Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 457/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B. C. i F. C. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 1 ust. 1, ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. Dz. U. 2012r., poz. 83 ze zm.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015r. poz. 373 i 524) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 23, ze zm) dalej: k.p.a., odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonych w L. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji w obrębie nr [...] jako działki: nr [...] o pow. 0,0052ha, nr [...] o pow. 0,1655ha, nr [...] o pow. 0,2998 ha KW nr [...] oraz nr [...] o pow. 0,1376ha KW nr [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w użytkowaniu wieczystym pp. B. i F.C.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z 30 listopada 2016r. zainteresowani wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Wyjaśniono, że decyzją z [...] Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez przedsiębiorstwo państwowe A prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L., obręb [...], działka nr [...] wraz z nieodpłatnym przekazaniem prawa własności budynku stacji obsługi, budynku usługowo-handlowego, budynku warsztatowo-biurowego, budynku kotłowni, portierni i urządzeń znajdujących się na ww. działkach. Okres użytkowania wieczystego ustalono na 99 lat. Podano, że działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...], oznaczone zostały symbolem F8PUH - Teren istniejących usług i handlu - adaptowany. Dopuszcza się wydzielenie drogi wewnętrznej w celu obsługi komunikacyjnej sąsiednich terenów. Natomiast działka nr [...] oznaczona jest symbolem F9PUH - Teren usług i handlu. Ustalono, że pp. C. stali się użytkownikami wieczystymi ww. nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] 2007r., przy czym prawo to nabyli jako kolejni użytkownicy wieczyści wraz z budynkami warsztatowo-usługowymi. Wyjaśniono, że w dacie złożenia wniosku art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (dalej: ustawa o przekształceniu) nadawał uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia osobom fizycznym i prawnym, które w dniu 13 października 2005r. pozostawały użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Podano, że z takim żądaniem mogą wystąpić zarówno osoby wskazane w art. 1 ust. 1, 1a i 2 ww. ustawy, ale także ich następcy prawni. Podkreślono, że przepisy ww. ustawy zostały poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK), który wyrokiem z 10 marca 2015r. sygn. K 29/15 (Dz. U. z 2015r. poz. 373) oraz postanowieniem z 25 marca 2015r. sygn. K 29/15 (Dz.U. z 2015r. poz. 524) orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnych, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, a nadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art.167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wyjaśniono, że TK nie kwestionuje samej kompetencji ustawodawcy do zmian w systemie prawa rzeczowego, nie znalazł jednakże konstytucyjnego uzasadnienia dla arbitralnego uwłaszczenia przez ustawodawcę kolejnej grupy podmiotów. Przy czym TK nie orzekał o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe, zabudowane garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę, a także nieruchomości rolnych. Stąd właściciele mieszkań, domów jednorodzinnych, garaży, a także spółdzielnie mieszkaniowe nadal mogą występować o przekształcenie.

Organ wyjaśnił, że orzeczenie TK o niekonstytucyjności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu odnosi się jedynie do osób prawnych i tych osób fizycznych, które uzyskały użytkowanie wieczyste - co do zasady - w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Brak jest podstaw do realizacji roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie ww. ustawy w odniesieniu do nieruchomości, które nie zostały oddane na cele mieszkaniowe, rolne lub garaże.

Od decyzji tej państwo C. złożyli odwołanie, w którym wnieśli o zmianę skarżonej decyzji i orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji. Zarzucili, że w toku postępowania nie ustalono istnienia przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu w brzmieniu sprzed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2011r. Wnioskujący spełniają przesłanki do przekształcenia, gdyż w dacie granicznej tj. 13 października 2005r., jak i w momencie składania wniosku posiadają status użytkownika wieczystego, są bowiem następcami prawnymi osób, którym w dacie granicznej przysługiwało prawo użytkowania wieczystego. Zarzucono również, iż w ocenie odwołujących, nie sprawdzono spełnienia kryterium przedmiotowego, które winno być spełnione na dzień 13 października 2005r., natomiast bez znaczenia jest przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tej nieruchomości na dzień złożenia wniosku o przekształcenie. Tymczasem w tej sprawie organ powołał się na zapisy planu miejscowego obowiązujące w dacie z [...]., nadto zaniechano prawidłowego rozpatrzenia tej przesłanki. Zauważono, że organ w ogóle nie określił faktycznego sposobu użytkowania i przeznaczenia nieruchomości na dzień 13 października 2005r., co było jego obowiązkiem. Tym samym naruszono zasady postępowania administracyjnego, które obligują organ do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego sprawy.

Decyzją z [...] nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonowano przebieg dotychczasowego postępowania, a także omówiono ostatnią nowelizację ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 9 października 2011r., jak i stan prawny przed tą datą oraz znaczenie wyroku TK sygn. K 29/13. Podkreślono, że istotną kwestią pozostaje ocena, czy odwołującym się w dacie rozstrzygania przez organ I instancji przysługiwało prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości opisanych w sentencji decyzji, które nabyli w 2007r., a w dalszej kolejności, czy w sprawie zaszło następstwo prawne stron postępowania.

Wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż decyzją Urzędu Wojewódzkiego w O. z [...] (winno być [...]) stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez przedsiębiorstwo państwowe A prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...]. Następnie decyzją Urzędu Rejonowego w L. z [...] ustalono opłatę za użytkowanie wieczyste ww. gruntu. W wyniku zmiany wartości gruntu, Starosta pismem z 2 listopada 2000r. wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty za grunt będący w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa B i ustalił nową wysokość opłaty rocznej w wysokości 3 % ceny nieruchomości gruntowej w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie Syndyk upadłości dla upadłego przedsiębiorstwa, aktem notarialnym z dnia [...] 2005r. sprzedał ww. nieruchomość pp. A. i K.B., którzy z kolei w dniu [...] 2007r. sprzedali pp. B. i F.C. określone w decyzji działki gruntu. W akcie notarialnym zamieszczony został zapis dotyczący przeznaczenia nabywanych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów tych wynika, że działka nr [...] oznaczona symbolem "F9PUH" to teren projektowanych usług i handlu w powiązaniu z terenem "F8", zaś działa nr [...] - "F8PUH" to teren istniejących usług i handlu - adoptowany. Wnioskodawcy złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy użytkownikami wieczystymi stali się po wejściu w życie ustawy o przekształceniu, która weszła w życie 13 października 2005r.

W motywach uzasadnienia przytoczono treść art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa stwierdzając, że uprawnionymi do takiego przekształcenia są osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, natomiast do momentu wejścia w życie ustawy nowelizującej tj. przed 9 października 2011r. krąg podmiotów uprawnionych do przekształcenia ograniczał się do osób fizycznych. Ustawa zmieniająca poszerzyła zatem ten krąg o osoby prawne, a także rozszerzyła zakres rodzajów nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty może wystąpić o przekształcenie. W nowelizacji z 2011r. zlikwidowano także kryterium przedmiotowe dot. nieruchomości, jakie podlegają przekształceniu, nie miał znaczenia cel na jaki nieruchomość była wykorzystywana i przekazana. Podkreślono, że sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu, gdyż z dniem 17 marca 2015r. wyeliminowany został on z porządku prawnego wobec uznania przez TK za niezgodny z Konstytucją RP. Stwierdzono, że z chwilą ogłoszenia wyroku TK niekonstytucyjny akt (przepis) traci moc obowiązującą - art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji. Oznacza to, że uznany za niezgodny z Konstytucją przepis nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, a sprawę należy rozpoznać z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu. Nadto przytoczono z uzasadnienia wyroku TK stanowisko co do skutków stwierdzonej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienia do przekształcenia osobom fizycznym i prawnym. które nie miały tego uprawnienia przed dniem 9 października 2011r. Wskazano, że TK zastrzegł, iż skutek ten jest ograniczony tylko do sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej z 2011r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Przyznano w wyroku, że ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach sprzed nowelizacji z 2011r. przyznał możliwość przekształcenia. Stąd też zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie ustaw z 1997r., 2001r., 2003r., a także uwłaszczenie przewidziane ustawą z 2005r. w jej pierwotnym brzmieniu i w zakresie ukształtowanym nowelizacją z 2007r.

W oparciu o stanowisko TK uznano, że zachowana została podstawa prawna uwłaszczenia osób fizycznych w zakresie ukształtowanym nowelą z 2007r., przy zastosowaniu kryterium podmiotowego i przedmiotowego sprzed wejścia w życie nowelizacji z 2011r. Oceniono, iż w tej sprawie należało zastosować przepis art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2011r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanymi na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przy czym z żądaniem przekształcenia mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1. W tym stanie prawnym oraz od dnia 17 marca 2015r. nie można odczytywać przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, jak tylko w ten sposób, że osoby fizyczne i prawne, które nie były w dniu 13 października 2005r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zagospodarowanych w ściśle określony sposób lub przeznaczonych na takie cele, nie są uprawnione do żądania przekształcenia. W konsekwencji również osoby fizyczne będące następcami prawnymi takich podmiotów w stosunku do nieruchomości, które nie spełniały warunków określonych w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, nie posiadają uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie.

Ze zgromadzonych dowodów w sprawie uznano, że prawidłowo Starosta orzekł o odmowie przekształcenia w stosunku do ww. nieruchomości położonych w L. przy ul. [...]. Zasadnicze znaczenie ma przeznaczenia wspomnianej nieruchomości na dzień 13 października 2005r. Twierdzenia odwołujących, którzy zarzucają, że Starosta oparł się wyłącznie na zapisach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie potwierdzają się, gdyż prawidłowo ustalono, że działki nr [...] położone były na terenach usług i handlu. Wynika to z zaświadczenia Burmistrza z dnia 9 marca 2017r. Błędne pozostaje także twierdzenie, że organ I instancji w trakcie postępowania nie zbadał celu oddania ww. nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z akt wynika, że od momentu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego była ustalana stawka opłaty w wysokości 3% ceny nieruchomości gruntowej. Jak wynika, taka wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ustalana jest za pozostałe nieruchomości gruntowe. Błędny jest także zarzut, iż odwołującym nie został przyznany status następcy prawnego użytkownika wieczystego na dzień wejścia ustawy w życie, skoro organ I instancji nigdy nie kwestionował tej okoliczności

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na tę decyzję pełnomocnik B. i F.C. podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w odwołaniu. Zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tj. z 15 grudnia 2011r. Dz. U. z 2012r. poz. 83) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dla ustalenia sposobu zabudowy nieruchomości przekształcanej lub przeznaczenia pod taką zabudowę wystarczające jest ustalenie przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego w dniu nabycia nieruchomości przez skarżących lub ustalenie stawki pobieranej opłaty za użytkowanie wieczyste w granicznej dacie 13 października 2005r, podczas gdy konieczne jest ustalenie faktycznego użytkowania nieruchomości na ten dzień;

- przepisów postepowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w tym niewyjaśnienie jak na przeznaczenie objętych wnioskiem nieruchomości wpływało postępowanie w sprawie ich podziału, brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących nieustalenia faktycznego przeznaczenia nieruchomości na dzień 13 października 2005r., a także brak wskazania na postanowieniach jakiego plan zagospodarowania przestrzennego oparł organ odwoławczy swoje ustalenie;

b) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym nie zebranie materiału przeciwko twierdzeniom i zarzutom zawartym w odwołaniu, w szczególności dotyczących ustalenia faktycznego sposobu zabudowania i przeznaczenia przekształcanych nieruchomości na dzień 13 października 2005r. Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Podkreślono, że skarżący spełnili przesłankę podmiotową przekształcenia, natomiast w uzasadnieniu Wojewody znaczącą część argumentacji zajęło przytoczenie stanowiska TK wraz z ustaleniem obowiązującego prawa, natomiast odniesienie się do zarzutów odwołania zajęło zaledwie jedną stronę, co samo w sobie uzasadnia część zarzutów skargi. Przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżących świadczy o spełnieniu przesłanki przedmiotowej do przekształcenia, skoro organ odwoławczy uznał, że wystarczającym do ustalenia przeznaczenia nieruchomości pozostaje przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz ustalona wysokość stawki procentowej uiszczanej na podstawie art. 72 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśniono, że nie budzi wątpliwości skarżących, iż kryterium podmiotowe winno być spełnione na dzień 13 października 2005r. natomiast bez znaczenia jest przeznaczenie tej nieruchomości w planie miejscowym na dzień złożenia wniosku o przekształcenie. Tymczasem organ odwoławczy powołał się na zaświadczenie od organu I instancji uzyskane już po wniesieniu odwołania. Nadto wskazano na rozbieżności w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżących, które zostały przytoczone w decyzji, podczas, gdy materiały źródłowe wskazują na inne przeznaczenie, gdyż pojęcie teren "projektowanych" usług i handlu nie jest tożsamy z pojęciem teren "adaptowany" do takich celów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 lipca 2017r. pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę oraz zarzuty w niej zawarte, a nadto podkreśliła, że w toku postępowania organy nie ustaliły sposobu wykorzystania nieruchomości w dacie granicznej czyli 13 października 2005r. Natomiast pełnomocnik skarżącej podniósł, iż funkcja przeznaczenia terenu oraz sposób jej zabudowy winna być badana na datę złożenia wniosku o przekształcenie. Podniósł, że działka nr [...] zabudowana jest garażami, a na działce nr [...] jest bagno. Wyjaśnia, że organy nie zbadały funkcji ani sposobu zagospodarowania terenu. Nadto wskazał, że na przedmiotowych nieruchomościach nie jest prowadzona działalność gospodarcza, została ona zaprzestana jeszcze przed złożeniem przez skarżących wniosku o przekształcenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017r., poz. 1369, ze zm) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze.

Zatem usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a..

Z powołanych przepisów wynika zatem, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a zatem jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podkreślić należy również, iż stosownie do art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie przekazanych mu akt sprawy administracyjnej. Jedynie w oparciu o art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona.

Przedmiotem skargi w rzeczonej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych.

Przystępując do rozpoznania przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że ustawa z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która weszła w życie w dniu 13 października 2005r. w pierwotnym jej brzmieniu w art. 1, umożliwiała dokonanie przekształcenia osobom fizycznym, które w dniu jej wejścia w życie były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, w odniesieniu do tych ostatnich przekształcenie było wyłączone, w razie przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Nadto o przekształcenie mogły wnosić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r., oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Ustawa prawo takie przyznawała również osobom fizycznym i prawnym będącym następcami prawnymi tych podmiotów.

Krąg podmiotów mogących żądać przekształcenia został poszerzony ustawą z dnia 7 września 2007r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371). Na jej podstawie przekształcenia mogły również żądać osoby fizyczne, które w dniu 13 października 2005r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed 5 grudnia 1990r., a także na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Kolejne rozszerzenie kręgu osób mogących ubiegać się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło w ustawie z 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z 2005r., w brzmieniu nadanym nowelą z 2011r., osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 ww. ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art.1 ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu z 2005 r.

Jednak wyrokiem z dnia 10 marca 2015r., sygn. K 29/13 (Dz.U. z dnia 17 marca 2015r. pod poz. 373) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie, w jakim przyznaje prawo do przekształcenia osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, po. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie to weszło w życie z dniem 17 marca 2015r. i z tym dniem przepisy ustawy we wskazanym zakresie utraciły moc obowiązującą.

W tak określonym stanie prawnym organy orzekające w sprawie prawidłowo, w ocenie Sądu, uznały, że skutkiem przywołanego orzeczenia TK jest powrót do zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy o przekształceniu z 29 lipca 2005r. ukształtowanego poprzez katalog podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności obowiązujący do dnia 8 października 2011r., czyli do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

Ustalając krąg tych podmiotów ustawodawca zastosował kryterium przedmiotowe tj. funkcji nieruchomości i potraktował w sposób uprzywilejowany użytkowników wieczystych nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami (jako obiektami towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej) oraz przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę, a także nieruchomości rolnych z wyłączeniem tych, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy zostały przeznaczone na inne niż rolne cele.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący jako użytkownicy wieczyści będący następcami prawnymi osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym na dzień 13 października 2005r. nabyli uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pod warunkiem spełnienia przez nich także kryterium przedmiotowego, tj. ich nieruchomość winna w dacie granicznej - 13 października 2005r. być zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami, bądź przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomością rolną. Nie budzi także wątpliwości Sądu okoliczność, chociaż w tej kwestii stanowisko skarżących nie jest jednolite, gdyż pełnomocnik skarżących - adw. P.M. - w skardze podnosi, iż przeznaczenie nieruchomości winno być badane na dzień 13 października 2005r. jako datę miarodajną do skorzystania z uprawnienia do przekształcenia, podczas gdy na rozprawie pełnomocnik skarżącej - r.pr. A.K. -podniósł, iż funkcja przeznaczenia terenu oraz sposób jej zabudowy winien być badany na dzień złożenia wniosku o przekształcenie, że sprawdzeniu podlega zabudowa nieruchomości lub jej przeznaczenie istniejące w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości tj. w dniu 13 października 2005r. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. I OSK 824/11, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA) i Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela ten pogląd, iż przeznaczenia na cele mieszkaniowe lub garaże, nie można oprzeć na woli podmiotu, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Również czynności podjęte po wejściu w życie ustawy nie mogą mieć znaczenia prawnego dla spełnienia przesłanki przedmiotowej.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób bezsporny, iż decyzją Wojewody z [...] (karta 1 i 2 akt adm.) stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez przedsiębiorstwo państwowe A prawa użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L. wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności: budynku stacji obsługi, budynku usługowo-handlowego, budynku warsztatowo-biurowego, budynku kotłowni, portierni i urządzeń znajdujących się na ww. działkach. Starosta pismem z dnia 2 listopada 2000r. na skutek zmiany wartości nieruchomości wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty za grunt będący w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa B i ustalił nową wysokość opłaty rocznej w wysokości 3 % ceny nieruchomości gruntowej w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie Syndyk upadłości dla upadłego Przedsiębiorstwa B umową sprzedaży zawartą w dniu [...] 2005r. sprzedał małżonkom A. i K.B. prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] o łącznej powierzchni 1,6511 ha i prawo własności budynków: budynku stacji obsługi, budynku usługowo-handlowego, budynku warsztatowo-biurowego, budynku kotłowni, portierni i urządzeń znajdujących się na ww. działkach. Z treści aktu notarialnego wynika, iż małżonkowie nabycia dokonują za fundusze dorobkowe na prawach wspólności ustawowej. Zaznaczono, iż na podstawie odpisu decyzji Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] dokonano poddziału działki nr [...] na działki nr [...] o powierzchni 0,0052ha i [...] o powierzchni 1,3461ha. Tak zatem z przedstawionego aktu sprzedaży wynika, że działki nr [...] położone w przy ul. [...] w L. nie były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami, nie stanowiły również nieruchomości rolnych. W toku postepowania odwoławczego ustalono, że w wyniku decyzji podziałowej Burmistrza z [...] zatwierdzono projekt podziału działki oznaczonej jako [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w L. na działki nr [...] pow. 3031m², nr [...] o pow. 6721m², nr [...] o pow. 2656m² i nr [...] o0 pow. 1053m². Skarżący pp. C. nabyli w dniu [...] 2007r. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o łącznej pow. 6081 m² wraz z prawem własności znajdujących się na tym gruncie stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności budynków warsztatowo- usługowych, przy czym z załączonego do aktu notarialnego wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki te oznaczone są symbolami "Ba" - tereny przemysłowe.

W tym miejscu pozostaje wskazać, iż zarówno w akcie notarialnym sprzedaży z dnia [...] 2007r., jak i z ustaleń Wojewody wynika, że zarówno w dacie tej umowy sprzedaży, jak i w dacie 13 października 2005r., czyli wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa obowiązywały dla przedmiotowych nieruchomości te same zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika to bowiem z nadesłanego zaświadczenia Burmistrza z dnia 9 marca 2017r., jak również z ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa z [...], Nr [...], poz. [...] aktu planistycznego, w dniu [...] Rada Miejska w L. uchwałą Nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. Z zapisów tego planu wynika, że działki nr [...] objęte zostały jednostką oznaczoną jako F8PUH, dla której ustalono przeznaczenie jako "Teren istniejących usług i handlu – adaptowany", zaś działka nr [...] objęta została jednostką oznaczoną jako F9PUH, dla której zapisano przeznaczenie jako "Teren projektowanych usług i handlu w powiązaniu z terenem F8. Uwarunkowania jak w F5UH".

Wbrew zarzutom skargi Wojewoda, w toku postępowania odwoławczego dokonał jednoznacznego ustalenia, iż na dzień 13 października 2005r. na działkach będących w użytkowaniu wieczystym skarżących tj. nr [...], które powstały w wyniku decyzji podziałowej z dnia [...], nie istniała zabudowa na cele mieszkaniowe lub garażami, ani też z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika aby dopuszczone było przeznaczenie tych działek pod taką zabudowę.

Odnośnie do zarzutu podniesionego w skardze, iż organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu fakt wydanego zaświadczenia z 9 marca 2017r. jednak bez wskazania aktu prawnego, w oparciu o który takie zaświadczenie zostało wydane należy stwierdzić, że faktycznie w uzasadnieniu decyzji jedynie wskazano na fakt wydanego zaświadczenia oraz ogólny zapis dotyczący przeznaczenia terenu działek, jednak naruszenie to nie ma charakteru istotnego, skoro w sposób nie budzący wątpliwości ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Burmistrza wynika prawidłowo przytoczone przeznaczenie działek według ich położenia w określonych jednostkach planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu 13 października 2005r. Nadto pozostaje wyjaśnić, że pełnomocnik skarżących miał możliwość zapoznania się z materiałami tej sprawy zgromadzonymi w toku postępowania odwoławczego, o czym został powiadomiony pismem z dnia 14 marca 2017r. i z którego to uprawnienia skorzystała skarżąca w dniu 23 marca 2017r.

Nadto jak już wskazano wcześniej przeznaczenia, w dniu wejścia w życie ustawy, na inny cel niż mieszkaniowy lub zabudowy garażami nie można oprzeć na woli podmiotu, który posiada prawo użytkowania wieczystego. Nadto pozostaje wskazać, iż skarżący w swoich zarzutach podkreślali, że organy nie ustaliły przeznaczenia tego terenu w dacie granicznej, gdyż zapisy przytoczone a odnoszące się do projektowanej zabudowy, czy też adaptowanej na usługi i handel mogą oznaczać, że na tym terenie projektowana jest zabudowa mieszkaniowa czy też garażami.

Pozostaje wyjaśnić, że w poparciu o tak skonstruowane zarzuty, nie ma możliwości oceny zamiaru przeznaczenia terenu przez użytkownika wieczystego w dacie 13 października 2005r. poza jednoznacznym stwierdzeniem, iż na takie przeznaczenie (mieszkaniowe lub garaż) nie pozwalał zapis obowiązującego w tej dacie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również samo wykorzystanie tych działek, skoro nabyli oni nie obiekty mieszkalne lecz obiekty określone w ewidencji gruntów i budynków symbolem "Ba" zabudowa przemysłowa. Nie sposób podzielić argumentacje skargi, iż użytkownicy wieczyści po 7 dniach od nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, nie posiadając jeszcze prawa do dysponowania nią, skoro z zapisu w akcie notarialnym z [...] 2005r. (§ 6) wynika, że wydanie nieruchomości miało nastąpić w dniu 1 stycznia 2006r. wraz z przejściem z tym dniem na nabywców wszelkich korzyści i ciężarów związanych z nieruchomością, zaś faktycznie na skutek sprostowania tego aktu notarialnego w dniu 13 stycznia 2006r. wydanie nieruchomości nastąpiło w dniu 31 marca 2006r., przeznaczyli je lub wykorzystywali na cele zabudowy mieszkaniowej lub garażami.

Wobec powyższego nie można przyznać słuszności zarzutom skargi, iż organ odwoławczy nie ustalił przeznaczenia nieruchomości w dacie granicznej tj. 13 października 2005r. pozostającej w użytkowaniu wieczystym poprzedników prawnych, skoro z przedstawionych aktów notarialnych wynika, ż w tej dacie faktycznie pp. B. nie dysponowali nieruchomością, zatem decydujące znaczenia ma w tym zakresie zarówno zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również faktyczna zabudowa i przeznaczenie nieruchomości określone w zapisach ewidencji gruntów, jak i zabudowy budynkami, które nie mogły być uznane za zabudowę mieszkaniową czy garażową.

W kwestii zaś działki nr [...] będącej niezabudowaną nieruchomością na dzień 13 października 2005r. jak i obecnie decydujące znaczenie pozostaje przyznać zapisom planu miejscowego, bowiem wprawdzie przepisy ustawy z 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie zawierają postanowień, które precyzyjnie wskazywałyby, w jaki sposób miało nastąpić ustalenie, czy dana, niezabudowana nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową lub pod garaże, jednak w treści tej regulacji znajdowało się odesłanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ( lub decyzji o warunkach zabudowy). Te zatem akty są miarodajne dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Poza tym plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący na danym terenie jest na tym obszarze prawem powszechnie obowiązującym (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r., sygn. I OSK 954/11, dostępne CBOSA). Zatem skoro dla tego terenu zgodnie z zapisem planu przewidziana została funkcja "teren projektowanych usług i handlu w powiązaniu z terenem F8. Uwarunkowania jak w F5UH tj. teren projektowanej zabudowy usługowo-handlowej o wysokości do 2-ch kondygnacji (...), nie oznacza to, że działka ta mogła być przeznaczona na cele mieszkaniowe lub garaże, skoro mogła być na niej zlokalizowana jedynie zabudowa usługowo - handlowa o wysokości do 2-ch kondygnacji. Nie sposób z takiego zapisu planu wywieść, że dopuszczona zostałaby na tym terenie zabudowa garażu.

Prawidłowo zatem co do meritum organ I instancji odmówił dokonania wnioskowanego przekształcenia, poprawnie w konsekwencji Wojewoda, po uzupełnieniu materiału dowodowego, rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Zarówno postępowanie przed organem I instancji, jak też postępowanie odwoławcze odpowiadały wymogom k.p.a., w tym skarżącym, zgodnie z art. 10 k.p.a. zapewniono możliwość czynnego udziału. Nie zasługują na uwzględnienie zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez orzekające w sprawie organy, bowiem materiał sprawy został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości, a organy nie uchybiły żadnej z zasad postępowania, stosując się do wymogu praworządnego działania.

Zaskarżona decyzja odpowiada nadto art. 107 § 3 k.p.a., zawierając wszystkie wskazane w przepisie elementy, w tym argumenty faktyczne i prawne uzasadniające wydane rozstrzygnięcie.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.