Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 54/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 09 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Mysłowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 505/09 w sprawie ze skargi Gminy Mysłowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 19 maja 2009 r. nr NP/II/0911/86/146/09 w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego 19 maja 2009 r. nr NP/II/0911/86/146/09


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., IV SA/Gl 505/09, oddalił skargę Gminy Mysłowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 19 maja 2009 r., nr NP/II/0911/86/146/09 w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Prezydent Miasta Mysłowice zarządzeniem z dnia 4 lutego 2009 r., nr 77/2009, na podstawie art.30 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g.") oraz art.44 ust.4 w zw. z art.2 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r., nr 14, poz.89, ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "ustawa o z.o.z."), zmienił zarządzenie własne z dnia 5 czerwca 2006 r., nr 268/2006, w ten sposób, iż z dniem 5 lutego 2009 r. powierzył M. G. obowiązki dyrektora Żłobka Miejskiego w Mysłowicach, przy ul. [...] i zmienił jej stanowisko pracy z dyrektora na p.o. dyrektora.

b) Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 maja 2009 r., nr NP/II/0911/86/146/09, na podstawie art.91 ust.1 u.s.g., stwierdził nieważność powyższego zarządzenia z powodu jego niezgodności z art.44 ust.4 w związku z art.2 ust.1 pkt 7 i art.10 ust.2 ustawy o z.o.z. oraz w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz.U. nr 44, poz.520 ze zm. powoływane w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "rozporządzenie z 2000 r.").

Żłobek jest zakładem opieki zdrowotnej (art.2 ust.1 pkt 7 ustawy o z.o.z.). Świadczenia zdrowotne udzielane są wyłącznie przez osoby wykonujące zawód medyczny oraz spełniające wymagania zdrowotne określone w odrębnych przepisach (art.10 ust.1 ustawy o z.o.z.). Stosownie do § 1 ust.1 rozporządzenia z 2000 r., kierownikiem zakładu opieki zdrowotnej może być wyłącznie osoba mająca wyższe wykształcenie i co najmniej 6 letni staż pracy w zawodzie lub posiadająca wyższe wykształcenie i ukończone studia podyplomowe o kierunku zarządzanie w służbie zdrowia i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie. Dla stanowisk kierowniczych doprecyzowano te wymagania w dalszych przepisach rozporządzenia.

Kierownikiem żłobka powinna być osoba posiadająca wykształcenie wyższe pielęgniarskie lub inne wyższe mające zastosowanie przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie albo osoba posiadająca wykształcenie średnie medyczne i kurs specjalistyczny oraz co najmniej 6 letni staż pracy w zawodzie (§ 9 rozporządzenia z 2000 r.). M. G. nie posiada wykształcenia ani kwalifikacji wymaganych od osób zajmujących stanowiska kierownicze w zakładzie opieki zdrowotnej, jakim jest żłobek. Wynika to z decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7 lutego 2007 r. znak [...], którą - po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymał w mocy Minister Zdrowia decyzja z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., VII SA/Wa 923/07 (prawomocnym od 2 lutego 2009 r.).

W zarządzeniu zdecydowano o powierzeniu obowiązków dyrektora żłobka, a więc posłużono się konstrukcją nieprzewidzianą w przepisach ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Nawet uzasadnione czasowe powierzenie obowiązków kierownika zakładu opieki zdrowotnej możliwe jest tylko osobie posiadająca kwalifikacje niezbędne do zajmowania danego stanowiska. Próba przekwalifikowania stanowiska zajmowanego przez M. G. stanowi ominięcie przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

c) W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Mysłowice zarzuciła naruszenie art.44 ust.4 w zw. z art.2 ust.1 pkt 7 ustawy o z.o.z. oraz art.58 k.c. w zw. z art.10 ust.2 ustawy o z.o.z. w zw. z § 9 rozporządzenia z 2000 r. oraz naruszenie art.353 k.c. w zw. z art.300 Kodeksu pracy — poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Mysłowice (wykonujący uprawnienia pracodawcy) nie był uprawniony do powierzenia (na okres czasu do powołania osoby spełniającej wszystkie wymagania wynikające z obowiązujących przepisów) obowiązków dyrektora żłobka osobie odwoływanej. Zarzucono również naruszenie art.10 § 1 oraz art.7 K.p.a. w zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto wskazano na naruszenie art.80 i 81 K.p.a. wskutek uznania okoliczności faktycznych związanych z rzekomym obejściem prawa. Uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego doręczone zostało skarżącej w dniu 18 maja 2009 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte już zostało w dniu 19 maja 2009 r.

2. Wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., IV SA/GL 505/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Mysłowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 19 maja 2009 r.

Kierownikiem zakładu opieki zdrowotnej, w tym żłobka, może być wyłącznie osoba spełniająca warunki określone w § 1 ust.1 i § 9 rozporządzenia z 2000 r. M. G. nie posiada koniecznego wykształcenia (§ 9 rozporządzenia z 2000 r.), co znalazło potwierdzenie w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., VII SA/Wa 923/07.

Artykuł 44 ust.4 ustawy o z.o.z. oraz art.30 ust.2 pkt 5 u.s.g. (przytoczone jako podstawa prawna zarządzenia z dnia 4 lutego 2009 r.) nie upoważniają do powierzenia pełnienia obowiązków kierownika żłobka (art.2 ust.1 pkt 7 ustawy o z.o.z.). Regulacje te dotyczą nawiązywania stosunku zatrudnienia z kierownikiem zakładu w formach i trybie tam określonych, a więc na zasadzie powołania lub umowy o pracę albo zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze czynności "powierzenia obowiązków". Obowiązujące przepisy nie upoważniają do tworzenia stanowiska pracy "pełniącego obowiązki" kierownika. Oznacza to brak podstaw do podjęcia przez Prezydenta Miasta Mysłowice zakwestionowanego zarządzenia.

W ocenie Sądu nawet ewentualne, choć nie mające wsparcia w przepisach, powierzenie pełnienia obowiązków kierownika musi opierać się na stwierdzeniu, że osoba, której obowiązki te powierzono spełnia przesłanki wymagane przez przepisy prawne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2008 r. II SA/Wr 542/07, publik. Lex nr 341105).

Argumenty przedstawione przez skarżącą zmierzają do oceny zasadności zarządzenia, podczas gdy nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany jedynie w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art.171 ust.1 Konstytucji RP oraz art.85 u.s.g.).

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, doręczone Gminie w dniu 18 maja 2009 r., zostało wydane w dniu 14 maja 2009 r., a zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu 19 maja 2009 r. Skarżąca nie wskazała, by powyższe uchybienie uniemożliwiło jej przedstawienie takich nowych dowodów, które miałyby wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji pozwoliłyby na zmianę stanowiska organu nadzoru. Naruszenie przepisów proceduralnych określających udział Gminy w postępowaniu nadzorczym, nie mogło (w ocenie Sądu I. instancji) mieć wpływu na treść wydanego aktu nadzoru i nie uzasadniało jego uchylenia na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit b) w zw. z art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a. ").

3. Gmina Mysłowice w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 8 września 2009 r. wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 19 maja 2009 r., ewentualnie — o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art.44 ust.4 ustawy o z.o.z. poprzez nie dopuszczenie konstrukcji pełnienia obowiązków kierownika zakładu opieki zdrowotnej będącego żłobkiem, z powodu braku w ustawie wzmianki o takim stanowisku lub trybie;

- art.58 ust.1 k.c. w zw. z art.10 ust.2 ustawy o z.o.z. w zw. z § 9 rozporządzenia z 2000 r. i w zw. z art.44 ust.4 ustawy o z.o.z. poprzez przypisanie skarżącemu intencji całkowicie nieuzasadnionych okolicznościami faktycznymi i opartych na nieuprawnionych domniemaniach faktycznych;

- art.3531 k.c. w zw. z art.300 K.p. i w zw. z art.44 ust.4 ustawy o z.o.z. na skutek zakwestionowania swobody kształtowania stosunku pracy pomiędzy stronami umowy o pracę poprzez kwestionowanie możliwości powierzenia obowiązków kierownika żłobka.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art.151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 19 maja 2009 r., którym naruszono uprawnienie Prezydenta Miasta Mysłowice, wykonującego uprawnienia pracodawcy w Żłobku Miejskim w Mysłowicach;

- art.3 § 1, art.145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c) w zw. z art.148, a także samodzielnie art.148 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuprawnione uznanie za nieistotne pozbawienie Prezydenta Miasta Mysłowice prawa do czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, czym organ nadzoru naruszył art.7, art.10 § 1, art.75 § 1, art.77 § 1, art.80 i art.81 K.p.a. w zw. z art.91 ust.5 u.s.g.

4. Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Prawidłowo skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji naruszenie art.44 ust.4 u.z.o.z. "Podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną." Należało bowiem zarządzenie Prezydenta Miasta Mysłowice zaliczyć do czynności z zakresu prawa pracy, których nieważności Wojewoda nie mógł stwierdzić swoim rozstrzygnięciem nadzorczym.

A. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości teza, że dla charakteru prawnego pisma nie ma rozstrzygającego znaczenia

- ani sam tylko tytuł pisma umieszczony przez autora (prowadziłoby to do nieracjonalnego formalizmu),

- ani wyłącznie charakter podmiotu, od którego pismo pochodzi (w szczególności - gmina nie jest wykluczona z obrotu prywatnoprawnego, a wręcz przeciwnie "Gmina posiada osobowość prawną" – art.2 ust.2 u.s.g.),

- ani charakter prawny skutków wywołanych przez doręczenie pisma adresatowi (skoro decyzje administracyjne mogą wywoływać skutki w zakresie prawa prywatnego, np. "przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna." – art.121 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz.2603ze zm.).

Dlatego ocena charakteru prawnego zarządzenia Prezydenta Miasta Mysłowice z dnia 4 lutego 2009 r., nr 77/2009 zmieniającego zarządzenie własne z dnia 5 czerwca 2006 r., nr 268/2006 i powierzające M. G. obowiązki pełniącej obowiązki dyrektora Żłobka Miejskiego w Mysłowicach, jest możliwa dopiero na podstawie adekwatnej analizy tego zarządzenia oraz przepisów, jakie mają zastosowanie w sprawie.

B. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje wydawanie zarządzeń przez wójta gminy jedynie w kilku przepisach: tj.

- w art.26a ust.1 ["Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę."],

- art.31b ust.1 ["Jeżeli w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia, wójt może zarządzić ewakuację z obszarów bezpośrednio zagrożonych."],

- art.33 ust.2 ["Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia."],

- art.41 ust.2 ["W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia."],

- art.98 ust.3 zd.2 ["Podstawą do wniesienia skargi jest [...] zarządzenie organu, który podjął [...] zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze."].

C. Z redakcją powyższych przepisów kontrastują inne przepisy tejże ustawy o samorządzie gminnym, określające kompetencję wójta gminy, np.:

- art.30 ust.2 u.s.g. ["Do zadań wójta należy w szczególności 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 2) określanie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych."],

- art.20 ust.5 ["Na wniosek wójta przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały"],

- art.24d ["Wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej."],

- art.31 ["Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz"],

- art.31a. ["Wójt opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy."].

Można też sięgnąć do innych ustaw np. art.7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ["Rozstrzygnięcia wójta [...] o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [...] nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego." – co komentator zakwalifikował do czynności materialno-technicznych wójta gminy [Tomasz Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004].

Ujmując sprawę bardziej ogólnie, prawo przedmiotowe nie wyklucza generalnie żadnej prawnej formy działania administracji publicznej z katalogu form dostępnych dla Wójta Gminy. W każdym przypadku rozstrzygające znaczenia ma szczegółowa podstawa prawna czynności podejmowanej przez wójta gminy, stosownie do ogólnej reguły działania władz publicznych na podstawie prawa (art.7 Konstytucji RP).

Dlatego nie ma oparcia w prawie przedmiotowym ani alternatywa rozłączna ("wójt wydaje albo decyzję, albo zarządzenie"), ani tym bardziej - domniemanie formy zarządzenia i wiązanie tego z zakresem zastosowania rozstrzygnięć nadzorczych. "Nie ma żadnego oparcia w ustawie twierdzenie, że zarządzenia wójta są "odpowiednikiem uchwał kolegialnego organu, jakim był zarząd", a także, iż każdy akt wójta, poza decyzją, jest zarządzeniem. Twierdzenie to stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o samorządzie gminnym." (P.Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", Warszawa 2006, s.133).

Wskazany powyżej relatywnie wąski katalog przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w których wprost przyznano wójtowi gminy kompetencję do wydania zarządzenia, prowadzi a contrario do konkluzji, że różne pisma zatytułowane identycznie "zarządzenie wójta gminy" nie mogą być automatycznie traktowane identycznie, jako zarządzenia mające podstawę prawną w jednym z powyżej wymienionych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. To bardzo istotne zastrzeżenie, skoro zarządzenie Prezydenta Miasta Mysłowice z dnia 4 lutego 2009 r., nr 77/2009 wykracza poza ten zamknięty katalog podstaw prawnych zarządzeń, odwołując się do art.30 ust.2 pkt 5 u.s.g., gdzie prawna forma działania nie została określona. Przedmiotem oceny jest więc oświadczenie woli Burmistrza Miasta, które ten organ Miasta nazwał "zarządzenie" na własną rękę, nie mając po temu oparcia w ustawie.

D. Rozstrzygnięciu nadzorczemu wojewody i regionalnej izby obrachunkowej może być poddane tylko takie "zarządzenie" wójta gminy, które zostało tak sklasyfikowane przez podstawę prawną aktu wójta gminy. Dodatkowe zastrzeżenie uczynił art.87 u.s.g., wprowadzając negatywne domniemanie władczego stwierdzenia nieważności aktu wójta gminy. ["Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami."]

Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93 stwierdził, że poddanie nadzorowi administracyjnemu całej działalności Gminy nie może być interpretowane jako wykluczenie Gminy z obrotu prywatnoprawnego, ani poddanie wszystkich aktów organów gminy władczej ingerencji nadzoru administracyjnego: "Działalnością komunalną w rozumieniu artykułów 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym [...] jest wszelka działalność gmin [...] Jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego [...] to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Jeżeli natomiast został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego, np. umowy zawartej z równorzędnym z definicji podmiotem obrotu prawnego, procedurze nadzorczej z rozdziału 10 u.s.t. nie podlega."

Rozwijając powyższą dystynkcję, poczynioną przez Trybunał Konstytucyjny, komentator dodał, "że nadzór sprawowany jest nad całą działalnością samorządów powszechnych, a więc także tą sferą, która polega na dokonywaniu czynności cywilnoprawnych [...] Jednakże objęcie każdej uchwały nadzorem nie przesądza jeszcze o możliwości zastosowania wobec każdej uchwały środków korygujących, [...] a w szczególności stwierdzenia nieważności uchwał dotyczących spraw cywilnych na drodze wydawania rozstrzygnięć nadzorczych." (P.Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", Warszawa 2006, s.125-126; podobnie R.Kłyszcz "Ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. Komentarz", Wrocław 1999, s.105).

Per analogiam można to zastrzeżenie odnieść do czynności z zakresu prawa pracy, tj. kwestionować poddanie reżimowi prawa administracyjnego czynności, które zasadnie zostały zakwalifikowane jako podjęte przez pracodawcę gminnego. "Działając jako pracodawca samorządowy starosta władztwa takiego nie wykonuje. W takim przypadku starosta jest jedynie podmiotem zatrudniającym pracownika. Nie ma znaczenia sposób nawiązania stosunku pracy jak również okoliczność, iż zatrudnienie pracowników samorządowych oprócz kodeksu pracy reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 21, poz.124 z późn. zm.). Uprawnienia starosty w stosunku do pracownika samorządowego wynikają z faktu nawiązania stosunku pracy, a nie z faktu, że starosta jest organem władzy publicznej." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. IV SA/Wa 714/07).

E. "Podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną." (art.44 ust.4 u.z.o.z.). Przepis ten bardzo wyraźnie określa formy działania Wójta Gminy zatrudniającego dyrektora z.o.z. i ustalającego jego stanowisko. Skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający w niniejszej sprawie, nie ma wątpliwości, że redakcja tego przepisu w sposób wystarczająco precyzyjny określiła formę zatrudnienia i formę działania wójta gminy Zarówno zwrot "stosunek pracy na podstawie powołania", jak i kontekst (stosunek pracy na podstawie powołania, umowa o pracę, umowa cywilnoprawna) nie pozwalają na inna interpretację, jak tylko przyjęcie, że "stosunek pracy na podstawie powołania" jest instytucją uregulowaną w artykułach 68...72 Kodeksu pracy.

Powołanie, o którym mowa w art.44 ust.4 u.z.o.z. jest powołaniem w rozumieniu art.68 § 1 Kodeksu pracy, a tym samym spór na tym tle jest sprawą z zakresu prawa pracy (art.476 § 1 K.p.c.) czyli sprawą cywilną w rozumieniu art.1 K.p.c. do której rozpoznawania jest właściwy wyłącznie sąd powszechny art.2 K.p.c. "Rozpoznawanie spraw z zakresu prawa pracy powierza się sądom pracy - stanowiącym odrębne jednostki organizacyjne sądów rejonowych (art.1 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 20, poz.85 ze zm.). Postępowanie w sprawach tego rodzaju toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych (art.1 ust.2 ustawy).

F. Prezydent Miasta Mysłowice wprost wskazał zamierzony skutek prawny swojego oświadczenia woli: modyfikacja stosunku pracy z powołania. "Zmieniam stanowisko pracy; pozostałe warunki pracy i płacy pozostają bez zmian." (§§ 1 i 2 zarządzenia Prezydenta Miasta Mysłowice).

Przepisy ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w ... zakładach budżetowych". (art.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U. nr 223, poz.1458). Żłobek Miejski w Mysłowicach jest jednostka budżetową Gminy Mysłowice (§§ 2 i 5 statutu Żłobka). Dlatego do pracowników tej jednostki ma zastosowanie ustawa o pracownikach samorządowych, a w dalszej kolejności Kodeks pracy (art.43 ustawy o pracownikach samorządowych).

Rozstrzygnięcie nadzorcze może wydane wyłącznie w sprawie z zakresu administracji publicznej (art.91 u.s.g.), natomiast sprawa zatrudnienia w drodze powołania jest sprawą z zakresu prawa pracy, uregulowaną przez artykuły 68....72 Kodeksu pracy.

Skoro więc sprawa powołania nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, to wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności powołania podjętego na podstawie art.44 ust.4 u.z.o.z. Stosunek pracy dyrektora żłobka gminnego jest stosunkiem pracy z powołania w rozumieniu art.68 i nast. Kodeksu pracy, zaś zakwestionowane przez Wojewodę Śląskiego "zarządzenie" Burmistrza Prezydenta Miasta Mysłowice o zmianie aktu powołaniu dyrektora żłobka jest "powołaniem", o którym mowa w art.68 § 1 Kodeksu pracy czyli jest czynnością pracodawcy zatrudniającego pracownika, a nie – zarządzeniem organu administracji publicznej podlegającego władczemu nadzorowi administracyjnemu. O tym, że te relacje nie są objęte reżimem administracyjnoprawnym lecz – prawa pracy pośrednio świadczy analizowany art.44 ust.4 u.z.o.z. "Podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną." Gdyby powołanie o którym mowa w art.44 ust.4 u.z.o.z., miało mieć charakter aktu administracyjnego, to jego równoprawną alternatywą nie mogłaby być umowa o pracę albo umowa cywilnoprawna.

G. Interpretując prawo mamy obowiązek domniemywać racjonalność działania prawodawcy.

Zakład opieki zdrowotnej jest obowiązany zgłosić organowi prowadzącemu rejestr zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do zakładu opieki zdrowotnej, powstałe po wpisie do rejestru i dotyczące danych zawartych w rejestrze, w terminie 14 dni od dokonania zmiany, wpis do rejestru tych zmian, odmowa wpisu [...] następuje w formie decyzji administracyjnej. (art.14 ust.1 zw. z art.13 ust.2 u.z.o.z.). Ten tryb został przez Wojewodę Śląskiego wykorzystany poprzez wydanie decyzji z dnia 7 lutego 2007 r. o odmowie wpisu do rejestru. Skoro organ nadzoru dysponuje kompetencją do załatwiania sprawy w drodze decyzji, więc nie można przyjmować, że równorzędną alternatywą jest rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd I. instancji nie wziął pod uwagę powyższych argumentów i dlatego zaakceptował nieprawidłową interpretację art.44 ust.4 w związku z art.13 i 14 u.z.o.z.

H. Z powyżej wskazanych przyczyn należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, orzekając w tym zakresie na podstawie art.185 § 1 w związku z artykułami 188, 193 i 148 P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 oraz na podstawie artykułów 193 i 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 1 lit.c oraz § 14 ust.2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.nr 163, poz.1349 ze zm.)

TEZY:

1) prawo przedmiotowe nie wyklucza generalnie żadnej prawnej formy działania administracji publicznej z katalogu form dostępnych dla Wójta Gminy. W każdym przypadku rozstrzygające znaczenia ma szczegółowa podstawa prawna czynności podejmowanej przez wójta gminy. Dlatego nie ma oparcia w prawie przedmiotowy ani alternatywa rozłączna ("wójt wydaje albo decyzję, albo zarządzenie"), a tym bardziej nie można domniemywać formy zarządzenia dla konkretnej czynności.

2) nie ma oparcia w prawie przedmiotowy ani alternatywa rozłączna ("wójt wydaje albo decyzję, albo zarządzenie"), ani tym bardziej - domniemanie formy zarządzenia i wiązanie tego z zakresem zastosowania rozstrzygnięć nadzorczych.

3) powołanie, o którym mowa w art. 44 ust.4 ustawy o z.o.z. jest powołaniem w rozumieniu art.68 § 1 Kodeksu pracy i z tego powodu wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności tego powołania;

4) Stosunek pracy dyrektora zakładu opieki zdrowotnej art. 44 ust.4 ustawy o z.o.z.) jest stosunkiem pracy z powołania w rozumieniu art.68 i nast. Kodeksu pracy, zaś "zarządzenie" wójta gminy o powołaniu tego dyrektora jest czynnością pracodawcy zatrudniającego pracownika (art.68 § 1 Kodeksu pracy), a nie – zarządzeniem podlegającym władczemu nadzorowi administracyjnemu.