Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2494/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 233/14 w sprawie ze skargi W. w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji członka Zgromadzenia, członka Zarządu, członka Komisji Rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie W. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 233/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi W.Z.W. i K. w W. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji członka Zgromadzenia, członka Zarządu, członka Komisji Rewizyjnej innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie W.Z.W. i K..

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej także: u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Zgromadzenia W.Z.W. i K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji członka Zgromadzenia, członka Zarządu, członka Komisji Rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie W.Z.W. i K..

Zdaniem Wojewody uchwała ta podjęta została z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Jako podstawę prawną zakwestionowanej uchwały powołano § 10 ust. 12 Statutu W.Z.W. i K. (Dz. Urz. Woj. Wałbrzyskiego z 1995 r. Nr 19, poz. 92), z którego wynika, że do właściwości Zgromadzenia Związku należy ustalanie wynagrodzenia członkom Zarządu i innych organów Związku. W uchwale ustalono wynagrodzenie, jako ekwiwalent za pracę wykonywaną na rzecz Związku z tytułu pełnienia funkcji: członka Zgromadzenia – 380 zł brutto za udział w posiedzeniu (§ 1 uchwały); członka Zarządu - 760 zł brutto za udział w posiedzeniu (§ 2 uchwały); członka Komisji Rewizyjnej i innych komisji powołanych przez Zgromadzenie - 380 zł brutto za udział w posiedzeniu (§ 3 uchwały); Przewodniczącego Zgromadzenia - 1.900 zł brutto, jako ekwiwalent za wykonywaną pracę na rzecz Związku (§ 4 uchwały).

Wojewoda stwierdził, że Zgromadzenie W.Z.W. i K. już wcześniej, w dniu [...] lutego 1997 r. podjęło uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia diet dla członków Zgromadzenia, Zarządu, Komisji Rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie, Przewodniczącego Zgromadzenia W.Z.W. i K. w W.. Wojewoda Dolnośląski wniósł na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W skardze zarzucono uchwale istotne naruszenie art. 69 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w zw. z art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (t.j. Dz .U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.). Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 714/13) Sąd stwierdził, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Zgromadzenie Związku w uzasadnieniu do uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazało, że: "Zaskarżona uchwała mówiła wprost o dietach, a nie wynagrodzeniach, a zasadą jest, że wynagrodzenie wynika z konkretnego indywidualnego stosunku prawnego łączącego strony. Stosunek pracy wynika z umowy o pracę, aktu mianowania, powołania czy też z wyboru (...) Zgromadzenie W.Z.W. i K. niniejszą uchwałą ustala wynagrodzenie członkom organów Związku, jako ekwiwalent za wykonywaną pracą na rzecz Związku."

Na pytanie Wojewody, czy nawiązano, a jeśli tak, to w oparciu o jaką podstawę prawną, stosunek pracy z Przewodniczącym Zarządu Związku, pozostałymi członkami Zarządu, członkami Zgromadzenia Związku, Przewodniczącym Zgromadzenia Związku i czy ewentualny stosunek pracy z Przewodniczącym Zarządu Związku oraz pozostałymi członkami Zarządu Związku nawiązano na podstawie wyboru, Przewodniczący Zgromadzenia Związku wyjaśnił, że z Przewodniczącym Zarządu Związku został nawiązany stosunek pracy z wyboru. Z pozostałymi członkami Zarządu, członkami Zgromadzenia i Przewodniczącym Zgromadzenia W.Z.W. i K., nie nawiązano natomiast stosunku pracy.

Wojewoda stwierdził, że uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy o pracownikach samorządowych, w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Organ powołał art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu - jeżeli statut związku tak stanowi. Według Wojewody oznacza to, że wszyscy członkowie zarządu związku międzygminnego mogą być zatrudnieni, jako pracownicy samorządowi, jeśli statut związku tak stanowi. W takiej sytuacji za pracę w zarządzie związku pobierają wynagrodzenie na zasadach określonych w przepisach. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1050 ze zm.) reguluje w II Tabeli Załącznika Nr 3 wynagrodzenie wyłącznie dla przewodniczącego zarządu związku, zastępcy przewodniczącego zarządu związku oraz pozostałych członków zarządu związku, dla których stosunek pracy nawiązano na podstawie wyboru.

Zdaniem Wojewody statut Związku przewiduje możliwość zatrudnienia członków Zarządu w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru. Zgodnie z § 21 ust. 2 statutu, wyboru Zarządu dokonuje się spośród członków Zgromadzenia. Tylko Przewodniczący Zarządu Związku został zatrudniony na podstawie wyboru uchwałą Nr [...] Zgromadzenia Związku z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Zarządu W.Z.W. i K.. Jego wynagrodzenie reguluje uchwała Nr [...] Zgromadzenia Związku z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Związku. Pozostali członkowie Zarządu Związku są nieetatowi. Zgodnie z obowiązującym prawem nie przysługuje im więc wynagrodzenie za udział w posiedzeniach Zarządu. Według organu nadzoru, Zgromadzenie Związku nie posiada kompetencji do określenia wynagrodzenia członków Zgromadzenia Związku, Przewodniczącego Zgromadzenia Związku, a także członków Komisji Rewizyjnej i innych komisji powołanych przez Zgromadzenie Związku. Brak jest bowiem normy materialnoprawnej powszechnie obowiązującej upoważniającej organ stanowiący związku międzygminnego do przyznawania tym osobom wynagrodzenia.

Wojewoda stwierdził, że członkom Zgromadzenia Związku oraz członkom Komisji Zgromadzenia nie przysługuje wynagrodzenie za udział w posiedzeniach z uwagi na to, że nie są oni pracownikami. Zasiadanie w kolegialnym organie, czy komisji nie kreuje bowiem stosunku pracy. Zgromadzenie Związku nie posiada również kompetencji do ustalenia i przyznania diet dla członków wskazanych w uchwale organów i komisji związku międzygminnego. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r., który dotyczy uchwały Zgromadzenia W.Z.W. i K. z dnia [...] lutego 1997 r. Nr [...] w sprawie ustalenia diet dla członków Zgromadzenia, Zarządu, Komisji Rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie, Przewodniczącego Zgromadzenia W.Z.W. i K. w W.. Sąd w tym wyroku wskazał, odnosząc się do członków zgromadzenia związku, że: "należałoby przyjąć zasadę, że wyznaczone w ten sposób osoby pełnią tą funkcję społecznie. (...) trzeba nadto zauważyć, że zasadą jest, że wynagrodzenie wynika z konkretnego, indywidualnego stosunku prawnego łączącego strony, a jeśli chodzi o stosunek pracy - wynika z umowy o pracę, aktu mianowania, powołania czy też z wyboru." Powołując ten wyrok Wojewoda stwierdził, że z członkami Zgromadzenia Związku, Przewodniczącym Zgromadzenia Związku, nieetatowymi członkami Zarządu Związku, członkami Komisji Rewizyjnej i innych komisji Zgromadzenia Związku nie nawiązano stosunku pracy. Brak jest więc podstawy prawnej do przyznania i ustalenia wynagrodzenia.

Wojewoda powołał się na art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Każde działanie organu władzy, w tym także zgromadzenia związku międzygminnego, musi więc mieć oparcie w obowiązującym prawie, w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmowany jest pogląd o zakazie domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że Zgromadzenie Związku działało bez podstawy prawnej rangi ustawowej do uregulowania kwestii wynagrodzenia dla członków organów i komisji związku międzygminnego. Stanowi to istotne naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, określonej w art. 7 Konstytucji RP, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy o pracownikach samorządowych.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez W. Z. W. i K.

Skarżący powołał art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej także: u.s.g.), który stanowi, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Według § 10 ust. 2 statutu Związku do kompetencji Zgromadzenia należy także wybór i odwoływanie Zarządu oraz określanie zasad i warunków zatrudniania jego członków. Według § 19 ust. 1 i 5 statutu Zgromadzenie Związku powołuje Komisję Rewizyjną i inne stałe i doraźne komisje. W § 10 ust. 12 Statutu Związku przyznano Zgromadzeniu Związku kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom Zarządu i innych organów Związku. Zdaniem Związku nie jest więc niezbędne wprowadzanie do Statutu Związku dodatkowych regulacji stanowiących podstawę przyznania wynagrodzeń członkom organów Związku.

Związek podkreślił, że art. 69 ust. 3 u.s.g. w zw. z § 10 ust. 12 Statutu Związku stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia zakwestionowanej uchwały, jeśli wziąć pod uwagę, że żaden przepis rozdziału 7 tej ustawy nie reguluje kwestii ustalania wynagrodzeń dla członków organów związku międzygminnego. Artykuł 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych reguluje natomiast formy prawne nawiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym. Według art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d tej ustawy zatrudnienie na podstawie wyboru w związkach jednostek samorządu terytorialnego obejmuje: przewodniczącego zarządu związku i pozostałych członków zarządu i ma podstawę w stwierdzeniu "jeżeli statut związku tak stanowi." Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy odsyła do statutu związku. Zatrudnienie na podstawie wyboru przewodniczącego zarządu i pozostałych członków zarządu związku międzygminnego, jako pracowników samorządowych może więc nastąpić w oparciu o postanowienia statutu związku, przepisy ustawy o pracownikach samorządowych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz. U. 2013 r. poz. 1050 ze zm.) zawierającego wykaz stanowisk, warunki i sposób wynagradzania pracowników samorządowych.

Skarżący stwierdził jednak, że zatrudnianie w związku międzygminnym w oparciu o przepisy o pracownikach samorządowych nie jest jedyną dopuszczalną formą zatrudnienia w organach związku. Prawo nie zabrania bowiem zatrudniania pracowników w związkach międzygminnych na podstawie umów cywilnoprawnych. Osoba, z którą zawarto tego typu umowę, nie jest pracownikiem samorządowym i nie stosują się do niej zasady wynikające z ustawy o pracownikach samorządowych oraz z innych przepisów prawa pracy (np. dotyczące minimalnego wynagrodzenia, czasu pracy, wypłaty tzw. trzynastki, urlopów wypoczynkowych itp.).

Zgodnie z art. 22 Kodeksu pracy przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Zatrudnienie w takich warunkach jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Artykuł 69 ust. 3 u.s.g. stanowi, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Statut W.Z.W. i K. w § 10 ust. 12 przyznaje Zgromadzeniu Związku kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom Zarządu i innych organów Związku. Wobec tego nie jest niezbędne wprowadzanie do Statutu Związku dodatkowych jednostek redakcyjnych regulujących formy prawne stanowiące podstawę przyznania wynagrodzeń członkom organów Związku.

Artykuł 69 ust. 3 u.s.g. w zw. z § 10 ust. 12 Statutu Związku stanowi zatem wystarczającą podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały zaskarżonej w trybie nadzoru, przy uwzględnieniu, że żaden przepis Rozdziału 7 tej ustawy nie reguluje kwestii ustalania wynagrodzeń dla członków organów związku międzygminnego. Badana uchwała nie rozstrzyga o zatrudnieniu danej osoby. Nie określa podstawy ani formy zatrudnienia. Ustala jedynie warunki płacowe, na jakich mogą być zatrudnione wymienione w niej osoby.

Skarżący podzielił pogląd organu nadzoru, że ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych nie wymieniają wśród pracowników samorządowych członków zgromadzenia związku międzygminnego oraz członków komisji rewizyjnej i innych komisji stałych i doraźnych powołanych przez zgromadzenie związku. Nie ujmują ich w wykazach stanowisk oraz w warunkach wynagradzania pracowników samorządowych. Osoby te nie wykonują bowiem typowych czynności urzędniczych, a zakres ich zadań nie jest uregulowany w regulaminie Biura Związku i ich zadania nie są przypisane do komórek organizacyjnych Biura Związku. Wykonują one czynności związane z prowadzeniem spraw, zarządzaniem i reprezentowaniem oraz nadzorowaniem i kontrolowaniem Związku. Skoro nie są to pracownicy samorządowi, mogą być oni "nieetatowymi" pracownikami związku, wynagradzanymi z tytułu pełnienia funkcji w związku w oparciu o inne przepisy obwiązującego prawa. Stąd zgromadzenie związku ma prawo ustalić im z tego tytułu wynagrodzenie.

Samo ustalenie w uchwale zgromadzenia stawek wynagrodzenia nie stanowi jeszcze podstawy do ich wypłacenia. Podstawę do wypłaty wynagrodzenia stanowi spełnienie przesłanek łączącego strony stosunku prawnego. Związek uznał za bezzasadne twierdzenie, że członkowie organów związku międzygminnego niezatrudnieni w związku w oparciu o przepisy o pracownikach samorządowych, mogą pełnić swoje funkcje w związku jedynie nieodpłatnie. Artykuł 36 ustawy o pracownikach samorządowych, art. 22 Kodeksu pracy i art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego przewidują prawo do wynagrodzenia, jako ekwiwalentu za świadczoną pracę lub za wykonywane czynności. Pełnienie funkcji w organach związku międzygminnego wynikające z przepisu ustawy, czy na podstawie wyboru, ma charakter wyróżnienia wynikającego z zaufania i przekonania o posiadanych przez wybranego reprezentanta gminy kompetencjach do pełnienia tej funkcji. Z tym kłóci się więc dolegliwość w postaci niemożności przyznania wynagrodzenia za wysiłek i czas przeznaczony na pełnienie funkcji w związku, tym bardziej, że ustawodawca w żadnym przepisie nie stwierdził wprost, że za pełnienie funkcji w organach związku międzygminnego wynagrodzenie nie przysługuje.

Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wr 136/10), według którego kwoty wypłacane członkom organów związku należy traktować, jako przychody z działalności wykonywanej osobiście, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.d.f. tj. przychody otrzymywane przez osoby, niezależnie od sposobu ich powoływania, należące do składu zarządów, rad nadzorczych, komisji lub innych organów stanowiących osób prawnych (art. 13 pkt 7 u.p.d.f.). Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II FSK 1908/10), który potwierdził stanowisko Sądu I instancji i uznał wynagrodzenie przyznane przez Zgromadzenie Związku, w oparciu o § 10 ust. 12 Statutu Związku, członkom Zarządu za udział w posiedzeniach Zarządu, jako ekwiwalent za wykonaną pracę na rzecz Związku.

Powołanie przez obydwa Sądy przepisu art. 13 pkt 7 u.p.d.f. odróżnia te wynagrodzenia od wynagrodzeń ze stosunku pracy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i w 4 u.p.d.f. i od wynagrodzeń z umów zlecenia i umów o dzieło, o których mowa w art. 13 pkt 8 u.p.d.f. Przepis art. 13 pkt 7 u.p.d.f. dotyczy wynagrodzenia z tytułu uczestnictwa w organach osób prawnych, bez bliższego określenia tych osób. Ma on zatem zastosowanie także do uczestnictwa w organach związku międzygminnego posiadającego osobowość prawną, skoro nie wyłącza w żaden sposób tej osoby prawnej z zakresu stosowania tego przepisu. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że wskazane przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. 2012 r. poz. 361 ze zm.) nie mają sprawie zastosowania w rozpatrywanej sprawie, skoro ustawa ta dotyczy m.in. wynagrodzeń za pracę i z umów cywilnoprawnych oraz diet radnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 233/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem oceny jest uchwała związku międzygminnego, do której zgodnie z art. 99 ust. 1a u.s.g. stosuje się odpowiednio przepisy o nadzorze nad gminami. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 7 P.p.s.a. kontrola nad działalnością administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów związków międzygminnych. W przedmiotowej uchwale Zgromadzenia Związku, zdaniem Sądu, nie występują wady i uchybienia stwierdzone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Stronami rozpatrywanej przez Sąd sprawy są organy publiczne, czyli z jednej strony, Zgromadzenie W.Z.W. i K., jako organ jednostki samorządowej, którego działalność jest nadzorowana, a z drugiej strony, Wojewoda jako organ nadzoru. W stosunkach między tymi organami oraz wobec podejmowanych przez nie działań obowiązuje zasada zawarta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wynika z tego, że podmiot publiczny może czynić jedynie to, na co mu prawo zezwala. Przepisy prawa publicznego należy interpretować ściśle, w sposób niedopuszczający analogii, czy wykładni rozszerzającej. Zasada ta odniesiona do nadzoru wyrażona jest w art. 87 w zw. z art. 99 ust. 1a u.s.g., według którego organy nadzoru mogą wkraczać w działalność związku międzygminnego tylko w przypadkach określonych ustawami.

W przedmiotowej sprawie sporne między stronami jest to, czy w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zgromadzenie Związku mogło podjąć zakwestionowaną uchwałę na podstawie § 10 ust. 12 Statutu Związku, według którego do właściwości Zgromadzenia Związku należy ustalanie wynagrodzenia członkom Zarządu Związku i innych organów Związku. Sąd stwierdził, że podziela pogląd stron, iż uchwalone zakwestionowaną uchwałą świadczenia na rzecz członków organów związku nie mają charakteru diet. Zostało to już bowiem ustalone w powołanym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 714/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podziela pogląd wyrażony w powołanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wr 136/10), który trafnie przyjął, że kwoty wypłacane członkom organów związku należy traktować nie jako diety, gdyż nie mają one charakteru obowiązków społecznych, lecz jako przychody z działalności wykonywanej osobiście, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 361, dalej: u.p.d.f.), czyli przychody otrzymywane przez osoby, niezależnie od sposobu ich powoływania, należące do składu zarządów, rad nadzorczych, komisji lub innych organów stanowiących osób prawnych (art. 13 pkt 7 u.p.d.f.). Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II FSK 1908/10). Sądy obydwu instancji uznały wynagrodzenie przyznane przez Zgromadzenie Związku na podstawie § 10 ust. 12 Statutu Związku członkom Zarządu za udział w posiedzeniach Zarządu, jako ekwiwalent za wykonaną pracę na rzecz Związku.

Między stronami jest niesporne, że przedmiotem zakwestionowanej uchwały nie jest wynagrodzenie członków organów Związku za pracę w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych. Nie są oni bowiem pracownikami samorządowymi. Skoro tak jest, to uchwała nie może naruszać przepisów ustawy o pracownikach samorządowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił także poglądu organu nadzoru, że ustawa o pracownikach samorządowych stanowi jedyną możliwą podstawę prawną do przyznawania wynagrodzenia, a gdy brak jest takiej podstawy, członkowie organów niebędący pracownikami samorządowymi związku powinni działać społecznie. Między członkami organów związku a związkiem istnieje więź prawna, wynikająca z art. 70 i 73 u.s.g. W skład zgromadzenia wchodzą z mocy prawa wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1). Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2). Zgodnie z art. 73 u.s.g. zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (ust. 2) O ile statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku (ust. 3). Z tytułu zasiadania w organach związku ich członkowie wykonują obowiązki ustawowe i statutowe związku, za co Zgromadzenie Związku w ramach jego właściwości przyznało im stosowne wynagrodzenie, które w tym przypadku należy rozumieć szeroko, nie tylko jako ekwiwalent wynikający ze stosunku pracy. Członkowie organów związku wykonują bowiem czynności związane z uczestnictwem w tych organach, takie jak prowadzenie spraw, zarządzanie, reprezentowanie, kontrolowanie. Zdaniem Sądu, w związku z tym wystarczającą podstawą prawną do takiej regulacji jest powołany w uchwale § 10 ust. 12 Statutu Związku. Stąd też argumenty organu nadzoru, zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i w odpowiedzi na skargę, mające uzasadnić rozstrzygnięcie aktu nadzorczego, w świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu, nie mogły zostać uwzględnione.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył Wojewoda Dolnośląski podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 233, poz. 1458 ze zm.) w zw. z tabelą II załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1050 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie wynika z niego, że z tytułu pełnienia funkcji w organach związku międzygminnego przewodniczącemu zarządu związku międzygminnego oraz pozostałym członkom zarządu związku międzygminnego, z którymi nawiązano stosunek pracy na podstawie wyboru nie można przyznać wynagrodzenia oraz, że nie stanowi naruszenia tego przepisu podjęcie uchwały Zgromadzenia W.Z.W. i K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji Zgromadzenia członka Komisji Rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie W.Z.W. i K.,

2) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 233, poz. 1458 ze zm.) poprzez przyjecie, że Zgromadzenie W.Z.W. i K. było uprawnione do ustalenia wynagrodzenia nieetatowym członkom Zarządu W.Z.W. i K., członkom Komisji Rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie mimo braku wśród obowiązujących przepisów prawa przepisów rangi ustawowej, które wyposażałyby organ stanowiący związku międzygminnego w tego rodzaju kompetencję oraz mimo tego, że z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych jednoznacznie wynika, że wynagrodzenie może zostać przyznane jedynie przewodniczącemu zarządu związku międzygminnego i innym członkom zarządu zawiązku międzygminnego, z którymi nawiązano stosunek pracy na podstawie wyboru o ile taką możliwość przewiduje statut związku,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie i niewyjaśnienie w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia, szczególnie w zakresie uznania, że: uchwała Zgromadzenia W.Z.W. i K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nie narusza art. 4 ust. 1 pkt 1lit. d ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, że:

– wynagrodzenie przyznane członkom organów związku międzygminnego nie musi wynikać ze stosunku pracy, ale może mieć inne podstawy prawne,

– zgromadzenie związku międzygminnego ma kompetencję do przyznawania tego rodzaju wynagrodzenia członkom organów zarządu międzygminnego również tym niepozostającycm w stosunku pracy z wyboru,

– argumenty podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem Wojewody, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, a zwłaszcza art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b stając na stanowisku, że nie wynika z niego, iż z tytułu pełnienia funkcji w organach zarządu związku międzygminnego wynagrodzenie może zostać przyznane przewodniczącemu zarządu związku międzygminnego oraz pozostałym członkom zarządu związku międzygminnego, z którymi nawiązano stosunek pracy na podstawie wyboru oraz, że nie stanowi jego naruszenia uchwała Zgromadzenia Związku Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. W ocenie Wojewody z przepisów tej ustawy z uwzględnieniem tabeli II załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników jednoznacznie wynika, że ustalenie wysokości wynagrodzenia przewodniczącego zarządu związku międzygminnego oraz pozostałych członków tego zarządu jest możliwe tylko w przypadku nawiązania z tymi osobami stosunku pracy na postawie wyboru, o ile rozwiązanie takie przewiduje statut związku. Skoro stosunek pracy na podstawie wyboru nawiązany został tylko z przewodniczącym Zarządu Związku, to nie ma podstaw prawnych do ustalania wynagrodzenia oraz innych świadczeń dla pozostałych "nieetatowych" członków Zarządu Związku. W odniesieniu do członków Zgromadzenia Związku, Komisji Rewizyjnej, czy innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie Związku, brak jest w ogóle przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę prawną ustalania im wynagrodzenia, czy też innych świadczeń. W ocenie Wojewody, gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość ustalania przez zgromadzenie związku międzygminnego wynagrodzenia również "nieetatowych" członków zarządu lub innych członków zgromadzenia, to uczyniłby to w formie jednoznacznych regulacji prawnych. Tymczasem wolą ustawodawcy było wprowadzenie możliwości zawarcia stosunku pracy jedynie z członkami zarządu związku międzygminnego.

Błędne jest, zdaniem Wojewody, stanowisko Sądu I instancji, że skoro członkowie organów Związku nie są pracownikami samorządowymi, to uchwała Zgromadzenia Związku z dnia [...] grudnia 2013 r. nie może naruszać przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Uchwała ta została bowiem podjęta z pominięciem przez organ stanowiący istotnych ograniczeń kompetencyjnych wynikających z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, w szczególności z jej art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d i w tym zakresie przepis ten naruszyła.

Niezasadnie, zdaniem Wojewody, Sąd I instancji uznał, że przyznane członkom organów Związku wynagrodzenie należy rozumieć szeroko, a nie tylko jako ekwiwalent wynikający ze stosunku pracy. Pozostaje ono w sprzeczności z uzasadnieniem uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym stwierdzono, że "zasadą jest, że wynagrodzenie wynika z konkretnego indywidualnego stosunku łączącego strony. Stosunek pracy wynika z umowy, aktu mianowania, powołania, czy też wyboru. (...) Zgromadzenie W.Z.W. i K. niniejszą uchwałą ustala wynagrodzenie członkom organów Związku, jako ekwiwalent za wykonywaną pracę na rzecz Związku". Sąd nie sprecyzował przy tym, jak jeszcze inaczej należałoby rozumieć pojęcie wynagrodzenia i na podstawie jakich przepisów rangi ustawowej miałoby następować jego ustalenie przez zgromadzenie związku międzygminnego.

Nie znajduje uzasadnienia, zdaniem Wojewody, pogląd Sądu I instancji, że skoro członkowie organów związku międzygminnego wykonują określone czynności związane z uczestnictwem w tych organach, takie jak prowadzenie spraw, zarządzanie, reprezentowanie, czy kontrolowanie, to "należy im się" stosowne wynagrodzenie, niekoniecznie związane z istnieniem stosunku pracy. Pogląd ten nie opiera się na przepisach prawa. Nadto pogląd ten nie uwzględnia konsekwencji składu zgromadzenia związku gminnego obejmującego wójtów gmin uczestniczących w związku, a także w określonych przypadkach, zastępców wójtów i radnych. Ustawodawca stworzył bowiem w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prawne możliwości kształtowania ewentualnych świadczeń za nakład pracy w zgromadzeniu związku międzygminnego. Fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia radę art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Analogicznie może być kształtowane wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady, w ramach powierzonych jej zadań i przyznanych kompetencji (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). W sytuacji, gdy działalność w związku międzygminnym podejmują inni przedstawiciele wyznaczeni przez radę właściwej gminy należałoby przyjąć, zdaniem Wojewody, że osoby te powinny pełnić tę funkcję społecznie.

Wojewoda stwierdził, że zakwestionować należy słuszność stanowiska Sądu I instancji, że § 10 pkt 12 Statutu Związku jest wystarczającą podstawą do wprowadzenia regulacji zawartej w uchwale Zgromadzenia Związku z dnia [...] grudnia 2013 r.

Wojewoda wskazał, że w 2002 r. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], która zawierała § 10 pkt 12 o analogicznej treści jak Statut Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 maja 2004 r., sygn. akt II Sa/Wr oddalając skargę dotyczącą § 10 pkt 12 stwierdził, że "chodzi raczej o swoiste "wynagrodzenie" z tytułu udziału w posiedzeniach zgromadzenia i organu wykonawczego związku, które powinno być utożsamiane z dietami radnych i z instytucją zwrotu kosztów, w rozumieniu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda podniósł, że przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem uchwały Zgromadzenia Związku z dnia [...] grudnia 2013 r. nie powinien być brany pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 136/10, w którym uznano, że kwoty wypłacane członkom organów związku należy traktować nie jako diety, lecz jako przychody z działalności wykonywanej osobiście. Sąd wydając ten wyrok nie rozważał zgodności z prawem i charakteru kwot wypłacanych członkom organów związku międzygminnego tylko konsekwencje podatkowe tego faktu i prawidłowość działania organów podatkowych.

Wojewoda stwierdził, że art. 7 Konstytucji RP stanowi, iż organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z zasady tej wynika zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakaz, by wszelkie działania oparte były na wyraźnej podstawie kompetencyjnej. W ocenie Wojewody, wśród obowiązujących przepisów brak jest przepisu rangi ustawowej zawierającego normę kompetencyjną uprawniającą zgromadzenie związku międzygminnego do ustalania wynagrodzenia nieetatowym członkom zarządu związku międzygminnego, członkom zgromadzenia związku międzygminnego, komisji rewizyjnej oraz innych komisji powołanych przez zgromadzenie związku międzygminnego. Za taki przepis nie może być uznany § 10 pkt 12 Statutu Związku. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w wyroku z dnia 4 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2894/02. Wyrokiem tym Sąd rozstrzygnął skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wałbrzychu z dnia [...] października 2002 r., Nr [...] w przedmiocie przyjęcia statutu Z. W. i K. W skardze podnoszony był zarzut nieważności § 10 pkt 12 tej uchwały, zgodnie z którym do zadań Zgromadzenia Związku należy ustalanie wynagrodzenia, członkom zarządu oraz innych organów Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu uznając, że "chodzi tu raczej o swoiste "wynagrodzenie" z tytułu udziału w posiedzeniach zgromadzenia i organu wykonawczego, które powinno być utożsamiane z dietami i z instytucją zwrotu kosztów, w rozumieniu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym".

Zdaniem Wojewody, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia ustawowych wymogów. Sąd I instancji ograniczył się jedynie do przedstawienia swojego poglądu w sprawie nie uzasadniając go pod względem prawnym. W szczególności nie wiadomo na podstawie jakich norm prawnych wynikających z prawa materialnego Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że "ustawa o pracownikach samorządowych stanowi jedyną podstawę prawną do przyznawania wynagrodzenia, a gdy brak takiej podstawy, członkowie organów, którzy nie są pracownikami samorządowymi powinni działać społecznie. Nie wiadomo też dlaczego Sąd I instancji uznał, że wynagrodzenie przyznane członkom organów Związku "należy rozumieć szeroko, nie tylko jako ekwiwalent wynikający ze stosunku pracy". Sąd I instancji, nie uzasadnił w sposób należyty dlaczego nie uwzględnił argumentów organu nadzoru zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i dlaczego uchwała Zgromadzenia Związku z dnia 30 grudnia 2013 r. nie narusza art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Z. W. i K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Dolnośląskiego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Aczkolwiek zgodzić należy się z podniesionym w skardze kasacyjnym zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty podstawy prawnej wydanego wyroku. Argumentacja Sądu I instancji jest rzeczywiście dość pobieżna, a częściowo błędna, to jednak naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie było naruszeniem na tyle istotnym, by mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zasadnie bowiem stwierdził, że samoistną podstawą prawną wydania uchwały Zgromadzenia W.Z.W. i K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. mógł być § 10 ust. 12 Statutu W.Z.W. i K.. Wprawdzie argumentacja Sądu I instancji sprowadza się do jednego zdania zawartego w uzasadnieniu wyroku, że Statut ten mógł być podstawą wydania kontrolowanej przez ten Sąd uchwały, to jednak nie zmienia to faktu, że stanowisko Sądu w tej kwestii jest słuszne.

Statut W.Z.W. i K. jest prawem miejscowym. Wprawdzie w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.) statuty związków międzygminnych nie zostały określone, jako akty prawa miejscowego jednakże okoliczność ta nie przesądza o tym, że statut związku międzygminnego nie jest aktem prawa miejscowego. Za uznaniem statutu związku międzygminnego za akt prawa miejscowego przemawia wykładnia systemowa przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych oraz organizacji urzędów i instytucji gminnych.

Z art. 64 ust. 1 ww. ustawy wynika, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin (ust. 2). Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (ust. 3). Art. 69 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, zwane dalej zgromadzeniem. W zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (ust. 2). Do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy(ust. 3).

Skoro formę aktu prawa miejscowego przybrać muszą uregulowania związane wewnętrznym ustrojem gminy oraz jej jednostek pomocniczych oraz uregulowania związane z organizacją urzędów i instytucji gminnych, to formę aktu prawa miejscowego musi przyjąć też statut związku międzygminnego. Nie można uznać, że ustrój gminy musi być uregulowany w formie aktu prawa miejscowego zaś ustrój związku międzygminnego, który przejmuje część zadań publicznoprawnych gminy takiej formy nie musiałby przyjmować. Zwrócić należy uwagę na fakt, że skoro do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, to oznacza to, że zgromadzenie związku może też stanowić przepisy prawa miejscowego.

Wyróżnienie w art. 13 pkt 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych statutów związków międzygminnych oraz statutów związków powiatów wynika ze szczególnego trybu uchwalania tych aktów. Statut związku międzygminnego uchwalany jest przez kilka gmin.

Statut W.Z.W. i K. opublikowany został w Dzienniku Urzędowym Województwa Wałbrzyskiego z dnia 4 grudnia 1995 r., Nr 15, poz. 82 ze zm.). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Źródłem uprawnień może wiec być nie tylko ustawa, ale również akt prawa miejscowego.

Z § 10 ust. 12 Statutu W.Z.W. i K. wynika, że do właściwości Zgromadzenia Związku należy ustalanie wynagrodzenia członkom Zarządu i innych organów związku. W oparciu o ten przepis Zgromadzenie Związku mogło podjąć uchwałę regulującą kwestie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji członka Zgromadzenia, członka Zarządu, członka Komisji Rewizyjnej innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie W.Z.W. i K..

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, który odwołując się do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2894/02 twierdzi, że § 10 ust. 12 Statutu Związku nie dotyczy uprawnienia do ustalania wynagrodzenia, tylko do ustalania diet i zwrotu kosztów.

Po pierwsze, jak wynika z treści tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosił się do § 10 pkt 15 Statutu, a nie jak to wskazał w skardze kasacyjnej Wojewoda do § 10 pkt 12 Statutu.

Po drugie, wyrok ten nie był przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaprezentowana w tym wyroku interpretacja sformułowania "Ustalanie wynagrodzenia członkom Zarządu i innych organów Związku" nie jest wiążąca dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie. Z § 10 pkt 12 Statutu jednoznacznie wynika, że do właściwości Zgromadzenia Związku należy ustalanie wynagrodzenia członkom Zarządu i innych Organów Związku. Nie ma uzasadnionych podstaw do nadawania słowu "wynagrodzenie" użytemu w Statucie znaczenia odmiennego od znaczenia, które jest powszechnie przyjęte.

Podsumowując tę część rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że § 10 ust. 12 Statutu W.Z.W. i K. jest prawem miejscowym i mógł być samodzielną podstawą do wydania uchwały Zgromadzenia W.Z.W. i K. z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...]. Dopóki przepis ten nie zostanie wyeliminowany ze Statutu nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia Zgromadzenia do wydania tego rodzaju uchwały.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit d ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 233, poz. 1458 ze zm.) oraz tabelą II załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r., w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1050 ze zm.) mogą być kierowane do aktu prawa miejscowego, jakim jest Statut Związku, który był podstawą wydania ww. uchwały, nie zaś do tej uchwały. Statut ten dając Zgromadzeniu uprawnienie do ustalania wynagrodzenia członkom Zarządu i innych Organów Związku w swej treści nie określa, że ustalając wynagrodzenie Zgromadzenie musi respektować wymóg wynikający z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit d ustawy o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Uchwale Zgromadzenia nie można tym samym zarzucić, że narusza ona te przepisy.

Zgodzić należy się z Wojewodą, że niezasadnym było powoływanie się przez Sąd na argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wr 136/10. W wyroku tym Sąd zajmował się bowiem wyłącznie kwalifikacją otrzymywanych przez członków organów związku przychodów pod kątem przepisów prawa podatkowego. Bezpośrednie powoływanie się przez Sąd I instancji na tę argumentację w związku z dokonywaniem oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody było nieuzasadnione. Okoliczność ta nie mogła być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok ten odpowiada prawu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.