Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 7/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: poz. 279
journal: Dz.U. 1945 nr 5 poz. 0
Teza: Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa.

TEZY

Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Grudzieckiego w sprawie IV SA 206/95 ze skargi spółki z o.o. "I.-V." w W. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 10 listopada 1994 r. nr PO.053-R-442/93 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej /użytkowania wieczystego/, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 1996 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 lipca 1996 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

"Czy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia własności czasowej /użytkowania wieczystego/ okoliczność oddania nieruchomości Skarbu Państwa osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste oznacza wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Przedstawiając wątpliwość prawną, skład orzekający opisał w uzasadnieniu postanowienia następujący stan faktyczny:

Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy - Wydział Gospodarki Terenami decyzjami z dnia 12 marca 1959 r. (...) oraz z dnia 24 października 1967 r. (...) odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej /decyzja z dnia 12 marca 1959 r./ oraz prawa użytkowania wieczystego /decyzja z dnia 24 października 1967 r./ gruntu położonego w Warszawie przy ul. M. nr 43 /działki zabudowane o powierzchni 140 m2 i 817 m2/. Własność Skarbu Państwa do tych części gruntu, już jako odrębnych nieruchomości, została ujawniona w dwóch księgach wieczystych (...).

Aktami notarialnymi z dnia 14 maja 1970 r. oraz z dnia 16 czerwca 1977 r. obie nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste spółce z o.o. (...) w W. Prawa wynikające z tych aktów notarialnych zostały ujawnione odpowiednio w wymienionych wyżej księgach wieczystych. Następcą prawnym spółki, ujawnionym w księgach wieczystych, jest obecnie spółka z o.o. "I.-V." w W.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 10 listopada 1994 r. stwierdził nieważność decyzji o odmowie przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej, zajmując stanowisko, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne jako następstwa powyższych decyzji administracyjnych.

W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka z o.o. "I.-V." w W. wniosła o uchylenie decyzji, podnosząc, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne ze względu na przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego gruntów.

W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu powyższej skargi powziął wątpliwości prawne, sformułowane w sentencji postanowienia, z następujących powodów:

1. Użytkowanie wieczyste ze swej istoty jest prawem rzeczowym ustanowionym na pewien ściśle określony czas, a także prawem, które może ulec likwidacji przez czynność umowną stron lub jednostronne czynności prawne Skarbu Państwa /art. 240 Kc/ lub użytkownika wieczystego /zrzeczenie się użytkowania wieczystego/. Nie jest to więc prawo rzeczowe trwałe.

2. Możliwość jednostronnego zerwania umowy użytkowanie wieczystego /art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w powiązaniu z art. 240 Kc/ nasuwa pytanie, czy okoliczności związane z tą możliwością podlegają lub mogą podlegać badaniu w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji, który ma zdecydować o wystąpieniu lub niewystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa.

3. Zachodzi także wątpliwość, czy zagadnienia złej wiary przy zawarciu umowy użytkowanie wieczystego oraz rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych mogą lub powinny być badane przez organ przed wydaniem decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która w dalszej konsekwencji stworzyła możliwość oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

4. Pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji otworzyłoby drogę do odwrócenia skutków prawnych, które później wystąpiłyby, budzi zastrzeżenia, gdyż ocena wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych musi być dokonywana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie /o stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa/.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, rozpoznając przedstawione wątpliwości prawne, zważył, co następuje:

Zagadnienie prawne zostało przedstawione w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej gruntów /użytkowania wieczystego/ na rzecz poprzednich właścicieli na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, zwanego dalej "dekretem".

W uzasadnieniu postanowienia nie został przedstawiony pełny stan faktyczny sprawy, związany z zagadnieniem prawnym objętym pytaniem. Przede wszystkim nie wskazano w nim okoliczności faktycznych dotyczących rodzaju zdarzeń prawnych kreujących na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego wymienionych gruntów oraz dotyczących zabudowy tych gruntów. W uzasadnieniu postanowienia tylko w jednym miejscu jest mowa, i to ogólnie, o "działkach zabudowanych". Nie podano natomiast, czy grunty /działki, nieruchomości/ były zabudowane w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/ na podstawie dekretu /zwanej dalej "decyzją odmowną"/, a jeśli tak, to czy zabudowania są tam nadal; jeśli zaś nie było wówczas zabudowań, to czy takowe są tam obecnie. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że z opisanych gruntów objętych dekretem /zwanych dalej "gruntami warszawskimi"/ powstały dwie odrębne nieruchomości. Nie powiedziano jednak, jaki jest stan faktyczny w odniesieniu do każdej z tych nieruchomości w powyższym zakresie. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia brak jest informacji, czy umowy o oddaniu omawianych nieruchomości w użytkowanie wieczyste (...) zostały zawarte na podstawie decyzji administracyjnych w tym przedmiocie i na jakiej podstawie prawnej decyzje te zostały wydane; nie wymieniono takich decyzji.

Taki niepełny stan faktyczny sprawy przedstawiony w uzasadnieniu postanowienia wyznacza kierunek i granice rozważań przy rozpoznawaniu zagadnienia prawnego oraz zakres odpowiedzi możliwej do udzielenia w tej sprawie.

Uwzględniając powyższe, należy poruszyć następujące kwestie:

Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 par. 2 zdanie końcowe Kpa było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego /w szczególności wyrok z dnia 23 listopada 1987 r. I SA 1406/86, ONSA 1987 Nr 2 poz. 81, w którym wyrażony został pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa/, jak i Sądu Najwyższego /zwłaszcza uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12 poz. 211 i OSP 1993, nr 5 poz. 104/. W uchwale tej wyrażono stanowisko, że: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny"". I dalej: "Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; i dalej: "skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny".

Wymienić też należy wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1994 r. IV SA 674/93, w którym Sąd w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem, nawiązując do powyższej uchwały i podzielając stanowisko Sądu Najwyższego, uznał, że skoro przedsiębiorstwo przestało istnieć, a jego majątek ruchomy wielokrotnie zmieniał użytkownika i ulegał daleko idącej dekapitalizacji, "to orzekający po latach organ administracji (...) nie ma możliwości przywrócenia stanu prawnego sprzed ustanowienia przymusowego zarządu".

Powyższe orzeczenia (...) nie dotyczyły przedmiotu sprawy, jaki występuje w sprawie niniejszej. Natomiast zagadnienie charakteru skutków prawnych - w rozumieniu art. 156 par. 2 zdanie ostatnie Kpa - decyzji odmawiającej przyznania na podstawie przepisów dekretu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/ gruntów warszawskich wystąpiło w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przy okazji innych zagadnień prawnych: kwestii przekształcenia się z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ prawa zarządu gruntem warszawskim, przysługującego państwowej osobie prawnej, w prawo wieczystego użytkowania tego gruntu, gdy decyzją administracyjną odmówiono byłemu właścicielowi przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu i z tego powodu została stwierdzona na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nieważność tej decyzji /wyrok NSA z dnia 24 października 1994 r. IV SA 946/95 i oddalający rewizję nadzwyczajną od niego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. III ARN 8/95 - OSNAPiUS 1995, nr 18 poz. 223/, oraz kwestii ochrony praw własności nabywców samodzielnych lokali znajdujących się w położonym na gruncie warszawskim budynku, przejętym na własność Państwa w wyniku decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej tego gruntu na podstawie przepisów dekretu, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji /wyrok NSA z dnia 10 września 1993 r. IV SA 1839/92, w którym wyrażono pogląd, że "w przypadku, poprzedzonej decyzją administracyjną o odmowie przyznania własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego, sprzedaży tylko kilku lokali w budynku przejętym na rzecz Skarbu Państwa - nieodwracalne skutki prawne takiej decyzji mogą dotyczyć tylko sprzedanych lokali wraz z udziałami do wspólnych części budynku i udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu. Nie muszą więc dotyczyć całej decyzji"/. Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał tu do pkt 2 tezy powołanej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, w której stwierdzono, że "Jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 par. 1 Kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Naczelny Sąd Administracyjny na tym tle uznał, że jeżeli nabywcy lokali działali w warunkach określonych w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./, to miałaby zastosowanie zasada wynikająca z powyższej uchwały Sądu Najwyższego o nieodwracalnych skutkach prawnych.

Z zacytowanych orzeczeń wynika, że przyjęte w nich stanowisko oparte zostało na ogólnym założeniu, iż prawo użytkowania wieczystego gruntów warszawskich ustanowione na rzecz osoby trzeciej powoduje nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/. W orzeczeniach tych jednak nie analizowano bliżej istoty decyzji odmownej, pomijając kwestię, że prawa użytkowania wieczystego przyznane osobom trzecim powstały w rozpatrywanych sprawach na podstawie umów poprzedzonych decyzjami administracyjnymi o przyznaniu użytkowania wieczystego. To te decyzje kreowały te prawa, nie zaś wcześniejsza decyzja odmowna.

Należy także zwrócić uwagę na orzecznictwo sądowe dotyczące relacji między zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ a ustanowionym na rzecz osoby trzeciej prawem użytkowania wieczystego tej nieruchomości lub zarządu /np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93, z dnia 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93, z dnia 18 października 1995 r. III ARN 42/95 - OSNAPiUS 1996, nr 9 poz. 126; z dnia 8 lutego 1996 r. III ARN 65/95 - OSNAPiUS 1996, nr 16 poz. 219/. Zagadnienia te wprawdzie nie dotyczą kwestii nieważności decyzji administracyjnej i nieodwracalności skutków prawnych decyzji wydanej w warunkach nieważności, niemniej jednak z orzecznictwa tego wynika przyjęcie zasady, że ustanowione na rzecz określonej osoby prawo użytkowania wieczystego uniemożliwia realizację praw innych osób do danej nieruchomości.

Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej /użytkowania wieczystego/ na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy.

To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/. Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. W takiej sytuacji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie wątpliwości dotyczących takich zagadnień, jak ograniczone w czasie trwanie prawa użytkowania wieczystego, możliwość wygaśnięcia tego prawa przed upływem czasu, na jaki zostało ustanowione, zła wiara przy zawarciu umowy użytkowania wieczystego, występowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów warszawskich na podstawie dekretu prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/.

Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/.

Stwierdzenia powyższe odnoszą się zarówno do sytuacji, gdy na gruntach warszawskich nie było zabudowań w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/, jak i sytuacji, gdy na tych gruntach znajdowały się budynki w dniu wydania takiej decyzji.

W sytuacji gruntu warszawskiego zabudowanego w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/ na podstawie przepisów dekretu skutkiem prawnym takiej decyzji było przede wszystkim to, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność gminy, a następnie Państwa. Według art. 8 dekretu przejście własności budynków na rzecz gminy /a następnie Państwa/ następowało wprost z mocy prawa jako główny skutek prawny decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu. Zawarte zatem w takiej decyzji odmownej stwierdzenie, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Państwa, ma charakter deklaratoryjny.

Mimo to jednak, w sytuacji decyzyjnego trybu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nieodwracalność skutków prawnych związana z ustanowieniem tego prawa nie podlega ocenie również w tym zakresie przy badaniu i ustalaniu prawnych konsekwencji decyzji odmownej, i to także wówczas, gdy budynki te pozostają na gruncie w dniu orzekania w przedmiocie nieważności decyzji odmownej. Wprawdzie stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowałoby, że nie występuje, i to od samego początku, określona w art. 8 dekretu przesłanka przejścia na własność gminy, a następnie Państwa, położonych na tym gruncie budynków, to jednak budynki te, skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji odmownej, nie stałyby się własnością byłego właściciela gruntu - nie nastąpiłoby wprost odwrócenie skutku prawnego decyzji odmownej w odniesieniu do prawa własności tych budynków.

Wynika to z samej istoty prawa użytkowania wieczystego - budynki stanowią odrębny od gruntu, będącego własnością Państwa lub gminy, przedmiot własności użytkownika wieczystego gruntu. Tylko wyjątkowo, w razie ustanowienia użytkowania wieczystego pod rządem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./, pozostawać one mogły i mogą nadal, tak jak grunty, własnością Państwa lub gminy, będąc - jak grunt - przedmiotem użytkowania wieczystego. W obecnym stanie prawnym, w świetle art. 20 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, który stanowi, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń, obowiązuje bezwzględna zasada, że budynki położone na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nie mogą być własnością innej osoby niż użytkownik wieczysty gruntu. Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24 listopada 1992 r. III CZP 124/92 /OSP 1993, nr 7-8 poz. 154/.

Trzeba też uwzględnić art. 82 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ust. 2 tego artykułu przewidziano pod określonymi warunkami możliwość oddania poprzednim właścicielom gruntów warszawskich, zabudowanych określonymi w tym przepisie budynkami, w użytkowanie wieczyste tych gruntów oraz zwrot budynków. Jednakże w przepisie ust. 5 tego artykułu możliwość tę wyłączono w sytuacji, gdy grunty te zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz w użytkowanie.

Jeśli umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to powyższe skutki prawne ustanowienia tego prawa, wynikające z cytowanych przepisów art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 20 i 82 ust. 5 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/ gruntu warszawskiego zabudowanego. Z tego powodu również te zagadnienia dotyczą skutków prawnych decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich, a nie decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/. Ponadto skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero wówczas nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia /por. uzasadnienie cytowanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92/.

Stanowisko to odnosi się także do sytuacji, gdy odmowa przyznania prawa własności czasowej dotyczyła gruntu wówczas nie zabudowanego, a wzniesione później budynki stanowią własność obecnego użytkownika wieczystego gruntu, ustanowionego na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro bowiem grunt nie był zabudowany w dniu wydania decyzji odmownej, to w jej następstwie nie nastąpił skutek prawny, o jakim mowa w art. 8 dekretu. Tym samym bezprzedmiotowe jest również zagadnienie jego odwrócenia w wyniku samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji odmownej. Kwestia nieodwracalności skutków prawnych decyzji odmownej z powodu prawa użytkowania wieczystego gruntu należącego do osoby trzeciej i jej prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie, a wzniesionych po wydaniu decyzji odmownej, będzie tym bardziej w takiej sytuacji aktualna dopiero w ewentualnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu.

Z powyższych względów należy przyjąć, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/.

Poza sytuacjami rozważanymi wyżej mogą występować także sytuacje faktyczne, w których prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej.

W sprawie niniejszej ani w sentencji postanowienia, ani w jego uzasadnieniu nie rozróżniono tych dwóch sytuacji co do trybu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Na ogólne pytanie, nie uwzględniające powyższego rozróżnienia, o nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi gruntów warszawskich własności czasowej /użytkowania wieczystego/ na podstawie dekretu, w sytuacji gdy grunty te zostały następnie oddane w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie można udzielić jednej, generalnej, wyczerpującej i stanowczej odpowiedzi. Odpowiedzi na tak ogólne pytanie bowiem mogą być różne, w zależności od sytuacji faktycznej występującej w danej sprawie co do trybu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Przedstawione w niniejszej sprawie wątpliwości prawne mają właśnie charakter takiego pytania ogólnego. Ogólnikowość ta prowadzi do udzielenia odpowiedzi jak w sentencji uchwały.