Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 253/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 575/19 w sprawie ze skargi R. Ł. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rz. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wyłączenie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 575/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wyłączenie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, oddalono skargę.

Wyrok ten zapadł w poniżej przedstawionymi, a przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji, stanie prawnym i faktycznym.

Zaskarżonym postanowieniem Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rz. (dalej: "PWINGiK") utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 K.p.a. postanowienie Starosty Powiatu Rz. z dnia [...] marca 2019 r., którym odmówiono R. Ł. (dalej "skarżący") wszczęcia postępowania w sprawie, którą określił jako "unieważnienie inwentaryzacji znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rz., dotyczącej nielegalnej budowy drogi gminnej". Organ przyjął, że skarżący w istocie domaga się w swoim wniosku wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, wpisanego do ewidencji materiałów zasobu w dniu [...] grudnia 2017 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], dotyczącego inwentaryzacji powykonawczej odcinka drogi gminnej w miejscowości N., obejmującego działki nr [...] na odcinku z działką nr [...], stanowiącą własność skarżącego i A. Ł. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2020 poz. 276) dalej "P.g.k." z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyłącza się takie materiały, które utraciły przydatność użytkową. O tym, jakie materiały utraciły taką przydatność decyduje natomiast komisja powołana przez organ prowadzący zasób, powołana w trybie § 27 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1183) - dalej: "rozporządzenie". Ze wskazanych przepisów nie wynika, aby wyłączenie dokumentacji z zasobu mogło nastąpić na żądanie strony, która nie zgadza się z treścią takiego materiału. Oznacza to, że strona nie jest uprawniona do żądania wyłączenia określonej dokumentacji w zasobu geodezyjnego.

PWINGiK podzielił stanowisko organu I instancji traktując wniosek skarżącego jako żądanie wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego inwentaryzacji powykonawczej drogi gminnej. Wskazał, że przepisy nie przewidują możliwości "unieważnienia" dokumentacji technicznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a jedynie jej wyłączenie z zasobu, w sytuacji utracenia przez nią przydatności użytkowej. Brak jest jednakże możliwości skutecznego domagania się przez stronę wszczęcia na jej wniosek postępowania w tym przedmiocie. Odnosząc się natomiast do kwestii przywrócenia poprzedniego przebiegu granic oraz ujawnienia podziału działki skarżącego organ odwoławczy podał, że w tej kwestii organ I instancji prowadzi odrębne postępowanie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący podniósł, że jego żądania odnosiły się do nieprawidłowej weryfikacji zawartości sporządzonego operatu technicznego w zakresie określonym art. 12b ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 3 P.g.k. przez organ I instancji i w tym też zakresie domagał się wznowienia postępowania. Istniała bowiem możliwość uznania przez Starostę, że operat jest nieprawidłowy i nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy pracy geodezyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 12b ust. 6-8 P.g.k. Zarzucił błędną wykładnię art. 61a § 1 w zw. z art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez odebranie mu możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia jego interesu prawnego. Nadto zarzucił PWINGiK nie odniesienie się do zarzutów zażalenia i pominięcie, że wolą skarżącego było wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości "prawnej i merytorycznej oraz geodezyjnej i kartograficznej" tych materiałów, a zatem nie usunięcie tej dokumentacji z zasobu, ale jej unieważnienie na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., zastosowanego przez analogię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." uznając, że żądanie skarżącego obejmowało prowadzenie postępowania, którego nie przewidują przepisy prawa, a więc w sprawie zaszła okoliczność, o której mowa w art. 61a K.p.a., obligująca do odmowy wszczęcia postępowania. ‘

Sąd I instancji odwołał się do brzmienia art. 40 ust. 4 P.g.k., zgodnie z którym materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które utraciły przydatność użytkową, podlegają wyłączeniu z tego zasobu, przy czym ta część, która stanowi materiały archiwalne, jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych. Sąd uznał też za zasadne stwierdzenie organu I instancji, co do tego, że stosownie do § 27 ust. 1 - 3 rozporządzenia, wyłączenie materiałów z zasobu z przyczyn określonych w art. 40 ust. 4 P.g.k. nie może nastąpić na żądanie podmiotu, który nie zgadza się z treścią tego zasobu. Tym samym podmiot ten nie jest również uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, gdyż prowadzenia tego typu postępowania z wniosku strony nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. O tym, jakie materiały utraciły przydatność użytkową decyduje komisja, o której mowa w § 27 rozporządzenia, a nie starosta powiatu, działający jako organ administracji geodezyjno- kartograficznej.

Sąd wskazał także na brak regulacji normującej "unieważnienie" dokumentacji technicznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w konsekwencji przyjął za zasadne zastosowanie przez organy art. 61 a K.p.a. Zaszły bowiem "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania", o których mowa w tym przepisie.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez wyznaczonego przez skarżącego pełnomocnika zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Wskazując na obie podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 w związku z art. 61a § 1 w. zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 15 K.p.a poprzez nieuchylenie postanowienia PWINGiK oraz błędne przyjęcie, że skarżący żąda wyłączenia dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż jako stronie takie uprawnienie mu nie przysługuje, podczas gdy właściwa treść jego żądania nie została należycie zweryfikowana, przez co ostatecznie skarżący został pozbawiony możliwości ochrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz dwuinstancyjności postępowania;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15 K.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia PWINGiK pomimo, iż w toku prowadzonego przez niego postępowania nie rozpoznano istoty sprawy w wyniku nie odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w treści zażalenia na postanowienie Starosty Rzeszowskiego i w konsekwencji utrzymano w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji a przez to naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz dwuinstancyjności postępowania;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 7a, art. 8. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów administracji obu instancji w sytuacji, gdy w toku prowadzonego do ich wydania postępowania administracyjnego zaniechano wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy oraz pełnej jego oceny z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wskazujących na to, że żądanie skarżącego mogło dotyczyć innego postępowania w efekcie również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej, rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony i swobodnej oceny dowodów;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 K.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów administracji obu instancji w sytuacji, gdy uzasadnienia wydanych przez nie orzeczeń uniemożliwiają odtworzenie procesu decyzyjnego obu organów i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia;

art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez należytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, co skutkuje brakiem możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy i procesu rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a w konsekwencji merytoryczne odniesienie się do zapadłego orzeczenia,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono przede wszystkim błędne odczytanie treści żądania skarżącego. Zauważono, że z jego udziałem toczyły się równolegle dwa postępowania. Starosta Rz. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania (pismo z dnia [...] marca 2019 r. znak [...]) co uczynił w piśmie skierowanym do organu I instancji. Sprecyzował w miarę posiadanych przez siebie umiejętności przedmiot żądania, jednak skierował pismo mylnie do drugiego, prowadzonego postępowania, mającego związek z przedmiotowym. Organ I instancji posiadał zatem o powyższym wiedzę z urzędu, zaś powyższe należało uwzględnić zgodnie z treścią dyspozycji art. 77 § 4 K.p.a. Organ II instancji postępowania w powyższym zakresie nie uzupełnił oraz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o umorzeniu postepowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a więc, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ograniczył się natomiast do powielenia ustaleń organów obu instancji nie odnosząc się w tym zakresie do argumentów podniesionych w skardze. Jedynie zdawkowo odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w treści skargi. Dokonał w istocie iluzorycznej kontroli zaskarżonych decyzji

Po przedstawieniu szerokiej wykładni art. 141 § 4 P.p.s.a dokonanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom nałożonym na sądy administracyjne I instancji treścią wskazanego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zbyt syntetycznie podszedł do rozstrzygnięcia zarzutów podniesionych w skardze, co sprawia, iż przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej lakonicznego wyjaśnienia nie sposób uznać za zupełne i wystarczające tak dla zaznajomienia strony z motywami jakimi się kierowano jak i dla właściwej kontroli orzeczenia.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że rozstrzygnięcie Starosty Rz. oparte jest na wadliwej ocenie treści jego wniosku złożonego organowi. Uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia uniemożliwia odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia w tej części. Brak rzetelnego uzasadnienia zaskarżonych postanowień oznacza według skarżącego kasacyjnie, że organy obu instancji nie tylko naruszyły przepisy określające wymagania, jakie postanowienie powinno spełniać, ale dopuściły się obrazy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. praworządności (art. 6 K.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 K.p.a.), informowania i przekonywania stron (art. 9, art. 11 K.p.a.).

Skarżący kasacyjnie stwierdził nadto, że organ II instancji nie rozpatrzył sprawy po raz drugi, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, pod względem merytorycznym.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa wskazał, że brak odniesienia się do zarzutu odwołania, świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy istoty sprawy w jej całokształcie, co dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a, gdyż organ II instancji rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu.

Podsumowując, skarżący kasacyjnie wskazał, że pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonych postanowień dotkniętych wskazanymi wadami, stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji nie tylko przepisów P.p.s.a. ale również przepisów procedury administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Granice te wyznaczają przedstawione zarzuty, wskazane w oparciu o właściwe podstawy kasacyjne. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a analiza przedstawionych zarzutów prowadzi do wniosku, że sporządzone są one na tyle ogólnikowo, że zasadniczo nie jest możliwe odczytanie wad przypisywanych Sądowi I instancji, a w konsekwencji przeprowadzenie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.

Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. określeniami "zbyt syntetyczne i lakoniczne (...) odniesienie się do skargi" nie wskazuje na to, że Sąd I instancji nie zawarł w swoim uzasadnieniu wszystkich elementów wskazanych w tym przepisie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w kontrolowanym uzasadnieniu wywód pozwala na prześledzenie założeń, które stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Pozostałe zarzuty skonstruowane w istocie na podstawie tożsamych przepisów zestawionych w różnych konfiguracjach wskazywać mają, jak wynika z ich uzasadnienia, na zaniechanie przez organy prawidłowego odczytania intencji skarżącego kasacyjnie. Przyjęto bowiem wadliwie, że skarżący kasacyjnie inicjując postępowanie, zmierzał do wyłączenia dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W konsekwencji nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego. Uchybienie to, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie zostało zauważone przez Sąd I instancji. Ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wyjaśnia się jednak, jaki był rzeczywisty cel skarżącego kasacyjnie, jako wnioskodawcy.

Cel taki wskazany jest w treści skargi skierowanej do Sądu I instancji, jak i w treści zażalenia na postanowienie Starosty Rz. Zaprzeczając, by swoim żądaniem skarżący objął wyłączenie dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wskazuje się natomiast jako żądanie "unieważnienie inwentaryzacji powykonawczej opracowanej przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego".

Umknęło jednak uwadze skarżącego kasacyjnie, że organ odwoławczy w kontrolowanym przez Sąd I instancji postanowieniu odniósł się do stanowiska skarżącego kasacyjnie i wyjaśnił, że przepisy prawa nie przewidują "unieważnienia" dokumentacji technicznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przewidują natomiast wyłączenie dokumentacji z zasobu. Przyczyną wyłączenia jest utrata przydatności dokumentacji i brak podstaw prawnych pozwalających na przeprowadzenie tej czynności na żądanie strony, która nie zgadza się z jej treścią. Organ poinformował nadto skarżącego, że toczy się odrębne postępowanie administracyjne dotyczące wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Sąd natomiast, podzielając pogląd organów wskazał, że wyłączenie materiałów z zasobu z przyczyn określonych w art. 40 ust. 4 P.g.k. nie może nastąpić na żądanie podmiotu, który nie zgadza się z treścią tego zasobu. Tym samym podmiot ten nie jest również uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, gdyż prowadzenia tego typu postępowania z wniosku strony nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. O tym, jakie materiały utraciły przydatność użytkową decyduje komisja, o której mowa w § 27 rozporządzenia. Sąd wskazał także na brak regulacji pozwalającej na "unieważnienie" dokumentacji technicznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek zarzutu, a nawet argumentacji, pozwalających Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, że jej autor kwestionuje przedstawione mu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowisko. Skarżący kasacyjnie twierdzi natomiast wyłącznie, że nie wyjaśniono stanu faktycznego, jednak bez bliższego sprecyzowania w jakim kierunku miałoby to zmierzać.

Przy tak sformułowanych zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało w żadnej mierze podważone przez skarżącego kasacyjnie.

Bez względu na to czy uznać żądanie skarżącego kasacyjnie jako wniosek o wyłączenie dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego czy też jako żądanie unieważnienia inwentaryzacji powykonawczej opracowanej przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego, brak jest podstawy prawnej pozwalającej organowi na prowadzenie sprawy administracyjnej w tym przedmiocie.

Kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie inwentaryzacja stanowi dokumentację techniczną powstałą w wyniku wykonania pracy geodezyjno-kartograficznej, podlegającą przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumentacja ta nie jest aktem administracyjnym. Nie może zatem stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności.

Z treści pism skarżącego kasacyjnie, zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że kwestionując prawidłowość dokumentacji geodezyjnej włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zmierza on tą drogą do podważenia sytuacji prawnej poszczególnych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne przypomnieć, że na skutek przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do zasobu ukształtował się określony stan ewidencyjny, mający charakter trwały i dotyczący sytuacji innych osób. Istotne jest przy tym, że to nie stan ewidencji kształtuje stan prawny, lecz stan prawny wynikający z określonych dokumentów, w których zawarte są określone dane, kształtuje stan ewidencji. Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem stanów prawnych, które zostały ustalone w innym trybie. Zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny.

Spory na tle ustalenia przebiegu spornych granic lub prawa własności nieruchomości nie mogą być zatem rozstrzygane poprzez czy to "unieważnienie", jak formułuje to skarżący kasacyjnie, czy też "wyłączenie", jak ujmuje to Sąd I instancji, dokumentacji geodezyjnej wprowadzonej do zasobów geodezyjnych. Spory te wymagają natomiast przeprowadzenia właściwego postępowania. W postępowaniu tym mogłyby być badane kwestie, których wyjaśnienia niezasadnie skarżący wymagał od PWINGiK. Ten organ jedynie ewidencjonuje ustalone stany prawne i nie posiada kompetencji do samodzielnego przeprowadzania postępowania dowodowego w kwestii prawa własności. Jak wynika z niekwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego, takie postępowanie toczy się przy jego udziale w przedmiocie przywrócenia przebiegu granic oraz podziału jego nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną z uwzględnieniem art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia. Skoro skarga ta okazała się niezasadna, orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.