Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 111/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 3, art. 151, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 112
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. L. syna I. i O. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego I. L. syna I. i O. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego I. L. syna I. i O. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego I. L. syna I. i O. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

8 sierpnia 2022 r. I.L., syn I. i O., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu, przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi maksymalnej grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 8 lutego 2022 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie 30 marca 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców. W toku postępowania zwracał się również z dwoma prośbami o rozpoznanie jego sprawy. Zdaniem skarżącego w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.), zwana dalej "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy", z uwagi na zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy i brak w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach. Organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku – w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony. Uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 8 lutego 2022 r. skarżący złożył za pośrednictwem pełnomocnika wniosek na pobyt czasowy i pracę przy użyciu platformy ePUAP. Wniosek wpłynął do organu za pośrednictwem poczty 11 lutego 2022 r. Skarżący jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy. Pełnomocnik skarżącego do wniosku załączył uwierzytelnione kserokopie: pełnomocnictwa dla radcy prawnego D.K. udzielonego przez wnioskodawcę wraz ze stosowną opłatą, dokumentu podróży wnioskodawcy, umowy o pracę, oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, powiadomienia o nadaniu numeru PESEL.

4 marca 2022 r. skarżący wniósł, za pośrednictwem Poczty Polskiej, oryginał informacji starosty, załącznik nr 1 do wniosku, wydruk z CEIDG oraz niepoświadczone kopie: oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, umowy o pracę, załącznika do umowy o pracę, deklaracji o rezygnacji z dokonywania wpłat oraz wniosku o wypłatę wynagrodzenia.

5 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie.

7 kwietnia 2022 r. wniosek został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt.

11 kwietnia 2022 r. Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na ponaglenie przedstawił, z zachowaniem przewidzianego w przepisach prawa terminu, stanowisko w sprawie, a następnie wraz z odpisem akt przekazał do rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

11 maja 2022 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej wpłynęła prośba skarżącego o przyspieszenie wezwania do złożenia odcisków linii papilarnych.

Postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione.

20 czerwca 2022 r. do organu administracji wpłynęło pismo skarżącego dotyczące zezwolenia na pracę oraz informacji starosty.

20 czerwca 2022 r. do organu administracji wpłynęła prośba o przyspieszenie wezwania osobistego stawiennictwa.

8 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Organ administracji wyjaśnił, że z uwagi na braki formalne wniosku, to jest: brak podpisu pod wnioskiem, brak wzoru podpisu cudzoziemca oraz brak opłaty za złożony wniosek wezwał skarżącego do uzupełnienia wskazanych braków formalnych wniosku wyznaczając termin na 12 października 2022 r. W momencie złożenia przez skarżącego wniosku procedował już ponad 30 399 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie wskazanego terminu. Organ zobligowany jest do prowadzenia postępowań zgodnie z kolejnością wpływu, do czego zobowiązują organ zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8.

Zdaniem organu administracji nie ma podstaw do uznania, że w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, lecz z ilości procedowanych spraw. 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Ocena "szybkości postępowania" powinna zostać dokonana w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie i okres czasu konieczny na ich usunięcie. Powyższe czynności stanowią obowiązek organu wynikający z treści art. 7 k.p.a. W sprawie wystąpiły zależne od strony okoliczności mające istotny wpływ na wydłużenie prowadzonych przez organ czynności w sprawie, tj.: niedołączenie do akt sprawy wymaganej prawem opłaty skarbowej, w tym brak złożenia czytelnego podpisu pod wnioskiem i brak wzoru podpisu cudzoziemca. Organ administracji 22 sierpnia 2022 r. wyznaczył skarżącemu termin do uzupełnienia wskazanych braków formalnych wniosku. Cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym i złożył wniosek w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Ponadto uzyskał oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy, na podstawie którego mógł legalnie świadczyć pracę na terytorium RP. Organ administracji w toku postępowania zrealizował wszystkie niezbędne czynności, których celem jest danie możliwości cudzoziemcowi uzupełnienia wszystkich braków formalnych, stanowiących istotną przeszkodę w dalszym procedowaniu sprawy, w szczególności tych których uzupełnienie jest zależne wyłącznie od zainteresowanego, dbając przy tym o zachowanie ekonomiki postępowania oraz uwzględniając konieczny czas na uzupełnienie dokumentacji wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Przed rozpoznaniem sprawy sąd administracyjny ma jednakże obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem.

7 marca 2022 r., II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, według której skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.

Skarga nie dotyczy sprawy zakończonej przez organ w dacie jej wniesienia, tj. 8 sierpnia 2022 r. Organ administracji nie wydał bowiem decyzji załatwiającej wniosek skarżącego (art. 104 § 1 k.p.a.).

Wskazać także należy, że wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Poza sporem jest, że 5 kwietnia 2022 r. do organu administracji wpłynęło ponaglenie skarżącego z 30 marca 2022 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11).

Skarga została zatem skutecznie wniesiona i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu administracji rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, [w:] M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określeniu terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 80 do art. 3).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z przepisu tego wynika, że nie ma istotnego znaczenia, że czy rzeczywiście żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

Odnosząc się do stanowiska organu administracji, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (15 kwietnia 2022 r.) stanowiący, że do 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, stwierdzić należy, że stanowisko to jest błędne. W ocenie sądu organ administracji dochodząc do powyższych wniosków nie wziął pod uwagę zakresu podmiotowego i przedmiotowego omawianej ustawy, a co za tym idzie nie uwzględnił faktu, że przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania w postępowaniu prowadzonym wprawdzie z wniosku obywatela Ukrainy, ale który nie przybył terytorium na Rzeczypospolitej Polskiej w związku z konfliktem zbrojnym, który wybuchł 24 lutego 2022 r., lecz w związku z zamiarem podjęcia pracy i przed 24 lutego 2022 r. podjął pracę oraz złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (umowa o pracę z 17 stycznia 2022 r., wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z 8 lutego 2022 r.).

Należy zwrócić uwagę na sam tytuł tego aktu – "o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa", który wskazuje kto jest adresatem norm w niej zawartych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 1 ust. 3 tej ustawy wskazuje, jakie obszary pomocy obywatelom Ukrainy zostały w niej uregulowane.

Analiza powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że adresatami ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy są co do zasady obywatele Ukrainy, którzy opuścili terytorium swojego państwa w związku z konfliktem zbrojnym, który wybuch 24 lutego 2022 r.

W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2069) wskazano, że ma ona na celu stworzenie szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia i wjechali, posiadając stosowne uprawnienie wjazdowe, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 24 lutego 2022 r. doszło do ataku wojsk Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy. W wyniku tych zdarzeń w kierunku terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zaczęły kierować się tysiące obywateli Ukrainy, poszukujących schronienia. Z uwagi na powyższe, konieczne stało się opracowanie rozwiązań prawnych skierowanych do opisanej wyżej grupy cudzoziemców. Wyjaśniono, że ustawa ma być ustawą szczególną, istniejącą obok obowiązujących aktów prawnych w obszarze migracji i azylu, w szczególności ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1108 i 1918).

Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae).

W tym stanie rzeczy przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie mają zastosowania w odniesieniu do skarżącego, który nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Dochodząc do powyższych wniosków sąd miał przy tym na uwadze, że w treści art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ustawodawca odwołał się do pojęcia cudzoziemca w rozumieniu art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., w której stwierdza się istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy.

W powołanej decyzji wykonawczej wskazano, że wysiedleńcami są następujące osoby opuszczające Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w związku z inwazją wojskową rozpoczętą w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne: obywatele Ukrainy zamieszkujący Ukrainę przed 24 lutego 2022 r. (art. 2 ust. 1 lit. a), bezpaństwowcy lub obywatele państw trzecich innych niż Ukraina, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie (art. 2 ust. 1 lit. b) oraz członkowie rodzin tych wszystkich osób (art. 2 ust. 1 lit. c).

Z powyższych względów w ocenie sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było stosowanie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy do wszystkich cudzoziemców, w tym obywateli Ukrainy, którzy nie przybyli przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, to w tym zakresie dałby temu wyraz odwołując się choćby do definicji zawartej w ustawie o cudzoziemcach.

Dokonując powyższej interpretacji sąd miał przy tym na uwadze uzasadnienie projektu ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2147), na mocy którego dodano do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c.

W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że "Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.) została uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W dniu 24 lutego 2022 r. doszło do ataku wojsk Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy. W wyniku tych zdarzeń w kierunku terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zaczęły kierować się tysiące obywateli Ukrainy, poszukujących schronienia. Ponad dwutygodniowy okres obowiązywania ww. ustawy przyniósł doświadczenia wskazujące na potrzebę doprecyzowania niektórych jej przepisów, a także uzupełnienia kwestii pominiętych w obowiązującej ustawie".

Należy także zwrócić uwagę, że ma mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw dokonano nowelizacji ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1108, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, z późn. zm.).

Uzasadniając wprowadzenie zmian w ustawie o cudzoziemcach wskazano, że "Sytuacja wojny w Ukrainie uniemożliwia przyjmowanie wniosków wizowych zarówno od obywateli Ukrainy, jak i obywateli innych państw rezydujących w Ukrainie (emigracja dobrowolna lub wymuszona), a perspektywa wznowienia tej działalności jest niepewna zarówno co do okresu, jak i zakresu. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa uregulowała kwestie wjazdu i pobytu obywateli Ukrainy i ich małżonków, a także członków rodziny posiadaczy Karty Polaka. Zgodnie z jej postanowieniami osoby takie mają prawo do legalnego pobytu do 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r. (prawo legalnego pobytu nie będzie potwierdzane żadnym dokumentem pobytowym – zezwoleniem na pobyt/kartą pobytu). W okresie legalnego pobytu osoby te mogą wykonywać pracę bez konieczności posiadania zezwolenia na pracę, mogą także zakładać działalność gospodarczą na zasadach obowiązujących obywateli polskich. W terminie między 9. a 18. miesiącem legalnego pobytu osoby te mogą złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy – na okres 3 lat liczony od dnia wydania decyzji. Dodatkowo ustawa ta przedłużyła do 31 grudnia 2022 r. okres ważności wiz wydanych wszystkim obywatelom Ukrainy, jeżeli ich ważność upłynęłaby począwszy od 24 lutego 2022 r. na przestrzeni tego roku. Przedłużenie ważności wiz, a także na analogicznej zasadzie zezwoleń na pobyt czasowy i kart pobytu obywateli Ukrainy nie powoduje wydania nowych dokumentów i nie uprawnia ich posiadaczy do przekraczania granicy (zarówno w podróżach z państw trzecich do Polski, jak i w podróżach z Polski do państw będących w strefie Schengen). Powyższe stanowi realne utrudnienie możliwości funkcjonowania tych osób w Polsce, zwłaszcza gdy wykonują one zawody wymagające podróżowania".

Co istotne w uzasadnieniu projektu tej ustawy wprost wskazano, że "W odniesieniu do obywateli innych państw trzecich (w szczególności obywateli Białorusi), zarówno tych, którzy przyjechali do Polski z Ukrainy, gdzie mieszkali, jak i tych, którzy już przebywają w Polsce i posiadają stosowne wizy, ustawa ta nie zawiera żadnych regulacji, choć osoby te w przeszłości, aby przyjechać do Polski, ubiegały się o wizy właśnie w urzędach konsularnych w Ukrainie". Natomiast uzasadniając wprowadzenie zmian w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyjaśniono, że "Mając na uwadze aktualny napływ cudzoziemców do Rzeczypospolitej Polskiej oraz przewidywany wzrost liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej zaproponowano odrębny tryb postępowania stanowiący podstawę do nieprzeprowadzania przesłuchania wnioskodawcy w przypadku gdy cudzoziemiec występuje z kolejnym wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej i nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe dowody ani okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, tj. w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy".

Nowelizacja ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że ustawodawca chce przyśpieszyć procedury rezygnując tym samym z niektórych rozwiązań dowodowych. Tym bardziej nie można uznać, że wprowadzenie art. 100c do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy służyć ma zawieszeniu terminów w sprawach wszystkich cudzoziemców.

Ponadto dokonując interpretacji omawianej regulacji art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy należy pamiętać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w okresie od dnia 24 lutego do dnia 24 sierpnia 2023 r. pobyt obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przebywa na terytorium RP legalnie. W tym okresie, stosownie do art. 22 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd przy tym miał na uwadze, że na mocy art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy terminy w sprawach wymienionych w tym przepisie nie rozpoczynają się, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu do dnia 31 grudnia 2022 r., a więc w okresie krótszym niż legalny pobyt, to jednakże należy pamiętać, że na mocy art. 42 ust. 5 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r. Natomiast stosownie do art. 42 ust. 1 tej ustawy jeżeli ostatni dzień okresu pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres pobytu na podstawie tej wizy oraz okres ważności tej wizy ulegają przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r.

Tym samym, to właśnie w odniesieniu do obywateli Ukrainy, o których mowa wyżej znajduje zastosowanie regulacja art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Inna interpretacja powyższych przepisów byłaby nieracjonalna, ponieważ pozbawiałaby możliwości uzyskania przez innych cudzoziemców możliwości uzyskania dokumentów legalizujących ich pobyt w Polsce. Z tych też względów w ocenie sądu należy uznać, że art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy postępowań prowadzonych z wniosku osób, które na mocy przepisów szczególnych mają zagwarantowany legalny pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 31 grudnia 2022 r.

Powyższej wykładni przepisów nie sprzeciwia się brzmienie art. 38 ust. 7 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z którym wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w ust. 1, obywatel Ukrainy składa nie wcześniej niż po upływie 9 miesięcy od dnia wjazdu, o którym mowa w art. 2 ust. 1, a nie później niż w okresie 18 miesięcy od dnia 24 lutego 2022 r. Wniosek złożony przed upływem 9 miesięcy od dnia wjazdu wojewoda pozostawia bez rozpoznania. Przepis ten potwierdza, że celem omawianych zmian jest wstrzymanie postępowań z wniosków osób przebywających w Polsce, na mocy szczególnych regulacji, legalnie. Komentowane regulacje spowodują, że organy i tak już znacznie obciążone, nie zostaną zablokowane wnioskami tych osób, a jednocześnie pozwolą na rozpoznanie, w rozsądnym terminie, wniosków osób nie posiadających takich gwarancji.

Tym samym nie ulega wątpliwości, że użyte w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pojęcie "cudzoziemiec" nie jest tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.

Z tych też względów, jeszcze raz należy wskazać, że art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie znajduje zastosowania do skarżącego będącego wprawdzie obywatelem Ukrainy, ale który nie przybył na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej z uwagi na konflikt zbrojny na Ukrainie. Z tego względu w niniejszej sprawie organ administracji winien rozpoznać sprawę na zasadach określonych w ustawy o cudzoziemcach i Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zaznaczyć jednak trzeba, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 tej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 8 lutego 2022 r., a więc niewątpliwie złożonym już po wejściu w życie ustawy zmieniającej.

Jednakże dopiero po wpłynięciu do organu skargi na bezczynność do sądu 8 sierpnia 2022 r., organ administracji wezwaniem z 22 sierpnia 2022 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosków poprzez uiszczenie opłaty skarbowej w wysokości 440 zł, uzupełnienie, korektę wniosku w częściach A, B, C, D, okazanie do wglądu ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz przedłożenie kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisu. W wezwaniu tym organ administracji wezwał skarżącego także do stawienia się celem złożenia odcisków palców. Termin stawienia się i usunięcia wskazanych braków organ administracji wyznaczył na 12 października 2022 r.

W ocenie sądu analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji nie załatwił sprawy w terminie i był bezczynny. Skoro wniosek skarżącego wpłynął do organu administracji 8 lutego 2022 r., to ewentualne wezwanie do usunięcia jego braków winno nastąpić najpóźniej do 8 marca 2022 r., co jednak nie miało miejsca. Należy mieć na uwadze, że wezwanie do usunięcia braków wniosku nie czynnością skomplikowaną.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie jednak ma okoliczność, że wezwaniem z 22 sierpnia 2022 r. organ administracji wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku. Wskazane w tym wezwaniu braki dotyczyły nie tylko opłaty skarbowej za wydanie decyzji, złożenia odcisków linii papilarnych, uzupełnienia, korekty wniosku w częściach A, B, C, D, podpisania na stronie 8 czytelnym imieniem i nazwiskiem, lecz także okazania do wglądu ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki adnotacje i wpisy, a więc dokumentów, o których stanowi art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Stosownie do art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W myśl art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu. Wezwanie, o którym mowa w ust. 2a, może nastąpić jednocześnie z wezwaniem do osobistego stawiennictwa na podstawie art. 105 ust. 2, wezwaniem do złożenia odcisków linii papilarnych lub wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym przypadku termin wyznaczony przez wojewodę na podstawie ust. 2a nie może być krótszy od najdłuższego z terminów określonych w tych wezwaniach (art. 106 ust. 2b ustawy o cudzoziemcach). Organ administracji na tej podstawie określił skarżącemu w wezwaniu z 22 sierpnia 2022 r. termin usunięcia braków wniosku oraz złożenia odcisków linii papilarnych na 12 października 2022 r. Spowodowało to, że określony w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach sześćdziesięciodniowy termin rozpoczął swój bieg, stosownie do art. 112 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, od 13 października 2022 r. i w dacie orzekania przez sąd w niniejszej sprawie, tj. 16 listopada 2022 r. jeszcze nie upłynął.

Sytuacja ta ma jednak charakter wyjątkowy z uwagi na przedłużenie terminu do załatwienia sprawy z mocy prawa na podstawie art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Regulacje zawarte w ustawie o cudzoziemcach nie odnoszą się jednak do bezczynności mającej miejsce przed wezwaniem skarżącego do usunięcia braków wniosku, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawnych instrumentów do zwalczania bezczynności. W ustawie o cudzoziemcach nie uregulowano skutków braku wezwania przez wojewodę do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Regulacja zawarta w art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie ma wpływu na ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności, jeżeli stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał już przed wezwaniem strony do usunięcia braków wniosku.

W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy skarżącego przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg w dacie jego wniesienia do organu, tj. 8 lutego 2022 r. (art. 61 § 3 k.p.a.). Organ administracji wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku dopiero po 6 miesiącach i wniesieniu skargi do sądu.

Na sprawność działania organu administracji niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, nawet jeśli poczynił on działania reorganizacyjne zmierzające ku polepszeniu sytuacji. Sąd podkreśla, że to właśnie problemy kadrowe w połączeniu z dużą liczbą wpływających do organów spraw są jednymi z częstych przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Ta okoliczność w żaden sposób nie stanowi przesłanki wyłączającej bezczynność organu. Na organach państwa ciąży bowiem obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Z punktu widzenia strony dochodzącej swych praw przed organem administracji publicznej, nadmierna liczba spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie może być bowiem argumentem usprawiedliwiającym jego bezczynność (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2018 r., I SAB/Wa 619/17). Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu administracji, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja nie przesądza o braku jakiejkolwiek odpowiedzialności za niezałatwienie sprawy w terminie. Organ tak naprawdę nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny przyczyn długotrwałości postępowania. W szczególności nie wyjaśnił, dlaczego w okresie od 9 lutego 2022 r. do 21 sierpnia 2022 r. nie podjął w zasadzie żadnych czynności w sprawie poza zarejestrowaniem wniosku w systemie informatycznym Pobyt 7 kwietnia 2022 r.

Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu administracji i podjętym przez niego w sprawie czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Zdaniem sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców, epidemia koronawirusa oraz wejściem w życie ustawy zmieniającej są okolicznościami, które w tym stanie faktycznym nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli czy arogancji wobec skarżącego.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z dnia orzekania. Z uwagi na to, że organ administracji wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku wezwaniem z 22 sierpnia 2022 r., zaś termin na ich usunięcie wyznaczył na 12 października 2022 r., z mocy art. 112a ust. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach w dacie wydania niniejszego wyroku, tj. 16 listopada 2022 r., nie zakończył jeszcze biegu sześćdziesięciodniowy termin na wydanie decyzji, o którym stanowi art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Na skutek takiego stanu rzeczy sąd nie może zobowiązać organu administracji do załatwienia wniosku skarżącego i dlatego należało postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącemu i nałożenia na organ administracji grzywny nie jest usprawiedliwione. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny i przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Wyjaśnić także należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.

W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17).

W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Wskazać trzeba, że ustawodawca przewidział możliwość kontynuacji zatrudnienia przez cudzoziemców spełniających wymogi określone w art. 88g ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 690 ze zm.). I tak w myśl art. 88g ust. 1a tej ustawy jeżeli termin na złożenie wniosku o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalną od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę stanie się ostateczna. Do okresów legalnej pracy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania na wniosek strony. Stosownie do art. 88g ust. 1b o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do cudzoziemca, który złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub 1a, art. 126 ust. 1, art. 127 lub art. 142 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w celu kontynuowania pracy wykonywanej zgodnie z posiadanym przez siebie zezwoleniem na pracę lub zezwoleniem na pobyt czasowy stosuje się przepis ust. 1a. Do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżący załączył zawartą 17 stycznia 2022 r. umowę o pracę na czas określony do 31 grudnia 2024 r. oraz oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy. W skardze uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżący nie wskazywał, że bezczynność organu stała się przyczyną utraty pracy.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałej części oddalił, tj. w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia organowi administracji grzywny.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265 ze zm.) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

d.j.