Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 127/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję lub postanowienie w całości lub w części i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 59g ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2014 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 grudnia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 grudnia 2014 r. o wymierzeniu Gminie kary w wysokości 40.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania sieci wodno-kanalizacyjnej, na terenie działek nr [..] oraz [..] poprzez działkę [..] w L.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 13 czerwca 2013 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego Departament Inspekcji i Kontroli Budowlanej przy udziale Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej Osiedle kat. obiektu XXVI na terenie działek nr [..]-[..] w miejscowości L., gmina L. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że instalacja będąca przedmiotem pozwolenia na budowę nr [..] z 31 grudnia 2008 r. wydanego przez Starostę została wykonana i jest już użytkowana (dokumentacja fotograficzna).

Przedstawiciel Urzędu Gminy K. D. oświadczył, że przedmiotowa inwestycja nie została zrealizowana na podstawie kontrolowanego pozwolenia na budowę, lecz na podstawie pozwolenia nr [..] z 17 sierpnia 2009 r. na terenie działki nr [..] i o zakończeniu jej i zamiarze przystąpienia do użytkowania zawiadomiono PINB. Na potwierdzenie tego przedstawił pismo przyjmujące zawiadomienie o zakończeniu realizacji sieci wydane przez PINB 8 marca 2011 r. Nie przedstawiono zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych dla części inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [..]-[..]. Inwestor przedstawił także dziennik budowy dla inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenie na budowę z 17sierpnia 2009r., w którym to na stronie 4 tomu II widniał wpis kierownika budowy G. P. z 6 lipca 2010 r. o zgłoszeniu do odbioru końcowego sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej wraz z przyłączem wodnym i przykanalikami oraz studzienką wodomierzową na Osiedlu w L., natomiast w tomie I na stronie 7 widniał wpis z 22 kwietnia 2010 r. o pracach na odcinku od [..] w kierunku [..] oraz na Osiedlu od [..] w kierunku [..].

K. D. oświadczył że na terenie działki [..] (droga) sieć została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z 17 sierpnia 2009 r., a pozostałą część inwestycji jako przyłącza na podstawie art. 29a Prawa budowlanego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków w związku z powyższym na przyłącza nie dokonywano osobnego zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania.

W wyjaśnieniach z 3 grudnia 2014 r. inwestor poinformował, że inwestycja nie była realizowana na terenie działki nr [..] - załączył geodezyjną inwentaryzację powykonawczą opracowaną przez geodetę R. W. upr. nr [..] z 21 czerwca 2010 r.. Wskazała Gmina także, że na podstawie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r. sygnatura III CZP 79/07 odcinki na terenie Osiedla zostały potraktowane jako przyłącza, bowiem z uchwały tej wynika, że wybudowany z własnych środków przez odbiorcę usług zbiorowego odprowadzenia ścieków odcinek przewodu kanalizacyjnego łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości tego odbiorcy z istniejącą siecią kanalizacyjną stanowi w części leżącej poza jego nieruchomością gruntową urządzenie kanalizacyjne, o jakim mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2010 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (jedn. tekst Dz.U. z 2006 roku Nr 123 poz. 858 ze zm.). Na potwierdzenie tej interpretacji i kwalifikacji spornych odcinków kanalizacji i wodociągu inwestor załączył opinię autora projektu mgr inż. A. M.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego analizując przedmiotową sprawę stwierdził, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonanie przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a inwestor może dokonać zgłoszenia budowy przyłączy do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczne - budowlanej (starosty). Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, z zastrzeżeniem art. 29a wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zastrzeżenie to powoduje, że zamiast dokonywać zgłoszenia, inwestor może skorzystać z trybu alternatywnego, uregulowanego w art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W tym celu powinien sporządzić plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz spełnić - w zależności od rodzaju przyłącza, które zamierza wybudować - wymogi stosownych przepisów prawa. Zatem o tym, która z określonych w ustawie procedur będzie miała zastosowanie, decyduje inwestor, który albo dokona zgłoszenia budowy przyłącza lub też uzna, że w danym przypadku w jego ocenie korzystniejsze jest skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 29a ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., II OSK 924/10). Wybór ten - zgodnie z treścią art. 29a ust. 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, pozostawiony jest inwestorowi na etapie poprzedzającym realizację inwestycji. W omawianej sprawie inwestor dokonał wyboru trybu postępowania na etapie poprzedzającym budowę przyłączy. Inwestor przedstawił plan sytuacyjny, który sporządził na kopii mapy zasadniczej w kwietniu 2008 r.(dokumentacja opracowana przez mgr inż. A. M.), podczas gdy inwestycja została zrealizowana w 2010r. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej wydał opinię z 11 grudnia 2008r. dotyczącą uzgodnienia dokumentacji projektowej dotyczącą ww. obiektu.

W ocenie PINB budowa przedmiotowych odcinków kanalizacji i wodociągu wykracza poza pojęcie przyłącza. W wyroku powołanym przez Gminę Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 13 września 2007 roku III CZP 79/07 orzekł że: "Wybudowany z własnych środków przez odbiorcę usług zbiorowego odprowadzania ścieków odcinek przewodu kanalizacyjnego łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości tego odbiorcy z istniejącą siecią kanalizacyjną stanowi w części leżącej poza granicą jego nieruchomości gruntowej urządzenie kanalizacyjne, o jakim mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (jedn. tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.)".

Zgodnie z art. 2 pkt. 14 w/w ustawy, urządzenia kanalizacyjne to sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków. Natomiast zgodnie z art 2 punkt 16 urządzenia wodociągowe to ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody. W świetle art. 2 pkt 5 i 6 tej ustawy odpowiednio; przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej; przyłącze wodociągowe to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym.

Czyli skoro odcinki te są urządzeniami, o jakich mowa w art 31 ust 1 ustawy, to nie są przyłączami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku I SA/Kr 119/14 stwierdził: że organy administracji publicznej posługują się terminami "przyłącze kanalizacyjne" oraz "przykanalik". Dla dalszych rozważań wyjaśnienie znaczenia tych terminów ma zasadnicze znaczenie. Określenie "przyłącze kanalizacyjne" posiada definicję ustawową, zawartą w art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 123, póz. 858 ze zm.). Stosownie do tego przepisu przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Tego rodzaju definicji legalnej brak natomiast w odniesieniu do terminu "przykanalik". Można jednak wyjaśnić jego znaczenie, odwołując się do nieobowiązującego już rozporządzenia Ministrów Budownictwa oraz Gospodarki Komunalnej z dnia z dnia 9 października 1956 r. w sprawie urządzeń instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych (Dz. U. Nr 48, póz. 216 ze zm.), gdzie w § 15 ust. 1 przewidziano przyłączenie domowych urządzeń kanalizacyjnych do kanału publicznego przez wybudowanie przykanalika, od granic nieruchomości do kanału. W zestawieniu z obecnie obowiązującą definicją legalną przyłącza kanalizacyjnego można zatem stwierdzić, że przyłącze kanalizacyjne (jako termin z języka prawnego) powinno być rozumiane jako odcinek przewodu kanalizacyjnego pomiędzy instalacją wewnętrzną a pierwszą studzienką kanalizacyjną od strony budynku na nieruchomości lub granicą nieruchomości jeżeli na nieruchomości nie ma studzienki, zaś przykanalik (już jako termin z języka prawniczego) rozumieć można jako odcinek przewodu kanalizacyjnego pomiędzy przyłączem poza nieruchomością a kanałem sanitarnym. W taki sposób określenie "przykanalik" rozumiane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r. WSA w Warszawie rozróżnił przyłącze kanalizacyjne od urządzenia kanalizacyjnego. Wskazał, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego jest to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia, czyli do pierwszej studzienki licząc od strony budynku; a zatem, przyłącze do kanału sanitarnego - do pierwszej studzienki od strony budynku - stanowi własność właściciela budynku, a nie właściciela urządzenia kanalizacyjnego, do którego należy pozostała część urządzenia kanalizacyjnego (sygn. akt I SA/Wa 1331/07). A więc także poparł tezę że termin "przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne" określone w Prawie budowlanym, a zdefiniowane w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.)- stosownie do treści art. 2 pkt 5 tej ustawy w kończy się na pierwszej studzience od budynku lub na granicy działki.

W takim stanie prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że sporne odcinki wykraczają poza pojęcie przykanalików. W ocenie organu I instancji zostały one wybudowane na podstawie dokumentacji projektowej wykonanej przez mgr. inż. A. M., która to zresztą została zatwierdzona pozwoleniem na budowę z 31 grudnia 2008 r. Inwestor przystąpił do ich użytkowania łącznie z całą wybudowaną siecią, która to została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z 17 sierpnia 2009 r. wydanego przez Starostę i przekazana do użytkowania po zawiadomieniu PINB dnia 18 lutego 2011 r. W inwentaryzacji powykonawczej załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci wod.-kan. przedmiotowe odcinki sporne podłączające budynki na terenie działek nr [..], [..] poprzez działkę [..] w L. zostały wykazane jako wykonane. Do odbioru zostały zgłoszone prace i sieci wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z 17 sierpnia 2009 r., które to obejmowało tylko działkę nr [..] w L. Do PINB nie wpłynęło nigdy zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania prac wykonywanych na podstawę pozwolenia na budowę z 31 grudnia 2008 r.

W związku z powyższym PINB postanowieniem z 5 grudnia 2014 r. wymierzył Gminie, karę w wysokości 40.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania sieci wod.-kan. na terenie działek nr [..] oraz [..] poprzez działkę [..] w L. wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę z 31 grudnia 2008 r. udzielonego przez Starostę inwestorowi Gminie L.

Wobec wniesienia przez Gminę zażalenia organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę. Wskazał, że zgodnie z art. 55 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję pozwolenia na użytkowanie, jeżeli:

1. na wniesienie obiektu jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczany do kategorii V, IX-XV11I, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w

załączniku do ustawy;

zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust.1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f ustawy, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki (s), współczynnik kategorii obiektu (k) i współczynnik wielkości obiektu (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500,00 zł. Współczynnik kategorii obiektu (k) oraz wielkości obiektu (w) określa załącznik do ustawy.

Zgodnie z tym załącznikiem jak i także pozwoleniem na budowę nr [..] z 31 grudnia 2008 r. nielegalnie użytkowane odcinki sieci zaliczają się do XXVI kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik (k) wynosi 8.0 zaś współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1.0 (poniżej 1 km sieci). W związku z powyższym kara z tytułu nielegalnego użytkowania budynku wynosi: 10 x 500,00 x 8,0 x 1,0 = 40.000,00 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych). Zgodnie z art. 59g ustawy, właściwy organ wymierza karę w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Na tej podstawie organ I instancji postanowieniem (mylnie nazwanym decyzją) z 5 grudnia 2014r., wymierzył Gminie, karę w wysokości 40.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania sieci wod.-kan. na terenie działek nr [..] oraz [..] poprzez działkę [..] w L. wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę z 31 grudnia 2008 r. udzielonego przez Starostę inwestorowi Gminie.

Wójt Gminy w swoim zażaleniu z 16 grudnia 2014 r. twierdzi, że "wybudowane urządzenia przebiegające przez teren dz. nr [..] oraz [..] poprzez działkę [..] w L. stanowią przyłącza, dla których został zastosowany tryb wskazany w art. 29a ustawy Prawo budowlane, a tym samym zgodnie z przepisami ogólnymi nie jest wymagane zgłoszenie do użytkowania".

Organ odwoławczy wskazał, że definicję przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego określa art. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zgodnie z tymi przepisami przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Natomiast przyłącze wodociągowe to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że sporne odcinki wykraczają poza pojęcie przykanalików. Inwestor przystąpił do ich użytkowania łącznie z całą wybudowaną siecią, która to została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z 17 sierpnia 2009 r. wydanego przez Starostę i przekazana do użytkowania po zawiadomieniu PINB dnia 18 lutego 2011 r. W inwentaryzacji powykonawczej załączonej, do zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci wod.-kan. przedmiotowe odcinki sporne podłączające budynki na terenie działek nr [..], [..] poprzez działkę [..] w L. zostały wykazane jako wykonane.

Organ odwoławczy poinformował, że do kar, o których mowa w art. 59 g ust 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa z tym, że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie (art. 59g ust 5).

Przepisy działu III Ordynacji podatkowej przewidują instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jeżeli natomiast podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 2 pkt 1).

W związku z regulacją art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, należy przyjąć dwa terminy przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Mianowicie, jeżeli inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie (zawiadomienie o zakończeniu budowy), to wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast, jeżeli inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (zawiadomienia o zakończeniu budowy), to wymierzenie tej kary przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Skontestował organ odwoławczy, że w omawianej sprawie nie doszło do przedawnienia zobowiązania.

We wniesionej skardze Gmina zarzuciła zaskarżonym postanowieniom:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art.57 ust.7 Prawa budowlanego w związku z art. 29a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że art.29a ust. 1 i w/w ustawy nie ma zastosowania, gdyż przyłącza kanalizacyjne i wodociągowe położone na terenie działek nr [..] oraz [..] poprzez działkę [..] w L. nie stanowią przyłączy, co miało wpływ na wynik sprawy będącej przedmiotem skargi.

art.2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r, o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2020r. poz.2028 z póź.zm.) w związku z art.57 ust.7 i art.29a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż wybudowane odcinki położone na terenie działek nr [..] oraz [..] poprzez działkę [..] w L. nie stanowią przyłączy w rozumieniu w/w ustawy i tym samym wymagały uzyskania pozwolenia na budowę,

art.57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, w okolicznościach gdy strona skarżąca dokonała uzgodnienia dokumentacji projektowej budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego na nieruchomościach mi.n. [..] oraz [..] przechodzące przez dz.ozn.nr [..] w L. i uzyskała z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w dniu 11 grudnia 2008 r. opinię, a ponadto złożyła zarówno zgłoszenie do użytkowania zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [..] z 17 sierpnia 2009 r., w którym to na stronie 4 tomu II widniał wpis kierownika budowy G. P. z 6 lipca 2010 r. o zgłoszeniu do odbioru końcowego sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej wraz z przyłączem wodnym i przykanalikami oraz studzienką wodomierzową na Osiedlu w L. Natomiast w tomie 1 na stronie 7 widnieje wpis z dnia 22 kwietnia 2010 r. o pracach na odcinku od [..] w kierunku [..] oraz na Osiedlu od [..] w kierunku [..].

2) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

art.9 oraz art. 11k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy,

art. 7a, art.81a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżącego,

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy co doprowadziło organ I i II instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń faktycznych tj. błędne przyjęcie, iż przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne położone na terenie działek nr [..] oraz [..] poprzez działkę [..] w L. były realizowane w oparciu o decyzję Starosty Powiatu z 31 grudnia 2008 r. pozwolenie na budowę nr [..], gdy w okolicznościach faktycznych przedmiotowa decyzja nie była realizowana, zaś budowa przyłączy położonych na terenie działek nr [..] oraz [..] przebiegających poprzez działkę [..] w L. była powiązana z realizacją budowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej ciśnieniowo -grawitacyjnej wraz z przepompowniami pozwolenia na budowę nr [..] z dnia 17.08.2009 r. i uzgodniona z Powiatowym Ośrodkiem Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w dniu 11 grudnia 2008 r. opinia nr [..],

art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego skarżonego postanowienia, poprzez brak wskazania przyczyn rozstrzygnięcia i subsumcji dokonanej przez organ II instancji, bez powołania jakichkolwiek argumentów prawnych;

błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez wadliwe przyjęcie, że budowa odcinków kanalizacji i wodociągu na terenie nieruchomości ozn.nr [..] oraz [..] poprzez działkę [..], obręb geodezyjny L. wykracza poza pojęcie przyłącza i stanowi sieć odpowiednio wodociągową i kanalizacyjną, gdy w istocie stanowią przyłącze w rozumieniu przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i ścieki.

Uzasadniając sformułowane zarzuty skarżąca wskazała, że uzyskała w dniu 31 grudnia 2008 r. pozwolenie na budowę nr [..] sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej OSIEDLE należącej do XXVI kategorii obiektów, projektowanej na terenie działek nr [..]-[..] w miejscowości L. Strona podkreśliła, że przedmiotowe pozwolenie nie było nigdy zrealizowane.

Skarżąca w dniu 17 sierpnia 2009 r. uzyskała decyzję Starosty Nr [..] dotyczącą budowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej ciśnieniowo — grawitacyjnej wraz z przepompowniami, należących do XXVI kategorii obiektów, projektowanych na terenie działek nr [..]-[..] w obrębie geodezyjnym L. oraz [.].-[..] w obrębie geodezyjnym L. w Gminie L.

Przed wystąpieniem o uzyskanie w/w decyzji skarżąca wystąpiła do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej o uzgodnienie przebiegu budowy kanalizacji sanitarnej i wodociągowej. Uzgadniany projekt zawierał również budowę kwestionowanych przez organy nadzoru budowlanego odcinków przyłączy sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej do nieruchomości ozn.nr geodez.[..] (odcinek od studni [..] do studni [..]) oraz nieruchomości ozn.nr [..] (odcinek od studni [.]. do studni [..] przebiegające przez studnię [..] i [..] oraz odcinek [.].-[.]) przechodzące przez dz. nr [..], przez którą przebiega sieć wodociągowa i kanalizacyjna. Przedmiotowy zakres został uzgodniony pozytywnie na mocy opinii [..] z 11 grudnia 2003 r. [..].

Skarżąca wskazała, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonania przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a inwestor może dokonać zgłoszenia budowy przyłączy do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno - budowlanej (starosty). Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, z zastrzeżeniem art. 29a, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Zastrzeżenie to powoduje, że zamiast dokonywać zgłoszenia, inwestor może skorzystać z trybu alternatywnego, uregulowanego w art. 29a ust 1 i 2 Prawa budowlanego.

W omawianej sprawie bezspornym jest fakt, że skarżąca jako inwestor dokonała wyboru trybu postępowania na etapie poprzedzającym budowę przyłączy, stosownie do przepisów art. 29a ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane tj. po sporządzeniu planu sytuacyjnego, który sporządził na kopii mapy zasadniczej w kwietniu 2008 r. mgr inż. A. M. i przedłożył ją wraz z dokumentacją projektową dla budowy sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. W/w Ośrodek wydał w dniu 11 grudnia 2008 r. opinię nr [..] dotyczącą uzgodnienia dokumentacji projektowej budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego na nieruchomościach do nieruchomości m.in. [..] oraz [..] przechodzące przez dz.ozn.nr [..] w L .

Tym samym strona uzyskała, zgodnie z wymogami obowiązującego prawa, stosowne uzgodnienie z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji dla przyłączy do nieruchomości m.in. [.]. oraz [..] przechodzące przez dz. nr [..] w L.

Istotnym również w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest fakt, że przedmiotowa inwestycja została zakończona w roku 2010, tj. po dacie uzyskania stosownych opinii w myśl art.29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego. Powyższą okoliczność potwierdza wpis w dzienniku budowy.

Okoliczność, iż na mapie do celów projektowych, która została uzgodniona z [..] przedmiotowe odcinki zostały wykazane jako sieć, biorąc pod uwagę definicję przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego o jakim mowa w art.2 pkt 5 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art.29a ustawy Prawo budowlane, skarżąca uznała iż przedmiotowe odcinki w istocie stanowią przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne i wystąpiła o uzyskanie zgody na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej ciśnieniowo - grawitacyjnej wraz z przepompowniami, na terenie działek nr [..]-[..] w obrębie geodezyjnym L. oraz [..]-[.] w obrębie geodezyjnym L. w Gminie L.

W przedmiotowej sprawie, bezspornym jest, iż przedmiotowe przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne stanowiły urządzenia do konkretnego zindywidualizowanego odbiorcy usług z terenu obszaru tzw. Osiedla (dz. [.].) oraz działki nr [..] (właściciel R. B.).

Podkreśliła skarżąca, że w dniu 18.02.2011 r. dokonała zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej ciśnieniowo -grawitacyjnej w L., P. i B. na terenie działek nr [..]-[..] w obrębie geodezyjnym L. oraz [..]-[..] w obrębie geodezyjnym L. w Gminie L. Do w/w zawiadomienia załączono min, dziennik budowy zawierający wpisy dotyczące budowy przyłączy kanalizacyjnych, oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, która odzwierciedla stan wykonanej inwestycji wraz z kwestionowanymi przez organ przyłączami przebiegającymi min. przez teren dz. nr [..] oraz [..] przechodzące przez dz. nr [..].

PINB dokonał potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w dniu 8 marca 2011r. wykonanych na podstawie decyzji nr [..] z dnia 17.08.2009 r. (wraz ze zmianami).

Organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia zawiadomienia, co oznaczało, że Gmina mogła przystąpić do użytkowania sieci wraz z przyłączami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżone postanowienia naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, natomiast podjęte rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu, o czym poniżej.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszonym, m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie przywołanych przepisów Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 grudnia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 grudnia 2014 r. o wymierzeniu Gminie kary w wysokości 40.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania sieci wodno-kanalizacyjnej, na terenie działek nr [..] oraz [..] poprzez działkę [..] w L.

Z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że w dniu 13 czerwca 2013 r. organy nadzoru budowlanego dokonały czynności kontrolnych polegających na sprawdzeniu przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na Osiedlu w miejscowości L. Inwestorem była Gmina L. Postępowanie zostało wszczęte przez PINB zawiadomieniem z 13 listopada 2014 r., natomiast w dniu 5 grudnia 2014 r. organ I instancji wymierzył Gminie karę z tytułu nielegalnego użytkowania sieci wodno-kanalizacyjnej na terenie działek nr [..] oraz [..] poprzez działkę [..] w L. Postanowieniem z 30 grudnia 2020 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W ocenie Sądu organy rozstrzygające sprawę pominęły kwestie dotyczące przedawnienia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowej sieci wodno-kanalizacyjnej.

Zgodnie z art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 1333 ze zm.), do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.). Oznacza to, że do kar znajdują między innymi zastosowanie przepisy rozdziału 8 Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, według którego odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymaga rozróżnienia trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, przewidzianych w art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej.

Pierwszy z nich (trzyletni) znajduje zastosowanie, gdy inwestor złożył zawiadomienie lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wówczas data dokonania tych czynności stanowi początek biegu trzyletniego terminu przedawnienia.

Drugi termin (pięcioletni) ma zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor nie złożył zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W takim przypadku pięcioletni termin do wymierzenia kary będzie biegł od stwierdzenia naruszenia prawa, tj. faktu rozpoczęcia użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, a jego przerwanie nastąpi wraz z doręczeniem postanowienia wymierzającego karę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 grudnia 2009 r, sygn. akt II OSK 1023/09 i sygn. akt II OSK 1110/09; z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1853/09; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1039/10; z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1121/10; z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 631/14; z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2886/14; z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2078/15, z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2078/15).

W realiach rozpoznawanej sprawy znajduje zatem zastosowanie pięcioletni termin przedawnienia, bowiem inwestor przystąpił do użytkowania zrealizowanej sieci bez zawiadomienia o zakończeniu jej budowy. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "przystąpienie do użytkowania". W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA: z 5 stycznia 2016 r., II OSK 1073/14 i 21 lutego 2018 r., II OSK 1064/16). Przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest więc działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Późniejszy stan użytkowania należy oceniać jako trwające użytkowanie (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2019 r., II SA/Kr 607/19, CBOSA). Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 180/20 przystąpienie do użytkowania nie musi mieć charakteru trwałego, może je cechować jednokrotność, a późniejsze odstąpienie od użytkowania nie wpływa na charakter pierwotnego przystąpienia i nie konwaliduje tej czynności. W ocenie sądu z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca Gmina użytkowała sieć wodno-kanalizacyjną już w dniu dokonywania kontroli przez organy nadzoru budowlanego, tj. 13 czerwca 2013 r. Oznacza to, że co najmniej od tego dnia należy liczyć bieg pięcioletniego terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji nakładającej karę. Dostrzega Sąd, że orzekające w sprawie organy uznały, że skarżąca przystąpiła do użytkowania sieci po dokonaniu zawiadomienia o wybudowaniu sieci z 18 lutego 2011 r.

Jednakże zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Zauważyć należy, iż termin płatności kary wynikającej z postanowienia organu I instancji upływał 17 grudnia 2014 r., z zatem zobowiązanie z tego tytułu przedawniło się z końcem 2019 r., natomiast decyzja organu odwoławczego wydana została już po tym terminie, to jest 30 grudnia 2020 r.

Dodać należy, że bieg terminu przedawnienia nie uległ zawieszeniu ani przerwaniu. W tym zakresie w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 70 § 4 lub § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którymi "bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny" oraz "bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania". Jeżeli rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest wydawane po upływie terminu określonego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, to organ jest zobowiązany do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w zakresie określenia wysokości zobowiązania podatkowego (w rozpoznawanej sprawie kary) na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, w której wejście do obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia nastąpiło po upływie terminu przedawnienia zobowiązania, którego postanowienie to dotyczyło. Stanowi to naruszenie art. 59 § 1 pkt 9 i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, a więc naruszenie prawa materialnego, gdyż zobowiązanie to, w momencie doręczenia zaskarżonego postanowienia już wygasło. W tej więc sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego (podatkowego), umorzył to postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 208 Ordynacji podatkowej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Tak więc wobec stwierdzenia upływu terminu przedawnienia dla wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowanie sieci wodno-kanalizacyjnej organ zobligowany byłby do umorzenia prowadzonego w sprawie postępowania. W tej więc sytuacji Sąd skorzystał z uprawnienia przysługującego mu na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze uwzględnienie przez Sąd z urzędu okoliczności naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego skutkującego nie tylko uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, ale także umorzeniem postępowania w sprawie, rozpatrywanie podniesionych w skardze zarzutów stało się zbędne.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 3 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi – 100 zł.