Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 101/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 39
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 lipca 2010 r. Nr [...].


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S., decyzją z dnia 13 lipca 2005 r. nr [...], udzielił Z. D. pomocy w formie celowego zasiłku pieniężnego z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, w wysokości 80 zł. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 100 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 108 kpa. Organ wskazał, iż wnioskująca spełnia przesłanki z art. 8 ust. 1 oraz z art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej, gdyż jest osobą bezrobotną a dochód miesięczny w jej rodzinie wynosi 820,00 zł.

Z uwagi na fakt wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji z dnia 13 lipca 2005 r. a nie znanych wcześniej organowi, który wydał decyzją, Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147, art. 149 § 1 i 2 i art. 150 kpa, decyzją z dnia 9 lutego 2009 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta S. z dnia 13 lipca 2005 r. nr [...]. Prezydent wyjaśnił, iż z zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy w M. wynika, że Z. D. jest od dnia 3 czerwca 1985 r. właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,0762 ha przeliczeniowe. Jednakże w składanych do tej pory oświadczeniach majątkowych i wywiadach środowiskowych wnioskująca nie wykazała tej okoliczności.

Następnie, Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił w całości 43 własne decyzje wydane w okresie od 10 maja 2004 r. do dnia 5 września 2008 r. przyznające zasiłki celowe na potrzeby bieżące, zakup żywności, na zaopatrzenie świąteczne oraz szkolne a także na dofinansowanie wypoczynku letniego dziecka i odmówił przyznania tych zasiłków. Organ wyjaśnił, iż po uwzględnieniu dochodu uzyskanego przez Z. D. z gospodarstwa rolnego, dochód rodziny wnioskującej przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r. nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 12 lutego 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na uchybienia proceduralne.

MOPR w S. ponownie rozpoznając sprawę w dniu 14 czerwca 2010 r. zawiadomił Z. D. o wszczęciu postępowania. Następnie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 150, 151 § 1 pkt 2 kpa, decyzją z dnia 26 lipca 2010 r. nr [...], Prezydent Miasta S. uchylił w całości decyzję własną z dnia 13 lipca 2005 r. i jednocześnie orzekł o odmowie przyznania Z. D. zasiłku celowego. Organ wskazał, iż w trakcie przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego ustalono, że po uwzględnieniu dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego dochód rodziny wnioskującej wynosi 1998,78 zł. a zatem przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 948,00 zł. Tym samym Z. D. nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego.

Z. D. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołująca się przyznała, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 6,0762 ha przeliczeniowego, jednakże nie uzyskuje żadnego dochodu z tej nieruchomości, albowiem w marcu 2005 r. użyczyła ją bezpłatnie A. S., który utrzymuje grunty orne w należytym stanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia 19 października 2010 r. nr SKO.41/VI/9141/716/10, wydaną na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 26 lipca 2010 r. w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji decyzją (a nie postanowieniem) z dnia 9 lutego 2010 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami, powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Następnie Kolegium wskazało, iż stosownie do powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia, po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Kolegium ustaliło, iż taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 39 ust 1 i 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej oraz osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza (w dniu wydania uchylonej decyzji) kwoty 316,00 zł.

Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, iż decyzją z dnia 13 lipca 2005 r. przyznano Z. D. zasiłek celowy w wysokości 80,00 zł., ponieważ w dacie przyznania zasiłku spełniała przesłanki uprawniające do jego otrzymania.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, iż pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych,

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach,

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

Z kolei art. 8 ust. 9 ustawy podaje, iż z 1ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194,00 zł (w dacie wydania decyzji). Jest to tzw. zryczałtowany tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 1292/09). Organ wyjaśnił, że powyższy przepis nie przewiduje żadnych wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Bez znaczenia jest zatem czy gospodarstwo rolne jest uprawiane osobiście czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09).

Mając powyższe na uwadze Kolegium ustaliło, że skoro skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,0762 ha przeliczeniowego, to jej miesięczny dochód z gospodarstwa rolnego wynosi 1178,78 zł. (6,0762 x 194 zł = 1178,78 zł), a łączny dochód rodziny po doliczeniu świadczeń rodzinnych i alimentów (820 zł) wynosi 1998,78 zł, a tym samym przekracza kryterium dochodowe rodziny, które w rozpoznawanej sprawie wynosi 948 zł (316 zł x 3 osoby). Powyższe oznacza, że skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku okresowego.

W ocenie Kolegium, skoro w rozpoznawanej sprawie wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna, to organ I instancji wznawiając postępowanie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa i uchylając jednocześnie decyzję z dnia 13 lipca 2005 r. oraz orzekając o odmowie przyznania zasiłku okresowego w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa, działał zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Z. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca podniosła, iż nie uzyskuje dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego a ponadto nielogicznym, w jej ocenie, jest przypisywanie jej dochodu z gospodarstwa rolnego, które nie jest w jej władaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa, a tym samym skarga Z. D. zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, iż zgodnie z treścią 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną postępowanie może zostać wznowione, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Organ wznawiający postępowanie z wymienionych przyczyn powinien mieć na uwadze, iż uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu z przyczyn określonych w punkcie 1 i 2 wskazanego art. 145 kpa może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn określonych w punkcie od 3 do 8, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat (art. 146 § 1 kpa). Ponadto nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż zarówno przesłanka wynikająca z art. 146 § 1 jak i z art. 146 § 2 kpa, nie uniemożliwia wznowienia postępowania, a jedynie uniemożliwia uchylenie decyzji w wyniku wznowienia. Tym samym, gdy organ administracji podejmie postępowanie wznowieniowe i w jego trakcie stwierdzi, że upłynął już termin przewidziany w art. 146 § kpa od doręczenia lub ogłoszenia stronom decyzji lub gdy stwierdzi, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to fakt ten nie zwalania tego organu z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania wyłącznie co do przyczyny tego wznowienia. W tej sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie wznowieniowe stwierdzi naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, nie może jej jednak uchylić a jedynie stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1965/98, Baza orzeczeń LEX nr 48560) i wskazać - w uzasadnieniu – okoliczności objęte przepisem art. 146 § 1 lub art. 146 § 2 kpa, z powodu których nie uchylił decyzji (por. wyrok WSA W Krakowie z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Kr 805/07, Baza orzeczeń LEX nr 460709).

Jedną z negatywnych przesłanek uniemożliwiających uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym jest upływ terminu przedawnienia, który wynosi 5 lub 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Termin ten jest terminem prekluzyjnym i nie może on zostać przywrócony na zasadach ogólnych wynikających z art. 58 kpa Dotyczy on bowiem czynności organu, nie zaś czynności zainteresowanego. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania , organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 463/05, Baza orzeczeń LEX nr 198863). Ponadto treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, czyli niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Dla określenia, czy zachodzi przesłanka z art. 146 § 1 kpa, kluczowe znaczenie ma fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie. Fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji powinien być w odpowiedni sposób udokumentowany, w każdym razie nie można go domniemywać.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 13 lipca 2005 r. została bezspornie doręczona skarżącej w dniu 18 lipca 2005 r. Skarżąca własnoręcznie potwierdziła odbiór tej decyzji na jej oryginale, jak wynika z akt administracyjnych taki sposób doręczania skarżącej decyzji I instancji był przyjęty i aprobowany w postępowaniach toczących się z jej wniosku. Pozostaje także poza sporem, że decyzja z 13 lipca 2005 r. stała się ostateczna. Postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 13 lipca 2005 r. zostało wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, organ bowiem uznał, że wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania decyzji a nieznana organowi polegająca na tym, że skarżąca była w dacie wydania decyzji i jest nadal właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,0762 ha przeliczeniowego. Tym samym, stosownie do normy wyrażonej w art. 146 § 1 kpa, organ miał 5 lat liczonych od dnia 18 lipca 2005 r. na uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 13 lipca 2005 r. Tymczasem decyzja organu I instancji o uchyleniu w całości decyzji własnej z dnia 13 lipca 2005 r. i odmowie przyznania zasiłku okresowego zapadła w dniu 26 lipca 2010 r., a więc po upływie 5 – letniego okresu przedawnienia właściwego w okolicznościach niniejszej sprawy, co było niedopuszczalne w świetle art. 146 § 1 kpa. Oceny takiej nie może zmienić okoliczność, iż w decyzji I instancji wskazany został, jako podstawa rozstrzygnięcia, art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Przepis ten reguluje inną podstawę wznowienia, która w niniejszej sprawie, zważywszy na treść "decyzji" o wznowieniu nie miała miejsca. Także w zaskarżonej decyzji Kolegium ustalono, iż przyczyna wznowienia oparta została o przesłankę uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Jak już wyżej zostało wyjaśnione, w przypadku upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej organ prowadzący postępowanie nie ma podstaw do jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 3 - 8 kpa, traci więc uprawnienie do badania, czy decyzja powinna lub nie powinna być uchylona, może jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Tym samym oba rozstrzygające sprawę organy administracji naruszyły przepis art. 146 § 1 kpa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium naruszyło również w sposób istotny przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując w mocy decyzję wadliwą.

Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien zatem uwzględnić istnienie negatywnej przesłanki określonej w art. 146 § 1 kpa, ograniczającej dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia i uwzględnić treść przepisu art. 150 § 2 kpa.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 oraz art. 119 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.