Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3246/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 311/14 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz J.O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi J.O. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] października 2012 r. w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta Opola wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 – dalej jako "u.o.p.") w związku ze stwierdzonym zniszczeniem drzew na działce nr [...], obręb [...]. Ustalono, że zniszczeniu uległy 4 robinie akacjowe, a sprawcą szkody był pracownik wykonujący prace ziemne, zatrudniony przez skarżącego. Posiadaczem nieruchomości, na której rosły drzewa był skarżący. Skarżący wyjaśnił, że drzewa poddano zabiegom pielęgnacyjnym, rokującym odzyskanie przez nie żywotności. Następne oględziny przeprowadzono 26 września 2011 r. i ustalono, że drzewa są przysypane w związku z nawiezieniem ziemi, zamierają w około 70% i nie rokują szans na przeżycie. Kolejne oględziny przeprowadzono 5 grudnia 2011 r., dokonano wówczas dokładnych pomiarów poszczególnych pni uszkodzonych drzew na wysokości 130 cm, ustalając, że ich obwody wynosiły: 82 cm, 21 cm, 67 cm, 28 cm i 52 cm (jedno z drzew było rozwidlone na dwa osobne pnie). Ustalono również, że do uszkodzenia drzew doszło w okresie od kwietnia do maja 2011 r. przez operatora sprzętu mechanicznego. Właścicielem działki jest M.B., natomiast skarżący zawarł z nim umowę dzierżawy.

Decyzją Prezydenta Miasta Opola z [...] lutego 2012 r. organ wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 19.681,87 zł za zniszczenie przedmiotowych drzew (pkt 1). Organ odroczył termin płatności naliczonej kary na okres 3 lat (pkt 2), z uwagi na podjęte przez stronę działania zmierzające do zachowania żywotności drzew i pojawienie się pąków regeneracyjnych, co zostało udokumentowane na fotografiach stanowiących załącznik do pisma skarżącego z 31 sierpnia 2011 r. Organ podkreślił, że nałożenie tej kary pieniężnej było obligatoryjne i nie ma przy tym znaczenia stopień winy strony odpowiedzialnej za zniszczenie drzew, bowiem wymierzenie kary następuje za sam fakt zniszczenia drzew, bez względu na przyczyny i okoliczności, które do tego doprowadziły. Organ przedstawił szczegółowe wyliczenie kary pieniężnej.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Opola z [...] lutego 2012 r. oraz umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wyjaśniło, że podmiotem odpowiedzialnym za uszkodzenie lub zniszczenie drzew jest posiadacz nieruchomości, na której doszło do uszkodzenia drzew, jeżeli do uszkodzenia doszło na skutek jego działań, lub działań osób, za które ponosi odpowiedzialność. Organ odwoławczy wyjaśnił, że drzewa zostały uszkodzone przez sprzęt mechaniczny obsługiwany przez pracownika skarżącego przedsiębiorcy na terenie przez niego dzierżawionym. Okoliczności powstania szkody potwierdziła strona w swoim odwołaniu, natomiast status strony jako dzierżawcy nieruchomości potwierdza załączona do akt umowa dzierżawy z 21 marca 2011 r.

Odnosząc się do kwestii odroczenia płatności kary organ odwoławczy zauważył, że Prezydent Miasta Opola wydając zaskarżoną decyzję oparł się wyłącznie na niejednoznacznej treści protokołu z 26 września 2011 r. i nie dopuścił dowodu z opinii biegłego. Biegły powołany w postępowaniu odwoławczym oświadczył, że drzewa zostały całkowicie usunięte i wydanie opinii nie było możliwe. Konieczne było zatem uchylenie punktu 2 zaskarżonej decyzji, odnoszącego się do tej kwestii oraz umorzenie postępowania w tej części jako bezprzedmiotowego. Uznając prawidłowość stanowiska organu I instancji w pozostałym zakresie organ odwoławczy wskazał, że ze względu na treść art. 138 k.p.a. nie istnieje prawna możliwość wydania w osnowie decyzji odwoławczej orzeczenia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji odnośnie jej pkt 1. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine musi bowiem orzec co do całości sprawy. Jeżeli zatem organ uchyla zaskarżoną decyzję w części i umarza postępowanie I instancji w tym zakresie, to chcąc utrzymać w mocy pozostałą cześć decyzji powinien dać temu wyraz wyłącznie w jej uzasadnieniu, a nie w osnowie (rozstrzygnięciu).

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji podzielił zarzut skargi, że decyzja nie zawiera pełnego rozstrzygnięcia. Jak wynikało z treści odwołania skarżący uczynił jego przedmiotem całość decyzji organu I instancji, kwestionując orzeczony w stosunku do niego obowiązek zapłaty kary pieniężnej za nielegalne zniszczenie pięciu pni drzew. Organ odwoławczy ograniczył się tylko do uchylenia rozstrzygnięcia o odroczeniu terminu płatności kary na okres trzech lat. W ocenie Sądu I instancji, brak rozstrzygnięcia w osnowie kontrolowanej decyzji co do zasadniczego elementu odwołania, pomimo wyrażenia w jej uzasadnieniu przez organ odwoławczy stanowiska w tym zakresie, stanowi naruszenie przepisów postępowania skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że uchylenie pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Opola z [...] lutego 2012 r. i umorzenie postępowania w tym zakresie z powodu jego bezprzedmiotowości nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew może zawierać orzeczenie odraczające płatność tej kary, ale nie oznacza to, że są to dwie odrębne decyzje. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie przepisu art. 88 ust. 3 u.o.p. jest tylko jej dodatkowym składnikiem. W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie dotyczyło nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie lub uszkodzenie drzew.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy działał na niekorzyść skarżącego. Zgodnie z art. 139 k.p.a. tego rodzaju decyzja nie może być wydana przez organ odwoławczy, chyba że decyzja zaskarżona rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zdaniem Sądu I instancji, w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Sąd I instancji wskazał także, że organ odwoławczy nie wskazał, z jakich względów należało obciążyć skarżącego skutkami całkowitego usunięcia drzew. Nie wyjaśniono kiedy do tego doszło, nie ustalono sprawcy dewastacji ani kto był w dacie tego zdarzenia posiadaczem nieruchomości, na której znajdowały się usunięte drzewa. Oznacza to, że przypisywanie skarżącemu odpowiedzialności za skutki z tym związane było przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.o.p. i ustalenie, że oba przepisy należy stosować wyłącznie w koniunkcji, w ramach jednego rozstrzygnięcia co do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i odroczenia jej wykonania, co stanowi wspólny przedmiot wskazanych regulacji.

Ponadto organu zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, "art. 145 § 1 pkt 1 lit." ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dopuściło się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie tej decyzji. W ocenie organu, wykładnia organu dotycząca art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.o.p. była prawidłowa.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a. przez niesłuszne przyjęcie, że uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadnione jest także naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz przez niesłuszne związanie organu nietrafnymi zaleceniami w zakresie uzupełnienia postępowania dowodowego. W ocenie organu, przeprowadzenie dalszych czynności dowodowych w sprawie jest niecelowe, a zarazem obiektywnie niemożliwe. Oznacza to, że formułując zalecenia dla organu Sąd I instancji naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a., wkraczając w zakres okoliczności stanowiących przesłanki stosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., co stanowi sprawę administracyjną "przedmiotowo odmienną" od podlegającej kontroli Sądu I instancji.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ustalenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dopuściło się naruszenia przepisów art. 138 § 1 k.p.a. W ocenie organu, wniosek ten jest błędny, zaś uzasadnienie stanowiska Sądu I instancji jest lakoniczne i nie wskazuje jednoznacznie, w jakim ujęciu organ dopuścił się rażących błędów uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w zaskarżonej decyzji naruszyło art. 105 § 1 k.p.a. oraz orzekło na niekorzyść strony poza przesłankami z art. 139 k.p.a. W ocenie organu, w sprawie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania w zakresie jednego z rozstrzygnięć organu I instancji, zaś art. 139 k.p.a. nie znajdował w ogóle zastosowania, ponieważ organ odwoławczy nie orzekał reformatoryjnie w zakresie nałożonej administracyjnej kary pieniężnej.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało, że kontrolowane w tej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodność powyższych przepisów z Konstytuują RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r. poz. 926) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany przed wydaniem wyroku zaskarżonego w tej sprawie. Sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na punkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Kluczowe pozostaje więc ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy. Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. Dlatego też brak jest logicznych przesłanek, żeby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie. Należy także uwzględnić ochronę praw jednostki oraz ekonomię procesową. Ponadto odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 52 i 102).

Udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma więc miejsca na prosty "automatyzm". Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004, nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn słusznie podniesiono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12 – CBOSA).

Z tych względów należy poddać analizie przyczyny uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nie mocy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z 1 lipca 2014 r. o sygn. akt SK 6/12, Trybunał eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślił, Konstytucja RP niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał Konstytucyjny, akceptując bowiem wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie administracyjną karą pieniężną w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że taka administracyjna kara pieniężna, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają bowiem w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również na skutek wystąpienia stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność administracyjną, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od tej odpowiedzialności prawnej przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Ponadto wysokość administracyjnej kary pieniężnej, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu administracyjnego. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych administracyjnej kary pieniężnej może doprowadzić sprawcę deliktu do znacznego uszczerbku finansowego i odjęcia mu prawa własności. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają zasady proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika więc, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w odniesieniu do podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku orzekł również, że brak obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, czy też ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia administracyjną karą pieniężną jego naruszenia, spowodowałoby w istocie, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz. Z tych względów wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia odpowiedniej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody. Nowelizacja ta została już wprowadzona przed utratą w sposób przewidziany przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej przepisów ustawy o ochronie przyrody, na podstawie art. 29 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045).

Przedmiot tej sprawy stanowi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. akt SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem środków (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już po jego zniszczeniu. Natomiast zastosowanie w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził więc, że pomimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia i w indywidualnie określonych sytuacjach, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP powyższych norm prawnych oraz wejście w życie znowelizowanych na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego nowych w tym zakresie przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny powyższych przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji. W konsekwencji skarga wniesiona do Sądu I instancji w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, podlegała uwzględnieniu i to niezależnie od wymienionych w niej podstaw. Niewątpliwie dokonana przez Trybunał Konstytucyjna ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także spowodowana tą oceną nowelizacja tych przepisów, powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz decyzji ją poprzedzającej. Już tylko z tej przyczyny, wyrok Sąd I instancji uchylający zaskarżoną decyzję, jest prawidłowy.

Po drugie, w ocenie Sadu I instancji, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia miała okoliczność, że decyzja nie zawiera pełnego rozstrzygnięcia. Jak wynikało z treści odwołania skarżący uczynił jego przedmiotem całość decyzji organu I instancji, kwestionując orzeczony w stosunku do niego obowiązek zapłaty kary pieniężnej za nielegalne zniszczenie pięciu pni drzew. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak w skardze kasacyjnej, organ odwoławczy przedstawił obszerne rozważania mające uzasadniać taką formę procesową rozstrzygnięcia. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioski wyprowadzone z tych orzeczeń są jednak błędne. Przede wszystkim część z powołanych orzeczeń dotyczy innych sytuacji faktycznych i prawnych. Natomiast w podobnych sprawach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2011 r. II GSK 1153/10 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2012 r. I FSK 1114/11), Naczelny Sąd Administracyjny w konkretnych przypadkach zaakceptował jedynie, że rozstrzygnięcie sprawy wynika częściowo z osnowy decyzji, a częściowo z jej uzasadnienia. Natomiast nie wyraził tam stanowiska, że praktyka taka wynika wprost z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. znajdującego zastosowanie w tej sprawie. Uwzględniając, że decyzja organu I instancji zawierała dwa punkty (dwa powiązane rozstrzygnięcia) organ odwoławczy rozpoznając odwołanie wniesione od tej decyzji (całej decyzji, a nie jej części) powinien był rozstrzygnąć w osnowie decyzji co do obu punktów decyzji organu I instancji, przy czym dopuszczalne byłoby utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy w zakresie punktu 1 (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), a uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie pkt 2 (art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 k.p.a.), o ile oczywiście organ uznałby, że istnieją przesłanki do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Wynika to z tego, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji) jest rozstrzygnięciem akcesoryjnym w stosunku do rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Oczywistym jest bowiem, że nie można odroczyć terminu płatności kary, jeżeli kara nie została wymierzona.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena wzajemnej relacji przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody była więc prawidłowa. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji nie była jednak zarzut błędnej wykładni tych przepisów, lecz wskazane wyżej kwestie procesowe, a więc przed wszystkim naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Stąd też zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p. był nieuzasadniony. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut procesowy naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit." p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.o.p. Przede wszystkim, organ odwoławczy błędnie powołał przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie wskazując jednostki redakcyjnej tego przepisu. Ponadto, jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji dokonał oceny przede wszystkim formy rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Konieczności łącznego rozstrzygnięcia kwestii nałożenia kary pieniężnej i odroczenia jej płatności organ odwoławczy w istocie nie kwestionuje, czego dowodem są rozważania mające wykazać, że pomimo braku orzeczenia w osnowie decyzji organu odwoławczego co do pkt 1 decyzji organu I instancji, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu rozstrzyga również z tym zakresie i co wynika z uzasadnienia tej decyzji.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a. przez niesłuszne przyjęcie, że uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadnione jest także naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz przez niesłuszne związanie organu nietrafnymi zaleceniami w zakresie uzupełnienia postępowania dowodowego. Przede wszystkim, Sąd I instancji trafnie wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, z jakich względów należało obciążyć skarżącego skutkami całkowitego zniszczenia przedmiotowych drzew. Nie wyjaśniono kiedy do tego doszło, nie ustalono sprawcy dewastacji ani kto był w dacie tego zdarzenia posiadaczem nieruchomości, na której znajdowały się usunięte drzewa. Znaczna część uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnosi się do powodów, dla których organ nie utrzymał w mocy decyzji organu I instancji w zakresie jej pkt 1 oraz do przesłanek wymierzenia i adresatów kary pieniężnej za zniszczenie drzew bez zezwolenia, bez jednak szerszego, konkretnego odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie również zobowiązany do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, w zakresie w jakim uwzględnia ona skutki powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnośnie wykładni znowelizowanego art. 88 ust. 1 i 2 u.o.p. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można zarzucić, że Sąd I instancji naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a., wkraczając w zakres okoliczności stanowiących przesłanki stosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., co stanowi sprawę administracyjną "przedmiotowo odmienną" od podlegającej kontroli Sądu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że przesłanki prawidłowego stosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. mają zasadnicze znaczenie, ponieważ przedmiotem postępowania przed organami było wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej na tej podstawie i tę kwestię będzie musiał rozstrzygnąć organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uwzględniając przy tym nowelizację przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Po czwarte, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ustalenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dopuściło się naruszenia przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, co już wynika z wcześniejszych rozważaniach, wnioski Sądu I instancji w tym zakresie były prawidłowe.

Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w zaskarżonej decyzji naruszyło art. 105 § 1 k.p.a. oraz orzekło na niekorzyść strony poza przesłankami z art. 139 k.p.a. Organ błędnie zakłada, że jedynie w przypadku orzeczenia reformatoryjnego może dojść do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony. W tym bowiem konkretnym wypadku umarzając postępowanie organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego rozstrzygnięcie dla skarżącego korzystne, przy oczywiście przedwczesnym na tym etapie postępowania założeniu, że prawidłowe było wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej i jej wysokość. Ze wskazanych jednak wcześniej powodów, kwestia ta miała jednak drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.