Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2510/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art, 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 134, art. 147 par. 1, art. 184, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 263/16 w sprawie ze skargi S. J. na uchwałę Rady Gminy Opatówek z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zdania drugiego § 5 ust. 1 uchwały Rady Gminy Opatówek z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] o treści: "Wprowadza się zakaz wtórnego podziału działek"; 2. zasądza od Gminy Opatówek na rzecz S. J. kwotę 1.300 (jeden tysiąc trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 263/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. J. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 22 marca 2016 r., które do Rady Gminy O. wpłynęło w dniu 24 marca 2016 r., S. J. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy O. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. - wieś S.. Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). Powyższą uchwałę S. J. zaskarżył w zakresie § 5 ust. 1, w części ustanawiającej zakaz wtórnego podziału działek. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) - poprzez ustanowienie w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały zakazu wtórnego podziału działek, w sytuacji gdy rada gminy nie jest upoważniona do ustanowienia takiego zakazu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie od Gminy O. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rada Gminy O. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej rezydencyjnej we wsi S., gmina O., w rejonie ulic: D., K. i Ź.. W § 5 ust. 1 in fine wskazanej uchwały ustanowiony został zakaz wtórnego podziału działek. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu, zakaz ten dotyczy całego obszaru objętego przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ponadto zgodnie § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Z żadnego z wskazanych przepisów nie wynika, że rada gminy ma kompetencje do ustanowienia całkowitego zakazu podziału działek. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że wydawanie rozstrzygnięć w przedmiocie podziału nieruchomości należy, zgodnie z art. 93 ust. 4 i art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do kompetencji wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a nie rady gminy. Należy zatem stwierdzić, że Rada Gminy O., ustanawiając w zaskarżonej uchwale całkowity zakaz wtórnego podziału działek, przekroczyła swoje kompetencje, wykraczając poza zakres przysługującego jej władztwa planistycznego. Naruszenie to powoduje nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 91 ust 1 u.s.g.

Skarżący podniósł, iż powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 19 maja 2011 roku, w sprawie IV SA/Wa 283/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "w planie możliwe jest ustalenie pewnych ograniczeń przy dokonywaniu podziału działek (...) stanowi nadużycie władztwa planistycznego wprowadzenie zakazu takiego podziału". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 31 października 2014 roku, w sprawie II SA/Po 826/14 oraz w wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 roku, w sprawie IV SA/Po 451/15.

Skarżący następnie wyjaśnił, iż posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż jest współwłaścicielem nieruchomości, w której skład wchodzi działka nr [...], objęta zakresem zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość ta zapisana jest w księdze wieczystej o numerze [...], prowadzonej przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kaliszu. Skarżący planuje dokonać podziału wskazanej wyżej działki, w związku z czym w dniu 13 lipca 2015 r. złożył stosowny wniosek. Postanowieniem Wójta Gminy O. z dnia 27 lipca 2015 r. - wstępny projekt podziału został zaopiniowany negatywnie, w związku z jego niezgodnością z zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2015 roku. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ opiniujący wstępny projekt podziału nieruchomości bada jego zgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest natomiast władny do badania zgodności samego miejscowego planu. Zdaniem skarżącego, jedyną drogą do przeprowadzenia planowanego podziału nieruchomości jest stwierdzenie, w zaskarżonym zakresie, nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż w piśmie z dnia 19 stycznia 2016 r. wezwał Radę Gminy O. do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu pełnomocnik skarżącego otrzymał w dniu 22 lutego 2016 r.

W odpowiedzi na skargę S. J. Rada Gminy O. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada wyjaśniła, iż uchwała nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. - wieś S., ustaliła zasady zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej i zainwestowania towarzyszącego, a także określiła zasady ochrony środowiska przyrodniczego oraz zasady uzbrojenia terenu. Dla poszczególnych terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa uchwała określiła różne ich przeznaczenie i różne funkcje, wyspecyfikowane w § 5 ust. 2 uchwały. Określono więc m.in. tereny mieszkalnictwa o charakterze rezydencyjnym, tereny budownictwa mieszkalnictwa jednorodzinnego, tereny mieszkalnictwa i usług, tereny lasów i zalesień, tereny tras i urządzeń komunikacyjnych. Załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części "oznaczenia" określił m. in. " linie podziału wewnętrznego", a w ust. 1 § 5 uchwały postanowiono, że podział terenu nastąpi w trakcie realizacji planu, zgodnie z liniami wewnętrznymi określonymi w granicach planu. W tym samym ustępie, po zdaniu pierwszym, zakazano wtórnego podziału działek, tzn. ponad dopuszczalny planem miejscowym. Ponadto w § 10 ust. 2 pkt 8 uchwały dopuszczono łączenie sąsiednich działek lub zmianę podziału pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy i przepisów prawa budowlanego.

Wobec powyższego za bezzasadny Rada uznała zarzut skarżącego, iż w uchwale ustanowiono całkowity zakaz wtórnego podziału działek. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt. 1, zobowiązują i upoważniają radę gminy do ustalenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym oraz do określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Stanowiąca współwłasność skarżącego działka nr [...] umieszczona jest po części: na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej - oznaczonej symbolem MU4, na terenach zabudowy mieszkaniowej rezydencyjnej - oznaczonej symbolem Mr2 i Mr5 oraz na terenach dolesień o symbolu ZLd, na których to terenach również oznaczone zostały w planie linie podziału wewnętrznego terenów. Wstępny projekt podziału przedstawiony przez skarżącego nie jest zgodny z miejscowym planem podziału i określonymi w nim liniami podziału wewnętrznego terenów. Wstępny projekt podziału zakłada podział nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego na 7 odrębnych działek., przy czym jedna z nich przebiega przez środek projektowanego podziału, stanowiąc najpewniej drogę dojazdową do działek. Taki projekt podziału jest nie tylko niezgodny z zasadami podziału określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale także kreuje nowy układ komunikacyjny, inny niż określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości S..

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 263/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie dopatrzył się takich wad i uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie takie wezwanie skarżący wystosował w dniu 19 stycznia 2016 r. (data wpływu wezwania do UG O. – 21 stycznia 2016 r.), natomiast uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Rada Gminy O. odmówiła uwzględnienia wezwania. Uchwałę tę doręczono skarżącemu w dniu 22 lutego 2016 r., co wnika z wyjaśnień udzielonych przez Wójta Gminy O. w piśmie z dnia 6 maja 2016 r. (k. nr 42 akt sądowych). Skarga z dnia 22 marca 2016 r. wpłynęła do Urzędu Gminy O. w dniu 24 marca 2016 r., zatem w terminie otwartym do wniesienia skargi, liczonym zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 21 maja 2007 r. sygn. II OSK 986/06, z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 766/08, Legalis). Równocześnie Sąd stwierdził, że nie budzi jego wątpliwości, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, która swym obszarem obejmuje teren będący jego własnością i jednocześnie wprowadza ograniczenia w jego wykorzystaniu. W tym miejscu wskazać należy, iż z badania księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] - Kw nr [...] (na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości) wynika, iż skarżący nabył własność tej nieruchomości w ½ cz. w 2010 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 u.s.g. i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej. Warunkiem do skutecznego wniesienia skargi jest to, aby poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia takiej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 329/13 i powołane w nim orzeczenia).

W świetle powyższego Sąd uznał, podzielając argumentację strony skarżącej, iż w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu został naruszony jego interes prawny.

Spełnione zostały zatem przesłanki dopuszczalności skargi, co umożliwiało przeprowadzenie przez Sąd jej merytorycznej oceny i w konsekwencji ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego było prawnie dopuszczalne.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaskarżona uchwała, aczkolwiek podjęta została w dniu 22 kwietnia 2004 r., zatem w czasie, gdy obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (24 kwietnia 2004 r.), to jej ocena przeprowadzana jest w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), bowiem uchwała intencyjna podjęta została w 2000 r., a zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie u.p.z.p. – tj. przed 11 lipca 20003 r. (zgodnie z dokumentacją planistyczną odpowiednio 2 i 9 lipca 2003 r.). Przepis art. 85 ust. 2 cytowanej ustawy, pozwalał zatem na kontynuację rozpoczętej przed dniem jej wejścia w życie procedury planistycznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W tych okolicznościach zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w jej treści muszą zostać rozpatrzone w odniesieniu do odpowiednich przepisów obwiązujących w czasie prac planistycznych, zakończonych podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd stwierdził, że oceniając zaskarżoną uchwałę należy wyjaśnić, iż w wyroku z dnia 15 maja 2008 r. (II OSK 1716/2007) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących jej uprawnień. W opinii Sądu Rada Gminy O. przyjmując zaskarżoną uchwalę żadnej z tych przesłanek nie naruszyła. Wątpliwości Sądu nie budzi prawidłowość zastosowanego trybu uchwalenia planu w oparciu o przepisy uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podjęta uchwała została poprzedzona uchwałą z dnia 25 września 2000 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. – wieś S. i obejmowała obszar 90 ha. Co istotne, procedura planistyczna przeprowadzona została w celu przeznaczenia terenów w rejonie ulic D., K. i Z. pod zabudowę mieszkaniową rezydencjalną wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zachowano wymogi wynikające z art. 18 ust. 2 ustawy, w tym Zarząd Gminy w O. obwieścił w dniu 27 listopada 2000 r. w Z. o przystąpieniu do zmiany planu, informując jednocześnie o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu, uzyskano wymagane uzgodnienia, opracowano prognozę oddziaływania na środowisko projektu planu, w której stwierdzono, że uwzględnia zasady zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z polityką przestrzenną określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O.. Zawiadomiono na piśmie osoby, o których mowa w ust. 5 wspomnianego przepisu, o terminie wyłożenia projektu planu oraz ogłoszono 2 lipca 2003 r. o terminie wyłożenia projektu planu od dnia 28 lipca do 20 sierpnia 2003 r. z pouczeniem o możliwości wnoszenia protestów i zarzutów w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia. Uchwałą nr [...] z dnia 23 grudnia 2003 r. Rada Gminy O. odrzuciła protest złożony przez M. B., po uprzednim zawiadomieniu o terminie sesji, na której rozpatrzone zostały wniesione do projektu planu protesty i zarzuty. Zaskarżona uchwała Nr [...] podjęta została w dniu [...] kwietnia 2004 r. Opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 lipca 2004 r. nr 110 poz. 2188.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że w jego ocenie uchwała Rady Gminy O. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy, które w myśl art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymagane były dla uchwały w sprawie planu miejscowego.

Sąd zaznaczył, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, "Wokanda" 2005 r. Nr 7-8). Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz. Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994 r., z. 12, s. 64). Zarzuty skargi dotyczą przeznaczenia obszaru działki nr [...], która położona jest w przeważającej części na terenie zabudowy mieszkaniowo usługowej oznaczonej symbolem MU4 oraz na terenach zabudowy mieszkaniowej rezydencyjnej, oznaczonej symbolem Mr5 i na terenach dolesień o symbolu ZLd. Skarżący zarzucił, iż z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z przekroczeniem władztwa planistycznego zaskarżony plan w § 5 ust. 1 zakazuje dokonywania wtórnych podziałów nieruchomości.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Niewątpliwie kompetencja do ustalania "zasad i warunków" podziału terenu na działki budowlane obejmuje uprawnienie rady gminy do wprowadzania ogólnych standardów w zakresie dokonywania podziału danego terenu na działki budowlane i nie może być utożsamiana z dokonywaniem podziału dotychczas istniejących nieruchomości na działki o ściśle wyznaczonych już i przesądzonych w projekcie planu granicach. Orzekanie o podziale nieruchomości należy bowiem do innych organów i jest przeprowadzane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, z ustalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważnia rady gminy do zamieszczania w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń prowadzących do wyłączenia możliwości podziału działek budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1311/98 ONSA 2000/4/158).

Z analizy zaskarżonego planu miejscowego natomiast wynika, iż aczkolwiek w części tekstowej planu – w zapisie § 5 ust. 1 - zawarto zakaz wtórnego podziału nieruchomości, to jednocześnie wyżej ustalono, że podział działek na obszarze objętym planem, który nastąpi w trakcie realizacji ustaleń planu, podlega ustaleniom przedmiotowego planu w zakresie przestrzennym określonym granicami zatwierdzenia planu. W części ustaleń szczegółowych planu na obszarach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oznaczonych symbolami Mr (w tym Mr5, na którym w części położona jest działka nr [...]) oraz pod mieszkalnictwo jednorodzinne oznaczonych symbolami M1 – M7, dopuszczono łączenie sąsiednich działek lub zmianę podziału pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy i przepisów prawa budowalnego (odpowiednio: § 9 ust. 2 pkt 9 oraz § 10 ust. 2 pkt 8). Tym samym błędny jest zarzut skargi, iż zaskarżony plan nie dopuszcza wtórnych podziałów nieruchomości.

Sąd stwierdził, że ma na uwadze, iż takich postanowień, jakie zawarte w planie dla jednostek bilansowych oznaczonych symbolami Mr i M1 - M7, nie zawierają postanowienia planu odnoszące się do terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wraz z usługami handlu i gastronomii, oznaczonych symbolem MU1 – MU7 oraz na terenach lasów oznaczonych symbolem ZL i ZLd. Z punktu widzenia interesów skarżącego istotnym jest brak możliwości wtórnego podziału nieruchomości na terenie MU4, na którym w przeważającej części położona jest działka nr [...].

W opinii Sądu dokonując oceny możliwości wprowadzenia tak restrykcyjnego zapisu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem MU należy mieć na uwadze założenia przyjęte przez organy planistyczne przy sporządzaniu koncepcji zagospodarowania terenów objętych pracami. Przede wszystkim należy zauważyć, że plan stanowi, zgodnie z jego oznaczeniem, o terenach zabudowy mieszkaniowej rezydencyjnej, co już wskazuje, iż podstawowym założeniem było utrzymanie niskiej intensywności zabudowy. W planie przyjęto tę wartość poniżej 0,20 i w granicach 0,3 - 0,5 - odpowiednio na obszarach Mr i M. W części tekstowej planu nie zawarto przy tym postanowień, z których wynikałoby, jaka jest wymagana minimalna powierzchnia działek. Z kolei w części graficznej planu w "oznaczeniach" znalazła się pozycja "linie podziału wewnętrznego terenów" – oznaczona jako linia przerywana. Na rysunku planu linie podziału wewnętrznego zamieszczone zostały na terenach wszystkich jednostek bilansowych. Zatem to z analizy części graficznej planu wynika, w jaki sposób podział na poszczególnych obszarach może zostać przeprowadzony – w ramach realizacji postanowień planu. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Zatem przy wykładni treści planu należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jak i rysunek planu. Przeprowadzona analiza części graficznej planu pozwala stwierdzić, iż na terenach oznaczonych symbolem M (mieszkalnictwo) wspomniane linie podziału wewnętrznego wyznaczają możliwość podziału poszczególnych jednostek bilansowych na działki mniejsze, aniżeli na obszarach o symbolu MU. Jednocześnie, zamieszczenie na rysunku planu linii podziału wewnętrznego na obszarze oznaczonym symbolem MU4 wskazuje, że możliwość podziału tego obszaru plan jednak dopuszcza.

Plan opracowany został z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12). Zatem to przepisy tego aktu wykonawczego wyznaczały standardy dokumentacji planistycznej, przez co rozumieć należy materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych. Zastosowania nie miały natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), do postanowień którego skarga odwołuje się.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do ar 4 ust. 1, tej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Zatem również ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada winna określić, w zależności od potrzeb, zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Zaskarżonym planem objęto obszar 90 ha, zatem niewątpliwie zachodziła potrzeba określenia zasad podziału i scaleń nieruchomości. Oznacza to, że Rada Gminy zobligowana była do szczegółowego sprecyzowania zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości. W takim przypadku ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne.

Sąd stanął na stanowisku, że kwestionowanym planem nie naruszono zasady proporcjonalności, tj. nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę uprawnień skarżącego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że plan realizuje założenia polityki przestrzennej gminy O.. Nie może więc budzić wątpliwości, że przeznaczenie terenu skarżącego objętego planem miejscowym pod mieszkalnictwo i usługi (symbol MU) spowodowało, że dopuszczalne było dążenie do przeznaczenia na ten cel działek o powierzchni większej, aniżeli dla terenów przeznaczonych wyłącznie pod mieszkalnictwo. Takie rozwiązanie jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., które dla strefy C – zabudowy mieszkaniowej – S. przewiduje prawie wyłącznie rozwój funkcji mieszkaniowej, jednorodzinnej, wraz z towarzyszącymi usługami i drobnej wytwórczości. Z analizy części graficznej planu wynika również, że jednostki bilansowe oznaczone symbolami MU1 – MU6 położone są wzdłuż głównych dróg publicznych. Jednostka oznaczona symbolem MU4 – przy drodze klasy powiatowej – ul. K. Za racjonalne uznać zatem należy przeznaczenie takich właśnie terenów pod funkcje mieszkalnictwa i usług.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wprowadzone na obszarze kwestionowanego planu miejscowego ograniczenia w wykonywaniu przez skarżącego prawa własności są proporcjonalne do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej na tym terenie i nie naruszają prawa. Zaproponowana przez skarżącego koncepcja podziału działki nr [...], która nie tylko przewiduje jej podział na kilka mniejszych działek, o intensywności zabudowy przewidzianej dla jednostek bilansowych M i Mr, ale i kształtuje nowy układ komunikacyjny (drogi wewnętrzne), jako niezgodna z zapisami planu oraz przedstawionymi wyżej założeniami, nie mogła zostać zaaprobowana przez organ opiniujący projekt podziału. W opinii Sądu drogą do realizacji tych zamierzeń inwestora może być wyłącznie zmiana planu.

Niezależnie od powyższego za brakiem możności podzielenia zarzutu naruszenia przez władze gminy O. władztwa planistycznego przemawia upływ czasu od podjęcia zaskarżonej uchwały. W opinii Sądu wobec braku, na przestrzeni od 2004 roku, działań prawnych właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym zmierzających do podważenia planu, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, które nie mogą domniemywać zmieniających się zamierzeń właścicieli. Do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego właściciele działki nr [...] nie złożyli zarzutu jak również żadnych zastrzeżeń w zakresie projektowanego przeznaczenia tej działki. Zatem akceptowali oni ówcześnie proponowane rozwiązanie dotyczące możliwości podziału nieruchomości której byli właścicielami. Zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła po wielu latach od uchwalenia planu, nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes skarżącego został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowanym przez niego, dopiero obecnie, zapisem planu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. Akt II OSK 1933/11). Trudno zatem w takiej sytuacji mówić o istotnym naruszeniu prawa, a tylko wykazanie istnienia takiej wady mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z 2004 r. dotyczącej planu miejscowego miejscowości S. na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., II OSK 1527/08; oraz R. Hauser, M. Wierzbowski – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wydanie 3, CH.BECK, Warszawa 2015, s. 610 i 611). W tym zakresie art. 147 § 1 P.p.s.a. nie stanowi kompletnej regulacji, dlatego należy ją odczytywać łącznie z przepisami zawartymi w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), które przewidują stwierdzenie nieważności uchwały tylko w przypadku zaistnienia istotnego naruszenia prawa. W opinii Sądu analiza zapisów tekstowych i graficznych planu nie potwierdza zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego oraz granic władztwa planistycznego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł S. J. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) poprzez niezbadanie zgodności zaskarżonej uchwały z prawem w pełnym zakresie wykraczającym poza sformułowane w skardze zarzuty;

2) art. 96 ust. 1 w zw. z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami przez niesłuszne niezastosowanie tych przepisów i w konsekwencji błąd polegający na nierozróżnieniu pomiędzy podziałami nieruchomości dokonywanymi w wykonaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to podziały są dokonywane na ustalonych w tym planie zasadach a podziałami wtórnymi, do dokonywania których wyłączną kompetencję posiada organ wykonawczy gminy, a w dalszej konsekwencji niesłuszne uznanie, że zaskarżona uchwała nie zawiera zakazu wtórnego podziału działek w zakresie terenu oznaczonego symbolem MU4.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że z uwagi na treść § 9 ust. 2 pkt 9 oraz § 10 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały, które dopuszczają zmianę podziału pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy i przepisów prawa budowlanego zakaz wtórnego podziału działek sformułowany w § 5 ust. 1 zdanie drugie zaskarżonej uchwały nie obowiązuje w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami Mr i M. Interes prawny skarżącego wynika jednak przede wszystkim ze statusu terenu oznaczonego symbolem Mu4, w którego obrębie częściowo znajduje się należąca do niego działka. Należy zatem rozważyć, czy zakaz wtórnego podziału działek obowiązuje w odniesieniu do tego terenu, a jeżeli tak czy jest on uzasadniony.

W § 11 zaskarżonej uchwały, dotyczących terenów oznaczonych symbolami MU, brak jest odpowiednika wskazanych wyżej przepisów dopuszczających podziału. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę na fakt, iż załączona do uchwały mapa zawiera linie oznaczone jako linie podziału wewnętrznego terenów, w tym jedna taka linia znajduje się w przedmiotowym obszarze MU4. Sąd I instancji uznał na tej podstawie, że także w zakresie terenu oznaczonego symbolem MU4 podział jest dopuszczalny, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji błędnie interpretuje niektóre oznaczenia graficzne na załączonej do zaskarżonej uchwały mapie. Zdaniem Sądu, linie podziału wewnętrznego oznaczone są liniami przerywanymi. Jeżeli miałoby to w szczególności dotyczyć linii przerywanych pojedynczych i podwójnych znajdujących się między innymi na terenie oznaczonym symbolem ZLd, to zgodnie z wiedzą skarżącego linie te nie są liniami podziału wewnętrznego, tylko liniami geodezyjnymi, które stanowią część mapy, na którą naniesiony został plan miejscowy i nie stanowią jego części. Zdaniem skarżącego linie te wyznaczają granice pomiędzy terenami o różnej klasie ziemi.

Błąd Sądu I instancji polega głównie na nierozróżnieniu pomiędzy podziałami nieruchomości dokonywanymi w ramach wykonania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a podziałami wtórnymi dokonywanymi na podstawie decyzji organu wykonawczego.

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd I instancji nie był związany wskazanymi w skardze zarzutami i winien był z urzędu całościowo zbadać zaskarżona uchwałę, uwzględniając wszystkie mające zastosowanie przepisy prawa. Sąd I instancji niesłusznie nie zastosował w granicach sprawy art. 96 ust. 1 w zw. z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem spowodowało niesłuszne oddalenie skargi. Przepisy te w sposób jednoznaczny rozróżniają scalanie i podział nieruchomości, których zasady ustalane są w planie miejscowym, a więc ustalanie tych zasad należy do kompetencji rady gminy, od podziału dokonywanego na podstawie decyzji wójta, który ma charakter wtórny, więc nie stanowi wykonania miejscowego planu. W tym zakresie aktualne w niniejszej sprawie, pomimo uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego na podstawie poprzednio obowiązującej regulacji prawnej, jest wskazane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje na wyraźny rozdział kompetencji w przedmiotowym zakresie, który obowiązywał także w dacie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego, a nawet w dacie rozpoczynania całej procedury uchwalania planu.

Linie podziału wewnętrznego wyznaczane na załączonej do zaskarżonej uchwały mapie to linie podziału dokonywanego w ramach wykonania planu miejscowego, a nie linie podziału wtórnego. Ponadto linie te wyznaczają już istniejące granice pomiędzy odrębnymi działkami. W szczególności jedyna taka linia, która znajduje się w najistotniejszym dla rozstrzygnięcia sprawy obszarze oznaczonym symbolem MU4, jest linią oddzielającą należącą do skarżącego działkę nr [...] od sąsiedniej działki nr [...]. Linia ta oznacza więc wyłącznie podział już istniejący i brak innych linii wyklucza jakikolwiek podział wtórny na tym terenie. Skarżący stwierdził, że w pełni podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w skardze, że zaskarżona uchwała ustanawia, przynajmniej w zakresie terenu oznaczonego symbolem MU4, całkowity zakaz podziałów wtórnych, do czego Rada Gminy O. nie miała upoważnienia. Niezależnie bowiem od faktu, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym a nie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanie mają także normy prawne wynikające z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie uległy zmianie. Z przepisów tych wynika wyraźny rozdział kompetencji pomiędzy organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a organ dokonujący podziału wtórnego, który to rozdział został w niniejszej sprawie naruszony przez zaskarżoną uchwałę Rady Gminy O..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona S. J. ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 j.t. ze zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalano, w zależności od potrzeb, zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Zasady podziału to przykładowo określenie minimalnej powierzchni działki, określenie maksymalnej powierzchni działki, kształt działki. Zawarty w zdaniu drugim § 5 ust. 1 uchwały Rady Gminy O. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. – wieś S. zapis o treści: "Wprowadza się zakaz wtórnego podziału działek" nie może być uznany za zasadę podziału działek. Zakaz podziału działek nie jest "zasadą podziału". Tak przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają gminie wyłącznie prawo określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad podziału nie zaś prawo wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału. Tym samym za zasadny uznać należało pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami skargi nie dokonał oceny zgodności § 5 ust. 1 zdanie drugie zaskarżonej uchwały z art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że linia, którą Sąd I instancji uznał za linię podziału to w istocie linia wskazująca granice rodzaju użytków rolnych na działce będącej współwłasnością skarżącego kasacyjnie. Nadto zawarte na mapie tzw. linie podziału wewnętrznego, to nic innego jak linie określające granice już istniejących działek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona co umożliwiło uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno skargi kasacyjnej jak i samej skargi.

Zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a tym samym dokonywanie oceny zasadności drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stało się niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.