Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 288/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art.77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 151, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. art. 59 f
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 584/07 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za odstępstwo od pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzony został przez Starostę Powiatu Słupskiego projekt budowlany i udzielone zostało A. P. pozwolenie na budowę budynku hotelowego na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w U.. Na podstawie tego pozwolenia inwestor wzniósł określony w nim budynek i w dniu 18 lipca 2006 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o ukończeniu budowy. W toku obowiązkowej kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ stwierdził istotne odstępstwa w wybudowanym obiekcie budowlanym w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności ustalił, iż wbrew treści tego projektu nie zamontowano w budynku dźwigu osobowego, nie obsadzono drzwi przeciwpożarowych na klatce schodowej stanowiącej drogę ewakuacyjną, dokonano zmiany układu ścianek działowych, wykonano podejścia wodno-kanalizacyjne na nieużytkowanym poddaszu i nie zakończono robot wykończeniowych na tym poddaszu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Słupskiego uznał na tej podstawie, iż budynek nie zapewnia warunków niezbędnych do korzystania przez osoby niepełnosprawne i decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. wydanym na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wymierzył inwestorowi karę w wysokości 7.500 zł.

Wymienione postanowienie A. P. zaskarżył zażaleniem podnosząc, iż organ dokonał ustaleń na podstawie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2006 r., ustalając nieaktualny już stan faktyczny, bowiem skarżący systematycznie wykonywał prace eliminujące stwierdzone w trakcie tej kontroli nieprawidłowości. Po rozpoznaniu tego zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i wymierzył A. P. karę w wysokości 7.500 zł za nieprawidłowości przy realizacji budynku hotelowego wybudowanego przy ul. [...] w U.. Organ podał, że w czasie drugiej kontroli przedmiotowego budynku przeprowadzonej w dniu 3 listopada 2006 r. stwierdzono usunięcie tylko części usterek i nieprawidłowości stwierdzonych w dniu 8 sierpnia 2006 r. Stwierdzono, że inwestor w dalszym ciągu nie zamontował w budynku dźwigu osobowego. Z tego względu wymierzenie grzywny było uzasadnione, lecz zaskarżone postanowienie zostało sprecyzowane niewłaściwie i wymagało prawidłowego sformułowania stwierdzającego, że kara została wymierzona za nieprawidłowości wymienione w art. 59a ust. 2 pkt 2f Prawa budowlanego.

Wymienione postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. P.. Skarżący wniósł o uchylenie tego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 59f Prawa budowlanego poprzez wymierzenie kary bez przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a wymienionej ustawy, a także naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący podniósł, iż organ nie podjął koniecznych działań mających na celu ustalenie faktu zamontowania dźwigu osobowego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, lecz oparł się na nieaktualnych wynikach obowiązkowych kontroli przeprowadzonych przed kilkakrotnym uchyleniem rozstrzygnięć Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bez uaktualnienia wyników tych kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 17 października 2007 r. skargę oddalił jako nieuzasadnioną – Sąd stwierdził, że w wyniku dwukrotnej kontroli przeprowadzonej w dniach 8 sierpnia i 3 września 2006 r. organ stwierdził w sposób niebudzący wątpliwości, że w budowanym przez skarżącego budynku hotelowym nie został zamontowany przewidziany projektem dźwig osobowy. Stwierdził następnie, że skarżący faktu tego nie kwestionował, w pismach procesowych wyjaśnił, że nie dokonał tego ze względu na znaczne koszty oraz że podpisał umowę o zainstalowaniu dźwigu w dniach 22-25 maja 2007 r. Zobowiązał się przy tym powiadomić organ I instancji o zakończeniu instalacji i odebraniu dźwigu, lecz do wydania zaskarżonego postanowienie nie udzielił takiej informacji. Sąd stwierdził, że przeprowadzenie kolejnej kontroli byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby przedmiotowy dźwig został zamontowany przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia, to jest przed dniem [...] czerwca 2007 r. Nadto podał, że skarżący nie kwestionował prawidłowości ustalenia wysokości przedmiotowej kary.

Wymieniony wyrok zaskarżył A. P. skargą kasacyjną sporządzoną przez adw. K. L.. Wyrokowi temu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), polegające na wymierzeniu kary bez przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ww. ustawy,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, gdyż nie podjęto wszelkich działań mających na celu ustalenie faktu zamontowania dźwigu osobowego na dzień wydania postanowienia oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Powołując się na art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. i protokołu czynności poprzedzających wydanie pierwszej decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia transportu bliskiego na okoliczność, że dźwig został zamontowany i oddany do użytku przed dniem [...] czerwca 2007 r. Dokumenty te zostały załączone do skargi kasacyjnej.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący stwierdził, że obowiązek wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy spoczywa w postępowaniu administracyjnym nie na stronach postępowania, lecz na organie administracyjnym prowadzącym to postępowanie. Składając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 10 maja 2007 r. skarżący nie mógł powiadomić o zamontowaniu dźwigu osobowego, gdyż urządzenia tego nie było jeszcze w budowanym budynku. Zostało ono wybudowane i oddane do eksploatacji przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, to jest do dnia 1 czerwca 2007 r. Organ odwoławczy rozpoznający sprawę ponownie winien był poprzedzić wydanie decyzji obowiązkową kontrolą wybudowanego obiektu, która doprowadziłaby do wniosku, iż brak jest podstaw do wymierzenia inwestorowi kary.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na fakcie zainstalowania na przełomie maja i czerwca 2007 r. brakującej windy w budowanym przez skarżącego budynku hotelowym, którego to faktu nie znał organ odwoławczy ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dacie wydawania swoich orzeczeń. Ten istotny dla wyniku sprawy fakt nie został uwzględniony przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, mimo iż stanowił nową okoliczność faktyczna istniejącą w dacie wydania decyzji i nieznaną organowi, który wydał tę decyzję. Jest to więc podstawa wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego uzasadnia uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji lub zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie miało miejsce także naruszenie prawa, skutkiem którego powstała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego. Rozpoznający sprawę organ odwoławczy winien był bowiem wyjaśnić, czy w dacie wydawania zaskarżonego do Sądu postanowienia, to jest w dniu [...] czerwca 2007 r. został zamontowany w przedmiotowym budynku sporny dźwig osobowy. Obowiązek wyjaśnienia istotnych dla wyniku sprawy okoliczności faktycznych spoczywa bowiem w postępowaniu administracyjnym na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) Zasady tej nie podważa fakt zobowiązania się skarżącego do zawiadomienia organu o zamontowaniu tego urządzenia oraz niewykonanie tego obowiązku. Takie nierzetelne postępowanie strony może ewentualnie znaleźć odbicie w orzeczeniu o kosztach postępowania, lecz nie zwalnia organu od obowiązku wyjaśnienia sprawy. Wyjaśnienie to było przy tym w pełni możliwe, skoro skarżący jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia informował organ, że podpisał umowę o zainstalowanie dźwigu w dnach 22-25 maja 2007 r. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ mógł więc wyjaśnić, czy stwierdzone protokołami kontroli przeprowadzonymi w 2006 r. braki i odstępstwa od projektu budowlanego zostały już usunięte. Powstanie podstawy do wznowienia postępowania było więc skutkiem naruszenia przez organ przepisów k.p.a. i fakt ten uzasadniał uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W tej sytuacji skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi skierowanej do WSA, mimo istnienia podstawy do jej uwzględnienia. Trafny jest też zarzut naruszenia art. 59f Prawa budowlanego przez zastosowanie tego przepisu do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyrok i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 wymienionej ustawy NSA odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż skarżący swoją bezczynnością przyczynił się do wyjaśnienia istotnych dla wyniku sprawy okoliczności dopiero w postępowaniu kasacyjnym.