Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1576/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 184, art. 204 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej we Wrocławiu przy ul. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 652/17 w sprawie ze skarg [...] Polska sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i P.P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową I. oddala skargę kasacyjną. II. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej we Wrocławiu przy ul. [...] na rzecz P.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 652/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "Sąd I instancji") uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia[...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

W dniu 14 września 2016 r. [...] Polska sp. z o.o. (dalej również jako: "Spółka") wniosła o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórkę istniejących budynków na działce nr [...], [...], obręb Południe we [...] przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydent Wrocławia (dalej jako: "Prezydent" albo "organ I instancji") nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę m.in. poprzez doprowadzenie do zgodności w zakresie miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym dla osób niepełnosprawnych oraz wymogów uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 października 2006 r. Nr LVI/3354/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego [...] w rejonie ulic [...] i [...] we Wrocławiu (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2006 r. Nr 233, poz. 3403),

W dniu 23 stycznia 2017 r. inwestor złożył wniosek o zmianę wniosku o pozwolenie na budowę. Zakres planowanej inwestycji miał dotyczyć budowy budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze, budową niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką istniejących budynków.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] Prezydent odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. dotyczący zmiany wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę nie mógł zostać rozpatrzony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę w przedmiocie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową.

Odnosząc się do zamierzenia budowlanego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową Prezydent podał, że inwestor nie spełnił wymogów odnośnie odpowiedniej liczby miejsc postojowych a planowane zamierzenie budowlane jest ponadto niezgodne z postanowieniami uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego [...] w rejonie ulic [...] we Wrocławiu.

Odwołania od wskazanej powyżej decyzji wnieśli P.P oraz [...] Polska sp. z o.o.

Wojewoda Dolnośląski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy" albo "organ I instancji") decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organ odwoławczego wskazane we wniosku żądanie inwestora determinuje działania organu administracji publicznej. Przepisy K.p.a. nie zabraniają modyfikowania wniosku, jednakże organ jest związany co do treści żądania. Oznacza to, że jakakolwiek modyfikacja wniosku nie może wykraczać poza zakres przedmiotowy zakreślony we wniosku pierwotnym. W analizowanej sprawie nastąpiła sytuacja polegająca na radykalnej zmianie zakresu przedmiotowego, co - w ocenie organu odwoławczego - było niedopuszczalne. W sytuacji kiedy inwestor decyduje się na tak daleko idącą modyfikację wniosku, która znacznie wykracza poza wcześniej zakreślony zakres przedmiotowy, wówczas winien wystąpić z nowym wnioskiem, jednocześnie wycofując wniosek wcześniejszy.

W analizowanej sprawie w dniu 14 września 2016 r. został złożony wniosek dotyczący budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórkę istniejących budynków. Z kolei w dniu 23 stycznia 2017 r. został skierowany wniosek o zmianę wniosku o pozwolenie na budowę. Planowana inwestycja miałaby polegać na budowie budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze oraz budowie niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórka istniejących budynków. W ten sposób w trakcie prowadzonego postępowania uległ zmianie zakres przedmiotowy inwestycji z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na budynek hotelowy z częścią usługową i garażem w parterze. Inwestor nie zmodyfikował złożonego wcześniej wniosku (którym zainicjował postępowanie), tylko wystąpił w istocie z nowym wnioskiem, w nowej sprawie. Złożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na budowę hotelu nie mógł być zatem rozpatrzony w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W dalszej części uzasadniania organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Prezydenta, co do niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz niewystarczającej ilości zaprojektowanych miejsc postojowych

Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] Polska sp. z o.o. z/s w Warszawie (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 652/17) oraz [...] (sprawa zarejestrowana pod sygn. sygn. akt II SA/Wr 657/17).

We wniesionych skargach podniesiono m.in. zarzut naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane"), poprzez przyjęcie, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie spełniał wymogów tam wskazanych, podczas gdy zmodyfikowany wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. dotyczył zamierzenia polegającego na budowie budynku hotelowego, co przesadza o tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu obowiązującego dla przedmiotowego terenu. Tym samym zignorowanie wniosku z dnia 23 stycznia 2017 r. stanowiło rażące uchybienie proceduralne i nierozpoznanie istoty sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia przytoczył w pierwszej kolejności treść art. 35 ustawy Prawo budowlane, a następnie wskazał, że pierwotnie inwestor określił planowaną inwestycję jako budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórkę istniejących budynków. Następnie w dniu 23 stycznia 2017 r. złożył wniosek o zmianę zakresu planowanej inwestycji, określając ją jako budowę budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze, budową niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką istniejących budynków. Zmodyfikowany wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. – jak wskazano w skardze - dotyczy zamierzenia polegającego na budowie budynku hotelowego, co przesądza o tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu obowiązującego dla przedmiotowego terenu. Organy jednak nie uwzględniły wniosku inwestora z dnia 23 stycznia 2017 r., wskazując, że tak radykalna zmiana zakresu przedmiotowego wniosku jaka nastąpiła w sprawie jest niedopuszczalna.

Zdaniem Sądu I instancji – w okolicznościach niniejszej sprawy - rozpoznanie pierwotnie złożonego wniosku było co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim niezrozumiałe było działanie organów, które doprowadziło do rozpoznania, pierwotnego wniosku bez wyjaśnienia charakteru żądania zmiany zakresu inwestycji, a więc ustalenia, czy jest to nowy wniosek i czy poprzednio złożony jest nieaktualny. Jeżeli bowiem zmiana zakresu inwestycji miała na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z zapisami planu miejscowego, stosownie do postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 8 listopada 2016 r., podejmowanie decyzji rozstrzygającej o pierwotnym wniosku stanowi działanie wbrew żądaniu inwestora. Jeżeli organ pierwszej instancji, wbrew swoim własnym nakazom zawartym w wyżej powołanym postanowieniu, stwierdził, że modyfikacja wniosku nie może wykraczać poza zakres przedmiotowy zakreślony we wniosku pierwotnym, powinien był zwrócić się do inwestora o nadesłanie wyjaśnienia, jak wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. należy potraktować, informując, że jeśli decyduje się na tak daleko idącą modyfikację wniosku, która znacznie wykracza poza wcześniej zakreślony zakres przedmiotowy, wówczas winien wystąpić z nowym wnioskiem, jednocześnie wycofując wniosek wcześniejszy.

W rozpoznawanej sprawie organy samodzielnie kwalifikując wniosek inwestora jako wniosek o zmianę pierwotnego wniosku z dnia 14 września 2016 r., ewidentnie doprowadziły do niekorzystnych dla niego skutków. Przy czym pominięto fakt, że zmiana charakteru inwestycji z budowy budynku wielorodzinnego na budynek hotelowy wpisuje się w określone w planie przeznaczenie podstawowe dla terenu. Wydając zatem zakwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organy doprowadziły do sytuacji, w której wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. nie został w ogóle poddany merytorycznej ocenie. Jeżeli zaś organy uznały, że wniosek ten jest niedopuszczalny, powinny były wyjaśnić jednoznacznie charakter pisma inwestora.

Sąd I instancji wskazał finalnie, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny wezwać inwestora do wyjaśnienia, jak należy potraktować wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. i jak należy go potraktować w świetle postanowienia z dnia 8 listopada 2016 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa we Wrocławiu rzy ul[..], [...] (dalej jako "Skarżąca kasacyjnie") podnosząc zarzut:

- naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 156 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "P.p.s.a.") poprzez zaniechanie oddalenia przez Sąd I instancji skargi inwestora w sytuacji, gdy nie mógł on skutecznie zmienić treści wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, albowiem wniosek taki jest już procedowany i został rozpoznany decyzją Wojewody Dolnośląskiego numer [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez zaniechanie oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi inwestora.

Wniesiono o uzupełnienie postępowania dowodowego o dokumenty urzędowe, które powstały po wydaniu zaskarżonego orzeczenia, to jest decyzję Wojewody Dolnośląskiego numer [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., wraz z uzasadnieniem oraz o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi inwestora.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uchylił decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, przyjmując, że Wojewoda winien rozpoznać treść zmienionego wniosku i wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę hotelu. Tymczasem decyzją z dniu [...] grudnia 2017 r. - wydaną 8 dni po wydaniu zaskarżonego wyroku – Prezydent Wrocławia odmówił wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze. Oznacza to, że doszło do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, a Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. P.P. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwoliły na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na wykazania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a więc naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej.

Okolicznością bezsporną, niekwestionowaną przez wnoszącego skargę kasacyjną pozostaje, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, przyjmując, że obowiązkiem organów było rozważanie następstw złożenia w dniu 23 stycznia 2017 r. przez inwestora wniosku o zmianę wniosku o pozwolenie na budowę. We wniosku powyższym wskazano, że zakres planowanej inwestycji miał dotyczyć budowy budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze, budową niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką istniejących budynków. Już po wydaniu zaskarżonego wyroku Prezydent Wrocławia wydał decyzję numer [...], w której odmówił wydania takiego pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze, niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórkę budynków istniejących przy ul. [...] we Wrocławiu. Zdaniem skarżącego doszło tym samym do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, a więc naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Niewątpliwie wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA Nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968).

W przedmiotowej sprawie okoliczność powyższa nie miała miejsca. Zauważyć należy, że w momencie orzekania przez Sąd I instancji w obrocie prawnym pozostawała jedynie decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Fakt późniejszego (a więc już po wyroku Sądu I instancji) wydania w dniu [...] grudnia 2017 r. przez Prezydenta Wrocławia decyzji, którą odmówił wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze, niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórkę istniejących budynków przy ul. [...] we Wrocławiu nie oznacza, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Jest to natomiast okoliczność, która musi być uwzględniona przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Odnosząc się do złożonego wniosku dowodowego, wskazać należy, że stosownie do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dodatkowo wyjaśnić nalezy, że sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji wydanych przez organy administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego z daty ich wydania. Tymczasem przedstawione przez Skarżącą dokumenty powstały już po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a także po wydaniu wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie mogły zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm).