Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1474/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art.7, art. 75,art. 77 § 1, art. 86, art. 107§ 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K i A. K. solidarnie kwotę 1011 zł (słownie jeden tysiąc jedenaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane z 1994 r.") po rozpatrzeniu odwołania J. i A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., nakazującej B. L., A. L., G. L. oraz R. L. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] - zamurowanie, w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, okna w ścianie zewnętrznej znajdującej się w odległości 1,38 m od granicy działki sąsiedniej o nr geod. [...] obręb [...], wykonanego w warunkach samowoli budowlanej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję, [...]WINB wyjaśnił, że na skutek pisma J. i A. K. PINB przeprowadził w dniu 25.01.2013 r. czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że na terenie działki położonej w [...] przy ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji murowanej i dwóch kondygnacjach naziemnych. Budynek został wybudowany w 1967 r. na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...].07.1967 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.

PINB pismem z 31.01.2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy o taras i dobudowy przedmiotowego obiektu i postanowieniem Nr [...] z dnia [...].03.2013 r. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 20.06.2013 r. inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej oraz oceny technicznej przedmiotowej rozbudowy i dobudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którą B. i M. L. złożyli 26.06.2013 r.

Wystąpili oni też dnia 12.08.2013 r. z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie dobudowanego tarasu oraz rozbudowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. PINB, decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2013 r. udzielił B. i M. L. pozwolenia na użytkowanie rozbudowy i dobudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na ww. nieruchomości.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyli J. i A. K. i [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...].03.2014 r., znak: ponownie udzielił B. i M. L. pozwolenia na użytkowanie omawianej rozbudowy i dobudowy budynku mieszkalnego.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli J. i A. K. i [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2014 r. nakazał B. i M. L., jako właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], zamurowanie okna wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, zlokalizowanego w ścianie usytuowanej w odległości 1,38 m od granicy działki sąsiedniej. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyli B. i M. L. oraz J. i A. K.

[...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2016 r. nakazał B. L., A. L., G. L. oraz R. L. - współwłaścicielom przedmiotowego budynku - zamurowanie okna w ścianie zewnętrznej znajdującej się w odległości 1,38 m od granicy działki sąsiedniej o nr geod. [...] obręb [...], wykonanego w warunkach samowoli budowlanej.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyli J. i A. K. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...].01.2017 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

PINB 24.01.2017 r. zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o przesłanie wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie obejmującym m. in. działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz o udzielenie informacji czy zmianie uległ przebieg granicy pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...]. Wymagane dokumenty wpłynęły do PINB Miasta [...] w dniach 27.01.2017 r. i 02.02.2017 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...].03.2017 r. PINB nakazał B. L., A. L., G. L. oraz R. L. zamurowanie, w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, okna w ścianie zewnętrznej znajdującej się w odległości 1,38 m od granicy działki sąsiedniej o nr geod. [...] obręb [...], wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyli Państwo J. i A. K.

[...]WINB, rozpoznając ww. odwołanie stwierdził, że zaskarżona decyzja powinna zostać utrzymana w mocy, jako odpowiadająca prawu. Organ podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia administracyjnego w formie postanowienia lub decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. PINB zastosował się do wytycznych organu odwoławczego zawartych w zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięciach i w sposób właściwy uzupełnił materiał dowodowy, którego całokształt jest wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

[...]WINB wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą skarżonego rozstrzygnięcia jest art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ("dalej: "Prawo budowlane z 1974 r."), zgodnie z którym w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (...)".

Organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania - na podstawie analizy obszernego materiału dowodowego - ustalił, że rozbudowa i dobudowa do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] nastąpiła bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed 1995 rokiem, wobec czego słusznie w niniejszej sprawie zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 25.01.2013 r. przez organ powiatowy inwestor oświadczył, że sporna rozbudowa i dobudowa budynku mieszkalnego nastąpiły w 1974 r. Powyższe twierdzenia podważyli skarżący przedkładając kopie map Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z 1986 r., 2001 r. i 2002 r. Z analizy ww. kopii map wynika, że kształt przedmiotowego budynku mieszkalnego w części zwróconej do działki skarżących był inny zarówno w 1986 r., 2001 r. i 2002 r. Przede wszystkim mapa z 1986 r. nie zawiera żadnych nowych elementów konstrukcyjnych, dobudowanych do ściany zwróconej w stronę nieruchomości skarżących. Dopiero na mapach z 2001 r. i 2002 r. widać dobudowane do przedmiotowego obiektu nowe elementy konstrukcyjne, tj. najprawdopodobniej samowolnie wykonany taras oraz dobudowane do istniejącego budynku pomieszczenie.

W związku z pismem organu powiatowego z dnia 06.11.2013 r. Urząd Miasta [...] pismem z dnia 06.12.2013 r. poinformował, że z porównań map wynika, że obrys budynku został zmieniony w latach 2002 - 2005. W dniu 23.01.2014 r. do organu I instancji zgłosili się B. i M. L. i oświadczyli, że taras z płyty żelbetowej został wykonany ok. 1974 r. Nie zgodzili się ze stanowiskiem Urzędu Miasta [...], z którego wynika, że obrys budynku został zmieniony w latach 2002- 2005. Należy zauważyć, że data inwentaryzacji nie jest odzwierciedleniem daty powstania obiektu.

Państwo L. podtrzymali stanowisko pięciu niezależnych świadków, świadczące o tym, iż taras został zabudowany w ok. 1974 r. Do notatki służbowej została dołączona fotografia, którą przedstawili Państwo L. z kwietnia 1995 r., na której znajduje się B. i M. L. stojący przed domem z zabudowanym tarasem oraz kopia dowodów osobistych właścicieli nieruchomości.

W dniu 28.01.2014 r. B. L. oświadczyła PINB, iż nie dokonywała aktualizacji mapy jak i nie inwentaryzowała samowolnej rozbudowy.

W dniu 29.01.2014 r. Pan W. M. PINB złożył oświadczenie (pod rygorem odpowiedzialności karnej), iż w latach 1977 - 1990 zamieszkiwał przy ul. [...] w [...] i w tym okresie wykonywał prace budowlane polegające na zdjęciu papy i pokrycia dachu blachą oraz wykonaniu obróbki blacharskiej na przedmiotowej rozbudowie budynku przy ul. [...]. Roboty te wykonywane były w latach 1977 - 1979. A. K. przedłożył w PINB oświadczenie W. M. o wycofaniu swoich zeznań.

W dniu 31.01.2014 r. w siedzibie organu I instancji E. S. złożyła oświadczenie (pod rygorem odpowiedzialności karnej), że rozbudowa i dobudowa spornego budynku mieszkalnego istniała już we wrześniu 1977 r., zaś w dniu 12.02.2014 r. w siedzibie PINB J. i A. K. złożyli oświadczenie, że nie zgadzają się z ww. zeznaniami świadków Państwa L. oraz przedłożyli oświadczenie R. J. B. z dnia 24.08.2013 r., w którym podważono stwierdzenia zawarte w ww. oświadczeniach.

Komenda Miejska Policji w [...] przy piśmie z dnia 21.07.2014 r. poinformowała, że w sprawie postępowania dotyczącego wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w postaci wydanej decyzji PINB Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].03.2014 r., Prokurator Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...].04.2014 r" znak: [...] odmówił wszczęcia śledztwa wobec stwierdzenia, iż czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego.

W związku z różnymi oświadczeniami stron postępowania odnośnie daty powstania przedmiotowej rozbudowy i dobudowy budynku mieszkalnego PINB pismami z dnia 08.10.2014 r. wezwał strony postępowania i świadków celem ustalenia tej daty.

W dniu 21.10.2014 r. M. i T. K. złożyli oświadczenie (pod rygorem odpowiedzialności karnej), że rozbudowa i dobudowa spornego budynku mieszkalnego powstała przed 1995 r. W dniu 22.10.2014 r. A. N. złożył oświadczenie (pod rygorem odpowiedzialności karnej), że rozbudowa i dobudowa spornego budynku mieszkalnego nie powstała po 1992 r., w tym czasie nie były prowadzone żadne roboty budowlane a jedynie w 2012 r. zrobiona została nowa elewacja, a kilka lat wcześniej zostały wymienione okna. W dniu 22.10.2014 r. B. i M. L. złożyli oświadczenie (pod rygorem odpowiedzialności karnej), że rozbudowa i dobudowa spornego budynku mieszkalnego powstała przed 1995 r.

Z uwagi na postanowienie Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...].04.2014 r. oraz na ponowne rozbieżności w złożonych oświadczeniach odnośnie daty powstania rozbudowy i dobudowy budynku, PINB ponownie przeprowadził czynności kontrolne w dniu 18.11.2014 r. w trakcie, których ustalił, że stan faktyczny opisany w protokole z dnia 25.01.2013 r. nie uległ zmianie. Taras i ściana z otworem okiennym w części wykonanej w warunkach samowoli budowlanej zlokalizowane są w odległości 1,38 m od granicy z działką sąsiednią o nr geod. [...] obręb [...]. Granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] istniała już w momencie rozbudowy i dobudowy będącej przedmiotem postępowania. Ponadto do akt sprawy została dołączona oryginalna mapa z 1984 r" na której uwidoczniony jest aktualny obrys budynku. Z przedłożonej mapy wynika, że rozbudowa i dobudowa będąca przedmiotem postępowania istniała już w dniu 14.12.1984 r. taras zlokalizowany od granicy z działką nr [...] w odległości 1,14 m. Działka nr [...] jest niezabudowana.

PINB uznał, że na podstawie map geodezyjnych nie można jednoznacznie stwierdzić, że roboty budowlane związane z rozbudową i dobudową spornego budynku mieszkalnego zostały wykonane po 1.01.1995 r., tj. w latach 2002 - 2005, a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Urząd Miasta [...] - Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami przy piśmie z dnia 04.04.2016 r. stwierdził, że dat przebudowy i dobudowy nie jest wstanie ustalić ponieważ dysponuje tylko tymi dokumentami, które składają geodeci w ramach wykonywanych przez siebie prac geodezyjnych. Z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2014 r. wynika, że "(...) załącznik z 1986 roku nie jest mapą, a jedynie szkicem z pomiaru przyłącza, na którym geodeta ma w obowiązku umieścić tylko niezbędne istniejące szczegóły sytuacyjne, pomocne w umiejscowieniu mierzonych w tym momencie nowych elementów, a jak wyglądała mapa z tego okresu można by stwierdzić widząc odbitkę datowaną na rok 1986. "

Ponadto PINB ustalił, że Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia [...].05.2015 r., sygn. akt [...] po rozpoznaniu sprawy B. i M. L. oskarżonych o to, że w celu użycia za autentyczną sfałszowali mapę geodezyjną w dniu [...].12.1984 r., znak: [...] przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne w [...], Rejonowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w [...], a następnie w dniu 26.02.2014 r. w celu użycia za autentyczną mapę posłużyli się dołączając do postępowania administracyjnego prowadzonego przez organem nadzoru budowlanego - uniewinnił od popełnienia zarzucanego im czynu. W uzasadnieniu wskazał, ze mapa została przerobiona poprzez zmianę obrysu budynku, ale żaden dowód nie wskazuje na to, że dokonali tego oskarżeni.

W ocenie [...]WINB organ I instancji prawidłowo uznał, że zasadnie jest zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w którym wykluczył przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., których wystąpienie skutkowałoby przymusową rozbiórką, bowiem obiekt pozostaje w zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Należy w tym miejscu zauważyć, że art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga jednoznacznego wykazania, że w konkretnej sytuacji naruszenie prawa wywołuje bądź nie wywołuje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...], uchwalonego Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...].02.2015 r. z którego wynika, że działka nr ewid. [...], na której posadowiony jest rozbudowany budynek znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MNU - teren zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej i usług, tak więc sporna rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego miała miejsce na terenie, na którym dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna.

W toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono nadto, iż istnienie spornej rozbudowy i nadbudowy powoduje niedopuszczalne pogorszenie się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Nadto - jak wynika z opinii technicznej autorstwa mgr inż. M. K. - stan techniczny elementów konstrukcyjnych fundamentów, ścian, stropu z betonu żwirowego zbrojonego pod tarasem, dachu jest dobry.

Niezależnie od powyższego PINB uznał, iż celem doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem należy zamurować okno w ścianie zewnętrznej znajdującej się w odległości 1,38 m od granicy działki sąsiedniej o nr. ewid. [...].

W ocenie [...]WINB, organ powiatowy zasadnie nakazał wykonanie ww. robót budowlanych. Dopiero wykluczenie możliwości zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w celu doprowadzenia obiektu do stan zgodnego z prawem, skutkować może nakazem jego rozbiórki. Samo naruszenie warunków technicznych nie oznacza bezwarunkowej konieczności rozbiórki. Trzeba jednocześnie wykazać, że ww. naruszenie powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych, zdrowotnych bądź środowiska. Zdaniem [...]WINB, organ powiatowy słusznie wskazał, iż zamurowanie ww. otworu okiennego spowoduje, iż w przedmiotowej sprawie nie będzie występowało niedopuszczalne pogorszenie warunków, o których mowa powyżej. Wykonanie wskazanych w sentencji skarżonej decyzji robót jest uzasadnione zarówno ze względu na ograniczenie możliwości korzystania z działki sąsiedniej (względy praktyczne związane z bliskością otworu okiennego zlokalizowanego na sąsiedniej działce) jak również z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe.

Przesłanka dotycząca powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia może stanowić podstawę do rozbiórki obiektu jedynie w przypadku, gdy ww. stan niebezpieczeństwa bądź niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych nie jest możliwe do usunięcia poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Z materiału dowodowego, zebranego w sprawie wynika, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. PINB Miasta [...] wykazał jakie roboty budowlane należy wykonać w obiekcie, aby doprowadzić go do stanu zgodnego z przepisami.

Z powyższych powodów organ I instancji słusznie wykluczył istnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uniemożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej i nałożył na właścicieli budynku obowiązek wykonania zmian lub przeróbek, o których mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB stwierdził, że PINB podjął wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w związku z czym nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżone rozstrzygniecie zawiera wszystkie elementy decyzji, o których mowa w art. 107 k.p.a. Poruszana przez skarżących kwestia daty wykonania przedmiotowej rozbudowy została dostatecznie wyjaśniona przez organ powiatowy i tut. organ nie znajduje podstaw do negowania prawidłowości ustaleń dokonanych w tym zakresie.

Wykładnia językowa przepisu art. 37 ust 1 pkt 2 wskazuje, że samo naruszenie przepisów budowlanych nie pociąga za sobą możliwości orzekania o rozbiórce dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że naruszenie tych przepisów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Wskazać należy, iż usytuowanie omawianego budynku nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie można zarzucać - pomimo niezgodności usytuowania budynku z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie jego budowy - naruszania przez ten obiekt porządku prawnego, w sposób uniemożliwiający jego zalegalizowanie.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem datowanym na 30 maja 2017 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. Decyzji zarzucili

"1.naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 15 kpa poprzez ograniczenie się przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...], wbrew spoczywającym na nim jako organie II instancji obowiązku ponownego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

b) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] nr: [...] z dnia [...] marca 2017 roku;

c) art. 107 § 1 kpa poprzez brak wskazania przez organ II instancji wszystkich niezbędnych elementów decyzji administracyjnej, a mianowicie brak wskazania materialno - prawnej podstawy wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia i nieuzasadnione ograniczenie się jedynie do przywołania przepisu kodeksu postępowania administracyjnego (art. 138) i przepisu stanowiącego o organie wyższego stopnia względem PINB (tj. art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), w sytuacji gdy organ II instancji nie powinien być wyłącznie kontrolerem decyzji pierwszo - instancyjnej, lecz jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania, a tym samym do wydania decyzji wskazującej także na przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy;

d) art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwe i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, ograniczające się w zasadzie w sposób nieuzasadniony jedynie do chronologicznego przywołania wydanych dotychczas w przedmiotowej sprawie poszczególnych decyzji administracyjnych, przytoczenia brzmienia przepisów prawnych bez jakiegokolwiek własnego wyjaśnienia przez organ II instancji ich zastosowania i przedstawienia własnego stanowiska / własnych wywodów, czy też analizy organu II instancji (w tym także w zakresie zmiany swego własnego stanowiska przez [...]WINB co do zgłaszanych uprzednio PINB zastrzeżeń dotyczących nieprawidłowych ustaleń PINB jakoby przedmiotowa rozbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego nie naruszała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy, czy chociażby własnej oceny [...]WINB co do pozostałych przesłanek z art. 37 Prawa Budowlanego z 1974 ), dosłowne powoływanie stanowiska organu I instancji i nieuzasadnione poprzestanie jedynie na lakonicznych stwierdzeniach, typu "organ powiatowy prawidłowo uznał, że zasadne jest stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r." bez jakiegokolwiek jednoczesnej własnej analizy, która wskazywałaby chociażby na to, na jakich konkretnie dowodach oparł się organ II instancji i dlaczego, z jakich przyczyn innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (w tym. m.in. mapie sytuacyjno-wysokościowej wraz z uzbrojeniem podziemnym z dnia 15 września 1994 roku, mapie z 1999 roku, oświadczeniu złożonemu przez Państwa A. i J. K., Panią R. J. B., Panią K. K.);

e) art. 7 kpa poprzez brak podjęcia przez [...]WINB wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zachowanie przez organ II instancji bierności na etapie postępowania odwoławczego, sprowadzającej się co najwyżej do funkcji kontrolnej, bez własnego merytorycznego działania organu II instancji, w tym także zaniechanie wyjaśnienia, czy poszczególni geodeci opracowujący mapy geodezyjne znajdujące się w aktach sprawy (1984, 1986,1994, 1999, 2001, 2002) posiadają dodatkowe informacje w zakresie terenu (w tym także budynku przy ul. [...]), na którym wykonywali swe prace, czy też zaniechanie zwrócenia się o "odbitkę (mapy) datowanej na rok 1986", na którą wskazuje informacja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku;

f) art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak ustalenia przez organ, czy poszczególni geodeci opracowujący posiadane przez organ mapy posiadają informację, w zakresie terenu, w tym i przedmiotowego budynku przy ul. [...], zaniechanie zwrócenia się o "odbitkę (mapy) datowanej na rok 1986" pomimo informacji uzyskanej od Prezydenta Miasta [...], całkowite pominięcie istotnych w sprawie dowodów, jak chociażby: mapy sytuacyjno - wysokościowej wraz z uzbrojeniem podziemnym z dnia 15 września 1994 r., mapy z 1999 roku, oświadczeń złożonych przez Panią K. K. oraz Panią R. J. B., a ponadto dokonanie dowolnej, niewszechstronnej, wybiórczej i wyjątkowo jednostronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

• bezzasadne uznanie (w ślad za organem I instancji) za wiarygodne ustnych i gołosłownych oświadczeń Państwa B. i M. L. jakoby dobudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] została dokonana ok. 1974 roku (które to oświadczenia już chociażby z uwagi na fakt, iż w/w osoby są bezpośrednio zainteresowane korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem winny być oceniane przez organ ze szczególną ostrożnością), w sytuacji gdy oświadczenia w/w osób nie zostały poparte żadnymi obiektywnymi i oficjalnymi dokumentami, a jedynie oświadczeniami osób, z którymi Państwo [...] pozostają w relacjach towarzyskich,

• bezzasadne (w ślad za organem I instancji) obdarzenie walorem wiarygodności oświadczeń "5 niezależnych świadków", będących znajomymi Państwa L. i nieuzasadnione przyjęcie przez organ, że oświadczenia tychże świadków wraz z oświadczeniami B. i M. L. są wystarczające do przyjęcia, że dobudowa i rozbudowa budynku (...) została dokonana przed dniem 1 stycznia1995 r., w tym

• obdarzenie walorem wiarygodności oświadczenia Pani E. S. (bliskiej znajomej Państwa L.), które jest nie tylko niezgodne z rzeczywistością i nielogiczne, lecz także sprzeczne z pozostałym materiałem dowodowym, w tym także ze stanowiskiem samych Państwa L., chociażby z tego względu, że E. S. twierdzi, że znana jest jej data spornej dobudowy i rozbudowy, gdyż w dobudowanym pomieszczeniu udzielane były korepetycje w 1977 roku (,,korepetycje udzielone były w pokoju, wobec którego toczy się postępowanie administracyjne"), zaś sami Państwo L. w piśmie z dnia 18 lutego 2014 roku twierdzą, że "pokoik powstały przez zabudowę istniejącego tarasu oraz dobudowanego tarasu, służył jako schowek na narzędzia gospodarcze", a więc ewidentnie nie stanowił miejsca do udzielania korepetycji;

• obdarzenie walorem wiarygodności oświadczeń złożonych przez Państwo M. i T. K., w sytuacji gdy wiarygodność w/w osób chociażby z uwagi na ich wiek wydaje się mocno wątpliwa i wręcz nieprawdopodobna (chociażby pod kątem rzekomego zapamiętania przez nich konkretnej daty wymiany okien przez Państwa L.), zwłaszcza gdy Państwo K. nie tylko nigdy nie byli bezpośrednimi sąsiadami z posesją Państwa L., jak również dlatego, że w podawanej dacie wymiany okien od co najmniej 10 lat tam już nie mieszkali;

• bezzasadne przychylenie się do stanowiska organu I instancji jakoby rzekomym "dowodem" potwierdzającym okoliczność dokonania dobudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] przed 1 stycznia 1995 roku była "fotografia, którą przedstawili Państwo L. z kwietnia 1995 r., na której znajduje się Pani B. i Pan M. L. stojący przed domem z zabudowanym tarasem oraz kopia dowodów osobistych właścicieli nieruchomości", w sytuacji gdy w rzeczywistości przedmiotowa prywatna fotografia Państwa L. nie jest w żaden sposób miarodajna do wyprowadzania, na jej podstawie takich ustaleń, gdyż w zasadzie nic z niej nie wynika, przedmiotowa fotografia przedstawia budynek jedynie od jego wschodniej strony, a dodatkowo oznaczona jest wyłącznie odręcznym dopiskiem "kwiecień 1995" (brak cyfrowego oznaczenia daty), który nie stanowi jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie tezy jakoby dobudowa i rozbudowa budynku miała miejsce ani w 1974 ani w ogóle przed 1995, podobnie zresztą jak i przedłożona kopia dowodów osobistych;

• pominięcie oświadczeń złożonych do akt sprawy przez Pana W. M. oraz Panią K. K., których analiza treści prowadzi do wniosku, że Państwo L. wpływali na treść sporządzanych przez te osoby oświadczeń, co winno być uwzględniane także pod kątem badania i oceny innych zaoferowanych przez Państwo L. dowodów w postaci "5 niezależnych świadków" i składanych przez nich oświadczeń, a co umknęło uwadze organu tak I, jak i II instancji;

• bezzasadne przychylenie się do ustaleń dokonanych przez organ I instancji, w tym także w zakresie uczynienia "dowodu" (który rzekomo potwierdzać miałby podawany przez Państwa L. okres dokonania rozbudowy i dobudowy budynku przy ul. [...]) z przedłożonego przez Państwa L. zamówienia z firmy [...] na zakup okien i zamówienia montażowego nr [...] z dnia [...] lipca 2000 roku, w sytuacji gdy niemożliwym i nielogicznym jest poczynienie ustaleń co do rzekomego dokonania przedmiotowej samowoli budowlanej przed 1995 rokiem, na podstawie zamówienia okien z 2000 roku, a ponadto także dlatego, że przedłożone przez Państwa L. zamówienia z 2000 roku w żadnym razie nie wykluczają przyjęcia, że dobudowa i rozbudowa miała miejsce po dniu 1 stycznia 1995 roku;

• nieuzasadnione przyjęcie (w ślad za organem I instancji), że skoro przedłożone przez Państwa K. mapy z 1986, 2001 i 2002 roku są mapami geodezyjnymi z racji sporządzenia ich przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, to w związku z pismem z Urzędu Miasta [...] z dnia 04.04.2016 nie mogą stanowić dowodu w sprawie, z pominięciem tego, przedmiotowe mapy jako dokumenty urzędowe korzystają z domniemania ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, jak również tego, że z łącznej analizy wszystkich map, w tym także mapy sytuacyjno - wysokościowej wraz z uzbrojeniem terenu z dnia 15 września 1994 roku (pominiętej przez organ), mapy z dnia 22 stycznia 1999 roku (załączonej do odwołania od decyzji nr: [...] wydanej przez PINB Miasta [...] z dnia [...] września 2016 roku, a bezzasadnie pominiętej przez organ) oraz mapy z dnia 14 grudnia 1984 roku znajdującej się w oficjalnych zasobach geodezyjnych Miasta [...] (a nie mapy przedłożonej przez Państwa -L., w stosunku do której Sąd Rejonowy II Wydział Karny za niewątpliwy uznał fakt jej przerobienia poprzez zmianę obrysu budynku) wynikają spójne i jednoznaczne wnioski, że dobudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] nie mogła mieć miejsca w przyjętym przez organy okresie;

• nielogiczną i nieuzasadnioną odmowę przyznania mocy dowodowej znajdującym się w aktach sprawy mapom geodezyjnym, z powołaniem się przez organ II instancji (podobnie jak i organ I instancji) wyłącznie na stwierdzenie Urzędu Miasta [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami zawarte przy piśmie z dnia 04.04.2016 jakoby Urząd "dat przebudowy i dobudowy nie jest w stanie ustalić ponieważ dysponuje tylko tymi dokumentami, które składają geodeci w ramach wykonywanych przez siebie prac geodezyjnych", w sytuacji gdy po pierwsze - chociażby z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku skierowanego do Państwa B. i M. L. - pismo znak: [...]) jednoznacznie wynika, że budynek stanowiący własność Państwa L. "był mierzony przy okazji opracowań geodezyjnych" i to "również przy okazji wykonywania prac na zlecenie właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz w czasie trwania modernizacji ewidencji gruntów", po drugie, dlatego, że - jak wynika ze w/w pisma "geodeci mają obowiązek wykonania aktualizacji mapy przy większości prac wykonywanych w terenie, poprzez zmierzenie i naniesienie na mapę elementów nowo wybudowanych lub usunięcie już nieistniejących", a po trzecie - dlatego, że całkowicie nielogicznym jest zakładanie przez organ, że geodeci (i to co najmniej kilku) - nawet przy założeniu, że mają "w obowiązku umieścić tylko "niezbędne istniejące szczegóły sytuacyjne" nie nanosiliby - pomimo rzekomego istnienia zgodnie z twierdzeniami Państwa L. od 1974 roku - tak znacznej dobudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przez okres ponad 28 lat;

g) art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez:

- nieuzasadnione przyjęcie przez organ II instancji, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do poczynienia jednoznacznych ustaleń jakoby dobudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] została dokonana przed dniem 1 stycznia 1995 roku, w związku z czym w sprawie zastosowanie będą miały przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowalne z dnia 24 października 1974 roku, w sytuacji gdy de facto "dowodami" rzekomo potwierdzającymi wykonanie przedmiotowej dobudowy i rozbudowy przed rokiem 1995 są jedynie: zaprotokołowane ustnie złożone oświadczenia Państwa B. i M. L. bezpośrednio zainteresowanych korzystanym dla siebie rozstrzygnięciem w sprawie, prywatna fotografia Państwa L. przedstawiająca przedmiotowy budynek jedynie od jego wschodniej strony i na dodatek opatrzona wyłącznie własnoręcznym dopiskiem "kwiecień 1995" (bez jakiegokolwiek chociażby cyfrowego oznaczenia daty), zeznania 5 rzekomo "niezależnych" świadków, którzy w rzeczywistości nimi nie są (o czym mowa poniżej), oraz wybrane wyrywkowo fragmenty pisma z 04.04.2016 r., i pisma z 18.08.2014 r., przy jednoczesnym całkowitym pominięciu chociażby przedłożonych przez Państwo Komar map z oficjalnych zasobów urzędowych i korzystających z domniemania ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy pochodzących z 1986, 2001 i 2002, których łączna analiza wraz z pominiętą przez organ mapą sytuacyjno-wysokościową z 1994 roku, mapą z 1999 r. i mapą z 14 grudnia 1984 roku znajdującą się w oficjalnych zasobach geodezyjnych (a nie tą przedłożoną przez Państwa L., w stosunku do której Sąd Rejonowy II Wydział Karny za niewątpliwy uznał fakt jej przerobienia poprzez zmianę obrysu budynku) jednoznacznie wskazuje, że sporna dobudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] nie mogła zostać dokonana w przyjętym przez organy okresie;

- nieuzasadnienie i niewyjaśnienie odmienności stanowisk zajmowanych w tej samej sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który raz twierdzi, że "PINB Miasta [...] błędnie odniósł się do przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy (tj. ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku) i stwierdził, że przedmiotowa rozbudowa i dobudowa budynku mieszkalnego nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy w/w rozbudowy. Zdaniem organu II instancji PINB Miasta [...] dokonał nieprawidłowych ustaleń iv w/w zakresie" (vide: str. 4 uzasadnienia decyzji nr: [...] wydanej przez [...]WINB), po czym zmienia swoje stanowisko i w żaden sposób tego nie wyjaśnia, a podnosi jedynie, że "organ I instancji słusznie wykluczył istnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uniemożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej i nałożył na właścicieli budynku obowiązek wykonania zmian lub przeróbek, o których mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 /-."(Vide: uzasadnienie decyzji nr: [...] wydanej przez [...]WINB), co wydaje się niewystarczające;

a w konsekwencji

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że "rozbudowa i dobudowa do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy - [...] w [...] nastąpiła bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed 1995 rokiem, wobec czego słusznie w niniejszej sprawie zastosował (organ powiatowy przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.".

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie ( nakazanie współwłaścicielom budynku przy ul. [...] zamurowanie okna w ścianie zewnętrznej znajdującej się w odległości 1,38 m od granicy działki sąsiedniej) i wskazanie (wyłącznie w uzasadnieniu decyzji) jako materialno - prawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy brak jest dowodów, które wskazywałyby w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że sporna rozbudowa i dobudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] została dokonana przed dniem 1 stycznia 1995 roku, jak również zastosowanie w/w przepisu art. 40 w sytuacji, gdy sam organ II instancji tj. [...]WINB zwracał uwagę organowi I instancji, że "PINB Miasta [...] błędnie odniósł się do przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy i stwierdził, że przedmiotowa rozbudowa i dobudowa budynku mieszkalnego nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy w/w rozbudowy";

b) art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, będące konsekwencją poczynienia w/w błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i przyjęciu, ze sporna dobudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] wykonana w warunkach samowoli budowalnej została dokonana przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane tj. przed dniem 1 stycznia 1995 roku, a w związku z tym w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowalne z dnia 24 października 1974 roku;

c) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej samowoli budowlanej".

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi skarżący rozbudowali swoją argumentację odnośnie zacytowanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja, jak również decyzja PINB naruszają prawo w sposób opisany poniżej, a skarga w znacznej mierze jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że najistotniejszą kwestią sporną, którą miały rozstrzygnąć organa obu instancji w sprawie niniejszej (od czego wprost zależała prawidłowość załatwienia sprawy) było to, jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie. Wobec odmiennego stanowiska stron w zakresie daty dokonania przez inwestorów samowolnych robót budowlanych, obowiązkiem organów było przeprowadzenie takiego postepowania dowodowego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), które pozwoliłoby na niebudzące wątpliwości stwierdzenie, czy w sprawie zastosowanie mieć powinny przepisy Prawa budowlanego z 1974, czy też z 1994 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy i zebranych dowodów stwierdza, że zarówno organ I, jak i II instancji tym obowiązkom uchybiły. Swoje ustalenia w zakresie daty samowoli budowlanej i konieczności zastosowania Prawa budowlanego z 1974 r. PINB oparł na analizie twierdzeń inwestorów ( małż. L.) i zeznań "świadków" - E. S., (że rozbudowa i dobudowa tego budynku istniała już we wrześniu 1977 r.), M. i T. K. (że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa powstała przed 1995 r.), A. N. (że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa nie powstała po 1992 r.) i W. M. Organ II instancji ustalenia te przyjął za własne, nie dokonując żadnej własnej analizy zarówno treści oświadczeń ww. osób, ani nawet ich charakteru prawnego lub wiarygodności.

Należy stwierdzić więc, że wyrażonego przez ww. osoby fizyczne stanowiska w sprawie nie można w żadnej mierze traktować, jako "zeznań świadków". Po pierwsze, zgodnie z art. 67 § 2 pkt. 2 k.p.a. zeznania świadka muszą być zaprotokółowane. Taka forma nie została dochowana w wypadku W. M., E. S., M. i T. K. i A. N. Stanowisko ww. osób zostało ujęte w formie "notatki służbowej", a nie protokołu. Wprawdzie PINB pouczył ww. osoby o odpowiedzialności karnej, ale nie pouczył ich o treści art. 83 § 1 k.p.a. (prawo odmowy zeznań), do czego wprost jest zobowiązany art. 83 § 3 k.p.a.. Co więcej, osoby te były wzywane prze PINB nie w celu przesłuchania ich w charakterze świadków, ale "celem złożenia wyjaśnień".

Prawo administracyjne nie zawiera podobnie sformalizowanych zapisów co do środków dowodowych, jak w kodeksie postępowania cywilnego, wprost przewidując, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Tym niemniej, zeznania świadków są szczególnym dowodem (zd. 2 § 1 art. 75 k.p.a.), którego forma i sposób przeprowadzenia jest w kodeksie postępowania administracyjnego określony.

Co więcej, znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie małż. L. również nie mogą być uznane za zeznania strony, gdyż nie odpowiadają co do ich formy wymogom z art. 67 § 2 pkt. 2 w zw. z art. 86 k.p.a. Również i w tym wypadku PINB nie wzywał ich do stawienia się celem przesłuchania w charakterze strony, a jedynie do "złożenia wyjaśnień".

Jeżeli ustawodawca przewiduje, że zeznania świadków i stron są dowodem, ale podlegają szczególnym wymogom co do formy i treści oraz nakłada na organa administracji publicznej ww. obowiązki co do poinformowania tych osób, że mają określone prawa, to nie można uznać, że niezachowanie wymaganej prawem formy i treści może być konwalidowane uznaniem tak nieprawidłowo przeprowadzonego dowodu za "oświadczenia", nadając im walor dowodowy z ogólnej hipotezy art. 75 § 1 k.p.a.

W rzeczywistości więc uchybienie PINB wywiera taki skutek prawny, że ani ten organ, ani [...]WINB nie mogą skutecznie twierdzić, że jakakolwiek okoliczność została w sprawie udowodniona zeznaniami ww. świadków lub stron – bo takowe dowody przeprowadzone nie zostały. Uchybienie PINB i brak procesowej reakcji na nie przez [...]WINB stanowią naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej. Jest to także naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, wymienionych powyżej, a w wypadku organu II instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podjętej w oparciu (w znaczącej części) o nieistniejące dowody.

Skoro w sprawie brak jest zeznań świadków – organ z natury rzeczy nie mógł też poprawnie ocenić ich mocy dowodowej i wiarygodności. Na braki w postępowaniu dowodowym PINB wskazywał [...]WINB w swych pierwszych decyzjach. Wydając jednak zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, organ II instancji błędnie uznał, że tym razem PINB "podjął wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w związku z czym nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego" a "skarżone rozstrzygniecie zawiera wszystkie elementy decyzji, o których mowa w art. 107 k.p.a." i "poruszana przez skarżących kwestia daty wykonania przedmiotowej rozbudowy została dostatecznie wyjaśniona przez organ powiatowy i tut. organ nie znajduje podstaw do negowania prawidłowości ustaleń dokonanych w tym zakresie".

Pomijając ocenę mocy dowodowej znajdujących się w aktach sprawy map geodezyjnych - których analiza prowadzi do słusznie podnoszonego przez skarżących wniosku, że z dokumentów wynika, iż potwierdzenie zmiany obrysu budynku (skutek samowoli budowlanej) może być wykazane dopiero od roku 2002 - organ I i II instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Analiza tych dokumentów geodezyjnych powinna uwzględniać fakt, że Prezydent Miasta [...] potwierdził w piśmie z 6 grudnia 2013 r., że analiza map geodezyjnych wskazuje na to, że obrys budynku zmieniony został w latach 2002 – 2005. Taki fakt wskazywałby bowiem na to, że w sprawie zastosowanie mieć powinna ustawa Prawo budowlane z 1994., a nie z 1974 r.

Podobny wniosek wynikać może ze szkicu budynku, znajdującego się w dokumentacji projektowej z 11 marca 1985 r. dotyczącej przyłącza wodociągowego – nieuwzględniającego samowoli budowlanej i przedstawiającego budynek bez jakiejkolwiek dobudówki. Wprawdzie rację ma organ, twierdząc, że projektant nie miał w takim wypadku obowiązku uwidocznienia zmienionego obrysu, ale mało prawdopodobne jest, aby – gdyby kształt budynku był inny – projektant zaniechał uwzględnienia istotnej części budynku.

Organa obu instancji nie zważyły mocy dowodowej i wiarygodności przedstawionego przez inwestorów zdjęcia, z którego miałoby wynikać, że samowola budowlana istniała już w 1995 r. (data odręcznie naniesiona zdjęciu).

Ani PINB, ani [...]WINB nie odniosły się też do istotnych różnic w oświadczeniach małż. L. 23 stycznia 2014 r. oświadczyli oni na piśmie, że samowola budowlana powstała już w dacie budowy, natomiast 22 października oświadczyli, że ta samowola powstała przed 1995 r. Różnica w dokładności obu dat, podawanych przez małż. L., wynosi ponad kilkadziesiąt lat, a więc jest bardzo istotna.

Organa obu instancji nie poświęciły też uwagi temu faktowi, że małż. L. dopiero 12 sierpnia 2013 r. podjęli starania o legalizację samowoli budowlanej, składając w tym celu wniosek o pozwolenie na użytkowanie (powtarzając ten wniosek 18 lutego 2014 r.). W kontekście tak późno podejmowanych przez inwestorów działań zmierzających do ewentualnej legalizacji, koniecznym było wyjaśnienie przez organ, czemu działania takie podjęte zostały w tak znacznym odstępie czasu od wykazywanej przez małż. L. daty samowoli. Na gruncie bardziej restrykcyjnej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ewentualne postępowanie legalizacyjne mogłoby wiązać się dla inwestorów z większymi ciężarami (w tym ew. opłatą legalizacyjną), niż postępowanie prowadzone na podstawie przepisów wcześniej obowiązujących. Ta okoliczność powinna być przez organa rozważona w kontekście oceny wiarygodności stanowiska małż. L. – rzecz jasna z uwzględnieniem pozostałych dowodów.

Organa nie uwzględniły ponadto treści oświadczenia K. K., która odwołała swoje oświadczenie z 24 listopada 2014 r. Wyjaśniła ona, że podpisywała tamto oświadczenie nieświadomie, za namową małż. L. Wprawdzie nie można traktować K. K., jako świadka, tym niemniej złożyła ona w trakcie sprawy własne, pisemne oświadczenie, które ma znaczenie przy ocenie wiarygodności dowodów i twierdzeń (podnoszonych przez skarżących) w sprawie.

Organa były (i są) też związane ustaleniami Sądu Rejonowego II Wydział Karny w [...], poczynionych w wyroku z [...] maja 2015 r. sygn. akt [...], z których wynika, że powoływana w decyzjach mapa geodezyjna z 14 grudnia 1984 r. Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego w [...], Oddział Dokumentacji Kartograficznej w [...] została sfałszowana poprzez zmianę obrysu budynku małż. L. Nie może więc ona stanowić dowodu w zakresie okoliczności, które okazały się fałszywe.

W ocenie tut. Sądu dokumenty potwierdzające zakup przez małż. L. okien i montażu w dniu 17 lipca 2000 r. są wprawdzie dowodami na okoliczności z nich wynikające (nabycie okien, zlecenie ich montażu z wymianą starych okien i data tych czynności), ale nie są dowodem na okoliczność daty samowoli budowlanej. Nie zawsze bowiem wymiana okien związana jest z ich złym (na skutek upływu czasu) stanem. Organ nie ustalił zresztą nawet, czy okna te rzeczywiści zostały zamontowane w samowolnie wykonanej dobudówce.

Na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. pełnomocnik skarżących przedłożył do akt sprawy 2 lotnicze zdjęcia fotogrametryczne z zasobów Głównego Geodety Kraju Główny Urząd Geodezji i Kartografii budynku małż. L., poświadczone za zgodność przez ten organ. Ze zdjęcia, wykonanego 15 maja 1981 r. wynika, że w tej dacie budynek miał niezmieniony obrys (brak samowoli budowlanej). Samowola budowlana udokumentowana jest natomiast na zdjęciu tego samego budynku, ale z 6 czerwca 1998 r. Z takiego dowodu wynika więc, że rację mogą mieć skarżący, twierdząc, że samowola budowlana dokonana została prze małż. L. już pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r.

Skoro organ I instancji nie zgromadził dowodów świadczących, że w sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a jednocześnie nienależycie (lub w ogóle) dokonał oceny dowodów wskazywanych przez tut. Sąd, jak również i skarżących, które wskazywałyby na konieczność zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., to nie można uznać, że poprawnie przeprowadził postępowanie, w tym legalizacyjne i że poprawnie wydał utrzymaną w mocy przez [...]WINB decyzję. Organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł tak istotnych uchybień PINB, ale dodatkowo nie poczynił własnych rozważań, tylko przyjął – co słusznie zauważają skarżący – ustalenia organu I instancji.

Takie postepowanie uniemożliwiło organowi I instancji – ale także i [...]WINB - należyte uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Lakoniczność stanowiska organu I i II instancji w zakresie twierdzeń skarżących (w tym podnoszonych w pismach procesowych) również nie spełnia wymogu należytej oceny stanu rzeczy i bezstronnego orzekania.

Co więcej, wadliwie prawnie organ I i II instancji określają przedmiot samowoli budowlanej, jako wykonanie "okna w ścianie zewnętrznej znajdującej się w odległości 1,38 m od granicy działki sąsiedniej o nr geod. [...] obręb [...], wykonanego w warunkach samowoli budowlanej". Przedmiotem bowiem samowoli budowlanej jest (w zależności od przyjętego reżimu prawnego) albo budowa obiektu budowlanego w tym jego rozbudowa lub przebudowa (Prawo budowlane z 1974 r.), albo, rozdzielnie: przebudowa obiektu budowlanego lub jego rozbudowa (Prawo budowlane z 1994 r.).

Organ, związany oceną prawną tut. Sądu ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi w sposób należyty postępowanie dowodowe. Jeżeli uzna, że w sprawie niezbędne jest dopuszczenie dowodu z zeznań świadków – dowód taki przeprowadzi, ale w sposób wynikający z przepisów k.p.a., wskazany przez tut. Sąd. Podobnie, jeżeli jako dowód subsydiarny wskazanym będzie przesłuchanie B. L. lub innych osób w charakterze strony, organ dowód taki przeprowadzi zgodnie z przepisami k.p.a.

Biorąc pod uwagę, że zarówno PINB, jak i [...]WINB są organami nadzoru budowlanego, posiadającymi wszelkie niezbędne kwalifikacje i wiedzę techniczną, wyspecjalizowanymi w ocenie stanu technicznego budynków, organa te dokonają własnej oceny najbardziej prawdopodobnej daty samowoli budowalnej.

Biorąc pod uwagę dowody w sprawie już zebrane (w tym złożone na rozprawie 29 maja 2018 r. zdjęcia lotnicze), jak również te, które organa ewentualnie zbiorą, organa ustalą reżim prawny postępowania, stosowny do daty samowoli budowlanej i podejmą te czynności, które zmierzać będą do załatwienia sprawy. Obowiązkiem organu będzie też poprawne zakwalifikowanie samowoli budowlane w zależności od reżimu prawnego – w wypadku Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ustalenie, czy poprzez określenie, czy stanowi ona budowę w rozumieniu art. 2 ust. 2, a w wypadku Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez ustalenie, czy stanowi ona rozbudowę (w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego z 1994 r.), czy przebudowę (art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego z 1994 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że używane przez organa obu instancji określenie "dobudowa" jest terminem niewynikającym z Prawa budowlanego, a poprawne określenie na czym polega samowola budowlana również determinuje dalszy sposób postępowania administracyjnego i dopuszczalną treść orzeczenia.

Wydaną decyzję organ w sposób należyty, wynikający z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadni tak faktycznie, jak i prawnie. W szczególności, obowiązkiem organu będzie wyczerpująca ocena mocy i wiarygodności wszystkich dowodów zebranych w sprawie, bez nadmiernego koncentrowania się wyłącznie na dowodach, świadczących o zasadności twierdzeń jednej ze stron postępowania.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących zwrot wpisu w kwocie 500 zł. oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł. i zwrot podwójnej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.