Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1062/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 3, art. 61 ust. 1, art. 64 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D. Z.-Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. Z.-Ł. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 maja 2009 r. D. Z.-Ł. (dalej – Wnioskodawca, Skarżący) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku usługowo-handlowego w technologii tradycyjnej o powierzchni zabudowy około 100 m2, na działce nr [...], ark. [...], obręb P., w P. przy ul. O. [...] (dalej - jako: Inwestycja, działka [...]).

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta P. (dalej - Prezydent) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej Inwestycji.

Na skutek odwołania Wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej – Kolegium, SKO) decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Ponadto wytknął, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie umożliwia weryfikacji prawidłowości ustaleń organu I instancji odnośnie kręgu stron postępowania. SKO wskazało również, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej - Studium) nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym nie może być podstawą jakichkolwiek decyzji administracyjnych, a w szczególności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją nr [...]z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta P. powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż planowana inwestycja zasadniczo kontynuuje istotne parametry i funkcje zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach, za wyjątkiem linii zabudowy. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa, zlokalizowana po tej samej stronie ul. O. co objęta wnioskiem działka, nie posiada uporządkowanej linii zabudowy. W ocenie organu I instancji, planowane zamierzenie nie kontynuuje obowiązującej linii zabudowy, a lokalizacja planowanego do realizacji budynku usługowo-handlowego możliwa jest we frontowej części działki, jednak nie dalej niż przewidywany przebieg pasa drogowego ul. N. O. albo w miejscu wskazanym we wniosku, lecz wyłącznie jako obiekt tymczasowy.

W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 2–5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm., dalej – ustawa planistyczna) organ I instancji uznał, iż istniejące (lub projektowane) uzbrojenie nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto wskazał, że zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich w P.(dalej - ZDM), południowa część działki nr [...] (ark. [...] obręb P.) docelowo przeznaczona jest na planowany układ komunikacyjny – ulicę klasy głównej ruchu przyspieszonego (ul. N. O.). Wobec powyższego trwałą zabudowę należy tak zlokalizować, aby znalazła się ona całkowicie poza pasem przeznaczonym docelowo na komunikację. Dodatkowo organ I instancji nadmienił, że dokonując analizy urbanistycznej terenu ma obowiązek zapoznania się z innymi dokumentami o charakterze urbanistycznym, także tymi pełniącymi wyłącznie rolę informacyjną, jak Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. (dalej - Studium), zgodnie z którym część działki nr [...] przeznaczona jest na rozbudowę docelowego układu transportowego ul. N. O.

Organ skonstatował również, że z uwagi na wydanie w sprawie decyzji odmownej do decyzji nie dołączono, jako załącznika, wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną.

W wyniku rozpoznania odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta.

Na skutek skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Sąd ten, wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 791/11 (dalej - wyrok ws. IV SA/Po 791/11) uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, co następuje.

W ocenie Sądu faktyczną podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji stanowiły postanowienia Studium, o czym świadczył materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w szczególności zaś zapisy analizy sporządzonej na potrzeby wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Sądu, w świetle unormowania art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej organy administracji nie mają uprawnień do poszerzania ograniczeń wnioskodawcy bez wyraźnej podstawy prawnej. Podstawy takiej nie stanowi powołanie się na wartości wskazane w art. 1 ustawy planistycznej. Wartości te mogą stanowić źródło ograniczeń inwestora tylko poprzez ochronę przewidzianą przepisem szczególnym.

Usprawiedliwionej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji nie mogą stanowić postanowienia studium. Postanowienia te nie mogą bowiem stanowić dostatecznej podstawy do wprowadzania ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości gruntowej. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie jest ani zasadne, ani możliwe sięganie, choćby nawet tylko posiłkowo, do postanowień studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej wymaganie, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była zgodna ze studium., a w braku takiej zgodności – odmawianie ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem orzeczona przez organ I instancji odmowa ustalenia warunków zabudowy oparta była w istocie na stwierdzeniu sprzeczności zamierzenia Inwestora z postanowieniami Studium (tj. na kolizji tego zamierzenia z planowanym przebiegiem ul. N. O.). W konsekwencji decyzja naruszała przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 5, art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy; a także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, poprzez nie wyjaśnienie, bez powoływania się na postanowienia Studium, czy spełniona została w przypadku planowanej inwestycji zasada dobrego sąsiedztwa, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazano również, że decyzja organu I instancji dotknięta była dalszymi jeszcze wadami, związanymi z przedwczesnym uznaniem przez Prezydenta, iż brak jest uzbrojenia (istniejącego lub projektowanego) wystarczającego dla realizacji przedmiotowej inwestycji, oraz z niezasadnym nie załączeniem do decyzji wyników analizy urbanistycznej (w formie opisowej i graficznej). Precyzując wytyczne dla organów Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić uwagi poczynione w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności raz jeszcze przeanalizować możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- Dz.U.2003.164.1588 (dalej jako rozporządzenie planistyczne), bez odwoływania się do postanowień Studium. Winien również usunąć wskazane w uzasadnieniu wyroku (oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO) uchybienia i należycie uzasadnić rozstrzygnięcie.

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej oraz na podstawie art. 104 Kpa Prezydent ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji.

Organ opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że wystąpiono o niezbędne uzgodnienia. Wezwano również Inwestora o dostarczenie aktualnych opinii gestorów sieci i umów przedwstępnych na wykonanie ewentualnego brakującego uzbrojenia. W odpowiedzi Inwestor poinformował, że Inwestycja będzie obsługiwana z istniejącej infrastruktury. Sporządzono także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym o promieniu 120 m od granic terenu objętego wnioskiem (trzykrotna szerokości frontowej granicy działki). Podniesiono, że obszar analizowany zawiera zwarty układ urbanistyczny, obejmujący nieruchomości położone wzdłuż ul. O. oraz na niewielkim odcinku wzdłuż ul. K. Obszar ten zawiera działki zagospodarowane pod różne funkcje (od mieszkalnej po usługi produkcyjne) i jest w naturalny sposób ograniczony ul. S., ul. D. i ul. K..

Organ wymienił konkretne nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, ze wskazaniem: funkcji zabudowy, wskaźnikiem intensywności zabudowy, szerokości elewacji, liczby kondygnacji oraz rodzaju dachu, podając również wartości uśrednione. Wskazano, iż w obszarze analizowanym występuje przede wszystkim zabudowa o funkcji usługowej, usługowo - magazynowej oraz handlowej. Funkcja mieszkalna jednorodzinna występuje tylko w dwóch przypadkach. Dla wszystkich funkcji średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 28%, mieszcząc się w przedziale od 5,7% do 51,8%. Budynki handlowe, usługowe, biurowe posiadają zróżnicowane wysokości, zaś maksymalna wysokość wynosi 2 kondygnacje nadziemne. Jednocześnie istniejące budynki mieszkalne mają dwie kondygnacje, przy czym drugą kondygnację stanowi poddasze użytkowe. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 34,1 m, osiągając maksymalną szerokość 65 m na działce przy ul. O. [...] (sklep). Występują zarówno dachy strome jak i dachy płaskie, niezależnie od funkcji budynku.

Organ wskazał, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o zróżnicowanej formie przestrzennej i funkcjonalnej, co ma swoje uzasadnienie historyczne, związane z rozwojem miasta. Obowiązujące opracowania planistyczne (plan ogólny z 1975 r., plan ogólny z 1994 r.) przeznaczały omawiany teren na obszar działalności gospodarczej zlokalizowanej wzdłuż "nowej O." i planowanej "nowej K.".

Analizując obszar pod kątem warunków z art. 61 ust 1 pkt 2-5 ustawy planistycznej wykazano, spełnienie tych warunków, wskazując, iż teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej na zasadach określonych przez ZDM od strony ul. O.; uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (planuje się wykorzystanie istniejących na działce urządzeń infrastruktury technicznej: zbiorników bezodpływowych, studni wodociągowej oraz istniejącego przyłącza energetycznego); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 podniesiono, że analiza funkcji wykazała brak możliwości ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższy wniosek organ uzasadnił tym, że w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa jest zlokalizowana od strony ul. O. w sposób nieregularny, nie podlegający żadnym kryteriom przestrzennym. Powyższe wynika z charakteru budynków (usługi i handel magazynowy) oraz z faktu rezerwacji terenu pod planowany układ komunikacyjny. Podkreślono opisany powyżej przebieg linii zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem. Odnosząc się do § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego wskazano, że skoro linia zabudowy nie przebiega od strony ul. O. w sposób regularny, to zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok, wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Organ skonstatował, że podziela swoje wcześniejsze stanowisko (decyzja z dnia [...].11.2010 r.), że planowana inwestycja nie kontynuuje przebiegu obowiązującej linii zabudowy. Podkreślono, że brak kontynuacji linii zabudowy wynika z § 4 rozporządzenia planistycznego, nie zaś z ustaleń Studium. W ocenie organu niewątpliwie to ustalenia wcześniejszych planów miejscowych doprowadziły do wykształcenia nieregularnej linii zabudowy w obszarze analizowanym, czego efektem jest występowanie obecnie przesłanki określonej w § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. Organ nie widzi możliwości zastosowania także § 4 ust. 4, albowiem, w ocenie organu, posiłkowanie się przepisem § 4 ust. 4 uzależnione jest również od konieczności zachowania pozostałych zasad zagospodarowania terenu, wynikających z ochrony ładu przestrzennego, rozumianego jako wpisanie nowej zabudowy w otaczającą przestrzeń, z uwzględnieniem obecnego zagospodarowania działki objętej wnioskiem.

Odwołując się do art. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, organ wskazywał, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu ochronę ładu przestrzennego i jakkolwiek opiera się na kryteriach ocennych to jednak zakłada uwzględnienie tak interesu Inwestora, jak i szerszy interes społeczny. Działka, na której planowana jest Inwestycja, w obecnym stopniu zainwestowania, spełnia wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa, zaś wprowadzanie dodatkowej zabudowy przed istniejącym budynkiem, nie kontynuuje sposobu zagospodarowania działek w obszarze analizowanym. Z uwagi na niespełnienie wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej organ wydał zatem decyzję odmowną.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie i wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej. Skarżący wskazał, że organ nie zastosował się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku ws. IV SA/Po 791/12, albowiem ponownie powołał się na "planowany układ komunikacyjny". Skarżący podkreślił, że zapisy w tej mierze znajdują się w piśmie ZDM z dnia [...] marca 2012 r., jak i w uzasadnieniu decyzji. Organ jednak nie precyzuje z jakich przepisów prawa miałaby wynikać rezerwacja prywatnego terenu pod inwestycję publiczną. Skarżący wskazał, że dla takiej inwestycji nie ma obecnie ważnej decyzji lokalizacyjnej, nie ma również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywałby realizację jakiegokolwiek nowego układu komunikacyjnego w obszarze analizowanym. Skarżący podkreślił, że realizacja wnioskowanej Inwestycji nie uniemożliwi przyszłej realizacji układu komunikacyjnego a jedynie może skutkować wzrostem kosztów wykupu gruntu.

Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący podniósł, że nieregularna linia zabudowy nie uniemożliwia wyznaczenia linii zabudowy dla Inwestycji. Skoro nie można wyznaczyć nowej linii zabudowy dla wnioskowanej Inwestycji w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia planistycznego, to zastosowanie winien znaleźć § 4 ust. 4 tego rozporządzenia. Skarżący podkreślił również, że samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obszarze ograniczonym od drogi przez linię zabudowy, zaś odpowiedzialnym za obecną sytuację związaną z nieregularną linią zabudowy jest organ wydający decyzję, który od 1995 roku nie uchwalił dla rejonu, w którym znajduje się przedmiotowa działka, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego przywoływany w decyzji "docelowy układ komunikacyjny". Skarżący odwołał się również do decyzji wydanej w innym postępowaniu, dotyczącym inwestycji zlokalizowanej na działce sąsiedniej, a mającej za przedmiot warunki zabudowy dla hipermarketu. Skarżący wskazał, że w wyroku ws. IV SA/Po 791/11 Sąd przesądził możliwość rozpatrywania sprawy pod kątem § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, zaś organ wyklucza taką możliwość powołując się na wymagania ładu przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że nie jest związany granicami odwołania i podniesionymi zarzutami, natomiast na podstawie art. 153 Ppsa jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu – wyrok ws. IV SA/Po 791/11. Kolegium wskazało, że związanie to obejmowało również organ I instancji, który rzeczonego wyroku nie wykonał, zaś uzasadniając swoją decyzję przedstawił argumentację niespójną ze stanowiskiem i wskazaniami Sądu, uchybiając art. 170 Ppsa oraz art. 6, 7 i 8 Kpa. Organ podniósł, iż Sąd wskazał wyraźnie na konieczność ponownego przeanalizowania możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie art. 4 § 4 rozporządzenia planistycznego, bez odwoływania się do postanowień Studium. Sąd stwierdził, że w świetle unormowania art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej organy administracji nie mają uprawnień do poszerzania ograniczeń wnioskodawcy bez wyraźnej podstawy prawnej, a podstawy takiej nie stanowi powołanie się na wartości wskazane w art. 1 ustawy planistycznej. Decyzja nie może być również w żaden sposób determinowana ustaleniami studium. Zdaniem Sądu ewentualna realizacja inwestycji zgodnie z wnioskiem Skarżącego nie uniemożliwi także przyszłej realizacji planowanego układu komunikacyjnego (ulicy O.), a jedynie może skutkować określonym wzrostem kosztów ewentualnego wykupu lub wywłaszczenia przedmiotowej działki na potrzeby wspomnianej inwestycji drogowej.

Organ I instancji wprawdzie odniósł się do art. 4 § 4 tego rozporządzenia, jednak w istocie nie wskazał na żaden przepis, który uniemożliwiałby zastosowanie go, ani też nie powołał żadnych nowych argumentów, oprócz tych, które już w sprawie były podnoszone. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać, że wykonana została dyspozycja Sądu. Jednocześnie uzasadnienie do decyzji organu I instancji nie zawiera informacji pozwalających na jednoznaczne określenie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania przepisu § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia. W istocie wydając decyzję odmowną organ I instancji miał na uwadze wyłącznie kwestię planowanego układu drogowego ul. K. oraz ul. K./O.

Zdaniem Kolegium postępowanie organu I instancji naruszało przepisy 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 Kpa. Odnosząc się do żądania wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego kolegium wskazało, że nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przeprowadzenia nowego postępowania może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Kolegium nie może orzekać w niniejszej sprawie merytorycznie, albowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie i nakazanie Kolegium rozstrzygnięcie sprawy co do meritum w terminie określonym w Kpa. Skarżący podniósł, powołując się na orzecznictwo i doktrynę, iż art. 138 § 2 Kpa pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana: z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi drugiej instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. W okolicznościach sprawy, zdaniem skarżącego, winno zapaść rozstrzygnięcie merytoryczne. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO nie wskazało bowiem, jaki zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, konieczny jest do wyjaśnienia, ani też dlaczego nie skorzystał z przepisu art. 136 Kpa. Samo stwierdzenie przez organ II instancji naruszenia przepisów postępowania, nie jest wystarczające, musi to być bowiem naruszenie nie dające usunąć się w trybie art. 136 Kpa, a dodatkowo musi zaistnieć też druga przesłanka, w postaci koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co w sprawie nie miało miejsca. Ustalenie czy dla wnioskowanej Inwestycji można wyznaczyć linię zabudowy w oparciu o art. 4 § 4 rozporządzenia planistycznego niewątpliwie leży w gestii SKO.

Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący wskazał również, iż wydanie w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji nie naruszałoby w żaden sposób zasady dwuinstancyjności. Podkreślono, że w sprawie organ pierwszej instancji już trzykrotnie odmówił wydania warunków zabudowy z uwagi na politykę Urzędu Miasta P. – blokowanie wszystkich inwestycji, które w przyszłości kolidowałyby z ewentualnymi inwestycjami drogowymi i generowały zwiększone koszty ze względu na konieczność wypłacenia odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd ponadto związany był stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 791/11).

Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11, LEX nr 1138187).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta P. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną wydanej przez SKO decyzji stanowił m.in. art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, oraz wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. stanowiącego, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję.

Należy zauważyć, że brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tego też względu niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane.

Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Należy również zgodzić się ze skarżącym, że materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia merytorycznego, a w każdym razie możliwe było usunięcie ewentualnych braków w trybie art. 136 k.p.a., w ramach postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przesądził, iż nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia planistycznego nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ II instancji podkreślił, iż stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Oczywistym jest również w ocenie SKO, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest pomiędzy działkami zabudowanymi i możliwe jest określenie większości wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej nieruchomości. Kolegium zgodziło się również ze skarżącym, iż szczegółowa lokalizacja planowanych obiektów może nastąpić dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, po ustaleniu czy dana lokalizacja nie koliduje z istniejącą zielenią, uzbrojeniem terenu, czy sąsiadującą zabudową.

Z lektury wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO wynika, że przyczyną podjęcia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. było nie zbadanie przez organ I instancji możliwości zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego. Ponadto organ I instancji nie powinien swojej decyzji opierać na fakcie, że planowana inwestycja koliduje z rozwiązaniami projektowanego układu komunikacyjnego ulic Kurpińskiego i Obornickiej.

W ocenie Sądu motywy podjęcia decyzji kasacyjnej przez SKO są nieprzekonywujące. Wskazane powyżej kwestie nie wymagały bowiem prowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego. Co więcej, nie wymagały prowadzenia dowodowego w ogóle, gdyż są wynikiem interpretacji przepisów prawa wraz z ich prawidłowym zastosowaniem. Organ odwoławczy nie wskazał, jakim konkretnie przepisom uchybił organ I instancji, a nadto jaki "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" uzasadnia ponowne prowadzenie przez Prezydenta Miasta P. postępowania i zbierania dowodów w sprawie. Nie wyjaśniono także, dlaczego tych kwestii nie można było ewentualnie wyjaśnić w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd wziął także pod uwagę okoliczność, że SKO wydało orzeczenie w przedmiotowej sprawie administracyjnej już po raz drugi. W kontekście powyższego, należało zdaniem Sądu w szczególności dopełnić wszelkich starań, aby podjęta decyzja była zgodna z prawem, a jej uzasadnienia jednoznaczne, kompletne i przekonywujące. Ponowne zatem wydanie przez SKO w sprawie decyzji, w której nie wskazuje się rzeczywistych okoliczności niewyjaśnionych w sprawie, a których stwierdzenie w tej decyzji stanowi o możliwości jej podjęcia, uzasadnia wniosek, że SKO uchyla się w sposób naruszający zasady postępowania odwoławczego w administracyjnym toku postępowania od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie twierdzeń organu, iż Kolegium nie mogło orzec w sprawie co do istoty, ponieważ naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania, należy wskazać, iż nie można przyjąć, że zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (wyr. NSA z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania (wyr. NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, niepubl.).

Realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania służy konstrukcja art. 138 k.p.a. (stosowana odpowiednio ze względu na treść art. 144 k.p.a.). Norma ta ukształtowała postępowanie przed organem II instancji zasadniczo jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również rozstrzygnięcia tego organu. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, niepubl.). Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95).

Strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Jednocześnie szeroka inicjatywa dowodowa, jaka przysługuje organom obu instancji powoduje, że mają one narzędzia do ustalania stanu faktycznego sprawy. W myśl bowiem art. 7 kpa, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Reasumując wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu II instancji jest zatem ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 kpa i orzeczenie co do istoty sprawy.

Kierując się powyższymi ocenami i przesłankami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn decyzja podlegała uchyleniu na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku art. 153 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi uzasadniało opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 p.p.s.a., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.