Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2974/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i 3 art. 6 d i e
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F., A.F., A.F. i T.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 274/13 w sprawie ze skargi J.F., A.F., A.F. i T.F. na uchwałę Rady Gminy w Świdwinie z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XIII/113/2011 w przedmiocie powierzenia spółce Międzygminne Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. z siedzibą w Wardyniu Górnym zadań własnych Gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi oraz wyrażenia zgody na zawarcie przez Gminę umowy wykonawczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.F., A.F., A.F. i T.F. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Gminy w Świdwinie z 29 grudnia 2011 r. nr XIII/113/2011 w sprawie powierzenia spółce Międzygminne Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Spółka z o.o. z siedzibą w Wardyniu Górnym zadań własnych Gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi oraz wyrażenia zgody na zawarcie przez Gminę umowy wykonawczej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą z 29 grudnia 2011 r. Rada Gminy Świdwin powierzyła spółce Międzygminne Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Spółka z o.o. w Wardyniu Górnym realizację zadań własnych Gminy w zakresie zadań związanych z gospodarowaniem odpadami poprzez świadczenie usług publicznych w wykonaniu obowiązku służby publicznej polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych z wykorzystaniem instalacji, urządzeń i wyposażenia Zakładu Gospodarki Odpadami w Wardyniu Górnym (§ 1 ust. 1). W § 1 ust. 2 uchwały powierzono spółce rozbudowę instalacji związanych z zagospodarowaniem i unieszkodliwianiem odpadów w ramach realizacji projektu pn.: "Modernizacja Zakładu Gospodarki Odpadami w Wardyniu Górnym poprzez doposażenie sortowni". W § 1 ust. 3 uchwalono, że zadanie, o którym mowa w ust. 1, ma charakter usługi publicznej, świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym i będzie realizowane w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb Gminy: Połczyn-Zdrój, Czaplinek, Świdwin, Sławoborze, Rąbino, jako element planu gospodarki odpadami dla województwa zachodniopomorskiego, w ramach podstawowej działalności Spółki. W § 1 ust. 4 uchwalono, że powierzenie zadań następuje do 31 grudnia 2021 r. od podpisania umowy, o której mowa w § 2. Ponadto w § 2 uchwały organ gminy wyraził zgodę na zawarcie przez Gminę ze Spółką umowy wykonawczej (umowy o świadczenie usług publicznych), niezbędnej dla realizacji obowiązku służby publicznej polegającej na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych z wykorzystaniem instalacji, urządzeń i wyposażenia Zakładu Gospodarki Odpadami w Wardyniu Górnym oraz realizacji projektu pn.: "Modernizacja Zakładu Gospodarki Odpadami w Wardyniu Górnym poprzez doposażenie Sortowni" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 12 i 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2013 r., poz. 594 – dalej jako "u.s.g.") oraz art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm. – dalej jako "ustawa o gospodarce komunalnej").

Skarżący wnieśli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Rada Gminy Świdwin uchwałą z 21 lutego 2013 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, a zatem nie posiadają legitymacji prawnej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący wywodzą swój interes prawny z przepisów prawa materialnego tj. art. 3 a ust. 1 i 3 i art. 6 d i 6e ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), art. 3 ust 3 pkt 15 c ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.), art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, a jego naruszenia upatrują w ograniczeniu swobody działalności gospodarczej w zakresie w jakim organ powierzył wykonanie zadań własnych gminy spółce komunalnej Międzygminne Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Sp. z o. o. w Wardyniu Górnym z pominięciem procedury przetargowej. Skarżący powołali się w związku z tym na naruszenie art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 584) oraz art. 22 oraz 32 Konstytucji RP.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zdaniem organu gminy, nie było podstaw prawnych do przeprowadzenia przetargu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o zamówieniach publicznych w sprawie realizacji zadań własnych gminy polegających na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych w przypadku powierzenia realizacji tych zadań spółce komunalnej z wykorzystaniem instalacji, urządzeń i wyposażenia Zakładu Gospodarki Odpadami w Wardyniu Górnym.

W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że dla uznania legitymacji procesowej skarżących w tej sprawie konieczne było ustalenie, czy Gmina Świdwiń miała obowiązek przeprowadzenia procedury przetargowej w zakresie realizacji zadań objętych zaskarżoną uchwałą.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g., w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3 u.s.g.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 u.s.g.). Do tych zadań użyteczności publicznej należy świadczenie usług w zakresie unieszkodliwiania odpadów komunalnych.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przywołany w uchwale art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), w trybie przepisów ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 675), przepisów ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101), przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 75), przepisów ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536) i ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) albo na zasadach ogólnych. Natomiast zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

W ocenie Sądu I instancji, nie ma wątpliwości, że zadania wyszczególnione w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaliczają się do objętych pojęciem gospodarki komunalnej zadań o charakterze użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższych przepisów wynika, że zadania użyteczności publicznej gmina może wykonywać za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 u.s.g. i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) lub za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów, osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - w tym drugim przypadku na zasadach ogólnych, czyli na podstawie zawartych z nimi umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 u.s.g. i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej).

Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że ustawodawca określił dwa sposoby realizacji gminnych zadań użyteczności publicznej. Jeżeli realizacja zadań zostaje przekazana podmiotowi niezależnemu organizacyjnie, gospodarczo i majątkowo od gminy, wówczas odbywa się to na zasadach ogólnych z wykorzystaniem cywilnoprawnej umowy, która jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań. Z treści art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że w takiej sytuacji konieczne jest uwzględnienie przepisów o finansach publicznych i przepisów o zamówieniach publicznych. Natomiast drugą możliwą sytuacją jest wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie tj. przez utworzoną w tym celu własną jednostkę organizacyjną. Wówczas podstawą powierzenia wykonywania zadań jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Nie stosuje się także przepisów o zamówieniach publicznych i nie jest potrzebne zawieranie przez gminę umów z własną jednostką organizacyjną w zakresie zadań, dla których gmina powołała tę jednostkę.

Tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażenie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g.). Kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości rady. Zasady organizacji i funkcjonowania tych jednostek regulują odrębne przepisy, zwłaszcza ustawa o finansach publicznych (gminne zakłady i jednostki budżetowe) oraz kodeks spółek handlowych właściwy dla gminnych spółek handlowych.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca nie ograniczył gminie wyboru co do sposobu realizacji zadań komunalnych. Jednak każdy ze sposobów musi spełniać warunki i wymogi określone przepisami ustaw, o których mowa powyżej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że szczególnym rodzajem komunalnych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne, np. komunalne spółki kapitałowe. Zdaniem Sądu I instancji, przez pojęcie "komunalnej spółki kapitałowej" należy rozumieć spółkę utworzoną w drodze uchwały organu gminy, w celu wykonywania określonych zadań użyteczności publicznej w ramach gospodarki komunalnej, w której wszystkie udziały (akcje) stanowią mienie jednostki samorządu terytorialnego, a przynajmniej ponad 50 % udziałów. Brak jest przeszkód prawnych do współpracy i współdziałania gmin oraz innych jednostek samorządu terytorialnego w powyższym zakresie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że uchwałą Rady Miejskiej w Połczynie Zdrój Nr XI/82/2003 z 27 sierpnia 2003 r. utworzona została spółka z ograniczoną odpowiedzialnością – Międzygminne Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, w celu realizacji Powiatowego planu Gospodarki Odpadami, Gminnych Planów Gospodarki Odpadami gmin (udziałowców Spółki) i wybudowania Zakładu Utylizacji Odpadów w Wardyniu Górnym i wywozu odpadów i ich unieszkodliwiania. Z umowy spółki objętej aktem notarialnym sporządzonym 29 kwietnia 2004 r. zmienionej aktem notarialnym z 18 lipca 2012 r. wynika, że podstawowym celem Spółki jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gmin: Gminy Połczyn Zdrój, Gminy Czaplinek, Gminy Świdwin, Gminy Rąbino i Gminy Sławoborze w zakresie zadań własnych gmin związanych z gospodarowaniem odpadami poprzez świadczenie usług publicznych w wykonaniu służby publicznej. Cały kapitał zakładowy spółki został objęty przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego – Gminę Połczyn Zdrój, Powiat Świdwiński, Gminę Świdwin, Gminę Sławoborze, Gminę Rąbino i Gminę Czaplinek.

W ocenie Sądu I instancji, skoro dla realizacji wspólnego przedsięwzięcia jednostek samorządu terytorialnego polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych z terenów tych jednostek została utworzona z majątków wymienionych jednostek spółka prawa handlowego, bez udziału w kapitale spółki podmiotów zewnętrznych, to nie było obowiązku wyboru podmiotu do realizacji tych konkretnych zadań w trybie przetargu.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że gmina nie mogła powierzyć bez procedury przetargowej wykonania zadania własnego spółce komunalnej, w której ma mniejszościowy udział, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że spółka ta ma charakter regionalny, jej działanie obejmuje łączny obszar kilku jednostek samorządu terytorialnego (założycieli spółki) i ma na celu świadczenie usług publicznych z zakresu gospodarki odpadami na rzecz wspólników. W tak przyjętym w akcie założycielskim spółki podstawowym i wspólnym celu utworzenia i działalności spółki komunalnej - jednostki samorządu terytorialnego (wspólnicy) mają pełną kontrolę nad działalnością ich spółki w zakresie wykonania powierzonego zadania w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Szczegółową realizację wspólnego przedsięwzięcia będzie określać tzw. umowa wykonawcza zawarta pomiędzy zamawiającymi jednostkami, a spółką jako wykonawcą. Ponadto, utworzona wyłącznie z majątku wspólników spółka prawa handlowego jest ze swej istoty podmiotem ekonomicznie zależnym od założycieli.

Sąd I instancji podkreślił, że spółka Międzygminne Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami w Wardyniu Górnym nie jest podmiotem o którym mowa w art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, a Rada Gminy w Świdwinie razem z innymi jednostkami samorządu terytorialnego miała prawo wyboru sposobu realizacji zadań własnych jednostek, co uczyniła w zgodzie z prawem.

Zdaniem Sądu I instancji, z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, na które powołują się zarówno skarżący jak i organ, wynika generalna zasada, że tryb przetargu nie ma zastosowania w przypadku powierzenia przez gminę świadczenia usług własnej jednostce organizacyjnej, traktowanej jako podmiot wewnętrzny utworzony w celu wykonania określonego zadania publicznego.

Z tej przyczyny Sąd I instancji uznał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w tej sprawie, ponieważ przyjęte w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy prawa materialnego nie kreują dla nich żadnych uprawnień, których realizacji skarżący mogliby się skutecznie domagać. Interes faktyczny, jaki niewątpliwie mają skarżący w uzyskaniu zlecenia w zakresie odpłatnego wykonywania gospodarki komunalnej na rzecz Gminy, nie jest wystarczający dla uznania legitymacji skargowej skarżącego w tej sprawie.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z treści skargi, skarżący wywodzą również swój interes prawny z art. 3a ust. 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie skarżących, jest to przepis szczególny, który kreuje dla gminy obowiązek przeprowadzenia przetargu. W ocenie Sądu I instancji, przepis ten nie miał zastosowania w sprawie objętej przedmiotem uchwały. Zgodnie z art. 19 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, w przypadku instalacji wskazanej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako zakład zagospodarowania odpadów, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lub której budowa lub eksploatacja rozpoczęła się przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisów art. 3 a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się. Jak wynika z akt sprawy, Międzygminne Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Spółka z o.o. w Wardyniu Górnym posiada instalacje wskazane w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Zachodniopomorskiego. Spółka prowadzi i zarządza Zakładem Gospodarki Odpadami w Wardyniu Górnym, który został oddany do eksploatacji w 2007 r.

W ocenie Sądu I instancji, interesu prawnego skarżących nie można także wywieść z art. 6 d i 6 e ustawy o czystości i utrzymaniu porządku w gminach, ponieważ przepisy te dotyczą kwestii odbioru odpadów, nie zaś ich zagospodarowania i unieszkodliwiania. Ustawodawca odróżnia pojęcia "gospodarowanie", "zagospodarowanie" i "odbiór" odpadów. Zaskarżona uchwała dotyczy wyłącznie czynności zagospodarowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 22 i 32 Konstytucji RP i art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Sąd I instancji podkreślił, że przepisy te dotyczą ogólnych zasad działalności gospodarczej i ustroju gospodarczego państwa i nie mogą stanowić podstawy do wykazania posiadania interesu prawnego w tej sprawie. Ewentualnie naruszenie tych przepisów mogłoby być podnoszone jako konsekwencja naruszenia uprawnień skarżących podjętą uchwałą, natomiast zaskarżona uchwała nie miała wpływu na sytuację prawną skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

Skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów.

Po pierwsze, art. 1 i 3 § 2 ustawy z 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie, że podmiot składający skargę wykazał istnienie interesu prawnego.

Po drugie, art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez uznanie, że zaskarżona uchwała powierza zadania własne gminy spółce komunalnej. W ocenie skarżących, przepisy szczególne ustawy Prawo zamówień publicznych przewidują obligatoryjnie przeprowadzenie procedury przetargowej w tym zakresie.

Po trzecie, art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 i 32 Konstytucji RP, przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez ich niezastosowanie pomimo, że uchwała spowodowała ograniczenie podmiotom gospodarczym brania udziału w obrocie gospodarczym oraz faworyzowanie spółki komunalnej przez powierzenie jej do wykonania zlecenia z naruszeniem powyższych przepisów.

Po czwarte, art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3a ust. 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu przez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że gmina w przedmiotowej sprawie na podstawie i powyższych przepisów nie miała obowiązku przeprowadzenia postępowania przetargowego.

Po piąte, art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust 3 pkt 15 c) ustawy o odpadach przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez uznanie, że zaskarżona uchwała powierza utrzymanie i eksploatację regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych spółce komunalnej nie spełniającej warunków prawnych i technicznych określonych w wymienionych przepisach prawa.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 i art. 3 § 2 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ skarżący kasacyjnie nie wykazał swojego interesu prawnego, który miałby być naruszony zaskarżoną uchwałą Rady Gminy w Świdwinie z 29 grudnia 2011 r. Wynika to z tego, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że jeżeli w celu wykonania wspólnego przedsięwzięcia realizowanego tylko przez jednostki samorządu gminnego, które polega na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych z terenów tych gmin, została utworzona z ich majątków spółka prawa handlowego, a więc spółka bez udziału w jej kapitale podmiotów zewnętrznych, to nie ma obowiązku wyboru zewnętrznego podmiotu w trybie przetargu do realizacji tych konkretnych zadań. Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca dopuszcza dwa tryby realizacji zadań użyteczności publicznej przez gminy będące jednostkami samorządu terytorialnego. Wykonanie tych zadań może zostać powierzone podmiotowi, który jest niezależny organizacyjnie, gospodarczo i majątkowo od gminy, co oznacza, że zadania te są realizowane na zasadach ogólnych z wykorzystaniem umowy cywilnoprawnej, na mocy której następuje powierzenie wykonywania tego rodzaju gminnych zadań. W takim przypadku, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, konieczne jest uwzględnienie przepisów o finansach publicznych i przepisów o zamówieniach publicznych. Ustawodawca zezwala jednak także na realizację przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie, a więc przez utworzoną w tym celu własną jednostkę organizacyjną, co wystąpiło w tej sprawie. Oznacza to, że w celu powierzenia realizacji tych zadań konieczny jest w takiej sytuacji akt organu gminy tworzący tę jednostkę i określający zakres przedmiotowy jej działania. W takim przypadku nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych, a ponadto nie jest konieczne zawarcie przez gminę z własną jednostką organizacyjną umowy cywilnoprawnej odnośnie realizacji tych zadań, dla których gmina powołała tę jednostkę (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 28 listopada 2012 r. II SA/Sz 568/12).

Nie budzi także wątpliwości, że jedną z komunalnych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne czyli np. komunalne spółki kapitałowe. Ponadto należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że pojęcie "komunalnej spółki kapitałowej" obejmuje także spółkę utworzoną w formie uchwały rady gminy dla realizacji wyszczególnionych w niej zadań użyteczności publicznej w zakresie gospodarki komunalnej, jeżeli wszystkie udziały (akcje) stanowią mienie jednostki samorządu terytorialnego lub co najmniej 50% udziałów. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca zezwala także na współpracę i współdziałanie w tym zakresie przedmiotowym gmin oraz nawet innych jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też prawidłowo w tej sprawie uchwałą Rady Miejskiej w Połczynie Zdój nr XI/82/2003 z 27 sierpnia 2003 r. utworzona została spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - Międzygminne Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami - z udziałem jednostek samorządu gminnego. Jej celem jest bowiem realizacja Powiatowego Planu Gospodarki Odpadami, Gminnych Planów Gospodarki Odpadami gmin (udziałowców Spółki) i wybudowanie Zakładu Utylizacji Odpadów w Wardyniu Górnym oraz wywóz odpadów i ich unieszkodliwianie. Ponadto z umowy spółki sporządzonej w formie aktu notarialnego z 29 kwietnia 2004 r., zmienionej aktem notarialnym z 18 lipca 2012 r., czyli jeszcze przed wydaniem uchwały Rady Gminy Świdwin z 21 lutego 2013 r. o odmowie uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa, wynika, że głównym jej celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gmin: Gminy Połczyn Zdrój, Gminy Czaplinek, Gminy Świdwin, Gminy Rąbino i Gminy Sławoborze dotyczących zadań własnych tych gmin w zakresie gospodarowania odpadami w ramach świadczenia usług publicznych. Należy także podkreślić, że cały kapitał zakładowy spółki został przejęty przez powyższe jednostki samorządu gminnego tj. Gminę Połczyn Zdrój, Powiat Świdwiński, Gminę Świdwin, Gminę Sławoborze, Gminę Rąbino i Gminę Czaplinek. Dlatego też chociaż Gmina Świdwin ma w niej mniejszościowy udział, to mogła jednak bez procedury przetargowej powierzyć tej spółce komunalnej realizację tego zadaniu własnego, ponieważ spółka ta ma charakter regionalny. Oznacza to, że jej działanie obejmuje cały obszar jednostek samorządu gminnego (założycieli spółki) i ma na celu świadczenie usług publicznych z zakresu gospodarki odpadami na rzecz wspólników. Z kolei w świetle aktu założycielskiego spółki oraz biorąc pod uwagę główny i wspólny cel utworzenia i działalności tej spółki komunalnej, powyższe jednostki samorządu gminnego (wspólnicy) mają pełną kontrolę nad działalnością tej spółki w zakresie realizacji powierzonego zadania w ramach ich zadań własnych. Natomiast szczegółową realizację wspólnego przedsięwzięcia reguluje tzw. umowa wykonawcza zawarta pomiędzy zamawiającymi jednostkami, a spółką jako wykonawcą.

Po drugie, chybione są także zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 i art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej w zakresie wyboru sposobu prowadzenia i formy gospodarki komunalnej w tym zakresie przedmiotowym. Dotyczy to także chybionego zarzutu kasacyjnego, który bezzasadnie podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3a ust. 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wynika to również z tego, co Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że powyższy przepis nie miał zastosowania w tej sprawie biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy zaskarżonej uchwały. W świetle bowiem art. 19 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, w odniesieniu do instalacji ujętej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako zakład zagospodarowania odpadów, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też której budowa lub eksploatacja rozpoczęła się przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisów art. 3a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się. Natomiast z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Spółka z o.o. w Wardyniu Górnym posiada instalacje wymienione w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Zachodniopomorskiego. Ponadto przedmiotowa spółka prowadzi i zarządza Zakładem Gospodarki Odpadami w Wardyniu Górnym, który został oddany do eksploatacji w 2007 r.

Należy także zaznaczyć, że zaskarżona uchwała rady gminy reguluje tylko wymogi dotyczące zagospodarowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, a więc nie ich odbioru.

Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne nie jest również zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 i art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak i art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowania w tej sprawie za pomocą zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy w Świdwinie oceny prawnej i faktycznej w przedmiocie utrzymania i eksploatacji tej regionalnej instalacji "do przetwarzania" odpadów komunalnych jako rzekomo niespełniającej warunków technicznych prawnie określonych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2154/13). Tego rodzaju instalacja musi być bowiem ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, a następnie w akcie prawa miejscowego, którym jest także uchwała sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Po czwarte, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 i art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 22 i art. 32 Konstytucji. Wynika to z tego, że skarżący nie wykazali posiadania interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy w Świdwinie z 29 grudnia 2011 r., ponieważ posiadają tylko interes faktyczny, a powyższe przepisy nie mogą w takim przypadku statuować dla nich w tej sprawie źródła interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony przez podjęcie zaskarżonej uchwały, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.