Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 468/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2, § 7;
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 101 § 2;
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art 32 ust. 1;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 2, art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 1247/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 stycznia 2017r.,sygn. akt III SA/Wr 1247/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm, obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: "organ", "organ II instancji", "Dyrektor OR ARiMR") z [...] lipca 2016r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że [...] maja 2014r. [...] (dalej też: "wnioskodawczyni") złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2014 rok.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jeleniej Górze (dalej: "organ I instancji", "Kierownik BP ARiMR"), decyzją z [...] maja 2015r., nr [...] przyznał wnioskodawczyni płatności ONW na 2014 rok w łącznej wysokości [...] zł, po potrąceniu kwoty w wysokości [...] zł z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja została wysłana na adres skarżącego.

Postanowieniem z [...] lipca 2015r., nr [...] Dyrektor OR ARiMR stwierdził uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W dniu [...] września 2015r. na powyższe postanowienie wpłynęła skarga do WSA we Wrocławiu. Postanowieniem z [...] września 2015r., organ II instancji stwierdzając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, uchylił postanowienie z [...] lipca 2015r., w następstwie czego WSA we Wrocławiu postanowieniem z [...] stycznia 2016r., sygn. akt [...], umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jako bezprzedmiotowe. W konsekwencji sprawa wróciła na etap postępowania odwoławczego.

Następnie postanowieniem z z [...] lipca 2016r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu stwierdził niedopuszczalność odwołania w związku ze śmiercią wnioskodawczyni w dniu [...] listopada 2014r.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji nie mogła być skutecznie doręczona, bowiem pełnomocnictwo dla odwołującego z chwilą śmierci strony przestało obowiązywać. Tym samym wniesienie odwołania stało się niedopuszczalne, niedopuszczalność ta ma charakter przedmiotowy - odwołanie wniesiono od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, jak i jednocześnie w sposób pochodny podmiotowy - odwołanie wniosła osoba niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia z powodu wygaśnięcia pełnomocnictwa.

Oddalając skargę na powyższe postanowienie wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 stycznia 2017r.,Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może skutecznie inicjować jedynie strona. Dalej wskazał, że art. 28 k.p.a., który definiuje pojęcie strony musi być wobec tego interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych. WSA zaznaczył, że wniosek o przyznanie płatności ONW złożyła wnioskodawczyni. Ona też była adresatem wydanej w I instancji decyzji w przedmiocie tej płatności. W sytuacji zatem, gdy stroną postępowania jest konkretna osoba ubiegająca się o pomoc finansową do gruntów rolnych, wykluczona jest co do zasady legitymacja innych osób lub podmiotów, w tym późniejszych posiadaczy gospodarstwa, do brania udziału w postępowaniu o przyznanie płatności dla konkretnej osoby. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, który stanowiłby odmiennie uznając, że stroną postępowania może być także inna osoba poza tą, która złożyła wniosek o przyznanie płatności. WSA wskazał, że w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, jeżeli grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, były w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy. W tym przypadku spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy, na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wstąpił do toczącego się postępowania z wniosku z [...] maja 2014r. Zdaniem WSA w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 101 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny (Dz.U. 1964 Nr 16 poz. 93 ze zm., dalej: "k.c.") ze względu na charakter postępowania w sprawie przyznania płatności, które przyznawane są w drodze decyzji administracyjnej na skutek wniosku uprawnionego rolnika. WSA nadmienił, że skoro wniosek o przyznanie płatności rolnych na rok 2014 został złożony w dniu [...] maja 2014r., a w dniu [...] listopada 2014 nastąpiła śmierć wnioskodawczyni, to należy uznać, iż skarżący utracił prawo do jej reprezentowania, w tym do składnia w jej imieniu odwołania od wydanej decyzji w przedmiocie jej wniosku. Reasumując WSA stwierdził, że nie naruszono w sprawie przepisów proceduralnych w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz zasady dwuinstancyjności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] domagał się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania, wniósł także o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na postawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i skutkujące oddaleniem skargi, w sytuacji gdy ta winna zostać uwzględniona tj.:

1. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez naruszenie zasady równości jako normy prawa przedmiotowego, jak i szczególnego rodzaju prawa podmiotowego, tj. prawa do równego traktowania;

2. art. 922 k.c. poprzez uznanie, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego rolnika z chwilą jego śmierci nie przechodzą na spadkobierców;

3. art. 101 § 2 k.c. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż udzielone skarżącemu pełnomocnictwo w dniu [...] listopada 1990r.,Nr Rep. [...] wygasło;

4. art. 65 § 1 k.c. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało brakiem uznania, iż wolą poprzedniczki prawnej skarżącego składającej oświadczenie woli w dniu [...] listopada 1990r. było zastrzeżenie niewygaśnięcia udzielonego pełnomocnictwa z chwilą śmierci mocodawczyni;

5. § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" poprzez uznanie, że skarżący nie spełniał warunków do otrzymania płatności.

II. Na postawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i skutkujące oddaleniem skargi, w sytuacji gdy ta winna zostać uwzględniona tj.:

1. art. 3 § 2 w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w tym przeprowadzenia koniecznego postępowania dowodowego, zaniechania swobodnej oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń podnoszonych w skardze, w następstwie czego zaskarżone postanowienie nie zostało poddane kontroli pod względem jego zgodności z prawem, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

2. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 poprzez oddalenie skargi podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości, a zaskarżone postanowienie na uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a;

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do powołanych dowodów w skardze, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów na okoliczności w nich wskazane, a to pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 1990r.,Nr Rep. [...], oświadczenia skarżącego wraz z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014r. i pisma z dnia [...] czerwca 2015r. oraz postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia o czyn art. 270 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks Karny w powiązaniu z art. 297 § 1 kk (sygn. akt [...], numer sprawy w jednostce Policji [...]), jak również zaniechanie przeprowadzenia dowodów z urzędu koniecznych dla ustalenia stanu faktycznego jak przesłuchanie skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 134 § p.p.s.a. poprzez pominięcie rozpatrzenia zarzutów zawartych w skardze, co do naruszenia przez organ administracji przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., art. 104 § 1 w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. lub dokonanie ich rozpatrzenia w sposób niewłaściwy, a które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

5. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzyganie ponad granice sprawy;

6. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie rozpatrzenia twierdzeń objętych skargą i znajdujących oparcie w przedstawionym stanie faktycznym oraz materiale dowodowym, skutkujące nieuwzględnieniem przez WSA niewymienionych w skardze podstaw prawnych, pomimo że jakkolwiek Sąd I instancji nie był nią związany, to jednak miała bezpośrednie przełożenie na jej całokształt i istotę;

7. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do oddalenia skargi, a wyrażające się m.in. w dowolnym oraz błędnym ustaleniu, iż:

- Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu dokonał prawidłowego ustalenia okoliczności stanu faktycznego koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie,

- decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jeleniej Górze nr [...] z [...] maja 2015r. w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie weszła do obrotu prawnego,

- pełnomocnictwo udzielone skarżącemu wygasło z chwilą śmierci rolnika tj. dnia [...] listopada 2014r., przez co nie posiadał legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jeleniej Górze nr [...] z dnia [...] maja 2015r. w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania,

- Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jeleniej Górze powziął informację o śmierci w dniu [...] listopada 2014r. rolnika - [...] dopiero w 2016 roku,

- odpis skrócony aktu zgonu [...] wpłynął do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jeleniej Górze dnia [...] maja 2016r.,

- skarżący, spadkobierca zmarłego rolnika - [...] nie wykazał inicjatywy przystąpienia do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 i nie spełnił warunków do otrzymania płatności, określonych w § 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)",

- w prowadzonym postępowaniu w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 zaistniała bezprzedmiotowość postępowania stąd brak też jest przedmiotu zaskarżenia mimo braku wydania decyzji umorzeniowej oraz pomimo złożonego oświadczenia rolnika o wstąpieniu do toczącego się postępowania,

- skarżący nie prowadził działalności rolniczej na gruntach objętych złożonym dnia [...] maja 2014r. wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014,

- skarżący w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 nie posiadał przymiotu strony w myśl art. 28 k.p.a., a przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

8. art. 135 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie niepełnego i lakonicznego uzasadnienia wyroku, które w znacznej części uniemożliwia kontrolę instancyjną sprawy, podczas gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionego zarzutu oraz winno w sposób pełny i wszechstronny zarzut ten rozważać, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

10. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1. pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 1990r., Nr Rep [...],

2. oświadczenia wraz z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014r. i załącznikami,

3. pisma z dnia [...] czerwca 2015r. z załącznikami, a które to winny znajdować się w aktach sprawy i podlegać swobodnej ocenie, tymczasem jak wynika z zaskarżonego wyroku albo - z nieznanych przyczyn - zostały wyłączone z materiału dowodowego bądź zostały w całości pominięte i nie poddane jakiemukolwiek badaniu dowodnemu,

4. przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem z 12 listopada 2020r. w związku z § 1 pkt 1 i 2 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (dostępne na stronie internetowej NSA www.nsa.gov.pl), Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1842), zniosła wyznaczony w niniejszej sprawie termin rozprawy i wyznaczyła posiedzenie niejawne w składzie takim jak na rozprawę, o czym poinformowano strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał, zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności - co do zasady - rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (m.in. wyrok z dnia 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08).

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w pkt. II.1-II.1.10 petitum skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności rozważyć należy najdalej idący zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt.II.9).

Przypomnieć należy że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Należy zaznaczyć, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1131/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w pełni odpowiada wymogom, określonym w powołanym powyżej przepisie, tak więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie zasługuje na uwzględnienie. Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt II.4-II.7). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy Sąd I instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. Należy podkreślić, że do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy Sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2019r. sygn. akt I OSK 386/17). Skarżący w treści skargi kasacyjnej wskazuje na dowolne oraz błędne ustalenia Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny został ustalony prawidłowo i nie budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie wbrew ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał w zakresie zgodności z prawem postępowanie i rozstrzygnięcie, którego przedmiotem było postanowienie [...] lipca 2016r. Wskazać też należy, że postępowanie odwoławcze przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie służy do ponownego badania legalności działania organów. Podkreślić należy, że postanowienie organu dotyczyło kwestii proceduralnych, tak więc słusznie Sąd I instancji uznał, że wywód rozważań winien dotyczyć tego zakresu. Nie sposób zgodzić się też ze stwierdzeniem, że Sąd I instancji orzekał ponad granice sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. (pkt II.10) podkreślić należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter przepisu kompetencyjnego, który sam przez się nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc taki zarzut, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi (wyrok NSA z 11 października 2018r., sygn. akt I OSK 2674/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. nie można uznać za zasadny bowiem skarżący nie wykazał, które przepisy dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego zostały naruszone. Należy podkreślić, że naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Jest to konsekwencja związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 25 września 2018r., I OSK 115/17). Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jego zdaniem - uchybił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło.

Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. (pkt II.1 i pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej).

Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje punkty od 1 do 9, w których wskazano przedmioty skarg w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).Podkreślić w tym miejscu wypada, że powołane przez skarżącego przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a są to przepisy ustrojowe. Przepis art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że WSA skontrolował działalność organu i wydał wyrok. Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. Należy zauważyć, że kontrola przez WSA była kontrolą w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. WSA trafnie odniósł się do istoty sprawy i powołał na poparcie swojego stanowisko odpowiednie przepisy.

Wskazać też należy, że w sprawie nie naruszono przepisów proceduralnych w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz zasady dwuinstancyjności. Organ zapewnił odwołującemu czynny udział w sprawie. Pismem z dnia [...] marca 2016r. poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. W sytuacji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, organ nie mógł merytoryczne rozpatrywać sprawy w przedmiocie przyznania płatności rolnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazane w pkt I.1-I.5 petitum skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wskazując na zarzuty naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że sprowadzają się do braku umocowania skarżącego do reprezentacji zmarłej wnioskodawczyni.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że strona składająca wiosek o przyznanie płatności zmarła w okresie, w którym jeszcze nie doszło do wydania decyzji w jej przedmiocie. Wskazać należy, że § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) przewiduje możliwość przystąpienia do toczącego się postępowania na skutek wniosku innego podmiotu, który złożył sformalizowany wniosek w ustawowym terminie. Po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Aby skutek bezprzedmiotowości nie zaistniał wystarczy, by spadkobierca w określonym terminie oświadczył, że wstępuje do toczącego się postępowania.

W niniejszej sprawie, decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jeleniej Górze przyznająca [...] płatności ONW nie mogła być skutecznie doręczona, bowiem pełnomocnictwo dla [...] z chwilą śmierci strony tego postępowania przestało obowiązywać. Decyzja administracyjna wywiera skutki prawne jeżeli jest doręczona lub ogłoszona stronie. Chwila doręczenia (ogłoszenia) decyzji wywołuje dwojakie skutki prawne - dla strony rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia środka zaskarżenia, natomiast dla organu oznacza związanie własną decyzją. Skoro decyzja w przedmiocie płatności nie mogła zostać doręczona stronie z powodu jej śmierci, jak i ustanowionemu przez zmarłą pełnomocnikowi, z powodu wygaśnięcia umocowania odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne. Dlatego też zasadnie WSA ograniczył rozpatrzenie sprawy do kwestii proceduralnych, uznając, że przedmiotem rozpoznania nie mogą być zarzuty odnoszące się do kwestii niezasadnego przyznania płatności rolnych w zmniejszonej wysokości.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach i niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl natomiast § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia wniosek o przyznanie płatności, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu, zawiera m.in. numer identyfikacji podatkowej (NIP) lub numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli został nadany, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), natomiast jeżeli osoba ta nie posiada obywatelstwa polskiego kod kraju, numer paszportu lub innego dokumentu tożsamości; numer identyfikacyjny nadany zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, z późn. zm.). Wniosek o przyznanie pierwszej płatności składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W konsekwencji postępowanie w sprawie przyznania płatności toczy się na wniosek indywidualnie określonego podmiotu, który z chwilą złożenia wniosku staje się stroną tego postępowania. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności ONW złożyła wnioskodawczyni. Ona też była adresatem wydanej w I instancji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji w przedmiocie tej płatności. Stosownie do § 7 rozporządzenia w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, jeżeli grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, były w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy (ust.1); W przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy, na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku (ust. 2). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, spadkobierca składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW przez spadkodawcę (ust. 7). Wskazuje to, jednoznacznie, że po śmierci składającego wniosek o płatności, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji, dalszy bieg postępowania administracyjnego zależy od inicjatywy spadkobiercy, złożenia stosownego wniosku, spełniającego warunki określone w § 7 rozporządzenia. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wstąpił do toczącego się postępowania z wniosku z dnia [...] maja 2014r., w powyższym trybie, a w konsekwencji, aby uzyskał statusu strony w sprawie płatności na rok 2014. Nie będąc skutecznie umocowany wniósł natomiast w dniu [...] czerwca 2015r. odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2015r.

Nie jest uzasadnione stanowisko skarżącego, że jako pełnomocnik mógł działać w imieniu wnioskodawczym po jej śmierci. Zgodnie z treścią art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego, umocowanie wygasa z chwilą śmierci mocodawcy, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Aby pełnomocnictwo nie wygasło wraz ze śmiercią mocodawcy muszą istnieć następujące warunki: musi trwać stosunek podstawowy mimo śmierci tego, kto powierzył spełnienie czynności prawnej; ta czynność prawna musi być czynnością osoby, która ją powierzyła, trwanie pełnomocnictwa jest warunkiem koniecznym wykonania zobowiązania.

Powyższe uregulowania jednak nie mają zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy ze względu na charakter postępowania w sprawie przyznania płatności, które przyznawane są w drodze decyzji administracyjnej na skutek wniosku uprawnionego rolnika. Przepisy w zakresie przedmiotowej płatności, poza sytuacją wskazaną w § 7 rozporządzenia (która w sprawie nie zaistniała), nie przewidują przejścia z mocy prawa uprawnienia na "spadkobierców". Tym samym nie można mówić o naruszeniu przepisów Kodeksu cywilnego (pkt I.2-I.5). Skoro wniosek o przyznanie płatności ONW 2014 rok został złożony w dniu [...] maja 2014r., a w dniu [...] listopada 2014r. wnioskodawczyni zmarła, to zasadnie uznano, iż skarżący utracił prawo do reprezentowania wnioskodawczyni, w tym do składnia w jej imieniu odwołania od wydanej decyzji w przedmiocie jej wniosku.

Nie można zatem uznać, że w sprawie, naruszono przepisy materialne prawa cywilnego w zakresie spadkobrania.

Należy też wskazać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości jako normy prawa przedmiotowego, jak i szczególnego rodzaju prawa podmiotowego, tj. prawa do równego traktowania wskazane w pkt I.1 i pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środek określony w ustawie działał w ramach przepisów ustrojowych. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, ocenił je pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa.

Odnosząc się zaś do wniosku o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze kasacyjnej t.j. pełnomocnictwa z [...] listopada 1990r., oświadczenia wraz z wnioskiem z [...] grudnia 2014r. i załącznikami oraz pisma z [...] czerwca 2015r. wraz z załącznikami, należy stwierdzić, że niezależnie, iż nie zostały one dołączone do skargi kasacyjnej wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2016r., sygn. akt II GSK 3114/16).

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku autora skargi kasacyjnej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, a tym bardziej o przesłuchanie skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.