Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1823/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 par 1, art 134 par 1, art 151, art.153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.10 par 1, art77 par 1, art107  par 3, art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art53 ust 4 pkt 9, art61 ust 1 pk 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 5, par 6 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. Spółka Akcyjna, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. W uzasadnieniu stwierdzono, iż wykonana w teku postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, wykazała, że planowana zabudowa wprawdzie nawiązuje do funkcji w obszarze oraz gabarytów zabudowy w zakresie intensywności oraz szerokości elewacji frontowej, jednakże nie nawiązuje wnioskowanymi gabarytami w zakresie wysokości obiektu oraz kształtu dachu. Ponadto organ stwierdził, iż planowana inwestycja koliduje z przepisem odrębnym, to jest z § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego w świetle akt sprawy, a w szczególności analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie jest trafne stanowisko Prezydenta W., który uznał, iż planowane przez odwołującego zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku wymienionego w pkt 1 i 5 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na treść § 7 ust. 1 i § 8 powołanego rozporządzenia wykonawczego Kolegium uznało, iż warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1

ustawy został w sprawie spełniony. Teren planowanej inwestycji sąsiaduje bowiem bezpośrednio z terenem, na którym znajduje się budynek o analogicznych funkcjach i parametrach, dostępny z tej samej drogi publicznej.

Odnosząc się do kwestii niespełnienia wymogu wynikającego z art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy - zgodności decyzji z przepisami odrębnymi organ odwoławczy uznał, iż ocena w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, w tym: przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wydanego w celu zapewnienia spełnienia wymagań określonych w art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kwestia ta rozstrzygana jest bowiem w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Na decyzję organu odwoławczego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. B. i A. O. Skarżący Z. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Z kolei A. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak również art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 i 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. oraz art. 61 ust 1 pkt 5 powołanej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2009r. Sygn. akt IV SA/Wa 847/09 oddalił skargę Z. B. jako wniesioną przez podmiot niemający legitymacji skargowej zaś po rozpoznaniu skargi A. O. uchylił zaskarżoną decyzję SKO w W.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż, przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Jej podstawę stanowił art. 138 § 2 k.p.a., którego naruszenia, zdaniem Sądu, dopuścił się organ, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie wskazało, jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte, zaś w toku rozpatrywania sprawy nie wystąpiły zmiany okoliczności faktycznych lub podstaw prawnych, zatem bezpodstawne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a dokonał jedynie innej oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, która w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji. Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje okoliczność, iż Kolegium stwierdzając, że w sprawie niniejszej - wbrew poglądowi organu pierwszej instancji - spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustaleń w tym zakresie dokonało na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy sporządzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co do prawidłowości jej sporządzenia nie miało żadnych zastrzeżeń. Odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ I instancji materiału nie może stanowić podstawy do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu Kolegium wyrażając pogląd, iż planowany budynek nawiązuje wskazanymi przez wnioskodawcę gabarytami do istniejącego na sąsiedniej działce budynku, nie uwzględniło, iż budynek ten (najwyższy z obiektów znajdujących na analizowanym obszarze i jedyny z dachem płaskim), stanowi z tychże powodów odstępstwo od pozostałych obiektów i jak wykazano w analizie nawiązywanie parametrami wnioskowanego obiektu spowoduje zakłócenie istniejącego ładu architektonicznego. W analizie wykazano bowiem, że ze względu na występujące powolne obniżanie wysokości budynków w kierunku parku nie jest pożądane lokalizowanie na inwestycyjnej działce budynku o wysokości wnioskowanej przez inwestora i z płaskim dachem, gdyż naruszy to koncepcję układu przestrzennego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła S. Spółka Akcyjna, zaskarżając wyrok w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011r. Sygn. akt II OSK 214/10 oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając ponownie sprawę, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ocena prawna sformułowana w orzeczeniu sądu administracyjnego, o której mowa w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże organ oraz ten sąd co do zastosowania prawa materialnego w danej sprawie na tle konkretnie poczynionych ustaleń faktycznych i ich oceny, co oznacza, że moc wiążąca tej oceny ustaje w przypadku, gdy przy ponownym rozpoznaniu sprawy dojdzie do zmiany jej istotnych okoliczności faktycznych, która to zmiana dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wymaga odmiennego zastosowania przepisów prawa materialnego, podlegających tej ocenie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt l FSK 713/09, Lex nr 744371; analogicznie: ten sam Sąd w wyrokach z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1015/09, Lex nr 745427, z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I FSK 103 1/09, Lex nr 744099), użyte w przytoczonym przepisie pojęcie "ocena prawna" należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie; związanie organu oraz sądu I instancji oceną prawną dokonaną przez ten sąd w poprzednim postępowaniu nie obejmuje kwestii ustaleń oraz oceny stanu faktycznego sprawy dokonanych przy jej ponownym rozpoznaniu, a dokonana przez sąd wykładnia prawa może wiązać jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt Il OSK 1631/09, Lex nr 746696).

Powyższe oznacza, że Kolegium zobowiązane jest - co do zasady - podporządkować się wskazaniom zawartym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 847/09) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 214/10), nie może jednak nie uwzględnić zaistniałych po wydaniu owych wyroków:

• zmian stanu prawnego, znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie,

• istotnych zmian stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy.

Tymczasem już po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. w dniu 17 lipca 2010 r., został zmieniony art. 56 ustawy, znajdujący - zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy - odpowiednie zastosowanie w postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przed ową zmianą, wprowadzoną przez art. 70 pkt 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), art. 56 ustawy stanowił, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Art. 70 pkt 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nadał owemu przepisowi następujące brzmienie: nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Powyższe oznacza, że od dnia 17 lipca 2010 r. zarzut naruszenia ładu przestrzennego nie może stać się wyłączną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium nie mogło pominąć owej okoliczności przy orzekaniu w niniejszej sprawie.

Z kolei z dniem 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia

2010. r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, z późn. zm.), zmieniająca m. in. art. 138§2 k.p.a. Rzeczona ustawa nadała art. 138 §2 k.p.a. następujące brzmienie: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości / przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Od dnia 11 kwietnia

2011. r. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pozostaje zatem niezależne od zakresu postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do przeprowadzenia przed wydaniem nowej decyzji, z art. 138 § 2 k.p.a. zniknął bowiem wymóg, by postępowanie to musiało być przeprowadzone "w całości lub w znacznej części". Obecnie wystarczy ustalenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższe oznacza, że większość uwag zawartych w obu wydanych w toku niniejszej sprawy wyrokach sądów administracyjnych, dotyczących naruszeń przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., zdezaktualizowało się z dniem wejścia w życie nowelizacji owego przepisu, a co za tym idzie - również od konieczności zastosowania się do owych uwag (w części dotyczącej art. 138 §2 k.p.a. w poprzednim brzmieniu) SKO czuje się zwolnione.

Zdaniem Kolegium, analiza akt niniejszej sprawy daje podstawy do uznania, że w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w jego toku bowiem nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego, tj. niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia tejże sprawy, materiału dowodowego.

Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Jednym z takich organów, wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, jest właściwy zarządca drogi, a uzgodnienie dokonywane jest w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, teren planowanej inwestycji budowlanej przylega do pasa drogowego ul. [...]. Organ pierwszej instancji odstąpił od formalnego uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji w drodze postanowienia, ulica ta bowiem znajduje w jego zarządzie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1455/08, Lex nr 597290), skoro z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi to może powstać sytuacja, że prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji a w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia. Ponadto, odstąpienie od wymaganego innej sytuacji uzgodnienia uzasadnione mogło być zamiarem wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy; w sytuacji takiej uzgodnienie, o którym mowa w art. 60 ust. 1 ustawy, również nie jest wymagane.

Mając jednakże na uwadze okoliczność, iż, jak wskazano to już w uchylonej decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2008 r., okoliczności przywołane przez Prezydenta W., mające uzasadnić odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej, w rzeczywistości za podstawę do takiej odmowy służyć nie mogą (Kolegium podtrzymuje w tym zakresie w pełni swe dotychczasowe stanowisko, nie rozstrzygając jednak w żaden sposób, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powinno nastąpić), druga z wymienionych przesłanek, którymi mógł kierować się Prezydent W. odstępując od uzgodnienia projektu decyzji, upada. Jak wskazano powyżej, zarządcą ul. [...] jest Prezydent W., gdyby zatem decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy miał wydać ów organ, to dla spełnienia wymagania, o którym mowa w art. 60 ust. 1 ustawy, wystarczające byłoby np. odpowiednie wewnętrzne współdziałanie jednostek pomocniczych wskazanego organu ( wydziałów, zarządów, itp), nie mające charakteru rozstrzygnięć procesowych (uzgodnienie w formie pisma właściwej jednostki organizacyjnej organu), a wyniki takiego współdziałania powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w danej instancji, zgodnie z art. 107§ 3k.p.a. Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyżej wyroku z dnia 24 września 2009 r. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera elementów, które mogłyby świadczyć, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, zostało w niniejszej sprawie dokonane, ani wyjaśnienia, dlaczego w sprawie tej od dokonania takiego uzgodnienia odstąpiono. Zaniechanie to stanowi, zdaniem Kolegium, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., wymagającego od organu wydającego decyzję wskazania w jej uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konstatacja powyższa skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Niejako na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, iż - zdaniem Kolegium - w sytuacji, w której to właśnie SKO jako organ wyższego stopnia zmuszone byłoby do ustalenia warunków zabudowy, odstąpienie od wymogu uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi w trybie przewidzianym przez art. 106 k.p.a. nie byłoby możliwe, o ile bowiem w przypadku Prezydenta W. zachodzi tożsamość podmiotowa organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy - zarządca drogi, to o istnieniu takiej tożsamości nie można mówić w przypadku Kolegium, bo nie jest ono zarządcą jakichkolwiek dróg publicznych, w tym - ul. [...], przy której leży teren planowanej inwestycji budowlanej. Oznacza to, że ewentualną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej Kolegium musiałoby poprzedzić uzyskaniem uzgodnienia zarządcy drogi, tj. Prezydenta W., w drodze wydawanego w trybie przewidzianym przez art. 106 k.p.a., podlegającego zaskarżeniu postanowienia. Konieczność uzyskania uzgodnienia w takiej formie na etapie postępowania odwoławczego byłaby oczywiście niekorzystna dla inwestora.

Ponadto wskazano, iż stosownie do §3 ust. 1 rozporządzenia, w ceiu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy / zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji co prawda poprzedził wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzeniem takiej analizy, analiza ta jednak nie może, zdaniem Kolegium, stanowić podstawy do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, i to nie tylko ze względu na znaczny upływ czasu (decyzja została sporządzona, tj [...] marca 2008 r.) SKO nie ma możliwości - bez dokonania czynności wyjaśniających sprowadzających się de facto do sporządzenia od podstaw nowej analizy — oceny, czy wyniki rzeczonej analizy pozostają nadal aktualne, oparcie zatem rozstrzygnięcia na owych wynikach byłoby obarczone zbyt dużym ryzykiem popełnienia błędu przy ustaleniu parametrów przyszłej inwestycji.

Ponadto zauważyć należy, iż z części tekstowej rzeczonej analizy nie wynika, na jakiej podstawie ustalono, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia) wynosi 0,27, jeśli nie liczyć stwierdzenia, że dla poszczególnych działek położonych w granicach obszaru analizowanego wartość tego wskaźnika waha się (a raczej wahała się w dniu [...] marca 2008 r.) w granicach 0,15- 0,38; przypomnieć w tym miejscu należy, iż ust. 1 powołanego paragrafu wyraźnie stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zaś ust. 2 owego paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w§ 3 ust. 1. W znajdującej się w aktach analizie w ogóle nie ustalono szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, bo za takie ustalenie z pewnością nie da się uznać stwierdzenia: "szerokość elewacji frontowej -wynikająca z załączonej koncepcji - ok. 58 m nie przekracza szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym"; przypomnieć należy, iż, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej; znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, w myśl zaś ust. 2 owego paragrafu - dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust. 1.

Wymienione wady dyskwalifikują opisaną analizę jako podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Jak już wyżej wskazano, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe - stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy — jedynie w przypadku gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W aktach niniejszej sprawy znajdują się m.in. przedłożone przez inwestora:

a) datowana na dzień 27 lipca 2007 r. informacja S. S.A. na temat możliwości podłączenia planowanego zamierzenia budowlanego do miejskiej sieci ciepłowniczej; jak wynika z owego pisma, zawarte w nim uzgodnienia "aktualne są przez okres jednego roku od daty wydania",

b) datowane na dzień 9 sierpnia 2007 r. warunki przyłączenia planowanego budynku do sieci elektroenergetycznej R. Sp. z o.o.; jak wynika z pkt 9.10 owych warunków, warunki te są ważne dwa lata od dnia ich wydania.

Oznacza to, że bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego Kolegium nie jest w stanie stwierdzić, czy w sprawie niniejszej został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, niezbędny dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej.

Reasumując SKO uznało, iż organ pierwszej instancji naruszył w toku niniejszego postępowania zasadę wyrażoną w art. 77 §1 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Opisane okoliczności uniemożliwiają określenie, czy dla terenu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej zgodnie z treścią złożonego przez inwestora wniosku, co ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Opisane uchybienia doprowadziły w konsekwencji do wadliwości całej decyzji przez naruszenie przepisu art. 107 k.p.a., a w szczególności jego §3, który wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz podania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno natomiast zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzje z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne powinno zatem wskazywać, jaki jest związek między oceną stanu faktycznego a rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie takie powinno być logicznym wnioskiem, wyprowadzonym z ustalonych faktów (uzasadnienie faktyczne) i ich prawnej oceny według obowiązujących przepisów prawa (uzasadnienie prawne).

W toku owego ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem przeprowadzić dogłębną, zgodną z przepisami rozporządzenia analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji. Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu takiej analizy możliwe będzie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zgodnie z przedstawionymi powyżej wskazaniami i wydanie zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami orzeczenia.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. O. Wnosząc o jej uchylenie w całości , zarzucił jej naruszenie przepisów prawa proceduralnego:

• art. 61 §4 KPA w związku z artykułami 6, 8, 9 i 10 §1 KPA

• art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

• art. 138 §2 KPA w związku z artykułami 136, 12 i 35 KPA

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., stanowiąca przedmiot niniejszej skargi została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009 roku. W związku z powyższym orzeczeniem, zaistniała konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Kolegium. Zgodnie z dyspozycją art. 61 §4 KPA w związku z art. 10§ 1, art. 9, art. 8 i art. 6 kpa, organ zobowiązany jest do umożliwienia stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek ten realizowany jest m. in. poprzez należyte poinformowanie stron o wszczęciu postępowania a także o wszelkich innych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Kolegium nie uczyniło zadość rzeczonemu obowiązkowi - zaskarżona niniejsza skargą decyzja była pierwszym aktem z tego postępowania, który został doręczony skarżącemu. Tym samym także otrzymując decyzję dowiedział się on o tym, że SKO w ogóle prowadziło postępowanie dotyczące jego interesów prawnych. Skutkiem naruszenia powyżej przywołanych przepisów było odebranie Skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i innych materiałów dotyczących przedmiotowego postępowania zmierzającego do wydania skarżonej decyzji oraz uniemożliwienie przedstawienia przezeń jego stanowiska, jak również uniemożliwienie przedkładania dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia.

Skarżona decyzja w ocenie Strony narusza także dyspozycję art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na SKO obowiązek respektowania w dalszym postępowaniu ocen prawnych i wskazań, wyrażonych w orzeczeniu WSA. SKO w swej decyzji podnosi argument, iż zmiana przepisów prawa materialnego zwalnia je od respektowania wytycznych i ocen prawnych wskazanych w wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W ocenie Strony z taką argumentacją nie można się jednak zgodzić. Choć przywołana przez SKO zmiana art. 56 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na mocy dyspozycji art. 64 tejże ustawy odpowiednio stosowanego do zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy) istotnie stanowi, że naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić jedynej podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, to tym niemniej, w wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażona została także osobna ocena, dotycząca geometrii dachu, do której to oceny SKO powinno się zastosować. Planowana inwestycja, jako jedyny obiekt na analizowanym obszarze, miałaby zostać pokryta dachem płaskim. Uchybia to nie tylko przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wspomniany art. 1 ust. 2), lecz stanowi także naruszenie wymogów określonych w §8 Rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi: "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustała się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Zdaniem skarżącego nic nie powinno stać na przeszkodzie dla wdrożenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaleceń i ocen prawnych sformułowanych przez Sąd we wspomnianym wcześniej wyroku, zaś SKO winno było - zdaniem Strony - utrzymać w mocy decyzję organu 1 instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając zaskarżoną decyzję Prezydenta W. (znak: [...]) dotyczącą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji dokonało także naruszenia art. 138 § 2 kpa, w związku z w artykułami 136, 12 i 35 kpa.

Znowelizowane brzmienie artykułu 138§ 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniesiony zatem przez Kolegium argument dotyczący braków w materiale dowodowym można by uznać za słuszny jedynie w zakresie samego faktu wystąpienia pewnych braków, lecz w żadnym razie nie można zgodzić się z oceną Kolegium, według której owe braki mają "istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy". Z uwagi na powyższe, w ocenie Strony SKO naruszyło regulację wynikającą z art. 138§2 kpa.

Praktyka Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegająca na uchylaniu się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej nosi znamiona naruszenia art. 12 kpa formułującego zasadę szybkości i prostoty postępowania oraz art. 35 KPA określającego terminy załatwiania spraw przez organy administracji. Na podstawie dyspozycji art. 12 KPA organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sposób postępowania Kolegium zmierza de facto i de iure w odwrotnym kierunku, tj. do wydłużenia postępowania, co skutkuje rażącym przekroczeniem ram czasowych określonych w art. 35 KPA. Unikanie podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w szczególny sposób godzi również w zasadę wzbudzania zaufania, co z kolei narusza art. 8 kpa, zgodnie z którym sposób działania organów administracji publicznej powinien wzbudzać zaufanie obywateli do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.zw. dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które powołując się na art. 138 § 2 k.p.a uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r., którą po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. Spółka Akcyjna, odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.

Podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., którą także uchylono w/w decyzję organu I instancji.

Rozpoznając niniejszą sprawę, jak również mając na uwadze, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, Sąd uznał, iż wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja SKO nie narusza w/w przepisu.

Jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji SKO wskazało art. 138 § 2 k.p.a, w obowiązującym obecnie brzmieniu, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie SKO organ I instancji rozpoznając sprawę dopuści się naruszenia art.77 § 1 i 107 § 3 k.p.a w stopniu uniemożliwiającym określenie , czy dla terenu którego dotyczy decyzja możliwe jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z treścią złożonego wniosku inwestora. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji iż:

1. uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów, które mogłyby świadczyć o tym, że dokonano uzgodnienia z zarządcą drogi (ul. [...]) zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. z części tekstowej przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji cech zabudowy nie wynika, na jakiej podstawie ustalono, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wynosi 0,27, jeśli nie liczyć stwierdzenia, że dla poszczególnych działek położonych w granicach obszaru analizowanego wartość tego wskaźnika waha się (a raczej wahała się w dniu 4 marca 2008 r.) w granicach 0,15- 0,38; zgodnie zaś z ust. 1 powołanego paragrafu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zaś ust. 2 owego paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy;

3. w analizie w ogóle nie ustalono szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, stwierdzono jedynie, iż : "szerokość elewacji frontowej -wynikająca z załączonej koncepcji - ok. 58 m nie przekracza szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym"; zgodnie zaś z § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej; znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, w myśl zaś ust. 2 owego paragrafu - dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Ponadto organ odwoławczy uznał, iż procedowanie w oparciu o analizę wykonaną ponad 3 lata temu (8 marca 2008r.) bez dokonania czynności wyjaśniających sprowadzających się de facto do wykonania nowej analizy, obarczone byłoby zbyt dużym ryzykiem popełnienia błędu przy ustaleniu parametrów dla nowej zabudowy. W sytuacji zatem gdy dodatkowo z uwagi na upływ czasu utraciły swą moc dowodową przedłożone przez inwestora pisma:

1. S. SA z dnia 27 lipca 2007r. na temat na temat możliwości podłączenia inwestycji do miejskiej sieci ciepłowniczej;

2. R. Sp. z.o.o z dnia 9 sierpnia 2007r. określające warunki przyłączenia planowanego budynku do sieci elektroenergetycznej;

organ odwoławczy bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest w stanie stwierdzić, czy w sprawie spełniony został warunek o którym mowa w art.61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Reasumując w ocenie Sądu organ odwoławczy właściwie zarzucił organowi I instancji, iż nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności koniecznych do wydania decyzji w niniejszej sprawie (brak uzgodnienia i właściwie przeprowadzonej analizy) co stanowi naruszenie wskazanych przez SKO przepisów k.p.a, oraz wykazał, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Tym samym w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art 138 § 2

k.p.a.

Odnosząc się do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a Sąd uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący nie wykazał bowiem, aby naruszenie to uniemożliwiło mu dokonanie określonych czynności w sprawie. Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r. Sygn. akt I OSK 575/10 LEX nr 1070853 cyt. " Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Wobec podniesionej przez organ odwoławczy konieczności zaktualizowania przez organ I instancji analizy funkcji i cech zabudowy, której ustalenia w chwili obecnej mogą odbiegać od pierwotnie przeprowadzonej analizy, na uwzględnienie nie zasługuje także podniesiony przez stronę skarżącą zarzut nieuwzględnienia przez SKO wytycznych WSA zawartych w wyroku z dnia 17 września 2009r. w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, winno zapaść w oparciu o zaktualizowaną analizę.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.