Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 91/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 86 ust. 1 art. 88 ust. 4, art. 94 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
Teza: Brak wyczerpującego uzasadnienia danej uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa , lecz nie zawsze będzie to istotne naruszenie prawa , skutkujące sankcją nieważności takiego aktu. W przypadku , gdy organ stanowiący zobligowany jest do wydania określonego zarówno co formy jak  i treści aktu , w tym przypadku uchwały , a jej podstawa i obligatoryjne elementy wynikają wprost z upoważnia ustawowego i nie pozostawia się organowi  w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego , to w takiej sytuacji , zbyt zwięzłe  uzasadnienie takiej uchwały stanowi nieistotne naruszenie prawa.

TEZY

Brak wyczerpującego uzasadnienia danej uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa , lecz nie zawsze będzie to istotne naruszenie prawa , skutkujące sankcją nieważności takiego aktu. W przypadku , gdy organ stanowiący zobligowany jest do wydania określonego zarówno co formy jak  i treści aktu , w tym przypadku uchwały , a jej podstawa i obligatoryjne elementy wynikają wprost z upoważnia ustawowego i nie pozostawia się organowi  w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego , to w takiej sytuacji , zbyt zwięzłe  uzasadnienie takiej uchwały stanowi nieistotne naruszenie prawa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spraw.), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg Apteki [...] w J. i [...] w L. na uchwałę Rady Powiatu Lwóweckiego z dnia 8 grudnia 2017 r. nr XXXVII/63/17 w przedmiocie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Lwóweckiego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 8 grudnia 2017 r. nr XXXVII/63/17 wydaną na podstawie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ) , zwanej dalej : u.s.p. oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2142 ze zm.), zwanej dalej: u.p.f., po zasięgnięciu opinii Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski, Burmistrza Gminy i Miasta Gryfów Śląski, Burmistrza Gminy i Miasta Lubomierz, Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk, Burmistrza Miasta i Gminy Wleń oraz Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej, Rada Powiatu Lwóweckiego ustaliła godziny pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Lwóweckiego w roku 2018. W § 1 ust. 2 tej uchwały ustalono rozkład pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Lwóweckiego według załącznika. Do uchwały dołączono harmonogram dyżurów, a w jej uzasadnieniu Rada Powiatu wskazała, że zgodnie z art. 94 ust. 2 u.p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Rozkład aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewnić dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedziele i święta i inne dni wolne od pracy (art. 94 ust. 1). Rada stwierdziła, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały jest dostosowany do potrzeb ludności i zapewnia dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedziele i święta i inne dni wolne od pracy. Został przy tym przesłany do burmistrzów miast i gmin z terenu Powiatu Lwóweckiego i Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem dwóch odrębnych skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Aptekę Z. w J. (dalej: skarżąca ad.1 ) oraz przez aptekę A. w L. (dalej: skarżąca ad.2 ), które wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której nakłada obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów aptek należących odpowiednio do strony skarżącej ad.1 i ad.2 w określonych tygodniach 2018 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca ad. 1 podniosła , że zaskarżona uchwała nałożyła na nią obowiązek dyżuru od poniedziałku od godz. 8.00 do następnego poniedziałku do godz. 8:00 w dniach 29 stycznia – 4 lutego, 24 września-30 września. Tym samym skarżona uchwała nałożyła na prowadzącą aptekę obowiązek dyżuru również w porze nocnej w określonym czasie przez 24 h na dobę. Zdaniem skarżącej, w świetle kryteriów przyjętych przez ustawodawcę a wskazanych w przepisach u.p.f. rozkład pracy aptek nie może być ustalany mechanicznie w oderwaniu od realiów tylko powinien być dostosowany do potrzeb ludności w warunkach codziennych. Należy zatem brać pod uwagę okoliczności istniejące na danym terenie w normalnych codziennych warunkach, takie jak liczba ludności, skupiska placówek aptecznych, możliwość przemieszczania się pomiędzy nimi itp. Przepis art. 94 ust. 2 u.p.f. nie przewiduje, w jakiej formie apteka powinna być dostępna dla pacjentów w nocy oraz czy powinna być otwarta w tradycyjnym tego słowa znaczeniu. Strona skarżąca ad.1 jest, co prawda placówką ochrony zdrowia publicznego, ale nie jest zakładem opieki zdrowotnej i nie udziela świadczeń zdrowotnych. Do obowiązków samorządu lokalnego należy zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego mieszkańców, jednak całkowicie pomija się fakt, że apteki to z jednej strony placówki ochrony zdrowia, z drugiej zaś - przedsiębiorstwa, które utrzymują się wyłącznie z własnych zysków. Wymaganie od właścicieli aptek, by dobrowolnie zgadzali się na generowanie strat jest, co najmniej kontrowersyjne. Tym bardziej, że samorząd narzuca z góry obowiązek pełnienia osobistego dyżuru w aptece, zupełnie nie ponosząc związanych z tym konsekwencji, przede wszystkim finansowych.

Według skarżącej ad.1 dostępność świadczeń, o której mowa w przepisie art. 94 ust. 4 u.p.f. może zostać zapewniona również poprzez dyżur telefoniczny. Jeśli farmaceuta jest dostępny dla swoich pacjentów w porze nocnej pod telefonem, który jest cały czas włączony oraz gdy czas dojazdu z miejsca pełnienia dyżuru do apteki jest krótki, to nie ma żadnych przeszkód, aby ustalić nocne dyżury aptek pod telefonem. W takiej sytuacji nawet w przypadku zaistnienia nagłego, nieprzewidzianego zdarzenia pacjent ma zapewniony szybki dostęp do świadczeń apteki i farmaceuty. Istotne jest jednak, aby pacjenci mieli łatwy dostęp do informacji o numerze dyżurnego telefonu (np. przez Internet, z ulotek w aptekach i przychodniach). Dodatkowo strona skarżąca ad.1 podniosła ,że prowadzący aptekę dyżurowali 24 godziny w określonym czasie , chcąc sprawdzić zapotrzebowanie i okazało się, że popyt na przedmiotowe usługi był zerowy.

Skarżąca ad.1 wywodziła , że apteka Z. usytuowana jest około 20 km od miejsca udzielania świadczeń w ramach pomocy nocnej i świątecznej . a czas dojazdu z miejsca udzielenia pomocy nocnej do apteki wynosi około 30 min., wobec tego farmaceuta ma wystarczającą ilość czasu , aby również jednocześnie z pacjentem po jego telefonie przyjechać do apteki. Dyżur apteki w godzinach nocnych ma na celu zapewnienie dostępu do niezbędnych w danym momencie dla ratowania życia i zdrowia leków czyli tylko i wyłącznie recept w wystawionych danej nocy przez lekarza świątecznej i nocnej pomocy, dyżur nocny nie stanowi sklepu nocnego do realizowania recept, o którym pacjent zapomniał w poprzednich dniach lub zakupu doraźnych leków bez recepty czy suplementów diety. Z tego powodu odległość 20 km powoduje, że pacjenci nie przyjeżdżają do apteki Z. Jeśli pacjent jest w stanie zagrożenia życia - zostaje natychmiast przyjęty do szpitala, jeśli pacjent zostaje odesłany do domu po zaopatrzeniu przez lekarza - czeka kilka godzin i realizuje receptę rano w najbliższej aptece. Dodatkowo skarżąca ad.1 podniosła, że w sąsiednim powiecie lubańskim rada powiatu wzięła pod uwagę potrzeby i wygodę pacjentów i dyżury nocne pełnią tylko i wyłącznie apteki zlokalizowane w Lubaniu , w mieście w którym udzielana jest pomoc nocna. Apteki położone na terenie powiatu lubańskiego, ale w innych miejscowościach oddalonych od przychodni nie pełnią dyżurów całonocnych, gdyż takich potrzeb tam nie ma.

Ponadto skarżąca ad.1 zarzuciła, że w kwestionowanej uchwale brak jest informacji, jakie było stanowisko organów opiniujących , jak również nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia tejże uchwały. Ma to tym większe znaczenie, że Dolnośląska Izba Aptekarska w poprzednich latach negatywnie zaopiniowała projekty uchwał Rady Powiatu Lwóweckiego dotyczących ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Lwóweckiego.

W ocenie skarżącej ad.1 , władze samorządu całkowicie pomijają również fakt, że pełnienie dyżurów nocnych przez aptekę, w której znajdują się środki odurzające i inne substancje, które mogą zostać wykorzystane, jako narkotyczne, jest szczególnie niebezpieczne. Tym samym na podmiot prowadzący aptekę zostaje nałożony - poza koniecznością zapłaty wynagrodzenia dla dyżurującego farmaceuty - dodatkowy obowiązek, zapewnienia bezpieczeństwa i zabezpieczenia apteki oraz pracownika przed ewentualnym wandalizmem czy kradzieżą. To zaś wiąże się z dodatkowymi, wysokimi kosztami, które przedsiębiorca musi wyłożyć z własnych środków finansowych. Wydatki te w żaden sposób nie są rekompensowane.

Skarżąca ad.1 podniosła też, że akt prawny określający godziny funkcjonowania placówek usługowych ogranicza wolność gospodarczą. W tym zakresie wywodziła ,że art. 20 Konstytucji wprowadza ochronę wolności gospodarczej, na której oparty jest ustrój gospodarczy RP , zaś art. 22 zezwala na ograniczenie wolności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Przy czym z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika , że ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności. Natomiast interesy pracowników i ograniczenia ich zatrudniania w określonych godzinach i dniach świątecznych zawarte są w kodeksie pracy, a więc akcie prawnym wyższego rzędu niż uchwała rady powiatu. Według skarżącej ad.1 skoro przepisy u.p.f. pozostają w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP , to nie mogą być podstawą wydania aktów prawa miejscowego ,zaś Rada Powiatu nie może narzucać na pracodawcę obowiązku, z którego wynika konieczność zatrudnienia pracownika wbrew przepisom kodeksu pracy.

Z kolei strona skarżąca ad.2 podniosła ,że Rada Powiatu uchwalając harmonogram pracy aptek w zakresie dyżurów (nocnych, w dni świąteczne, w dni wolne od pracy) winna mieć na uwadze przede wszystkim interes społeczny obywateli, nie zaś interes przedsiębiorców. Rozkład dyżurów powinien być dostosowany do potrzeb ludności. Potrzeby te w głównej mierze wynikają z nierozłącznej korelacji pomiędzy dyżurami aptek a opieką lekarską, która w porach świątecznych i nocnych pełniona jest we Lwówku Śląskim. Pacjenci po odbyciu wizyty lekarskiej powinni mieć zapewnioną jak najszybszą możliwość realizacji zakupu przypisanych leków. Natomiast skarżona uchwała stanowi, że dyżury są podzielone w stopniu równym pomiędzy wszystkie apteki powiatu lwóweckiego. Być może jest to sprawiedliwe z punktu widzenia właścicieli aptek, jednak nie jest spełnieniem ustawowego wymogu zaspokojenia potrzeb ludności, ponieważ nie uwzględnienia czynniku umiejscowienia świątecznej i nocnej opieki lekarskiej. Natomiast analiza analogicznych uchwał pozostałych powiatów województwa dolnośląskiego jednoznacznie wskazuje na to, że powiat lwówecki jest ewenementem w skali całego województwa. Pokrycie dyżurów aptekarskich w stosunku do opieki lekarskiej we Lwówku Śląskim wynosi jedynie 41%. Dla porównania w większości powiatów woj. dolnośląskiego pokrycie dyżurów aptecznych i lekarskich wynosi 100 % za wyjątkiem powiatów średzkiego, jaworskiego i złotoryjskiego gdzie wskazane pokrycie dyżurów wynosi kolejno 60%, 72%, 83 % .

Strona skarżąca ad.2 odwołała się także do ekonomicznego aspektu sprawy, który dla apteki pełniącej dyżur w porach nocnych i świątecznych ma fundamentalne znaczenie. W tym zakresie wskazała ,że dyżury są kosztem tylko i wyłącznie właściciela apteki , zaś Rady Powiatu nie interesuje fakt, że ilość pacjentów apteki przekłada się na jej zyski i utrzymuje się ona tylko z własnej działalności. W świetle wykładni art. 94 § 1 u.p.f. nie sposób zbadać potrzeb ludności, skoro nie można przewidzieć wystąpienia zdarzenia pociągającego za sobą konieczność skorzystania z usług apteki. Zdaniem skarżącej ad.2 , skoro nie można określić potrzeb ludności wynikających z sytuacji nagłych i wyjątkowych , w których w każdym momencie i w każdym miejscu może zajść potrzeba skorzystania z usług apteki, to takie kryterium należałoby rozszerzyć o inne czynniki wpływające na potrzeby ludności takie jak np. skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu. W przeciwnym wypadku Rada Powiatu będzie miała dowolność w uchwalaniu rozkładu dyżurów aptek, kierując się jedynie koniecznością ustalenia dyżuru jakiejkolwiek apteki na terenie powiatu, która będzie musiała zapewnić dostępność usług w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od prac. Według skarżącej ad.2 z punktu widzenia lokalnej społeczności powiatu zasadnym byłoby udostępnienie jak największej ilości dyżurów we Lwówku Śląskim z uwagi na centralne i promieniste położenie miasta na terenie powiatu lwóweckiego , a także dostępność świątecznej i nocnej opieki lekarskiej.

W odpowiedzi na obie skargi Rada Powiatu Lwóweckiego wniosła o ich oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała została podjęta prawidłowo i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz koresponduje ona ze stanowiskiem sądów administracyjnych wypracowanym na kanwie zagadnienia prawnego związanego z całodobowymi dyżurami aptek. Rada wykonała wynikający z przepisów obowiązek , określając w uchwale rozkład pracy aptek ogólnodostępnych uwzględniając konieczność dostosowania rozkładu do potrzeb ludności i zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Obowiązkiem Rady Powiatu jest ustalanie takiego rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy, w tym wydaniu leków także wówczas , gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej ad.1 świadczenie usług przez apteki ogólnodostępne na terenie powiatów podczas dyżurów całodobowych w porze nocnej, w niedziele i święta i inne dni wolne od pracy - przy pomocy telefonu, uznać należy za niewystarczające. Według organu , dyżur w tej formie nie daje gwarancji zabezpieczenia potrzebujących w dostęp do leków, w sytuacjach nadzwyczajnych niemożliwych do przewidzenia. W tych okolicznościach właściwa wykładnia art. 94 ust. 1 u.p.f. uzasadnia przyjęcie, że pełnienie dyżuru telefonicznego nie gwarantuje dostępności do leków w porze nocnej, w niedziele i święta i inne dni wolne od pracy.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej ad.1 dotyczących niezgodności zaskarżonej uchwały z Konstytucją RP Rada Powiatu wskazała, że podjęcie zaskarżonej uchwały było poprzedzone zasięgnięciem opinii podmiotów wskazanych w art. 94 ust. 2 u.p.f. Zaskarżona uchwała Rady Powiatu Lwóweckiego znajduje oparcie w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 87 ust. 2 stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle przywołanych przepisów Konstytucji – zdaniem Rady Powiatu Lwóweckiego- bezspornym jest, że podejmując zaskarżoną uchwałę działała ona na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tak długo jak długo w obrocie prawnym funkcjonować będzie art. 94 u.p.f. w obecnym brzmieniu , będzie ona posiadała kompetencje do określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na obszarze Powiatu Lwóweckiego.

Z kolei odnosząc się do zarzutów strony skarżącej ad.2 organ podniósł, że obowiązkiem Rady Powiatu jest ustalanie takiego rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy, w tym wydaniu leków także wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Przyjęty porządek pracy aptek konsultowany był z właściwymi organami gmin mieszczących się w granicach powiatu, na terenie których działają apteki i uzyskał pozytywną opinie. Przy ustalaniu porządku pracy aptek w zakresie dyżurów całodobowych Rada Powiatu wzięła pod uwagę konieczność dostosowania rozkładu do potrzeb ludności i zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, a także zasada równego traktowania wszystkich przedsiębiorców prowadzących apteki na terenie powiatu.

Ustosunkowując się do argumentu strony skarżącej ad.2 dotyczącego zachowania niezależności całodobowej dostępności do usług oferowanych przez apteki od możliwości uzyskania pomocy w omawianym czasie w placówkach służby zdrowia, Rada Powiatu podniosła ,że nie może uzależniać rozkładu dyżurów i ich częstotliwości w danym miejscu od położenia placówki leczniczej. W tym zakresie wskazała , że nie każda potrzeba pilnego zakupienia i podania leku, poprzedzona jest wcześniejszą wizytą w placówce leczniczej. Tym samym przykłady przedstawione przez skarżącą są niejako oderwane od zasadniczego założenia prawnego płynącego z treści art. 94 u.p.f. Z kolei dokumentacja przedstawiona przez skarżącą ad.2 dotycząca dokonanej analizy uchwał innych powiatów stanowi jedynie jej dokument prywatny, nieopatrzony jakąkolwiek wzmianką o autorze.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 92/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Wr 91/18 i IV SA/Wr 92/18 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie postępowania w tych sprawach dalej pod sygnaturą IV SA/Wr 91/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy , że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2016 poz. 1066 z późn.zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 p.p.s.a. i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm. ), dalej u.s.p. , nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady powiatu.

Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności jej wymogów formalnych dotyczących trybu i sposobu jej wniesienia oraz zbadania, czy strony skarżące mają legitymację do jej wniesienia. W tym miejscu zauważyć należy ,że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935 , dalej: ustawa zmieniająca ) , na mocy której zmieniono m.in. art. 53 § 2 p.p.s.a. (art. 9 ust. 3 pkt a ustawy zmieniającej), jak również zmieniono treść ustawy o samorządzie powiatowym (art. 7 ust. 1 pkt a ustawy zmieniającej), zatem aktualnie nie wymaga się uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku wnoszenia skargi sądu administracyjnego na uchwałę rady powiatu. Trzeba jednak mieć na względzie, że zmiany te mają zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej), a więc po 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, (...) . Postępowanie sądowo-administracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Z kolei w myśl art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a.. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywołany przepis art.87 ust.1 u.s.p. samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu powiatu i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przesłanką konieczną do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu jest zatem wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis) . Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest nie tylko niezgodność uchwały z prawem , ale i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danego powiatu lub jest z tym powiatem związany prawnie w inny sposób.

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie ,że warunki formalne wniesienia skargi zostały w niniejszej sprawie skutecznie spełnione , bowiem jako oczywisty przedstawia się interes prawny skarżących ad. 1 i ad.2 , którzy prowadzą apteki ogólnodostępne na terenie Powiatu Lwóweckiego i uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale z uwagi na jej przedmiot dotyczą ich w sposób bezpośredni. Skuteczne zatem – pod względem formalnym - wniesienie skargi spowodowało w konsekwencji przeprowadzenie merytorycznej kontroli sądowej zaskarżonej uchwały , która z uwagi na to ,że jest aktem zewnętrznym , zawierającym normy o charakterze abstrakcyjnym , generalnym stanowi akt prawa miejscowego .

Wymaga jednak podkreślenia, że przesłanki, od których uzależniona jest legitymacja skargowa nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygniecie Sądu . Na uwzględnienie bowiem skargi w żaden sposób nie wpływa sam fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie obiektywna niezgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem.

Według art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Dokonując zatem wyłącznie pod takim kątem kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy jej podjęciu nie naruszono przepisów regulujących procedurę jej podejmowania , zaś jej postanowienia i stanowiące jej integralną część załączniki nie naruszają prawa. Materialno-prawną podstawę zakwestionowanej uchwały stanowi m.in. art. 94 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze. zm. , dalej u.p.f.) , którego ust. 1 stanowi , że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Stosownie zaś do ust. 2 tegoż przepisu rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Rację ma zatem organ wywodząc, że upoważniając radę powiatu do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawodawca przypisał temu rozkładowi nie jeden, a dwa podstawowe cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych codziennych warunkach, drugi natomiast odnosi się do konieczności zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W pierwszym wypadku kryterium rzeczywistych potrzeb ludności znajduje pełne uzasadnienie. Z kolei w drugim przypadku rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje zatem do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności" jest to bowiem kryterium obiektywnie niemierzalne w tych sytuacjach. Należy również pamiętać, że rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 u.p.f. . Nie ogranicza się ona przecież do wydawania leków na receptę. Dyżury aptek, rozumiane jako świadczenie usług poza normalnym rozkładem godzin pracy również w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach.

Z uwagi na charakter i zakres pełnionych przez apteki usług można stwierdzić , że są one podmiotami pełniącymi pewnego rodzaju misję publicznej , z której wynikają określone obowiązki , w tym obowiązek dostępności . Nie sposób bowiem pominąć szczególnego unormowania zawartego w art. 96 ust. 3 u.p.f. , według którego w przypadku nagłego zagrożenia życia farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu , może wydać bez recepty lekarskiej produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę w najmniejszym terapeutycznym opakowaniu, z wyłączeniem środków odurzających, substancji psychotropowych i prekursorów kategorii I. Natomiast zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., jest obowiązkiem każdego powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Z obowiązku tego nie mogą również zwolnić szczególne , indywidualne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób. Warto bowiem pamiętać, że odpowiednia organizacja pracy w aptece, w tym zatrudnienie takiej liczby osób, która umożliwia świadczenie usług farmaceutycznych poprzez zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze zgodnie z istniejącym zapotrzebowaniem, jest - w myśl art. 88 ust. 5 pkt 1 u.p.f. - obowiązkiem kierownika apteki ( zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2006 r., III SA/Wr 185/06, OwSS 2007, nr 1, poz. 13). Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest nadto nieodzownym warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem.

Biorąc pod uwagę szerszą perspektywę tego problemu, w literaturze przedmiotu zwraca się także uwagę na to , że " zarząd powiatu (obecnie rada powiatu przyp. Sądu ) nie ma kompetencji do wprowadzenia zakazu otwarcia apteki w godzinach poza wyznaczonym harmonogramem. [...] fakt ustalenia godzin pracy aptek przez zarząd powiatu w żadnym stopniu nie ma na celu ograniczenia ich działalności. Jeżeli prowadzący aptekę jest w stanie zapewnić odpowiednią kadrę, nie ma przeszkód, aby apteka była czynna 24 godziny na dobę" (I. Klisowska, Godziny pracy apteki, Serwis Prawo i Zdrowie nr 54964). W tej kwestii podkreśla się również, że z przepisów nie wynika możliwość nakazania przez radę powiatu konkretnej aptece konkretnego czasu pracy. Dają one jedynie możliwość ustalania ramowego i ogólnego czasu pracy tak, by mieszkańcy bez przeszkód mogli zaspokoić swoje faktyczne potrzeby z zakresu usług farmaceutycznych (M. Krekora, E. Trapie, M. Świerczyński, Prawo farmaceutyczne , Warszawa 2008, s. 371). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem trybu określonego przepisie art.94 ust.2 u.p.f. , a więc po zasięgnięciu wymaganej tym przepisem opinii organów samorządu terytorialnego i zawodowego. W tym miejscu wskazać należy, że powyższe opinie nie mają mocy wiążącej, lecz mają jedynie walor doradczy. Natomiast Sąd nie może i nie jest w stanie ocenić merytorycznej jakości postępowania opiniodawczego prowadzonego z organami samorządu gminnego i zawodowego. Przedmiotem oceny jest jedynie sprawdzenie, czy nastąpiło formalne wypełnienie przez radę powiatu procedury opiniodawczej. Temu obowiązkowi organ zadośćuczynił . Procedura ta nie przewiduje jednak , aby uchwałodawca zwracał się o opinię do przedsiębiorców i farmaceutów. Z akt analizowanej sprawy wynika jednak ,że niezależnie od opinii Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej w związku ze zgłaszaną przez właścicieli aptek potrzebą konsultacji harmonogramu dyżurów aptek na rok 2018 organ przed podjęciem przedmiotowej uchwały zorganizował z nimi w dniu 20 października 2017r. spotkanie konsultacyjne. Wprawdzie przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych zalecana jest konsultacja ze środowiskiem aptekarskim celem wyjaśnienia faktycznej możliwości realizacji przez apteki dostępności do usług przez całą dobę w określone dni w roku. Jednakże rolę taką - z woli ustawodawcy - pełni właśnie przewidziana w analizowanym przepisie art. 94 ust. 2 u.p.f. opinia samorządu aptekarskiego. Stosownie do art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. Nr 41, poz. 179 ze zm.), Naczelna Izba Aptekarska i okręgowe izby aptekarskie - tym samym także Dolnośląska Izba Aptekarska - stanowią samorząd zawodowy farmaceutów, jako reprezentację zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tego zawodu.

Z materiału aktowego badanej sprawy wynika ,że Rada Powiatu nie uwzględniła sugestii samorządu zawodowego odnoszącej się do materii regulowanej kwestionowaną uchwałą w zakresie proponowanego harmonogramu dyżurów całodobowych aptek ogólnodostępnych . Jak wynika z pisma Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej z dnia 27 października 2017r. apelowała ona o to , " aby rozkład dyżurów aptek uwzględniał rzeczywiste zapotrzebowanie mieszkańców powiatu na usługi farmaceutyczne , jak również warunki pracy każdej z aptek". Jednocześnie jak wynika dalej z tegoż pisma " samorząd aptekarski stoi na stanowisku ,że farmaceuci , kierownicy i właściciele aptek wykazują należytą troskę o zaspokojenie potrzeb mieszkańców, deklarując gotowość pełnienia dyżurów do godziny 23:00. " A Dolnośląska Izba Aptekarska zwróciła się " o uwzględnienie stanowiska samorządu i rozpatrzenie odstąpienia od konieczności pełnienia przez apteki dyżuru całodobowego." Tymczasem rolą i rzeczą tego samorządu zawodowego -

z uwagi na jego ustawowe funkcje - mogło być, ale w trakcie procedury poprzedzającej uchwalenie kontrolowanej uchwały, w przypadku faktycznego zakłócenia realizacji obowiązków nałożonych art. 94 u.p.f. ewentualne zainicjowanie porozumienia aptekarzy i zaproponowanie Radzie Powiatu takiego projektu rozwiązania kwestii dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy na terenie powiatu lwóweckiego położonych w obrębie jego właściwości, by możliwie zminimalizować i zracjonalizować niewątpliwe koszty realizacji tego obowiązku wynikającego z art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. . Niezależnie od tego nie sposób przyjąć, tak jak wydają się sugerować strony skarżące, że konsultacja, o jakiej mowa wyżej , może oznaczać całkowite zwolnienia danej apteki z pełnienia dyżurów w dni inne niż powszednie oraz w nocy, czy też skrócenie tych dyżurów do godziny 23:00 , za czym optowała Dolnośląska Izba Aptekarska , względnie ustanowienie tylko dyżurów telefonicznych farmaceuty , za czym optowała skarżąca ad.1.

Nie można bowiem zapominać, o czym była już mowa wyżej , że w ustawie Prawo farmaceutyczne znajdują się przepisy , które nakazują kierownikowi apteki takie zorganizowanie pracy, aby zapewnić dostępność do świadczeń także podczas jego nieobecności spowodowanej urlopem lub chorobą (art. 88 ust. 4u.p.f. ). Pełnienie dyżurów nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych i do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Natomiast to , czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana w tym czasie nie może mieć tutaj istotnego znaczenia .

Jak wynika z twierdzeń skarg obu stron skarżących w istocie nie kwestionują one rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych ,lecz podważają zasadność ustalenia dyżurów aptek pracujących w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy z punktu widzenia ich położenia . W tym zakresie w pierwszej kolejności wskazać należy ,że praca w godzinach nocnych i dniach wolnych od pracy wpisana jest w ustawowe zadania każdej apteki, niezależnie od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Regulacja przewidziana art. 94 ust.1 u.p.f. ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego przez zapewnienie dostępności leków. Intencją ustawodawcy było więc położenie nacisku na interes ludności , o czym świadczą użyte w powołanym wyżej przepisie terminy "dostosowany do potrzeb ludności" i "zapewniać dostępność świadczeń" . Ten interes publiczny ma - w ocenie Sądu- bezwzględny prymat nad indywidualnym (ekonomicznym) interesem podmiotu prowadzącego aptekę i nie może być mu przeciwstawiony właśnie ze względu na szczególny, bo określony ustawowo charakter tego podmiotu .

W ocenie Sądu jako niezasadny przedstawia się zarzut , wedle którego Rada Powiatu ustalając dyżury aptek ogólnodostępnych w niedziele, święta i dni wolne od pracy, naruszyła art. 94 ust. 1 u.p.f. poprzez nieuwzględnienie przesłanki dostosowania godzin pracy aptek do potrzeb ludności. Zarówno treść samej uchwały jak i jej zwięzłego uzasadnienia nie pozwala na skuteczne wyartykułowanie pod adresem Rady Powiatu zarzutu władczego i arbitralnego działania. Wprawdzie bardzo lakoniczne uzasadnienie zakwestionowanej uchwały , ograniczające się tylko do zacytowania przepisu , stanowiącego jej materialnoprawną podstawę i tym samym wskazanie ustawowych przyczyny leżących u podstaw jej podjęcia , nie ujawnia jednak przyczyn przemawiających za konkretnym rozwiązaniem . Niewątpliwie brak wyczerpującego uzasadnienia danej uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa , lecz nie zawsze będzie to istotne naruszenie prawa , skutkujące sankcją nieważności takiego aktu. W przypadku , gdy organ stanowiący zobligowany jest do wydania określonego zarówno co formy jak i treści aktu , w tym przypadku uchwały , a jej podstawa i obligatoryjne elementy wynikają wprost z upoważnia ustawowego i nie pozostawia się organowi w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego , to w takiej sytuacji , zbyt zwięzłe uzasadnienie takiej uchwały stanowi nieistotne naruszenie prawa.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku zakwestionowanej uchwały .Nie ulega wątpliwości ,że przyjęte przez organ w kontrolowanej uchwale kryteria są kryteriami ustawowymi , mającymi na celu optymalne dostosowanie dyżurów aptek do potrzeb ludności i jako takim nie można przypisać im cech dowolności. Brzmienie art. 94 ust. 1 u.p.f zakłada, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w nocy i dni wolne od pracy. Takie unormowanie - o czym była już mowa wyżej - jest konsekwencją roli jaką ustawodawca przypisał aptekom jako placówkom ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 u.p.f. ). Zrozumiałym założeniem organu powiatu - przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek - jest przyjęcie, że prawo każdego mieszkańca powiatu, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 u.p.f. będą realizować w jednakowym stopniu kolejno wszystkie apteki znajdujące się na terenie powiatu . Rada powiatu ustalając rozkład pracy aptek ogólnodostępnych musi brać pod uwagę interesy mieszkańców różnych części powiatu i nie powinna ograniczać się do wskazania aptek jedynie w głównym mieście powiatu . Natomiast naruszeniem zasady równości wobec prawa byłoby ustanowienie , jak zdaje się sugerować skarżąca ad.1, największej ilości dyżurów we Lwówku Śląskim . Wprawdzie w tym mieście prawdopodobieństwo zaistnienia zapotrzebowania na korzystanie z dyżurów aptek w dni inne niż powszednie oraz w nocy jest z pewnością największe z uwagi na dyżurujące 24 godziny na dobę w tym ośrodku placówkę służby zdrowia. Jednakże mogą przecież nastąpić takie zdarzenia losowe, w następstwie których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka, także wówczas, gdy apteki nie funkcjonują według standardowego rozkładu godzin pracy.

Zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w niecodziennych, nadzwyczajnych warunkach, w których nie sposób – wbrew zarzutom strony skarżącej ad.2 – zbadać zapotrzebowania na usługi nocne czy świąteczne, skoro nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Istotne jest zatem takie rozłożenie obowiązku pełnienia przez apteki ogólnodostępne dyżurów nocnych i świątecznych, by przede wszystkim lokalna społeczność powiatu i gmin miała stworzone możliwości, jak najlepszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje normalny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. W tak wyjątkowych przypadkach nie da się przecież przewidzieć wystąpienia nadzwyczajnych zdarzeń, w których konieczne będzie sięgnięcie po farmaceutyk ratujący zdrowie lub życie człowieka. Nie sposób więc w takich przypadkach odwoływać się do kryterium istnienia lub nieistnienia "zainteresowania ludności", które wydaje się racjonalne w normalnych warunkach świadczenia codziennych usług aptekarskich, zaś nie przystaje do funkcjonowania apteki w sytuacjach nadzwyczajnych.

Natomiast uwzględnienie przez Radę Powiatu sugerowanego przez Dolnośląską Izbę Aptekarską we Wrocławiu (pismo z dnia 27 października 2017 r. nr DIA/1336/2017) rozwiązania o celowości pełnienia dyżurów nocnych i świątecznych przez apteki do godziny 23:00 , świadczyłoby o istotnym naruszeniu przez organ prawa , bowiem nie wyczerpałby on w całości upoważnienia ustawowego, nakazującego zapewnienie dostępności usług farmaceutycznych również w porze nocnej .

Nie może też odnieść oczekiwanego rezultatu podniesiony przez stronę skarżącą ad.2 argument o celowości pełnienia dyżurów nocnych i świątecznych przez apteki położone w Lwówku Śląskim, w którym dostępna jest świąteczna i nocna opieka lekarska , gdyż – jak wywodzą zwolennicy takiej tezy – tylko wtedy dyżurujące apteki umożliwiają realizację wystawionych recept. Przyjęcie takiego rozumowania pozostawałoby bowiem w dysharmonii z dyrektywą wynikającą z art. 94 ust. 1 u.p.f., gdyż wiele miejscowości – nie dość, że niemających pogotowia ratunkowego czy też nocnych lub świątecznych przychodni lekarskich – byłoby już z takich tylko powodów pozbawione również dostępu do usług farmaceutycznych niezbędnych w szczególnych, nadzwyczajnych wypadkach. W dzisiejszych realiach , przy skomercjalizowaniu również placówek ochrony zdrowia , oprócz pogotowia ratunkowego, funkcjonuje także pomoc wyjazdowa, świadczona przez lekarzy specjalistów, ordynujących leki, do których dostęp powinien być dostępny właśnie w dyżurujących aptekach. Zważywszy , że apteki ogólnodostępne – będące placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 u.p.f.), powołanymi do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 u.p.f., oraz do wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 u.p.f. – wydają również produkty lecznicze i wyroby medyczne także bez recepty (art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.f.). Traktując dyżury nocne i świąteczne aptek, jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach, nie powinno się pomijać także szczególnego unormowania zawartego w art. 96 ust. 3 u.p.f. , o czym była już mowa wyżej.

Z tej misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki - wśród nich także obowiązek dostępności ich usług także poza standardowym rozkładem godzin pracy. Obowiązki te istotnie stanowią ograniczenie konstytucyjnych praw zarówno do wolności działalności gospodarczej jak i prawa własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z kolei art. 22 Konstytucji RP przewiduje ,że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ustawodawca w regulacji , o której mowa w art. 94 ust.1 u.p.f. przewiduje ograniczenie w pracy aptek ogólnodostępnych, lecz nie jest to ograniczenie przesadzone, naruszające istotę wolności , odpowiada bowiem wymogom zasady proporcjonalności i jest w pełni uzasadnione , gdyż służy wprost ochronie dobra konstytucyjnie chronionego , jakim jest powszechna ochrona zdrowia. Niewątpliwie zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację ważnego - akcentowanego już wyżej - interesu publicznego , jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Ograniczenie to wynika wprost z ustawy Prawo farmaceutyczne ,zaś jedynie jego techniczne sprecyzowanie powierzono właściwej radzie powiatu . Uchwała rady powiatu w tym przedmiocie ma charakter wykonawczy . Nie sposób bowiem wyobrazić sobie, by akt rangi ustawowej, zawierający – z natury rzeczy - normy o charakterze generalnym, określał godziny dyżurów konkretnych aptek. Nie jest konieczne i nie znajduje uzasadnienia w standardach i przepisach konstytucyjnych, ustawowe nałożenie na wszystkie lub niektóre apteki całodobowego obowiązku pracy.

Z tego samego powodu jako nieuprawniony przedstawia się także zarzut dotyczący naruszenia ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Niezależnie od poczynionych wywodów należy zauważyć, że wynikające z przedmiotowej uchwały obciążenie prowadzonej apteki przez stronę skarżącą ad.1 świadczeniem usług farmaceutycznych nie jest nadmierne, gdy się uwzględni, że w ciągu 2018 r. apteka powinna dyżurować w nocy łącznie 21 dni ( 29.01do 04.02, 28.05 do 03.06, 24.09 do 30.09 ) , w odstępach ponad kwartalnych . W takiej sytuacji nie znajduje uzasadnienia argument o znacznych, nadmiernych utrudnieniach w wykonaniu obowiązku pełnienia nocnych dyżurów przez okres przewidziany w uchwale.

Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że kontrolowany akt prawa miejscowego został podjęty w zgodzie z regulacją art. 7 i 94 Konstytucji RP, na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie .

Stwierdzenie powyższego oznacza ,że zarzuty obu skarg przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia obu skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a.