Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 504/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 41, art 43, art 44
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1340/19 w sprawie ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1340/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi T. D. (dalej, jako: skarżący) - uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] października 2017 r. przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na córkę A. D. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Decyzja ta uchylona została następnie decyzją tego organu z [...] sierpnia 2018 r. Następnie decyzją z [...] września 2018 r. Prezydent Miasta P. uznał kwotę wypłaconego świadczenia wychowawczego za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. w wysokości 4000 zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał skarżącego do zwrotu tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.

Skarżący pismem z dnia 13 marca 2019 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wskazał, że decyzje kierowane na jego nazwisko odbierane były przez żonę, z którą po rozwodzie miał złe relacje. Decyzje te nie zostały mu przekazane, a w konsekwencji nie mógł się od nich odwołać. Skarżący dopiero w dniu 15 lutego 2019 r. (piątek), podczas dokonywania płatności kartą płatniczą, dowiedział się, że ma zajęcie egzekucyjne przez urząd skarbowy. W dniu 18 lutego 2019 r. udał się do Urzędu Skarbowego w P. w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, gdzie skierowano go do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W dniu 19 lutego 2019 r. wystąpił o udostępnienie akt niniejszej sprawy. Akta udostępniono skarżącemu w dniu 7 marca 2019 r. i dopiero wtedy dowiedział się o wydanej decyzji. Do wniosku o przywrócenie terminu, skarżący załączył oświadczenie byłej żony z 13 marca 2019 r., w którym wskazano, że od listopada 2017 r. do lipca 2018 r. byli małżonkowie mieszkali wraz z dziećmi w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Wspólnie prowadzili gospodarstwo domowe i utrzymywali dzieci. Razem dysponowali również świadczeniem wychowawczym "500+". W podanym okresie pobyt dzieci był zarówno przy matce, jak i przy ojcu, zaś całe świadczenie przeznaczane było na ich potrzeby.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. - działając na podstawie art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. - odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji (pkt 1), oraz działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania (pkt 2). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Do takich zdarzeń zalicza się m.in. przerwę w komunikacji, nagłą i obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej lub posłużenie się osobą trzecią w celu dokonania czynności w terminie. Zdaniem organu taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem przesyłka zawierająca decyzję z [...] września 2018 r. nadana została na adres wskazany przez skarżącego we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, tj. ul. [...] w P. Przesyłka ta, zawierająca adnotację o dwukrotnej awizacji, zwrócona została do nadawcy z adnotacją, że nie podjęto jej w terminie. Z akt sprawy nie wynika, aby kiedykolwiek skarżący zawiadamiał Prezydenta Miasta P. o zmianie adresu zamieszkania, przy czym o obowiązku takim i skutkach jego niewypełnienia skarżący pouczony został w decyzji przyznającej świadczenie, gdzie zacytowano przepis art. 41 § 1 K.p.a. Skoro zatem w niniejszej sprawie przesyłka została prawidłowo awizowana, tj. zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a., to uznać należało, że doszło do doręczenia zastępczego stronie decyzji w dniu 23 października 2018 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 6 listopada 2018 r. Zdaniem organu skarżący nie udowodnił, że niewniesienie odwołania w terminie nastąpiło bez jego winy. Z treści odwołania wynika przy tym, że z dotychczasowego mieszkania skarżący wyprowadził się, a zatem powinien był zawiadomić organ pomocowy o zmianie adresu, zaś w placówce pocztowej zgłosić konieczność przekierowywania przesyłek do niego adresowanych pod nowy adres. Fakt, że jest on skłócony z byłą małżonką, nie usprawiedliwia niedochowania terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji za niezasadny organ uznał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji skutkowało również stwierdzeniem uchybienia terminu do jego wniesienia.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę. Podniósł, że w niniejszej sprawie punktem wyjścia do ustalenia, czy doręczenie dokonane zostało prawidłowo jest treść przepisów art. 41 w związku z art. 44 K.p.a., które bardzo szczegółowo i jednoznacznie regulują warunki, na jakich może być dokonywane doręczenie, w szczególności doręczenie zastępcze. Mają one niewątpliwie charakter gwarancyjny, zapewniając stronie realizację jej uprawnień w postępowaniu. Jako takie powinny być rygorystycznie stosowane przy pełnym egzekwowaniu wykonania obowiązków przez instytucje dokonujące doręczenia pisma. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia powyższych zasad dokonywania doręczeń. Organ odwoławczy, wydając zaskarżone postanowienie naruszył bowiem zarówno art. 41, jak i zasady wynikające z art. 44 K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie naruszył dyspozycji art. 41 § 1 K.p.a. Pouczenie o wskazanym przepisie skarżący otrzymał wprawdzie wraz z decyzją z [...] października 2017 r. przyznającą świadczenie wychowawcze na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., to jednak w dacie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia przysługiwania tego świadczenia (zawiadomienie o wszczęciu nosi datę 29 czerwca 2018 r.), nie toczyło się już wobec skarżącego postępowanie administracyjne (decyzja z [...] października 2017 r. wobec jej niezaskarżenia przez stronę stała się ostateczna już w październiku 2017 r.). Z art. 41 § 1 K.p.a. wynika natomiast, że obowiązek zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu istnieje "w toku postępowania". W konsekwencji, nie mógł zostać również zastosowany art. 41 § 2 - stanowiący, że w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.

Powyższe uchybienie skutkowało naruszeniem również art. 44 K.p.a., bowiem nie można mówić o skuteczności doręczenia przesyłki skierowanej na nieaktualny adres. Wymaga podkreślenia, że doręczenie jest w postępowaniu organów administracji publicznej czynnością sformalizowaną, stanowiąc gwarancję podstawowych praw strony w tym postępowaniu, a jednocześnie chroniąc organy przed negatywnym skutkiem działań strony zmierzającej do utrudnienia, czy wydłużenia postępowania. Zatem czynność ta winna być dokonywana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. W orzecznictwie wskazuje się, że za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej, a ich wystąpienie skutkuje niemożnością uznania czynności doręczenia za skuteczną, w szczególności w sytuacji oparcia tej czynności na "fikcji doręczenia", co ma miejsce w przypadku doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 K.p.a.

Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się przy tym do okoliczności podnoszonych przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz załączonego do tego wniosku oświadczenia byłej żony z 13 sierpnia 2019 r., z którego wynika, że skarżący pod adresem ul. [...] w P. mieszkał jedynie do lipca 2018 r. W konsekwencji skarżący nie posiadał wiedzy zarówno o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2018 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania było dwukrotnie awizowane – I awizo w dniu 4 lipca 2018 r., II awizo w dniu 12 lipca 2018 r., a następnie zwrócone nadawcy w dniu 20 lipca 2018 r.), o wydanej decyzji z [...] sierpnia 2018 r. uchylającej decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze na córkę (decyzja ta odebrana została w dniu 22 sierpnia 2018 r. przez byłą żonę skarżącego), jak i o decyzji z [...] września 2018 r. o uznaniu ww. świadczenia za nienależnie pobrane (przesyłka zawierająca tę decyzję była dwukrotnie awizowana – I awizo w dniu 9 października 2018 r., II awizo w dniu 17 października 2018 r., a następnie zwrócona nadawcy w dniu 25 października 2018 r.). W tej sytuacji uznać należało, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 41 § 1 i § 2 i art. 44 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia zapadłego w pkt 1 zaskarżonego postanowienia, wydanego na podstawie art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., wskazać należy, że przepis ten kreuje cztery przesłanki warunkujące możliwość przywrócenia terminu: uchybienie terminowi, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu z zachowaniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia (od dnia ustania przyczyny jego uchybienia), uprawdopodobnienie przez stronę braku swojej winy oraz dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której ustanowiony był przywracany termin. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest zatem aktualny wówczas, gdy decyzja została prawidłowo doręczona, bowiem dopiero wtedy zaczyna biec termin do jej zaskarżenia. Wobec tego rzeczą organu było wyjaśnienie, czy rzeczywiście decyzja z [...] września 2018 r. została skarżącemu skutecznie doręczona, kiedy zmienił on dotychczasowe miejsce zamieszkania, a zatem czy istotnie uchybił terminowi do wniesienia odwołania. Brak powyższych ustaleń musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Sąd wyjaśnił, że rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić i wszechstronnie rozpatrzyć okoliczności związane z prawidłowością doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji organu I instancji. Od tego ustalenia zależy bowiem zasadność badania kwestii przywrócenia lub odmowy przywrócenia uchybionego terminu a przy tym badania, czy uchybienie było przez stronę zawinione. O uchybieniu terminu nie można mówić, gdy przesyłka nie została doręczona adresatowi w sposób odpowiadający prawu. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest bowiem aktualny jedynie wówczas, gdy decyzja została prawidłowo doręczona, gdyż wtedy zaczyna biec termin do jej zaskarżenia.

Z rozstrzygnięciem tym organ nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 41 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie miał obowiązku powiadamiania organu o zmianie swojego adresu co czyni doręczenie zastępcze decyzji na adres dotychczasowy nieskutecznym, podczas, gdy o obowiązku informowania o zmianie adresu strona była pouczona w decyzji przyznającej świadczenie, z przywołaniem odpowiednich przepisów K.p.a., jak i przepisów ustawy o pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.);

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1-4 K.p.a. poprzez uznanie, że w wyniku wysłania decyzji na nieaktualny adres strony nie doszło do doręczenia zastępczego, podczas, gdy strona była pouczona o obowiązku informowania organu o zmianie swojego adresu, zatem nie może korzystać z ochrony w postaci uznania, że doręczenie zastępcze pisma na adres wcześniej przez stronę wskazany jest nieskuteczne;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy;

5. naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2019 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zacytowany przepis został przywołany w każdym z przedstawionych przez organ zarzutów kasacyjnych. Przepis ten jednak jest zupełnie nieadekwatny do stanu rozpoznawanej sprawy; ani Sąd I instancji go nie stosował, ani też - zapewne - nie było intencją organu żeby go zastosował, tj. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.

Przechodząc jednak do meritum sprawy wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 41 § 1 i 2 K.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu (w tym adresu elektronicznego). W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany badać z urzędu, czy znany mu adres strony jest adresem aktualnym. Przepis art. 41 § 2 K.p.a. ustanawia domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik zaniedbali obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania.

Uszło jednak uwadze skarżącego kasacyjnie, że obowiązek zawiadomienia o każdorazowej zmianie adresu, ciąży na stronie w toku prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2379/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 836/13). Wszczynając postępowanie to organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń (np. na podstawie aktów stanu cywilnego, ewidencji gruntów, itp.) oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 K.p.a. W przypadku, gdy tego nie uczyni, nie może zastosować skutków prawnych z powołanego przepisu. Z kolei strona nie ma obowiązku powiadamiania wszystkich, potencjalnych organów administracji publicznej, przed którymi być może w przyszłości mogą toczyć się jakieś postępowania administracyjne, o zmianie swojego adresu. Naczelny Sąd Administracyjny rozumie, że wypełnianie przez organy obowiązku weryfikacji praw do przyznawanych świadczeń wychowawczych, uzależnione jest w dużej mierze od informacji uzyskiwanych od beneficjentów (art. 20 ust. 1 ustawy o pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci). Tym niemniej nie można pominąć okoliczności, że także na organie spoczywa obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, a zaprezentowana przez organ wykładnia art. 41 § 1 i 2 K.p.a. nie może znaleźć uznania Sądu odwoławczego.

W powyższym zakresie argumentacja Sądu I instancji jest prawidłowa.

Z akt sprawy wynika, że pouczenie o treści art. 41 § 1 K.p.a. skarżący otrzymał wraz z decyzją z dnia [...] października 2017 r. przyznającą świadczenie wychowawcze na córkę, jednak w dacie wszczęcia z urzędu kolejnego postępowania, tj. w sprawie ustalenia przysługiwania tego świadczenia (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 29 czerwca 2018 r.), nie toczyło się już wobec skarżącego postępowanie administracyjne. W konsekwencji należało rozważyć czy za skuteczne należało uznać doręczenie m. in. decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2018 r. (art. 44 § 4 K.p.a.) na adres, który - jak twierdzi skarżący - od lipca 2018 r. jest nieaktualny.

Powyższe ustalenia determinują rozstrzygnięcie dokonywane w oparciu o art. 58 K.p.a. gdyż - jak właściwe wskazał Sąd I instancji - wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest aktualny wówczas, gdy decyzja została prawidłowo doręczona, bowiem dopiero wtedy zaczyna biec termin do jej zaskarżenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Dlatego też, mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.