Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 149/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i d, art. 10 ust. 5, art. 10 ust. 2 pkt 6 i 9, art. 11 ust. 5 pkt 1, art. 19 ust. 1, art. 32 ust 1, art. 29
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 53,54
journal: Dz.U. 2015 poz 1777
law: Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.
article: art. 16 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładwski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1230/18 w sprawie ze skarg M.K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]" oraz na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz M.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1230/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi M.K. (skarżąca) na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]" i skargi M.K. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]" stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]" w całości oraz stwierdził niezgodność z prawem uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]", a także zasądził zwrot kosztów postępowania oraz zwrócił skarżącej nadpłacony wpis sądowy od skargi.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

naruszeniu prawa materialnego, a to norm ujętych w:

a) art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz lit. d, art. 10 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym stwierdzeniu, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, gdy tymczasem ze względu na wejście ich w życie na ostatnim etapie procedury zakończonej z podjęciem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]", nie powinny być stosowane w ramach przedmiotowej procedury;

b) art. 11 ust. 5 pkt i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w ramach procedury zakończonej podjęciem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]", ze względu na wprowadzone zmiany do treści dokumentu Studium, niezbędne było uzyskanie ponownego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...];

c) art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. została podjęta z naruszeniem tego przepisu;

d) art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że elektrownie wiatrowe nie mogą zostać zaliczone do inwestycji celu publicznego;

e) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że wskazane przez Sąd naruszenia zasad i trybu sporządzenia studium, powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w całości oraz stwierdzeniem niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r.;

f) art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię I niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w ramach procedury związanej z podjęciem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]" niezbędne było powtórzenie czynności określonych w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w większym zakresie niż zostało to przez organy dokonane, a także poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie było możliwe usunięcie stwierdzonych przez Sąd wad uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w trybie jej zmiany,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszeniu przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w całości oraz stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., w szczególności poprzez:

- brak wyjaśnienia, dlaczego w ocenie Sądu stwierdzone nieprawidłowości dotyczące wskazanych powyżej uchwał miały istotny charakter, który mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniał zakwestionowanie zaskarżonych uchwał przez sąd administracyjny;

- brak wyjaśnienia, dlaczego w ocenie Sądu stwierdzone nieprawidłowości dotyczące wskazanych powyżej uchwał powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w całości, a nie jedynie w części, a także dlaczego przedmiotowe uchybienia stanowiły podstawę do stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r.;

- brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd nie ograniczył się jedynie do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w części, mając na uwadze okoliczność, że materiaInoprawna legitymacja skarżącej ograniczała się w niniejszej sprawie jedynie do posiadanych przez nią nieruchomości;

b) naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c, lit. d, art. 10 ust. 5, art. 11 ust. 5 pkt i, art. 10 ust. 2 pkt 6 i 9 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uwzględnienie złożonych skarg i stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy [...]" w całości oraz stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]", podczas gdy skargi powinny podlegać oddaleniu, ewentualnie skutkować zakwestionowaniem powyższych uchwał w części,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, że obowiązek przeprowadzenia analizy finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy oraz bilansu, o których jest mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz lit. d, art. 10 ust. 5 u.p.z.p. został wprowadzony ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Powyższa nowelizacja weszła w życie 18 listopada 2015 roku, a więc na ostatnim etapie prowadzenia procedury uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy [...], która wszczęta została [...] listopada 2013 r., kiedy podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Wskazała, że ustawa o rewitalizacji nie zawiera jednoznacznych przepisów przejściowych wskazujących na to, jakie przepisy należy stosować do postępowań prowadzonych w sprawie uchwalenia Studium, które wszczęte zostały przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów. Tym samym, w jej ocenie, ustalenie jakie przepisy należy stosować do prowadzonych postępowań musi zostać dokonane poprzez zastosowanie stosownych wykładni przepisów prawa.

Zdaniem Gminy w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do stosowania przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowelizacji, na co wskazuje treść art. 53 ustawy o rewitalizacji, który nakazuje stosować przepisy art. 33 do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących nieruchomości, które w wyniku wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 25, znalazły się na obszarze Specjalnej Strefy Rewitalizacji, jeżeli nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie tej uchwały i równoczesny brak podobnej regulacji w zakresie innych postępowań. Wyjaśniła, iż gdyby ustawodawca uznał, że we wszystkich sprawach miałyby być stosowane przepisy nowe to nie wprowadziłby regulacji zawartej w art. 53. Jednocześnie zwróciła uwagę na zasadę wyrażoną w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. (OTK-A 2006/10/149, Dz. U. z 2006 r. Nr 206, poz. 1522) milczenia ustawodawcy.

Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że z obowiązujących przepisów nie wynika bezwzględny obowiązek ponawiania czynności związanych z uchwaleniem Studium w przypadku dokonania zmian w jego projekcie. Jednocześnie zwróciła uwagę, że wprowadzone do projektu Studium zmiany, które w ocenie Sądu powinny zostać ponownie uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], nie miały istotnego zakresu. Ponadto w ramach przeprowadzonej następnie procedury zmiany Studium zakończonej podjęciem uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. organ uzyskał pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na dokonane zmiany w dokumencie Studium, zatem gdyby nawet w ramach procedury planistycznej wystąpiono ponownie o uzgodnienie treści Studium to Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] i tak uzgodniłby wprowadzone zmiany. Gmina zaakcentowała również, że brak ponownego uzgodnienia dotyczył jedynie niewielkiego fragmentu obszaru objętego uchwałą, zatem Sąd powinien był rozważyć czy w sprawie nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w części.

W ocenie Gminy także braku określenia obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem jeżeli nawet przedmiotowy brak stanowi uchybienie to nie może ono zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie zasad sporządzenia studium.

Odnosząc się zaś do kwestii zaliczenia elektrowni wiatrowych do inwestycji celu publicznego skarżąca podniosła, iż kwestia ta nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie. Niemniej jednak, w jej ocenie, nawet gdyby uznać, iż stanowisko Sądu I instancji jest w omawianym zakresie uzasadnione, to przedmiotowe uchybienie nie powinno stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Jednocześnie zwróciła uwagę na treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że nie każde uchybienie może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności Studium w całości lub w części, bowiem tylko uchybienie o kwalifikowanych charakterze może skutkować takim rozstrzygnięciem. Sąd administracyjny dokonując oceny stwierdzonych przez siebie uchybień w zakresie zasad i procedury sporządzenia studium powinien mieć również na uwadze charakter dokumentu studium i związane z tym negatywne dla gminy konsekwencje, jakie wiązać się będą ze stwierdzeniem jego nieważności. Sąd powinien zatem każdorazowo dokonać wyważenia istotności stwierdzonych nieprawidłowości oraz skutków związanych z wykluczeniem z obrotu prawnego uchwalonego studium. Zdaniem Gminy w przedmiotowej sprawie Sąd nie rozważył, czy przedmiotowe uchybienia mają na tyle istotny charakter, iż ich zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wskazała, iż należy mieć na uwadze, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu lub studium, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu lub studium, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Przeciwne rozumienie wskazanego przepisu, w ocenie Gminy, prowadzi do sytuacji, w której skarga nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu.

Podniosła, że należy przede wszystkim zauważyć, że zaskarżona uchwała była procedowana w celu usunięcia stwierdzonych przez organ nadzoru nieprawidłowości w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy [...]", zatem z tego też powodu w ramach przeprowadzonej procedury organy ograniczyły się do dokonania tych czynności, które były niezbędne do osiągnięcia tego celu. Mając zaś na uwadze niewielki zakres dokonywanych uzupełnień i modyfikacji nie było w sprawie konieczne powtórzenie całej procedury związanej z uchwaleniem nowego studium lub jego zmiany, w tym do ponownego wyznaczenia terminu do składania wniosków do projektu uchwały (art. 28 ust. 2 u.p.z.p.).

W ocenie organu wbrew twierdzeniom Sądu I instancji wady poprzedniej uchwały w sprawie Studium, które skutkowały stwierdzeniem nieważności ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] w całości przez Sąd, nie wyłączały możliwości ich eliminacji w drodze jej zmiany. Zwróciła uwagę, że w szczególności nie sprzeciwiają się temu argumenty wskazane w uzasadnieniu wyroku, które dotyczą tego, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały pierwotnej uchwała zmieniająca będzie miała walor jedynie kadłubowy, wykazujący się brakiem integralności materialnoprawnej. Zwróciła uwagę, iż powyższe dotyczy każdej zmiany uchwały, nie tylko uchwały, której dotyczy niniejsze postępowanie, zaś możliwość dokonywania zmiany uchwały w drodze podjęcia uchwały zmieniającej nie jest kwestionowana zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zwróciła uwagę, że art. 53 ustawy o rewitalizacji odnosi się do stosowania nowych przepisów, które weszły w życie z dniem 18 listopada 2015 r. do procedur administracyjnych wszczętych po dniu wejścia życie tej ustawy i dokonanych tą ustawa zmian jest absurdem. Jednocześnie podniosła, że fakt, iż gmina przeprowadza procedurę administracyjną latami, nie zwalnia jej z obowiązku stosowania znowelizowanych przepisów.

Wskazując na orzecznictwo podniosła, iż bez wątpienia Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że poszerzenie terenów przeznaczonych do zainwestowania (oznaczonych czerwona obwiednia na rysunku Studium podczas drugiego wyłożenia) w granicach otuliny Parku Krajobrazowego [...], w wyniku uwzględnienia uwag wniesionych podczas pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu projektu przedmiotowego studium może naruszać cele ochrony tej formy ochrony przyrody, o czym wspomniał RDOŚ w swoim piśmie. W jej ocenie, pomimo braku jednoznacznych nakazów ustawowych w zakresie ponawiania czynności procedury planistycznej studium, niedopuszczalne jest dowolne zmienianie projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag, bez uzyskania ostatecznego stanowiska organu właściwego w sprawach ochrony przyrody, bowiem takie działanie organu naruszyło jednocześnie istotnie tryb sporządzania studium i materialne zasady sporządzania studium. W konsekwencji zaś nawet uzyskanie przez gminę pozytywnych uzgodnień RDOŚ do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], nie ma żadnego znaczenia, bowiem spowodowało stwierdzenie nieważności uchwał przez Sąd.

Zwróciła również uwagę, że zawarte w jednostce 29.3 tekstu Studium "wytyczne" w żaden sposób nie spełniają wymagań art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., bowiem nie wskazują jednoznacznie obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy. Ponadto zawierają normy otwarte nakładające na organy gminy dodatkowe czynności nie wynikające z aktualnie obowiązującego prawa w tym zakresie. W jej ocenie, Sąd słusznie wskazał, iż w kontrolowanym Studium zamieszczono wytyczne, co do kolejności realizacji planów na terenie gminy, co z kolei narusza normę art. 32 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca zwróciła także uwagę, że art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje enumeratywnie wyliczone cele publiczne, które stanowią zamknięty katalog, w związku z tym niniejszy przepis nie może być interpretowany rozszerzająco, zatem aby dane przedsięwzięcie inwestycyjne mogło być zaliczone do inwestycji celu publicznego niniejsze przesłanki muszą być spełnione łącznie. Tym samym gmina nieprawidłowo zaliczyła farmy wiatrowe do inwestycji celu publicznego w treści Studium jako sprzeczne z przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu jego uchwalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i d u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że powyższe przepisy nie mają w sprawie zastosowania, albowiem weszły one w życie na ostatnim etapie procedury planistycznej, to jest w dniu 18 listopada 2015 r., a uchwała dotycząca zmiany Studium została podjęta w dniu [...] lutego 2016 r. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy zgodnie z art. 53 ustawy o rewitalizacji, która znowelizowała ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej należy stosować przepisy dotychczasowe.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777) dokonano zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz dodano art. 10 ust. 5, których zastosowanie w sprawie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. (w brzmieniu w dacie przyjęcia kontrolowanej uchwały) w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniając w szczególności: analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne; prognozy demograficzne, w tym uwzgledniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego; możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy; bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:

a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego,

b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Art. 10 ust. 5 u.p.z.p. określa zagadnienia, które muszą zostać ujęte przy sporządzaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. I tak dla przykładu formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy.

Przywołany przez skarżącą kasacyjnie przepis intertemporalny art. 53 ustawy o rewitalizacji nie dotyczy zmian dokonanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany art. 53 ustawy o rewitalizacji stanowi, że "Przepisy art. 33 stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących nieruchomości, które w wyniku wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 25, znalazły się na obszarze Specjalnej Strefy Rewitalizacji, jeżeli nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie tej uchwały". Art. 33 ustawy o rewitalizacji dotyczy zaspokojenia roszczeń majątkowych własności nieruchomości położonych na obszarze Specjalnej Strefy Rewitalizacji. W odniesieniu do zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawa o rewitalizacji nie zawierała przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 54 ustawy o rewitalizacji zmiany w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszły w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia ustawy, a więc w dniu 18 listopada 2015 r. Skoro ustawa nowelizująca nie zawierała żadnych przepisów przejściowych (wprowadzających) to zmiany w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywały z datą wejścia ich w życie. Nie można więc przyjąć za usprawiedliwione wyjaśnień skarżącej Gminy, że z uwagi na okoliczność, iż uchwała została podjęta [...] lutego 2016 r., to obowiązujące wówczas przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jej nie dotyczyły. Za odstąpieniem od stosowania znowelizowanych przepisów nie przemawiają też żadne racje systemowe ani aksjologiczne. Celem wprowadzonych zmian, w odniesieniu do przepisów zakwestionowanych w skardze kasacyjnej, było wprowadzenie narzędzi stwarzających warunki dla prawidłowego gospodarowania przestrzenią. Przy czym istotne jest, że zmiana Studium dotyczyła całej gminy, zasadnie więc Sąd I instancji wywiódł, że zachodziły przesłanki do wykonania bilansu terenów zgodnie w wymaganiami zawartymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 11 ust. 5 pkt i u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że ze względu na wprowadzone zmiany do treści studium niezbędne było uzyskanie ponownego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Przechodząc do oceny tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że tryb sporządzania studium odnosi się do czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium a skończywszy na uchwaleniu studium, które to czynności przewidziane są w przepisach u.p.z.p. Sekwencje czynności podejmowanych przy sporządzaniu studium określa treść art. 11 u.p.z.p. Przy czym ani ten przepis, ani inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują, jak czyni to ustawodawca w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu, czy też ponowienia uzgodnień. Wprawdzie potrzeby ponowienia uzgodnień nie można wykluczyć, jednakże braku takiego ponowienia nie można w każdym przypadku traktować jako naruszenie trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 936/12). Zwrócić bowiem należy uwagę, że skoro ustawodawca nie przewidział obowiązku ponowienia czynności, o których mowa w art. 11 u.p.z.p. w odniesieniu do projektu studium, to ponowienie tych czynność należy traktować jako wyjątek od zasady, pamiętając, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie studium stanowi nie naruszenie trybu jego sporządzania, ale naruszenie kwalifikowane mające charakter istotny. Oceniając czy taka konieczność zachodzi należy mieć na względzie przede wszystkim charakter zmian jakie nastąpiły w projekcie studium. Zgodzić należy się z stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w świetle powołanych przepisów dokonanie zmian w projekcie studium w zakresie wyznaczenia nowych terenów przeznaczonych do zainwestowania w granicach Otuliny Parku Krajobrazowego [...] przemawiało za koniecznością ponowienia uzgodnienia. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020, poz. 55, dalej u.o.p.) projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Brak więc ponownego uzgodnienia projektu zmiany Studium z RDOŚ w [...], w sytuacji wyznaczenia nowych terenów w granicach otuliny parku krajobrazowego należało uznać za istotne naruszenie trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że porównując treść postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ w [...], który wywodził, że ekspansja terenów budowlanych oraz zawężenie i zamykanie korytarzy ekologicznych, łączących kompleksy lasów i otwartych terenów rolnych jest niezgodne z celami ochrony Parku Krajobrazowego [...] z poszerzeniem terenów przeznaczonych do zainwestowania w wyniku uwzględnienia uwag wniesionych podczas pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium może naruszać cele ochrony tej formy przyrody.

Na ocenę powyższej okoliczności nie może mieć wpływu fakt, że w ramach kolejnej procedury zmiany Studium zakończonej podjęciem uchwały z dnia [...] maja 2017 r. RDOŚ w [...] uzgodnił powyższe zmiany. Okoliczność ta nie może bowiem sanować istotnego naruszenia trybu uchwalania zmiany Studium uchwałą z [...] lutego 2016 r.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Powyższy przepis nakazuje określenie w studium obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie kwestionowanym jest, że w Studium nie określono takich obszarów. Natomiast nałożono na organ planistyczny dodatkowe obowiązki nie wynikające z przepisów prawa oraz zamieszczono wytyczne co do kolejności realizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy. Ostatnia z tych czynności zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie można więc podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Przy czym podkreślić należy, że przyczyną stwierdzenia nieważności całej uchwały z dnia [...] lutego 2016 r. nie było jedynie naruszenie zasad określonych w powołanych przepisie, ale także istotne naruszenie trybu, w szczególności związane choćby z brakiem sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Elektrownie wiatrowe nie mogą bowiem zostać zaliczone do inwestycji celu publicznego. Podzielić w tym względzie należy wywody dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Okoliczność, że elektrownie wiatrowe nie są inwestycją celu publicznego jest obecnie utrwalona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/09).

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem istotne naruszenie trybu oraz zasad stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] lutego 2016 r. w całości.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do uchwały w przedmiocie zmiany Studium z dnia [...] maja 2017 r.

Po pierwsze zauważyć należy, że z uwagi na upływ terminu o jakim mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminy (Dz.U. z 2020, poz. 731) w sprawie uchwały z dnia 25 lutego 2015 r. nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego. Powyższa okoliczność przesądza więc o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten bowiem dotyczy ponowienia czynności, o których mowa w art. 11 w niezbędnym zakresie w przypadku, kiedy rozstrzygnięcie wojewody stwierdzające nieważność studium stanie się prawomocne.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i d, art. 10 ust. 5, art. 11 ust. 5 i art. 10 ust. 2 pkt 6 i 9 oraz art. 28 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

W art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, do których należą zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie cytowanego przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), lub gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z dwóch wskazanych przesłanek. Niewątpliwie uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie, bowiem Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Wskazał również przyczyny, z powodu których skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zatem umożliwił przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo wyjaśnił dlaczego stwierdzone nieprawidłowości mają tak istotny charakter, że przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] lutego 2016 r. w całości oraz stanowią podstawę do stwierdzenia, niezgodności z prawem uchwały z dnia [...] maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, także z jakich przyczyn nie ograniczył się do stwierdzenia nieważności uchwały z [...] lutego 2015 r., jedynie w części dotyczącej nieruchomości skarżącej. Rozważania te Sąd I instancji zawarł na stronach: 28-30 i 35-38. Samo odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie nie mogło stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia postawionego zarzutu.

Wyjaśnić należy, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zatem jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07; 11 marca 2009 r., II FSK 103/08; 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; 11 lipca 2019 r., II OSK 2247/17; 4 września 2019 r., I OSK 2767/17). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. Przy czym Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił z jakich przyczyn w jego ocenie doszło do naruszenia z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i d, art. 10 ust. 5, art. 11 ust. 5 i art. 10 ust. 2 pkt 6 i 9 oraz art. 28 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.