawie nie było możliwości legalizacji samowoli budowlanej, szczególności w związku z następującymi przepisami, które to zostały naruszone:

i. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz § 16 ust. 2 pkt 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego poprzez błędne ustalenie, iż przedmiotowy budynek narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (tj. znajduje się zbyt blisko granicy działki sąsiedniej), w szczególności poprzez:

1. bezpodstawne twierdzenie, iż charakter konstrukcji budynku uniemożliwia jego potencjalną przeróbkę mająca na celu zmianę odległości od granicy;

2. brak rozważania ewentualnej możliwości demontażu jednej ze ścian budynku, co stanowiłoby likwidację przegrody budowlanej i odbierałoby mu przymiot budynku — stałby on się jedynie budowlą, co do której brak jest w opisanym przypadku przepisu regulującego odległość od granicy działki;

ii. § 16 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 16 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w odnoszeniu "wskaźnika intensywności zabudowy" do działki ewidencyjnej, a nie działki budowlanej (która to może składać się z większej ilości działek ewidencyjnych), co prowadziło do błędnego ustalenia, iż przedmiotowy obiekt przekracza dopuszczalny w MPZP wskaźnik intensywności zabudowy;

iii. § 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 13 MPZP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w całkowicie bezpodstawnym zaliczeniu spornego obiektu do kategorii "budynków usług podstawowych", mimo, iż sporny kort tenisowy nie służy do świadczenia jakichkolwiek usług dla ludności, a jedynie służy na użytek prywatny inwestorów; co doprowadziło do błędnego wniosku, iż sporny obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy MPZP.

b. art. 50 ust. 1 pkt 4, 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie skoro bowiem przedmiotowy obiekt wybudowany został w oparciu o zgłoszenie, w stosunku do którego nie tylko nie został wniesiony sprzeciw, ale co więcej uznano je za bezprzedmiotowe, stwierdzając, iż inwestycja w ogóle nie wymaga zgłoszenia, to nie można twierdzić, że został on wybudowany w ramach samowoli budowlanej, a obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było przeprowadzenie w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego postępowania naprawczego, celem doprowadzenia obiektu zrealizowanego na nieruchomości inwestora do zgodności z prawem, jeśli nawet przedmiotowy obiekt został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego);

c. art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż przewidziane w tym przepisie zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę kortu tenisowego obejmuje jedynie korty odkryte (niezadaszone), a zatem nie obejmuje budowy kortu tenisowego zadaszonego lub przebudowy istniejącego kortu odkrytego polegającej na jego zadaszeniu;

d. art. 29 ust. 1 lit. 2c) Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że przedmiotowa inwestycja w rzeczywistości była 12 wiatami, zgodnie ze zgłoszeniem, a zgodnie z powołanym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonych na budownictwa mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki, a inwestycja spełnia wszystkie te wymogi, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż wiata nie musi być obiektem wolnostojącym.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz zasądzenie od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz skarżących, solidarnie, kosztów postępowania; w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej A. Ch. i Z. Ch. wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rozprawa została wyznaczona na dzień 20 marca 2020 r. Została zdjęta z wokandy zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 marca 2020 r. w związku z Zarządzeniem Nr 7 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Jednocześnie Przewodniczący zarządził, że nowy termin zostanie wyznaczony z urzędu.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 23 czerwca 2020 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę.

Pismem z dnia 30 czerwca 2020 r. P. Ch. oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. pełnomocnik wnoszących kasację oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w związku z COVID-19.

W dniu 20 lipca 2020 r. Przewodniczący, po rozpoznaniu wniosku zawartego w piśmie skarżących z dnia 6 lipca 2020 r., wydał zarządzenie, sporządzone w formie adnotacji na piśmie skarżących, o skierowaniu sprawy do oczekujących na termin rozprawy.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 19 listopada 2020 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Pismem z dnia 30 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że nie wyrażają oni zgody na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Wniósł o uchylenie zarządzenia wydanego na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, który jest sprzeczny z Konstytucją i ogranicza prawo do sądu obywatela w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie z ewentualnym ograniczeniem liczby uczestników tej rozprawy do członków składu orzekającego, protokolanta i pełnomocników stron i uczestników.

Na podstawie zarządzenia z dnia 21 stycznia 2021 r. odpis pisma pełnomocnika skarżących doręczono pozostałym stronom w celu umożliwienia ustosunkowania się. Poinformowano pełnomocnika skarżących o możliwości złożenia, w terminie 14 dni, pisma procesowego rozszerzającego argumentację przedstawioną w uzasadnieniu podstaw kasacji.

W piśmie z dnia 10 lutego 2021 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oświadczył, że nie zgadza się z wywodami pełnomocnika skarżących zawartymi w piśmie z dnia 30 listopada 2020 r. Stwierdził, że art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, upoważnia do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym bez zgody strony skarżącej. Dodał, że przepis art. 15zzs4 ust. 3 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Zdaniem organu, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Oświadczenie pełnomocnika skarżących o braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zostało złożone w dniu 30 listopada 2020 r., ale w oderwaniu nowej okoliczności, o której mowa w zarządzeniu Przewodniczącego z dnia 19 listopada 2020 r., tj. intensyfikacji rozwoju epidemii.

Pamiętać trzeba, że pierwotny sprzeciw skarżących wobec zamiaru skierowania sprawy na posiedzenie niejawne został uwzględniony poprzez wydanie zarządzenia z dnia 20 lipca 2020 r. o skierowaniu sprawy do oczekujących na wyznaczenie rozprawy.

Odnotować należy ponadto, że stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, przy czym o możliwości tej przypomniano stronom, w warunkach przekazania im do wiadomości zamiaru skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, dwukrotnie. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Zwrócić należy także uwagę na to, że prawo do jawnego rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego. Norma art. 45 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje przypadki, w których może dojść do wyłączenia jawności rozprawy. Nadto, norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje przypadki, w której możliwe jest ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. W odniesieniu do ograniczenia jawności rozprawy, przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zachowany został wymóg ustawy oraz ochrony zdrowia.

Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu.

Odnotować również warto, że nie została podważona zgodność z Konstytucją RP normy art. 10 P.p.s.a., zgodnie z którą, rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Rozważając dopuszczalność rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie można abstrahować od tego, że ustawodawca nie wyklucza, nawet w stanach zwyczajnych, rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na posiedzeniach niejawnych.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy dodać jeszcze warto, że w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono 10 zarzutów, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej liczy 10 stron. Wnoszący kasację pełnomocnik miał ponadto możliwość przedstawienia dwukrotnie swego stanowiska merytorycznego, w granicach skargi kasacyjnej, już po uzyskaniu informacji o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy wnoszący kasację zostali pozbawieni możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Konieczne jest także spostrzeżenie, że prawo stron do jawnego rozpoznania sprawy na rozprawie nie jest jedynym prawem chronionym konstytucyjnie z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jest niewątpliwe, że niezależnie od sporu między wnoszącymi kasację a organami administracji publicznej, w sprawie występuje mający interes prawny uczestnik – właściciel sąsiedniej nieruchomości, żądający od organów państwa przywrócenia stanu zgodnego z prawem, w granicach ich interesu prawnego. Strona ta także ma prawo do sądu, zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w aspekcie szybkiego rozpatrzenia ich sprawy przez niezawisły sąd.

Ocena konieczności wprowadzenia ograniczenia w zakresie jawności rozpoznania sprawy nie może więc abstrahować od zagwarantowania uczestnikom prawa do rozpoznania ich żądań w rozsądnym terminie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Dodać od razu warto, w związku z zarzutami kasacji, że na podstawę prawną wpływ miały przepisy art. 35 oraz art. 26 ust. 1-3 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), dalej także: "nowela".

Ustawa ta (nowela), z dniem 1 stycznia 2017 r., wprowadziła szereg zmian w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 26 ust. 2 noweli, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że w odniesieniu do ostatecznej decyzji wydawanej na podstawie przepisów art. 48 mają zastosowanie przepisy tego artykułu w nowym brzmieniu.

Analizę znaczenia tej normy intertemporalnej dla niniejszej sprawy rozpocząć należy od spostrzeżenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. Kolejne istotne ustalenie w zakresie stanu prawnego sprowadza się do odnotowania, że przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie został poprzez nowelę zmieniony w zakresie materialnych przesłanek jego zastosowania - jedynie, na mocy art. 5 pkt 10 noweli, tak, jak w odniesieniu do wielu przepisów Prawa budowlanego, użyte wyrazy "właściwy organ" zastąpiono wyrazami "organ nadzoru budowlanego".

Zarówno zatem w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r., jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. 24 lipca 2017 r., przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowił, że organ ("właściwy organ", a następnie "organ nadzoru budowlanego") nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jest oczywiste, że przesłanka legitymowania się przez inwestora wymaganym pozwoleniem na budowę odnosi się do wymogu obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych, w tym przypadku budowy będącego przedmiotem sprawy obiektu budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 314/18; wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1254/18).

Roboty budowlane zostały wykonane we wrześniu 2015 r. Polegały na wykonaniu, na działce nr A/4 w obrębie 026, w Kielcach, przy ul. L. nr 60, obiektu o konstrukcji stalowej, o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym około 35,7 m x 15,02 m. Elementy nośne wykonano w formie słupów stalowych zakotwionych na stopach fundamentowych. Elementy więźby dachowej wykonano w postaci stalowych krokwi tworzących dwuspadowy dach ze świetlikiem dachowym. Ściany zewnętrzne i dach wykonano z płyty warstwowej z rdzeniem izolacyjnym w okładzinie blachy stalowej przytwierdzonej do konstrukcji nośnej. Nawierzchnia, nad którą wykonano tę konstrukcję, wykonana została wcześniej w formie kortu tenisowego, tj. warstwy syntetycznej trawy zasypanej piaskiem na podłożu z piasku. Obiekt został wyposażony w instalację elektryczną i wentylację mechaniczną.

Powyższe ustalenia, dokonane na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2016 r., nie zostały podważone w trakcie postępowania administracyjnego i sądowego.

Sporna pozostawała kwalifikacja wykonanego obiektu z punktu widzenia pojęć sformułowanych w ustawie – Prawo budowlane.

Z przedstawionego wyżej opisu wynika, że wybudowany obiekt jest trwale związany z gruntem, został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. Trafne jest zatem przyjęcie w zaskarżonej decyzji oraz w zaskarżonym wyroku, że obiekt ten stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

W czasie wybudowania tego obiektu nie był on zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo więc wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obiekt w postaci budynku, niezależnie od pełnionej funkcji, o powierzchni 537 m2, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r., a więc także w dacie wykonania obiektu, nie był zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z powyższych rozważań, dla zaistnienia przesłanki określonej w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającej na braku wymaganego pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia brzmienie przepisów art. 29 ust. 1, w tym także art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 2c Prawa budowlanego, od dnia 1 stycznia 2016 r. Można jednak odnotować, że także w dacie rozstrzygania sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było przepisu zwalniającego od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynku o powierzchni 537 m2.

Niezależnie od tego, skonstatować trzeba, że kwalifikacja rodzaju budynku nie może być oderwana od jego funkcji. Z okoliczności sprawy, w tym z prób zgłoszenia robót budowlanych w dniu 3 lipca 2015 r., w dniu 21 sierpnia 2015 r. oraz z usytuowania kortu tenisowego na terenie, który został objęty budynkiem, wynika, że trafna jest ocena Sądu pierwszej instancji, akceptująca stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, według którego, wykonano budynek hali nad kortem tenisowym.

Skoro budowa tego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, to nie było możliwe także skuteczne zgłoszenie budowy tego budynku w trybie art. 30 Prawa budowlanego.

Konieczne jest, w związku z obszernymi wywodami kasacji w tej mierze, stwierdzenie, że zgłoszenie wykonania robót dokonane przez skarżących w dniu 21 sierpnia 2015 r., dotyczyło innych, niż hala, obiektów budowlanych. Wbrew zarzutom skarżących, prawidłowe było ustalenie organów, że zgłoszono wówczas wykonanie 12 odrębnych wiat. Prawidłowość tego ustalenia wynika z oryginału mapy złożonej przez skarżących do Urzędu Miasta Kielce wraz ze zgłoszeniem, z dnia 19 sierpnia 2015 r., złożonym w dniu 21 sierpnia 2015 r. Dokument ten, uzyskany w toku postępowania odwoławczego, wykazał, że nie jest w tym zakresie wiarygodny dowód z mapy okazanej przez skarżących organowi nadzoru budowlanego i załączonej do odwołania.

Już tylko dla pełnej jasności dodać warto, pamiętając o powoływaniu się przez skarżących na skuteczne dokonanie zgłoszenia, że nawet brak sprzeciwu do zgłoszenia, nie wyklucza kompetencji organu nadzoru budowlanego, w odniesieniu do robót budowlanych. Dotyczy to robót wykonanych w sposób naruszający warunki zgłoszenia lub wykonanych poza zakresem zgłoszenia, a także sytuacji, gdy brak sprzeciwu stanowił błędną akceptację dla robót, które nie podlegały trybowi zgłoszenia lecz wymagały pozwolenia na budowę.

W sytuacji, w której wykonany w rzeczywistości budynek hali nad kortem tenisowym nie był przedmiotem zgłoszenia z dnia 21 sierpnia 2015 r., nie można w odniesieniu do tego obiektu odnosić pisemnej informacji Prezydenta Miasta Kielce, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, z dnia 9 września 2015 r., zgodnie z którą, wymienione w zgłoszeniu zamierzenie nie wymaga zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, ani uzyskania pozwolenia na budowę, z których to powodów, jak dodano w piśmie, zgłoszenie jest bezprzedmiotowe.

Jest przecież w świetle niepodważonych ustaleń oczywiste, że pismo to odnosiło się do zamiaru wykonania 12 wiat, a nie budynku hali nad kortem tenisowym.

Zauważyć w tym miejscu można, że bezpodstawna jest prezentowana przez skarżących teza, według której, wykonano obiekt stanowiący wiatę (czy też zespól wiat). Teza ta jest niepopartą merytorycznymi argumentami polemiką z rzeczowym wywodem Sądu pierwszej instancji, wykazującym brak cech wiaty w wykonanym budynku.

Podsumowując tę część rozważań, stwierdzić należy, że na skutek wybudowania budynku bez wymaganego, w dacie wykonania robót, pozwolenia na budowę, zaistniały przesłanki hipotezy z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do tego obiektu należało, na mocy art. 26 ust. 2 noweli, zastosować dyspozycję z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, według brzmienia z daty wydania zaskarżonej decyzji.

Od razu jednak wskazać trzeba, że zmiana treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dokonana nowelą, nie miała w niniejszej sprawie znaczenia. Z uwagi na zaistnienie przesłanki hipotezy art. 48 ust. 2, w postaci objęcia terenu, na którym usytuowany jest sporny obiekt, przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy nadzoru budowlanego obu instancji stosowały tę samą część normy zawartej w obu wersjach art. 48 ust. 2 – zarówno przed nowelą, jak i po jej wejściu w życie.

Z normy tej wynika, że warunkiem uruchomienia trybu legalizacyjnego była zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nienaruszanie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Sąd pierwszej instancji, w ślad za oceną organów nadzoru budowalnego, przyjął, że usytuowanie budynku w odległości od około 1,28 m do około 0,80 m od granicy nieruchomości, narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Jest to ustalenie prawidłowe. Bez wątpienia nie zostały zachowane odległości wskazane w § 12 ust. 1. Nie jest także możliwe przyjęcie, że zachodzą warunki określone w § 12 ust. 2, skoro budynek nie znajduje się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy.

Dodać jeszcze można, że ustalenia planu stanowiące w zakresie, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia, warunek dopuszczenia usytuowania innego, niż wskazane w § 12 ust. 1, w niniejszej sprawie chodzi o Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce-Wschód- Obszar 1", dopuszczają w § 16 ust. 2 pkt 4 wykonanie określonych robót budowlanych, istniejącej zabudowy w granicy.

Niezależnie zatem od tego, że budowa budynku hali nad kortem nie stanowiła rozbudowy, czy też nadbudowy obiektu budowlanego, dopuszczenie przewidziane w Planie nie dotyczy obiektów usytuowanych w odległościach 1,20 – 0,80 m od granicy.

Jest nadto oczywiste, że nie zachodziły także warunki do dopuszczenia istniejącego usytuowania budynku hali przewidziane w § 12 ust. 3 pkt 1-4.

To, czy naruszenie przepisów techniczno-budowlanych nastąpiło w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, jest okolicznością podlegającą ocenie, w znacznym stopniu uwarunkowaną wiedzą specjalistyczną zakresie techniczno-budowlanym. Co do zasady, organy nadzoru budowlanego, będące organami specjalistycznymi w tym zakresie, są uprawnione do samodzielnej oceny okoliczności związanych z przesłanką możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, także w aspekcie technicznej możliwości takich działań. Organy nadzoru budowlanego oceniły, że specyficzny charakter konstrukcji metalowej budynku uniemożliwia potencjalną przeróbkę budynku mającą na celu zmianę odległości od granicy. Ustaliły, że przeróbka taka wymagałaby rozebrania wszystkich elementów nośnych budynku i wykonania nowych, co wykraczałoby poza pojęcie przeróbki i oznaczałoby budowę budynku od podstaw. Na tej podstawie uznały, że budynek narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Tej specjalistycznej oceny skarżący nie podważyli. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa również w tej mierze.

Nie budzi wątpliwości naruszenie § 16 ust. 3 pkt 1 Planu miejscowego, poprzez przekroczenie wskaźnika intensywności zabudowy. Niezależnie zaś od tego, czy budynek hali nad kortem wyczerpuje pojęcie zabudowy usług podstawowych (§ 2 pkt 13 Planu), przekracza on wskaźniki określone w § 16 ust. 2 pkt 2 Planu (do 100 m2 powierzchni użytkowej i do 30 % działki).

Skoro podnoszona przez skarżących możliwość częściowego odsunięcia od budynku od granicy działki, a co za tym idzie zmniejszenie powierzchni zabudowy, z powodów technicznych nie wchodzi w grę, gdyż oznaczałoby to budowę obiektu od podstaw, nie ma także możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z ustaleniami Planu w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki. Rozważając wszelkie okoliczności związane z ograniczeniami Planu oraz podnoszoną przez skarżących możliwością doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, odnotować jeszcze należy, że w myśl § 16 ust. 2 pkt 2 Planu, w granicach terenów, o których mowa w ust. 1, poza przeznaczeniem podstawowym (zabudowa jednorodzinna), dopuszcza się budowę wolnostojących obiektów usług podstawowych z ograniczeniem do 100 m2 powierzchni użytkowej, z tym, że powierzchnia usług podstawowych nie może stanowić więcej, niż 30 % powierzchni działki budowlanej. Abstrahując od tego, czy hala mieści się w pojęciu usług podstawowych, zdefiniowanych w § 2 pkt 13 Planu, przekracza ona granicę 100 m2 oraz nie spełnia warunku nieprzekroczenia 30 % powierzchni działki, przy czym przekroczenia te potwierdzają tezę, że ewentualne próby zmniejszenia powierzchni, przy tej skali przekroczeń, wiązałyby się z likwidacją hali i budową nowego obiektu o innych gabarytach.

Dla pełnej jasności dodać trzeba, że chodzi o Plan obowiązujący w dalszym ciągu w czasie trwania trybu legalizacyjnego.

Stanowisko przedstawione w powyższych rozważaniach świadczy o bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na kilku błędnych i sprzecznych z rzeczywistym stanem sprawy tezach.

Odnosząc się do poszczególnych zagadnień podniesionych w podstawach kasacji, należy najpierw stwierdzić, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie wewnętrznie sprzecznych ustaleń co do treści mapy załączonej przez skarżących do zgłoszenia z dnia 21 sierpnia 2015 r. Na stronie pierwszej uzasadnienia Sąd pierwszej instancji przytoczył, w ramach zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, ustalenie z oględzin przeprowadzonych w dniu 16 października 2015 r., podczas których, jak wynika z protokołu, inwestor powołał się na zgłoszenie złożone do organu administracji architektoniczno-budowlanej w dniu 21 sierpnia 2015 r. Natomiast na stronie 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył ustalenie poczynione w toku postępowania odwoławczego przez organ drugiej instancji, według którego, oryginalna mapa złożona do Urzędu Miasta Kielce wraz ze zgłoszeniem zamiaru budowy 12 wiat z dnia 19 sierpnia 2015 r. różni się w sposób zasadniczy od mapy znajdującej się w aktach sprawy organu pierwszej instancji, okazanej organowi przez inwestora oraz różni się od tej mapy, którą załączono do odwołania. Na mapie złożonej do Urzędu Miasta Kielce narysowanych zostało 12 odrębnych wiat, oddzielonych od siebie pasami terenu równymi mniej więcej szerokości tych wiat. Natomiast na mapie znajdującej się w aktach sprawy oraz na mapie załączonej do odwołania przedstawionych jest 12 obiektów ściśle przylegających do siebie i tworzących jeden duży prostokątny obiekt. Dalsze uwagi Sądu, w zakresie przedstawienia treści zaskarżonej decyzji wskazują na jednolite i konsekwentne stanowisko organu co do różnicy między tymi mapami. To ustalenie zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, co wynika z jasnych i precyzyjnych stwierdzeń zawartych na stronie 12 i 14 uzasadnienia (czyli na trzeciej i piątej stronie rozważań prawnych Sądu pierwszej instancji). Wbrew zarzutowi kasacji, stanowisko Sądu jest konsekwentne i spójne. Według Sądu, tak jak według Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na mapie złożonej do Urzędu Miasta Kielce narysowanych zostało 12 odrębnych wiat, oddzielonych od siebie pasami terenu równymi mniej więcej szerokości tych wiat. Natomiast na mapie znajdującej się w aktach sprawy oraz na mapie załączonej do odwołania przedstawionych jest 12 obiektów ściśle przylegających do siebie i tworzących jeden duży prostokątny obiekt.

Z powyższych uwag wynika, że bezzasadny jest także kolejny zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 138 § 1 K.p.a. i art. 8 K.p.a.

Kompletny wywód materialnoprawny, przedstawiony powyżej, wskazuje na bezzasadność zarzutów o charakterze materialnym.

W związku z tym, poniższe uwagi odnoszące się do pozostałych zarzutów należy odczytywać łącznie z analizą materialnoprawną przedstawioną powyżej.

Jest oczywiste, że z uwagi na samowolne wykonanie innego obiektu, niż został zgłoszony oraz spełnianie przez obiekt przesłanek pojęcia budynku oraz wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

Bezpodstawne jest powoływanie się na naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wykonanie budynku hali nie stanowiło jedynie "zadaszenia" kortu. Natomiast "rozbudowa kortu tenisowego", polegająca na wykonaniu budynku hali nad istniejącym kortem, nie stanowi budowy (rozbudowy) kortu tenisowego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Są to obiekty funkcjonalnie ze sobą powiązane, ale charakteryzujące się innym zakresem zajmowania przestrzeni. Istniejący kort stanowił budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaś hala jest budynkiem.

Nowy architektonicznie sposób wykorzystania przestrzeni nie jest zatem rezultatem rozbudowy kortu (taka rozbudowa mogłaby mieć miejsce np. na skutek powiększenia ilości boisk, czy też powierzchni otaczającej korty). Nowy zespół obiektów powstał na skutek wykonania budynku hali nad istniejącym kortem. Jak już stwierdzono, taka budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Oczywiście sprzeczne z ustalonym stanem faktycznym jest twierdzenie, że inwestycja była 12 wiatami. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2c, oparty o to błędne ustalenie, jest więc nieskuteczny.

Bezzasadność zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez stwierdzenie, że nie było możliwości legalizacji samowoli budowlanej, została już omówiona.

Dodać można, że teza o bezpodstawnym twierdzeniu, iż charakter konstrukcji budynku uniemożliwia jego potencjalną przeróbkę, w świetle rzeczowych argumentów specjalistycznego organu, jest tylko polemiką z tą argumentacją. Jeśli zaś chodzi o naruszenia § 16 ust. 3 pkt 1 Planu w związku z § 2 pkt 16 Planu poprzez odniesienie wskaźnika intensywności zabudowy do działki ewidencyjnej, zauważyć trzeba, że takiego charakteru działki nr A/4 skarżący nie zakwestionowali, chociaż wynikał już z sentencji i treści decyzji organu pierwszej instancji.

Natomiast próba zakwalifikowania budynku do obiektów usług podstawowych była rezultatem badania zgodności inwestycji z planem miejscowym, co jest obowiązkiem wynikającym z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie podkreślić należy, że kwestionując w skardze kasacyjnej usługowy charakter zabudowy, skarżący nie podjęli próby wskazania podstawy prawnej dla dopuszczalności wykonania budynku rekreacyjnego o takiej wielkości na terenie zabudowy jednorodzinnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.