Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 106/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1,  art. 5 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. i Spółdzielni P. - Zakład Pracy Chronionej na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz I. sp. z o.o. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz Spółdzielni P.- Zakład Pracy Chronionej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243 , poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę G. Spółce z o.o. z siedzibą przy ul. T. [...]-[...] we W. dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu przemysłowego z częścią socjalno-biurową o halę przemysłową przy ul. T. [...] we W. (dz. nr[...], AM[...], obręb T.).

W osnowie decyzji organ orzekający określił – stosownie do treści art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, powyżej powołanej – szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, obowiązki inwestora oraz kierownika budowy, a ponadto obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy, wskazując, że obejmuje ona nieruchomość położoną przy ul. T. [...] we W., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr[...] , AM[...] , obręb T. oraz działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...] AM[...], obręb T..

Określając szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlany Prezydent W. orzekł m.in., że przed przystąpieniem do robót budowlanych należy zdemontować część ogrodzenia pomiędzy działkami [...], [...], [...], AM[...], obręb T., zgodnie z projektem zagospodarowania terenu w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego prowadzonego w sprawie, a w jego zakończeniu wyjaśnił, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, zatem organ był zobligowany – wobec treści art. 35 ust. 4 tej ustawy do udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazana powyżej decyzja Prezydenta W. została w toku instancyjnym zaskarżona przez I. Spółkę z o.o. oraz Spółdzielnię "P." Zakład Pracy Chronionej, reprezentowane przez uprawnione osoby.

W odwołaniach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej orzeczenie obejmuje zdemontowanie części ogrodzenia pomiędzy działkami nr[...],[...] i [...] oraz orzeczenie o obowiązku demontażu całego ogrodzenia pomiędzy tymi nieruchomościami ze względu na przebieg drogi koniecznej i ruch na tej drodze pojazdów dostawczych i samochodów o większych gabarytach. Ponadto odwołujące się podmioty wniosły o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z oględzin przebiegu drogi koniecznej na działkach oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...],[...]. Do tych zarzutów inwestor odniósł się w piśmie doręczonym organowi odwoławczemu w dniu 30 lipca 2013 r. Ponadto w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] zlecił Prezydentowi W. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie poprzez wskazanie autora zmian projektu zagospodarowania terenu (rys. nr[...]), dotyczących "braku ogrodzenia" oraz "przebiegu drogi koniecznej na rzecz działki[...]", a ponadto wyjaśnienie, które miejsca postojowe są istniejące, a które nowoprojektowane. Wymagane czynności zostały dokonane przez pełnomocnika inwestora.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego:

1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na inwestora obowiązku zdemontowania przed przystąpieniem do robót budowlanych części ogrodzenia pomiędzy działkami o numerach: [...], [...], [...], AM-[...], obręb T., zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich;

2) w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił m.in., że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem "G." Spółki z o.o. skierowanym w dniu [...] r. do Prezydenta W. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego z częścią socjalno-biurową o halę przemysłową przy ul. T.[...] we W. (działka oznaczona numerem geodezyjnym[...], AM-[...], obręb T.).

Organ podał także w uzasadnieniu, że po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania i uprawnieniach wynikających z zasady czynnego udziału w każdym stadium postępowania, Spółdzielnia "P." Zakład Pracy Chronionej, reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia 10 maja 2013 r. sprzeciwiła się zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji w sposób zamierzony przez inwestora ze względu na ustanowioną na działce nr [...] służebność drogi koniecznej. Organ wskazał ponadto, że w piśmie z dnia 5 czerwca 2013 r. pełnomocnik I. Spółki z o.o. oraz Spółdzielni "P." Zakładu Pracy Chronionej przedstawił kolejne przekształcenia działki nr [...], dokonywane od roku 1994 oraz sposób wykorzystywania służebności drogi koniecznej ustanowionej na działce nr[...], a także zwyczajowy przebieg tej służebności, który może być sprawdzony przez organ poprzez dokonanie oględzin nieruchomości, a ponadto wskazał na możliwość zablokowania dojazdu do nieruchomości znajdujących się wewnątrz terenu pojazdom straży pożarnej, pogotowia ratunkowego itp.

Zdaniem pełnomocnika działającego imieniem wskazanych powyżej podmiotów, zasadne będzie uzależnienie wydania decyzji od zlikwidowania przez inwestora ogrodzenia.

Następnie Wojewoda D. przywołał w uzasadnieniu przepisy art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 32 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, regulujące kwestie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę, w tym wymogi konieczne dla jego wykonania.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja objęta wnioskiem z dnia [...] r. stanowi rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego o halę produkcyjną wraz z lokalizacją 12 miejsc postojowych, przełożeniem trasy wewnętrznej linii zasilającej oraz likwidacją części ogrodzenia przy granicy z dz. nr [...] i dz. nr [...] przy ul. T. [...] we W. (dz. nr[...], AM-[...], obręb T.). Projektowana inwestycja poprzedzona zostanie rozbiórką istniejącego budynku hali produkcyjnej wraz z fragmentem wiaty zlokalizowanego w północnej części dz. nr [...] (zgodnie z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r., nr[...]).

Dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego zakładu produkcyjnego z częścią socjalno-biurową o halę produkcyjną, decyzją z dnia [...] r., nr[...], Prezydent W. ustalił następujące warunki zabudowy: zabudowa produkcyjna, powierzchnia zabudowy hali produkcyjnej do 1200 m oraz wysokości do 8 m, obsługa komunikacyjna od strony ul Ł. i/lub od strony ul. T. poprzez dz. nr [...] i [...], ilość miejsc postojowych w ramach istniejących, lokalizacja miejsc parkingowych na terenie, na którym niniejsza inwestycja ma być realizowana. Na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy wskazano orientacyjny obszar lokalizacji inwestycji.

W opinii Wojewody D. warunki zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy zostały w przedmiotowym projekcie zachowane, planowane zamierzenie jest zgodne z wymaganiami ochrony środowiska, nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.), projekt zagospodarowania terenu, w części rysunkowej sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych (której aktualizacja przyjęta została do zasobu geodezyjnego w dniu 11 marca 2013 r.), jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), a projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462, z późn. zm.). Ponadto projekt budowlany został uzgodniony bez uwag i zastrzeżeń przez rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych. Projekt budowlany posiada "informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" (str. 78-80 projektu budowlanego), której treść odpowiada § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 120, poz. 1126).

Do projektu dołączono pismo spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A we W. z dnia [...] r. o zapewnieniu odbioru wód opadowych i określeniu warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, umowę z dnia [...] r., nr[...] , zawartą między spółką Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. we W., a spółką E[...]sp. z o.o. o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, umowę z dnia [...] r., nr[...], zawartą między spółką E[...]sp. z o.o., a spółką G. sp. z o.o. w sprawie zasad i trybu postępowania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej w obiektach zlokalizowanych we W. przy ul. T. [...], umowę sprzedaży energii elektrycznej z dnia [...] r., nr[...], oświadczenie inwestora z dnia [...] r. dotyczące zużycia wody i energii, opinię Prezydenta W. z dnia [...] r., nr[...] , dotyczącą uzgodnienia dokumentacji projektowej przyłącza kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej i elektrycznego, a także pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia 30 kwietnia 2013 r., którym uzgodniono obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej - ul. Ł. na dz. nr[...]. Projekt budowlany posiada również oświadczenie projektantów i sprawdzających o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane (str. 2 projektu budowlanego), a także potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie uprawnień budowlanych oraz zaświadczeń właściwych izb samorządów zawodowych, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnych na dzień opracowania projektu budowlanego przedmiotowego zamierzenia (str. 81-101 projektu budowlanego). Wreszcie, inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną geodezyjnie jako dz. nr[...], AM-[...], obręb T., na cele budowlane.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że dz. nr [...] przy ul. T. we W. została podzielona na dz. nr [...] oraz [...]. Działka nr [...] została następnie podzielona na dz. nr [...] oraz [...]. Z kolei dz. nr [...] została podzielona na dz. nr [...] oraz[...].

Z podrubryki 3.4.1 księgi wieczystej nr[...], prowadzonej dla dz. nr [...] (określającej prawa, roszczenia, ograniczenia i ostrzeżenia) wynika, że W. H. i J. K. (...) ustanawiają bezpłatną służebność drogi koniecznej na rzecz każdorazowego użytkownika wieczystego działki nr [...], [...] i [...] a S. K. (...) ustanawia bezpłatną służebność drogi koniecznej na rzecz każdorazowego wieczystego użytkownika działki nr [...] (tożsamą treść mają podrubryki 3.4.1 ksiąg wieczystych prowadzonych dla dz. nr [...] –[...] , [...] – [...] i[...]–[...] ). W podrubryce 1.11.1 księgi wieczystej nr[...] , wskazano ponadto uprawnienie wynikające z ustanowienia służebności gruntowej na dz. nr [...] (objętej księgą wieczystą nr[...]).

Analiza akt sprawy, mimo rozbieżnych interpretacji przedmiotowej służebności przez użytkowników wieczystych dz. nr [...] i [...] oraz inwestora – użytkownika wieczystego dz. nr[...], wskazuje, że dla dz. nr [...], [...], [...] oraz [...] zostały ustanowione wzajemne bezpłatne służebności drogi koniecznej. Wojewoda D. zwrócił uwagę w uzasadnieniu, że ze służebności drogi koniecznej, którą obciążona jest dz. nr[...], korzysta się w sposób ustalony zwyczajowo, zaś inwestor, w miejscu gdzie wykonywana jest ta służebność zaplanował rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego o halę przemysłową.

Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), zwanej dalej k.c., służebność stanowi ograniczone prawo rzeczowe. Przez służebność gruntową, zgodnie z art. 285 § 1 k.c. należy rozumieć obciążenie jednej nieruchomości na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności. Szczególnym rodzajem służebności gruntowej jest droga konieczna (służebność drogowa), polegająca na ustanowieniu drogi prowadzącej do drogi publicznej przez nieruchomość sąsiadującą z drogą publiczną na rzecz nieruchomości która dostępu do drogi publicznej nie ma lub ma dostęp utrudniony (por. art. 145 § 1 k.c.).

Z ustanowieniem służebności najczęściej wiąże się dokonanie wpisu służebności do ksiąg wieczystych nieruchomości władnącej (w dziale I-Sp) i obciążonej (w dziale III), choć wpis ten nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny. Jednocześnie podkreślił, że w przypadku, gdy strony nie zamieszczą w umowie szczegółowych informacji dotyczących sposobu przeprowadzenia drogi koniecznej, zastosowanie znajdą przepisy art. 145 § 2 oraz art. 288 k.c., zgodnie z którymi służebność drogowa powinna być wykonywana z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości władającej oraz w sposób jak najmniej utrudniający korzystanie z nieruchomości obciążonej.

W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że projektowana przez spółkę G. sp. z o.o. rozbudowa nie pozbawi użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich przysługującego im prawa korzystania z drogi koniecznej przebiegającej przez dz. nr [...] i dostępu do ul. Ł., zgodnie zresztą z brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, nakazującym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W tym celu, inwestor przewidział demontaż fragmentów istniejącego ogrodzenia zapewniając komunikację przez teren objęty inwestycją. Ponadto, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że szerokość przejazdu między projektowaną halą a istniejącym ogrodzeniem (granicą z dz. nr [...] i[...]), w najwęższym miejscu wyniesie 4,07 m.

Wojewoda D. wskazał następnie na wpisany w treści decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] (odnośnik piąty w pkt 1 "szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych"), warunek dotyczący zdemontowania części ogrodzenia pomiędzy dz. nr[...], [...], [...] w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej i wyjaśnił jednocześnie, że w decyzji o pozwoleniu na budowę można zamieścić jedynie elementy ściśle określone przez prawo. Elementy treści każdej decyzji administracyjnej określa art. 107 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, z kolei dodatkowe elementy decyzji o pozwoleniu na budowę zawiera, między innymi, art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby: określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, określa terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych, określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, zamieszcza informację o konieczności zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych (art. 54) bądź uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Zdaniem organu odwoławczego warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych mogą dotyczyć jedynie terenu budowy, czyli przestrzeni, w której prowadzone są roboty budowlane i w której znajdują się urządzenia zaplecza budowy (por. J. Dessoulavy-Śliwiński, [w:] red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007, s. 438), zatem Prezydent W. nie był uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku zdemontowania, przed przystąpieniem do robót budowlanych, części ogrodzenia pomiędzy dz. nr [...], [...], [...], zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich. Kwestia ta nie dotyczy zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, odnosi się do przyszłego zamiaru inwestora, a co więcej, rozstrzyga o służebności gruntowej, należącej do spraw cywilnoprawnych, do czego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony.

Odnosząc się do podniesionego w toku postępowania wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczność przebiegu służebności drogi koniecznej na dz. nr[...], [...], [...] , [...] i [...] AM-[...], obręb T., Wojewoda D. wskazał, że przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych nie stanowią o obowiązku przeprowadzenia oględzin w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia jej stanu faktycznego, a zatem organ nie znalazł podstaw do przeprowadzenia wizji lokalnej terenu objętego inwestycją oraz nieruchomości sąsiednich. Z powyższych względów, zdaniem Wojewody D. nie było również podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. – powołując się na przepis art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane i podzielając stanowisko Prezydenta W. przyjęte w tym zakresie – stwierdził, że organy właściwe instancyjnie w tej sprawie nie mogły odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Prawidłowość decyzji wdanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowały Spółdzielnia "P." – Zakład Pracy Chronionej we W. oraz I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik – powołując się na przepis art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101) – zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 139 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia na inwestora obowiązku zdemontowania, przed przystąpieniem do robót budowlanych, części ogrodzenia pomiędzy działkami numer [...], [...], [...], AM-[...], obręb T., zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich, a więc rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżących pomimo braku wystąpienia przesłanek do zastosowania tego przepisu, tj. braku rażącego naruszenia prawa bądź rażącego interesu społecznego przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, której rezultatem było stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że projektowania budowa nie pozbawi skarżących możliwości korzystania ze służebności drogi koniecznej przebiegającej przez działkę [...], na której planowana jest inwestycja, podczas gdy służebność drogi koniecznej została ustanowiona wiele lat temu (prawie 20 lat), a więc długo przed planowaną budową inwestycji, właśnie ze względu na to, że nieruchomości nie miały odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, i oczywistym jest, że planowana inwestycja wpłynie na interesy prawne skarżących, i to na tyle intensywnie, że nie będą mogły z niej korzystać,

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udzielenia ochrony skarżącym w ramach postępowania administracyjnego i odesłanie skarżących na drogę postępowania cywilnego, uzasadnione brakiem uprawnień organu do rozstrzygania kwestii służebności, podczas gdy skarżące nie domagały się rozstrzygania przez organ w kwestiach służebności drogi koniecznej, która została ustanowiona wiele lat temu, lecz zabezpieczenia ich interesów prawnych i umożliwienia korzystania z tej służebności, chociażby poprzez nałożenie obowiązku zdemontowania ogrodzenia pomiędzy działkami przy ul. T., do czego w ocenie skarżących organ pierwszej instancji mógł zobowiązać inwestora.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżących – wskazując dodatkowo na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody D. w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum.

Pełnomocnik skarżących akcentował w nim przede wszystkim naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 139 kpa, szczególnie wobec kontekstu, jaki w tej sprawie stwarzał przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 13 lutego 2014 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że w istniejących w sprawie okolicznościach nie można w obiektywny sposób uznać, by zaskarżona decyzja została wydana na niekorzyść odwołujących się (skarżących). Orzeczenie to nie pogorszy sytuacji prawnej skarżących, ani nie będzie kształtować na nowo ich uprawnień, które wynikają z ustanowionej służebności drogi koniecznej.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 20 marca 2014 r. pełnomocnik substytucyjny skarżących oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast przedstawiciel "G." Spółki z o.o. oświadczył, że podtrzymuje stanowisko zawarte w pismach procesowych i wnosi o oddalenie skargi.

Ponadto wskazał, że strona skarżąca posiada dwa wjazdy na teren działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wcześniej powoływanej, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom Wojewody D. zamieszczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, działania podejmowane w toku postępowania instancyjnego przez I. Spółkę z o.o. oraz Spółdzielnię "P." Zakład Pracy Chronionej nie zmierzały do rozstrzygnięcia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej o służebności gruntowej w formie ustanowienia drogi koniecznej, ani nie sugerowały właściwości organów administracyjnych w tym przedmiocie, ale do zapewnienia w procesie inwestycyjnym właściwej ochrony posiadanego uprawnienia powołując się na regulacje ustawowe.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Wojewody D. z dnia 11 grudnia 2013 r. (Nr )-[...]) uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr[...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "G." Spółce z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zabudowę istniejącego zakładu przemysłowego z częścią socjalno-biurową o halę przemysłową przy ul. T. [...] we W. (działka nr[...], AM-[...], obręb T.) w części orzekającej o nałożeniu na inwestora obowiązku zdemontowania przed przystąpieniem do robót budowlanych części ogrodzenia pomiędzy działkami oznaczonymi numerami:[...], [...], [...], AM-[...], obręb T., zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich, a w pozostałej części utrzymująca w mocy tą decyzję.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydawanych w tej sprawie przez organy właściwe instancyjnie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Należy ona do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze, podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 15 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Sformułowana w tym przepisie procesowym zasada dwuinstancyjności objęta jest ochroną konstytucyjną, wynikającą z treści art. 78 ustawy zasadniczej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności jest on zobligowany do rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności istniejących w dacie orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.

Pomimo przyznania w tym przepisie organowi wyższego stopnia – w rozumieniu art. 127 § 2 kpa – również kompetencji kontrolnych, w postępowaniu odwoławczym obowiązuje przyjęta generalnie dla postępowania administracyjnego zasada, zgodnie z którą w przypadku wszczęcia postępowania organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi, kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych ustawowo (w przypadku tej sprawy stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane), którego sytuacja prawna zostaje na skutek tego rozstrzygnięcia ukształtowana w inny sposób. Istotne przy tym jest, że każda ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonywana przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Forma i tryb podjęcia takiej czynności regulowane jest przepisami prawa procesowego.

W rozpoznawanej sprawi Wojewoda D., działający jako organ odwoławczy nie uchybił powinności ponownego rozpatrzenia sprawy i orzeczenia co do jej istoty.

Postępowanie przed tym organem zostało zainicjowane odwołaniami wniesionymi w imieniu I. Spółki z o.o. i Spółdzielni "P." Zakładu Pracy Chronionej, w których oba podmioty zaskarżając decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr[...]) udzielająca pozwolenia na budowę "G." Spółce z o.o., wniosły o jej uchylenie w części, w jakiej orzeczenie obejmuje zdemontowanie części ogrodzenia pomiędzy działkami o numerach geodezyjnych: [...], [...] i [...] oraz orzeczenie o obowiązku demontażu całego ogrodzenia pomiędzy tymi nieruchomościami, podając jednocześnie, że wymaga tego ustalony przebieg drogi koniecznej i ruch na tej drodze pojazdów dostawczych i samochodów o większych gabarytach. Ponadto odwołujące się podmioty wniosły o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z oględzin przebiegu drogi koniecznej na działkach oznaczonych geodezyjnie numerami [...], [...], [...], [...],[...].

Podejmując w sprawie orzeczenie merytoryczno-reformacyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Wojewoda D. uznał – podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że zaistniały wszystkie warunki uniemożliwiające orzeczenie o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w takiej sytuacji właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do udzielenia pozwolenia na budowę. Ocena przyjęta w tym zakresie przez organ odwoławczy została wyrażona w rozstrzygnięciu zawartym w punkcie drugim zaskarżonej decyzji.

Natomiast eliminując z osnowy decyzji Prezydenta W. treścią punktu pierwszego zaskarżonej decyzji zapis stanowiący, że przed przystąpieniem do robót budowlanych należy zdemontować część ogrodzenia pomiędzy działkami [...], [...], [...], AM-[...] obręb T., zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, "w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drobi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich", organ odwoławczy uznał, że w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 107 § 1 kpa brak jest podstawy prawnej do nałożenia na inwestora takiego obowiązku w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę a ponadto, że orzeczenie o takiej treści rozstrzyga o służebności gruntowej, która podlega regulacji prawa cywilnego, a do stosowania tych przepisów organ administracji architektoniczno-budowalnej nie jest uprawniony.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela stanowiska organu odwoławczego przyjętego przy podejmowaniu orzeczenia kasacyjnego w odniesieniu do opisanej wcześniej części decyzji Prezydenta W. udzielającej przedmiotowego pozwolenia na budowę. Nie można kwestionować zasadności powołania się w uzasadnieniu zaskarżone decyzji na przepis art. 107 § 1 kpa, określającym obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Należy przy tym uwzględnić również treść art. 107 § 2 kpa, stanowiącego, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzji.

Prawidłowo też – w ocenie Sądu – organ odwoławczy uznaje, że przepisem szczególnym o którym mowa w art. 107 § 2 kpa jest przepis art. 36 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu jednak nie zasługuje na aprobatę stanowisko Wojewody D. uznającego, że wskazany powyżej przepis prawa materialnego określa w sposób ścisły elementy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Sąd rozważając tę kwestię podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:

"Przepis art. 36 p.b. wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się być konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach p.b., a sam art. 36 p.b. uzależnia wprost zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie potrzeby." (sygn. akt II OSK 632/11; Lex nr 1212285). Sąd zwrócił też uwagę na zbieżne z tym poglądem stanowisko komentatora ustawy – Prawo budowlane wskazującego, że "w art. 36 ust. 1 stworzono możliwość uwzględniania w pozwoleniu na budowę szczególnych wymagań, które powinny obowiązywać przy prowadzeniu działalności budowlanej, związanej z realizacją zamierzenia budowlanego inwestora. Zakres tych szczególnych wymagań może być szeroki i zależny od rodzaju inwestycji, miejsca jej realizacji i innych jej indywidualnych cech. Mogą to być sprawy bezpieczeństwa na terenie budowy i w toku jej prowadzenia lub potrzeb ładu przestrzennego i porządku prawnego, wynikającego z prawa budowlanego i innych ustaw stosowanych w budownictwie". (E. Radziszewski: Prawo budowlane, Przepisy i Komentarz, Warszawa 2006).

Zważyć również należy, że przepisy ustawy – Prawo budowlane są konstruowanej w sposób, który nie preferuje interesów inwestora, ani nie przyjmuje prymatu swobody inwestorskiej, ale uwzględnia również sytuacje podmiotów, których działania inwestorskie będą w sposób określony powołaną ustawą dotyczyły.

W przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane ustawodawca wymaga, aby obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości i nie kwestionowany przez organy orzekające, że dla działek oznaczonych obecnie numerami geodezyjnymi [...], [...], [...] oraz [...] zostały ustanowione wzajemne nieodpłatne służebności drogi koniecznej, przy czym ze służebności drogi koniecznej obciążającej działkę nr [...] korzysta się w sposób przyjęty zwyczajowo, a w miejscu wykonywania służebności drogowej inwestor zamierza realizować rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego, objętą przedmiotowym pozwoleniem.

Istotą służebności drogowej – jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powołując się na przepis art. 145 § 1 kodeksu cywilnego – jest zapewnienie odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nieruchomości, która takiego dostępu do drogi publicznej nie ma.

Niewątpliwie zatem stan prawny działki zainwestowania oraz pozostających w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji działek [...] i [...] (AM-[...], obręb T.) obligował organy właściwe instancyjne do uwzględnienia przy orzekaniu w sprawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez wszechstronne wyjaśnienie kwestii, o której ten przepis stanowi.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie oznaczało to obowiązek właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, czy zamierzony przez inwestora sposób realizowania przedmiotowej inwestycji, przedstawiony m.in. na projekcie zagospodarowania terenu zapewnia podmiotom na rzecz których ustanowione zostały służebności drogowe w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu poszanowanie ich uzasadnionych interesów poprzez zapewnienie im dostępu do drogi publicznej, stanowiącego dobro chronione przez ustawodawcę w działaniach podlegających regulacji ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu uznanie, że zadośćuczynienie przepisowi art. 5 ust. 1 pkt 9 powołanej powyżej ustawy wymaga dodatkowych czynności inwestora uprawnia – z powodów wcześniej przez Sąd wskazanych w uzasadnieniu – do wprowadzenia stosownych zapisów w treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Dodać też należy, że w judykaturze administracyjnej zwracano uwagę na bezwzględną konieczność respektowania w procesie inwestycyjnym prawnie chronionych interesów właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości zainwestowania (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 183/13, Lex nr 1329553; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2013 r.; sygn. akt II SA/Gl 1153/12; Lex nr 1312466). Wskazywano min., że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organy administracji publicznej wydające pozwolenie na budowę lub przyjmujące zgłoszenie, a także organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie kontrolne winny uwzględniać istniejący stan prawny na gruncie np. istniejącą służebność drogi koniecznej. Wówczas organ administracji publicznej może zażądać, by obiekt był usytuowany na działce w taki sposób, aby nie naruszał możliwości korzystania z istniejącej drogi koniecznej.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent W. orzekając decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) o pozwoleniu na budowę zamieścił w jej osnowie zapis, który miał zapewnić użytkownikom wieczystym sąsiednich nieruchomości możliwość korzystania ze służebności drogowej. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji I. Spółka z o.o. i Spółdzielnia "P." Zakład Pracy Chronionej wniosły o uchylenie decyzji w części stanowiącej ten zapis i orzeczenie o obowiązku demontażu całego ogrodzenia pomiędzy działkami [...], [...] i [...] AM-[...], obręb T., podając w uzasadnieniu, że wnioskowany w odwołaniu obowiązek jest jedynym możliwym sposobem zapewnienia możliwości korzystania z drogi koniecznej na warunkach nie mniej korzystnych niż dotychczasowe, natomiast obowiązek orzeczony przez organ pierwszej instancji powoduje, że ze względu na odległość, jaka pozostanie pomiędzy ścianami nowej inwestycji, a ogrodzeniem inwestora, co do którego nie został nałożony obowiązek demontażu, żadna komunikacja nie będzie możliwa.

Organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w kwestionowanym w odwołaniach zakresie, ale nie uwzględnił zawartego w nich wniosku dotyczącego zobowiązania inwestora do demontażu całego ogrodzenia pomiędzy działkami[...], [...] i [...], ani wprowadził innego zapisu dla ochrony uprawnienia do korzystania z drogi koniecznej w miejsce wpisu objętego kasacyjnym orzeczeniem.

Zważyć natomiast należy, że w zakresie regulacji dotyczącej postępowania odwoławczego zawiera się przepis art. 139 kpa, ustanawiający w tym postępowaniu zakaz reformationis in peius. W myśl powołanego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W ocenie Sądu przepis ten nie został uwzględniony w granicach oceny dokonywanej w tej sprawie przez organ drugiej instancji.

Na konieczność respektowania zakresu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1994 r. uznając je za jedną z istotnych cech demokratycznego państwa prawnego. (sygn. akt III ARN; Lex nr 10913).

W literaturze prawniczej i orzecznictwie przyjęto, że "niekorzyść", o której mowa w art. 139 kpa to pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, ale jednocześnie wskazywano, że wymaga ona ujęcia obiektywnego, a o tym, czy pogorszenie takie nastąpiło przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. (np. A. Wróbel: KPA, Komentarz, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wr 254/12; Lex nr 1232019). Ustawodawca przewidział jednakże wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Oznacza to, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/96, Lex Nr 45182 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1149/04, Lex Nr 165003 i z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt SA/Wa 367/04, Lex Nr 169384 oraz powołane tam orzecznictwo). W ten sposób można bowiem oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Należy również podnieść, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 443/07, Lex Nr 392687 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1500/85, nie publ.).

W judykaturze akcentowano też, że wobec szczególnego znaczenia zakazu reformantionis in peius, stanowiącego jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, posługiwanie się w praktyce przepisem dot. 139 kpa musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych wobec wymogu praworządności.

Organ korzystający z przepisu art. 139 kpa nie może uzasadnić swojego stanowiska w sposób powierzchowny i ogólnikowy, mający cechy arbitralności. (np. wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r.; sygn. akt III ARN 33/83; wyrok NSA w Gliwicach z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 1109/07, Lex nr 504831/; wyrok WSA w Lubinie z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 507/10, Lex nr 1097308).

W ocenie Sądu w tak określonych warunkach prawnych i przy uwzględnieniu ustaleń dokonanych na tym etapie postępowania zestawienie osnowy decyzji organów pierwszej i drugiej instancji uprawnia do stwierdzenia, że organ odwoławczy orzekając w sprawie naruszył przepis art. 139 kpa.

Z orzeczenia zaskarżonego w toku instancyjnym wyeliminowany został zapis, który w uznaniu Prezydenta W. udzielającego pozwolenia na budowę miał zagwarantować ochronę posiadanego uprawnienia użytkownikom wieczystym sąsiednich nieruchomości, a organ odwoławczy orzekając o istocie sprawy nie uwzględnił tej kwestii, podając jedynie w uzasadnieniu, że inwestor poprzez przewidywanym demontaż istniejącego ogrodzenia zapewni komunikację przez teren objęty inwestycją, a ponadto, że szerokość przejazdu między projektowaną halą, a istniejącym ogrodzeniem w najwęższym miejscu wyniesie 4,07 m.

W ocenie Sądu takie stwierdzenia noszą cechę arbitralności, nie dają też wiarygodnej podstawy dla uznania, że uzasadnione interesy odwołujących się mają zapewnioną właściwą ochronę.

Ponadto w okolicznościach istniejących w tej sprawie nie było – zdaniem Sądu – uzasadnione nieuwzględnienie wniosku odwołujących się o przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że organ odwoławczy ma do dyspozycji przepis art. 136 kpa, umożliwiający mu zlecenie czynności dowodowych organowi pierwszej instancji.

W okolicznościach powyżej przedstawianych Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie w sposób naruszający prawo pogarsza sytuację prawną strony odwołującej się, a organ odwoławczy nie wyjaśnił, którą z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w przepisie art. 139 kpa jako uprawniające do odstąpienia od nakazu reformationis in peius uwzględnił przy orzekaniu.

Stosownie do dokonanej w sprawie oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu kierowanego od skargi oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika, określone taryfowo.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.

H.B.23.04.2014r.