Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 387/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], znak sprawy: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. K. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi IK jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], znak: [...], przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 2 marca 2015 r. EW (wnioskodawca) zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi i infrastrukturą oraz budowie budynku gospodarczego, na działce nr 1046 położonej w [...]. Z treści wniosku wynika, że wnioskodawca określił planowany sposób zagospodarowania terenu jako "zabudowę zagrodową", wskazując, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,16 ha.Jednocześnie we wniosku wskazano, że projektowane obiekty budowlane obejmują "garaż wbudowany w bryłę budynku mieszkalnego" oraz "budynek gospodarczy usytuowany na działce zgodnie z załączonym szkicem"

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] znak: [...], Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr 1046 w [...]. Zgodnie z treścią rozstrzygnięcia, ustalono możliwość budowy budynku gospodarczego "w granicy działki nr 1047 (dotyczy usytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy)".

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54, art. 61 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powyższa decyzja, wskutek uwzględnienia odwołania wniesionego przez skarżącą, została uchylona wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że wobec zgłoszonych w odwołaniu obaw i zastrzeżeń co do lokalizacji budynku w granicy, należy przede wszystkim uwzględnić treść wniosku inwestora i szczegółowość analizy, a także uzasadnienie wprowadzenia w decyzji takiego usytuowania budynku. W złożonym wniosku inwestor użył jedynie określenia "wzdłuż istniejącego płotu sąsiada", a nie "w granicy obu działek". W przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zagospodarowania przestrzennego stwierdzono wprawdzie, że w terenie analizowanym większość budynków usytuowana jest w granicy działek sąsiednich lub w zbliżeniu do nich, niemniej nie wskazano konkretnych działek i obiektów. Stwierdzenie zaś, że planowane przez inwestora budynki sytuowane mają być w granicy działek, nie znajduje odzwierciedlenia we wniosku ani materiałach postępowania. Zdaniem Kolegium, w opisywanej sprawie nie znajduje również uzasadnienia powołanie się na działanie "z mocy prawa" przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po pierwsze, nie było intencją wnioskodawcy takie lokalizowanie obu budynków, po drugie, użył on stwierdzenia "wzdłuż płotu", a nie "w granicy nieruchomości".

Organ odwoławczy podał, że w kwestionowanej decyzji Wójt ustalił możliwość budowy budynków w granicy działki nr 1047, pomimo że sąsiednie działki nr 1045 i 1042/2 nie są zabudowane. Zdaniem Kolegium uwzględnienia wymaga, że zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki, określonych w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno- budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaleń dotyczących zlokalizowania obiektu na działce. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja.

Organ podał, że decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Pomimo iż nie jest tak, że ustalenia powyższej decyzji będą prowadzić do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak taka lokalizacja musi znaleźć uzasadnienie w analizie. Ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie może ograniczać się wyłącznie do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie odległości minimalnych, lecz powinna obejmować cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na otoczenie.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że kwestia ewentualnego ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń w budynku odwołującej się będzie rozstrzygana ostatecznie z punktu widzenia obowiązujących przepisów dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W tej kwestii, w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy spełniony został wymóg wynikający z treści art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez zawarcie w niej zakazu pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Argumentacja odwołania dotycząca ewentualnego pogorszenia warunków użytkowych nie może, z uwagi na wskazany powyżej charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, dotyczyć tego etapu procesu inwestycyjnego. Pożądany skutek może natomiast wywołać podniesienie ich na kolejnym etapie, tj. po złożeniu przez inwestora projektu budowlanego i wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ kwestie dotyczące sposobu realizacji inwestycji czy też pogorszenia warunków użytkowych działek sąsiednich uregulowane są w przepisach ustawy Prawo budowlane. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z woli ustawodawcy nie jest zaś uzależnione od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. W związku z tym przepisy u.p.z.p. nie wymagają zgody właściciela sąsiedniej posesji na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

We wskazaniach co do dalszego postępowania SKO podniosło, że organ I instancji winien dokonać ponownie analizy uwzględniając treść wniosku (w tym w zakresie zabudowy zagrodowej), lokalizację obiektów na obszarze analizowanym ze wskazaniem konkretnych obiektów i działek, a w efekcie ocenić ponownie potrzebę i uzasadnienie dla regulowania kwestii usytuowania każdego z budynków "w granicy posesji".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], znak: [...], Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zagrody rolnej, na terenie nieruchomości złożonej z działki nr 1046 w [...]. W treści decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową "w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych" i będzie pełnić funkcję mieszkalną i gospodarczą. Jednocześnie organ ustalił możliwość budowy budynku gospodarczego "w granicy działki" nr 1047, wskazując, że dotyczy to "usytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy". Organ ustalił także m.in., że projektowana inwestycja nie może powodować pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Z akt sprawy wynika, że działka nr 1046 ma przeznaczenie rolne (grunty orne klasy bonitacyjnej R II).

W podstawie prawnej organ powołał art. 104 K.p.a., art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54, art. 61 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu Wójt podał, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania działki następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Działając na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ przeprowadził analizę (załącznik nr 1 do decyzji) złożonego wniosku inwestora, biorąc pod uwagę warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Z powyższej analizy wysunięto wnioski, określając cechy zagospodarowania terenu oraz cechy zabudowy dla planowanego zamierzenia, zgodnie z ust 3 pkt 1 i 2 decyzji.

Organ podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntem rolnym są "grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu". Zdaniem organu teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ wskazał, że w terenie analizowanym większość budynków gospodarczych i garażowych sytuowana jest w granicy działek sąsiednich lub w zbliżeniu do nich (m.in. na działkach 1041/1, 1041/2, 1040, 1050, 1052). Planowany przez inwestora budynek gospodarczy sytuowany ma być w granicy działki nr 1047. Organ nie zauważył przeciwwskazań przestrzennych dla takiego usytuowania budynku gospodarczego. Podał, że na działce nr 1047 "w odległości 4m" zlokalizowany jest budynek mieszkalny, posiadający od strony terenu inwestycji garaż, skład materiałów budowlanych oraz podjazd i parking, zajmowany przez pojazdy typu TIR. W celu ochrony własnej nieruchomości od uciążliwości wynikającej z parkowania pojazdów wielkogabarytowych, składający wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zdecydował się na usytuowanie budynku gospodarczego w granicy działki, od której tego rodzaju uciążliwości występują. Organ wskazał, że związany jest wnioskiem inwestora, który rozpatruje się całościowo, tj. łącznie treść wniosku i załącznik graficzny. We wniosku inwestor zaznaczył, że planuje zlokalizować budynek gospodarzy "wzdłuż istniejącego płotu sąsiada", bez wskazania na konkretną lokalizację, niemniej załącznik graficzny jednoznacznie określa, że planowana inwestycja będzie usytuowana wzdłuż granicy działki nr 1047. Zdaniem organu "nie zauważa się" naruszenia ładu przestrzennego ani przepisów odrębnych, brak jest również możliwości odniesienia się do domniemanych lokalizacji budynków na działce nr 1047 w granicy działki, zgłaszanych w ramach zaskarżenia decyzji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w ocenie organu dopuszcza się usytuowanie planowanego budynku gospodarczego w granicy działki nr 1047.

Wójt wskazał, że w dniu 21 września 2015 r. IK złożyła w siedzibie organu pismo zawierające trzy zarzuty, zgodnie z którymi Wójt Gminy [...] winien odmówić wydania warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Organ podniósł, że zarzuty te nie mogą zostać uwzględnione, gdyż nie stwierdzono naruszenia przepisów, które mogłoby być podstawą wydania decyzji odmownej. Zdaniem organu skarżąca nie wskazała przepisów prawa, które decyzja narusza, podając ogólne sformułowania odnoszące się do nieprzepisowych odległości planowanej zabudowy od sąsiadujących budynków, ograniczenia dostępu światła oraz utraty wartości nieruchomości sąsiednich.

Organ podał, że planowana przez inwestora lokalizacja zabudowy, nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie następuje tym samym naruszenie interesu skarżącej w niniejszym zakresie. Tożsama sytuacja dotyczy kolejnego zarzutu, tj. ograniczenia dostępu światła. Decyzja o warunkach zabudowy w punkcie 4 tiret 3 narzuca na inwestora ograniczenia: "Projektowana inwestycja nie może powodować (...) pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi". Również w tym zakresie organ uznał, że nie następuje naruszenie interesu skarżącej. Analizując trzeci zarzut organ podał, że wnioskodawca ma prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości, w zgodzie z przepisami odrębnymi. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczają zabudowę nieruchomości na działce nr 1046. Tym samym zagospodarowanie nieruchomości nie może spowodować utraty wartości nieruchomości składającej zarzuty. W przypadku gdy ustalenie warunków zabudowy wywołuje skutki o których mowa w art. 36 u.p.z.p., możliwe jest ubieganie się o odszkodowanie za utratę wartości nieruchomości.

Wójt wskazał, że pismem Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], przekazano mapy zagrożenia powodziowego (MZP) oraz mapy ryzyka powodziowego (MRP). Analiza ww. map wykazała, że teren inwestycji nie znajduje się w obszarze zagrożonym powodzią, natomiast znajduje się w obszarze ryzyka powodziowego w przypadku przerwania wałów przeciwpowodziowych, a zatem projekt decyzji wymagał uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Mając na uwadze wymóg art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oraz Starostą [...] w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], oraz z Marszałkiem Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. W ocenie organu ustalone warunki nie naruszają obowiązujących przepisów w zakresie wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła IK, działająca za pośrednictwem zawodowego pełnomocnika – adw. RP. Skarżąca wiosła o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji odmownej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy [...].

Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie Wójta narusza przepisy prawa, "gdyż w decyzji lub na skutek wydania decyzji:

a) brak jest prawidłowych odległości planowanej zabudowy i sąsiadujących budynków,

b) nastąpi ograniczenie dostępu do światła co do działki o nr 1047,

c) nastąpi utrata wartości działki IK,

d) wystąpią bezpośrednie immisje z budynków na działce inwestora na działkę IK,

e) w decyzji brak jest określenia na kopii mapy zasadniczej położenia budynków inwestora wraz ze stosownymi odległościami od sąsiadujących działek..

Skarżąca podniosła, że wszystkie dotychczas formułowane przez nią zarzuty pozostają aktualne, a nadto inwestor zanim nabył nieruchomość powinien ustalić, że jest możliwość jej zabudowy. Swoich zaniedbań nie może przerzucać teraz na właścicieli sąsiadujących nieruchomości, którzy niewątpliwi ucierpią na skutek zabudowy działki.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...], podzielając stanowisko organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że przed wydaniem decyzji organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W oparciu o wyniki tej analizy ustalona została linia zabudowy w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. Sandomierskiej. Wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, w najbliższym sąsiedztwie waha się w granicach 5% do ponad 33%. Teren jest intensywnie zainwestowany. Postanowiono zatem dopuścić powierzchnię zabudowy nie przekraczającą 33%. Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi od 8 do 19 m. Ustalona została szerokość elewacji w przedziale 10 – 14 m, zaś budynku gospodarczego 4 – 10 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych w terenie objętym analizą wynosi od 2,5 do 7 m, zaś budynków gospodarczych od 2,5 do 5 m. Zaleca się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego od 4,0 do 7,0 m, a budynku gospodarczego od 2,5 do 4,5 m. Także w oparciu o wyniki analizy wysokość budynku mieszkalnego ustalono na 6,0 – 9,0 m, a budynku gospodarczego 4,0 – 6,0 m. Organ wskazał, że budynki przykryte są dachami spadzistymi o kącie nachylenia połaci od 20 do 45°, wobec czego zaleca się kąt nachylenia od 20 do 45° i dach dwuspadowy lub wielospadowy. Jak wynika z analizy, w terenie analizowanym zasadnicza większość budynków gospodarczych i garażowych sytuowana jest w granicy działek sąsiednich lub w zbliżeniu do nich (m.in. na działkach 1041/1, 1041/2, 1040, 1050, 1052). Uwzględniając, że planowane zamierzenie zgodnie z wnioskiem sytuowane ma być w granicy działek, dopuszczono usytuowanie planowanego budynku gospodarczego w granicy działki nr 1047 (dotyczy usytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy) pod warunkami określonymi decyzją.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona analiza wykazała, że teren inwestycji położony jest po północnej stronie drogi krajowej nr [...] relacji P. – L. Jest to teren niezabudowany, a w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa i zagrodowa. Teren posiada dostęp do drogi krajowej ul [...] istniejącym zjazdem indywidualnym do adaptacji. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji zamierzenia.

Kolegium podało, że zgłoszone w odwołaniu obawy i zastrzeżenia co do braku wskazania lokalizacji budynku na terenie działki, zachowania odległości w stosunku do sąsiadujących budynków i możliwych oddziaływań sąsiedzkich, mogą być przedmiotem oceny organu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, a nie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Także kwestia ewentualnego ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń w budynku skarżących będzie rozstrzygana ostatecznie z punktu widzenia obowiązujących przepisów dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W tej kwestii w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy spełniony został wymóg wynikający z treści art. 54 pkt 2d w zw. z art. 61 ust 1u.p.z.p. poprzez zawarcie w niej zakazu pozbawiania dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Argumentacja odwołania dotycząca ewentualnego pogorszenia warunków użytkowych nie może, z uwagi na wskazany powyżej charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, dotyczyć tego etapu procesu inwestycyjnego. Pożądany skutek wywołać może podniesienie ich na kolejnym etapie tj. po złożeniu przez inwestora projektu budowlanego i wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ kwestie dotyczące sposobu realizacji inwestycji czy też pogorszenia warunków użytkowych dziatek sąsiednich, uregulowane są w przepisach ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle przepisów Prawa budowlanego, co będzie przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i realizować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej tj. m.in. w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby poprzez odpowiednie odprowadzanie ścieków oraz gromadzenie i usuwanie odpadów, odpowiednie usytuowanie budynków oraz towarzyszących urządzeń – z zachowaniem strefy ich oddziaływania mieszczącej się na własnej działce, odpowiednie ukształtowanie terenu.

Kolegium podało, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki przewidziane przepisami prawa dla ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spowoduje natomiast jakichkolwiek zmian w sferze praw rzeczowych tak w odniesieniu do inwestora, jak i w stosunku do osób trzecich. Ustalenia warunków zabudowy dokonuje się bowiem w oderwaniu od praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości objętej wnioskiem. Ponadto wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z woli ustawodawcy nie jest uzależnione od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Odnośnie do obaw skarżącej, związanych z naruszeniem jej prawa własności wskutek wydania decyzji organ odwoławczy podał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizowania inwestycji na konkretnej działce gruntu, wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie, stanowiąc poprzez swoje ustalenia pewne ograniczenia dla inwestora w zakresie określonym ustawowo, którymi związany jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Natomiast późniejsze pozwolenie na budowę może być wydane jedynie wówczas gdy zostaną spełnione warunki określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy, a inwestor wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością. Z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie korzystać z argumentów dotyczących ewentualnego pozbawienia możliwości wykonywania przysługującego prawa własności terenów sąsiednich. Tym bardziej, że zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 u.p.z.p decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co oznacza, że wydanie takiej decyzji nie powoduje jakichkolwiek zmian w sferze praw rzeczowych tak w odniesieniu do inwestora, jak i w stosunku do osób trzecich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, IK – reprezentowana przez adw. RP wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], oraz ewentualnie o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania polegający na uznaniu, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie bierze się pod uwagę sytuacji właściciela działki sąsiadującej z działką inwestycyjną i jego prawa własności, podczas gdy już na tym etapie szeroko pojętego procesu budowlanego należy brać pod uwagę szeroko pojęte prawo własności sąsiadujących nieruchomości, które w niniejszej sprawie zostanie naruszone, gdy zostaną posadowione budynki zgodnie z zaskarżonymi warunkami zabudowy. Zdaniem skarżącej organy błędnie przyjęły, że ustalenie warunków zabudowy nie godzi w interesy właściciela sąsiadującej działki, podczas gdy decyzja ta jest niejako przyczynkiem do następnego etapu, tj. do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro dokładnie określono w decyzji o warunkach zabudowy gdzie i jak oraz co może być posadowione na gruncie, to niejako już ustalono jak będzie wyglądała decyzji administracyjna odnośnie pozwolenia na budowę. Skarżąca wielokrotnie podkreślała, że decyzja o warunkach zabudowy ograniczy jej prawo własności, niemniej jednak organy administracyjnie nie uwzględniły jej uwag.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn zasadniczo niewskazanych w jej treści, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym jej zarzutami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym sensie zasada oficjalności orzekania pozwala sądowi administracyjnemu na uwzględnienie skargi, pomimo iż podniesione w niej zarzuty nie stanowią wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do ingerencji w moc obowiązującą kwestionowanych decyzji. Przede wszystkim wyeksponowany w skardze zarzut naruszenia prawa poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na "uznaniu, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie bierze się pod uwagę sytuacji właściciela działki sąsiadującej z działką inwestycyjną i jego prawa własności" wykazuje tylko pośrednie znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, a jego ujęcie jest zbyt ogólne.

W toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, która na podstawie art. 135 p.p.s.a. została objęta zakresem rozpoznania i orzekania Sądu, z urzędu stwierdzono określone naruszenia prawa procesowego i materialnego, które mogły mieć lub miały istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść jej końcowego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy wskazać na co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak pełnego i wyczerpującego ustalenia, wyjaśnienia i rozważenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych związanych z planowaną zabudową. Powyższe braki dotyczą przede wszystkim ustaleń i rozważań w zakresie: a) rodzaju i charakteru planowanej zabudowy i uznania inwestycji jako zabudowy zagrodowej; b) zestawienia powierzchni gospodarstwa rolnego wnioskodawcy ze średnią powierzchnią gospodarstwa w gminie; c) istnienia albo nieistnienia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze; c) oceny czy i w jakim zakresie istniejący w terenie objętym analizą ład przestrzenny, urbanistyczny i architektoniczny uzasadnia dopuszczenie lokalizacji planowanych budynków (mieszkalnego i gospodarczego) w granicy z działką sąsiednią nr 1047.

Organy orzekające w sprawie przyjęły zgodnie z treścią wniosku z dnia 2 marca 2015 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, że wnioskodawca jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,16 ha, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dokumentów lub innych dowodów, które mogłyby stanowić potwierdzenie oraz konieczne uzupełnienie ustaleń w tym zakresie.

Ustalenia w zakresie okoliczności przesądzających, że planowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową, muszą być nie tylko pełne i wyczerpujące, lecz także muszą wynikać bezpośrednio z akt sprawy. Organy orzekające w sprawie nie wykazały, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego w terenie gminy [...], nie określiły miejsca położenia tego gospodarstwa, działek wchodzących w jego skład oraz sposobu ich zagospodarowania lub zabudowy, nie określiły osób prowadzących to gospodarstwo, nie wyjaśniły związku planowanej zabudowy z istniejącym już gospodarstwem rolnym oraz jego składnikami. W tym kontekście należy oczywiście pamiętać, że zgodnie z art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., II OSK 1632/08).

Ponieważ ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji zabudowy zagrodowej, dlatego należy przyjąć aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że tego rodzaju zabudowa (zagrodowa, siedliskowa) stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II OSK 672/13; wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., II OSK 143/14). Tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy (siedliskowy) może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących części jednego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa (siedliskowa) musi zatem znajdować się na terenie gospodarstwa rolnego i stanowić jego integralną część. Trzeba jednak wyraźnie zastrzec, że jedno i to samo gospodarstwo rolne może mieć na terenie tej samej gminy tylko jedną działkę siedliskową, na której posadowiona będzie zabudowa zagrodowa, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2012 r., II SA/Sz 1006/12).

Ustalenia w powyższym zakresie muszą zostać poczynione przez skarżone organy, a ich ocena musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Organy nie ustaliły również – co wskazano wyżej – czy planowana inwestycja jako tzw. zabudowa zagrodowa jest związana z prowadzonym już gospodarstwem rolnym i czy planowane budynki gospodarcze oraz urządzenia techniczne będą służyły nie tylko prowadzeniu gospodarstwa rolnego, lecz także czy dom mieszkalny będzie służył zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych związanych z prowadzeniem tego gospodarstwa. Niewątpliwie bowiem zabudowania mieszkalne w ramach zabudowy zagrodowej muszą być ściśle związane z realizacją zadań rolniczych, stanowiąc centrum życiowe i zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych rolnika, który sam lub z innymi osobami prowadzi gospodarstwo rolne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2016 r., II SA/Kr 837/15). Dla zastosowania zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. konieczne jest także wykazanie, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy związanego z planowaną zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Analiza akt sprawy dowodzi, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie poczyniły ustaleń w tym zakresie.

Nieodzowność pełnych i wnikliwych ustaleń faktycznych w zakresie charakteru planowanych obiektów jako tzw. zabudowy zagrodowej jest ściśle związana z oceną spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z powyższym przepisem warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo aby był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc obowiązującą na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Teren działki objętej wnioskiem (działki nr 1046 położonej w [...]) jest gruntem o przeznaczeniu rolnym, należącym do kategorii bonitacyjnej R-II. Jeśli planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej, to – uwzględniając treść art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej – należy przyjąć, że grunt o przeznaczeniu rolnym objęty zabudową zagrodową nie traci charakteru rolnego, co oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynków i urządzeń wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. W konsekwencji warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. byłby spełniony. Jeśli jednak okazałoby się, że planowana inwestycja nie może być uznana za zabudowę zagrodową, wtedy zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze mogłaby odbyć się po spełnieniu warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Niezależnie od sporności kwalifikacji projektowanej inwestycji jako zabudowy zagrodowej wątpliwości budzi spójność rozważań organów, które z jednej strony przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie zwolnienie od obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z drugiej zaś strony dokonały oceny planowanych obiektów w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym.

Sporządzona analiza oraz uzasadnienia kontrolowanych decyzji nie są ponadto wystarczające, aby przesądzić, że kontynuacja funkcji i charakteru zagospodarowania i zabudowy terenu (jeśli planowana zabudowa nie ma charakteru zabudowy zagrodowej) została zachowana, oraz że dopuszczenie budowy budynków mieszkalnych i gospodarczych w granicy z działką sąsiednią (nr 1047) jest uzasadnione w świetle istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy i nie jest sprzeczne z istniejącym ładem przestrzennym, urbanistycznym i architektonicznym.

Odnosząc powyższe uwagi do treści uzasadnień kontrolowanych decyzji oraz załączonej analizy urbanistycznej, należy stwierdzić, że rozważania organów w powyższym zakresie nie są pełne. Trzeba bowiem wyraźnie i szczegółowo opisać istniejące w obszarze analizowanym funkcje urbanistyczne zabudowy oraz cechy i parametry architektoniczne wzniesionych obiektów, precyzyjnie wskazując kolejne działki oraz konfrontując – odrębnie oraz całościowo – ich charakterystykę urbanistyczno-architektoniczną z rodzajem i cechami planowanej zabudowy. Dopiero odniesienie planowanej zabudowy do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania wszystkich sąsiednich działek w obszarze analizowanym pozwoli na ostateczną oceną czy planowane budynki i towarzysząca im infrastruktura będą stanowiły kontynuację istniejącego ładu urbanistycznego i architektonicznego. Nie są bowiem wystarczające zawarte w analizie urbanistycznej oraz uzasadnieniach decyzji ogólne stwierdzenia typu "w terenie analizowanym (...) budynki nie tworzą czytelnej linii zabudowy, większość budynków usytuowana jest w znacznych odległościach od (...) drogi", "wskaźnik zabudowy w najbliższym sąsiedztwie waha się (...)" (zob. s. 3-4 analizy).

Organy orzekające w sprawie, której dotyczy skarga, muszą mieć także na względzie, że ustalenie możliwości lokalizacji zabudowy bezpośrednio w granicy działek albo w jej najbliższym sąsiedztwie jest wyjątkiem od zasady, który wymaga szczególnie wnikliwego rozważania oraz przekonującego wykazania, że zastany ład przestrzenno-urbanistyczny nie zostanie naruszony.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. u.p.z.p. związanie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ma charakteru bezwzględnego. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Oznacza to, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji budynku w granicy z działką sąsiednią, musi być poprzedzona wnikliwą i przekonującą analizą, z której wynika, że tego rodzaju wyjątkowa lokalizacja jest uzasadniona w świetle istniejącego ładu przestrzennego oraz stanowi kontynuację zabudowy w analizowanym terenie (por. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., II OSK 817/13). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r. (II OSK 227/14) trafnie wskazał, że wynikająca z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego albo w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Obowiązek respektowania tego rodzaju rozstrzygnięć w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie wyłącza jednak oceny w tym postępowaniu dopuszczonej w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji planowanego obiektu budowlanego w świetle przepisów techniczno-budowlanych. Jest bowiem oczywiste, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany, a właściwy organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, w której jej wydanie byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, nawet jeśli w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem jest zabudowa w granicy działki (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r.; II OSK 398/12; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., II OSK 227/14) i taka zabudowa została dopuszczona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Związanie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie jest więc bezwzględne, a oceny organu ustalającego warunki zabudowy nie mogą wkraczać w sferę kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę, który ostatecznie przesądza, czy niezależnie od zgodności z przepisami planistycznymi planowany obiekt może zostać wzniesiony w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę.

Przyjmując zatem, że ustalenie możliwości lokalizacji zabudowy (szczególnie mieszkaniowej lub gospodarczej) bezpośrednio przy lub w granicy z działką sąsiednią ma charakter nadzwyczajny i może wchodzić w rachubę tylko wówczas, gdy zachodzą wyjątkowo uzasadnione przyczyny (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2312/10) związane istniejącym ładem przestrzennym, należy uznać, że w sprawie, której dotyczy skarga, organy orzekające nie wykazały w sposób prawidłowy istnienia tego rodzaju przyczyn. Nie są bowiem wystarczające stwierdzenia, że "w terenie analizowanym zasadnicza większość budynków gospodarczych i garażowych sytuowana jest w granicy działek sąsiednich lub w zbliżeniu do nich" (m.in. dotyczy to działek nr 1041/1, 1041/2, 1040, 1050, 1052 – zob. s. 4 analizy, s. 4 decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., s. 2-3 decyzji z dnia [...] lutego 2016 r.), gdyż konieczne jest wskazanie przyczyn uzasadniających tego rodzaju lokalizację na tle zabudowy i zagospodarowania działki nr 1047 bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną nr 1046. Niewątpliwie ustalenie możliwości usytuowania zabudowy w granicy działki już zabudowanej może stanowić nieproporcjonalną ingerencję w istniejący stan urbanistyczno-architektoniczny tej działki, a to wymaga starannego wyważenia kolidujących interesów.

W drugiej kolejności należy zwrócić uwagę na naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy i które pozostają w bezpośrednim związku z naruszeniami prawa procesowego, które przełożyły się na niepełne ustalenia faktyczne oraz rozważania i oceny prawne. W tym zakresie należy syntetycznie wskazać – niezależnie od podniesionych już wyżej uchybień w zakresie wykładni prawa materialnego – na następujące kwestie:

Po pierwsze, w sprawie doszło do błędnej wykładni i zastosowania przepisów art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w osnowie decyzji o warunkach zabudowy warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w odniesieniu do działki zagrodowej znajdującej się w sąsiedztwie działek zabudowanych mogą być ujęte w formie "zaleceń", a nie wiążących warunków i zasad, oraz że nie istnieje konieczność ich dookreślenia. Nie jest dopuszczalne, aby wiążące warunki zabudowy były formułowane jako "zalecenia", nawet jeśli organ uznaje, że planowane obiekty jako zabudowa zagrodowa na obszarze już zabudowanym nie podlegają na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. warunkowi, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Taki sposób formułowania osnowy orzeczenia jest sprzeczny z istotą decyzji administracyjnej jako aktu władczej i jednostronnej konkretyzacji prawa. Oczywiście decyzja o warunkach zabudowy wykazuje specyfikę i bywa uznawana – przynajmniej przez część doktryny i orzecznictwa – za rodzaj aktu deklaratoryjnego, który stanowi jedynie "urzędowe potwierdzenie" lub "urzędową informację" co do dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt ten nie może jednak zmieniać istoty decyzji administracyjnej, która musi bezpośrednio lub pośrednio wyrażać w sposób stanowczy treść konkretyzacji prawa. Decyzja administracyjna nie może zatem wyrażać niewiążących "zaleceń". Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest zobowiązany do sformułowania jedynie wiążących warunków i zasad tej zabudowy.

Po drugie, nie spełniają wymogów prawidłowości ustalenia w zakresie niektórych parametrów zabudowy. Nie jest prawidłowe określenie jedynie zakresów minimalnych albo maksymalnych danego parametru lub wskaźnika (np. wskazanie jedynie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy), bez jednoznacznego wskazania obydwu granic zakresowych.

Po trzecie, stwierdzono naruszenie art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez brak ustalenia precyzyjnych i określonych warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich w zakresie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zlokalizowanych na działce nr 1047, w związku z ustaleniem dopuszczalności lokalizacji zabudowy w granicy z tą ostatnią działką.

Po czwarte, stwierdzono, że stanowiąca załącznik do decyzji analiza urbanistyczna nie zawiera rozważań na temat parametru powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy w utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji (pkt 1 tiret 3) ustalono warunek w tym zakresie.

Uwzględniając stwierdzone wyżej naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełnienia ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych (art. 153 p.p.s.a.).