Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 146/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 6 ust. 2 art. 10 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I. Z., P. Z. na decyzję E. O. Sp. z o.o. oddział dystrybucji w P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od E. O. Sp. z o.o. oddział dystrybucji w P. na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

I. Z. i P. Z. wnioskiem z dnia 20 czerwca 2016r. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zwrócili się do E. O. Sp. z o.o. w P. o udostępnienie kopii dokumentów dotyczących ograniczenia własności należącej do nich nieruchomości położonej w L., obręb [...] L. , powiat p. , działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy P. – S. M. w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz lokalizacji i budowy linii napowietrznej 15 kV na przedmiotowej nieruchomości. Powyższy wniosek dotyczył w szczególności map projektowych oraz innych map historycznych obrazujących przebieg przedmiotowej linii na nieruchomości, protokołu odbioru technicznego linii, protokołu załączenia linii pod napięcie, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej, decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak również załączników do wskazanych decyzji i protokołów, w tym map obrazujących przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych i wykazów właścicieli nieruchomości.

Dyrektor Oddziału Dystrybucji P. E. O. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] listopada 2016r., znak [...] (nr sprawy [...]), wskazując na art. 10 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 2058 ze zm., obecnie: t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1764 - dalej u.d.i.p.), poinformował, że na działce nr [...] zlokalizowana jest linia napowietrzna średniego napięcia [...] wybudowana w 1946 r. E. O. Sp. z o.o. wskazała, że nie posiada decyzji administracyjnych dotyczących budowy przedmiotowej linii, o których udostępnienie wnioskowano. W pozostałym zakresie odmówiono udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, ze wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę budowy urządzeń posadowionych na nieruchomości położonej w miejscowości P. (P. ) - dz. nr [...], [...], [...] oraz [...], stanowiących własność W. i A. O.. Dalej wskazano, że żądana informacja należy – zgodnie z obowiązującym w E. O. Sp. z o. o. "Wykazem dokumentów zawierających informacje klasy C"– do kategorii informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W tym stanie rzeczy przedmiotowa informacja nie podlega udostępnieniu w trybie przez stronę wnioskowanym, a odmowa udzielenia tej informacji publicznej jest w pełni uzasadniona.

I. Z. i P. Z. reprezentowani przez pełnomocnika złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając, że uzasadnienie decyzji sprowadza się do przytoczenia przepisu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz stwierdzenia, że żądane informacje zgodnie z obowiązującym w E. O. Sp. z o.o. "Wykazem dokumentów zawierających informacje klasy C" należą do kategorii informacji chronionych i objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. W wydanym rozstrzygnięciu nie wskazano jednak interesu jakiego podmiotu jest chroniony poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, ani też dlaczego informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Powyższe nie pozwala na weryfikację twierdzeń E. O. Sp. z o.o. co do zasadności uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa i nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z przepisem art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W dalszej kolejności wskazano, że uzasadnienie wydanej decyzji nie spełnia wymogów ustawowych. W uzasadnieniu wskazano bowiem, że decyzja dotyczy udostępnienia informacji dotyczących nieruchomości położonej w P., obejmującej działki nr [...], [...], [...] i [...], stanowiących własność W. i A. O.. Uzasadnienie decyzji odmownej jest zatem niezgodne z jej sentencją.

Dyrektor Oddziału Dystrybucji P. E. O. Sp. z o.o., pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko i odmawia udostępnienia informacji przyjmując, że żądana informacja należy do kategorii informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W bardzo obszernym uzasadnieniu wskazano, że Spółka podjęła kroki, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), mające na celu zachowanie poufności informacji, umieszczając je w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa obowiązującej w Spółce od 17 marca 2016 r. w "Wykazie dokumentów zawierających informacje klasy C" (dalej jako "wykaz"). Zgodnie z tym wykazem informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią m.in.: dokumentacja budowy linii elektroenergetycznej oraz dokumentacja eksploatacyjna takich linii, umowy handlowe, oferty złożone w toku postępowania regulaminowego oraz informacje sensytywne. Informacje, o których mowa w ww. Wykazie nie podlegają upublicznianiu i stanowią dla przedsiębiorstwa energetycznego szczególną wartość gospodarczą. Wskazano przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6.06.2003 r., sygn. akt IV CKN 211/01 Lex nr 585877, zgodnie z którym informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W związku z powyższym należy uznać, iż E. spełniła ww. warunki, co oznacza, iż miała prawo odmówić udzielenia informacji.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokumenty, które zostały wymienione w Wykazie dokumentów zawierających informację klasy C w większości nie są dokumentami kierowanymi do innych osób, ale stanowią dokumenty tzw. kierownictwa wewnętrznego i nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. E. nie wydaje decyzji administracyjnych. Przedsiębiorstwa energetyczne co do zasady zawierają umowy handlowe, wydają warunki techniczne przyłączenia do sieci energetycznej albo podejmują decyzję w sprawie budowy własnej infrastruktury sieciowej. Trudno jest zatem mówić, iż umowy handlowe czy decyzje w sprawie budowy infrastruktury sieciowej miały być traktowane jako decyzje administracyjne. Zdaniem E. przedsiębiorstwa energetyczne wydają tylko jednego rodzaju "decyzję" w rozumieniu u.d.i.p. to jest warunki techniczne przyłączenia do sieci. Zatem skoro przedsiębiorstwo energetyczne wydaje tylko jednego rodzaju decyzje to uzasadniona była odmowa udostępnienia żądanych dokumentów.

Zwrócono również uwagę na fakt, iż dostęp do warunków technicznych przyłączenia do sieci jest chroniony także ze względu na zawarte w nich informacje sensytywne i postanowienia "Programu zgodności". Program zgodności jest to Program zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu dystrybucyjnego, zatwierdzany przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w związku z art. 9d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 54, poz. 348).

Dalej wskazano, że E. O. Sp. z o.o. jest spółką zależną spółki giełdowej [...] S.A., zatem niektóre informacje mogą stanowić informację poufne w rozumieniu ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, co oznacza, że E. O. Sp. z o.o. objęła tajemnicą przedsiębiorstwa wszystkie umowy handlowe.

Wyjaśniono, że część dokumentów wymienionych w Wykazie dokumentów zawierających informację klasy C miało jedynie charakter korespondencji wewnętrznej, dotyczącej działania spółki i wzajemnych relacji w zakresie podległości służbowej osób zatrudnionych w spółce, nie stanowi informacji publicznej, a jest jednym z "narzędzi" pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu określonych zadań przez pracowników i nie dotyczy sprawy publicznej. Szereg żądanych przez Wnioskodawcę informacji nie dotyczy interesu ogółu, ale jest informacją o sprawach prywatnych, indywidualnych, takich jak kto i kiedy wydał zgodę na postawienie urządzeń energetycznych na gruncie, kto i jakie warunki techniczne przyłączenia do sieci uzyskał, jakie są parametry przyłączenia. Podkreślono, iż po uzyskaniu żądanych informacji Wnioskodawca wejdzie w posiadanie szeregu informacji o majątku i o działalności gospodarczej osób trzecich - właścicieli nieruchomości, przez które przebiegają urządzenia energetyczne [...], co należy uznać za niedopuszczalne.

Zwrócono również uwagę na art. 3 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p. (winno być art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. – uwaga Sądu) i wskazano, że informacja przetworzona wymaga podjęcia w ramach podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia o udostępnienie informacji.

I. Z. i P. Z. reprezentowani przez pełnomocnika złożyli skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie Spółki, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że żądane informacje stanowią informację publiczną a E. O. Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako że wykonuje zadania publiczne jako operator systemu dystrybucyjnego. Dalej skarżący zakwestionowali objęcie wnioskowanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżących nawet gdyby przyjąć, że wnioskowane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa to E. O. Sp. z o.o. nie wykazała tego we właściwy sposób. W skardze wskazano również, że argumentacja dotycząca ustawy o obrocie instrumentami finansowymi nie została w jakikolwiek sposób odniesiona do informacji wnioskowanych przez skarżących, zatem nie może ich zdaniem uzasadniać odmowy udzielenia informacji.

W odpowiedzi na skargę E. O. Sp. z o.o. w P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi ewentualnie umorzenie postępowania. W uzasadnieniu Spółka powtórzyła argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, natomiast w myśl § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli były w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wydane przez E. O. sp. z o.o. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć, jak wynika z ich treści, stanowiły przepisy art. 5 ust. 1, art. 16 i art. 17 u.d.i.p.

Art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących – tak jak w rozpoznawanej sprawie Spółka – organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z tym wszakże zastrzeżeniem, poczynionym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Z treści przywołanych powyżej przepisów wynika expressis verbis, że przepisy te mogą znaleźć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy informacje żądane przez wnioskodawcę stanowią "informację publiczną". Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez "informację publiczną" rozumie się "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Przy tym informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki NSA: z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11; z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., w tym "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych do podmiotów wykonujących zadania publiczne w powyższym rozumieniu zalicza się m.in. przedsiębiorstwa energetyczne i ich wyodrębnione jednostki organizacyjne, np. oddziały (zob. np. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 230/14 – CBOSA). W konsekwencji określone informacje związane z wykonywaniem takich zadań przez przedsiębiorstwa energetyczne, w tym informacje (zwłaszcza decyzje administracyjne) dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na określonej działce, są, co do zasady, uznawane w judykaturze za informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z 12 dnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2753/13; z 3 dnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2263/13; z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/13 – CBOSA).

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

W przedmiotowej sprawie E. O. Sp. z o.o. odmówiła udostępnienia żądanych informacji przyjmując, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednym z takich przepisów jest art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia E. O. Sp. z o.o. w części odnoszącej się do tajemnicy przedsiębiorstwa należy wyjaśnić, że znaczenie tego pojęcia wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorcy. Pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Jak wynika z powyższego na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny – sprowadzający się posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 zob. CBOSA).

Odmawiając udostępnienia żądanej przez skarżących informacji E. O. sp. z o.o. stwierdziła, że podjęła kroki mające na celu zachowanie tej informacji w poufności, umieszczając je w obowiązującym w przedsiębiorstwie "Wykazie dokumentów zawierających informacje klasy C". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 603/15 (CBOSA) stwierdził jednak, że nie jest uzasadnione stanowisko, iż w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, tj. że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że złożone przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. również wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12, wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 321/13, czy wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 50/14 (CBOSA). Oznacza to, że organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy jest obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 765/14, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie E. O. sp. z o.o. nie dokonała analizy zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. Zaniechano więc ustalenia, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej. Nie można więc zweryfikować, czy informacje w postaci map projektowych oraz innych map historycznych obrazujących przebieg przedmiotowej linii na nieruchomości, protokołu odbioru technicznego linii, protokołu załączenia linii pod napięcie, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej, decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak również załączników do wskazanych decyzji i protokołów, w tym map obrazujących przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych i wykazów właścicieli nieruchomości faktycznie zawierają informacje wrażliwe dla przedsiębiorcy, a więc odnoszą się do informacji o charakterze strategicznym dla działalności prowadzonej przez E. O. sp. z o.o.. Zarówno w zaskarżonym rozstrzygnięciu jak i w poprzedzającym ją rozstrzygnięciu nie zawarto uzasadniania, wskazującego w sposób wyczerpujący na konieczność objęcia wnioskowanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Stąd w istocie niemożliwe staje się dokonanie kontroli prawidłowości stanowiska przyjętego przez E. O. sp. z o.o.

Dalej odnosząc się do argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu E. O. Sp. z o.o. w części, w której organ stwierdza, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 u.d.i.p pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną.

Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, iż E. O. Sp. z o.o. przed wydaniem decyzji nie poinformowała skarżących, że informacja publiczna, której się domaga stanowi informację przetworzoną. Spółka nie wezwała również skarżących do wykazania, że uzyskanie żądanej przez nich informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to, iż przedwczesnym jest wydanie decyzji odmownej z powołaniem się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zważyć należy również, iż na podstawie uzasadnień obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. W tym miejscu należy wskazać, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odmawiającego udzielenia wnioskowanej informacji publicznej z powołaniem się na złożony jej charakter winno zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Tym samym E. O. Sp. z o.o. winna wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swe stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej, a nie powielać w tym zakresie jedynie ogólne tezy o złożonym charakterze żądanych informacji, bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku. W orzecznictwie trafnie wskazuje się bowiem, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Czynności, jakie organ obowiązany jest podjąć, aby udostępnić informację mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 19/15).

Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcia, a w szczególności rozstrzygnięcie wydane na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym pojawia się argumentacja o tym, iż żądane informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p., nie zawiera żadnej argumentacji w zakresie wykazania, że informacja publiczna objęta wnioskiem skarżących ma rzeczywiście charakter informacji publicznej przetworzonej. Przede wszystkim z uzasadnienia rozstrzygnięcia ani z akt sprawy nie wynika, czy informacje, których udostępnienia domagali się skarżący znajdują się w jednym zbiorze dokumentów, czy są odnotowywane w rejestrach, jeżeli tak to w jakich i jaki jest ich zakres przedmiotowy, jaką ilość spraw one obejmują, czy są to informacje rozproszone, jeśli tak to w jakich dokumentach należy ich poszukiwać i jaka jest przybliżona liczba tych dokumentów, oraz jakie informacje te dokumenty obejmują, oraz czy ich zakres jest tożsamy z zakresem informacji żądanych przez skarżących. Decyzja wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie jest w tym zakresie nieprecyzyjna, nie wyjaśnia bowiem dostatecznie stanu faktycznego. Stwierdzić należy, że dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informację przetworzoną.

Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia kontrolę Sądu prawidłowości dokonanej przez organ oceny kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wymaga to bowiem właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 971/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 734/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 653/16 - zob. CBOSA), czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 21 u.d.i.p., uchylił oba kwestionowane rozstrzygnięcia (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego go radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (2x17 zł) – łącznie [...] zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy podmiot zobowiązany winien rozpatrzyć wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem wytycznych oraz ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.. Podkreślić przy tym należy, że Sąd w żadnej mierze nie przesądził o sposobie finalnego załatwienia tego wniosku, albowiem charakter uchybień, jakich dopuszczono się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć, uniemożliwił Sądowi dokonanie merytorycznej oceny trafności poglądu, iż w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia żądanych informacji. Ocena taka będzie możliwa dopiero po proceduralnie prawidłowym rozpoznaniu sprawy, a w przypadku powtórnej odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji (w całości albo w części) – dodatkowo po opatrzeniu takiego odmownego rozstrzygnięcia uzasadnieniem odpowiadającym w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 in principio u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.