Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 477/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. L. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania jest skarga A. L.. (dalej: Skarżąca, Wnioskodawca) z dnia [...] stycznia 2014r. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) zawarte w piśmie [...], znak sprawy: [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] października 2011 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek A. L. o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Wnioskowi został nadany numer [...], do którego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, z późn. zm.).

Przeprowadzona weryfikacja formalna wniosku o przyznanie pomocy oraz załączonych do niego dokumentów wykazała, że zachodzi potrzeba usunięcia braków i złożenia wyjaśnień. Z tego względu pismem z dnia [...] marca 2012 r. ([...]) Skarżąca została poinformowana o konieczności uzupełnienia wniosku, złożenia poprawnych dokumentów oraz wyjaśnień w terminie 21 dni kalendarzowych od dnia otrzymania tego pisma. W przedmiotowym piśmie wskazano m.in. na potrzebę dostarczenia kosztorysu inwestorskiego, sporządzonego zgodnie z wytycznymi wskazanymi załączniku nr 1 do instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy dla planowanego sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych ujętych w zestawieniu rzeczowo- finansowym wniosku o przyznanie pomocy.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. do [...] OR ARiMR wpłynęła część dokumentów objętych wezwaniem do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień.

W wyniku analizy przedłożonej dokumentacji organ stwierdził, iż wniosek o przyznanie pomocy w dalszym ciągu wymaga uzupełnienia oraz złożenia wyjaśnień. Wobec powyższego pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]) Skarżąca została ponownie wezwana do uzupełnienia wniosku, złożenia poprawnych dokumentów oraz wyjaśnień w terminie 21 dni kalendarzowych od dnia otrzymania tego pisma. W przedmiotowym piśmie wskazano ponownie m.in. na potrzebę dostarczenia kosztorysu inwestorskiego, sporządzonego zgodnie z wytycznymi wskazanymi załączniku nr 1 do instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy dla planowanego sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych ujętych w zestawieniu rzeczowo- finansowym wniosku o przyznanie pomocy.

W dniu [...] stycznia 2013 r. do [...] OR ARiMR wpłynęły dokumenty objęte wezwaniem do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień m.in. kosztorys inwestorski dotyczący wykonania robót budowlanych ujętych w zestawieniu rzeczowo- finansowym wniosku o przyznanie pomocy.

W dniu [...] lutego 2013r. na etapie oceny ekonomiczno - technicznej wniosku o przyznanie pomocy organ ustalił, że zachodzi potrzeba poprawy kosztorysu inwestorskiego dla planowanego sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych ujętych w zestawieniu rzeczowo- finansowym wniosku o przyznanie pomocy. Z tego względu pismem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) Skarżąca po raz kolejny została poinformowana o konieczności uzupełnienia wniosku, złożenia poprawnych dokumentów oraz wyjaśnień w terminie 21 dni kalendarzowych od dnia otrzymania tego pisma.

W dniu [...] marca 2013 r. do [...] OR ARiMR wpłynęły dokumenty objęte wezwaniem do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień m.in. kosztorys inwestorski dotyczący wykonania wszystkich robót budowlanych ujętych w zestawieniu rzeczowo- finansowym wniosku o przyznanie pomocy.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] Agencja poinformowała Skarżącą o odmowie przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. Podstawą odmowy było niezastosowanie się przez Skarżącą do wezwania Agencji z dnia [...] lutego 2013 r. w zakresie dotyczącym kosztorysu inwestorskiego, co miało według Agencji skutkować brakiem możliwości dokonania jego oceny.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 roku Skarżąca wezwała Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie przyznania Skarżącej pomocy poprzez zmianę decyzji zawartej w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Oddział Regionalny z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] i przyznanie wnioskowanej pomocy. W wezwaniu Skarżąca podniosła, iż wykonała w sposób prawidłowy wszystkie swoje obowiązki, przedłożona przez nią dokumentacja jest prawidłowa i pozwala na ocenę wniosku, a zakres dalszych żądań Agencji nie znajduje uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz jest niemożliwy do wykonania.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], wystosowanym przez Departament Działań Inwestycyjnych Wydział Odwołań ARiMR, Skarżąca została poinformowana o pozytywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przywróceniu wniosku o przyznanie pomocy do rozpatrzenia.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. ([...]), po przywróceniu wniosku do ponownej weryfikacji Skarżąca została ponownie poinformowana o konieczności uzupełnienia wniosku, złożenia poprawnych dokumentów oraz wyjaśnień w terminie 21 dni kalendarzowych od dnia otrzymania tego pisma. W przedmiotowym piśmie po raz kolejny wskazano m.in. że zachodzi potrzeba dostarczenia poprawnie sporządzonego kosztorysu inwestorskiego opracowanego metodą kalkulacji uproszczonej na wykonanie planowanych do wykonania robót budowlanych. W piśmie tym wskazano jakie elementy powinien zawierać kosztorys inwestorski.

W dniu [...] sierpnia 2013r. do [...] OR ARiMR wpłynęły wyjaśnienia Skarżącej wraz z częścią dokumentacji objętej wezwaniem do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień.

Pismem z dnia [...] września 2013r. ([...]) Skarżąca została poinformowana o zakwestionowaniu kosztów wykonania robót instalacyjnych w budynku lokalu gastronomicznego ze względu na niedostarczenie prawidłowo sporządzonego kosztorysu inwestorskiego. W rzeczonym piśmie wskazano również na konieczność dokonania korekty zakresu rzeczowo - finansowego wniosku o przyznanie pomocy poprzez wyłączenie z kosztów operacji (kosztów budowy budynku lokalu gastronomicznego), kosztów wykonania robót instalacyjnych, poprawienie stron wniosku o przyznanie pomocy oraz Ekonomicznego Planu Operacji. W odpowiedzi na to pismo w dniu [...] października 2013r. do [...] OR ARiMR wpłynęły kolejne wyjaśnienia Skarżącej.

Pismem z dnia [...] października 2013r. ([...]) odmówiono Skarżącej przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007-2013, ze względu na zaistnienie okoliczności określonych w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku analizy dostarczonej dokumentacji stwierdzono, iż wniosek o przyznanie pomocy złożony w przedmiotowej sprawie nie kwalifikuje się do dalszej oceny z uwagi na niedostarczenie kosztorysu inwestorskiego opracowanego metodą kalkulacji uproszczonej, na wykonanie robót budowlanych w ramach realizowanej operacji. Niedostarczenie kosztorysu inwestorskiego opracowanego metodą kalkulacji uproszczonej uniemożliwiło dokonanie oceny pod kątem racjonalności poniesionych kosztów związanych z realizacją operacji, weryfikacji zasadności zakresu rzeczowego planowanej operacji, oceny kosztów pod względem ich kwalifikowalności, sprawdzenia zasadności ekonomicznej inwestycji, odbioru ilościowego i jakościowego zakresu rzeczowego planowanej operacji.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Skarżąca wezwała Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na nieprawidłowość wydania rozstrzygnięcia odmownego w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) Dyrektor Departamentu Działań Inwestycyjnych ARiMR, działający na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa ARiMR, podtrzymał wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy. W wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa stwierdzono, że w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w związku z czym brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy.

W dniu [...] stycznia 2014 r. A. L.. skierowała do WSA w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2013r. ([...]) o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007-2013.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że odmowa przyznania pomocy narusza prawo i uchylenie pisemnego zawiadomienia o odmowie przyznania pomocy ze środków z budżetu Unii Europejskiej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rozstrzygnięciu [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zawartemu w informacji z dnia [...] października 2013 r. zarzucono rażące naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności:

1) rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 7 marca 2007 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 427), poprzez bezpodstawną odmowę przyznania pomocy,

2) rażące naruszenie przepisu § 10 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 17 lipca 2008 r., poprzez bezzasadne uznanie, iż wniosek nie został uzupełniony w sposób prawidłowy oraz że, przedłożone przez Skarżącą dokumenty (zwłaszcza kosztorys inwestorski) i złożone wyjaśnienia nie pozwalają na ocenę zaproponowanych kosztów realizacji Projektu, w kontekście ich zasadności ekonomicznej, kwalifikowalności, jak również ocenę zasadności ekonomicznej całej planowanej operacji,

3) rażące naruszenie art. 24 Rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wynikające z samowolnego rozszerzenia szczegółowości dokonywanej weryfikacji wniosku oraz błędnego uznania braku możliwości oceny racjonalności zaproponowanych kosztów realizacji Projektu,

4) rażące naruszenie przepisu § 10 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wniosek nie spełnia wymogu racjonalności kosztów oraz że operacja jest nieuzasadniona ekonomicznie,

5) rażące naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 10 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" - poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całości okoliczności sprawy a ściślej zaniechanie weryfikacji ekonomicznej zasadności wskazanych w kosztorysie kosztów wykonania robót instalacyjnych według wskaźnika WKI, poprzez odniesienie jego wysokości do wysokości jaka jest przyjmowana w występujących na rynku publikacjach,

6) rażące naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 10 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" - poprzez uznanie operacji za ekonomicznie potencjalnie nieopłacalną wyłącznie w oparciu o rzekomą niemożliwość zweryfikowania kosztów wykonania instalacji, które stanowią marginalną część kosztów całego projektu, dotyczącego budowy i otwarcia lokalu gastronomicznego,

7) rażące naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w powiązaniu z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak też przepisami prawa budowlanego poprzez żądanie od Beneficjenta dokumentów, których konieczność sporządzenia, posiadania i przedstawienia nie wynikała wprost z przepisów prawa, a ściślej dodatkowych projektów branżowych dotyczących instalacji oraz wzywania Beneficjenta do działań sprzecznych z porządkiem prawnym,

8) sprzeczność działań Agencji z zapisami Instrukcji wypełniania wniosków w zakresie dotyczącym wymaganych kosztorysów w szczególności poprzez bezzasadne żądanie przedłożenia kosztorysu szczegółowego, a w konsekwencji zakwestionowanie całej operacji z uwagi na przedłożenie w zakresie części prac (tj. robót instalacyjnych) kosztorysu uproszczonego,

9) rażące naruszenie art. 28 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); (D.U.UE.L.05.277.1 ze zm.) poprzez odmowę przyznania środków, pomimo spełnienia przesłanek wskazanych w Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005,

10) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-przestrzennym (Dz.U z 2004 r. Nr 130 poz. 1389 z późn. zmianami) oraz nieuwzględnienie § 6 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. Nr 238, poz. 1579) poprzez bezzasadne zakwestionowanie prawidłowego kosztorysu odwołującego się do wartości kosztorysowej inwestycji (WKI) w zakresie wyceny instalacji,

11) rażące naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 pkt. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez zaniechanie udzielenia Skarżącej stosownych pouczeń w jaki konkretnie sposób ma określić szczegółowy zakres przedmiotowy robót i wszystkich przewidzianych do ich wykonania materiałów i urządzeń w sytuacji gdy nie dysponuje projektem branżowym, a zamiast tego podjęcie definitywnej decyzji o odmowie dofinansowania,

12) nieuwzględnienie przez Agencję przy ponownym rozpoznawaniu wniosku stanowiska przedstawionego przez Skarżącą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...].06.2013 r. oraz w skardze z dnia [...].08.2013r. pomimo dokonania autokontroli w postaci uwzględnienia wezwania oraz związanego z tym umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 161 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż Agencja w sposób nieuprawniony uznaje koszty instalacji jako niekwalifikowalne z uwagi na ich wycenę za pomocą wskaźnika cenowego WKI, czyli de facto z uwagi na sposób przeprowadzonej wyceny powszechnie przyjmowany w kosztorysach opracowywanych metodą kalkulacji uproszczonej. Zakwestionowanie tych kosztów następuje niejako w próżni, gdyż nie dotyczy zarzutu zawyżenia ich wartości lub objęcia zakresem niezwiązanym z Inwestycją (np. instalacje w innym budynku lub instalacje nieprzewidziane projektem), lecz jedynie z uwagi na brak szczegółowego przedmiaru takiego jaki jest wymagany przy kosztorysach szczegółowych. Można zatem uznać, że Agencja zakwestionowała koszty realizacji robót instalacyjnych, a w konsekwencji całej inwestycji, przez wzgląd na to. że w zakresie części robót został przedłożony kosztorys uproszczony, co jednakże było dopuszczalne nawet dla całości planowanych robót. Już ten fakt uzasadnia naruszenie przez Agencję przyjętych w Instrukcji wypełniania wniosku zasad przedkładania kosztorysów i to w stopniu rażącym.

Skarżąca wskazała również na pozorność działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez Departament Odwołań, a zwłaszcza treść informacji z dnia [...] lipca 2013 r. o rzekomo pozytywnym rozpatrzeniu pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia przepisów prawa, które w żaden sposób nie usunęło zasadniczego sporu pomiędzy stronami, jak również nie wywarło jakiegokolwiek wpływu na dalsze działania Agencji. Treść kolejnych wezwań Agencji z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz [...] września 2013 r. wprost wskazuje, że pracownicy Agencji nadal opierają swoje działania na naruszającym prawo i bezpodstawnym założeniu obowiązku przedłożenia przez Skarżącą kosztorysów szczegółowych w sytuacji gdy obowiązujące regulacje wskazują, iż dostatecznym jest przedłożenie kosztorysu opracowanego według kalkulacji uproszczonej, gdyż Skarżąca nie planuje wykonywać tych prac we własnym zakresie lecz w całości zlecić ich wykonanie podmiotom zewnętrznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 z późn. zm., zwane dalej rozporządzeniem), wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, zwanej dalej ustawą).

Stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Jednocześnie w myśl § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pomoc jest przyznawana na operację spełniającą wymagania określone w Programie, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celu działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw".

W przedmiotowej sprawie na etapie oceny ekonomiczno - technicznej wniosku o przyznanie pomocy organ oceniający dokonał weryfikacji kosztorysu inwestorskiego na wykonanie robót budowlanych w ramach realizowanej operacji tj. budowy budynku lokalu gastronomicznego złożonego przez Skarżącą na etapie weryfikacji formalnej wniosku. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji Agencji ustalono, że kosztorys został wykonany metodą wskaźnikową WKI - Wartość Kosztorysowa Inwestycji, określoną za pomocą wskaźników cenowych, metodą nie wykorzystującą m.in. przedmiaru umożliwiającego odbiór ilościowy i jakościowy zakresu rzeczowego robót budowlanych. W kosztorysie w dziale III roboty instalacyjne tj. instalacja wodociągowa, kanalizacyjna, centralne ogrzewanie, elektryczna oraz gazowa, nie zawarto szczegółowego opisu robót z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar podstawowych, jak również nie zawarto szczegółowej specyfikacji materiałów. Takie przyjęte przez organ założenia spowodowały odmowę przyznania pomocy Skarżącej, o czym została poinformowana w piśmie z dnia [...] maja 2013r. ([...]).

Po skierowaniu przez Wnioskodawczynię wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ poinformował Skarżącą o pozytywnym wyniku rozpatrzenia tego wezwania pismem z dnia [...] lipca 2013r. ([...]), które nie zawierało powodów, dla których organ podjął takie rozstrzygnięcie. Zostały one zawarte w odrębnym piśmie z tego samego dnia (tj. [...] lipca 2013r., nr [...]), które nie zostało przekazane do wiadomości Skarżącej, natomiast było skierowane do Zastępcy Dyrektora Biura Wsparcia Inwestycyjnego [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

Z treści uzasadnienia pisma, podpisanego przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Działań Inwestycyjnych Wydział Odwołań Agencji D. W., wynikało, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy w sprawie na wniosek A. L. nastąpiło z naruszeniem w toku postępowania art. 21 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

Organ wskazał, że - mając na uwadze poszczególne powody odmowy przyznania pomocy zawarte w piśmie [...] z dnia [...] maja 2013 r. - w odniesieniu do wyjaśnień Wnioskodawcy zawartych w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa stwierdził, odnośnie pkt 1 odmowy ("Brak rysunków charakterystycznych: budynku będącego przedmiotem operacji, nawierzchni chodników, krawężników, trawników - umożliwiających sprawdzenie zakresu rzeczowego wskazanego w kosztorysie oraz pozwalających na identyfikację planowanych do wykonania robót budowlanych i porównania ich z przedmiarem robót oraz miejsca lokalizacji operacji."), że dostarczony przez Wnioskodawcę egzemplarz projektu, na podstawie którego Starostwo Powiatowe w R. w dniu [...].09.2012r. wydało decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...], dla inwestycji "budowa budynku lokalu gastronomicznego" zawiera wystarczającą ilość danych rysunkowych i opisowych umożliwiających sprawdzenie zakresu rzeczowego operacji we wniosku o pomoc.

Odnośnie natomiast pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 pisma ( odpowiednio : "Przedmiar robót budowlanych nie został prawidłowo opracowany ponieważ nie pokazano wyliczenia ilości jednostek przedmiarowych dla działów kosztorysu inwestorskiego o numerze: 3.1, 3.2, 3.3, 3.5. ; "Brak wyliczenia cen jednostkowych wykonania poszczególnych robót dla działów kosztorysu inwestorskiego o numerze: 3.1, 3.2, 3.3, 3.5. " ; "Opracowane wg. WKI działy kosztorysu inwestorskiego o numerze: 3.1, 3.2, 3.3, 3.5 uniemożliwiają identyfikację zakresu rzeczowego robót budowlanych zawartych w poszczególnych pozycjach WKI, uniemożliwiają sprawdzenie cen jednostkowych robót budowlanych oraz uniemożliwiają identyfikację jednostki kosztorysowej. " oraz " Brak możliwości oceny czy kosztorys zawiera poprawnie wyliczoną wartość kosztorysową - działy kosztorysu inwestorskiego o numerze: 3.1, 3.2, 3.3, 3.5 opracowano wg. WKI.") organ rozpatrujący protest wskazał, że uznany przez Starostwo Powiatowe w R. brak wytycznych projektowych dla wykonawczych projektów branżowych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, spowodował konieczność wyliczenia planowanych wartości kosztorysowych robót na podstawie wyceny wskaźnikowej (metoda obliczania wartości kosztorysowej inwestycji - WKI).

Stwierdzono przy tym, że metodę tę zasadnie zastosowano w kosztorysie inwestorskim, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 18 maja 2004 r. w sprawie określania metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego..., jako dozwoloną dla określenia kosztu planowanych inwestycji branżowych w kwestionowanym dziale nr 3 kosztorysu inwestorskiego, stanowiącego załącznik do wniosku.

Powyższe oznacza, zdaniem organu, iż należy uznać wyjaśnienia Wnioskodawcy zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa we wskazanym zakresie. Starostwo Powiatowe w R. na podstawie złożonego przez Wnioskodawcę projektu budowlanego niezawierającego projektów branżowych na wykonanie robót instalacyjnych w budynku, tj.: wodociągowej, kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania oraz gazowej o numerach działów w kosztorysie 3.1, 3.2, 3.3, 3.5 wydało decyzję pozwolenia na budowę. Jednocześnie dostarczony kosztorys uproszczony wykonano w oparciu o przepisy prawa budowlanego, wskazanego w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy.

Organ ostatecznie wskazał, że w związku z powyższym szczegółowego rozliczenia kosztów działu 3 kosztorysu należy dokonać na etapie weryfikacji wniosku o płatność np. poprzez żądanie dostarczenia przez Wnioskodawcę branżowych kosztorysów powykonawczych lub poprzez skierowanie kontroli na miejscu.

W związku z powyższym rozstrzygnięciem - dokonując ponownej oceny wniosku po pozytywnym rozpatrzeniu protestu Skarżącej - pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. ([...]) wezwano Skarżącą ponownie do dostarczenia kosztorysu inwestorskiego, opracowanego metodą kalkulacji uproszczonej. W piśmie tym wskazano, jakie elementy powinien zawierać kosztorys inwestorski oraz wskazano, że tylko taki kosztorys, który zawiera wszystkie wymagane dane, w tym m.in. przedmiar robót budowlanych z wyliczeniem ilości, może być uznany za podstawę do określenia kosztów kwalifikowalnych planowanej operacji gdyż umożliwi on dokonanie oceny racjonalności kosztów wskazanych w zestawieniu rzeczowo - finansowym wniosku o przyznanie pomocy. Wezwano również Skarżącą o dostarczenie poprawnie wykonanych rysunków odnośnie zagospodarowania terenu.

Następnie w dniu [...] sierpnia 2013r. Departament Działań Inwestycyjnych – odpowiadając na pismo Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2013r. zdziwionej – mimo pozytywnego rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – treścią wezwania z [...] sierpnia 2013r., poinformował Skarżącą, że przywrócenie jej wniosku nastąpiło z uwagi na naruszenie przez [...] Oddział Regionalny w toku postępowania przepisu art. 21 ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy.

Z treści pisma podpisanego przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Działań Inwestycyjnych Wydział Odwołań Agencji D. W. wynikało, że na potrzeby weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy, w tym racjonalności, zaproponowanych w zestawieniu rzeczowo - finansowym, kosztów kwalifikowalnych, w przypadku gdy w ramach realizacji operacji planowane jest wykonanie robót budowlanych, wnioskodawca powinien dostarczyć kosztorys inwestorski zawierający podstawę wyceny każdej pozycji ujętej w przedmiarze, umożliwiający jednocześnie sprawdzenie cen jednostkowych robót budowlanych, ustalenie zakresu rzeczowego operacji (np. ile i jaką instalację sanitarną przewiduje się do montażu), a także identyfikację jednostki kosztorysowej. Jedynie w ten sposób opracowany kosztorys inwestorski może być uznany za podstawę do określenia kosztów kwalifikowalnych planowanych do poniesienia przez wnioskodawcę, w ramach operacji, umożliwić ocenę racjonalności tych kosztów, a także przeprowadzenie w przyszłości kontroli na miejscu w celu stwierdzenia poprawności realizacji zakresu rzeczowego operacji.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 24 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.1.2011 r.): "Kontrole administracyjne wniosków o wsparcie obejmują w szczególności weryfikację: kwalifikowalności operacji, dla których wnioskuje się o wsparcie;". Oceny kwalifikowalności zaproponowanych kosztów poszczególnych zadań planowanej operacji, dokonuje się m.in. poprzez weryfikację czy koszty te są adekwatne do planowanego przedsięwzięcia.

Wskazano jednocześnie, że: " ... w treści pisma [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Oddział Regionalny nie zawarł szczegółowych informacji oraz nieprecyzyjnie wskazał istotę dostarczenia kosztorysu inwestorskiego sporządzonego w oparciu o przepisy prawa oraz procedury ARiMR obowiązujące w ww. zakresie, jak również nie żądał dokumentacji branżowej (instalacyjnej). Powyższe uniemożliwiło rzetelną ocenę kwalifikowalności i racjonalności planowanych do poniesienia kosztów. Tym samym, w wyniku przywrócenia wniosku, w związku z wniesionym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, Oddział Regionalny, pismem [...] wezwie Panią do dostarczenia dokumentów/złożenia wyjaśnień, niezbędnych do prawidłowej oceny złożonej przez Panią dokumentacji aplikacyjnej".

Skarżąca nie dostarczyła żądanego przez Agencję (jako jej zdaniem prawidłowo sporządzonego) kosztorysu inwestorskiego opracowanego metodą kalkulacji uproszczonej obejmującego wykonanie robót budowlanych (dział III roboty instalacyjne) w ramach realizowanej operacji co – zdaniem Agencji - uniemożliwiło weryfikację zasadności zakresu rzeczowego planowanej operacji, ocenę kosztów pod względem ich kwalifikowalności, ocenę zasadności ekonomicznej operacji, ocenę racjonalności kosztów robót instalacyjnych. Ponadto, pomimo poinformowania w piśmie z dnia 10 września 2013r. o konieczności dokonania korekty zakresu rzeczowo - finansowego wniosku o przyznanie pomocy Skarżąca nie wyłączyła z kosztów operacji (kosztów budowy budynku lokalu gastronomicznego) kosztów wykonania robót instalacyjnych oraz nie poprawiła stron wniosku o przyznanie pomocy oraz Ekonomicznego Planu Operacji.

Powyższe spowodowało, że ostatecznie zaskarżonym pismem z dnia [...] października 2013r. ([...]), podpisanym przez Dyrektora Departamentu Działań Inwestycyjnych Wydział Odwołań ARiMR D. W., odmówiono Skarżącej przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007-2013, ze względu na zaistnienie okoliczności określonych w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. W uzasadnieniu tej informacji wskazano, że wniosek o przyznanie pomocy złożony w przedmiotowej sprawie nie kwalifikuje się do dalszej oceny z uwagi na niedostarczenie kosztorysu inwestorskiego opracowanego metodą kalkulacji uproszczonej, na wykonanie robót budowlanych w ramach realizowanej operacji. Podkreślono przy tym, że niedostarczenie kosztorysu inwestorskiego opracowanego metodą kalkulacji uproszczonej uniemożliwiło dokonanie oceny pod kątem racjonalności poniesionych kosztów związanych z realizacją operacji, weryfikacji zasadności zakresu rzeczowego planowanej operacji, oceny kosztów pod względem ich kwalifikowalności, sprawdzenia zasadności ekonomicznej inwestycji, odbioru ilościowego i jakościowego zakresu rzeczowego planowanej operacji.

Sąd – rozstrzygając sprawę w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy – nie mógł nie zauważyć ewidentnej rozbieżności pomiędzy cyt. powyżej stanowiskiem organu zaprezentowanym w piśmie z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], które było rozwinięciem rozstrzygnięcia doręczonego Skarżącej z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] dot. uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnymi pismami kierowanymi do strony, a w szczególności cyt. pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. oraz zaskarżoną informacją z dnia [...] października 2013r. nr [...], mimo iż pisma te wydawał ten sam organ i podpisywała je ta sama osoba.

Z treści przywołanych pism i akt administracyjnych wynika ponadto, że Skarżąca nie otrzymała do wiadomości (i nie miała go otrzymać, gdyż było ono skierowane tylko do organu Agencji) treści szczegółowego rozstrzygnięcia uwzględniającego jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], otrzymała jedynie samą informację z tego samego dnia (pismo [...]), z której jedynie wynikało, że wezwanie zostało pozytywnie rozpatrzone i nastąpiło przywrócenie wniosku do ponownej analizy. Skarżąca nie miała zatem możliwości zapoznania się z treścią stanowiska organu odnośnie jej zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, nie wiedziała też, jakie działania winny zostać podjęte przez organ przy ponownej ocenie wniosku.

W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przez organ prowadzący postępowanie przepisu art. 21 ust. 2 w związku z treścią art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Zgodnie z cyt. przepisami w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przy czym przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z treści przywołanych przepisów wynika niezbicie, że organ winien przestrzegać zasad takiego prowadzenia postępowania, aby strona nie poniosła z tytułu działania organu niezawinionych przez nią strat. Strona postępowania, mającego na celu przyznanie pomocy, jest oczywiście zobowiązana do przedstawienia wszelkich dowodów na poparcie swojego wniosku, jednakże nie może być wprowadzana przez organ w błąd, ponadto organ nie może w prowadzonym postepowaniu wybiórczo informować strony o podejmowanych przez siebie rozstrzygnięciach, a z takim właśnie działaniem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Nałożony na organ wskazany powyżej obowiązek stania na straży praworządności należy rozumieć jako odpowiednik zasady legalności działania, zawartej odpowiednio w przepisie art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) czy w art. 120 i art. 121 Ordynacji podatkowej(O.p.).

Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie przyjęto, że z treści zasady państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, mieści się niewątpliwie prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich. Z tych samych powodów w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (patrz: wyrok NSA z dnia 19 października 1999 r., sygn. akt V SA 250/93, ONSA 1994, nr 2, poz. 84).

Zasada praworządności, zwana także zasadą legalności i praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. i początkowej części art. 7 k.p.a., jest także zasadą konstytucyjną. Artykuł 7 Konstytucji RP, stanowiąc szeroko, iż "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", obejmuje podmiotowo nie tylko organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne, ale także inne podmioty uprawnione do stosowania prawa. Przepis ten nawiązuje zresztą do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Nawiązanie do tych zasad w art. 6 k.p.a. oraz umieszczenie jej jako pierwszej w rozdziale 2 k.p.a. świadczy, iż jest to podstawowa zasada ogólna postępowania administracyjnego (patrz: Z. Kmieciak, Ogólne zasady postępowania administracyjnego, s. 47 i n.). W doktrynie prawa administracyjnego zaliczana jest do tzw. pierwotnych zasad idei stosowania prawa (patrz: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne. Komentarz., s. 32). W konsekwencji organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne, jest zobowiązany przestrzegać zasady praworządności we wszystkich stadiach postępowania i w odniesieniu do wszystkich uczestników tego postępowania. Zasady tej nie wyłącza więc np. zasada dyspozytywności strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem nawet w sytuacji, gdy strona wycofa odwołanie, organ administracyjny na podstawie art. 137 k.p.a. może nie uwzględnić tego cofnięcia, o ile prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny (patrz: M. Wierzbowski [w:] M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne. Komentarz., s. 19).

Na problematykę tę zwrócił także uwagę NSA w wyroku z dnia 19 października 1993 r., sygn. akt V SA 250/93 (ONSA 1994, nr 2, poz. 84) stwierdzając, że "Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego. (...) w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodnie z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania". Podobne stanowisko sąd ten zajął w wyroku z dnia 28 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 1229/96, LEX nr 47188) oraz z dnia 11 lutego 1998 r. (sygn. akt IV SA 729/96, LEX nr 45963), w którym wskazał, że organ administracyjny winien spełniać "funkcję gwaranta i strażnika praworządności, co w przypadku akceptacji poczynań stron stosunku prawno-administracyjnego ma oznaczać, że poczynania te są legalne i że w niczym nie naruszyły porządku prawnego" (patrz: Cz. Martysz, komentarz do art. 6, [w] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1 - 104, LEX 2010, wyd. III).

Trzeba też wskazać, że próbę wyjaśnienia istoty zasady legalizmu podjął TK w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. (wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34). Mianowicie TK zauważył, iż art. 7 Konstytucji RP - określany jako przepis wyrażający zasadę legalizmu - z reguły nie jest, z uwagi na swój poziom abstrakcji, adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności ustaw, przynajmniej jeśli chodzi o badanie ich treści. Przepis ten nakłada przede wszystkim na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi. Z art. 7 Konstytucji RP nie wypływają inne uprawnienia poza wynikającymi już z innych norm prawnych. Jego "samoistne" znaczenie sprowadzić można do interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone Podobnie zasadę tę interpretuje orzecznictwo NSA, np. w orzeczeniu z dnia 26 lutego 2001 r. NSA przypominał, iż art. 120 O.p. stanowi, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że w postępowaniu podatkowym nie ma zastosowania zasada, że dozwolone jest wszystko to, co nie jest przez prawo zakazane (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2001 r., sygn. akt III SA 167/00, LEX nr 47930).

Również w myśl art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Zasada prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych jest jedną z podstawowych zasad prowadzenia postępowania podatkowego. Oznacza ona zakaz przerzucania na podatnika błędów lub uchybień popełnionych przez ustawodawcę lub przez organy podatkowe. Zasady zaufania do organów podatkowych nie można odczytywać w oderwaniu od zawartej w art. 120 O.p. zasady legalizmu i praworządności, które nakazują organom podatkowym działać na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa i w toku postępowania stać na straży praworządności. Zasady te realizują bowiem normy konstytucyjne, w tym art. 2 Konstytucji RP.

Z kolei art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powołana norma ma charakter generalny, co oznacza, że wywodzone są z niej inne zasady ogólne dotyczące w szczególności stanowienia prawa, czy prowadzenia postępowania administracyjnego. Wynika z niej między innymi zasada pewności prawa podatkowego oraz zasada sprawiedliwości, a także zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skoro jest to norma generalna, to do jej naruszenia w postępowaniu administracyjnym dojść może w związku z naruszeniem innych norm, które były bądź powinny być stosowane w tym postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że aby skutecznie podnieść w skardze kasacyjnej naruszenie zasady państwa prawnego trzeba wykazać, że sąd naruszając (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego (patrz: wyroki NSA: z dnia 11 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 36/05, LEX nr 166070; z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 250/06, LEX nr 317893).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że postępowanie budzące zaufanie to przede wszystkim postępowanie staranne, czyli prowadzone dokładnie i rzetelnie. Jednocześnie postępowanie prowadzone w sposób budzący zaufanie musi być merytorycznie poprawne, w którym ocenie podlegają wszystkie elementy danego stosunku prawnego (patrz: wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r., sygn. akt I FSK 185/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych rozważań dla Sądu niewątpliwie nagannym jest postępowanie mające na celu nieinformowanie wnioskodawcy o podejmowanych przez organ działaniach przy ocenie jego wniosku, bowiem tylko w ten sposób można określić działanie organu, który tylko i wyłącznie w piśmie przeznaczonym do użytku służbowego określa uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia podjętego po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wskazując w nim, jakie argumenty wnioskodawcy uznał za słuszne i określając sposób działania organu podczas ponownej oceny wniosku.

Równie nieznajdujące aprobaty Sądu jest kolejne postepowanie organu, który z nieznanych Sądowi powodów zmienia swoje postrzeganie sprawy i odmiennie od przyjętego w pierwotnym rozstrzygnięciu (zawartym w piśmie [...] z dnia [...] lipca 2013r.) nakazuje rozstrzygnąć w sprawie, bowiem pismo to (z dnia [...] sierpnia 2013r., tym razem skierowane do Skarżącej) jest również doręczane organowi prowadzącemu ponowną ocenę.

W takim przypadku rodzi się zresztą wątpliwość, które z tych rozstrzygnięć – z [...] lipca 2013r. czy też z [...] sierpnia 2013r. – winien brać jako wiążące Oddział Regionalny ARiMR przy ponownej ocenie wniosku.

Tym samym należy stwierdzić, że organy - odmawiając pomocy po ponownej ocenie z uwagi na nieprawidłowe uzupełnienie wniosku i wskazując jako przyczynę odmowy nieusunięcie braków formalnych wniosku, uprzednio nie doręczając Skarżącej uzasadnienia uznania przez organ wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz wskazania, jakie ostatecznie są powody tego uznania - dokonały tego z innym naruszeniem przepisów postępowania tj. przepisów art. 21 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie – z uwagi na wagę wskazanego naruszenia i jego wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy – Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Z tych wszystkich przyczyn organ winien dokonać oceny wniosku przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust.1 litera c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.