Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 801/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1 i 2, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39 ust. 4 pkt 1, art. 39a
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. art. 1 i 2, art. 107 par. 3 i 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. U. i J. U. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno-edukacyjnego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Gminy O. solidarnie na rzecz A. U. i J. U. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje ściągnąć od Gminy O. na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) kwotę 100 (sto) złotych tytułem części wpisu sądowego od skargi, którego nie uiścili skarżący.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną [...] - wyrażoną w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. skierowanym do A. U. wnioskującej o zwrot pokrycia kosztów dowożenia dziecka niepełnosprawnego D. U. do Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjnego "Radość życia" w S. (dalej też jako "Ośrodek w S.") za miesiące maj i czerwiec 2021 r. w łącznej kwocie [...]zł - Burmistrz Miasta i Gminy odmówił dokonania zwrotu ww. kwoty.

Uzasadniając dokonaną [...], organ wskazał, że do Urzędu Miasta i Gminy w O. w dniu 15 lipca 2021 r. wpłynął wniosek o zwrot ww. kosztów, do którego przedłożono faktury wystawione przez "ATS" Auto Transport S. A. K. : nr [...] na kwotę [...]zł oraz nr [...] na kwotę [...]zł.

Powołując się na ustawę z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", organ wyjaśnił, że Gmina O. zapewnia dowóz i opiekę w czasie przewozu ucznia do Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego, Centrum Autyzmu i Całościowych Zaburzeń Rozwojowych w Niemienicach (dalej "Ośrodek w Niemienicach"), jako placówki najbliższej i spełniającej wymogi realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu. Organ podtrzymał więc swoje stanowisko wyrażone w pismach uprzednio skierowanych do strony w zakresie realizacji przepisów ustawy - Prawo oświatowe.

Skargę na powyższą czynność Burmistrza Miasta i Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiedli A. U. i J. U., zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej czynności, w tym niewskazanie, że Ośrodek w Niemienicach spełnia zalecenia lekarskie zespołu orzekającego wskazane w orzeczeniu nr [...]/18, znak: PP-P [...]/9/17/18 o potrzebie kształcenia specjalnego D. U. (dalej: "orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego");

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 ustawy poprzez dokonanie błędnej wykładni i zinterpretowanie kryterium "bliskości" bez odniesienia się w sposób należyty do orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego D. U., a w konsekwencji przyjęcie, że gmina nie ma obowiązku zwrotu kosztów dowozu dziecka skarżących do wskazanego we wniosku Ośrodka w S.;

- art. 39a ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawną odmowę zapewnienia córce skarżących bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do wybranego ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, przez brak zorganizowania przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu ucznia do Ośrodka w S., a przede wszystkim przez odmowę zwrotu kosztów poniesionych przez skarżących w związku ze zorganizowaniem przez nich transportu córki do tego Ośrodka.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, stwierdzenie uprawnienia skarżących do zwrotu kosztów dojazdu ich córki z miejsca zamieszkania do Ośrodka w S. i z powrotem, uznanie obowiązku organu do zwrotu tych kosztów w miesiącach maj i czerwiec 2021 r. oraz regularnego zwrotu kosztów poniesionych w związku z takim dowozem do końca roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 21 rok życia. Skarżący wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili stan faktyczny sprawy oraz argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, skarżący podnieśli w szczególności, że organ zaniechał wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i nie kierował się słusznym interesem obywateli. Zdaniem skarżących, organ zignorował ich wniosek oraz zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego oraz pozostałą dokumentację dotyczącą córki (opinię pedagogiczną), a także fakt, że ich córka jest uczennicą Ośrodka w S. od 2009 r. Skarżący zarzucili, że organ kierując się nieuzasadnionym w tym przypadku kryterium bliskości placówki oraz względami ekonomicznymi, bez dokładnego rozważenia stanu sprawy, wieku i potrzeb dziecka niepełnosprawnego zgodnie z przedłożoną dokumentacją, odmówił zwrotu kosztów dowozu ich córki do Ośrodka w S..

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podnieśli w szczególności, że przepisy art. 39a ust. 1 i ust. 4 ustawy stanowią źródło uprawnienia po stronie rodziców dziecka z niepełnosprawnością do zwrotu kosztów dowozu tego dziecka do wybranej przez nich szkoły lub ośrodka, które to z uwagi na charakter prowadzonego w nim kształcenia w najpełniejszy sposób odpowiada potrzebom dziecka. Przy czym nie musi być to ośrodek najbliższy miejsca zamieszkania dziecka, ale ośrodek w którym będzie kontynuować kształcenie i który najpełniej odzwierciedla zalecenia orzekające o potrzebie kształcenia specjalistycznego i opinii pedagogicznej.

Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 39a ust. 4 i ust. 5 ustawy, zwrot kosztów dojazdu następuje na podstawie umowy między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, zawartej w terminie 14 dni od uzyskania informacji o tym, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice i zarzucili, że organ zaniechał zawarcia takiej umowy, mimo posiadanej wiedzy o niepełnosprawności dziecka skarżących. Nadto, mimo przeniesienia ciężaru organizacji transportu na rodziców, organ ten odmówił zwrotu kosztów tego dowozu.

Zdaniem skarżących, wskazania, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka, nie sposób pozostawiać uznaniu administracyjnemu organu, na którym spoczywa obowiązek zapewnienia dowozu, czy też uznaniu kierownictwa placówki szkolnej. Należy bowiem mieć na względzie to, że obowiązek zapewnienia tego dowozu obejmuje swym zakresem odbiorcę wyjątkowego i szczególnego, czyli dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie upośledzenia umysłowego. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Tylko bowiem opinia lekarza stosownej specjalności posiada walor bezstronnego i rzetelnego dowodu. Biorąc pod uwagę stan zdrowia córki skarżących niewskazana jest zmiana szkoły, a zaleca się kontunuowanie prowadzonej terapii w placówce znajomej dziecku od przeszło jedenastu lat.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i przedstawił dodatkowe dokumenty w niniejszej sprawie, w tym Porozumienie o współpracy nr [...]/2020 SOSWN zawarte w dniu 18 czerwca 2020 r. w O. pomiędzy Powiatem Opatowskim – Specjalnym Ośrodkiem Specjalno-Wychowawczym - Centrum Autyzmu i Całościowych Zaburzeń Rozwojowych w Niemienicach a Gminą O..

Organ uznał zarzuty skargi za bezzasadne i wyjaśnił, że czyniąc zadość dyspozycji art. 39a ust. 1 u.p.o., Gmina O. w dniu 18 czerwca 2020 r. zawarła porozumienie o współpracy nr [...]/2020 SOSWN z Powiatem Opatowskim/ Specjalnym Ośrodkiem Szkolno - Wychowawczym - Centrum Autyzmu i Całościowych Zaburzeń Rozwojowych w Niemienicach (dalej w odpowiedzi na skargę "SOSWN"). Przedmiotem tego porozumienia jest m.in. świadczenie na rzecz Gminy O. usługi dowozu i odwozu dzieci niepełnosprawnych do ww. placówki. Powyższe porozumienie zostało podpisane w dniu 18 czerwca 2020 r., po uprzednim wielokrotnym weryfikowaniu przez organ możliwości edukacyjnych dla dzieci niepełnosprawnych. Porozumienie zostało zawarte jeszcze w trakcie roku szkolnego [...], na długo przed rozpoczęciem kolejnego roku szkolnego. O powyższym rodzice dzieci niepełnosprawnych, w tym m.in. skarżący, zostali powiadomieni odrębnym pismem. Organ zauważył, że w treści przedmiotowego pisma rodzice dzieci niepełnosprawnych zostali poinformowani o możliwości sprawdzenia aktualnej szeroko pojętej oferty edukacyjnej i możliwości realizacji obowiązku szkolnego w tej placówce przez cały okres wakacyjny. Informowano również rodziców, w tym skarżących o możliwości skontaktowania się z Dyrektorem SOSWN w celu uzyskania dodatkowych informacji. Z informacji posiadanych przez organ wynika, że skarżący nie skorzystali z możliwości weryfikacji warunków panujących w SOSWN, ani nie kontaktowali się w przedmiotowej sprawie z Dyrektorem SOSWN, ani też z organem.

Zdaniem organu, dopiero gdy szkoła położona najbliżej miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka nie pozwala na realizację zaleceń edukacyjnych zawartych w decyzji o potrzebie kształcenia specjalnego, za zasadne należałoby uznać dowożenie dziecka do szkoły położonej w dalszej odległości od jego miejsca zamieszkania bądź dokonanie zwrotu kosztów przejazdu do tej właśnie placówki. Wbrew twierdzeniu skarżących, decyzja w przedmiocie odmowy dokonania zwrotu kosztów dowożenia niepełnosprawnego dziecka skarżących do wskazanego przez nich ośrodka została podjęta po wnikliwej analizie posiadanej przez organ dokumentacji, a w szczególności orzeczenia nr [...]/18 o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 23 lipca 2018 r. Organ, po dokonaniu analizy szczegółowo wskazanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym orzeczenia córki skarżących, ocenił, że SOSWN ma możliwość realizacji zawartych w tym zakresie zaleceń.

Organ dodał, w odpowiedzi na zarzuty skargi, że jednym z zajęć prowadzonych w SOSWN są zajęcia z logopedii. Z kolei opinia pedagogiczna z dnia 20 lipca 2020 r., o której wspominają skarżący w treści skargi, zawiera wyłącznie stanowisko pracownika Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjnego "Radość życia" w S., bezpośrednio zainteresowanego kontynuowaniem edukacji przez córkę skarżących w danej placówce, i jako takie nie może stanowić podstawy do wydania decyzji.

Organ zaznaczył, że uznając zarzuty podniesione przez skarżących za uzasadnione, w tym zarzut dokonania błędnej wykładni art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 u.p.o., orzeczenie przez Sąd na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. może okazać się przedwczesne.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy

o sygnaturze II SA/Ke 630/21. Pełnomocnik skarżących poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, Sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Burmistrza Miasta i Gminy, polegająca na odmowie zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego - D. U. do Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjnego "Radość Życia" w S. za miesiące maj i czerwiec 2021 r. w łącznej kwocie 1.620 zł.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 lutego 2021 r., sygn. II SA/Bd 1069/20).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

Z powyższego przepisu, jak i art. 39a ustawy, wynika, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę - we własnym zakresie - bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Przy tym wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek wójt gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły.

Interpretacja normy art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy wymaga jej zestawienia z niepełnosprawnością konkretnego dziecka, która to niepełnosprawność może różnić się jej rodzajem, jak i zakresem. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek, który pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14).

W sytuacji, w której organ twierdzi, że realizacja zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, zostanie zapewniona przez inną placówkę, która jest położona bliżej miejsca zamieszkania dziecka, powinien również wykazać, że ta najbliższa (geograficznie) placówka może zapewnić dziecku odpowiednie metody pracy i nauki, dostosowane do stopnia jego niepełnosprawności, dokonując w tym zakresie indywidualnej oceny w świetle w szczególności orzeczenia o niepełnosprawności i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Należy przy tym zauważyć, że ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka powinna być przez organ dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej oraz z uwzględnieniem, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 ustawy musi być realne, zaś uprawnienie to jest ściśle skorelowane z obowiązkiem gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 769/19, wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2021 r., sygn. II SA/Po 398/20).

Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania zgodnego z prawem - niezależnie od formy prawnej załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej) - wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.

W kontrolowanej sprawie brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z zasadami zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno-edukacyjnego nie oznacza, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny wszystkich istotnych jej okoliczności. Czynności z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawie indywidualnej powinny bowiem odnosić się do okoliczności konkretnego przypadku.

W realiach sprawy niniejszej, zaskarżona czynność - wyrażona w piśmie organu z [...] sierpnia 2021 r., nie jest "klasyczną" a zarazem sformalizowaną – jak decyzja administracyjna, formą załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałby zastosowanie przepisy k.p.a. Do tego rodzaju "niedecyzyjnych" czynności organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów k.p.a. określa art. 1 i 2 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej; 7) postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.

Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.), wskazując jednocześnie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, że art. 107 k.p.a., ani inne przepisy k.p.a., nie znajdują wprost zastosowania do zaskarżonej czynności, gdyż czynności tego rodzaju nie są dokonywane w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 209/20 ), że prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej w skrócie: "EKDPA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W akcie tym eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Z art. 18 ust. 1 EKDPA wynika, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDPA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa, marzec 2007 r., s. 34). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie przywołane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w istocie wyznaczają pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego (tak: wskazany wyżej wyrok WSA w Poznaniu oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3264/18, z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2430/17, z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1816/17 – dostępne CBOSA).

Sumując, brak prawidłowego uzasadnienie aktu / czynności z zakresu administracji publicznej stanowiące jego integralną część nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności jak i Sądowi na poznanie motywów jakimi kierował się organ podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie. Do czynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno-edukacyjnego w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady (per analogiam) jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w k.p.a. Wnioskodawcy jako rodzice dziecka niepełnosprawnego maja prawo oczekiwać szczególnie wnikliwego rozpoznania ich sprawy, w tym również wszechstronnego odniesienia się przez organ do wszystkich okoliczności i dowodów istotnych w sprawie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku w sposób lakoniczny, bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w piśmie z dnia 6 sierpnia 2021r. skierowanym do A. U., a informującym o odmowie zwrotu kosztów dowozu D. U. do Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjnego "Radość Życia" w S. za miesiące maj i czerwiec 2021 r., Burmistrz nie dokonał jakiejkolwiek oceny indywidualnego przypadku niepełnosprawnego dziecka skarżących nie odniósł się do dokumentacji dotyczącej jej osoby w kontekście przesłanki "najbliższej szkoły" w przedstawionym powyżej rozumieniu, a jedynie w sposób lakoniczny stwierdził, że Gmina O. zapewnia dowóz i opiekę dziecka do Ośrodka w Niemienicach "jako placówki najbliższej i spełniającej wymogi realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu". Analogicznej treści pisma – według wiedzy posiadanej przez Sąd z urzędu – organ skierował także do rodziców innych dzieci ubiegających się o zwrot kosztów dowozu do Ośrodka w S., co tym bardziej świadczy o braku indywidualnej i pogłębionej oceny każdego przypadku.

Trzeba zwrócić uwagę, że przy dokonywaniu zaskarżonej czynności organ dysponował nie tylko orzeczeniem nr [...]/18 z dnia 23 lipca 2018 r. o potrzebie kształcenia specjalnego D. U., które powinien był – w świetle powyższych wywodów - poddać szczegółowej analizie, ale dysponował także dokumentacją przedłożoną przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2020 r., tj. opinią pedagogiczną z 20 lipca 2020r. i zaświadczeniem psychologa z dnia 10 czerwca 2020 r. (zawarte w aktach sprawy tut. Sądu o sygnaturze II SA/Ke 630/21). Próba odniesienia się do tych dokumentów dokonana w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braku należytego uzasadnienia zaskarżonej czynności. Odpowiedź na skargę stanowi bowiem wyłącznie pismo procesowe, zaś zgodnie z tym co wyżej podniesiono organ powinien poczynić ustalenia istotne dla prawidłowego rozpoznania wniosku przed dokonaniem czynności i dać im wyraz w jej uzasadnieniu, by umożliwić sądowi kontrolę prawidłowości tej czynności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 769/19).

Należy również podnieść, że zdaniem Sądu nie bez znaczenia w zapewnieniu realizacji konstytucyjnego prawa do nauki niepełnosprawnego ucznia pozostają również kwestie związane z jego adaptacją w danej placówce szkolnej, zwłaszcza przy uwzględnieniu rodzaju niepełnosprawności i stwierdzonych schorzeń. Nie wystarczy więc w każdym przypadku powołanie się tylko na okoliczności związane z realizacją zaleceń zawartych w orzeczeniu o kształceniu specjalnym, ale również istotne są kwestie związane z psychofizycznymi cechami ucznia. Okoliczności zatem związane z pogorszeniem się, najogólniej mówiąc, stanu psychicznego dziecka skarżących, wynikłe ze zmiany szkoły, nie mogą zostać zbagatelizowane i ocenione jako nie mające znaczenia dla treści podejmowanej w tym względzie czynności w przedmiocie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu niepełnosprawnego dziecka do określonej placówki szkolnej (por. też wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2021 r., sygn. III SA/Kr 308/20). Niewątpliwym jest zaś, że D. U. jest uczennicą Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjnego "Radość Życia" w S. od 2009 r. (od 4 roku życia), a ze wspomnianej opinii pedagogicznej i zaświadczenia lekarskiego wynika, że dziecko ma zaburzenia adaptacyjne. Stwierdzono u niej niepełnosprawność sprzężoną. Z powodu dużego stresu i trudności w odnalezieniu się w nowych sytuacjach u [...] występują trudne zachowania autoagresywne, niekontrolowane napady płaczu i złości. Objawy te są przejawem regresji, czyli niejako cofnięcia się w rozwoju. Pracuje ona w oparciu o Indywidualny Program Edukacyjno-Terapeutyczny. Trudność sprawia dziecku inicjowanie kontaktów z nowymi osobami, w sytuacjach nowych, nieznanych bywa nieśmiała i wycofana. Wyrywając ją ze znanego jej środowiska, na pewno to nie wpłynie na jej dalszy pozytywny rozwój psychofizyczny.

Nie mogą zatem - w ocenie Sądu – zostać zupełnie pominięte przez organ przy podejmowaniu czynności w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu dziecka do najbliższej szkoły podniesione powyżej kwestie.

Z tych wszystkich powodów jako skutecznie podniesiony okazał się zarzut naruszenia prawa, który zasadzał się na twierdzeniach, że organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, nie uzasadnił zaskarżonej czynności, a zwłaszcza nie wykazał, że Ośrodek w Niemienicach spełnia zalecenia lekarskie wskazane w szczególności w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka skarżących.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie uprawnienia skarżących do zwrotu kosztów dowozu ich dziecka do Ośrodka w S. (art. 146 § 2 p.p.s.a.), oceniając takie żądanie jako przedwczesne wobec braku wyjaśnienia przez organ przesłanek, jakimi się kierował podejmując zaskarżoną czynność. Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Dostrzeżone naruszenie prawa o charakterze procesowym uniemożliwia na tym etapie rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżących o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do Ośrodka w S.. To na organie spoczywa bowiem obowiązek uprzedniej oceny materiału dowodowego i jej wyrażenia w uzasadnieniu czynności, czego w tym przypadku zabrakło.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżących kosztów postępowania złożyły się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w wysokości 240 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł. Sąd ustalił wysokość należnego skarżącym zwrotu kosztów wynagrodzenia reprezentującego ich pełnomocnika poniżej stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd znał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszym przypadku Sąd wziął pod uwagę, że jednocześnie wniesione zostało kilkanaście skarg - w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych do Ośrodka w S. i skargi te są bardzo zbliżonej treści. Tym samym czynności pełnomocnika miały charakter powtarzalny, co odpowiednio pomniejszyło jego nakład pracy. Z tego względu wynagrodzenie przewidziane w rozporządzeniu zostało w tym przypadku zmniejszone o połowę.

Nadto, Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że skarżący domagali się od organu zwrotu kosztów przewozu dziecka do szkoły w konkretnie wskazanej kwocie, skoro organ odmówił zwrotu jakichkolwiek kosztów przewozu, a spór w tej sprawie dotyczył nie wysokości należnego skarżącym zwrotu, ale tego, czy co do zasady ten zwrot należy się skarżącym. jak również uznał, że wpis sądowy od skargi w tej sprawie jest stały i wynosi 200 zł, co w świetle art. 232 § 2 p.p.s.a. spowodowało orzeczenie w punkcie III wyroku o nakazie ściągnięcia brakującej części wpisu sądowego od organu - jako strony zobowiązanej do zwrotu kosztów postępowania wobec uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.).

Przy ponownym podejmowaniu czynności w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu dziecka skarżących za wskazany wyżej okres Burmistrz Miasta i Gminy weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd w analizowanej sprawie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności przy zastosowaniu kryterium "najbliższej szkoły" w świetle przedstawionej wykładni art. 39 ust. 4 ustawy organ uwzględni indywidualne potrzeby dziecka w procesie edukacyjno-terapeutycznym, a następnie uzasadni podjętą czynność w sposób spełniający wyżej wskazane wymagania.