Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6795/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 § 5, art. 125 § 1 pkt 1, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 233 § 1, art. 245
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
article: art. 383 § 1 pkt 5 i 2, art. 383 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 337
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 53/21 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 3. zasądza od Gminy Miejskiej w [...] na rzecz M. S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 53/21 oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr XII/89/2019 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Uchwałą z 5 sierpnia 2019 r. nr XII/89/2019, wydaną na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, § 2, art. 384 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 684 – dalej: k.wyb.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 - dalej u.s.g.), Rada Miejska w [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] M. S. w okręgu wyborczym nr [...] z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy [...].

Z uzasadnienia stanowiącego załącznik do powyższej uchwały wynika, że radny M. S. prowadził działalność gospodarczą (rolniczą) z wykorzystaniem dwóch działek rolnych o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta [...], które to działki stanowią własność Gminy [...]. Fakt wykorzystania wymienionych działek rolnych przez radnego potwierdzają: wniosek M. S. złożony do właściwego miejscowo Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności na rok 2019 oraz złożony w dniu 11 lipca 2019 r. w Urzędzie Miejskim w [...] wniosek o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. W ocenie Rady Miejskiej w [...] powyższa okoliczność stanowiła naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g., który wprowadza generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej działalności gospodarczej. W konsekwencji zaś powyższego, zdaniem organu, koniecznym było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 k.wyb.

M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z 25 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 753/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. S. Sąd uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 24f ust. 1 u.s.g., bowiem M. S. sprawując mandat radnego Rady Miejskiej w [...] prowadził na własny rachunek gospodarstwo rolne z wykorzystaniem między innymi należących do Gminy [...] działek rolnych o nr ewidencyjnych [...] i [...]. Jednocześnie skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 24f ust. 1a u.s.g., to jest nie zaprzestał wykorzystywania mienia gminy w prowadzonej przez siebie działalności, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej M. S. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w [...] nie wykazała w sposób bezsporny, że radny prowadzi działalność gospodarczą (rolniczą) z wykorzystaniem gruntu rolnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Przed podjęciem uchwały, powinna była zweryfikować na podstawie wszelkich dostępnych jej środków, czy spełnione zostały przesłanki z art. 24f ust. 1 u.s.g. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wojewódzki powinien ustalić, czy w dniu objęcia mandatu radnego skarżący prowadził działalność rolniczą z wykorzystaniem mienia Gminy [...] i odnieść się do okoliczności i faktu przekazania przez skarżącego do użytkowania działek rolnych o nr [...] i [...]. Ponadto sąd II instancji zwrócił uwagę, że sąd wojewódzki w ogóle nie ocenił sprawy w aspekcie zachowania terminu do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, o którym mowa w art. 383 § 2 k.wyb. ani wątpliwości dotyczących sposobu głosowania nad porządkiem obrad sesji Rady Miejskiej w [...], podczas której procedowana była zaskarżona uchwała.

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 401/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę M. S. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej w skrócie p.p.s.a., był w niniejszej sprawie związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19.

Sąd podniósł, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki wynikające z norm prawa materialnego nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącemu. Gmina [...] nie wykazała bowiem ponad wszelką wątpliwość, że radny M. S. przed podjęciem uchwały prowadził działalność gospodarczą, w tym wypadku działalność rolniczą z wykorzystaniem gruntu gminnego.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2332/20 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Łodzi.

NSA podkreślił, że w tej sprawie już raz Naczelny Sąd Administracyjny orzekał. W wyroku z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19 NSA uchylił wydany wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 753/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Oznacza to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi był związany poglądem prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19. W tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że w tej sprawie Sąd I instancji powinien uwzględnić oceny i wnioski zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, ocenić status prawny nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] oraz ustalić, czy w dniu objęcia mandatu przez radnego M. S. prowadził on działalność rolniczą z wykorzystywaniem mienia Gminy [...] i w tym zakresie odnieść się do okoliczności i faktu przekazania przez skarżącego M. S. działek rolnych nr [...] i [...] do użytkowania. NSA w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził ponadto, że Rada Miejska w [...] nie wykazała w sposób bezsporny w uzasadnieniu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego M. S. brak prowadzenia działalności gospodarczej (rolniczej) z wykorzystaniem gruntu rolnego Gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Tym samym zobowiązując do ustalenia okoliczności prowadzenia lub braku prowadzenia przez radnego M. S. działalności gospodarczej w dniu objęcia mandatu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający, a tym samym prawidłowe ustalenie stanu faktycznego wymaga jego uzupełnienia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów.

W zaleceniach NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę ma obowiązek ustalenia, czy na datę objęcia mandatu przez radnego M. S. prowadził on działalność gospodarczą (rolniczą) na działkach nr [...] i [...] obręb [...] Miasta [...] oraz czy taką działalność prowadził w okresie trzech miesięcy od daty objęcia mandatu. W tym celu należało się zwrócić się zarówno do Burmistrza [...], jak i Rady Miejskiej w [...] o przedłożenie dokumentów i dowodów dotyczących ww. okoliczności. Sąd I instancji powinien również był ustalić, na jakim etapie jest postępowanie o sygn. akt I Ns 334/19 w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia przez M. S. ww. działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny orzekał już dwa razy. Wyrokiem z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3681/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 753/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Następnie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2332/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 401/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi związany jest poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2332/20.

Sąd I instancji zaznaczył, że stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W myśl natomiast art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 245 k.p.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie prowadzących do oddalenia skargi, polegających na:

a) błędnym przyjęciu, iż w zaistniałym stanie faktycznym nie doszło do przekazania przez skarżącego kasacyjnie z dniem objęcia mandatu radnego gruntów do użytkowania na rzecz J. K., co stoi w oczywistej sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym oświadczeniem J. K. oraz pismami przedłożonymi na zobowiązanie Sądu I instancji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Łódzki Oddział Regionalny;

b) błędnym przyjęciu, że twierdzenia skarżącego w dniu 5 sierpnia 2019 r. na sesji Rady Miejskiej w [...] o tym, iż nie użytkuje działek o nr [...] i [...], gdyż są jego własnością (w związku z zasiedzeniem przedmiotowych nieruchomości) świadczą o tym, iż skarżący te działki faktycznie użytkował, podczas gdy fakt własności nie przesądza o faktycznym użytkowaniu działek, co zresztą skarżący wykazał tzn., że na podstawie umowy użyczenia przekazał ww. nieruchomości w użyczenie J. K. z dniem objęcia mandatu radnego;

c) błędnym przyjęciu, że zdjęcia z drona miejskiego, które wykonane zostały nad przedmiotowymi nieruchomościami w okresie od 27 lutego do 10 kwietnia 2019 r. w związku przygotowaną przez Urząd Miejski w [...] koncepcją tunelu w okolicach ww. działek potwierdzają użytkowanie nieruchomości przez skarżącego, podczas gdy ze zdjęć tych takiego faktu wyprowadzić nie można;

d) błędnym przyjęciu, że skarżący prowadził działalność rolniczą na gruntach gminy tj. działkach nr [...] i [...], co potwierdza - w ocenie Sądu - przyznanie skarżącemu dopłat za 2018 r. również do działek ewidencyjnych nr [...] i [...], podczas gdy dopłaty przyznane skarżącemu w 2018 r. dotyczyły prowadzonej działalności rolniczej za okres 2017 r. (były dopłatami za 2017 r.), zatem za okres, kiedy skarżący nie był radnym i nie dotyczą okresu od dnia objęcia mandatu radnego tj. od dnia 23 listopada 2018 r.;

e) błędnym przyjęciu, że korzystanie przez skarżącego z mienia komunalnego potwierdza wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 złożony w Biurze Powiatowym Łódzkim Wschodnim Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], podczas gdy skarżący dokonał zmiany złożonego wniosku o przyznanie płatności za rok 2019 oraz zmiany złożonego wniosku suszowego polegającej na wykreśleniu z tych wniosków działek nr [...] oraz [...] wskazanych tam wskutek pomyłki systemowej i w zakresie tych nieruchomości skarżący nie otrzymał jakichkolwiek dopłat z tego tytułu począwszy od dnia objęcia mandatu radnego;

f) błędnym przyjęciu, że zmiany złożonego wniosku o przyznanie płatności za rok 2019 oraz zmiany złożonego wniosku suszowego polegającej na wykreśleniu z tych wniosków działek nr [...] oraz [...] przez skarżącego zostały dokonane w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, podczas gdy z materiału dowodowego w sprawie nie można wyprowadzić takiego faktu, a omyłkowe wskazanie działek związane było - co skarżący niejednokrotnie podnosił - z pomyłki systemowej, gdyż skarżący posiada grunty w kilku gminach i w kilku miejscowościach oznaczonymi takimi samymi numerami ewidencyjnymi;

g) błędnym przyjęciu, że twierdzenia skarżącego zawarte w złożonym wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości działek nr [...] i [...] w Sądzie Rejonowym w Brzezinach o posiadaniu przedmiotowych nieruchomości potwierdzają fakt użytkowania ww. nieruchomości po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, podczas gdy sam fakt posiadania samoistnego nie jest równoznaczny z faktycznym użytkowaniem działek, a skarżący - jako posiadacz samoistny ww. działek - miał prawo i przekazał je na podstawie umowy użyczenia z dniem objęcia mandatu radnego J. K.;

h) błędnym przyjęciu, że pisemne oświadczenie J. K. o przekazaniu nieruchomości przez skarżącego jest niewiarygodne i nie potwierdza rzeczywistych okoliczności dotyczących przekazania nieruchomości, podczas gdy jednoznacznie wynika z niego, iż strony zawarły ustną umowę użyczenia ww. nieruchomości z dniem objęcia mandatu radnego przez skarżącego, co pozostaje spójne i logiczne z pozostałym materiałem dowodowym w sprawie, w tym pismami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Łódzkiego Oddziału Regionalnego, a konieczność przedstawienia pisemnego oświadczenia w sprawie umowy użyczenia przed NSA przy "pierwszym" procedowaniu sprawy przed tym Sądem związana była z tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przy "pierwszym" rozpoznawaniu sprawy nie dał wiary oświadczeniu ustnemu i oddalił skargę radnego;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 i 2 k.wyb. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Rada Miejska w [...] wykazała w sposób bezsporny, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzi do wniosku, iż radny M. S. takiej działalności nie prowadził i brak było podstaw do wygaszenia mandatu radnego skarżącemu, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

3. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości toczącego się przed Sądem Rejonowym w Brzezinach, sygn. akt: I Ns 334/19, podczas gdy w ocenie skarżącego doszło do zasiedzenia nieruchomości przez niego (z mocy prawa) najpóźniej z dniem 2 stycznia 2010 r. i w takiej sytuacji sąd administracyjny powinien oczekiwać na orzeczenie sprawy przez sąd cywilny w tym przedmiocie, zgodnie z wytycznymi wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt: II OSK 2332/20.

Niezależnie od powyższych zarzutów, z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., powyższemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez:

a) jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym taka okoliczność nie zachodzi, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na uchwałę organu w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego;

b) błędną wykładnię i przyjęcie, że wypełnienie dyspozycji ww. przepisu nie jest uzależnione od tego, czy w związku z prowadzeniem działalności z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny sprawuje mandat, uzyskuje on dochód lub inne osobiste korzyści, podczas gdy ww. przepis znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, w której występuje element zarobkowości i korzystania z mienia komunalnego na zasadach uprzywilejowanych w stosunku do innych mieszkańców, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na uchwałę organu w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego;

2. art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 337 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt posiadania przez skarżącego nieruchomości podnoszony przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości przez zasiedzenie równoznaczny jest z faktycznym użytkowaniem działek o nr [...] i [...], podczas gdy z przepisu art. 337 k.c. jednoznacznie wynika, iż posiadacz samoistny może oddać rzecz do używania osobie trzeciej, a przez to nie traci statusu posiadacza, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uznania, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i oddalenia skargi;

3. art. 383 § 2 k.wyb. poprzez podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego z dniem 5 sierpnia 2019 r., podczas gdy przepis wprowadza termin jednego miesiąca do podjęcia takiej uchwały od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, który to termin bezskutecznie upłynął z dniem 23 marca 2019 r.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r., nr XII/89/2019, w całości.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj.:

1) uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Brzezinach z dnia 5 lipca 2021 r., sygn. akt: I Ns 334/19, postanawiającego zabezpieczyć wniosek o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie nieruchomości: działki nr [...] położonej w [...], przy ulicy [...], [...], objętej księgą wieczystą nr [...], działki nr [...], ul. [...], [...], objętej księgą wieczystą nr [...] przez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania w/w nieruchomości przez uczestnika Gminę [...], na fakt uprawdopodobnienia faktu zasiedzenia nieruchomości przez skarżącego i wykazania interesu prawnego; przesłanek, jakimi kierował się Sąd Rejonowy w Brzezinach przy wydaniu ww. postanowienia; podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania;

2) pisma J. K. z dnia 9 czerwca 2021 r.,

3) pisma Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2021 r,

4) pisma J. K. z dnia 6 lipca 2021 r.,

5) pisma Gminy [...] z dnia 9 lipca 2021 r.,

6) pisma J. K. z dnia 26 lipca 2021 r.

- wszystkich na fakt użytkowania działek o nr [...] i [...] przez J. K.; korespondencji prowadzonej przez organ z J. K. celem wezwania J. K. do wydania przedmiotowych nieruchomości; przyznania przez organ faktu użytkowania ww. działek przez J. K., nie zaś przez skarżącego.

Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości działek nr [...] i [...] (obecnie [...]) toczącej się z wniosku M. S. przy udziale Gminy [...], sygn. akt: I Ns 334/19, przed Sądem Rejonowym w Brzezinach I Wydziałem Cywilnym.

Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, oddalenie zgłoszonych wniosków dowodowych, oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., mając na względzie dokumenty załączone przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wraz ze skargą kasacyjną, Gmina [...] wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:

1) pisma Gminy [...] z dnia 27.05.2021 r. wraz z potwierdzeniem odbioru,

2) postanowienia Sądu Rejonowego w Brzezinach z dnia 21 września 2021 r. w przedmiocie zmiany zaskarżonego postanowienia i oddalenia wniosku M. S. o zabezpieczenie, na okoliczności opisane w uzasadnieniu do niniejszego pisma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 245 k.p.c.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Jednak w niniejszej sprawie okoliczności takie nie zaistniały. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Sąd I instancji.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w świetle treści ewidencji gruntów działki ewidencyjne nr [...] (po podziale: [...]) i nr [...] (po podziale: [...]) są oznaczone jako własność Gminy [...]. Nie jest także sporne, że były one przedmiotem umów dzierżawy zawieranych z ojcem skarżącego - J. S. Jak wynika z protokołu z przeprowadzonej w dniu 17 sierpnia 2017 r. rozmowy pracownika Urzędu Miejskiego w [...] ze skarżącym na okoliczność użytkowania na cele rolnicze działek o nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta [...], skarżący po śmierci ojca w 2001 r. uzyskał "ustną zgodę Gminy [...]" na użytkowanie przedmiotowych działek, do momentu upomnienia się o nie przez Gminę, w zamian za utrzymywanie ziemi w dobrej kulturze rolnej. Sam oświadczył, że nie pamięta kto udzielił takiej zgody z ramienia Gminy [...] oraz nie ma wiedzy, czy jest zawarta umowa pisemna dzierżawy ww. nieruchomości. Dalej skarżący wyraził gotowość utrzymywania takiego stanu rzeczy, jak również wystąpienia z wnioskiem o zawarcie nieodpłatnej umowy dzierżawy przedmiotowych nieruchomości. Jeżeli Gmina nie zdecydowałaby się na powyższą umowę, miał wnioskować o utrzymanie przez Gminę [...] nieruchomości w dobrej kulturze rolnej (koszenie zarastających chwastów), gdyż dzierżawi działkę sąsiednią nr [...] obręb [...] miasta [...]. Zatem posiadanie przedmiotowych działek miało charakter posiadania zależnego, stosowanie zaś do treści art. 337 Kodeksu cywilnego posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne.

Z niepodważonych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący M. S. został radnym Rady Miejskiej w [...] w kadencji na lata 2018 - 2023.

Jak zasadnie uznał Sąd I instancji na dzień złożenia ślubowania w dniu 23 listopada 2018 r. skarżący był podmiotem, który na działkach nr [...] i nr [...], stanowiących własność Gminy [...], prowadził działalność rolniczą, co potwierdza przyznanie skarżącemu dopłat za 2018 r. także na owe działki. Pomimo złożenia ślubowania skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na ww. działkach w okresie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Sąd ustalił także na podstawie dokumentów otrzymanych od Dyrektora ŁOR ARiMR w Łodzi, że do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] dopłaty w 2018 r. przyznano M. S. Użytkowanie działek potwierdzają zdjęcia z drona z dnia 27 lutego 2019 r. oraz z dnia 10 kwietnia 2019 r.

Wnioskiem z dnia 9 lipca 2019 r., który wpłynął do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 11 lipca 2019 r. M. S. wystąpił o oszacowanie szkód przez komisję w gospodarstwie rolnym, powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (suszy). Do wniosku załączył "Wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 złożony w Biurze Powiatowym Łódzkie Wschodnie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]", z którego wynika, iż obejmuje on dopłaty także na działki o numerach: [...] i [...] stanowiące własność Gminy [...].

Wprawdzie w piśmie z dnia 24 lipca 2019 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 29 lipca 2019 r. skarżący poinformował Urząd Miejski w [...] o zmianie wniosku o oszacowanie szkód oraz wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 złożonym do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez wykreślenie z tych wniosków działek o nr [...] i o nr [...]. Jednakże, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, działania te zostały podjęte przez skarżącego już po wszczęciu przez Urząd Miasta [...] czynności wyjaśniających, bowiem już pismem z dnia 23 lipca 2019 r. Dyrektor Wydziału Inwestycji i Rozwoju Gospodarczego poinformował Burmistrza [...], że podczas weryfikacji wniosku o oszacowanie szkód przez komisję stwierdzono, iż radny M. S. użytkuje w sposób bezpodstawny działki rolne o nr ewidencyjnym [...] oraz [...], obręb [...] [...] - miasto, stanowiące własność Gminy [...]., a pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. Burmistrz [...] zwrócił się do M. S. z prośbą o udzielenie odpowiedzi, czy użytkował i użytkuje w chwili obecnej działki nr [...] i nr [...], stanowiące własność Gminy [...]. To, że działki te są uprawiane

Jednocześnie dopiero w skardze kasacyjnej z dnia 31 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego ujawnił i wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenia i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. oświadczenia J. K. z 30 października 2019 r. na okoliczność przekazania przez skarżącego J. K. działek nr [...] i nr [...] do używania z dniem objęcia przez skarżącego mandatu radnego. Pełnomocnik załączył powyższe oświadczenie J. K. z dnia 30 października 2019 r. do skargi kasacyjnej. W powyższym oświadczeniu J. K. oświadczył, że z dniem 23 listopada 2018 r., na podstawie ustnej umowy użyczył od M. S. nieruchomości oznaczone nr [...] oraz [...] położone w [...], oraz że ww. nieruchomości odtąd są przez niego użytkowane do dnia dzisiejszego.

Ustalenie Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego są rzetelne, spójne, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Nie sposób im zarzucić dowolności, czy błędów w ustalenia faktycznych. Wręcz przeciwnie - z materiału tego wynika, że to działania skarżącego podejmowane post factum są ukierunkowane na ukształtowanie stanu faktycznego odmiennego od tego, który rzeczywiście miał miejsce. Podejmował on działania i przedstawiał okoliczności, które miały uzasadniać tezę, że nie korzystał on z mienia komunalnego w prowadzonej działalności przez siebie rolniczej po złożeniu ślubowania. Nie czynił jednak tego w sposób jasny, przejrzysty, spójny z innymi dowodami oraz zasadami doświadczenia życiowego. W konsekwencji żadne z okoliczności lub dowodów przedstawionych przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Są one "dawkowane", działania skarżącego były podejmowane dopiero po ujawnieniu faktu, że skarżący pomimo złożenia ślubowania radnego nadal prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Jako symptomatyczny wskazać należy nagłe ujawnienie w październiku 2019 r. faktu użyczenia tych działek M. S. i to od 23 listopada 2018 r. (!) Okoliczność ta w świetle doświadczenia życiowego oraz zaistniałych wcześniej faktów - jak choćby możliwość wskazania tego faktu już w odpowiedzi na pismo Burmistrza [...] z dnia 27 czerwca 2019 r., czy w wyjaśnieniach na posiedzeniu Rady Miejskiej w [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r. - jest niewiarygodna.

Natomiast jako zasadny ocenić należy zarzut związany z naruszeniem art. 383 § 2 k.wyb. Otóż NSA w wyroku z 11 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3681/19 wydanym w tej sprawie zawarł ocenę prawną, że termin wskazany w tym przepisie "ma charakter materialny i nie podlega wydłużeniu ani przywróceniu. Jego upływ powoduje powstanie określonych skutków prawnych z mocy prawa. Mianowicie w sytuacji, gdy organ gminy wbrew wspomnianemu obowiązkowi nie podejmuje prawnie nakazanych działań, obowiązkiem ustawowym wojewody jest wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Organem w pierwszym rzędzie uprawnionym, a zarazem obowiązanym do podjęcia decyzji w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego jest rada gminy. Dopiero jeśli rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 k.w. nie podejmuje uchwały, w zakresie stwierdzającym wygaśniecie mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. W zaistniałym stanie faktycznym należy podkreślić, że radny złożył ślubowanie w dniu 23 listopada 2018 r., zaś uchwała o wygaszeniu mandatu została podjęta w dniu 5 sierpnia 2019 r. Skoro w ocenie Rady Miejskiej w [...] podstawa wygaśnięcia mandatu istniała, jeszcze zanim skarżący nabył i objął mandat radnego to termin miesięczny, mając na uwadze brzmienie art. 24f ust. 1, należałoby liczyć od dnia 23 lutego 2019 r., który upłynął w dniu 23 marca 2019 r." Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

W konsekwencji stwierdzając, że skarżący M. S. prowadził działalność gospodarczą (rolniczą) z wykorzystaniem dwóch działek rolnych o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta [...], które to działki stanowiły własność Gminy [...] oraz będąc związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3681/19, uznać należy, że Rada Miejskiej w [...] mogła podjąć stosowną uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego do dnia 23 marca 2019 r. Tymczasem zaskarżona uchwała nr XII/89/2019 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego podjęta została w dniu 5 sierpnia 2019 r., a więc po upływie wskazanego przez NSA w wyroku z 11 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3681/19 terminu do jej podjęcia. Dlatego też zaistniała przesłanka do uchylenia zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, na podstawie na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. w zw. z 94 ust. 1 u.s.g.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.