Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 844/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 2, 3, art. 3 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P.K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania P. K., utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownika Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego do wysokości 300 tys. zł na odbudowę albo budowę budynku mieszkalnego albo zakup lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że P. K. wnioskiem z dnia 10.12.2010r. wystąpił o przyznanie zasiłku celowego w związku z powodzią do wysokości 300 tys. zł podnosząc, iż przyznany wcześniej na odbudowę budynku zasiłek celowy w wysokości 100 tys. zł jest niewystarczający, z uwagi na gwałtowny wzrost cen materiałów budowlanych i usług. W wyniku zniszczeń decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. z dnia [...] dom został przeznaczony do rozbiórki.

Kolegium wyjaśniło, że decyzją Premiera Rządu ze środków budżetu państwa udzielano powodzianom pomocy pieniężnej w wysokości do: 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tę realizowały ośrodki pomocy społecznej. Pismem z dnia 30 kwietnia 2010r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji określiło zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych. Zgodnie z pismem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2010r. osobom poszkodowanym przez powódź przysługiwała pomoc na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią.

Zdaniem Kolegium, uzasadnienie wniosku z dnia 10.12.2010r. oraz treść oświadczenia z dnia 14.12.2010r. jednoznacznie wskazują, że wnioskodawca otrzymany zasiłek celowy w kwocie 100 tys. zł przeznaczył na budowę nowego domu i wystąpił o zasiłek do 300 tys. zł z przeznaczeniem na dokończenie budowy. Organ uznał, że P. K., zajmujący przed powodzią drewniany, parterowy budynek mieszkalny o powierzchni 99 m², zamierza w drodze świadczeń z pomocy społecznej rozwiązać docelowo swój problem mieszkaniowy budując nowy dom.

Organ odwoławczy podkreślił, że zasiłki na remont lub odbudowę domu nie są przyznawane i wypłacane jako rekompensata za straty poniesione w wyniku powodzi. Tymczasem P. K., po raz kolejny ubiega się o zasiłek, w celu całkowitego pokrycia strat poniesionych na skutek powodzi. Z operatu szacunkowego wynika, że przed powodzią budynek był jednokondygnacyjny, bez podpiwniczenia, o powierzchni zabudowy 99 m². Ściany zewnętrze i wewnętrzne – drewniane. Do budynku doprowadzono przyłącza: energii elektrycznej, gazowej i wodno-kanalizacyjne. Dom wybudowany został w 1930r. w technologii tradycyjnej. Przed powodzią wymieniono podłogi na betonowe, płytki ceramiczne w łazience, panele podłogowe. Przy ocenie stanu technicznego uwzględniono wiek budynku, zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe oraz średnioważone zużycie poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku przed powodzią. Ostateczne zużycie ustalono na poziomie 45 %. Wyceny budynku, przyłączy urządzeń infrastruktury technicznej i rozbiórki budynku dokonano w podejściu kosztowym, metodą kosztów zastąpienia, techniką elementów scalonych lub techniką wskaźnikową.

Organ wyjaśnił, iż stosownie do § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu przyjmuje się wartość rynkową gruntu, natomiast za koszt odtworzenia części składowych gruntu przyjmuje się kwotę równą kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych. Wycenę szkód przeprowadzono w oparciu o Biuletyn wyd. Sekoncenbud: BCK III kw. 2010 - Biuletyn cen robót budowlanych po klęskach żywiołowych oraz inne katalogi. Opracowane w katalogu wartości robót zawierają wartość materiałów, robocizny, sprzętu oraz czynniki cenotwórcze (koszty zakupu, ogólne i zysk) na poziomie średnich wartości krajowych. Odstąpiono od regionalnego mnożnika przeliczeniowego, zalecanego dla woj. świętokrzyskiego (niższego od krajowego), gdyż na rynku lokalnym z uwagi na duży zasięg strat po powodzi, wartość robót budowlanych podwyższyła się. Koszt rozbiórki budynku mieszkalnego (12.960 zł) obliczono na podstawie powierzchni zabudowy oraz wysokości budynku uzyskanej na podstawie oświadczenia ustnego właściciela nieruchomości. Na stronach 12 i 13 operatu podano szczegółowe wyliczenie wartości odtworzeniowej budynku mieszkalnego z przyłączami. Wartość odtworzeniowa budynku z przyłączami w dniu wystąpienia powodzi obliczona została na kwotę 82.151,06 zł.

Kolegium zauważyło, że z załączonego do akt sprawy wypisu umowy darowizny sporządzonej w dniu 19 marca 1997r. wynika, iż w celach wymiarowych podano wartość darowizny tj. zabudowanej działki nr 2134 o powierzchni 28 arów, w kwocie 15 tys. zł, w tym wartość budynku mieszkalnego w kwocie 5 tys. zł. Ustalona w operacie szacunkowym wartość odtworzeniowa budynku mieszkalnego w kwocie 82.151,06 zł, nie obejmuje nieruchomości gruntowej. Organ stwierdził, że P.owi K.emu należy się zasiłek celowy do wysokości stanowiącej wartość odtworzeniową tego budynku. Takie zasady stosowano w stosunku do wszystkich osób poszkodowanych przez powódź. Dodał, że pomoc społeczna w formie zasiłku celowego nie może być wyższa, niż wysokość szkód wyrządzonych w uszkodzonym w wyniku powodzi obiekcie. Wartość ta w niniejszej sprawie została określona na kwotę 95.111,06 zł (wartość odtworzeniowa łącznie z kosztami rozbiórki).

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących operatu szacunkowego wynika, że przed powodzią budynek był jednokondygnacyjny, bez podpiwniczenia, o powierzchni zabudowy 99 m². Ściany zewnętrze i wewnętrzne – drewniane. Do budynku doprowadzono przyłącza: energii elektrycznej, gazowej i wodno-kanalizacyjne. Dom wybudowany został w 1930r. w technologii tradycyjnej. Przed powodzią wymieniono podłogi na betonowe, płytki ceramiczne w łazience, panele podłogowe. Przy ocenie stanu technicznego uwzględniono wiek budynku, zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe oraz średnioważone zużycie poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku przed powodzią. Ostateczne zużycie ustalono na poziomie 45 %. Wyceny budynku, przyłączy urządzeń infrastruktury technicznej i rozbiórki budynku dokonano w podejściu kosztowym, metodą kosztów zastąpienia, techniką elementów scalonych lub techniką wskaźnikową.

Organ wyjaśnił, iż stosownie do § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu przyjmuje się wartość rynkową gruntu, natomiast za koszt odtworzenia części składowych gruntu przyjmuje się kwotę równą kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych. Wycenę szkód przeprowadzono w oparciu o Biuletyn wyd. Sekoncenbud: BCK III kw. 2010 - Biuletyn cen robót budowlanych po klęskach żywiołowych oraz inne katalogi. Opracowane w katalogu wartości robót zawierają wartość materiałów, robocizny, sprzętu oraz czynniki cenotwórcze (koszty zakupu, ogólne i zysk) na poziomie średnich wartości krajowych. Odstąpiono od regionalnego mnożnika przeliczeniowego, zalecanego dla woj. świętokrzyskiego (niższego od krajowego), gdyż na rynku lokalnym z uwagi na duży zasięg strat po powodzi, wartość robót budowlanych podwyższyła się. Koszt rozbiórki budynku mieszkalnego (12.960 zł) obliczono na podstawie powierzchni zabudowy oraz wysokości budynku uzyskanej na podstawie oświadczenia ustnego właściciela nieruchomości. Na stronach 12 i 13 operatu podano szczegółowe wyliczenie wartości odtworzeniowej budynku mieszkalnego z przyłączami. Wartość odtworzeniowa budynku z przyłączami w dniu wystąpienia powodzi obliczona została na kwotę 82.151,06 zł.

Kolegium zauważyło, że z załączonego do akt sprawy wypisu umowy darowizny sporządzonej w dniu 19 marca 1997r. wynika, iż w celach wymiarowych podano wartość darowizny tj. zabudowanej działki nr 2134 o powierzchni 28 arów, w kwocie 15 tys. zł, w tym wartość budynku mieszkalnego w kwocie 5 tys. zł. Ustalona w operacie szacunkowym wartość odtworzeniowa budynku mieszkalnego w kwocie 82.151,06 zł, nie obejmuje nieruchomości gruntowej. Organ stwierdził, że P.owi K.emu należy się zasiłek celowy do wysokości stanowiącej wartość odtworzeniową tego budynku. Takie zasady stosowano w stosunku do wszystkich osób poszkodowanych przez powódź. Dodał, że pomoc społeczna w formie zasiłku celowego nie może być wyższa, niż wysokość szkód wyrządzonych w uszkodzonym w wyniku powodzi obiekcie. Wartość ta w niniejszej sprawie została określona na kwotę 95.111,06 zł (wartość odtworzeniowa łącznie z kosztami rozbiórki).

Kolegium stwierdziło, iż dowód z opinii biegłego - w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawcy majątkowego, który opracował operat szacunkowy, jest dowodem szczególnego rodzaju, ze względu na wymaganie wiadomości specjalnych, dlatego nie może być zastąpiony inną czynnością dowodową np. przesłuchaniem świadka. Wskazało również, że P. K. wystąpił o przyznanie zasiłku celowego t.j. świadczenia z pomocy społecznej. Celem pomocy jest zaś umożliwienie wyjścia z trudnej sytuacji życiowej, a nie zaspokojenie wszystkich potrzeb czy też pokrycie wszystkich poniesionych na skutek zdarzenia losowego strat.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. K. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie:

1. art. 2 i art. 87 Konstytucji RP, przez bezprawne pozbawienie skarżącego prawa do w pełni należnego mu zasiłku celowego do wysokości 300 tyś. zł na odbudowę, albo budowę budynku mieszkalnego, albo zakup lokalu mieszkalnego położonego w S., z racji całkowitego zniszczenia w czasie powodzi w 2010r. lokalu mieszkalnego, w wyniku której stracił dorobek całego życia. Bez podstawy prawnej, gdyż powszechnie obowiązującym źródłem prawa, co uszło uwadze Kolegium, nie są pisma Ministra MSWiA, czy też Wojewody Podkarpackiego lub Świętokrzyskiego, a nadto Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym;

2. art. 40 ust. 2 i 3, art. 101, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1262 ze zm.) przez bezzasadne uznanie, że stronie nie należy się zasiłek celowy w kwocie do 300.000 zł, gdyż nie znajduje się ona w sytuacji materialnej uprawniającej do przyznania zasiłku celowego w ww. kwocie, a nadto doznana przez niego szkoda stwierdzona kosztorysem nie uprawnia go do żądania takiego zasiłku w sytuacji, gdy już pobieżna analiza materiału dowodowego wskazuje, że twierdzenie to jest błędne; zdaniem skarżącego Kolegium bezkrytycznie podeszło do sporządzonej dla potrzeb sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, która nie zawiera wyjaśnienia, na jakiej podstawie biegły dokonał takich, a nie innych ustaleń;

3. art. 7 i 8 K.p.a. przez wydanie orzeczenia odmawiającego przyznania zasiłku w sytuacji, gdy już pobieżna analiza materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że takie rozstrzygnięcie jest błędne, albowiem operat szacunkowy został wykonany niedokładnie;

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu zasiłku celowego w kwocie do 300.000 zł, ewentualnie zaś o uchylenie tego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto P. K. wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa – rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność, że załączony do sprawy operat jest wadliwy, a przede wszystkim w celu ustalenia w sposób prawidłowy kwoty doznanej szkody oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania go w charakterze strony, celem udowodnienia okoliczności w jakich doszło do sporządzenia tzw. operatu podpisanego przez W. B. i faktycznych osób uczestniczących w jego powstaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Ke 362/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę P. K. uchylając decyzje organów obu instancji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 7, 77 i 107 K.p.a., a także prawa materialnego, tj. art. 40 ustawy o pomocy społecznej.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1851/11 Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylił wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 czerwca 2011r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia NSA podniósł, że Sąd I instancji nie ustosunkował się co do poprawności sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. Wobec podtrzymania na rozprawie przed NSA zarzutów P. K. o błędnie wykonanym operacie szacunkowym, Sąd I instancji powinien ocenić wartość dowodową materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Wskazując na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej NSA podkreślił konieczność wnikliwej oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2012r., sygn. akt: II SA/Ke 201/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P. K. wskazując, że organy administracji odmawiając przyznania P. K. zasiłku celowego do wysokości 300 tys. zł na odbudowę albo budowę budynku mieszkalnego albo zakup lokalu mieszkalnego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tym zakresie Sąd oparł się na sporządzonym dla celów niniejszej sprawy operacie szacunkowym, wskazując że został on opracowany przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami do wyceny nieruchomości – zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu oraz w oparciu o literaturę fachową.

Wyrokiem z dnia 12 października 2012r., sygn. akt I OSK 1936/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok z dnia 10 maja 2012r. i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania, wskazując że WSA w Kielcach nie ocenił w sposób dostateczny operatu szacunkowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest bowiem rozważań co do wyliczenia wysokości wartości odtworzeniowej spornego budynku – w szczególności zaś składnika tej wartości podanego pod pozycją 120 na 12 stronie operatu – zwłaszcza że podana przez biegłego wartość stanu surowego w poz. 120 operatu była wątpliwa. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę na zaniżenie wartości stanu surowego budynku – co zostało potwierdzone przez biegłego w aktualizacji operatu szacunkowego, sporządzonej w dniu 26 czerwca 2012r. i dołączonej do skargi kasacyjnej. Odnosząc się do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 40 § 2 ustawy o pomocy społecznej wskazano na brak zwrócenia uwagi na to, że w ramach swobodnej oceny dowodów organ nie ocenił wnikliwie sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, że stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z użytego określenia wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba na brak podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek umożliwiających odstąpienie przez tut. Sąd od oceny prawnej, wyrażonej w wyroku z dnia 12 października 2012r., sygn. akt I OSK 1936/12. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko zawarte w uzasadnieniu powołanego orzeczenia.

W tym miejscu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, kwestionując dokonaną przez tut. Sąd ocenę operatu szacunkowego (powoływanego przez organy obu instancji jako uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć), wskazał na brak rozważań w zakresie prawidłowości wyliczenia wysokości wartości odtworzeniowej budynku. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2012r., po dokonaniu analizy sporządzanego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego, wskazano na zawyżenie wartości stanu zerowego i stanu wykończeniowego wewnętrznego przy jednoczesnym zaniżeniu wartości stanu surowego budynku. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustosunkować się do poprawności ww. operatu szacunkowego i odnieść się do jego aktualizacji.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie to, podobnie jak decyzja organu I instancji, zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1262 ze zm.) oraz przepisów postępowania – to jest art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest to, że na skutek powodzi, jaka miała miejsce w 2010r., dom P. K. uległ zniszczeniu w takich rozmiarach, że organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał jego rozbiórkę w trybie natychmiastowym. Skarżący nie kwestionuje również, że odrębną decyzją został mu przyznany, w związku z ww. powodzią, zasiłek celowy w kwocie 100 tysięcy złotych. Stanowczy sprzeciw strony budzi natomiast powołanie się przez organy obu instancji – odmawiające przyznania kolejnego zasiłku celowego do wysokości 300 tys. zł – na operat szacunkowy w przedmiocie określenia wysokości szkody powstałej w należącym do niego budynku mieszkalnym położonym przy ul. Piaski 24 w S., przeznaczonym do rozbiórki w wyniku powodzi – w którym wartość odtworzeniową tego obiektu określono na 82.151,06 zł, zaś koszt jego rozbiórki na kwotę 12.960 zł.

Z uzasadnień wydanych w niniejszej sprawie decyzji wynika, że premier rządu uruchomił środki na pomoc społeczną dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w 2010r. w postaci zasiłków celowych do wysokości 300 tys. zł, przy czym pomoc ta przeznaczona jest dla tych osób, których domy (mieszkania) na skutek tej klęski żywiołowej zostały całkowicie zniszczone, w związku z czym konieczna jest budowa nowego domu, jego odbudowa (bądź też zakup nowego mieszkania). Wcześniej przewidziane przez rząd zasiłki, w wysokości do 6, 20 i 100 tys. zł (wypłacone m. in. skarżącemu) były przeznaczone kolejno na pomoc związaną z utratą podstawowych niezbędnych rzeczy, innych sprzętów oraz remont uszkodzonych domów (mieszkań). Podkreślić przy tym trzeba, że przesłankę do podjęcia decyzji o uruchomieniu środków przeznaczonych na zasiłki do wysokości 300 tys. zł niewątpliwie stanowić musiała okoliczność, że w większości wypadków nie jest możliwe odbudowanie domu za kwotę nieprzekraczającą 100 tysięcy złotych. Okoliczność ta zobowiązywała organy pomocy społecznej do szczególnej staranności w zakresie ustalania rozmiarów wyrządzonej szkody, jak również możliwości jej naprawienia. Nierzadko mogła się bowiem zdarzyć sytuacja – zwłaszcza w sytuacji budynków starych i zniszczonych – że brak było możliwości ich odbudowania przy użyciu środków wyliczonych według wartości dokonanych przez żywioł zniszczeń.

Mając na uwadze brak aktów prawnych w postaci ustawy bądź rozporządzenia, które regulowałyby zasady przyznawania tego szczególnego rodzaju pomocy, stwierdzić trzeba, że organy przyznając pomoc w formie zasiłków celowych powinny kierować się przepisami ww. ustawy o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy). Jednocześnie ustawa wprowadziła liczne formy pomocy zarówno finansowej jak i rzeczowej, które wspomniane cele pozwalają realizować. Jedną z nich jest przewidziana w art. 40 ust. 2 ustawy możliwość przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Ze sformułowania tego wynika, że decyzja w przedmiocie przyznania takiego świadczenia ma charakter uznaniowy. Taki jej charakter nakłada na organ obowiązek szczegółowego wyjaśnienia powodów, dla których odmówił przyznania pomocy, po wcześniejszym zebraniu niezbędnego materiału dowodowego, który prawidłowość takiego rozstrzygnięcia będzie potwierdzał. Innymi słowy, organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i dopiero w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy wydać stosowne rozstrzygniecie. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie tego przepisu oznacza, że kontrola Sądu pod kątem zgodności z prawem sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. W szczególności kontrola Sądu polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, uwzględniająca opisane na wstępie zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi do wniosku, że organy obu instancji – odmawiając przyznania P. K. zasiłku celowego do wysokości 300 tys. zł na odbudowę albo budowę budynku mieszkalnego albo zakup lokalu mieszkalnego – przekroczyły granice uznania administracyjnego.

Przechodząc do omawiania poruszonej wyżej kwestii wskazać trzeba, że zarówno Kolegium, jak i Prezydent Miasta S. w sposób bezkrytyczny odnieśli się do ustaleń zawartych w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym – mającym kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie mu przedmiotowego zasiłku celowego. Organy, odmawiając przyznania tego świadczenia P. K., powołały się bowiem na określoną w tym operacie wartość odtworzeniową powstałej w wyniku powodzi szkody, to jest 95.111,06 zł. Na przedmiotową kwotę składa się wartość odtworzenia budynku mieszkalnego zmniejszona o stopień jego zużycia w dniu wystąpienia powodzi – 82.151,06 zł oraz koszt jego rozbiórki – 12.960 zł (k. 15 akt administracyjnych). W tym zakresie organy stwierdziły, że skarżący otrzymał już zasiłek celowy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w łącznej wysokości 100 tys. zł, a zatem brak jest podstaw, aby uznać, że przysługuje mu obecnie żądany zasiłek celowy przyznawany w związku z powodzią do wysokości 300 tys. zł. Pomoc społeczna udzielona w tej formie nie może być bowiem, ich zdaniem, wyższa niż wysokość szkód wyrządzonych w uszkodzonym w wyniku powodzi obiekcie. Ze stanowiskiem organów odnośnie ustalonej przez rzeczoznawcę wartości odtworzeniowej budynku nie można się zgodzić – wobec uzasadnionych wątpliwości, jakie nasuwają się w tym zakresie po szczegółowej analizie sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego.

Mianowicie, jak wynika z zapisów zawartych pod pozycją 120 na stronie 12 operatu (k. 16 akt administracyjnych) wartość odtworzeniową stanu surowego budynku oszacowano na 13.526,19 zł, wskazując jednocześnie, że na stan surowy składają się następujące części budynku: ściany nadziemia, stropy, sklepienia i podesty, ścianki działowe, dach, konstrukcja i pokrycie izolacyjne, okna, drzwi zewnętrzne oraz drzwi wewnętrzne. Opisane wyliczenie wskazanych elementów prowadzi do wniosku, że biegły zaliczył do niego wiele podstawowych części budynku, określając jednocześnie niską ich wartość – kwestionowaną przez skarżącego. Okoliczność ta uszła uwadze organów obu instancji – pomimo, że przeciwko wartości podanej przez biegłego świadczyła ilość i waga wymienionych w pozycji 120 operatu elementów budynku. Ponadto porównanie wartości stanu surowego z innymi pozycjami operatu, choćby z pozycją 110, czy też ze 130 wskazuje, że biegły oszacował znacznie wyżej wartość stanu zerowego (poz. 110 – koszt 53.936,19 zł) i stanu wykończeniowego wewnętrznego (poz. 130 – koszt 43.777,80 zł), pomimo że to właśnie elementy wymienione pod pozycją 120 miały najszerszy zakres w odtworzeniu budynku. Z operatu szacunkowego wynika również, że stan surowy został wyceniony podobnie jak koszt wykończenia zewnętrznego (poz. 140 – okładziny, różne roboty zewnętrzne, koszt 11.593,80 zł), czy też instalacja elektryczna (poz. 150 – koszt 12.645,00 zł), czyli roboty budowlane obejmujące znacznie mniejszy zakres prac, niż wykonanie stanu surowego budynku.

W świetle powyższego uzasadnione wątpliwości musi budzić ustalona przez rzeczoznawcę wartość stanu surowego zniszczonego w wyniku powodzi budynku – bezpośrednio rzutująca na wartość odtworzeniową tego obiektu, a w konsekwencji na ustalenia organów, jakie legły u podstaw wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania P. K. zasiłku celowego. Okoliczność ta, wobec znamion wewnętrznej sprzeczności, dyskwalifikuje wiarygodność sporządzonego operatu szacunkowy pod względem rzetelności i spójności. Dodatkowo, zaniżenie wartości stanu surowego budynku potwierdził sam rzeczoznawca w sporządzonej w dniu 26 czerwca 2012r. aktualizacji dotychczasowego operatu szacunkowego, "w którym na skutek źle postawionego przecinka błędnie wyliczono kwotę odtworzeniową powstałej szkody" (k. 103 akt administracyjnych). W aktualizacji tej wartość odtworzenia budynku mieszkalnego – zmniejszoną o stopień jego zużycia w dniu powodzi – określono na 212.684,39 zł (k. 116 akt administracyjnych).

Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić Kolegium, że – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku dnia 29 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1851/11 – wyroku "świadczenie, o którym mowa (w art. 40 ust. 2 ustawy) udzielane przez gminę z pomocy społecznej, nie jest formą odszkodowania, lecz właśnie formą pomocy i przysługuje niezależnie od dochodu". Jednocześnie, ten "zasiłek celowy (...) nie może służyć wzbogacaniu się osób, a jedynie wspomagać je w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których własnym staraniem, przy użyciu posiadanych przez siebie środków, same we własnym zakresie nie są w stanie przezwyciężyć".

Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, wyeliminują powyższe nieprawidłowości – ustosunkowując się do poprawności omówionego operatu szacunkowego, jak również do jego aktualizacji.

Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a.