Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 680/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 362 ust.1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Maria Rzążewska ( spr. ) Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1020/05 w sprawie ze skargi P. SA z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołaniu na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2005r. odrzucającą zgłoszenie P. S.A. w P. zanieczyszczenia ziemi na terenie stacji paliw nr [...] w O. przy ul. K. Oddalając skargę Sąd stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie dawała podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przywołując treść art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", jak również odwołując się do brzmienia art. 61 § 1 kpa i art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) Sąd wskazał, że zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub gleby, albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu jest formą wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 61 kpa. Uregulowanie zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy określa przesłanki, których łączne spełnienie pozwala na uzyskanie przez zgłaszającego uwzględnienia zgłoszenia i odnotowania go w rejestrze prowadzonym przez właściwego starostę. W przypadku zaistnienia uchybienia w tym zakresie zgłoszenie podlega odrzuceniu, co zarazem oznacza odmowę jego wpisania do rejestru. W art. 12 ust. 1 ustawy, jako jedną z przesłanek skutecznego złożenia zgłoszenia wskazano konieczność zachowania ustawowego terminu. W myśl tego przepisu władający powierzchnią ziemi, aby mógł zostać zwolniony z obowiązku rekultywacji, musi dokonać wspomnianego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. Termin ten jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie mają w stosunku do niego zastosowania przepisy rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem terminu takiego nie oblicza się w sposób wskazany w art. 57 kpa, jak również nie jest dopuszczalne w tego rodzaju przypadku orzekanie o przywróceniu terminu (art. 58 – 60 kpa).

Wniesienie zgłoszenia z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 12 ust.1 ustawy powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem datą dokonania zgłoszenia, o której mowa w art. 12 ust. 1 cyt. ustawy jest dzień zgłoszenia (doręczenia) żądania właściwemu staroście. O ile zatem wspomniany termin nie zostanie dochowany, to wówczas uznać trzeba, że nie zostały spełnione warunki formalne, a co za tym idzie wniosek taki podlega odrzuceniu w oparciu o przepis art. 12 ust. 4 ustawy.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zgłoszenie zostało doręczone Staroście O. w dniu 1 lipca 2004r., a więc po upływie terminu określonego w art. 12 ust. 1 ustawy. Art. 12 ust. ustawy wyraźnie przewiduje odrzucenie zgłoszenia jako formę załatwienia sprawy, gdy nie są spełnione warunki ustawy. Jednym z tych warunków jest zachowanie ustanowionego terminu. Ponieważ skarżąca spółka nie zachowała tego terminu nie można przypisać decyzji organu odwoławczego, utrzymującej decyzję Starosty O. o odrzuceniu zgłoszenia P. S.A., zarzutu niezgodności z prawem.

Sąd uznał, że w tym stanie rzeczy nie jest celowym prowadzenie dalszych rozważań, co do pozostałych przesłanek, określonych przepisem art. 12 ustawy (tj. że zgłoszenie może dotyczyć wyłącznie powierzchni ziemi, na której przed wejściem w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby i zanieczyszczenie to spowodowane zostało przez inny podmiot), gdyż przy wymogu łącznego spełnienia tych przesłanek, niespełnienie jednej z nich niweczy możliwość skorzystania z "dobrodziejstwa" tej regulacji.

W powołaniu na art. 173 i 174 p.p.s.a. skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez przyjęcie nieprawidłowej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 i 5 Prawa ochrony środowiska polegającej na przyjęciu, że wyłączenie odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi (art. 102 ust. 1-3 i art. 362 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska) powoduje skutek w postaci wyłączenia odpowiedzialności korzystającego ze środowiska (art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska) i "doprowadzi do przejęcia odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez C. S.A. przez powiaty, a wskutek tego uznanie terminu z art. 12 ust. 1 ustawy za termin prawa materialnego, podczas gdy przepis ten stanowi, że w terminie do dnia 30 czerwca 2004r. należało dokonać zgłoszenia, a nie wszcząć postępowanie ze zgłoszenia".

Wnosząca skargę kasacyjną domaga się na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 362 ust.1 pkt 2 i 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska bowiem w rozpoznanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania i nie był stosowany przez Sąd I instancji. Treść tego przepisu pozostawała bez wpływu na dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 12 ust.1 ustawy, który był postawą wydania kontrolowanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowaną w zaskarżonym wyroku argumentację, dotyczącą sposobu interpretacji przywołanej regulacji. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy ustanawia jedną z formalnych przesłanek, które warunkują przyjęcie zgłoszenia, a przez to zwalniają aktualnie władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji. Przesłanką tą jest dokonanie wspomnianego zgłoszenia w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenia dokonano w dniu 1 lipca 2004 r., a zatem już po upływie wymienionego terminu. Należy zaznaczyć, że w omawianym art. 12 ust. 1 ustawy użyto sformułowania, iż władający powierzchnią ziemi "jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.". Takie brzmienie analizowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ powinien powziąć wiedzę na temat istniejącego zanieczyszczenia jeszcze przed wymienionym dniem, co odpowiada treści art. 61 § 3 kpa. Dopiero bowiem dzień doręczenia organowi żądania strony, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyło dokonania odpowiedniego wpisu w rejestrze, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wbrew podnoszonym przez stronę skarżącą argumentom, zasadzającym się na przekonaniu, iż dokonanie tego rodzaju zgłoszenia nie wszczyna postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że czynność ta inicjuje postępowanie w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, a w konsekwencji pozwala stwierdzić, kto będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania oznacza zainicjowanie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a zatem wydania rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną stron tego postępowania. W omawianym przypadku, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby ma na celu jego wpisanie do rejestru, co niesie ze sobą ten skutek, iż zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji. Zarazem odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy) powoduje, że nie wywiera ono skutku prawnego w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2 - 3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Wobec powyższego wspomniane zgłoszenie jest niewątpliwie formą zainicjowania postępowania administracyjnego na wniosek strony, które rozpoczyna się w dniu doręczenia żądania strony organowi.

W postępowaniu wszczętym na skutek omawianego zgłoszenia konkretyzowane są uprawnienia i obowiązki, wskazane w Dziale IV ustawy Prawo ochrony środowiska, wynikające z faktu zanieczyszczenia ziemi. Samo zgłoszenie zanieczyszczenia jest czynnością inicjująca postępowanie administracyjne na wniosek strony i nie musi zawierać odrębnego żądania w tym zakresie. Jednocześnie bieg tego postępowania uzależniony jest od spełnienia szeregu warunków formalnych, wśród których jednym z najważniejszych jest terminowość dokonania zgłoszenia. W związku z tym zgłoszenie, które wpłynęło do właściwego organu już po terminie wskazanym w art. 12 ust. 1 ustawy, nie spełnia tego wymogu formalnego, co oznacza, że stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy organ ten może je odrzucić. Nietrafne jest wobec tego twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że w świetle przywołanych wyżej przepisów, starosta podejmując decyzję negatywną (o odrzuceniu zgłoszenia) wszczyna z urzędu postępowania administracyjne w sprawie, rozstrzygając zarazem "indywidualną sprawę w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 kpa". Odrzucenie zgłoszenia powoduje zaniechanie wpisania go do rejestru, o którym mowa w art. 110 ustawy Prawo ochrony środowiska, to zaś pociąga za sobą następstwa opisane w art. 102 tej ustawy. W takim przypadku władający powierzchnią ziemi samodzielnie (ust. 1) lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia (ust. 2) jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że "nawet uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze, zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy wprowadzającej, nie jest wszczęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, bowiem ustawodawca nie wymaga dla tej czynności formy decyzji lub choćby postanowienia zgodnie z art. 104 kpa" jest nietrafne. Fakt, iż ustawodawca nie przewidział dla określonej czynności formy decyzji lub postanowienia nie przesądza jeszcze o tym, że jej dokonanie nie wiąże się z przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Wpis zgłoszenia do określonej ewidencji, pomimo że w omawianym przypadku nie przybiera formy decyzji ani też postanowienia, jest niewątpliwie czynnością podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, kształtującą sytuację prawną adresata zgłoszenia, w tym zakres jego praw i obowiązków.

Trzeba więc podzielić zapatrywanie Sądu I instancji, że przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, nie zaś – jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną - procesowy. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W omawianym przypadku będzie to zatem zwolnienie się lub brak zwolnienia od konieczności przeprowadzenia rekultywacji. Przewidziany w art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywowania zanieczyszczonego gruntu ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Nie sposób zatem, w świetle tego co zostało wyżej wskazane, uznać za trafną prezentowanej przez wnoszącego skargę argumentacji, iż wspomniany termin ma charakter prawnoprocesowy. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował, iż w odniesieniu do tego rodzaju terminów nie stosuje się przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacji, dotyczących ich przywracania.

Uznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię za nieuzasadniony i przy braku przesłanek stosowania art.183 p.p.s.a., na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji