Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 940/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 69 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 61, art. 81c ust. 2, art. 66
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 145, art. 134 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kosztów zastosowanych środków zabezpieczających oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. obciążył P. B. kosztami prac zabezpieczających wykonanych w trybie art. 69 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. Prawo budowlane na nieruchomości przy ul. [...] w P.. Wysokość kosztów określono na kwotę [...]złotych.

Na skutek odwołania P. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że koszty zabezpieczenia nieruchomości organ I instancji ustalił na kwotę [...]zł, podczas gdy z wystawionych przez wykonawcę robót faktur wynikają koszty o [...] złotych wyższe. Należy więc ponownie obliczyć poniesione koszty prac zabezpieczających i uszczegółowić koszty wykonanych robót.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] r., nr [...] (znak [...]) orzekł o obciążeniu P. B. – właściciela nieużytkowanego budynku głównego, tzw. "[...]", znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w P., kosztami zastosowanych środków zabezpieczających w wysokości [...] zł oraz zobowiązał właściciela tego obiektu do uiszczenia powyższych kosztów na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dnia od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w związku z zawiadomieniem Straży Miejskiej z dnia [...] r. dotyczącym stanu budynku położonego w P. przy ul. [...] dokonał oceny stanu technicznego tego budynku i określił – niezależnie od prac nakazanych w decyzji z dnia [...] r. – zakres niezbędnych prac zabezpieczających, które należy wykonać w sposób niezwłoczny w celu zminimalizowani zagrożenia dla ludzi lub mienia. Budynek wymagał zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych wszystkich niezabezpieczonych dotąd otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych budynku, zabezpieczenia dachu, przed przenikaniem do wnętrza budynku opadów atmosferycznych, wzmocnienia nadpalonych elementowi konstrukcyjnych dachu, rozbiórki spękanych fragmentów murowanych kominów oraz usunięcia luźnych elementów dachu, zagrażających osobom postronnym.

Ponieważ właściciel uchylał się od utrzymania budynku w należytym stanie technicznym i nie podjął wskazanych wyżej prac zabezpieczających, organ I instancji na podstawie art. 69 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zapewnił wykonanie tych prac na koszt właściciela. Prace te wykonano w dniach 18- 31 grudnia 2013 r. Wykonawca oszacował koszt prac na kwotę [...]zł. W dniu 31 grudnia 2013 r. doszło do pożaru przedmiotowego budynku, który strawił cześć wykonanych zabezpieczeń. W związku z tym na początku 2014 r. wykonano prace naprawcze wycenione przez wykonawcę na [...],- zł. Organ wskazał także, że akta administracyjne zostały uzupełnione o fakturę opiewająca na kwotę [...]zł oraz szczegółowe zestawienie kosztów wykonanych prac, co pozwoliło na prawidłowe wyliczenie kosztów prac zabezpieczających.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. B. zarzucając naruszenie:

- art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż odwołujący uchylał się od obowiązku utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym,

- art. 7 K.p.a., art. 77 §1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak oględzin obiektu po wypłynięciu pisma ze Straży Miejskiej dotyczącego stanu technicznego budynku oraz brak podjęcia działań zmierzających do wyboru najkorzystniejszego cenowy wykonawcy prac zabezpieczających,

- art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż stan techniczny budynku stwarza bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia,

- art. 84 § 1 K.p.a. i art. 12 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez zaniechania powołania biegłego w celu sporządzenia ekspertyzy dotyczącej stany technicznego przedmiotowego budynku,

- naruszenia art 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając kwestionowane rozstrzygniecie.

Nadto zarzucono nieuzasadnioną odmowę zawieszenia postępowania, wyrażoną w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] r., w sytuacji gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r. nigdy nie weszła do obrotu prawnego.

Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczającej termin uiszczenia kosztów i w tym zakresie orzekł o odstąpieniu od wyznaczenia terminu, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż poza granicami przedmiotowej sprawy pozostają ewentualne kwestie związane z prawidłowością decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia [...] r., która wydana została w trybie art. 66 Prawa budowlanego, zaś przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ I instancji art. 69 Prawa budowlanego, tj. wykonania prac zabezpieczających w tym trybie i obciążenia P. B. ich kosztami.

Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań, mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, organ zapewnia - na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego - zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawi, co wynikało nie tylko z ustaleń poczynionych toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., ale i z pisma przesłanego do organu przez Straż Miejską. Z uzyskanych informacji wynikało, iż z dachu spadały dachówki, a sama nieruchomość była niezabezpieczona, w związku z czym osoby trzecie, w tym dzieci, miały do niej nieograniczony dostęp, a w ostatnich latach na terenie nieruchomości dochodziło również do pożarów, przy czym znajdujące się tam śmieci i odpady stanowiły zagrożenie pożarowe. Co więcej, w budynku nocowały czasami osoby bezdomne, w stosunku do których również istniało zagrożenie życia i zdrowia. Nadto w piśmie tym wskazano, iż właściciel nieruchomości poszukiwany jest przez policję oraz inne organy ścigania. Analogiczne informacje pochodziły również od Miejskiego Konserwatora Zabytków.

W związku powyższym organ I instancji na podstawie powołanego art. 69 ust 1 Prawa budowlanego, po wyłonieniu wykonawcy zlecił wykonanie niezbędnych prac zabezpieczających, które musiały zostać uzupełnione w wyniku pożaru, który miał miejsce po ich wykonaniu, w dniu [...] r.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż należności z tytułu wykonanych prac zabezpieczających opłacił organ nadzoru budowlanego, jednak zgodnie z przytaczonym art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających następuje na koszt właściciela (lub zarządcy) obiektu. Koszt pierwszego etapu prac zabezpieczających wyniósł [...] zł brutto, co potwierdza faktura VAT nr [...] z dnia [...] r. Natomiast koszt drugiego etapu prac zabezpieczających wyniósł [...] zł brutto, co potwierdza faktura VAT nr [...] z dnia [...] r. W aktach sprawy znajduje się również szczegółowa wycena poszczególnych robót. Łącznie zatem koszt wykonania wszystkich prac zabezpieczających wyniósł [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż po uzyskaniu informacji ze Straży Miejskiej organ I instancji nie przeprowadził już kolejnej kontroli przedmiotowego obiektu. Ponowna ocena dokonana wówczas przez organ, polegała na ponownej analizie całokształtu materiału dowodowego zebranego na tamtym etapie sprawy, w tym uzyskanych kolejnych informacji, pochodzących od Straży Miejskiej i Miejskiego Konserwatora Zabytków. Przeprowadzenie przez organ ponownej kontroli czy też oględzin nie było obligatoryjne, skoro całokształt materiału dowodowego był wystarczający dla dokonania oceny konieczności zastosowania art. 69 Prawa budowlanego.

Dalej wskazano, iż istota regulacji art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, polegająca na stwierdzeniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, sama w sobie wyklucza uznania sporządzenia ekspertyzy za element niezbędny do zastosowania tego przepisu. Czas potrzebny na sporządzenie ekspertyzy powodowałby bowiem przedłużanie czasu trwania stwierdzonego niebezpieczeństwa i tym samym zwiększał ryzyko wystąpienia niebezpiecznych zdarzeń. Ekspertyzę stanu technicznego uzyskuje się natomiast w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 lub art. 67 Prawa budowlanego.

Organ zaakcentował także, iż dla zastosowania art. 69 Prawa budowlanego kluczowe znaczenie ma samo stwierdzenie niebezpieczeństwa i konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu jego usunięcie, a nie czas trwania lub powstania tego zagrożenia. W ocenie organu odwoławczego istotne znaczenie ma tutaj fakt, iż od wydania decyzji o nałożeniu obowiązków nr [...] z dnia [...] r. w postępowaniu w sprawie stanu technicznego, do czasu podjęcia przez organ działań zmierzających do zastosowania art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. przez ponad rok, decyzja ta nie została wykonana. Bez względu zatem na przyczyny jej niewykonania, kluczowe jest stwierdzenie, iż przez ten czas nie tylko nie dokonano szeregu robót i czynności, nakazanych wspomnianą decyzją, a mających na celu doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego ale również, że przez ten czas, ze względu na niezabezpieczenie obiektu przed dostępem osób postronnych oraz przed wpływem czynników atmosferycznych, jego stan ulegał dalszej degradacji powodując coraz większe zagrożenie.

Jednocześnie organ zauważył, iż wykonane czynności zabezpieczające, których kosztami organ I instancji obciążył P. B., nie miały na celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (co nakazuje się na podstawie art. 66-68 Prawa budowlanego), lecz jedynie usuniecie stwierdzonego niebezpieczeństwa.

Organ odwołaczy zauważył także, że pomimo dwukrotnego zapytania ofertowego, wystosowanego przez organ I instancji, swoją ofertę zgłosił tylko jeden wykonawca, za co nie sposób obciążać winą organu. Organ I instancji nie miał zatem jakiejkolwiek możliwości wyboru między ofertami, które mogłyby być konkurencyjne, a tym samym niezasadny był powoływany przez odwołującego zarzut niedokonania wyboru najkorzystniejszego cenowo wykonawcy. Ponadto charakter czynności podejmowanych w tym trybie, stosowanie ich w wyjątkowych, pilnych sytuacjach oraz wynikające wprost z przepisu wykonanie tych prac na koszt właściciela lub zarządcy, powodują, iż ewentualne ryzyko w zakresie wysokości kosztów z tym związanych obciąża właściciela lub zarządcę, na których ciąży obowiązek utrzymania obiektu w sposób określony w art. 61 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego odmowy zawieszenia postępowania wyjaśniono, iż brak było do tego przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postępowanie dotyczące wydana nakazu w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest bowiem postępowaniem odrębnym i niezależnym od postępowania którego przedmiotem jest wyłącznie obciążenie kosztami prac wykonanych w trybie art. 69 Prawa budowlanego. Postępowania te, mimo iż dotyczące tej samej nieruchomości nie pozostają ze sobą w takim związku, który powodowałby zaistnienie przesłanki do zawieszenia postępowania w postaci tzw. zagadnienia wstępnego.

[...]WINB uznał także za całkowicie niecelowe i zmierzające do przedłużenia postępowania zawarte w odwołaniu wnioski o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków H. W. i L. S. oraz o przesłuchanie P. B., na okoliczności dotyczące decyzji z art. 66 Prawa budowlanego oraz niewiedzy P. B. o tym postępowaniu, jako nie mające znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł P. B. zarzucając: (1) naruszenie art. 136 K.p.a. i art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiające się brakiem dokonania oględzin "[...]" oraz własnych czynności dowodowych po otrzymaniu informacji od Straży Miejskiej w P. z dnia [...] r. oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., a przed przystąpieniem w dniu [...] r. do wykonania prac zabezpieczających w trybie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego w celu ustalenia aktualnego stanu technicznego budynku, w szczególności stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia zawalenia się obiektu budowlanego oraz ogólnikowym stwierdzeniem, iż "stan budynku uległ dalszej degradacji, powodując coraz większe zagrożenie" bez wskazania, na czym polegało pogorszenie się stanu obiektu i zwiększenie zagrożenia, uniemożliwiającym kontrolę zasadności rozstrzygnięcia; (2) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przejawiające się błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, a polegającym na nieprawidłowym uznaniu, jakoby nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania stwarzała bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz jakoby zachodziła niewątpliwa i nagła potrzeba podjęcia niezbędnych działań w celu usunięcia tego zagrożenia - tj. środków zabezpieczających, podczas gdy prawidłowa analiza całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie na brak występowania opisanego wyżej zagrożenia oraz brak konieczności podjęcia niezbędnych prac w trybie natychmiastowym, co potwierdza w szczególności okres, który upłynął od dokonania oględzin nieruchomości do przeprowadzenia prac zabezpieczających (tj. niemal 7 miesięcy) oraz brak zrealizowania rzekomej groźby, a w bezpośredniej konsekwencji powyższego - naruszenie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której nie zostały zrealizowane niezbędne do tego przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie i stanowiące warunek sine qua non skorzystania przez organ z omawianego uprawnienia; (3) naruszenie art. 136 K.p.a. i art. 81 c § 1 i 2 Prawa budowlanego przejawiające się niezasadnym zaniechaniem wezwania P. B. do przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego nieruchomości przy ul. [...] w P., w tym w szczególności w celu ustalenia istnienia, bądź też nieistnienia rzeczywistej potrzeby przeprowadzenia prac - środków zabezpieczających, względnie ustalenia wymaganego sposobu wykonania i zakresu takich prac oraz ich kosztów; (4) naruszenie art. 136 K.p.a. i art. 78 § 1 i 2 oraz art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieuzasadnione niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dowodów zawnioskowanych w sprawie przez skarżącego, tj. dowodów z zeznań świadka H. W. i L. S. oraz z przesłuchania P. B., które to dowody mają istotne znaczenie dla poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności, że stan budynku nie stwarzał bezpośredniego ryzyka dla bezpieczeństwa osób lub mienia, a tym samym dla właściwego jej rozpoznania, co w konsekwencji stanowiło również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przejawiające się brakiem podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brakiem uwzględnienia przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia całokształtu materiału dowodowego; (5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przejawiające niezasadnym w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, a tym samym naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji brak uchylenia w całości błędnej decyzji organu I instancji, (6) naruszenie art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przejawiające się brakiem szczegółowego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję, a także brakiem szczegółowego wskazania w uzasadnieniu decyzji argumentów będących podstawą oceny sytuacji (jako niebezpiecznej dla ludzi i mienia), jak też potwierdzających zasadność podjętych środków, co w konsekwencji skutkuje niemożnością przeprowadzenia właściwej kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia; (7) niezasadną odmowę zawieszenia postępowania i błędnym utrzymaniem w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. o odmowie zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy postępowania prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego oraz w trybie art. 69 Prawa budowlanego są podmiotowo i przedmiotowo ze sobą powiązane.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto wymienione wyżej zarzuty i powtórzono argumentację zaprezentowaną w odwołaniu.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] ([...]), a także uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...]

Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Poznaniu, ustalenia faktyczne co do zasady, dawały podstawę do obciążenia skarżącego kosztami przeprowadzonych prac zabezpieczających, albowiem przedmiotowy budynek stanowił niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, a przeprowadzenie tych prac było konieczne dla usunięcia tychże zagrożeń. Sąd ten uznał natomiast, że ustalając wysokość kosztów określonych w art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 139 w zw. 138 § 2 K.p.a.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 lipca 2017 r., II OSK 77/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu wyroku NSA zauważył, iż Sąd I instancji podzielając stanowisko organu, iż przedmiotowy budynek stanowił niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, co dawało podstawę do obciążenia skarżącego kosztami przeprowadzonych prac zabezpieczających, jednocześnie nie podważył ustaleń organu, co do wysokości kosztów zastosowania tych środków. Tym samym Sąd nie wykazał, że zaskarżona decyzja [...]WINB z dnia [...] r. narusza art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, a w związku z tym nie wykazał podstaw do uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Sąd I instancji powołał się natomiast na naruszenie przez [...]WINB w decyzji z [...] r. przepisu art. 139 w zw. 138 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż warunkiem zastosowania art. 135 P.p.s.a., który uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w danej sprawie administracyjnej, jest stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej. Dopiero bowiem stwierdzenie przez sąd podstaw do uchylenia decyzji odwoławczej daje mu przewidzianą w art. 135 P.p.s.a. możliwość stosowania przewidzianych w tej ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy. Ponadto wskazano, iż unormowanie z art. 135 P.p.s.a. daje sądowi prawo do dokonania kontroli o jakiej mowa w jego treści, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia, takiej zaś niezbędności Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wykazał.

Następnie NSA stwierdził, iż [...]WINB uchylając decyzję PINB z dnia [...] r. wyraźnie wskazywał, że na skutek okoliczności związanych z pożarem obiektu, wysokość kosztów została błędnie ustalona, z powodu nieuwzględnienia wszystkich wystawionych faktur, co prowadziło ewidentnie do ich zaniżenia. Zalecenia kierowane do organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dotyczyły także konieczności uszczegółowienia kosztów wykonanych robót. Na gruncie regulacji z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego niewątpliwie oznaczało to również ponowne określenie zakresu niezbędnych czynności w kontekście celowości ich zastosowania dla zabezpieczenia osób i mienia przed zagrożeniem. Zawarte w decyzji z dnia [...] r. stwierdzenie organu odwoławczego odnośnie uzupełnienia materiału dowodowego o fakturę z drugiego etapu prac zabezpieczających (związanego z pożarem budynku) w powiązaniu z przedstawionymi wyżej wytycznymi pozwala na przyjęcie, że stan faktyczny w sprawie nie umożliwiał organowi II instancji wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, z uwagi na wymóg zachowania zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Tym samym, w ocenie NSA, nie można zarzucić, że [...]WINB wydając decyzję z dnia [...] r. naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a. Zakaz z art. 139 K.p.a. może być naruszony przez organ odwoławczy tylko przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny, nie odnosi się zaś do decyzji o charakterze kasacyjnym. Taki właśnie charakter miała decyzja [...]WINB z dnia [...] r., która nie została bezpośrednio zaskarżona do WSA w Poznaniu, a której prawidłowość wydania nie została skutecznie zakwestionowana w zaskarżonym wyroku.

NSA zobowiązał Sąd I instancji, aby w toku ponownego rozpoznania sprawy skontrolował legalność wydanych w sprawie decyzji w zakresie przedmiotu postępowania tj. kosztów zastosowania środków zabezpieczających określonych przepisem art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego z uwzględnieniem oceny oraz argumentacji przedstawionej w wyroku kasacyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 369 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 2017 r. stwierdził, iż decyzja kasacyjna [...]WINB z dnia z dnia [...] r. nie była wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organ odwoławczy, wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, z uwagi na wymóg zachowania zasady dwuinstancyjności zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji [...]WINB z dnia [...] r. był przepis art. 69 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających.

Z konstrukcji przepisu art. 69 Prawa budowlanego wynika zamiar ustawodawcy ochrony życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia w sytuacji, gdy zachodzi realna groźba wystąpienia niebezpieczeństwa narażenia wskazanych wyżej dóbr. Czynności o jakich mowa w powołanym przepisie podejmowane są przez organ nadzoru budowlanego w zastępstwie właściciela lub zarządcy obiektu, czyli podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 61 Prawa budowlanego do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Ponadto są to czynności podejmowane odpłatnie (na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, a organ nadzoru budowlanego ma obowiązek bezzwłocznego zorganizowania niezbędnych środków zabezpieczających. O kosztach i obciążeniu nimi wskazanych wyżej podmiotów rozstrzyga organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji. Wydanie takiej decyzji umożliwia właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego kwestionowanie w drodze odwołania nie tylko wysokości kosztów, ale także zasadności zastosowania określonych środków jako niezbędnych.

Działania podejmowane na podstawie art. 69 Prawa budowlanego mają charakter niecierpiący zwłoki i jedynie tymczasowy. Ich celem nie jest wymuszenie na właścicielu właściwego utrzymania budynku (czemu służy sformalizowane postępowanie administracyjne prowadzonego wobec właściciela na podstawie art. 66 Prawa budowlanego), lecz jedynie tymczasowe, acz niezwłoczne zabezpieczeni obiektu budowlanego w sposób usuwający istniejące niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia.

Stąd też za niezasadny uznać należy ten zarzut skargi, który sprowadza się do braku dokonania przez organ nadzoru budowlanego ponownych oględzin "[...]" oraz podjęcia własnych czynności dowodowych przed zleceniem na podstawie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego prac mających na celu zabezpieczenie przedmiotowego budynku poprzez usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W okolicznościach niniejszej sprawy jak najbardziej uprawnione i dopuszczalne było oparcie się przez organ nadzoru budowlanego na tym etapie stosowania art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego na dokumentacji zebranej w toku innych postępowań administracyjnych, prowadzonych przez ten organ w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego oraz na informacjach uzyskanych od Straży Miejskiej.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego wykazały, iż zaistniały okoliczności uzasadniające podjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. niezbędnych prac zabezpieczających na budynku głównym położonym przy ul. [...] w P. w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, którzy mogą przebywać w jego otoczeniu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół kontroli z dnia [...] r., a także pismo Straży Miejskiej w P. z dnia [...] r., jak też pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., wskazują niewąpliwie na zły stan techniczny budynku (uszkodzony dach), znaczne zagrożenie pożarowe (zgromadzone na terenie budynku łatwopalne śmieci) oraz na swobodny dostęp osób postronnych do budynku. Istotna jest informacja zawarta w piśmie Straży Miejskiej, z którego wynika, iż w obiekcie tym od czasu do czasu nocują osoby bezdomne. Opis zagrożeń dla życia i zdrowia ludzkiego potwierdza wykonana przy okazji kontroli z dnia [...] r., a także w dniu [...] r. dokumentacja fotograficzna, ukazująca m.in. zdewastowany, dziurawy dach przedmiotowego obiektu oraz niezabezpieczone otwory umożliwiające wejście osób trzecich do budynku, co pozwala nawet w oparciu o samo doświadczenie życiowe stwierdzić, iż istnieje znaczne ryzyko wypadku osób przebywających we wnętrzu "[...]". Zauważyć należy, iż przesłanką zastosowania przez organ art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest wyłącznie ryzyko zawalenia się obiektu, ale niebezpieczeństwo wystąpienia jakiegokolwiek innego zdarzenia wynikającego ze stanu obiektu, który może zagrażać bezpieczeństwu ludzi jak np. upadek elementu dachu czy pożar budynku. Stwierdzony przez organy stan techniczny budynku i sposób jego zagospodarowania nie pozostawiał wątpliwości, iż istnieje ryzyko wystąpienia takiego zdarzenia w każdej chwili (zniszczony dach i nieograniczony dostęp do obiektu osób trzecich) i konieczne było niezwłoczne podjęcie stosownych prac zabezpieczających.

Dalej wskazać trzeba, iż konieczność niezwłocznego podjęcia działań zabezpieczających nie może stanowić przedmiotu ekspertyzy sporządzanej na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Oczekiwanie na ekspertyzę w takim przypadku nie jest do pogodzenia z koniecznością natychmiastowego działania organów (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA/Gd 1916/99 – opublikowany na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też chybiony jest zarzut strony skarżącej, iż organy przed zleceniem zewnętrznemu wykonawcy prac zabezpieczających winny były wystąpić do właściciela przedmiotowego budynku na podstawie art. 81c ust. 2 o przedłożenie ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku. Co prawda od ustalenia przez organ I instancji, iż przedmiotowy budynek wymaga natychmiastowego wykonania czynności zabezpieczających (czerwiec 2013 r.) do wykonania tych prac (grudzień 2013 r.) minęło ponad pół roku, jednak na gruncie przedmiotowej sprawy ta zwłoka organu nie oznacza, iż brak było podstawy do zastosowania przepisu art. 69 ust.1 Prawa budowlanego. Co najwyżej można zarzucić organowi opieszałość w realizowaniu obowiązku przewidzianego w tym przepisie.

Zdaniem Sądu dokonane i odzwierciedlone w materiale dowodowym ustalenia dotyczące stanu w jakim znajduje się przedmiotowy budynek były jednoznaczne i uzasadniały dokonania zabezpieczenia elementów dachu przedmiotowego budynku oraz zamontowania płyt OSB w otworach okiennych i drzwiowych, uniemożliwiając wstęp do jego wnętrza osobom postronnym. Ustalenia organu I instancji w tym zakresie uznać należy za wystarczające do zastosowania art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy słusznie stwierdził zatem, iż nie było konieczności przeprowadzania dowodu z przesłuchania wskazanych przez skarżącego świadków, na okoliczność jakoby stan techniczny i sposób uprzedniego zabezpieczenia "[...]" nie niósł zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi.

Nietrafny był też zarzut strony skarżącej, iż postępowanie w sprawie obciążenia P. B. kosztami wykonanych zabezpieczeń winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt K.p.a. do czasu zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania, o którym mowa w art. 69 Prawa budowlanego. Z treści art. 69 Prawa budowlanego nie wynika w żaden sposób aby zastosowanie nałożonego w nim na organ obowiązku podjęcia, na koszt właściciela lub zarządcy, działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia było uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia na właściciela lub zarządcę obowiązku na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Zauważyć również trzeba, iż przesłanki, którymi kieruje się organ nakładając obowiązek usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 66 Prawa budowlanego różnią się od przesłanek zastosowania art. 69 ust. 1 tej ustawy. W art. 66 ust. 1 pkt 1 mowa jest o sytuacji gdy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a więc gdy zagrożenie to jest jedynie potencjalne. Natomiast art. 69 ust. 1 mówi o istniejącym, realnym zagrożeniu, niebezpieczeństwie dla ludzi lub mienia, który uzasadnia podjecie natychmiastowych działań zabezpieczających. Prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania nakazu w oparciu o przepis art. 66 Prawa budowlanego w żaden sposób nie uniemożliwia zastosowania prze organ art. 69 Prawa budowlanego, jeżeli wystąpią wskazane w tym przepisie przesłanki.

Przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie obciążenia skarżącego kosztami wykonanych zabezpieczeń nie stanowi także okoliczność, iż decyzję o zabezpieczeniu przedmiotowej nieruchomości organ I instancji podjął częściowo na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. dowodem może jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a więc także dokumenty sporządzone w innym postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 1 K.p.a.) niezależnie od tego jak zakończyło się to postępowanie. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu. W kontrolowanym postępowaniu organ dokonał przy tym samodzielnej oceny dowodów, w tym dowodów zgromadzonych w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego i wynik tegoż odrębnego postępowania nie ma jakiegokolwiek wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy kosztów niezbędnych środków zabezpieczających budynek.

Reasumując uznać należy, iż organy co do zasady prawidłowo obciążyły skarżącego kosztami przeprowadzonych prac zabezpieczających, albowiem przedmiotowy budynek stanowił niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, a przeprowadzenie tychże prac było konieczne dla usunięcia tegoż niebezpieczeństwa.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia wysokości kosztów wykonanych prac zabezpieczających, zauważyć należy że organ I instancji w dniach 19 i 22 listopada 2013 r. wystosował zapytanie ofertowe, przesłane do 7 podmiotów, dotyczące przeprowadzenia koniecznych prac zabezpieczających. Z uwagi na brak odpowiedzi w dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego wystosował nowe zapytanie ofertowe, na które odpowiedział tylko jeden podmiot – P. P., który został wybrany na wykonawcę robót budowlanych zabezpieczających. W aktach sprawy znajduje się wycena zleconych prac budowlanych, w której wykonawca szczegółowo wycenił koszt poszczególnych prac koniecznych do zabezpieczenia przedmiotowego budynku oraz koszt zabezpieczenia budynku po pożarze, który miał miejsce dnia [...] r.(k 61 i 62 akt administracyjnych organu I instancji nr [...]). Łącznie prace te wyceniono na kwotę [...]- złotych. Na taką też kwotę wykonawca wystawił dwie faktury VAT: nr [...] z [...] r. – na kwotę [...]- zł (k. 48 akt administracyjnych organu I instancji nr [...]) oraz z dnia nr [...] z dnia [...] r. – na kwotę [...]- (k. 56 akt administracyjnych organu I instancji nr [...]).

Stwierdzić należy, iż przedłożona wycen prac budowlanych pokrywa się z zakresem zapytana ofertowego z dnia [...] r. oraz ustalonym już wcześniej zakresem koniecznych prac zabezpieczających. Bezspornym jest też, że w wyniku pożaru, który miał miejsce w przedmiotowym budynku w dniu [...] r., konieczne było ponowienie części prac zabezpieczających.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie rozbieżności między kwotą kosztów zabezpieczeń dokonanych po pożarze w grudniu 2013 r., wynikającą z adnotacji głównej księgowej M. J. na ofercie P. P. z [...] r., a kwotą zawartą w fakturze nr [...] r., to stwierdzić należy, że kwestia ta została wyjaśniona w notatce służbowej głównej księgowej z dnia [...] r. W dokumencie tym wyjaśniono, iż pierwotnie wynegocjonowany koszt wykonania zabezpieczeń po pożarze w kwocie [...]- zł obejmował jedynie zabezpieczenie drzwi i okien płytą OSB, jednak z uwagi na zniszczenia otworów drzwiowych i okiennych przez ogień taki sposób zabezpieczeń nie był możliwy, a koszt koniecznych prac ostatecznie wyniósł [...],- zł. Tym samym nie można zarzucić, iż koszty te zostały określone przez organ bezpodstawnie.

Za nietrafny należy także uznać zarzutu skarżącego, iż przy zabezpieczeniu budynków użyto materiałów zużytych i wtórnych, co powinno znacznie obniżyć koszt wykonanych prac zabezpieczających. Na poparcie powyższego twierdzenia skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów lub ekspertyz. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzutu, że zastosowane zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich, nie było wystarczające. Podkreślić trzeba, że wejście do budynku zostało zabezpieczone kłódką, a więc dostęp do budynku dla osób postronnych nie był już swobodny i wymagał z ich strony podjęcia działań noszących znamiona czynu zabronionego. Zatem cel prac zabezpieczających, co do zasady został zrealizowany. Ponadto zarzut ten nie ma znaczenia dla ustalenie czy zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 69 Prawa budowlanego oraz dla ustalenia wysokości kosztów zastosowanych zabezpieczeń.

Maja powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarzona decyzja odpowiada prawu. W konsekwencji skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.