Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2909/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i 11 art. 17 pkt 5 i 6 art. 28 ust. 1 art. 35 art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 12 pkt 20
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. G. i G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1239/15 w sprawie ze skargi B. G. i G. G. na uchwałę Rady Gminy Będzino z dnia 30 czerwca 2015 r. nr IX/62/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "Wierzchomino" w gminie Będzino 1. oddala skargę kasacyjną G. G.; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 3. zasądza od Gminy Będzino na rzecz B. G. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1239/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie ze skargi B. G. i G. G. na uchwałę Rady Gminy Będzino z dnia 30 czerwca 2015 r., nr IX/62/15, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "Wierzchomino" w gminie Będzino, w pkt I odrzucił skargę G. G., zaś w pkt II oddalił skargę B. G..

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 30 czerwca 2015 r. Rada Gminy Będzino podjęła uchwałę Nr IX/62/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "WIERZCHOMINO" w Gminie Będzino.

Pismem z dnia 24 lipca 2015 r. B. G. i G. G., wezwały Radę Gminy w Będzinie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2015 r. B. G. i G. G., działające przez ww. pełnomocnika, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. wniosły za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżąc w całości uchwałę z dnia 30 czerwca 2015 r., Nr IX/62/15, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zarzuciły:

1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), dalej: "u.p.z.p." poprzez przyjęcie, że "minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie może być mniejsza niż 400 m" (§ 20 ust. 2 pkt 6 uchwały),

2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez -zaplanowanie na części działki nr A- stanowiącej własność B. G. drogi gminnej dojazdowej (KDD) oraz zaplanowanie elektrowni wiatrowych w odległości ok. 800m od działek nr B/4 i B/1 stanowiących własność G. G.,

3) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zamieszczenie w planie normy otwartej przewidującej, że szczegółowe posadowienie projektowanych elektrowni oraz usytuowanie dróg i placów eksploatacyjnych i towarzyszącej infrastruktury technicznej zostanie określone na etapie projektu budowlanego (§ 20 ust. 2 pkt 4 uchwały),

4) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez bezterminowe umiejscowienie jednej z elektrowni wiatrowych (wieży nr 1) na terenie oznaczonym symbolem O.EWR/11 (§ 20 ust. 1 uchwały) a więc na terenie o przeznaczeniu podstawowym- gospodarowanie odpadami (§ 36 uchwały),

5) naruszenie art. 17 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak prognozy oddziaływania na środowisko.

Wójt Gminy Będzino, wniósł o oddalenie skargi.

Przy piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2016 r. (k.52- 64) pełnomocnik Gminy Będzino uzupełnił odpowiedź na skargę oraz przedłożył wymagane przez WSA w Szczecinie dokumenty.

Pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. (K. 74-79) odniósł się do twierdzeń pełnomocnika Gminy zawartych w odpowiedzi na skargę i w jej uzupełnieniu, wskazując na ich niezasadność. Ponadto zarzucił, że w procesie planistycznym organ:

1) nie uzyskał zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205),

2) nie pozyskał opinii właściwej miejscowo izby rolniczej , o której mowa w art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. 1995, poz. 927),

3) nie sporządził prognozy skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. o jakiej mowa w art. 17 ust. 45 u.p.z.p.

Zdaniem skarżących, naruszenie powyższych zasad procedury planistycznej skutkuje nieważnością uchwały na podstawie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy. Fakt, że skarżące nie wykazały ww. przepisów w wezwaniu do usunięcia naruszenia nie ma żadnego znaczenia z uwagi na treść art. 134 P.p.s.a.

Na rozprawie sądowej w dniu 10 marca 2015 r. drugi z pełnomocników skarżącej B. G. - adw. M. P. dodatkowo zarzucił, że:

1) rysunek planu został sporządzony na niezgodnej z przepisami mapie w skali 1:2000,

2) naruszono art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 5 i art. 15 pkt 2 u.p.z.p.,

3) zmiana uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu z 2013 r. nie była w żaden sposób uzasadniona.

Na tej rozprawie radca prawny I. L. co do kwestii położenia działek stanowiących własność skarżących wyjaśniła, że znajdują się one zarówno na terenie objętym planem jak i na terenie oddziaływania elektrowni wiatrowych. Ponadto stwierdziła, że zdaniem mieszkańców Gminy, projekt planu nie był z nimi konsultowany, a przedłożone akta planistyczne nie zwierają dowodu na tę okoliczność.

Pełnomocnik B. G. i G. G. przy piśmie z dnia 9 marca 2016 r. przedstawił odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych w Sądzie Rejonowym w Koszalinie dla działek stanowiących własność B. G. leżących na obszarze objętym planem, tj. działek: nr od [...] - do [...] ([...]), nr [...] i [...] ([...]), nr od [...] - do [...] ([...]) oraz działki nr A ([...]), a także dla stanowiących własność G. G. działek: nr [...],[...], B/ 4 ([...]), a ponadto mapę MPZP ze wskazaniem położenia ww. działek oraz mapkę, na której kolorem czerwonym zaznaczono obszary przeznaczone pod elektrownie wiatrowe w tym i sporną Wierzchomino 9 (k. 88-113).

W dniu 9 maja 2016 r. wpłynęło pismo Gminy Będzino odnoszące się do kolejnych zarzutów skarżących (k. 122-126) wskazujące, że są niezasadne.

Podczas rozprawy w dniu 25 maja 2016 r. pełnomocnicy skarżących podnieśli zarzuty:

1) braku w aktach zaświadczeń członków zespołu autorskiego planu wymaganego przez § 12 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1567),

2) naruszenie § 12 pkt 8 ww. rozporządzenia poprzez brak prognozy finansowych skutków uchwalenia planu podczas podejmowania uchwały i sporządzenie prognozy przez architekta,

3) naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przez zamieszczenie w § 2 pkt 6 uchwały własnej definicji legalnej elektrowni wiatrowej,

4) nierozpatrzenie uwagi wniesionej do planu przez Stowarzyszenie [...] z powodu błędnego przyjęcia, że uwaga wniesiona została po terminie.

Ponadto pełnomocnik skarżących zmodyfikował wcześniejszy zarzut dotyczący uchwały z dnia 12 września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do uchwalenia m.p.z.p. przyznając, że uchwała ta posiada uzasadnienie, ale podnosząc, że jest wadliwa ponieważ nie wynika z niej zakres zmiany.

Pełnomocnicy Gminy podtrzymali dotychczasowe stanowisko Gminy, w szczególności akcentowali niezasadność sugestii jakoby prognoza skutków finansowych uchwalenia planu została sporządzona ex post dla potrzeb niniejszego postępowania sądowego i wyjaśnili, że prognoza ta została również przedstawiona Wojewodzie.

W dniu 31 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd stwierdził, że z faktu, że B. G. jest właścicielką działki nr A położonej na terenie objętym skarżonym planem, której to część została przeznaczona w tym planie na poszerzenie istniejącej drogi gminnej, wynika bezspornie jej legitymacja skargowa, skoro zaskarżona uchwała przewiduje pomniejszenie zakresu przysługującego jej z mocy art. 140 k.c. prawa własności, a więc godzi w jej interes prawny wynikający z tego przepisu prawa.

Zdaniem Sądu, G. G. nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego.

Po pierwsze, jest bezsporne, że zaskarżona uchwała co do działek stanowiących własność G. G. nie wprowadza żadnych zmian w zakresie ich przeznaczenia. Przed uchwaleniem MPZP były gruntami rolnymi i takie ich przeznaczenie pozostało. Nie doszło w odniesieniu do tych działek do odjęcia prawa własności lub jego ograniczenia w drodze zmiany przeznaczenia gruntów.

Po drugie, brak jest podstaw do przyjęcia, że postanowienia planu naruszają interes prawny tej skarżącej z powodu zaplanowania elektrowni wiatrowych w odległości, jak twierdzi, ok. 800 m od działek stanowiących jej własność. Wprawdzie organ w odpowiedzi na skargę odległość tę w linii prostej od działki nr [...] (na której planowana jest najbliższa wieża) określił na: 1080 m od działki B/4 oraz 1115 m od działki nr B/3, czemu przeczy pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 29 lutego 2016 r., jednakże rozbieżność stanowisk stron co do tej odległości, z prawnego punktu widzenia nie ma, zdaniem Sądu, istotnego znaczenia w realiach niniejszej sprawy. W zaskarżonej uchwale określono bowiem dla projektowanych elektrowni wiatrowych nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 2 pkt 8 i na rysunku planu) oraz przyjęto 400 m jako minimalną odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych (§ 20 ust. 2 pkt 6), a zatem wskazana przez skarżące strony odległość w każdym przypadku jest dwukrotnie większa, niż odległość minimalna, przewidziana planem i jednocześnie mieszcząca się w granicach uwzględniających normy przewidziane dla ochrony przed hałasem. Przekonanie G. G., że przyjęta w planie odległość nie jest wystarczająca do zabezpieczenia jej zdrowia przed wszelkiego rodzaju negatywnymi skutkami oddziaływania turbin wiatrowych nie jest wystarczające do wykazania naruszenia jej interesu prawnego, skoro ustalenia planu nie naruszają przewidzianych przepisami ochrony środowiska norm dla ochrony przed hałasem. Co prawda okoliczność, jak daleko sięga negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowych jest niejednoznaczna, jednakże w dacie uchwalania spornego planu nie obowiązywały w prawie powszechnie obowiązującym normy odległościowe wprost określające w jakiej minimalnej odległości od terenów zamieszkania mogą być sytuowane elektrownie wiatrowe. Konkretnym wyznacznikiem tej odległości były przepisy prawa ochrony środowiska określające normy dopuszczalnego hałasu. Odległość turbin wiatrowych od zabudowy mieszkalnej wyznaczono w planie, jak wskazano to w odpowiedzi na skargę, w oparciu o normy hałasu wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), a zatem w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Naruszenie interesu prawnego wiązać się musi z naruszeniem konkretnej normy prawnej, z której wynika dla skarżącego określone prawo lub obowiązek. Chodzi tu o normy wynikające z prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, nie była unormowana w prawie powszechnym odległość elektrowni wiatrowych od siedzib ludzkich pod względem wpływu na zdrowie i bezpieczeństwo ludzi takich czynników jak: efekt migotania cienia i refleksy światła, pylenie, wibracje promieniowanie elektromagnetyczne, odrywanie się kawałków lodu z turbin wiatrowych.

Po trzecie, z treści § 15 ust. 2 uchwały wynika, że ustalono granice strefy ochronnej od elektrowni wiatrowych zawierające się w granicach obszaru objętego planem- zgodnie z rysunkiem planu - jako nieprzekraczalne granice tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych", których nie może przekroczyć imisja dopuszczalnego poziomu hałasu dla form użytkowania określonych w ustaleniach § 6 pkt 8 (w zakresie ochrony przed hałasem tereny zabudowy zagrodowej) i pkt 9 (dotyczy przekształcenia zabudowy zagrodowej i likwidacji funkcji mieszkaniowej pkt 8 wtedy nie obowiązuje). W § 10 planu Rada postanowiła, że "dopuszczalny zasięg oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu dla form użytkowania wymienionych w pkt 8 i 9, winien być zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami". Powyższe ustalenia planu stanowią, zdaniem Sądu, zabezpieczenie przed naruszeniem norm gwarantujących ochronę zdrowia ludzkiego przed szkodliwym działaniem hałasu, a przy tym znajdą odpowiednie zastosowanie do konkretnej wysokości wieży elektrowni wiatrowej i mocy zamontowanej w niej turbiny. Zapisy te uwzględniają jednocześnie wymogi stawiane przed MPZP przez art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym: "w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania dotyczące ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia a także potrzeby osób niepełnosprawnych".

Po czwarte, plan nie przesądza o ostatecznym rozstawieniu elektrowni wiatrowych, a zatem ocena dopuszczalności lokalizacji konkretnej elektrowni z punktu widzenia oddziaływania na środowisko, na etapie wydawania pozwolenia na budowę będzie uprzednio wymagała odpowiednich ustaleń w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że sporna uchwała nie wpływa na możliwość korzystania przez skarżącą G. G. z przysługującego jej prawa własności wskazanych działek, a planowane rozmieszczenie wieży elektrowni wiatrowych prawa nie narusza.

Brak jest zatem po stronie G. G. legitymacji skargowej wynikającej z naruszenia jej interesu prawnego, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

W odniesieniu natomiast do skarżącej B. G. Sąd stwierdził, że poprzez przeznaczenie w planie części działki nr A stanowiącej jej własność, na poszerzenie drogi gminnej (1KDD/2) doszło do naruszenia interesu prawnego tej skarżącej, co stanowi podstawę do badania zasadności skargi.

Sąd stwierdził, że nie wymagały sądowej kontroli legalności ustalenia planu zawarte w § 20 ust. 2 pkt 6 uchwały, a objęte zarzutem naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że "minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie może być mniejsza niż 400 m" (§ 20 ust. 2 pkt 6 uchwały), skoro w skardze nie wykazano by zarzut ten dotyczył nieruchomości B. G. znajdującej się w obszarze objętym planem lub w obszarze jego oddziaływania. Podobnie, poza kontrolą pozostał zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zaplanowanie elektrowni wiatrowych w odległości ok. 800 m od działek stanowiących własność G. G., której skarga została odrzucona.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd wskazał, że z części graficznej planu wynika, że działka nr A przylega do działki drogowej oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KDD/2. Wyjaśnienia Wójta Gminy Będzino zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w pismach procesowych wskazują, że działka drogowa nr [...] obręb Będzino, jest drogą gminną o nr 100023Z Wierzchominko - Będzino. W planie zaprojektowano poszerzenie tej drogi gminnej kosztem działek [...],[...],[...],[...],[...], A obręb Będzino. Stanowiąca własność B. G. działka nr A ma powierzchnię 4,28 ha, a jej część przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej zajmuje powierzchnię 0,009 ha, tj. 90m2.

W ocenie Sądu, przeznaczenie w planie fragmentu działki B. G. na poszerzenie istniejącej drogi gminnej nie przekracza granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. Powierzchnia części działki nr A przeznaczonej na poszerzenie drogi gminnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KDD/2, jest nieznaczna w stosunku do całkowitej powierzchni tej działki. Na poszerzenie tej drogi przeznaczono również odpowiednie części działek przylegających do pasa drogowego należących do innych właścicieli. Ustalenie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia podstawowego drogi 1KDD/2 jako drogi dojazdowej nie zmienia statusu tej drogi, skoro - jak wynika to z § 30 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały - istniejąca droga gminna nr 100023Z przewidziana została do zachowania i dalszego użytkowania. Nie można zatem wyłącznie twierdzić, tak jak czyni to skarżąca, że w planie przeznaczono część jej nieruchomości dla potrzeb "inwestycji osób trzecich." Przeciwnie, w świetle postanowień zawartych w § 30 zaskarżonej uchwały uzasadnione jest przyjęcie, że poszerzenie drogi 1KDD/2, nawet przy zaplanowaniu jej podstawowej funkcji jako drogi dojazdowej, nie zmienia faktu, że w dalszym ciągu będzie to gminna droga publiczna. Droga ta jednocześnie, jak wynika to z wyjaśnienia Wójta Gminy Będzino, wpisuje się w realizację gminnego celu publicznego. Działania zmierzające do zwiększenia ilości energii uzyskiwanej z odnawialnych źródeł energii, są bowiem zgodne z Planem Zagospodarowania Województwa Zachodniopomorskiego. Ponadto, jak wynika to z twierdzeń Wójta Gminy Będzino (pismo z dnia 11 stycznia 2016 r. k.52-58), którym skarżąca nie przeczy, przeznaczenie w planie tej części działki A na drogę "miało na celu w szczególności usankcjonowanie istniejącego rzeczywistego stanu nieruchomości, jako że droga ta została ustalona po śladzie wyjeżdżonej od kilku lat i aktualnej trasy", to zaś oznacza, że jeszcze przed uchwaleniem planu ta część działki nr A była nieformalnie wykorzystywana dla celów drogowych. Podkreślenia przy tym wymaga, że grunty stanowiące działkę nr A zachowały możliwość prowadzenia na nich działalności rolniczej. Okoliczności te przemawiają za uznaniem, że ograniczenie prawa własności B. G. nie godzi w istotę tego prawa.

W rozpatrywanym przypadku doszło do prawidłowego wyważenia interesu prywatnego B. G. jako właściciela gruntów rolnych oraz interesu publicznego jakim jest ochrona środowiska poprzez zmniejszenie zużycia paliw węglowych wskutek zwiększenie pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych.

Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zamieszczenie w planie normy otwartej przewidującej, że szczegółowe posadowienie projektowanych elektrowni oraz usytuowanie dróg i placów eksploatacyjnych i towarzyszącej infrastruktury technicznej zostanie określone na etapie projektu budowlanego (§ 20 ust. 2 pkt 4 uchwały). W art. 15 ust. 2 pkt 1-12 u.p.z.p., określone zostały obligatoryjne elementy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwala zawiera wszystkie obowiązkowe ustalenia. Z art. 15 u.p.z.p. ani z żadnego innego przepisu nie wynika konieczność dokładnego wyznaczenia w mpzp miejsca (np. przez określenie współrzędnych) posadowienia na działce wieży elektrowni wiatrowych, jak też dokładnego wytyczenia dróg eksploatacyjnych (jeśli nie mają to być drogi publiczne) i placów manewrowych.

Zdaniem Sądu, nie doszło też do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez, jak twierdzi się w skardze, bezterminowe umiejscowienie jednej elektrowni (wieży nr 1) na terenie oznaczonym symbolem O.EWR/11 (§ 20 ust. 1 uchwały) a więc na terenie o przeznaczeniu podstawowym- gospodarowanie odpadami (§ 36). Zdaniem Sądu, z ustaleń planu nie wynika, że ustanowiono bezterminowe umiejscowienie jednej elektrowni wiatrowej na terenie, którego podstawowym przeznaczeniem jest gospodarowanie odpadami. Stanowisku skarżącej przeczy bowiem zwrot: "do czasu realizacji obiektów i urządzeń gospodarowania odpadami". Z ustawy nie wynika aby uchwałodawca wypełniając dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. miał obowiązek określenia wskazanego w tym przepisie terminu poprzez ustanowienie konkretnej daty. Termin to może być określony jako konkretna data, ale może też być określony opisowo, tak jak przyjęto w spornym planie. Poza tym materia uregulowana w § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, gdyż jak wynika to z informacji Wójta Gminy Będzino, działka na której plan przewiduje zagospodarowanie tymczasowe stanowi własność tej Gminy.

W ocenie Sądu, nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko nie przez Wójta, lecz przez firmę zewnętrzną EKOZAPAS na zlecenie - jak twierdzi się w skardze - jednego z inwestorów. Zdaniem Sądu, określone w powyższym przepisie zadanie wójta, który "sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko" nie może być wykładane dosłownie, ponieważ w przeciwnym wypadku każdy wójt (burmistrz, prezydent miasta) musiałby posiadać uprawnienia, spełniające chociażby jeden z warunków określonych w art. 5 pkt 1-6 u.p.z.p. i jednocześnie musiałby posiadać wiedzę z dziedziny ochrony środowiska niezbędną do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Należy przepis ten rozumieć w ten sposób, że Wójt ma zadbać o to żeby projekt planu, a także prognoza oddziaływania na środowisko zostały sporządzone przez podmioty posiadające kompetencje w tym zakresie. Podmiot sporządzający prognozę działa jak biegły i bierze odpowiedzialność zawodową za rzetelność swojej opinii. Przepisy nie wymagają aby był to podmiot podległy funkcjonalnie wójtowi. Można to zlecić, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, firmie zewnętrznej, do której zastosowanie mają, z mocy art. 56 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o przepisy dotyczące Prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem informacyjnym, a zakres informacji, jakie mają w niej zostać zawarte określają przepisy art. 51 ust. 2 i 52 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Z akt planistycznych wynika, że stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko uzgodniony został z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Szczecinie (pismo z dnia 16.04.2012 znak WNOŚ-OSZP. 411.8.2012AM) oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Koszalinie – pismo z dnia 12 kwietnia 2012 r. Nr PS-N-NZ/400/2/12. Z treści prognozy oddziaływania na środowisko opatrzonej datą: "sierpień 2014 rok/marzec 2015" wynika, że sporządzona została między innymi w oparciu o powyższe uzgodnienia zakresu jej szczegółowości (pkt 1.2 str. 7).

Pismami z dnia 28 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Będzino wystąpił między innymi do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie o opinie o projekcie przedmiotowego planu, który przedłożył tym organom wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony środowiska nie złożył opinii w terminie przewidzianym w art. 25 ust. 1 u.p.z.p., jednakże spóźnione pismo tego organu z dnia 2 października 2014 r. było przedmiotem oceny Wójta Gminy, co znalazło odzwierciedlenie w rubryce: "Uwagi", gdzie wyjaśniono przyczyny nieuwzględnienia opinii tego organu. Organ wykonawczy Gminy poddał również ocenie negatywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 października 2014 r. i w tym samym wykazie wyjaśnił, że częściowo uwzględnił uwagi tego organu opiniującego oraz wymienił te uwagi zawarte w opinii organu sanitarnego, które uznał za niezasadne i wskazał powody ich nieuwzględnienia. W ocenie Sądu, w takim procedowaniu organu nie można upatrywać naruszenia prawa w sytuacji, gdy opinie w przedmiocie projektu planu nie są wiążące. Ponadto, przedstawiony stan faktyczny wskazuje na to, że prognoza oddziaływania na środowisko, na skutek uwzględnienia części stanowisk organów opiniujących, została uzupełniona w marcu 2015 r. Okoliczność, że prognoza ta nie zawiera treści takiej jaka oczekiwałaby skarżąca, nie dyskwalifikuje tego dokumentu jako spełniającego ustawowe wymogi procedury planistycznej. Okoliczność, że sposób wyjaśnienia przez Wójta przyczyn nieuwzględnienia uwag oraz uzasadnienie ich rozpatrzenia przez Radę nie są dla skarżącej satysfakcjonujące nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, skoro stanowiska tych organów zostały wyrażone w odpowiednim czasie i w prawem przewidzianej formie, a przy tym zawierają obszerne i logiczne umotywowanie stanowisk tych organów.

Ponadto zarzut, że Wójt nie uzyskał zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205) Sąd uznał za chybiony. Z art. 7 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy wynika, że przeznaczenie na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Tymczasem w niniejszej sprawie stan faktyczny wynikający z treści tekstu i rysunku planu jest taki, że grunty rolne k. I-III nie są przeznaczone pod elektrownie wiatrowe i ich infrastrukturę a zatem zgoda właściwego ministra w tym przypadku nie była wymagana.

Zarzut, że Wójt nie sporządził prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o jakiej mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie. W materiałach planistycznych znajduje się zarówno prognoza skutków finansowych uchwalenia planu jak i jej aktualizacja. Sugestia skarżącej jakoby dokumenty te zostały sporządzone ex post na użytek toczącego się postępowania sądowego nie przekonuje. Po pierwsze, brak jest na to konkretnych dowodów, bowiem okoliczność, że dokumentu tego nie wyłożono do publicznego wglądu, czy też nie okazano skarżącej, nie świadczy o tym, że prognozy nie sporządzono. Należy mieć tu na uwadze, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu jest analizą ekonomiczną i pełni funkcję informacyjną, a nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego wykładanym do publicznego wglądu i do dyskusji oraz nie ma charakteru normatywnego. Zakres tej prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zawartość przedmiotowej prognozy wraz z jej aktualizacją, w ocenie Sądu, wypełnia dyspozycję § 11 wskazanego rozporządzenia. Z opracowania tego wynika w szczególności wysokość ewentualnych kosztów i przychodów będąca finansową konsekwencją ustanowienia nowego ładu przestrzennego. Po drugie, z zawartej w dokumentacji planistycznej (czerwony segregator nr 2/2) korespondencji wynika, że w dniu 9 lipca 2015 r. zaskarżona uchwała wraz z kompletem dokumentacji projektowej została przedstawiona Wojewodzie Zachodniopomorskiemu w trybie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Organ nadzoru pismem z dnia 29 lipca 2015 r. po zbadaniu przedmiotowego aktu pod względem merytorycznym zwrócił się do Wójta Gminy Będzino o ustosunkowanie się do wskazanych w tym piśmie uwag, wśród których nie podniesiono braku w dokumentacji prognozy skutków finansowych uchwalenia planu.

Prawdą jest natomiast, że prognozę tę oraz jej aktualizację sporządził projektant planu, a nie rzeczoznawca majątkowy, co stanowi jeden z zarzutów podniesionych przez skarżącą. Zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., między innymi w odniesieniu do zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 174 ust. 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) wynika, że rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest między innymi do sporządzenia omawianej prognozy. Sąd podzielił pogląd, że opracowanie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi stanowi naruszenie trybu sporządzenia planu, jednakże nie jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ prognoza ta nie jest załącznikiem do planu i z tej racji nie ma charakteru wiążącego.

W ocenie Sądu, w kontekście ustaleń planu nietrafny jest zarzut, że Wójt nie pozyskał opinii właściwej miejscowo izby rolniczej, o której mowa w art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. 1995, poz. 927). Zaskarżona uchwała, mimo że przewiduje rozmieszczenie wieży elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych, ale nie oznacza to, że jest aktem prawa miejscowego "dotyczącym rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych".

Zgodnie z § 12 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1567), dokumentacja planistyczna powinna zawierać informacje o składzie zespołu autorskiego projektu planu wraz z aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

W aktach planistycznych znajduje się zaświadczenie o wpisie na taką listę głównego projektanta planu. Zdaniem Sądu, brak w nich odpowiednich zaświadczeń co do pozostałych członków zespołu autorskiego projektu planu, aczkolwiek narusza wymóg określony w § 12 pkt 20 ww. rozporządzenia, jednakże nie jest to naruszenie istotne, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skoro nie zostało dowiedzione w skardze, że osoby te wpisu takiego nie posiadają.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła G. G. oraz B. G..

G. G. złożyła skargę kasacyjną co do punktu I wyroku i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o obciążenie Rady Gminy Będzino kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa prawnego. Zarzuciła naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz.446).

B. G., reprezentowana przez radcę prawnego I. L., w dniu 3 października 2016 r. złożyła skargę kasacyjną co do punktu II wyroku i wniosła zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie o jego zmianę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o obciążenie Rady Gminy Będzino kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa prawnego. Zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015 r. poz.199).

B. G., reprezentowana przez radcę prawnego M. P. w dniu 20 października 2016 r. złożyła skargę kasacyjną co do całości wyroku. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.) w związku z art. 17 pkt 6 lit. a) i pkt 9) oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 i 961) przez pominięcie w toku procedury planistycznej negatywnej opinii do projektu planu wniesionej przez wyspecjalizowane organy jakim są Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej G. G. od razu należy zauważyć, że skarga ta co prawda zawiera podstawę kasacji, ale podstawa ta została wadliwe skonstruowana. Z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że podstawa kasacji powinna wskazywać, czy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), czy też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wnosząca kasację nie określiła rodzaju naruszenia. Nie wyartykułowała sposobu naruszenia, nie podała żadnego opisu naruszenia. Ograniczyła się do stwierdzenia o naruszeniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Już z tych powodów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezależnie od tego, odnotować można, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zostało zagadnienie naruszenia interesu prawnego skarżącej. Skarżąca stwierdziła, że utrzymuje, iż ma interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego, przytoczyła treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przedstawiła stanowisko orzecznictwa, a także zamieściła fragmenty uzasadnień orzeczeń sądowych, z których wynika, że interes prawny w zaskarżeniu planu ma także właściciel nieruchomości sąsiadującej z obszarem objętym planem miejscowym, o ile planowane przeznaczenie bezpośrednio i realnie oddziałuje na sferę wykonywania prawa własności. Stwierdziła, że dotyczy to także oddziaływania elektrowni wiatrowej, która znacząco zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Zarówno w tekście uzasadnienia stanowiącym cytaty z orzeczeń, jak i w tej części, która zawiera wywód prawny skarżącej, powołane zostały przepisy art. 140 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego.

Odnosząc te ogólne wywody do swojej sytuacji, skarżąca podniosła w analizowanym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że istotne dla sprawy okoliczności powinny być przedmiotem pogłębionej i wszechstronnej analizy merytorycznej Sądu. Wskazała, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę bez analizy wszystkich czynników oddziałujących na nieruchomość skarżącej. To, zdaniem skarżącej, oznacza, że Sąd pierwszej instancji w sposób niepełny przeprowadził badanie legitymacji skargowej w niniejszej sprawie w odniesieniu do skarżącej. Dodała, że okoliczność ta powinna być przedmiotem rozważań materialnoprawnych, a nie formalnoprawnych (przedprocesowych), jak to uczynił WSA.

Odnosząc się do tak określonych zarzutów, należy najpierw wskazać, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., a więc z uwagi na to, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę, nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego (w tym przypadku art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy materialnoprawnej. Analiza ta jest w sytuacji orzekania na posiedzeniu niejawnym dokonywana na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. Andrzej Matan [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, WK 2018, pkt 6 do art. 101).

W niniejszej sprawie podniesiony zarzut jest bezpodstawny również z tego powodu, że do odrzucenia skargi doszło po przeprowadzeniu rozprawy. Rozważania Sądu pierwszej instancji odnoszące się do legitymacji skargowej G. G. wskazują zaś na to, że Sąd dokonał analizy merytorycznej, badając wpływ zaskarżonej uchwały o zmianie planu miejscowego na sytuację prawną skarżącej jako właścicielki nieruchomości stanowiącej działki nr [...],[...] i [...].

Ocena Sądu w tym zakresie jest prawidłowa. G. G. nie wykazała aby na skutek uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "Wierzchomino" w gminie Będzino doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

Utrwalony jest pogląd, według którego, prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16).

G. G. nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Sąd ten ustalił, że w odniesieniu do działek stanowiących własność G. G. plan nie wprowadza żadnych zmian w zakresie ich przeznaczenia lub ograniczenia. Przyjął, że uchwała nie wpływa na możliwość korzystania przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności, a planowane rozmieszczenie elektrowni wiatrowych nie narusza prawa.

Ustalenia tego skarżąca nie podważyła w skardze kasacyjnej. Nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności, dla których można by było uznać, że ustalenia oraz ocena Sądu pierwszej instancji w zakresie braku po jej stronie interesu prawnego wiążą się z naruszeniem określonych norm prawnych. Wskazanie jedynie normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest wystarczające. Powołanie się na ograniczenie korzystania z nieruchomości, które to uprawnienie przysługuje właścicielowi z mocy art. 140 Kodeksu cywilnego, powinno także być skonkretyzowane poprzez wykazanie, że oddziaływanie przeznaczenia przewidzianego w planie dla terenów sąsiednich wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości nieobjętej planem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną G. G.

Skarga kasacyjna wniesiona przez B. G. ma usprawiedliwioną podstawę.

Przed merytorycznym odniesieniem się do skargi kasacyjnej B. G. należy doprecyzować jaki charakter mają oba pisma określone przez pełnomocników skarżącej jako skarga kasacyjna. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że w myśl art. 173 § 1 P.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Natomiast zgodnie z art. 177 § 1 P.p.s.a., skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

Stronie przysługuje zatem skarga kasacyjna, którą może wnieść w terminie 30 dni, od dnia doręczenia jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Po wniesieniu przez stronę skargi kasacyjnej, następne pisma strony, nawet jeśli są określane przezeń jako skarga kasacyjna, nie są więc odrębnymi skargami kasacyjnymi. Mogą być traktowane jako pisma uzupełniające już wniesioną skargę kasacyjną.

Pamiętać przy tym trzeba, że strona ma prawo do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych w postaci nowej argumentacji. Art. 183 § 1 P.p.s.a. nie uprawnia natomiast do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2004 r., sygn. akt OSK 56/04; wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 800/07).

W konsekwencji, nie ma przeszkód prawnych do uznania, że kilka pism zatytułowanych "skarga kasacyjna", stanowi łącznie skargę kasacyjną pod warunkiem, że wniesione zostały w terminie (por: wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I GSK 1398/11). Podkreślić należy, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej (patrz: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2374/16).

Termin do wniesienia skargi kasacyjnej liczy się od dnia doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W myśl art. 142 § 2 P.p.s.a., jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek. Jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sadowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem dokonane pełnomocnikowi strony, stanowi doręczenie stronie, o którym jest mowa w art. 142 § 2 P.p.s.a.

B. G. miała w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie dwóch pełnomocników: adw. I. L. oraz radcę prawnego M. P. Odpis wyroku z uzasadnieniem został doręczony adw. I. L. W terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia zaskarżonego wyroku, adw. I. L. wniosła skargę kasacyjną w imieniu B. G.

Odpis wyroku został doręczony także radcy prawnemu M. P. Z uwagi na to, że wcześniejsze było doręczenie odpisu wyroku do rąk adw. I. L., od daty tego doręczenia biegł skarżącej B. G. termin do skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej. Pismo określone przez radcę prawnego M. P. jako skarga kasacyjna zostało złożone po wniesieniu skargi kasacyjnej przez adw. I. L., a także po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

W rezultacie należy uznać, że pismo to nie stanowi skargi kasacyjnej, a nadto, bezskuteczna jest sformułowana w tym piśmie podstawa kasacyjna. Natomiast nie ma przeszkód do rozważenia argumentacji przedstawionej w tym piśmie, w zakresie w jakim odnosi się ona do podstawy kasacji zgłoszonej w skardze kasacyjnej wniesionej przez adw. I. L..

Skarga kasacyjna B. G. wniesiona przez adw. I. L, podobnie jak skarga kasacyjna G. G., zawiera wadliwie skonstruowaną podstawę kasacji. W podstawie tej nie wskazano, czy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), czy też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Nadto, wnosząca kasację nie wyartykułowała sposobu naruszenia, nie podała żadnego opisu naruszenia. Ograniczyła się do stwierdzenia o naruszeniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 4199).

W odróżnieniu jednak od skargi kasacyjnej G. G., w skardze kasacyjnej B. G. ogólny zarzut (w tym przypadku naruszenia zasad i trybu sporządzania planu) został skonkretyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wnosząca kasację podała osiem naruszeń, z powołaniem określonych przepisów prawa oraz opisami naruszeń, wyczerpujących, zdaniem skarżącej, przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez unormowanie § 20 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały, stanowiące, że minimalna odległość elektrowni wiatrowych nie może być mniejsza, niż 400 m. Sąd pierwszej instancji, nawiązując do poglądu wyrażonego m.in. w wyroku NSA z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1249/09, trafnie przyjął, że powołana norma planistyczna nie wprowadza żadnych ograniczeń w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Skarga oparta na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi powszechnej. Bezskuteczne jest zatem powoływanie się przez skarżącą w uzasadnieniu omawianego zarzutu, na uciążliwości i zagrożenia dotyczące mieszkańców gminy Będzino. Niezależnie od tego dodać można, że mieszcząc się w granicach władztwa planistycznego, unormowanie § 20 ust. 2 pkt 6 planu nie narusza powszechnie obowiązujących wówczas norm prawnych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zaplanowanie drogi gminnej dojazdowej na części działki nr A stwierdzić należy przede wszystkim, że niewątpliwe jest przeznaczenie części terenu objętego planem na drogę gminną, oznaczoną symbolem 1KDD/2. Jest także niewątpliwe, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż obszar działki nr A zajęty pod poszerzenie drogi jest niewielki w stosunku do powierzchni całej działki. Wnosząca kasację nie przedłożyła dowodu, z którego wynikałoby, że obszar działki nr A zajęty pod drogę przekracza 0,009 ha. W tych okolicznościach, nie stanowi naruszenia prawa ocena Sądu pierwszej instancji, według której, przeznaczenie w planie fragmentu działki nr A stanowiącej własność B. G. ma poszerzenie drogi gminnej nie przekracza granic władztwa planistycznego przysługującego gminie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zamieszczenie w § 20 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego normy stanowiącej, że szczegółowe posadowienie projektowanych elektrowni wiatrowych oraz usytuowanie dróg i placów eksploatacyjnych i towarzyszącej infrastruktury technicznej zostanie określone na etapie projektu budowlanego. Przypomnieć warto, że proces inwestycyjny w zakresie elektrowni wiatrowych był, według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia spornego planu, regulowany na kilku poziomach. W myśl art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Według zaś art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, według stanu uwzględniającego unormowanie art. 8 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446), w planie miejscowym określa się obowiązkowo, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Oznacza to, że tereny przeznaczone pod wieże elektrowni wiatrowych, drogi dojazdowe do nich i place manewrowe powinny być w planie rozgraniczone od terenów o innym przeznaczeniu liniami rozgraniczającymi (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1300/16). Istotą planowania przestrzennego w gminie jest wprowadzanie norm precyzujących m.in. parametry określonego rodzaju zabudowy na konkretnie wskazanych obszarach objętych planem miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 567/08). Nie oznacza to jednak, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, konkretyzowania usytuowania zabudowy na działce budowlanej. Usytuowanie projektowanych obiektów budowlanych powinien zawierać projekt budowlany (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), który należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego).

Zaskarżony plan w § 12 pkt 2 oraz § 36 ust. 1 pkt 4 nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według § 12 pkt 2 planu, na terenie gminnych inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, o którym mowa w § 36 – do czasu realizacji obiektów i urządzeń gospodarowania odpadami – ustala się tymczasowy sposób użytkowania jako teren lokalizacji elektrowni wiatrowych oznaczony symbolem O.EWR/11. Zgodnie z § 36 ust. 1, dla terenu infrastruktury technicznej oznaczonego na rysunku planu symbolem O.EWR, ustala się przeznaczenie podstawowe – gospodarowanie odpadami. Przepis ten znajduje rozwinięcie w § 36 ust. 1 pkt 1: teren gminnych inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej – gospodarowania odpadami. Natomiast przepis § 36 ust. 1 pkt 4 planu stanowi, że do czasu realizacji przeznaczenia podstawowego obowiązują ustalenia § 12 dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzani i użytkowania jako terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Normy § 12 pkt 2 oraz § 36 ust. 1 pkt 1 i 4 planu miejscowego nie są zatem sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Określenie terminu może polegać, jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, na opisowym wskazaniu terminu, polegającym na podaniu zdarzenia kończącego tymczasowe zagospodarowanie terenów. Takie rozumienie art. 15 ust. 2 pkt 11 odpowiada celowi omawianej instytucji planistycznej. Jak zauważono w piśmiennictwie, powyższa regulacja dotyczy sytuacji, w których na określonym w planie miejscowym terenie planowana jest realizacja inwestycji, na ogół celu publicznego, np. lokalizacji drogi, ale do czasu uzyskania na ten cel środków i koniecznych pozwoleń dany teren może być wykorzystywany w sposób tymczasowy (patrz: Artur Kosicki [w:] "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, WLEX/el 2018, pkt 46 do art. 15). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której, na terenie gminnym planowana jest inwestycja z zakresu infrastruktury technicznej – gospodarowania odpadami, a tylko do czasu realizacji przeznaczenia podstawowego, ustalono tymczasowy sposób użytkowania jako teren lokalizacji elektrowni wiatrowych. Dodać można, że z łącznego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 11 oraz art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że tymczasowy sposób zagospodarowania, określony zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11, może być odmienny, niż dotychczasowy sposób wykorzystywania terenu.

W świetle art. 17 pkt 5 oraz art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalania planu miejscowego przez osobę niespełniającą wymogów okresowych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie stanowiło naruszenia istotnego, skutkującego nieważność zaskarżonej uchwały. Ocena w tym zakresie jest uzależniona od okoliczności uchwalenia konkretnego planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1859/16). W niniejszej sprawie wnosząca kasację nie wykazała, a nie wynika to także z materiałów planistycznych, aby sporządzenie prognozy skutków finansowych (dokument ten nie jest załącznikiem do planu miejscowego), przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym, skutkowało uchwaleniem planu miejscowego z istotnym naruszeniem prawa (por. Igor Zachariasz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", LEX 2013, pkt 11 do art. 17).

Nie ma także podstaw do przyjęcia, że dołączenie do dokumentacji planistycznej jednego zaświadczenia wymaganego przepisem § 12 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowiło istotne naruszenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przedwczesna natomiast była ocena Sądu pierwszej instancji o nienaruszeniu w trakcie procedury planistycznej przepisu art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). W myśl tego przepisu, według stanu prawnego obowiązującego w trakcie zaskarżonej procedury planistycznej, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Od razu należy stwierdzić, że ugruntowane jest stanowisko, według którego, uzyskanie przez organ planistyczny zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych jest istotnym elementem procedury planistycznej. Każda dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze, wymaga uzyskania właściwej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przeznaczenie w miejscowym planie gruntów rolnych na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu jest kwalifikowane jako naruszenie prawa skutkujące nieważnością planu, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/16).

Przed odniesieniem się do stanu faktycznego niniejszej sprawy konieczne jest jeszcze spostrzeżenie, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolnicze (na przykład elektrownie wiatrowe), obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolnicze mogą być realizowane (patrz: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 197/13).

W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zatem ustalić, czy teren rolny, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został przeznaczony na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Decydujące jest przeznaczenie terenu mieszczące się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi. W zaskarżonym planie unormowanie to zostało zresztą właściwie zastosowane, skoro określone tereny oznaczone symbolami wskazującymi na przeznaczenie ich na elektrownie wiatrowe zostały oddzielone od innych terenów liniami rozgraniczającymi (§ 2 pkt 7, § 3 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały), niezależnie od tego, że na terenach tych wskazano także nieprzekraczalne linie zabudowy elektrowni wiatrowych (§ 2 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 5 uchwały). Regulacja ta znalazła rozwinięcie w szczegółowych zapisach planu, poczynając od § 20 ust. 1, według którego, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR/1, EWR/2, EWR/3, EWR/4, EWR/5, EWR/6, EWR/7, EWR/8, EWR/9, EWR/10, O.EWR/11 ustala się przeznaczenie podstawowe – tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych. Zgodnie z § 20 ust. 2 pkt 7 lit. a, na terenach, o których mowa w ust. 1, obowiązują warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczonego pod lokalizacje elektrowni wiatrowej – nieprzekraczalne linie zabudowy określono na rysunku planu.

Jest niewątpliwe, że tereny przeznaczone w zaskarżonym planie pod elektrownie wiatrowe to tereny wskazane w § 20 ust. 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały.

Odnotować warto, że nie ma podstaw, w świetle regulacji ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zwłaszcza określenia przedmiotu ochrony w art. 3 ust. 1 tej ustawy, do rozróżnienia przeznaczenia gruntów na cel podstawowy i cel uzupełniający. Wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego przez dopuszczalność przeznaczenia na sieć infrastruktury technicznej jest równoznaczna z przeznaczeniem również na inny cel gruntów rolnych (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1554/15).

W związku z tym wymaga precyzyjnego ustalenia, czy według zaskarżonego planu, w granicach tak określonych terenów przeznaczonych na elektrownie wiatrowe znajdują się grunty określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Konieczność ponownego przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przed Sądem pierwszej instancji wynika z tego, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd bez bliższej analizy poszczególnych terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe stwierdził, że stan faktyczny wynikający z treści tekstu i rysunku planu jest taki, że grunty rolne klas I-III nie są przeznaczone pod elektrownie wiatrowe i ich infrastrukturę.

Tymczasem, z tekstu planu, w tym z przepisów § 20 ust. 1-5, nie wynika wprost, jakiej klasy grunty stanowiące użytki rolne zostały przeznaczone pod elektrownie wiatrowe. Na rysunku planu znajdującym się w aktach sprawy zaznaczono natomiast, że na terenach EWR/6, EWR/7 i EWR/8 znajdują się grunty stanowiące użytki rolne klasy RIIIb.

W świetle powyższych uwag, kwestia ta wymaga jednoznacznego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji. W braku takich ustaleń, przedwczesne jest odnoszenie się do zagadnienia skutków braku wymaganej zgody (art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w odniesieniu do całości lub określonego zakresu zaskarżonego planu.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 17 pkt 6 lit. a) i pkt 9) oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy, w związku z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 i 961) przez pominięcie w toku procedury planistycznej negatywnej opinii do projektu planu wniesionej przez wyspecjalizowane organy jakim są Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, został złożony przez B. G. reprezentowaną przez radcę prawnego M. P. po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

W treści zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej B. G. reprezentowanej przez adw. I. L. oraz uzasadnieniu tego zarzutu nawiązano przede wszystkim do art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w aspekcie sporządzenia oceny przez nieuprawniony podmiot. Z twierdzeń skarżącej wynika jednak niewątpliwie, że kwestionuje ona rzetelność tego dokumentu.

Nie sposób oddzielić zagadnień będących przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko od opinii o projekcie planu regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że opinie w przedmiocie projektu planu nie są wiążące. W sytuacji jednak, gdy opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wobec przedłożonego projektu planu są negatywne, w postępowaniu sądowym Gmina powinna precyzyjnie wykazać zakres, w jakim oceny podane w opiniach zostały uwzględnione, a także zakres i przyczyny, dla których nie uwzględniono stanowisk organów opiniujących. Rezultat tych ustaleń powinien zostać konkretnie opisany w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Wskazanie przez Sąd pierwszej instancji (strona 27 uzasadnienia), że prognoza oddziaływania na środowisko, na skutek uwzględnienia części stanowisk organów opiniujących, została uzupełniona w marcu 2015 r., jest zbyt ogólna by mogła stanowić podstawę do oceny, czy nieuwzględnienie obu negatywnych opinii nie jest przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 P.p.s.a.