Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2293/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1136/21 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 1 kwietnia 2021 r., nr SKO.4000-553/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 1 kwietnia 2021 r., nr SKO.4000-553/2021, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 16 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1136/21, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła E. Z., reprezentowana przez radcę prawnego M. Ż., zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się ciotki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż nie mieści się ona w katalogu podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie wobec niepełnosprawnego siostrzeńca, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji;

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 Prawa o Postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako "u.ś.r.") poprzez błędną wykładnię.

Wskazać należy, mając na uwadze konstrukcję uzasadnienia skargi kasacyjnej, że jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu. Zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania, są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego (wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., I OSK 1925/21).

Rozpoznawana skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia powyższych wymagań. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w jednoznaczny sposób, na czym ma polegać naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Dodać należy, że wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia takiej skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Mając jednak na uwadze uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie ma podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za zasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przyjęta przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21, i z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 712/21, orzekając w sprawach analogicznych do sprawy obecnie rozpoznawanej, podkreślenia wymaga, że warunki z art. 17 ust. 1a u.ś.r., jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają jednak z tą regulacją w ścisłym związku.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej jako "k.r.i.o.") obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.i.o.). Z mocy art. 23 i 27 k.r.i.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto obowiązek alimentacyjny - zgodnie z treścią art. 131 k.r.i.o. - powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także - w myśl art. 144 k.r.i.o. - dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni - w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 k.r.i.o.

Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.i.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.

Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.i.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a niewątpliwie wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej powinien być wprawdzie zweryfikowany dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, jednakże nieprzekraczalną granicą wykładni przy użyciu obu tych dyrektyw stanowi dopuszczalne znaczenie językowe normy.

Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyrokach zwrócił uwagę, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że omawiany przepis nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.i.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.i.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.i.o. istnieje zbieżność pomiędzy przepisami omawianej ustawy a przepisami Kodeksu. Oba akty przewidują bowiem powstanie prawa do świadczenia i obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.

Ponadto w ww. wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny, zwracając poza tym uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki, stwierdził, że w art. 128 k.r.i.o. ustawodawca definiuje obowiązek alimentacyjny jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.i.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w postaci dostarczania środków utrzymania (zob. np. wyrok NSA z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że pozostaje aktualna argumentacja zawarta w uchwale składu 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, w której uznano, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje takie świadczenie.

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła Skarżąca z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym siostrzeńcem, M. N. Z uwagi na to, że Skarżąca jest ciotką niepełnosprawnego M. N. i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, organ uznał, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.

Wbrew stanowisku Skarżącej brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane Skarżącej, gdyż nie jest "inną" osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, podczas gdy zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny, jak również ze względu na wymóg prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa takie świadczenie powinno być przyznane Skarżącej.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyraźnie wskazuje na konieczność istnienia ustawowego obowiązku alimentacyjnego, stąd nawet szczególna więź faktyczna łącząca skarżącą kasacyjnie z siostrzeńcem, a nawet wykonywanie przez skarżącą kasacyjnie czynności wypełniających treść obowiązku alimentacyjnego, ale mające miejsce między osobami, na których nie ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny, nie może być traktowane jako wypełnienie dyspozycji wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., I OSK 1761/21).

W konsekwencji skarżąca kasacyjnie jako osoba nieobciążona ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Konkludując należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.