Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1509/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27, 33 pkt 6i7i10,2 par 1 pkt 10, 3 par 1, 15 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 5 ust 1 pkt 2 i 17
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Dnia 4 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr/ sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. i W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 7/13 w sprawie ze skargi J.K. i W.K. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2013r. (sygn. akt II SA/Ke 7/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J.K. i W.K. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] października 2012 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Centrum Medyczne [...] powiadomił Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] o tym, że J. i W. K. - rodzice A.K. ur. [...]., nie poddali dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko błonicy, tężcowi, poliomyelitis, odrze, śwince i różyczce.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] pismem z dnia 16 grudnia 2011 r. wezwał J. i W. K. do poddania niezwłocznie ich córki [...] obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego istnienie u dziecka przeciwskazań do ich wykonania.

W piśmie z dnia 12 stycznia 2012 r. skarżący poinformowali organ, że wstrzymują się z podjęciem decyzji o szczepieniu do momentu, aż służby medyczne jednoznacznie ustalą na podstawie badań zasadność i bezpieczeństwo wymienionych szczepień.

W tych okolicznościach faktycznych, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], upomnieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 15 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej jako u.p.e.a., wezwał J. i W.K do poddania ich dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko błonicy, tężcowi, poliomyelitis, odrze, śwince i różyczce, w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, pod rygorem egzekucji administracyjnej i nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Skarżący, mimo upomnienia, nie poddali swojego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W związku z tym organ I instancji (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...]) wszczął postępowanie egzekucyjne i w dniu [...] lipca 2012 r. wystawił przeciwko skarżącym tytuły wykonawcze nr [...] (oddzielnie dla każdego z rodziców), stwierdzające istnienie obowiązku poddania dziecka [...] obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko błonicy, tężcowi, poliomyelitis, odrze, śwince i różyczce. Jako podstawę prawną wykonania obowiązku organ podał art. 5 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r. nr 234, poz. 1570 ze zm.).

J. i W.K pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organowi zarzucili, że upomnienie z [...] kwietnia 2012 r. nie spełnia wymogów formalnych (brak podmiotu, do którego jest skierowane). Zdaniem skarżących, nałożony na nich tytułem wykonawczym, obowiązek zaszczepienia dziecka nie ma podstaw prawnych i w związku z tym zastosowanie egzekucji jest niedopuszczalne. Tytuł wykonawczy, wbrew przepisowi art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie określa wszystkich negatywnych konsekwencji spełnienia obowiązku, dotyczących zwłaszcza niepożądanych odczynów poszczepiennych. Nie zawiera również: podstawy prawnej prowadzenia egzekucji (27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), daty wystawienia (art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a), oraz pouczenia o przysługującym im w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9 ustawy). Według strony, tytuł wykonawczy został wystawiony niezgodnie ze wzorem określonym na stronie internetowej http://www.mf.gov.pl/, a wierzyciel oraz imię, nazwisko i stanowisko służbowe osoby podpisującej zostały oznaczone, niezgodnie z instrukcją, kolorem czerwonym zamiast czarnym lub niebieskim.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] postanowieniami z dnia [...] września 2012 r., skierowanymi osobno do obojga rodziców (o tym samym nr [...]), działając na podstawie art. 34 w związku z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a., odrzucił zarzuty.

Skarżący na te postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] wnieśli zażalenie. Zdaniem stron, rozstrzygnięcia organu są ogólne (en bloc), zamiast tego powinny oddzielnie omawiać każdą z cech tytułu wykonawczego (art. 17 u.p.e.a.), a organ wypowiedział się tylko w zakresie zarzutu dotyczącego doręczenia upomnienia oraz podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Pominął natomiast pozostałe zarzuty, dotyczące formalnych wad tytułu wykonawczego (tytułu wykonawczy niezgodny ze wzorem określonym na stronie internetowej http://www.mf.gov.pl/ oraz wypełniony niezgodnie z instrukcją). J. i W. stwierdzili również, że wbrew treści postanowień, nie podnosili zarzutu braku wymagalności obowiązku szczepienia.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] postanowieniami z dnia [...] października 2012 r. (o nr [...]), po rozpoznaniu zażalenia J.K. i W.K. na postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie rozpoznania zgłoszonych zarzutów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 kpa, art. 34 § 5 i art. 18 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu jednobrzmiących postanowień organ stwierdził, że postanowienia powiatowego inspektora o odrzuceniu zarzutów nie naruszają prawa. Zdaniem organu odwoławczego, tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy, określone w art. 27 § 1 u.p.e.a.: wskazuje podstawę prawną egzekucji, datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela oraz zawiera wymagane pouczenia. Nie narusza także art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. który stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny(...). W związku z tym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z przepisu tego wyprowadzać obowiązek organu do zawarcia w tytule wykonawczym informacji o niepożądanych odczynach poszczepiennych.

Organ przyznał, że postanowienia organu I instancji o odrzuceniu zarzutów nie zawierają wprost stanowiska odnośnie zarzutów dotyczących formalnych wad tytułu wykonawczego (tytuł wykonawczy niezgodny ze wzorem określonym na stronie internetowej http://www.mf.gov.pl/, oraz wypełniony niezgodnie z instrukcją), jednak w ich uzasadnieniach (s.4) organ, odnosząc się do "pozostałych zarzutów" podał, że tytuł wykonawczy wydany został według wzoru określonego w § 39a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. nr 137, poz. 1541) oraz "zawiera wszystkie dane wskazane w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] podniósł ponadto, że na podstawie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 1a pkt 7 i pkt 13 oraz art. 2 pkt 10 i art. 20 § 1 pkt 3 u.p.e.a. organ I instancji, tj. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. oddalił skargę J. i W.K. Sąd stwierdził, że postępowanie egzekucyjne, prowadzone przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego – organy rządowej administracji zespolonej odpowiednio w województwie i w powiecie, było zgodne z prawem.

Sąd podał, że art. 3 § 1 u.p.e.a. przewiduje możliwość stosowania egzekucji administracyjnej do obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Zdaniem sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie chodzi konkretnie o obowiązek określony w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., który dotyczy obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Sąd wyjaśnił przy tym, że na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej państwowy wojewódzki inspektor sanitarny i państwowy powiatowy inspektor sanitarny są organami rządowej administracji zespolonej odpowiednio w województwie i powiecie, i tym samym są one uprawnione do egzekwowania wynikającego z ustawy obowiązku szczepień ochronnych.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez wierzyciela, nie zaś przez organ egzekucyjny. Sąd stwierdził, że mimo, że zaskarżone postanowienie zostało zatytułowane jako "postanowienie wierzyciela w sprawie zgłoszenia zarzutów", niemniej jednak Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] jest w tej sprawie zarówno wierzycielem (art. 2, art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), jak i organem egzekucyjnym (art. 1a pkt 7 u.p.e.a w zw. z art. 20 § 2 u.p.e.a.). Zatem, mimo błędnego określenia, że postanowienie zostało wydane przez wierzyciela, faktycznie było to postanowienie wydane przez organ egzekucyjny. W sytuacji bowiem, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem, o jakim mowa w art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem, wyraża swoje stanowisko co do zgłoszonych zarzutów w postanowieniu wydanym na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., czyli w postanowieniu w sprawie zgłoszonych zarzutów, nie zaś w postanowieniu w sprawie stanowiska wierzyciela (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011r. sygn. II GSK 1099/10 – Lex nr 1151530).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zaskarżone postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] października 2012 r. o odrzuceniu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie narusza prawa. Organ ustosunkował się do wszystkich zarzutów, wniesionych na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a (niedopuszczalność egzekucji administracyjnej), art. 33 § 1 pkt 7 (brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku) oraz art. 33 § 1 pkt 10 (niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.). Odnośnie tego ostatniego zarzutu, dotyczącego wadliwości tytułu wykonawczego, sąd I instancji stwierdził, że tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy, określone w art. 27 u.p.e.a., został wydany na formularzu urzędowym, zgodnym ze wzorem dla tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (załącznik nr 25 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz.U. Nr 9 z 2003r, poz. 106). W tytule wykonawczym (rubryka 25) podano co prawda nieprawidłową podstawę egzekucji (powołano art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., który dotyczy egzekucji należności pieniężnych), zamiast art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., który dotyczy egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego), niemniej jednak prawidłowo podano podstawę prawną egzekwowanego obowiązku (art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) i wskazano treść obowiązku (poddanie A.K. szczepieniom ochronnym).

W uzasadnieniu wyroku sąd podał, że wbrew stanowisku zaprezentowanym w skardze, przepis art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie nakłada na organ obowiązku pouczenia o ewentualnych skutkach w postaci niepożądanych odczynów poszczepiennych.

Zdaniem sądu, wierzyciel wystawiając tytuł wykonawczy mógł posłużyć się pieczęciami odbitymi kolorem czerwonym, tytuł zawiera datę jego wystawienia, pouczenie o możliwości jego zaskarżenia. Z kolei uchybienia w zakresie pouczenia o dopuszczalności i sposobie wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mają znaczenia dla sprawy, ponieważ skarżący w terminie wnieśli zarzuty do właściwego organu.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 27 § 3 u.p.e.a., który stanowi, że do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Sąd podkreślił, że ten przepis dotyczy wierzyciela, który przesyłając do realizacji tytuł wykonawczy organowi egzekucyjnemu, ma obowiązek wykazania, że spełniony został wymóg dopuszczalności egzekucji administracyjnej. W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, nie zachodzi potrzeba przesyłania komukolwiek dowodu doręczenia upomnienia, a jedynie dowód ten powinien znaleźć się w aktach. Obowiązek doręczenia dowodu upomnienia ciąży zatem na wierzycielu względem organu egzekucyjnego nie zaś względem zobowiązanego. Organ egzekucyjny przesyłając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.) nie musi więc załączyć do niego dowodu doręczenia upomnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane, na zasadach określonych w ustawie, do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 182, poz. 1086) wydanym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 1 tej ustawy.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że według art. 15 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2008 r., nr 52, poz. 417) pacjent ma prawo do odmowy zgody na udzielenie określonego świadczenia zdrowotnego, jednakże tylko wówczas, gdy przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej. Taką zaś odrębną ustawą jest ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ustawa ta nakłada na osoby fizyczne obowiązek poddania się określonym szczepieniom ochronnym i nie przewiduje możliwości odmowy poddania się takim szczepieniom. Przesłankami odstąpienia od obowiązkowego szczepienia ochronnego są: przeciwskazania do wykonania szczepienia, stwierdzone przez lekarza podczas badania kwalifikacyjnego poprzedzającego szczepienie (art. 17 pkt 2) oraz upływ doby między badaniem kwalifikacyjnym do szczepienia, a szczepieniem (art. 17 pkt 3). Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że zachodzą przeciwwskazania do szczepień, a ograniczyli się jedynie do twierdzeń o możliwości wystąpienia powikłań poszczepiennych. Ta okoliczność nie wyłącza obowiązku szczepień.

J. i W.K. zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Ke 7/03) skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych i art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, i przyjęcie, że skarżący mieli prawny obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu i poddanie dziecka szczepieniu nie było uzależnione od ich zgody;

2) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – skarżący zarzucili naruszenie:

a) art. 134 p.p.s.a. przez uznanie zaskarżonego postanowienia jako zgodnego z prawem, mimo że postanowienie to utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji dotknięte wadą nieważności (art. 156 pkt 5 k.p.a.);

b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że zostało wydane z naruszeniem art. 20 § 2 w związku z art. 2 i 3 u.p.e.a. w związku z art. 6 k.p.a., przez uznanie kompetencji organów inspekcji sanitarnej do egzekucji obowiązku szczepień ochronnych oraz art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. ponieważ z ustaleń faktycznych nie wynikało, że w dacie wydania postanowienia A.K. miała przeprowadzone aktualne badania kwalifikacyjne do szczepienia, co wykluczało poddanie jej szczepieniu i tym samym uniemożliwiało skuteczne egzekwowanie tego obowiązku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podnieśli m.in., że obowiązek szczepień nie wynika z przepisów rangi ustawowej. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Brak jest natomiast przepisu rangi ustawowej, dotyczącego zasad i terminów szczepień. W tym zakresie ustawa odsyła do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. Nr 237, poz. 2018) - skarżący powołali nieaktualne rozporządzenie – od 1.10.2011 – rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych Dz. U. Nr 182, poz. 1086) oraz aktów prawa wewnętrznego - corocznych komunikatów Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych, który stanowi o tym, kiedy dziecko należy poddać szczepieniu z zastosowaniem określonego rodzaju szczepionki.

Skarżący zarzucili ponadto, że organy pominęły i nie ustosunkowały się do ich twierdzeń o negatywnych konsekwencjach szczepień ochronnych. Stwierdzili również, że zaszczepienie dziecka jest wykonaniem świadczenia zdrowotnego w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217 ze zm.). W związku z tym, na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody.

Zdaniem skarżących, egzekucja obowiązku szczepień ich córki jest działaniem bezprawnym także dlatego, że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie były właściwe do jej przeprowadzenia. Podniesiono, że wykonanie obowiązku szczepienia zostało zabezpieczone możliwością zastosowania środków przymusu administracyjnego, ale tylko w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej (art. 33 -35 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. (naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego). W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności – co do zasady – wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony (vide wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04).

Skarżący kasacyjnie upatrują wadliwości zaskarżonego wyroku w tym, że sąd I instancji oddalił skargę utrzymując tym samym w mocy postanowienie organu II instancji, pomimo że postanowienie to utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dotknięte wadą nieważności statuowaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma trwały charakter. Przy czym owej niewykonalności skarżący poszukują w tym, że nie istniał obowiązek, którego wykonaniu przymusowemu miało służyć wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Twierdzą bowiem, że przepisy prawa są skonstruowane w taki sposób, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. nr 234, poz. 1570 ze zm.) według brzmienia na dzień wydania postanowienia przez organ II instancji, dalej także ustawa oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086) – dalej rozporządzenie, nie można wywieść normy prawnej ustanawiającej prawną powinność poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Doprecyzowanie bowiem podmiotów zobowiązanych, okoliczności w jakich aktualizuje się obowiązek szczepienia i jego zakres – okres, w którym należy przeprowadzać szczepienia, rodzaj choroby i rodzaj szczepionki zostały określone w pełni dopiero w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego "Program szczepień Ochronnych", który nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. motywowany brakiem – zdaniem skarżących kasacyjnie - przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uzasadniałby konieczność poddania dziecka szczepieniom ochronnym byłby adekwatny w sytuacji gdyby na podstawie przepisów prawa była wydawana decyzja administracyjna nakładająca obowiązek szczepienia i gdyby stanowiła owa decyzja przedmiot kontroli sądowej. Ponadto z argumentacją jaką wywiedziono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej możliwa byłaby ocena legalności takiej decyzji administracyjnej, ale w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaś podniesiony w skardze kasacyjnej art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje bowiem stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jeśli została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Tymczasem, co podniósł słusznie sąd I instancji obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom wynika z mocy przepisów prawa i nie ma podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest bezpośrednio wykonalny – wynika wprost z przepisów prawa (vide wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 32/11 oraz wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 745/12) i nie wydaje się decyzji administracyjnej. Natomiast wykonanie tego obowiązku zabezpieczone jest przymusem administracyjnym. Niezrealizowanie zatem tego obowiązku dobrowolnie aktualizuje po stronie organu administracji właściwego rzeczowo i miejscowo obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nastąpiło.

W tej sytuacji należało uznać, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego został błędnie skonstruowany. Otóż przedmiotem kontroli przez sąd I instancji było postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ administracji bowiem wystawił tytuł wykonawczy na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy i doręczył go dłużnikom. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Dłużnicy w oparciu o art. 33 u.p.e.a. wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. Jak wynika z akt administracyjnych zarzuty te zostały oparte na następujących podstawach: pkt 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; pkt 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.; pkt 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Podważanie zatem pierwotnie w skardze, a następnie w skardze kasacyjnej wydanych postanowień w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów mogło dotyczyć jedynie tych kwestii, które stanowiły przedmiot owych zarzutów.

W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 33 u.p.e.a. przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Analiza wskazanego przepisu prowadzi to wniosku, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanej wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne (vide wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2218/14). Oznacza to, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne, zarówno w zażaleniu, jak również na etapie postępowania przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie podnieśli jako zarzutu (w piśmie z 23 sierpnia 2012r.) kwestii niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5 u.p.e.a.). Tym samym kwestia owej niewykonalności, którą podniesiono dopiero na etapie postępowania kasacyjnego wykracza poza granice sprawy egzekucyjnej, stanowiącej przedmiot kontroli w zaskarżonym wyroku.

Nie istnieją także przesłanki – w świetle argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej - aby wykładać ten zarzut skargi kasacyjnej jako skierowany bezpośrednio do postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów. Z istoty bowiem postanowienie takie ma charakter procesowy, nie można natomiast z niego wywieść nakazów lub zakazów podlegających wykonaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. Egzekucji podlega natomiast obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym mający swe źródło w ustawie oraz rozporządzeniu wykonawczym. Postanowienie w sprawie rozpatrzenia tych zarzutów jest wynikiem kwestionowania przez zobowiązanych prowadzenia tej egzekucji.

Tym samym zarzut naruszenia art. 134 § p.p.s.a. w powiązaniu z przepisem, który nie mógł być zastosowany przez organ oraz sąd I instancji tj. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy jest całkowicie bezzasadny, bo sąd ten rozpoznał i rozstrzygnął sprawę, określoną przez skarżących przedmiotem zaskarżenia tj. zarzutami wniesionymi w piśmie z dnia 23 sierpnia 2012r.

Dalej sformułowany zarzut naruszenia przepisów procesowych tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1), art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wiążą z normą art. 20 § 2 w zw. z art. 2 i 3 u.p.e.a. Przy czym w kontekście tego zarzutu należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie tyle kwestionują właściwość organów inspekcji sanitarnej do prowadzenia egzekucji zmierzającej do przymuszenia małoletniego dziecka do szczepień ochronnych, co twierdzą, że generalnie prowadzenie egzekucji administracyjnej jest "bezprawne".

Przepis art. 20 § 2 u.p.e.a. stanowi, że w przypadkach określonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym działa każdy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu lub Straży Granicznej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, organ Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w pierwszej instancji, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego. Skarżący wywodzą, że nie istnieje przepis kompetencyjny - szczególny, który dawałby upoważnienie do działania organu powołanego do ochrony zdrowia publicznego jako organu egzekucyjnego w sprawie szczepień ochronnych. Jednocześnie jednak w kontekście tego zarzutu podnoszą konsekwentnie, że nie tylko inspektor sanitarny, lecz także każdy inny organ administracji publicznej nie jest władny do wszczęcia i prowadzenia egzekucji w celu przymusowego wykonania szczepienia ochronnego.

Tak precyzowane stanowisko trafniej należało połączyć ze zgłoszonym zarzutem niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (pkt 6 art. 33 u.p.e.a.). W tym zakresie jednak sąd I instancji zawarł stanowisko, że przestrzeganie ustawowego obowiązku poddania się przymusowym szczepieniom ochronnym zabezpieczone zostało przymusem egzekucyjnym. Podstawy tego przymusu słusznie sąd I instancji upatruje w art. 3 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Stosownie do ostatnio przywołanego przepisu egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji na podstawie szczególnego przepisu.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie wypowiada się w przedmiocie właściwości organów administracji publicznej w tego rodzaju postępowaniach egzekucyjnych, w szczególności czy takimi organami są – jak stwierdził sąd I instancji – organy inspekcji sanitarnej. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ podstawy kasacyjne oraz zarzuty skargi kasacyjnej zostały tak sformułowane, że podważają generalnie dopuszczalność egzekucji administracyjnej w sprawie szczepień ochronnych, a właściwość organów jest jedynie następstwem tego zasadniczego zarzutu, Sąd w niniejszym wyroku nie był władny zająć stanowiska w tym przedmiocie.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1), art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a w powiązaniu z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegający na tym, że z materiału dowodowego nie wynika, aby małoletnia córka skarżących miała przeprowadzone aktualne badania kwalifikacyjne. Stosownie do art. 17 ust. 3 ustawy obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu lekarskim wydanym po przeprowadzeniu badania kwalifikacyjnego. Argument ten nie ma żadnego związku ze zgłoszonymi zarzutami do wszczęcia postępowania, podnoszonymi w toku postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów i wykracza poza zakres sprawy.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie twierdzą, że doszło do błędnego zastosowania art. 2 i 31 ust. 1 oraz 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012r, poz. 159). Twierdzą, że nie istnieje przepis prawa, który nakazywałby im obowiązek poddania małoletniej córki szczepieniom ochronnym. Uzasadnienie skargi kasacyjnej prezentuje analogiczne argumenty jak przy zarzucie niewykonalności obowiązku. Mianowicie skarżący kasacyjnie wywodzą, że zarówno przywołany w tytule wykonawczym art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia .... nie pozwalają na skonstruowanie normy prawnej ustanawiającej obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym z mocy prawa. Zarzut ten zatem w istocie sprowadza się do tezy, że obowiązek poddania szczepieniu osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa, co w konsekwencji powoduje niedopuszczalność egzekucji administracyjnej.

W przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1b) ustawy ukonstytuowano obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym przez osoby przebywające na terytorium RP. Jakie konkretnie osoby oraz jakie choroby objęte są tym obowiązkiem pozostawiono do określenia Ministrowi Zdrowia, który w oparciu o delegację ustawową tj. art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym określono choroby zakaźne, przeciw którym prowadzone są szczepienia ochronne, wiek oraz grupy osób objętych obowiązkiem szczepień. W ustawie zatem został ustalony ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, natomiast w powołanym rozporządzeniu uszczegółowiono i opisano zarówno osoby podlegające obowiązkowi, jak i choroby zakaźne, aby z przepisów tych wywieść bezspornie obowiązek prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki sposób regulacji jest wystarczający do przyjęcia, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym jednak zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (vide wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 1312/13). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP ustawa i rozporządzenie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Skoro obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z przepisu prawa, właściwy organ egzekucyjny, po uprzednim doręczeniu upomnienia – skarżący kasacyjnie nie kwestionują, że doręczono im upomnienie wzywające do niezwłocznego poddania dziecka określonym w nim szczepieniom – wystawił tytuł wykonawczy, zawierający treść zgodną z art. 27 u.p.e.a. i wszczął postępowanie egzekucyjne. Nie jest zatem trafny zarzut sformułowany w ramach art. 33 u.p.e.a. niedopuszczalności egzekucji, który został oceniony przez organy i sąd I instancji jako bezzasadny.

Oceny tej nie zmienia, co trafnie stwierdził WSA w Kielcach, brzmienie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Sąd wywiódł, że art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz odmiennie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Wręcz przeciwnie – Sąd stwierdza, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi, a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.