Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2031/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30, art. 48, art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 70
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 2 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1-5, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 72/21 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 listopada 2020 r. nr 953/2020 znak WOB.7722.211.2020.AKAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. S. (dalej jako skarżący) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 listopada 2020 r., znak WOB.7722.211.2020.AKAN w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie postanowieniem nr 757/2020 z dnia 8 października 2020 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) wstrzymał realizowane przez skarżącego na działce nr ew. [...] w miejscowości J. gmina J. roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną oraz ustalił, że nie zachodzi potrzeba wykonania robót zabezpieczających.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na to postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie postanowieniem z dnia 13 listopada 2020 r., znak WOB.7722.211.2020.AKAN utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem Starosty Krakowskiego z dnia 4 września 2020 r., zawierającym prośbę, by w ramach współpracy przeprowadzić kontrolę obiektów budowlanych, o których budowie inwestorzy poinformowali Starostę, ze wskazaniem na treść art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jednolity tekst Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, zwana dalej CovidU).

Zauważył, że w związku z treścią art. 28 Kpa i treść art. 52 ustawy Prawo budowlane, interes prawny w niniejszym postępowaniu posiada A. S.a będący tak inwestorem jak i właścicielem działki na której powstaje inwestycja. Zważywszy na zakres dotychczas wykonanych robót budowlanych jak i na brak dokładnych danych co do sytuowania obiektu względem granic nieruchomości, na obecnym etapie postępowania nie występują okoliczności wskazujące, że w niniejszym postępowaniu interes prawny posiadają inne osoby.

Dalej MWINB stwierdził, że uzasadnienie wydanego przez PINB postanowienia praktycznie sprowadza się do ogólnego kontestowania stanowiska inwestora, że wykonywane roboty budowlane w związku z treścią art. 12 CovidU nie są reglamentowane przepisami ustawy Prawo budowlane. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że przywołane przez PINB interpretacje (wyjaśnienia) Ministerstwa Rozwoju i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w przedmiocie stosowania treści art. 12 CovidU nie mogą mieć mocy wiążącej w odniesieniu do kreowania praw i obowiązków obywateli. Organ odwoławczy jest obowiązany do dokonania powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonego postanowienia. Działając w tych ramach, pomimo zauważonej wadliwości w dokonanym przez PINB uzasadnieniu wydane przez PINB rozstrzygnięcie należało utrzymać.

Inwestor we wniesionym zażaleniu stwierdził, że skarżone postanowienie jest wydane w oparciu o przepisy nie mające w sprawie zastosowania, a to ze względu na okoliczność, że budowa jest realizowana w oparciu o treść art. 12 CovidU.

Organ odwoławczy wskazał, że co do zasady działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określenie zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach, normują przepisy PrBudU. Poza sporem pozostaje, że Inwestor rozpoczął budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pominięciem procedur tą ustawą wprowadzonych. W związku z treścią już cytowanego art. 84 ust. 1 pkt 1 Ustawy Prawo budowlane zadaniem organu nadzoru budowlanego jest sprawdzenie czy przedmiotowa budowa, w związku z treścią art. 12 CovidU jest wyłączona spod działania przepisów PrBudU.

Treść art. 12 ust. 1-5 CovidU, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r., (zgodnie z art. 36 ust. 1 CovidU art. 12 utracił moc z dniem 5 września 2020 r.) stanowi: "1. Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustany z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. 2. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. 3. W informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić:

1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych;

2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania.

4. Jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia.

5. W przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy. "

Art. 2 ust. 2 CovidU definiuje, że przez "przeciwdziałanie C0VID-19" rozumie się wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej "COVID-19".

CovidU nie definiuje pojęcia "roboty budowlane", tak więc zgodnie z zasadami legislacji przyjąć należy, że przez wskazane w tej ustawie pojęcie "roboty budowlane" należy, w ślad za treścią art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ".

Brzmienie powyżej cytowanego art. 12 CovidU wskazuje, że Ustawodawca skierował go do wszystkich podmiotów, które bez naruszenia prawa własności, w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 są władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tak więc, zgodnie z treścią art. 12 ust. 1-5 CovidU, podmiot dysponujący nieruchomością na cele budowlane, po dokonaniu samodzielnej oceny, że dla przeciwdziałania COVID-19 należy wykonać roboty budowlane, bezzwłocznie przystępuje do ich realizacji i niezwłocznie o tym fakcie informuje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wymagana informacja winna określać rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia.

Art. 12 CovidU nie upoważnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do weryfikowania zgłaszanej informacji. Kompetencje do sprawdzenia, czy dany obiekt nie powstał/powstaje w ramach tzw. samowoli budowlanej pozostają po stronie organów nadzoru budowlanego. Co do zasady, taka wiążąca ocena winna odbyć się w toku stosownego postępowania administracyjnego. Inwestor, powołując się na art. 12 CovidU, może uwolnić się od zarzutu samowoli budowlanej o ile wykaże, że spełnił przesłanki prowadzące do zastosowania art. 12 CovidU.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy WINB zauważył, że inwestor w piśmie z dnia 28 sierpnia 2020 r. (data wpływu 1 września 2020 r.) z powołaniem się na treść art. 12 ust. 1 CovidU wniósł do Starostwa Powiatowego pismo informujące "o rozpoczęciu robót budowlanych" mających na celu budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, wskazując równocześnie "Termin rozpoczęcia robót: 2.09.2020 r." (por. k. 17-19 akt PINB). Tym samym, wbrew twierdzeniom wnoszącego zażalenie, należy stwierdzić, że przedmiotowe pismo nie stanowi wymaganej treścią art. 12 CovidU informacji o realizowanych robotach budowlanych, zawierającej termin ich rozpoczęcia, lecz stanowi pismo informujące o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych. Sam Inwestor, we wniesionym zażaleniu wprost wskazuje, że poinformował organ o zamiarze realizacji inwestycji: "Zamiar realizacji planowanej inwestycji szczegółowo umotywowałem w złożonej przez siebie informacji ..." (por. k. 4 akt WOB).

Art. 12 CovidU nie przewiduje instytucji "informacja o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych" tym samym uznać należy za udowodnione, że Inwestor przedmiotowe roboty budowlane (por. art. 41 ustawy Prawo budowlane) rozpoczął z nie budzącym wątpliwości naruszeniem treści art. 28 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji organ I instancji słusznie stwierdził, że w sprawie nie zachodzi określona treścią art. 12 CovidU przesłanka do wyłączenia stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane i jako organ właściwy w dniu 8 października 2020 r. z urzędu wszczął stosowne postępowanie administracyjne (zawiadomienie - k. 70 akt PINB).

W sprawie jest bezsporne, że w związku z rozpoczęciem prac przygotowawczych, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Inwestor rozpoczął budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Brak projektu pozwalającego na określenie, czy obszar oddziaływania budynku mieści się w całości na ww. działce ewidencyjnej, nie pozwala na jednoznaczne określenie czy jego budowa winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę (por. art. 28 ustawy Prawo budowlane), czy też wystarczające było dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie ma to jednak żadnego wpływu na fakt, że procedura naprawcza dotycząca rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez pozwolenia lub bez wymaganego zgłoszenia, co do zasady winna być zainicjowana w oparciu o treść art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zaskarżonym postanowieniem PINB procedurę naprawczą zainicjował w oparciu o treść art. 50 ustawy Prawo budowlane, co uzasadnił faktem, że budowa jest na etapie robót przygotowawczych. Sporządzone przez PINB uzasadnienie, w zakresie dotyczącym zastosowanej normy prawnej, sprowadza się do "miarkowania przepisów", co nie znajduje oparcia tak w przepisach K.p.a. jak i w przepisach ustawy Prawo budowlane. Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że procedura oparta o treść art. 48 ustawy Prawo budowlane jest dla inwestora bardziej rygorystyczna/niekorzystna niż procedura oparta o treść art. 50 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 139 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Orzecznictwo wskazuje, że wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w oparciu o nieadekwatną normę prawną może być obarczone cechą nieważności. Nie można mówić jednak o nieadekwatnym zastosowaniu normy prawnej w okolicznościach o których mowa w art. 7a ust. 1 K.p.a. ("Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.").

Wniesione przez Inwestora do organu administracji architektoniczno-budowlanej pismo informujące o rozpoczęciu robót budowlanych, co prawda wskazuje na treść art. 12 CovidU, jednak posiada cechy zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 września 2020 r" tj. w dniu wpływu do urzędu obsługującego organ administracji architektoniczno-budowlanej ww. pisma inwestora z dnia 28 sierpnia 2020 r. (por. k. 17-19 akt PINB). Przy takim, korzystnym dla Inwestora założeniu faktycznie, na co posiłkowo wskazano w zażaleniu, Starosta od wniesionego zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu.

Nie można jednak podzielić stanowiska inwestora, że brak zgłoszenia sprzeciwu kończy sprawę, która nie może być poddana weryfikacji w trybie nadzoru. Wprost przeciwnie – zgodnie z doktryną – organ nadzoru budowlanego zauważając wadliwość dokonanego zgłoszenia, od którego Starosta nie wniósł sprzeciwu, ma obowiązek podjąć procedurę naprawczą, którą opiera się o treść art. 50 ustawy Prawo budowlane.

Wadliwość tak dokonanego zgłoszenia przejawia się przykładowo tak we wprost wskazanej przez inwestora podstawie prawnej (art. 12 CovidU zamiast art. 30 ustawy Prawo budowlane) co jest istotne, jako że postępowanie zgłoszeniowe prowadzi się wyłącznie na wniosek, którego treść determinuje zakres postępowania jak i w braku wymaganego projektu.

Organ odwoławczy nie miał wątpliwości odnośnie ustalenia, iż Inwestor nie wniósł do organu administracji architektoniczno-budowlanej, wymaganej treścią art. 12 CovidU informacji o realizowanych robotach budowlanych, zawierającej termin ich rozpoczęcia, lecz wyłącznie pismo informujące o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych. Uznał, że jest to wystarczającą i obiektywnie ustaloną okolicznością formalną przemawiającą za koniecznością władczego zaingerowania przez organ nadzoru budowlanego w proces związany z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który to proces nie został poprzedzony uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznie dokonanym, niewadliwym zawiadomieniem. Tym samym w toku powtórnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, w granicach zakreślonych treścią skarżonego postanowienia, w związku z treścią art. 7a K.p.a., pomimo wątpliwości organu odwoławczego co do treści zastosowanej przez PINB normy prawnej (art. 50 zamiast 48 ustawy Prawo budowlane) zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

W ocenie WINB, dla rozstrzygnięcia nie mają istotnego wpływu wniesione w zażaleniu uwagi, że przedmiotowa budowa prowadzona jest w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Odnosząc się do ww. kwestii, mając na uwadze treść art. 8 K.p.a., organ stwierdził, że przy braku orzecznictwa odnoszącego się do treści art. 12 CovidU, konstrukcja prawna procedury określona treścią art. 12 ust. 1 -5 CovidU, jest podobna do znanej przepisom Prawa budowlanego konstrukcji prawnej zawartej w treści art. 70 ustawy Prawo budowlane, z tą różnicą, że zgodnie z treścią art. 12 CovidU decyzję o konieczności podjęcia robót budowlanych, poza reglamentacją przepisami ustawy Prawo budowlane, podejmuje inwestor, zaś zgodnie z treścią art. 70 ustawy Prawo budowlane o konieczności wykonania robót budowlanych naprawczych decyduje osoba wykonująca samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując na wyjątkowość instytucji określonej treścią art. 70 ustawy Prawo budowlane, w wyroku sygn. VII SA/Wa 1715/11 z dnia 29 listopada 2011 r. podniósł, że samoistne wykonanie robót budowlanych, do wykonania których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę jest możliwe, dotyczy to jednak tylko sytuacji wystąpienia wskazanych w przepisie zagrożeń i w zakresie pozwalającym na usunięcie stanu zagrożenia. Sąd podniósł, że Ustawodawca upoważnia do wskazanego działania tylko wtedy, gdy stwierdzone uszkodzenia oraz braki mogłyby zagrażać wskazanym, najwyżej chronionym dobrom, a stan tego zagrożenia jest maksymalnie wysoki. Podobnie, zdaniem WINB, należy stosować art. 12 CovidU. W ocenie WINB nie budziło wątpliwości, że ze względów oczywistych każdy nowo powstały budynek przystosowany do pobytu ludzi, w tym budynek mieszkalny jednorodzinny może służyć za miejsce, w którym "możliwe będzie odbycie ewentualnej kwarantanny nałożonej przez powiatowego inspektora sanitarnego" (cytat z informacji inwestora z dnia 28.08.2020 r., k. 19 akt PINB). Nawet więcej, z racji swojej funkcji każdy budynek mieszkalny może służyć również za miejsce pobytu w ramach tzw. samoizolacji jak i za miejsce do pracy zdalnej. Wszystkie te funkcje pozwalają przeciwdziałać COVID-19. Jednak również nie budzi wątpliwości tut. organu, że Ustawodawca treścią art. 12 CovidU, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r., przedmiotowo nie zwolnił od stosowania przepisów Ustawy Prawo budowlane wszystkich mogących powstać budynków przystosowanych do pobytu ludzi, lecz zwolnił budowę tylko takich, których budowa faktycznie/realnie może przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powoduje uprzedniego, z przyczyn oczywistych nieakceptowanego, zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19 (por. art. 1 CovidU).

Inwestor w treści zażalenia wskazuje, że "posiadam dom w którym mieszkam wraz z moją rodziną" (k. 4 akt WOB), co dokumentuje iż już posiada miejsce w którym "możliwe będzie odbycie ewentualnej kwarantanny nałożonej przez powiatowego inspektora sanitarnego". Oczywiście po zrealizowaniu planowanego budynku stopień ochrony zwiększy się, gdyż taka ewentualna kwarantanna będzie mogła odbyć się w oddzielnych budynkach, jednakże takie zwiększenie stopnia ochrony zostanie poprzedzone nieakceptowanym zwiększeniem stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19, a to poprzez niebudzący żadnych wątpliwości fakt, że budowa dodatkowego budynku mieszkalnego wymaga zaangażowania wielu osób, które w toku wykonywania robót budowlanych nie zawsze będą miały techniczne możliwości zachowania między sobą tzw. dystansu społecznego. Jest to na tyle oczywiste, że nie wymaga szerszego uzasadnienia. Tym samym w ocenie WINB dążenie do zwiększenia stopnia ochrony dla jednej grupy osób (Inwestor z rodziną), kosztem zwiększenia zagrożenia dla innej grupy/grup osób (osoby wykonujące roboty budowlane) nie stanowiło, zdefiniowanego treścią art. 2 ust. 2 CovidU, przeciwdziałania wskazanego treścią art. 12 CovidU. Tak ustalony stan faktyczny, niezależnie od wcześniej wskazanych okoliczności, również stanowił przesłankę przemawiającą za koniecznością stwierdzenia, że nie można było wstrzymanych przez PINB robót budowlanych uznać za roboty wykonywane w celu przeciwdziałania COVID-19.

Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący zarzucając mu:

1) art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej jako: "Ustawa covidowa") poprzez błędne stwierdzenie, że pismo złożone przez inwestora przed rozpoczęciem robót budowlanych nie stanowi wymaganej treścią art. 12 tej ustawy "informacji o realizowanych robotach budowlanych", podczas gdy - wnioskując a maiori ad minus - skoro w świetle tego przepisu dopuszczalne jest poinformowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzonych już robotach budowlanych, to tym bardziej dopuszczalne powinno być poinformowanie o tym na etapie przed ich rozpoczęciem, w konsekwencji zaś błędne ustalenie przez organ odwoławczy, że skarżący: "nie wniósł do organu administracji architektoniczno-budowlanej, wymaganej treścią art. 12 CovidU informacji o realizowanych robotach budowlanych, zawierającej termin ich rozpoczęcia, lecz wyłącznie pismo o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych" (str. 4 skarżonego postanowienia);

2) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy covidowej poprzez ich błędną, zawężającą wykładnię, sprowadzającą się do stwierdzenia, że za "budowę w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" rozumie się tylko budowę, która faktycznie/realnie może przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i której jedynym i wyłącznym celem jest zwalczanie zakażenia, zapobieganie rozprzestrzenianiu się, profilaktyka oraz zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19, podczas gdy wystarczające dla zastosowania art. 12 ust. 1 ww. ustawy jest stwierdzenie jakiegokolwiek, nawet znikomego czy pośredniego, związku prowadzonych przez inwestora robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, w konsekwencji zaś błędne ustalanie, że wyłączenie z tego przepisu nie obejmuje budowy domu jednorodzinnego w celu odbycia potencjalnej kwarantanny i długoterminowej samoizolacji prowadzonej przez podmiot indywidualny, jakim jest skarżący;

3) art. 7 K.p.a. oraz 7a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie wykładni przepisów art. 12 oraz art. 2 ust. 2 ustawy covidowej na niekorzyść skarżącego, w sytuacji, gdy korzystnej dla skarżącego interpretacji tych przepisów nie sprzeciwiały się interesy osób trzecich, przeciwnie zaś, interpretację taką uzasadniał interes społeczny i słuszny interes skarżącego;

4) rażące naruszenie przez organ II instancji prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy obarczonego sankcją nieważności z powodu wydania bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio w zw. z art. 126 K.p.a.) postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2020 r., podczas gdy zasadnym było jego uchylenie i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 listopada 2020 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm. zwanej dalej CovidU.) – przytoczony in extenso przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 CovidU, przepisy art. 3–6 i art. 10–14 tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Od początku zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym.

Sąd stwierdził, że prawo zabudowy nieruchomości zawsze było prawem reglamentowanym – począwszy od Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.), poprzez ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) aż po obecną regulację tj. z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). Wynika i wynikało to zawsze zarówno z konieczności ochrony praw osób trzecich w stosunku do inwestora – w tym także prawa własności, jak i zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, ochrony zabytków, środowiska, zachowania ładu przestrzennego itp.

Art. 12 CovidU wyłączył stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – w stosunku do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten postawił tylko jeden warunek – działania inwestora muszą pozostawać "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19".

Zdaniem Sądu, wszystko to oznaczało, że inwestor działający w trybie art. 12 CovidU otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco.

Zgodnie z art. 2 CovidU, przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej, "COVID-19" (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.

Zdaniem Sądu, budowa (kolejnego, oprócz już posiadanego) domu jednorodzinnego nie służy zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce jak również nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby. Jest to normalna, typowa inwestycja. Uzasadnienie dla "zapobiegawczego" charakteru domu jednorodzinnego przedstawione przez skarżącego jest tego rodzaju, że pozwoliłoby na usprawiedliwienie podjęcia w tym szczególnym trybie każdej inwestycji – od budowy składowiska odpadów, poprzez oczyszczalnię ścieków, hotel, drogę, budynek wielorodzinny czy zespół domów jednorodzinnych.

Sąd jeszcze raz podkreślił, że taka interpretacja tego szczególnego przepisu pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów (w tym przypadku - domów jednorodzinnych) w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny.

Sąd zauważył, że sądowa ocena przepisów prawa rozciąga się nie tylko na znaczenie językowe przepisów prawnych i ich treść ujmowaną systemowo oraz funkcjonalnie, lecz także jest podejmowana z uwzględnieniem wartości wywodzonych z pełnego systemu źródeł prawa, z całego porządku prawnego krajowego i unijnego oraz wiążących państwo umów i konwencji międzynarodowych. Orzecznictwo sądu administracyjnego nie jest bowiem ograniczone wyłącznie do ujawniania błędów, niedopatrzeń, uchybień i ułomności w stosowaniu prawa przez poddane kontroli organy administracji publicznej, chociaż jest to ważna jego funkcja, lecz do kształtowania takich wartości systemu prawa, którym ma być podporządkowana działalność administracji publicznej w celu zagwarantowania skutecznej ochrony prawnego interesu jednostkowego oraz interesu publicznego w granicach przedmiotowego porządku prawnego. (B. Adamiak, J. Borkowski, Sądowa wykładnia prawa w kontroli działalności administracji publicznej, [w:] Adamiak Barbara, Borkowski Janusz, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, LEX 2012, ABC.)

Podsumowując, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem inwestor nie wykazał przesłanki uprawniającej zastosowanie art. 12 covidU tj. przesłanki przeciwdziałania COVID-19 poprzez budowę domu jednorodzinnego.

W ocenie Sądu, za usprawiedliwiony uznać należy zarzut skargi dotyczący terminu złożenia przez skarżącego inwestora "informacji o realizowanych robotach budowlanych". Organ wskazuje, że w trybie art. 12 covidU najpierw należy rozpocząć roboty budowlane, a dopiero w następnej kolejności poinformować o tym organ, zaś skarżący uważa, że informacja o zamiarze (niezwłocznym) rozpoczęcia robót nie narusza art. 12 covidU. Zdaniem Sądu, rację ma skarżący, jednak uchybienie to nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł A. S. podnosząc zarzuty błędnej to jest zawężającej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 12 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym przed 5 marca 2020 r.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, prowadzącą Sąd I instancji do stwierdzenia, że budowa domu jednorodzinnego w celu izolacji podczas kwarantanny w czasie stanu epidemii wirusa Sars-CoV-2 nie spełnia przesłanki pozostawania inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", podczas gdy wystarczające dla zastosowania tych przepisów jest stwierdzenie jakiegokolwiek, nawet znikomego czy pośredniego związku prowadzonych przez inwestora robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, co z kolei doprowadziło Sąd I instancji do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 listopada 2020 r. wobec rażącego naruszenia przez ten organ art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 K.p.a. z powodu utrzymania w mocy obarczonego sankcją nieważności, gdyż wydanego bez podstawy prawnej, postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego z dnia 8 października 2020 r. ewentualnie do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego organu I instancji, a w razie braku podstaw do powyższego o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienie organu I instancji. Jednocześnie domaga się umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowalnych prowadzonych przy budynku, którego dotyczy niniejsza sprawa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych i zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarte zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 12 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym przed 5 marca 2020 r.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).

Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z przepisu prawa, to jest niewłaściwe rozumienie określonej normy prawnej. Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia ww. przepisów jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej kwestionowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego przedstawił szczegółową argumentację na poparcie dokonanej wykładni, którą zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe.

Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, to przepis o charakterze szczególnym. Przepisy prawa, które są przepisami lex specialis nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (Lech Morawski. Zasady wykładni prawa. Toruń 2006, str. 172). Dokonując wykładni ww. przepisu należy też brać pod uwagę zasadnicze domniemanie interpretacyjne jakim jest domniemanie racjonalności prawodawcy i wynikające z niej domniemanie, że prawodawca dąży do społecznie aprobowanych celów. Brak jest podstaw do przyjęcia, że celem racjonalnego ustawodawcy było dopuszczenie możliwości wszelkiego rodzaju inwestycji budowlanych tylko dlatego, że jednym z ubocznych efektów realizacji takiej inwestycji może być jej wykorzystanie do przeciwdziałania epidemii COVID-19. Otwierałoby to w istocie możliwość realizacji każdej inwestycji takich jak np. hotel, droga, składowisko odpadów bez pozwolenia na budowę. Brak było tym samym podstaw do tego, by Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji bądź też, by Sąd uwzględnił skargę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 ust. 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.