Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 254/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 § 1, art. 52 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91, art. 90 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 13, art. 5 ust. 5 i 7, art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 14
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr X/66/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku, nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr X/66/11 z dnia [...] września 2011 roku Rada Miejska ustaliła opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r. Nr 108 pod poz. 2056 i weszła w życie z dniem 8 października 2011 roku.

Zgodnie z § 1 powyższą uchwałą organ prowadzący ustalił, że świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w zakresie realizacji programu wychowania przedszkolnego obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane są bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie.

Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały świadczenia przedszkoli, wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, są odpłatne. W trakcie jednej godziny świadczeń opiekuńczo-wychowawczych udzielanych przez przedszkola, w czasie przekraczającym 5 godzin, przeznaczonym na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, realizowana jest opieka i zajęcia wspierające prawidłowy rozwój dziecka, zawierające w szczególności elementy:

1. działań opiekuńczych i bytowych dostosowanych do wieku, potrzeb i możliwości dziecka, zapewniających mu bezpieczne funkcjonowanie podczas zajęć

w przedszkolu i poza przedszkolem:

a) przygotowanie miejsca do zabawy i wypoczynku dziecka,

b) nadzór nauczyciela i pracownika nad wypoczywającym dzieckiem,

c) nadzór nauczyciela nad dzieckiem w trakcie jego samodzielnych, indywidualnych zabaw na wolnym powietrzu, na terenie przedszkolnego placu zabaw,

2. prowadzenie zajęć przygotowujących dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych,

3. prowadzenie zajęć umożliwiających realizację programów autorskich i innowacji poszerzających podstawę programową,

4. gry i zabawy dostosowane do wieku i możliwości dziecka.

Stosownie do treści § 2 ust. 2 uchwały, za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, o których mowa w ust. 1, udzielanych w czasie godzin pracy przedszkola, ustala się opłatę za 1 godzinę realizacji tych zajęć w wysokości 2,00 zł. W ust. 3 przewidziano, iż za czas nie wykorzystania przez dzieci świadczeń określonych w ust. 2 pobrana opłata podlega zwrotowi.

Prokurator Rejonowy, pismem z dnia [...] lutego 2012 roku, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w części obejmującej § 2 ust. 1, pkt 1 lit. a, b, c, pkt 2 i 4 oraz § 2 ust. 2, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.

- art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez objęcie opłatą, w § 2 ust. 1 pkt 1 lit a, b, c, pkt 2 i 4 uchwały zajęć mieszczących się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego dla przedszkoli szczegółowo określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz.U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17)

- art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnymi i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustanowienie w § 4 ust. 2 uchwały stałej, zryczałtowanej odpłatności za korzystanie z przedszkola w wysokości 2 złote za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej przy jednoczesnym ustaleniu, iż w czasie tym realizowane będą zajęcia wchodzące w skład podstawy programowej i braku wskazania za jakie konkretne świadczenia, przekraczające podstawę próg ramową opłata ta będzie pobierana.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył przepisy prawa regulujące zakładanie

i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym uiszczanie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne. Nadto wskazał, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono

w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Normodawca wskazał, iż podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych oraz inne formy wychowania przedszkolnego w równej mierze pełnią funkcje opiekuńcze, wychowawcze i kształcące. Czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin (§10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61. poz. 624 z późn. zm.).

W świetle tych przepisów, zdaniem skarżącego, opłata ustalona przez radę gminy

w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty może dotyczyć zatem jedynie świadczeń przekraczających te określone przez podstawę programową. Należy wówczas wskazać konkretne kwoty za konkretne świadczenia, bowiem nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń. Kierując się powyższym, Prokurator uznał, że rozstrzygnięcia zawarte w § 2 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] września 2011 roku, nr X/66/11 w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę, nie spełniają powyższych wymagań.

W ocenie skarżącego, zajęcia wymienione w § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 kwestionowanej uchwały tj. opieka i zajęcia wspierające prawidłowy rozwój dziecka, zawierające w szczególności elementy działań opiekuńczych i bytowych dostosowanych do wieku, potrzeb i możliwości dziecka, zapewniających mu bezpieczne funkcjonowanie podczas zajęć w przedszkolu i poza przedszkolem, prowadzenie zajęć przygotowujących dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych oraz gry

i zabawy dostosowane do wieku i możliwości dziecka, nie wykraczają poza zakres podstawy programowej, a tym samym Radzie Miejskiej nie przysługiwała kompetencja do ustanowienia odpłatności w tym zakresie.

Prokurator zauważył, że zgodnie z literalnym brzmieniem § 2 ust. 1 zd. 2

w trakcie jednej godziny świadczeń opiekuńczo-wychowawczych udzielanych przez przedszkola, w czasie przekraczającym 5 godzin, przeznaczonym na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, realizowana jest opieka i zajęcia wspierające prawidłowy rozwój dziecka. Interpretacja zaskarżonej regulacji pozwala, zdaniem skarżącego, na wyciągnięcie wniosku, że opieka nad dzieckiem w czasie jego pobytu w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie jest odpłatna. Tymczasem podstawa programowa wychowania przedszkolnego ustalona w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół została przedstawiona w sposób opisowy, poprzez określenie celów, warunków

i sposobów jej realizacji i może być realizowana także w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie.

Niezależnie od tego Prokurator stwierdził, że ustalając odpłatność takich świadczeń jak przygotowanie miejsca do zabawy i wypoczynku dziecka, nadzór nauczyciela i pracownika nad wypoczywającym dzieckiem, nadzór nauczyciela nad dzieckiem w czasie jego samodzielnych, indywidualnych zabaw na wolnym powietrzu, na terenie przedszkolnego placu zabaw, Rada Miejska przeniosła na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych koszty, które na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) wynika przecież, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Po myśli zaś art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin.

W świetle powyższych wywodów skarżący podkreślił, iż wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych podstawą programową. W tej sytuacji prawnej możliwe jest zatem, a nie obligatoryjne, ustalanie i pobieranie opłat jedynie za świadczenia tych przedszkoli publicznych, które udzielają świadczeń

w zakresie przekraczającym podstawę programową, wykraczające poza minimum określone podstawą programową.

Niezależnie od powyższego, Prokurator za niewystarczające uznał ogólnikowe

i zupełnie abstrakcyjne wskazanie w § 2 ust. 2, iż za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń opiekuńczo — wychowawczych -- rozszerzonych ustala się opłatę

w wysokości 2 zł. Przepis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat

w takiej wysokości.

Ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia "opłata". Pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej

i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem skarżącego, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. W tym zakresie Prokurator odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym wielokrotnie podkreślano również, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania.

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom albowiem generalizuje ona zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej. Nadto § 2 ust. 2 uchwały nie zawiera wskazanej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością

w dwóch jej powiązanych aspektach, czyli takiego określenia "zajęć świadczonych przez przedszkole, przekraczających czas realizacji podstawy programowej", by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi

w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku. Nie zawiera on także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe" z ich realnym kosztem. Przyjęcie w § 2 ust. 1 abstrakcyjnie ujmowanej typizacji zajęć

i przyporządkowanie im w § 2 ust. 2 godzinowej opłaty stałej uniemożliwia zatem adresatom uchwały rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty. Taka konstrukcja świadczeń oraz odpowiadającej im opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej.

Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty

do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą w tych ramach. Drugi powód, to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym.

Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne,

a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały brak takiej konkretyzacji, a wysokość opłat uzależniona została nie od rodzaju świadczenia realizowanego ponad podstawę programową, lecz od czasu ich trwania.

Prokurator zwrócił uwagę na fakt, iż uchwała nie przewiduje możliwości zwrotu opłaty za świadczenia ponadprogramowe w wypadku nieobecności dziecka

w przedszkolu co oznacza, iż naruszona jest zasada ekwiwalentności, gdyż opłata ponoszona jest przez rodziców (opiekunów) dziecka za samą gotowość do spełnienia świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała zasadność skargi w zakresie niezgodnośći § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, pkt 2 i pkt 4 oraz § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym i art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Nie podzieliła jednak stanowiska Prokuratora co do braku określenia w uchwale zasad zwrotu opłaty za zajęcia nadprogramowe na wypadek nieobecności dziecka w przedszkolu. Zdaniem Rady możliwe jest takie uregulowanie zasad odpłatności aby należność była uiszczana na koniec okresu rozliczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy ). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a..

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 roku, nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Prokurator składając skargę do sądu administracyjnego wypełnia ustawowe zadanie swojego urzędu jakim jest strzeżenie jest strzeżenie praworządności (art. 2 ustawy o prokuraturze). Wnosząc skargę na uchwałę w powyższym trybie, prokurator nie działa we własnej sprawie lecz jako reprezentant interesu publicznego. Ustawodawca zwolnił prokuratora z obowiązku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia (lub wezwania organu do zmiany lub uchylenia skarżonego aktu),

co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu

w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Na ich wstępie zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

W myśl przepisu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1994 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) nazywana dalej jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.

W piśmiennictwie prawniczym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA

i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku w spr. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku w spr. SA/Gd327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90).

Tak zatem stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządowego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba

że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Orzeczenie o nieważności aktu organu gminy ma więc charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zaistnienie przesłanki skutkującej nieważnością uchwały (aktu) z mocy prawa,

jak powiedziano wyżej, ze skutkiem ex tunc.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr X/66/11 Rady Miejskiej

z dnia [...] września 2011 roku w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę wydana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 roku, nr 256, poz. 2571).

Prokurator zarzucił Uchwale objęcie opłatą, w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, pkt 2, pkt 4, zajęć mieszczących się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego określonych szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej, nadto w § 2 ust. 2 zryczałtowanej odpłatności za korzystanie z przedszkola ponad czas programowy. W tym zakresie Rada Miejska uznała zasadność skargi. W dalszej części

Skarga dotyczyła braku wskazania w Uchwale możliwości zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka. W tej części Rada domagała się oddalenia skargi skoro istnieje możliwość pobierania opłat w końcu miesiąca z uwzględnieniem nieobecności.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż co do zasady legalność uchwały jako aktu normatywnego Sąd kontroluje z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej uchwalenia. Z tej racji zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr X/66/11 z dnia [...] września 2011 roku została poddana przez Sąd ocenie legalności z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia.

Zdaniem Sądu, oceniając zgodność z prawem podjętej uchwały, przeanalizować należy przepisy prawa stanowiące podstawę jej wydania. Wskazać przy tym należy, że kwestionowana uchwała podjęta została po wejściu w życie

z dniem 1 września 2010 roku nowelizacji ustawy o systemie oświaty. Ustawą z 5 sierpnia 2010 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) dokonano zmian m.in. w art. 6 i 14 ustawy o systemie oświaty, zaznaczyć jednocześnie należy, że późniejsze nowelizacje nie dotyczyły wymienionych przepisów regulujących kwestie będące przedmiotem kontroli.

W stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 roku przedszkole publiczne miało obowiązek prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (zob. poprzednie brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Jednocześnie przewidziano, że opłaty za świadczenia prowadzone przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 (zob. poprzednie brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Z przepisów tych można było wywnioskować,

że podstawa programowa realizowana przez przedszkola publiczne jest bezpłatna. Natomiast realizacja świadczeń wykraczających poza tą podstawę wiązała się

z odpłatnością, do ustalenia której upoważniono rady gminy bądź organy prowadzące te przedszkola.

W brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą art. 6 ust. 1 pkt 1-4 ustawy

o systemie oświaty stanowi, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkole realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez:

1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa

w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zestawienie przepisów obowiązujących od 1 września 2010 r. wskazuje, że o ustaleniu opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne decyduje obecnie kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu. W zakresie tym ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący. Jednocześnie zastrzeżono, że czas ten nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. W żadnym razie nie można wyinterpretować, że ustalenie opłat

za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powiązane jest, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 rokiem, z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty - jako obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności,

które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Innymi słowy, podstawa programowa, która nadal powinna być realizowana przez przedszkola publiczne, nie musi obecnie mieć

w całości bezpłatnego charakteru. Bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka odbywa się w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Organ prowadzący przedszkola publiczne może ustalić odpłatność za świadczenia mieszczące się w ramach podstawy programowej, jeżeli udzielane są w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu.

Tak zatem istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że – inaczej niż dotychczas – przedszkole publiczne nie musi zapewnić dziecku bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmującej obowiązkowy zestaw celów i treści nauczania, w tym umiejętności opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i w programach nauczania (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Oznacza to, że obecnie przedszkole publiczne ma nadal obowiązek realizować podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację w czasie bezpłatnym. Innymi słowy, przedszkole publiczne powinno zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę

w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Powyższy pogląd zaprezentowany został w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2011 roku w spr. IV SA/Wr 460/11, w Olsztynie z dnia 15 marca 2011 roku w spr. II SA/Ol 82/11, w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 roku w spr. III SA/Lu 680/1, w Białymstoku z dnia 7 marca 2012

w spr. I SA/Bk 30/12 których wywody i rozważania Sąd w kontrolowanej sprawie

w pełni aprobuje.

Skoro w konsekwencji nowelizacji ustawy o systemie oświaty, wyeliminowane zostało ograniczenie pozwalające radzie gminy na ustalanie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne jedynie w odniesieniu do świadczeń nie przewidzianych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, zatem w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do uznania za zasadne stanowiska Prokuratora Rejonowego, iż odpłatność za każdą godzinę świadczeń przedszkola publicznego dotyczy wyłącznie świadczeń wykraczających ponad podstawę programową. Również przytoczone w skardze orzeczenia sądowe, odnoszące się do poprzedniego stanu prawnego, z uwagi na opisaną wyżej zmianę ustawy o systemie oświaty nie mogą przemawiać za uwzględnieniem argumentacji Prokuratora w omawianym zakresie.

Z uwagi na to, iż treść przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, pkt 2 i pkt 4 zaskarżonej uchwały nie wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, skarga w tym zakresie została oddalona. Wskazana norma prawna, aczkolwiek może budzić wątpliwości co do rzeczywistej woli organu stanowiącego dotyczącej zakresu odpłatności jednakże, w ocenie Sądu, nie narusza prawa w stopniu istotnym, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały w tej części (zobacz podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 kwietnia 2012 roku

w spr. II SA/Go 208/12 ).

Zasadny okazał się natomiast zarzut Prokuratora wadliwości § 2 ust. 2 uchwały, w którym ustalono jedną, stałą opłatę miesięczną za korzystanie przez dziecko ze świadczeń, przekraczających 5 godzin świadczeń przedszkolnych, o mowa w § 2 ust. 1 uchwały.

Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Ustawodawca nie zakłada zatem jednoznacznie ustalenia jednej sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia. Zastosowana technika legislacyjna prowadzi do wniosku, iż rada winna zatem ustalić opłaty za każde

z rodzajów udzielanych przez przedszkola świadczeń, co nie wyklucza możliwości ich zsumowania. Taka operacja winna jednak być czytelna i oparta na szczegółowej kalkulacji sposobu ustalenia wysokości poszczególnych opłat.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że uchwalone na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty powinny być oparte o zasadę ekwiwalentności świadczeń (przykładowo wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 15 marca 2011 roku w spr. IV SA/GL 702/10,

w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2011 roku w spr. II SA/Go 769/11, w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 roku, w Lublinie z dnia 31 stycznia 2012 roku w spr. II SA/Lu 709/11, we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 roku w spr. IV SA/Wr 446/11, jak również liczne orzecznictwo ukształtowane na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego zachowującego jednak aktualność ).

Zasadnie wskazał prokurator, że opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami

i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia za które ustalana jest opłata, a także co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłaty są konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, nie zaś sama gotowość do ich spełnienia. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona.

Realizacja tych wskazań sprawi, że zakres oferowanych świadczeń oraz wysokość odpowiadającej im opłaty staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka oraz ich możliwości zarobkowych

i majątkowych. Wymóg ekwiwalentności opłaty za świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne nie stracił na aktualności z uwagi na opisana wyżej zmianę stanu prawnego.

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym

w dacie podjęcia uchwały) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność.

Do zadań tego organu należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Zgodnie z art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki,

w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawodawca wskazał, iż środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół

i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle powyższych wywodów podkreślić należy, iż wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności i dowolności, zaś wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny.

Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to co zawarte zostało w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Oznacza to, iż unormowania zawarte w akcie prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza unormowania zawarte w ustawie, nie mogą być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne poza ustawowo określone minimum świadczeń bezpłatnych ( lub wymiar zwiększony uchwałą rady), a także co składa się na każde z oferowanych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego winien także określić wysokość opłaty za każde ze świadczeń z osobna. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę". Ustawodawca nie upoważnił bowiem organu gminy do ustalenia opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższego wymogu. Przepis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości 2 zł za "godzinę świadczeń opiekuńczo - wychowawczych", o których mowa w § 2 ust. 1.

Zasadny okazał się dalszy zarzut Prokuratora, iż uchwała nie przewiduje możliwości zwrotu opłaty w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. W ocenie Sądu oznacza to naruszenie zasady ekwiwalentności albowiem opłata ponoszona jest wtedy przez rodziców (opiekunów) dziecka za samą gotowość do spełnienia świadczenia.

Analiza uregulowań uchwały Rady Miejskiej prowadzi do wniosku, iż organ stanowiący tej gminy nie zrealizował powinności wykazania, iż wysokość świadczenia pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Skoro ustawodawca upoważnia organ samorządu terytorialnego do ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ stanowiący nie może poprzestać na określeniu opłaty jedynie według kryterium czasu przebywania dziecka w przedszkolu ponad czas wymagany na realizację podstawy programowej, bez skonkretyzowania poszczególnych świadczeń oraz odpowiadających im usług, a także przedstawienia kalkulacji ekonomicznej. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców lub opiekunów dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego w każdym czasie, o ile uchwała ta została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, przepis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jak i wskazanych wyżej przepisów tej ustawy w zakresie finansowania przez gminę działalności przedszkoli publicznych i ustalania opłat za świadczenia tych jednostek organizacyjnych, co skutkować musi wyeliminowaniem tej normy prawnej z obrotu prawnego.

W pozostałym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku znajduje oparcie w treści art. 152 p.p.s.a.