Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1688/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 25/15 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1688/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę N. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...]r. N. sp. z o. o. w W. wystąpiła do S. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] położoną w M., dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasto M. z przeznaczeniem pod drogę. Uzasadniając podała, że na wniosek Spółki, Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] r. zatwierdził podziału działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. pod drogę. Skutkiem powyższego własność działki nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto M., co po myśli art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014 r., poz. 518 – dalej jako u.g.n. ) uzasadnia ustalenie odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] r., z upoważnienia Starosty Geodeta Powiatowy odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki za nieruchomość o pow. [...] ha, położoną w M., oznaczoną jako [...] , gdyż jako właściciel w/w działki nadal wpisana jest Spółka. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] r., która z kolei została uchylona wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia [...] r., II SA/OI 1314/12. W wyroku tym Sąd podał, że art. 98 ust. 1 u.g.n. objęte zostały tylko i wyłącznie drogi publiczne i że chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Sąd powołując się na wyrok ETPC w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. podał, że dla oceny statusu prawnego danej drogi publicznej podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. W konsekwencji drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez developera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi, jako że poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane tylko przez mieszkańców. Sąd wyraził pogląd, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć na dróg publicznych. Wojewoda winien dokonać analizy charakteru spornej drogi dojazdowej, ze szczególnym uwzględnieniem funkcji, jaką ona ma spełniać, a zatem, czy ma to być droga ogólnodostępna, połączona z siecią dróg publicznych, przeznaczona dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów.

W wykonaniu wyroku Wojewoda W. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Starosta dwukrotnie, tj. decyzjami z dnia [...] r. i z dnia [...] r. odmawiał ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki, lecz rozstrzygnięcia te były uchylane przez Wojewodę decyzjami odpowiednio z dnia [...] r. i z dnia [...] r., a sprawa przekazywana Staroście do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta M. ponownie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki. Podał, że przeprowadzone w dniu [...] r. oględziny działki nr [...] ujawniły, że składowane są na niej materiały budowlane, brak jest urządzonego zjazdu na drogę publiczną, tj. ulicę X . Starosta M. dodał, że na wprost potencjalnego zjazdu na drogę publiczną znajdują się urządzenia techniczne, tj. słup z lampą oświetleniową, zawór gazowy, studnia kanalizacyjna, barierki oraz drzewo. Nadto na przedmiotowej działce ujawniono resztki ogrodzenia oraz pozostałości upraw jednorocznych. Wspomniany protokół potwierdza, że materiały budowlane są składowane za zgodą Spółki. Działka nie ma żadnego dostępu do drogi publicznej, a korzystanie z niej przez nieograniczoną liczbę użytkowników jest niemożliwe. Dalej Starosta podał, że Spółka nie kwestionowała decyzji o podziale działki nr [...] , co w jego mniemaniu stanowiło potwierdzenie i akceptację ze strony Spółki charakteru prawnego działki nr [...] , jako drogi dojazdowej. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. podał, że nieruchomości drogowe nie mogą być obciążone prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby też nie mogą tymi nieruchomościami faktycznie władać (sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/85 ). W konsekwencji organ uznał, że konieczność obciążenia działki nr [...] prawem rzeczowym, tj. służebnością dojścia i dojazdu do drogi publicznej, dyskwalifikuje tą działkę jako przeznaczoną pod drogę publiczną. Nadmienił, że "I. " sp. z o. o. – poprzednik prawny N. sp. z o. o. - aktem notarialnym Rep. " A " [...] z dnia [...] r. nabyła m. in. działkę nr [...] i działkę nr [...] . W § 5 tegoż aktu nabywca zobowiązał się m. in. wybudowania na własny koszt infrastruktury technicznej (m. in. dróg i chodników). Ponadto miał zapewnić dojazd do działek położonych od strony ul. K. , do których dojazd uniemożliwiała sprzedaż działek nr [...] i [...] , a po wybudowaniu dróg przekazać grunt wraz z budowlami nieodpłatnie na rzecz Gminy M.. Rzeczony nabywca, ani Spółka nie wywiązali się z przedmiotowego zobowiązania. Uchwalając w dniu [...] r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego między ulicami D. , W. P. , K. i K. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. działka nr [...] (przed podziałem) usytuowana została w jednostce planistycznej o symbolu [...] "Projektowana ulica dojazdowa, zapewniająca obsługę pojedynczych obiektów". Brak ustalenia w przywołanym planie szerokości drogi w liniach rozgraniczających nie mniejszej niż 10 m – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – niezapewnienie w tymże planie środków finansowych na budowę drogi oraz niewpisanie drogi na działce nr [...] (przed podziałem) do wykazu dróg gminnych niezbicie dowodzi, że działka nr [...] (po podziale) nie ma statusu drogi publicznej. Dodał, że dopiero ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia prawa własności działki na rzecz gminy.

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda W. podzielając w całości argumentację S. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka podniosła, że poczynione ustalenia pozostają w sprzeczności z treścią materiału dowodowego w sprawie wskutek uznania, że z decyzji podziałowej z dnia [...] r. wynika, jakoby działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną. Spółka zarzuciła naruszenie art. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że ulica dojazdowa nie może być drogą publiczną i art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wyrażenie stanowiska odmiennego niż w poprzednich decyzjach, pomimo braku zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Strona skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP i Protokołu nr 1 EKPC poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia Spółki prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością, bez przyznania jej stosownego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Taka wykładnia pojęcia "drogi publicznej" jest przy tym zgodna z przepisami ustawy zasadniczej, a zwłaszcza z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta M., na wniosek Spółki, zatwierdził projekt podziału nieruchomości w M., o nr geodezyjnym [...] i pow. [...] ha w ten sposób, że wskutek podziału powstały działki o nr od [...] do [...] , o łącznej powierzchni [...] ha, pod warunkiem ustanowienia służebności dojścia i dojazdu do drogi publicznej nr [...] na działce nr [...] na rzecz działek o nr od [...] do nr [...] . W uzasadnieniu Burmistrz potwierdził, że działki o nr od [...] do nr [...] , przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, wolnostojącą mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, gminnej o nr [...] poprzez projektowaną działkę nr [...] i działkę nr [...] stanowiące ulice dojazdowe. W identyczny sposób dostęp do tej samej drogi gminnej ma zapewniony działka nr [...] , przeznaczona pod stację uzdatniania wody wraz ze studnią głębinową. Z kolei działka nr [...] , przeznaczona pod ulicę dojazdową, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, gminnej o nr [...] , poprzez działkę nr [...] . Przywołana decyzja została wydana m. in. na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.

Decyzja z dnia [...] r., o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] , istotnie nie przesądza o charakterze prawnym wydzielonej działki nr [...] poprzestając na stwierdzeniu, że stanowi ona ulicę dojazdową, że nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej o nr [...] (za pośrednictwem działki nr [...] ) i że jest obciążona służebnością drogową na rzecz wymienionych w decyzji szeregu działek. Ów brak, acz przydatny przy definiowaniu charakteru prawnego wydzielonej działki, pozostaje jednak bez znaczenia w świetle regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Wpis prawa własności ma bowiem w takim przypadku charakter deklaratoryjny, na co zasadnie zwróciły uwagę rozpatrujące sprawę organy administracji. Wyciągnęły jednak błędny wniosek powołując się na wpis w księdze wieczystej dla działki nr [...] jako na przesłankę zachowania własności rzeczonej działki przez Spółkę. Zatem organy potwierdzenie (właściwie jego brak) skutku (deklaratoryjny wpis prawa własności) uczyniły przesłanką wnioskowania.

Rozważając skutek decyzji podziałowej, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast droga w myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy, to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Od dróg publicznych odróżnia się drogi wewnętrzne. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] , nadanym przez art. 5 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.152.1018) - drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Z art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki, urządzenia, instalacje i pobocza. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Zatem jednym elementem definiującym drogę publiczną jest warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.

Tego warunku, tj. możliwości powszechnego korzystania z niej, w ocenie Sądu I instancji, działka nr [...] nie spełnia, skoro z decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] wynika, że podział wspomnianej działki został dokonany pod warunkiem zapewnienia służebności drogowej do drogi publicznej nr [...] , za pośrednictwem właśnie ocenianej działki nr [...] , dla wyszczególnionych tam [...] działek powstałych wskutek geodezyjnego podziału. Zatem w zakresie treści ustanowionej służebności drogowej (służebność dojścia i przejazdu) uprawnionym z tego ograniczonego prawa rzeczowego nie jest "każdy" w rozumieniu przywołanego art. 1 u.d.p., a jedynie każdoczesny właściciel nieruchomości władnących, na rzecz których to nieruchomości został dokonany podział pod warunkiem (zawieszającym). W rezultacie, skoro podział nieruchomości został dokonany z zastrzeżeniem ustanowienia na drodze odpowiednich służebności drogowych, to nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że tak wydzielona droga będąca nieruchomością obciążoną, z istoty ograniczonego prawa rzeczowego, nie ma charakteru drogi publicznej.

Sąd I instancji zauważył, że w decyzji podziałowej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości powołano się na zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, terenu między ulicami: D. , W. P. , K. i K. w M., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. W powyższym planie działka nr [...] jest usytuowana w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...] o treści "Projektowana ulica dojazdowa, zapewniająca obsługę pojedynczych obiektów. Szerokość w liniach rozgraniczających [...] m, szerokość jezdni [...] m. Linia zabudowy min. [...] m od linii rozgraniczającej ulicy". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny stosownie do § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430) zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Wspomniane rozporządzenie przypisuje poszczególnym klasom dróg określone parametry, które nie są ścisłe, gdyż mówią one jedynie o minimalnych szerokościach dróg w liniach rozgraniczających. To właśnie rada gminy jest uprawniona i zobowiązana do skonkretyzowania tego parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Określone warunki techniczne dla poszczególnych klas dróg zostały określone na zasadzie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów u.d.p., powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające, określonym klasom dróg publicznych, odpowiednio w sposób określony w § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Przepis § 7 wskazanego rozporządzenia stanowi, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli. Dla drogi kategorii D szerokość w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym nie powinna być mniejsza niż 10 m. W przedmiotowej sprawie w ustaleniach przywołanego planu szerokość w liniach rozgraniczających dla jednostki planistycznej [...] wspomnianego powyżej parametru szerokości ulicy nie spełnia. Sąd podzielił zarzut skargi, że charakter prawny działki nr [...] nie może być rozpatrywany przez pryzmat uregulowań rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż weszło ono w życie w dniu 29 maja 1999 r., a zatem po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, terenu między ulicami: X. , X. , X. i X. w M., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r.

Powyższej analizy (interpretacji) przywołanych ustaleń planu, w kontekście charakteru prawnego działki nr [...] , należy zatem poszukiwać w uregulowaniach obowiązującej na datę uchwalenia w/w planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm. – dalej jako u.z.p.). Przepis art. 10 pkt 2 u.z.p. stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne i nie może być mowy o drodze publicznej nie przewidzianej planem, gdyż zapewnieniu dostępu do wydzielonych działek służy instytucja drogi koniecznej. W ślad za wyrokiem SN z dnia 28 marca 2012 r., Sąd I instancji wskazał, że jeżeli podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja prawna w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi publicznej (por. art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p.), to tylko do tej kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę (sygn. akt V CKS 144/11). Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma wykładnia wspomnianego już art. 98 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji z dnia [...] r. o podziale działki nr [...] , w szczególności użytego w tym przepisie pojęcia "drogi". Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko wyrażane dotychczas w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z dnia 8 grudnia 2005 r., II CK 312/05, OSNC 2006, Nr 9, poz. 156 oraz z dnia 27 czerwca 2007 r., II CSK 127/07, Lex nr 445127), że pojęcie to nie obejmuje wszystkich dróg, lecz jedynie drogi publiczne w rozumieniu przepisów u.o.d.p. Za taką wykładnią przemawia przede wszystkim zmiana treści normatywnej dotyczącej podziału nieruchomości w przepisach u.g.n. w stosunku do regulacji zawartych poprzednio w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) oraz relacja pomiędzy art. 98 ust. 1 u.g.n. a przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i o drogach publicznych. W ocenie SN powyższą interpretację potwierdza zmiana art. 98 ust. 1 u.g.n., obowiązująca od dnia 15 lutego 2000 r., dokonana art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), zgodnie z którą art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy jedynie dróg publicznych: gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych. Wyżej dokonana zmiana miała na celu jedynie sprecyzowanie pojęcia "drogi" użytego w art. 98 ust. 1 u.g.n. Działka gruntu, wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 115, poz. 741, tj. przed nowelizacją z dnia 15 lutego 2000 r.), przechodzi na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu u.d.p. W konsekwencji wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości innych dróg (np. wewnętrznych) przejście ich na własność jednostek samorządowych lub Skarbu Państwa nie mogło nastąpić ex lege, a jedynie na podstawie odpowiednich czynności prawnych.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego w niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał, że z rysunku do planu zagospodarowania przestrzennego, terenu między ulicami: X. , X. , X i X. w M. wynika, że ulica dojazdowa w jednostce planistycznej [...] nie jest usytuowana w ciągu dróg publicznych, gdyż zakończona jest typowym placykiem nawrotowym. Nadto projektowana ulica dojazdowa przeznaczona została dla obsługi komunikacyjnej terenu w okalających jednostkach planistycznych o przeznaczeniu: 2 MN – teren istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, 6 MN – teren zabudowy jednorodzinnej parterowej, wolnostojącej i 5 MZ – teren projektowanej zabudowy mieszkaniowej zwartej oraz 1 KX – teren projektowanego głównego ciągu pieszego. Jakkolwiek by nie interpretować funkcji jednostki planistycznej [...] nie sposób pominąć jej przeznaczenia zdefiniowanego w zapisie "(...) zapewniająca obsługę pojedynczych obiektów", a zatem przeznaczona nie dla potencjalnie nieograniczonej liczby użytkowników, co by mogło świadczyć o jej ogólnodostępnym charakterze, lecz tylko do obsługi okalającego go terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (także projektowanej).

Powyższy stan prawny potwierdza wizja lokalna działki nr [...] z dnia [...] r. przeprowadzona z udziałem przedstawiciela Spółki. W jej trackie ujawniono, że przedmiotowa działka nie stanowi urządzonej drogi, znajdują się na niej materiały budowlane, brak jest urządzonego zjazdu na ul. W. P. , zalegają na niej pozostałości ogrodzenia i resztki upraw jednorocznych. Postawiono tezę, że "Wejście na jej teren stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców", zaś przedstawiciel Spółki oświadczył, że "(... ) materiały budowlane zostały złożone za zgodą firmy N.", co z kolei dowodzi wykonywania przez Spółkę praw właścicielskich względem działki nr [...] , a na dodatek w zakresie wykraczającym poza służebność drogową. Reasumując działka nr [...] ma na celu obsługę komunikacyjną wyłącznie działek właścicieli nieruchomości władnących powstałych w wyniku dokonywanego podziału działki nr [...] . Przesądza o tym przyjęty układ komunikacyjny w przywołanych powyżej ustaleniach planu miejscowego. Błędne jest zatem zarzut Spółki, że droga powstała na działce nr [...] w jednostce planistycznej [...] tworzy układ komunikacyjny zwarty z drogami publicznymi, który czyni ją (przedmiotową działkę) naturalnym z nimi połączeniem, a w związku z tym ma ona również status drogi ogólnodostępnej. Droga ta, na wspomnianej działce, położona jest na terenie istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i z przywołanych powyżej uregulowań planu miejscowego wyraźnie wynika, że została zaplanowana jako droga dojazdowa do tej zabudowy, jak stwierdza plan do "(...) pojedynczych obiektów (...)". W konsekwencji działka nie jest ogólnodostępną, służącą nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników drogą, z której może korzystać każdy, na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego N. sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata podniosła zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania, tj.:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organów, mimo iż nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1314/12, a nadto poprzez wyrażenie stanowiska sprzecznego z oceną prawną zawartą w tym wyroku, mimo iż nie zmienił się ani stan prawny, ani stan faktyczny sprawy,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo naruszenia przez organy administracji, w szczególności Wojewodę, przepisów postępowania, a mianowicie: art. 77, art. 107 § 1, art. 6, 8, 9 i 11 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. oraz naruszenie przez Wojewodę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 i 8 k.p.a., polegającego na wyrażeniu stanowiska odmiennego niż w poprzednio wydanych decyzjach, mimo braku zmiany zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ograniczenia korzystania z drogi, o których mowa w tym przepisie mogą wynikać z decyzji podziałowej i w konsekwencji uznanie, że działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną,

- art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że działka nr [...] przeznaczona pod drogę w miejscowym planie nie została wydzielona pod drogę publiczną, mimo iż zgodnie z tym przepisem w planach miejscowych były ustalane linie rozgraniczające dróg publicznych,

- art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca spółka jest właścicielem działki gruntu nr [...] , mimo iż z mocy tego przepisu przeszła ona na własność Gminy M. w dacie uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej jej podział oraz art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie mimo spełnienia przesłanek nim przewidzianych,

a nadto naruszenie przepisów art. 2, 7, 21 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. w Paryżu poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia spółki prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością bez przyznania jej stosownego odszkodowania.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia [...] r., II SA/Ol 1314/12 uchylił decyzję Wojewody W. utrzymującą w mocy decyzję S. o odmowie ustalenia odszkodowania. W zaskarżonym wyroku Sąd przywołał to rozstrzygnięcie, jednak całkowicie zignorował fakt, że organy w decyzjach wydawanych po tym wyroku, nie stosowały się do oceny prawnej w nim zawartej, jak też wskazań co do dalszego postępowania. Takie stanowisko nie tylko w sposób oczywisty narusza dyspozycję art. 153 p.p.s.a., ale stanowi także akceptację naruszenia kardynalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 i 8 k.p.a. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę od decyzji Wojewody W. , która była już czwartą decyzją w niniejszej sprawie, a co istotniejsze w decyzji tej Wojewoda wyraził stanowisko zgoła odmienne niż w poprzednich decyzjach, którymi uchylał decyzje Starosty M. , mimo iż zarówno stan faktyczny, jak i prawny nie uległ zmianie. Rozpoznając uprzednio sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dysponował już decyzją z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt podziału, mimo to nie wyraził poglądu, iż zawarty w niej warunek ustanowienia służebności drogowej dyskwalifikuje tę drogę jako publiczną. Sąd jednoznacznie uznał, że bezpodstawne jest twierdzenie organu kategorycznie odmawiające drodze dojazdowej przymiotu drogi publicznej. Sąd wskazał przy tym na liczne uchybienia organu odwoławczego, które nie zostały naprawione w toku postępowania, jednak zostało to zaaprobowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Istotne przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w jakikolwiek sposób nie odniósł się do zarzutów zgłoszonych w skardze, mimo iż dotyczyły one nie tylko naruszenia prawa materialnego, ale i procedury, w tym braku wymaganego uzasadnienia podjętych decyzji, co uniemożliwiało stronie merytoryczną polemikę. Sąd I instancji błędnie uznał, że ograniczenia w korzystaniu z drogi mogą wynikać z decyzji podziałowej. Zgodnie z powołanym przez Sąd art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że ograniczenia i wyjątki, wyłączające korzystanie z danej drogi publicznej przez każdego muszą wynikać bądź to z u.d.p. bądź z przepisów szczególnych. Całkowicie zatem bezpodstawne jest uznanie, że zawarty w decyzji podziałowej z dnia [...] r. warunek ustanowienia służebności drogowej może być takim ograniczeniem. W konsekwencji powyższego nie sposób zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że została wyłączona możliwość powszechnego korzystania z tej drogi, co dyskwalifikowałoby ją jako drogę publiczną. Wyłączenie przymiotu drogi publicznej może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze uregulowań ustawowych, a nie ma mocy decyzji podziałowych. W sytuacji gdy działka [...] , zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie, stała się w dniu wydania decyzji podziałowej drogą publiczną odpada obowiązek określony w decyzji podziałowej ustanowienia służebności dojścia i dojazdu na rzecz innych działek, gdyż mają one bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Wskazać przy tym należy, że warunek ustanowienia służebności dojścia i dojazdu do drogi publicznej nr [...] na działce [...] jest w ogóle niemożliwy do spełnienia, jako że działka nr [...] nie graniczy z działką nr [...] .

Wskazać także trzeba, że okoliczność, że w decyzji podziałowej zawarto konieczność ustanowienia służebności dojścia i dojazdu nie może w jakichkolwiek sposób przesądzać o charakterze tej drogi, bowiem nie z racji tej decyzji przedmiotowa działka ma być przeznaczona pod drogę, ale z mocy miejscowego planu, w którym wyznaczono tę drogę, jej linie rozgraniczające, jak też obowiązkową linię zabudowy, co czyniło się tylko w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, a nie wewnętrzne. Na mocy decyzji podziałowej dochodzi jedynie do wydzielenia działki, przez którą zgodnie z planem zagospodarowania ma przebiegać przyszła droga. Wobec treści planu wydzielenie drogi w innym miejscu nie byłoby możliwe.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącej organy wydając rozstrzygnięcie kierowały się wytycznymi zawartymi w wyroku o sygn. II SA/Ol 1314/12, tj. koniecznością analizy charakteru spornej drogi dojazdowej ze szczególnym uwzględnieniem funkcji, jaką ma ona pełnić, czy ma być ogólnodostępna, połączona z siecią dróg publicznych czy też przeznaczona do wyłącznego użytku określonym podmiotom. Organ dokonał ustalenia, że droga nie ma charakteru ogólnodostępnego, prowadzi do zabudowy szeregowej i jednorodzinnej, nie ma połączenia z siecią dróg publicznych, rozpoczyna się placykiem manewrowym i kończy inną działką należącą do spółki. Droga nie jest więc otwarta dla transportu każdego rodzaju.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jednak żaden z zarzutów nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stała się decyzja Wojewody W. z dnia [...] r. w sprawie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu, że przy rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji pomijając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1314/12, stwierdził, że sporna nieruchomość nie została wydzielona pod drogę publiczną.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe – z nieruchomości, której podział dokonany został na wniosek właściciela. W tej sytuacji podstawowe znaczenie, co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, https://cbois.nsa.gov.pl) ma treść decyzji podziałowej. To bowiem na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. To z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego.

Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl natomiast art. 8 ust. 1 powołanej ustawy drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

W rozpoznawanych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd I instancji trafnie wywiódł, że brak jest podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. Z decyzji podziałowej z dnia [...] r. wynika jednoznacznie, że dz. nr [...] została wydzielona pod drogę wewnętrzną – ulicę dojazdową, a więc drogę, która nie jest drogą publiczną, a warunkiem podziału było ustanowienie służebności dojścia i dojazdu do drogi publicznej nr [...] na działce nr [...] na rzecz działek o nr od [...] do [...] . Decyzja ta wydana została na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n., tj. zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego między ulicami: D. , W. P. , K. i K. w M. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] r.), w którym to planie przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym "[...] "- "Projektowana ulica dojazdowa, zapewniająca obsługę pojedynczych obiektów. Szerokość w liniach rozgraniczających [...] m, szerokość jezdni [...] m. Linia zabudowy min. [...] m od linii rozgraniczającej ulicy".

W takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej, nie sposób zatem postawić zarzutu naruszenia art. 1 u.d.p. Co również istotne, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że działka ta nie jest wykorzystywana jako droga publiczna, a jej usytuowanie nie uprawnia do przyjęcia, że wpisuje się w system dróg publicznych. Kończy się bowiem placykiem nawrotowym, ma zapewnić dojazd do budynków dla określonego kręgu podmiotów – właścicieli nieruchomości, na rzecz których ustanowiona została służebność.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że skoro w wyniku decyzji podziałowej doszło do wydzielenia działki pod drogę, której nie sposób przypisać charakteru drogi publicznej, a która nadal pozostaje we władaniu spółki brak jest podstaw do domagania się przez spółkę odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., zatem odmowa ustalenia odszkodowania nie narusza tego przepisu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej orzekające w sprawie organy administracji publicznej ani podejmujący zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd I instancji nie dopuścili się naruszenia art. 153 p.p.s.a. W wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1314/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie przesądził bowiem o charakterze spornej działki, podkreślając brak wyjaśnienia przez organy administracji istotnych okoliczności faktycznych, w tym niedokonanie analizy decyzji podziałowej. Sąd uznał, że w sprawie należało ustalić charakter przedmiotowej drogi, a zatem wyjaśnić, czy ww. działka, określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ulica dojazdowa, faktycznie stanowi drogę publiczną. Za niebudzące akceptacji uznał jedynie Sąd kategorycznie odmawianie statusu drogi publicznej wobec istotnych uchybień postępowania dowodowego.

Wykonując powyższe zalecenia Sądu, Starosta M. przeprowadził m.in. oględziny przedmiotowej działki i ciągu komunikacyjnego drogi dojazdowej, tj. dz. nr [...] i [...] w wyniku których ustalił, że nie stanowi ona urządzonej drogi i brak jest urządzonego zjazdu na drogę publiczną – ul. W. P. . Na wprost potencjalnego zjazdu na drogę publiczną znajdują się bowiem urządzenia techniczne, takie jak słup z lampą oświetleniową, zawór gazowy, studnia kanalizacyjna, barierki i drzewo. Organ zaznaczył, że według oświadczenia przedstawiciela Urzędu Miasta i Gminy M. przedmiotowa działka służy wyłącznie właścicielom działek przyległych i nie jest dostępna ogółowi mieszkańców. Działka ta jako ulica dojazdowa ma ograniczone połączenie z siecią dróg publicznych i nie może być eksploatowana przez nieograniczoną liczbę osób, co wynika z oględzin i mapy ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczył, że do dróg publicznych nie zalicza się dróg, z których korzystać będzie stosunkowo wąski krąg podmiotów uprawnionych. Powyższe okoliczności potwierdzone zostały dodatkowo w znajdującym się w aktach administracyjnych piśmie Burmistrza M. z dnia [...] r., w którym wskazano, że już w umowie nabycia prawa własności, m.in. dz. nr [...] i [...] przez poprzednika prawnego skarżącej, tj. "I." Sp. z o.o., nabywca zobowiązał się do wybudowania na własny koszt infrastruktury technicznej (m.in. dróg i chodników) i miał zapewnić dojazd do działek położonych od strony ul. K. , do których dojazd uniemożliwiła sprzedaż dz. nr [...] i nr [...] , a po wybudowaniu dróg przekazać grunt wraz z budowlami nieodpłatnie na rzecz Gminy M.. Spółka i jej następcy prawni nie wywiązali się jednak z tych zobowiązań. Zdaniem Burmistrza, gdyby na terenie przedmiotowej działki zamierzono urządzić drogę publiczną, to zostałaby ona wydzielona przed sprzedażą i ujęta we właściwy sposób w planie zagospodarowania przestrzennego, który uchwalony został już po podpisaniu powyższej umowy. Z kolei w planach inwestycyjnych zapewniono by środki na budowę drogi i wpisano drogę do wykazu dróg gminnych. Powyższe nie miało jednak miejsca.

Reasumując należy uznać, że wobec faktu, iż nie nastąpiło wydzielenie działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną nie doszło do naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n., a także art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia spółki prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością bez przyznania jej stosownego odszkodowania.

Jako że zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.