Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2679/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] i [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani [...] i Pana [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek Pani [...] i Pana [...] , nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków wraz z fragmentem sieci kanalizacji sanitarnej – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przestawił stan faktyczny wskazując, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek Pani [...] i Pana [...] , nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] z fragmentem sieci kanalizacji sanitarnej dolotowej do oczyszczalni (z działek o nr ewid. [...],[...] i [...] ) wraz z przyłączami: wodociągowym (z działek o nr ewid. [...] i [...]) i elektrycznym (z działek o nr ewid. [...],[...],[...][...],[...] i [...]) oraz przełożenie gazociągu na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], Gmina [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Pani [...] i Pan [...] złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji na wstępie wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt IOSK 1559/06).

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z dokumentacji projektowej, planowana inwestycja obejmuje: budowę oczyszczalni ścieków sanitarnych na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...] , zabudowę naturalnego koryta potoku bez nazwy w odcinku dolnym (w km 0+052 do km 0+193), na działce nr ewid. [...] wraz z przepustem drogowym, budowę przyłącza wodociągowego i elektrycznego oraz przełożenie gazociągu średniego ciśnienia (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu i uzbrojenia terenu - str. 6-14, rys. nr 1.1, str. 69).

Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że wnioskodawcy - Pani [...] i Pan [...] - nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]. Wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z tytułu przysługującego im prawa współwłasności działek o nr ewid. [...] i [...] (powstałych z działki nr ewid. [...]) w miejscowości [...], co potwierdza księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...], VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] .

Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - rys. nr 1.1, s. 69) wynika, że działka o nr ewid. [...]z której powstały działki o nr ewid. [...] i [...], nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną (działką nr ewid. [...]), na której została zaprojektowana sporna oczyszczalnia ścieków, lecz oddzielona jest działką drogową nr ewid. [...]i lasem znajdującym się na działce nr ewid. [...]. Działka nr ewid. [...]jest oddalona od projektowanej oczyszczalni ścieków o ponad 55 m.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek o nr ewid. [...] i [...], powstałych z działki o nr ewid. [...] Opisane wyżej położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawców, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

W szczególności podkreślono, że nieruchomości wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), przepis § 13 (przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), przepis § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), przepis § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), przepis § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m ), przepisu § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawców (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (przepis § 271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie za sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Ponadto prawne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców, a związane ze sporną oczyszczalnią ścieków, nie wynikają z obowiązującej aktualnie (zarówno dla nieruchomości wnioskodawców oznaczonych symbolem [...] jak i działki nr ewid. [...]oznaczonej symbolem [...] uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., NR [...] , w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]).

Organ odwoławczy podkreślił również, mając na uwadze argumentację wnioskodawców, że przepisy Kodeksu cywilnego (art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), aby mogły stanowić podstawę do uznania wnioskodawców za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa wnioskodawców do zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.

Niezależnie od powyższego wskazano, że z analizy dokumentacji projektowej wynika, że proces technologiczny oczyszczania ścieków został zaprojektowany jako zhermetyzowany, a strefa ochronna zamyka się w granicach ogrodzonej działki nr ewid. [...] (Projekt budowlany - str. 15). Urządzenia służące do oczyszczania ścieków zostały bowiem zaplanowane w środku projektowanego obiektu o wymiarach 30,8 m x 8,5 m i wysokości 4,1 m (Projekt architektoniczno-budowlany. Część sanitarna - rys. nr 1, str. 25, rys. nr 3, str. 27). Ponadto w dokumentacji projektowej wskazano, że wszystkie zbiorniki od góry są przykryte odpowiednimi pokrywami, tak by unoszenie aerozoli i zapachów zostało praktycznie wyeliminowane (Projekt architektoniczno-budowlany. Część sanitarna - str. 7; Projekt budowlany -rys. nr 6 "Widok [...] ").

Organ wskazał również, że ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców nie wynikają także z decyzji Burmistrza w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która również wskazuje na zhermetyzowany proces oczyszczania ścieków.

W ocenie organu odwoławczego nie bez znaczenia dla oceny, jaki wpływ ma sporna inwestycja na nieruchomości wnioskodawców, ma okoliczność, że zaplanowane odprowadzenie oczyszczonych ścieków przewidziane zostało do zabudowanego rowu, którego spadek biegnie w głąb działki nr ewid. [...] a więc w kierunku przeciwnym w stosunku do położenia nieruchomości wnioskodawców (Projekt architektoniczno-budowlany. Część sanitarna, rys. nr 9 "Profil podłużny potoku bez nazwy i przekrój normalny).

Źródłem interesu prawnego wnioskodawców nie jest także zapis zawarty w opisie technicznym do projektu - "w promieniu 50 m od ogrodzenia winien obowiązywać zakaz zabudowy". Odległość od projektowanego ogrodzenia oczyszczalni do granicy ww. działki nr ewid. [...] przekracza 50 m.

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Pani [...] i Pan [...] mogą bez przeszkód zagospodarować należące do nich nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza ich w tym w najmniejszym stopniu.

Podkreślono, że sami wnioskodawcy również nie wskazali swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazali, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należącej doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Jak natomiast wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09).

Z tych względów organ II instancji uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, jako wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego jego stroną.

Skargę na tę decyzję złożyli [...] zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., a także zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i 8 k.p.a.,

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności przepisów: art. 28 ust., 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.).

Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazali, że ocena stanu faktycznego i ustalenia dowodowe poczynione zostały przez organ odwoławczy z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. GINB całkowicie zignorował bowiem podawane przez wnioskodawców informacje o sposobie zrealizowania oczyszczalni ścieków we wsi [...] i aktualnym stanie technicznym oraz środowiskowym tego obiektu, a wszelkie ustalenia wskazujące, że obiekt ten "nie oddziaływuje" na nieruchomość wnioskodawców oparł na zaleceniach projektanta zawartych w dokumentacji projektowej, które w znacznej części nie zostały zrealizowane. W szczególności dotyczy to zhermetyzowania procesu technologicznego. Powstające immisje: hałas (ciągła, czasami przez kilka godzin głośna praca urządzeń, występująca w różnych porach dnia i nocy) oraz silny odór wskazują na to, że urządzenia oczyszczalni nie są zhermetyzowane.

Ponadto wskazali, że organ odwoławczy ustalił, iż sporna oczyszczalnia ścieków oddzielona jest od nieruchomości wnioskodawców (poprzednio oznaczonej jako działka nr [...]) "lasem znajdującym się na działce nr ewid. [...] ". W rzeczywistości las ten nie stanowi żadnej ochrony przed immisjami, natomiast istniejące na działce inwestycyjnej zadrzewienie o powierzchni 16 a zostało przez inwestora usunięte.

W ocenie Skarżących organ II instancji błędnie przyjął przy ocenie interesu prawnego, iż inwestycja dotyczy jednego ciągu technologicznego, podczas gdy dokumentacja wskazuje na zaprojektowanie dwóch ciągów. Okoliczność ta ma niewątpliwie wpływ na skalę immisji.

Skarżący poza tym wskazali, że według projektu ścieki oczyszczone miały być odprowadzane do wysychającego okresowo cieku bez nazwy "o niewielkim przepływie okresowym", który jednak całkiem wysechł. W konsekwencji ścieki z wybudowanej oczyszczalni de facto odprowadzane są bezpośrednio do gruntu. Pogłębienie obniżenia, którym niegdyś miał płynąć przedmiotowy dopływ [...] (obecnie wyschnięty), nie pozwala ściekom dopłynąć do rzeki. Tworzy się rozlewisko, nad którym zalegają bańki ciężkich oparów. Przy podmokłej, torfowej glebie, jaka występuje wokół, cieki infiltrują w głąb i rozlewają się po okolicznych łąkach osób prywatnych.

Skarżący wskazali również, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] złożyła w toku postępowania wniosek do Wojewody [...] o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska na okoliczność ustalenia uciążliwości (hałas, odory, zapylenie) generowanych przez oczyszczalnię ścieków we wsi [...] po osiągnięciu przez nią pełnej mocy przerobowej oraz ustalenia obszaru oddziaływania tych uciążliwości na sąsiednie nieruchomości. Dowód taki nie został dopuszczony, jednakże Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uznał wnioskodawców za strony prowadzonego postępowania, zatem nie zachodziła w postępowaniu odwoławczym potrzeba podnoszenia zarzutu związanego z niedopuszczeniem tego dowodu. W tych okolicznościach bezzasadne są zawarte w decyzji GINB ustalenia, że wnioskodawcy "nie wykazali, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należącej doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny".

Skarżący wskazali nadto na fakt, że mimo dostrzegania problemu oddziaływań odorowych, przepis art. 222 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672) zawierający delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska i ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia "wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu" pozostaje martwą literą prawa. Również ustawodawca kilkukrotnie podejmował ten problem. W 2008 r. poddano konsultacjom społecznym projekt ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej, a kolejny w roku 2011, jednak żadna z inicjatyw legislacyjnych nie zakończyła się sukcesem. Brak jest zatem "przepisów odrębnych", o których mowa w definicji ustawowej "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, regulujących dopuszczalne stężenie substancji odorowych w powietrzu. Wszelako za stan taki odpowiada ustawodawca, a nie wnioskodawcy. Skoro więc oddziaływanie immisji w postaci hałasu i silnych zapachów na nieruchomość wnioskodawców występuje, a jedynie brak norm prawnych regulujących to oddziaływanie, to organ administracyjny powinien to oddziaływanie ustalić za pomocą innych metod, zamiast - wyłącznie w oparciu o występującą lukę w prawie, a nie o stan faktyczny - odmawiać wnioskodawcom przymiotu stron postępowania.

Przedstawiony stan faktyczny, związany z funkcjonowaniem urządzeń oczyszczalni, wskazujący na oddziaływanie tego obiektu na nieruchomość wnioskodawców, uzasadnia uznanie wnioskodawców za strony prowadzonego postępowania, zmierzającego do zbadania legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą obiekt ten wzniesiono.

Wnioskodawcy w dobrej wierze wybudowali dom na skraju Parku [...] , mając nadzieję na bliski kontakt z przyrodą. Tymczasem Gmina [...] zrealizowała bez ich udziału obiekt, który niewątpliwie służyć będzie lokalnej społeczności, ale obecnie stał się koszmarem dla wnioskodawców, uniemożliwiając im normalne korzystanie z nieruchomości.

Biorąc pod uwagę zarzut wydania zaskarżonej decyzji w sprawie oznaczonej [...] z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, jak i fakt, że narusza ona interes prawny strony skarżącej, Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy interesu prawnego w postepowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę.

Przypomnieć więc należy, że stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.

Stosownie zatem do wskazanego powyżej przepisu stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować bowiem oddziaływanie nie tylko na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, niegraniczące z terenem inwestycji. To wszystko zależy od immisji jakie będzie powodowało konkretne zainwestowanie na działce inwestora.

Wskazać przy tym należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą uregulowania z różnych dziedzin prawa, nie tylko administracyjnego. Przepis ten należy bowiem interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim, choć nie tylko, właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140, 144, 222 Kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także na sposób jej zagospodarowania i korzystania, to nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest zatem odniesienie się do jej indywidualnych parametrów, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Nie można przy tym podzielić stanowiska organu, iż samo zachowanie odległości przewidzianych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania.

Wypada zauważyć, że przytoczone przez organ odwoławczy obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje jeden z kierunków oceny interesu prawnego w postępowaniach o udzielanie pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie można zauważyć również stanowisko wskazujące na to, że posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest związane z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, któremu przymiot ten jest przyznawany, ale z jego posiadaniem. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela. I tak m.in. w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14 (LEX nr 2106702) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. W innym orzeczeniu z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1552/14 (LEX nr 2114322) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 28 k.p.a., jak też art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przy badaniu legitymacji procesowej wnioskodawcy lub innych osób nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje.

Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich.

Można zasadnie postawić tezę, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej sąsiedniej działki winien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy w ocenie organu projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, szczególną uwagę należy zwrócić na to, iż na działce zainwestowanej zaprojektowano oczyszczalnię ścieków wraz z fragmentem sieci kanalizacyjnej. Inwestycja o takich parametrach i funkcji w sposób oczywisty i nie wymagający szerszych wywodów, będzie źródłem dodatkowych immisji na sąsiednie nieruchomości, takich chociażby jak hałas czy emisja zapachów. Niewątpliwie zatem wprowadza ograniczenia w sposobie korzystania i użytkowania działek znajdujących się w bezpośredniej bliskości inwestycji. Przy czym nie ma w tym przypadku większego znaczenia, to działki bezpośrednio graniczą z inwestycją.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, że dokumentacja projektowa zawiera rozwiązania w zakresie ograniczenia emisji hałasu i zapachów, tak aby emisje te nie były ponadnormatywne w stosunku do działek sąsiednich.

Skoro tak, to trzeba uznać, że inwestycja co do zasady oddziałuje na inne nieruchomości. Zatem nie można odmówić Skarżącym możliwości oceny, czy rozwiązania te w pełni eliminują wpływ inwestycji na ich nieruchomość. Najlepszym na to sposobem jest dopuszczenie ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Niezależnie od tego zdaniem Sądu interpretacja wyjątku jakim jest art. 28 Prawa budowlanego w odniesieniu do art. 28 K.p.a. nie może być rozszerzająca, w tym znaczeniu, że nie może nadmiernie ograniczać stosowania przepisów ogólnych. Zasadą w związku z tym winno być przyjmowanie istnienia interesu prawnego w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę nawet w przypadku istniejących w tym zakresie wątpliwości.

Dodatkowym argumentem za tym przemawiającym jest również to, że podstawowym i głównym celem działania organów administracyjnych jest merytoryczne załatwianie spraw obywateli. Umorzenie postępowania z przyczyn formalnych takim załatwieniem nie jest. W realiach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie organów pozbawiło Skarżących możliwości skontrolowania decyzji wpływającej w poważny sposób na jej plany życiowe.

W tej sytuacji przyznanie Skarżącym statusu strony nie wpłynie w sposób nieuprawniony i negatywny na prawa inwestora, natomiast pozwoli ocenić zasadność kwestionowanej decyzji. Szczególnie, że chodzi o inwestycję, która potencjalnie może mieć duży wpływ na otoczenie.

Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, mających bezpośredni wpływ na ocenę, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Bez względu zatem na to, czy zaprojektowany budynek spełnia wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, interes prawny skarżących jako właścicieli nieruchomości znajdującej się w bliskim sąsiedztwie z przedsięwzięciem objętym decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., wywodzić należy przede wszystkim z przepisów prawa cywilnego regulujących prawo własności, a konkretnie z art. 140 i 144 k.c., które stanowią jedne z wielu ustawowych gwarancji poszanowania uprawnień wynikających z tego prawa. Nie ulega wątpliwości, że oddziaływanie tak dużego obiektu i o takim charakterze na sąsiadujące nieruchomości, wymagało zapewnienia jej właścicielom udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego.

Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organy administracji publicznej zobowiązane będą do wzięcia pod uwagę, zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. oceny prawnej Sądu, co do istnienia po stronie skarżących interesu prawnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.