Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 288/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi C.W. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]", stanowiącej własność C. W., w wyniku którego powstała m. in. działka nr "[...]" o powierzchni "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nowo utworzonych działek gruntu, w przypadku ich zbycia - art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż wydzielona działka nr "[...] przeznaczona jest na ulice lokalne "L", a projekt podziału nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" zatwierdzonym uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" i uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]".

Wnioskiem z dnia ‘[...]" (data wpływu do organu) C. W. zwrócił się do Wójta Gminy "[...]" o przyznanie i wypłacenie, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za działkę nr "[...]". Podniósł, że podział działki o nr "[...]" został zatwierdzony pod warunkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nowo utworzonych działek, w przypadku ich zbycia. Działka o nr "[...]" została wydzielona pod ulicę lokalną, a w chwili uprawomocnienia się decyzji podziałowej jej własność przeszła na jednostkę samorządu terytorialnego.

Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]’, wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1 a i 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: u.g.n.), Starosta "[...]’ orzekł o ustaleniu na rzecz C. W. odszkodowania w wysokości "[...]" za działkę nr "[...]" o pow. "[...]", położoną w obrębie "[...]", gmina "[...]", która przeszła z mocy prawa na własność Gminy "[...]" z przeznaczeniem pod ulice lokalne, na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Argumentował, że negocjacje prowadzone z Wójtem Gminy "[...]" nie doprowadziły do ustalenia wysokości odszkodowania w drodze porozumienia, dlatego też wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej uchylenie. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1078 ze zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez nieustalenie kategorii drogi, pod jaką działka nr "[...]" została przeznaczona i przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod drogę gminną oraz naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie. Wskazał, iż organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę całkowicie pominął kwestię ustalenia kategorii drogi, pod jaką przeznaczona została przedmiotowa działka, zakładając, iż jest ona przeznaczona pod gminną drogę publiczną. Podniósł także, że w decyzji podziałowej nieruchomość przeznaczona jest pod budowę drogi, która ma spełnić parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie dróg "L", określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Stwierdził, iż w dziale III księgi wieczystej Nr "[...]", dla działek nr "[...]" i nr "[...]", stanowiących własność C. W., widnieje wpis o istnieniu służebności gruntowej polegającej na "prawie nieodpłatnego przejścia i przejazdu przez działkę "[...]", stanowiącą drogę wewnętrzną do drogi publicznej". Dodatkowo wniósł zarzuty do operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr "[...]". Argumentował, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Z powołanej podstawy prawnej decyzji Wójta Gminy "[...]" wynika, że działka nr "[...]" została wydzielona jako droga, ale nie o charakterze publicznym. Jednak podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze służebności drogowej. W myśl bowiem art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. W sprawie, w podstawie prawnej decyzji podziałowej, Wójt Gminy "[...]" powołał się na art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n., a w jej sentencji został zawarty warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nowo utworzonych działek gruntu. Jak wynika z księgi wieczystej urządzonej dla działek powstałych w wyniku podziału działki nr "[...]", została ustanowiona służebność gruntowa polegająca na prawie nieodpłatnego przejścia i przejazdu przez działkę stanowiącą drogę wewnętrzną do drogi publicznej, tj. działkę nr "[...]" – dlatego też wydzielona w wyniku podziału ulica lokalna nie ma charakteru drogi publicznej. Dodatkowo podniósł, że skoro decyzja z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu podziału nie stwierdza wydzielenia działki nr "[...]" pod drogę publiczną, to nie można zastosować przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. Zatem, skoro Wójt Gminy "[...]" wydając decyzję z dnia "[...]", nie zastosował art. 98 ust. 1 i art. 99 u.g.n., należy uznać, iż przedmiotowa decyzja nie przeniosła prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy "[...]". Wobec tego, odszkodowanie zostało ustalone niezgodnie z prawem.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia "[...]" wniósł do Sądu C. W. żądając jej uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ przyjął, iż z decyzji podziałowej nie wynika aby działka nr "[...]" była drogą publiczną; art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie statusu drogi lokalnej i nieuznanie działki nr "[...]" za drogę publiczną oraz art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji bez wskazania podstaw prawnych, wyjaśnienia motywów decyzji i dokonanych ustaleń.

2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że działka nr "[...]" nie przeszła na własność Gminy i nieustalenie za nią odszkodowania; art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia skarżącego prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością bez przyznania mu stosownego odszkodowania; art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) poprzez uznanie, że droga zaklasyfikowana w miejscowym planie jako droga lokalna "L" nie jest drogą publiczną – gminną.

Argumentował m.in., że decyzją podziałową objęto również działkę nr "[...]" przeznaczoną częściowo na ulicę wewnętrzną, dlatego w podstawie prawnej decyzji z dnia "[...]" oraz jej sentencji został powołany art. 99 u.g.n. wprowadzający warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Warunek ten jednak dotyczył zapewnienia działkom, które nie mają dostępu do drogi publicznej, w razie ich sprzedaży, dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności na działce nr "[...]" stanowiącej drogę wewnętrzną. Stwierdził, iż droga oznaczona jako działka nr "[...]" jest drogą publiczną, a działki sąsiadujące z nią nie potrzebują dostępu do drogi publicznej, gdyż mają bezpośredni do niej dostęp. Ponadto wskazał, iż z uwagi na przepis treść art. 98 u.g.n. wydzielanie w ramach podziału nieruchomości działek gruntu pod drogi publiczne należy odnieść tylko do przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym i ustalonej w tym akcie funkcji dla danej drogi, którą to funkcję powinno się określać w planie miejscowym na podstawie ustawowo opisanych funkcji w przepisach ustawy o drogach publicznych. Drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nie przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Dlatego też twierdzenie organu odmawiającego drodze lokalnej przymiotu drogi publicznej jest bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem rozważań - zarówno strony skarżącej, jak i organów administracji - w celu ustalenia, czy działka nr "[...]" ma charakter drogi publicznej, a w konsekwencji, czy przysługuje za nią odszkodowanie były przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 98 ust. 1 tej ustawy stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do ust. 3 tego artykułu, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie tej regulacji jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, np. gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Do prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną.

Z powyższych unormowań wynika w sposób bezsporny, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Organ musi samodzielnie ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, iż działka nr "[...]" przeszła z mocy prawa na własność Gminy "[...]" z przeznaczeniem pod ulice lokalne. Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że działka nr "[...]" została wydzielona jako droga, ale nie o charakterze publicznym. Dodatkowo podniósł, że skoro Wójt Gminy "[...]" wydając decyzję z dnia "[...]", nie zastosował art. 98 ust. 1 i u.g.n., należy uznać, iż przedmiotowa decyzja nie przeniosła prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy "[...]’, w konsekwencji odszkodowanie nie należy się.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotna była analiza treści decyzji podziałowej, a więc decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]’ zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr "[...]", stanowiącej własność C. W., w wyniku którego powstała m. in. działka nr "[...]" przeznaczona na ulice lokalne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. (sygn. I OSK 986/11) o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy ograniczenie się tylko do analizy decyzji podziałowej było niewystarczające dla właściwego zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej odszkodowania.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż organ odwoławczy prowadząc postępowanie winien mieć na uwadze wnikające z przepisów k.p.a. ogólne zasady postępowania. Jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

W ocenie składu orzekającego Wojewoda naruszył wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ uchylając decyzję Starosty, w sposób zupełnie odmienny rozstrzygnął wniosek skarżącego, stwierdzając przy tym w uzasadnieniu własnej decyzji, co należy podkreślić, bez dokładnego wyjaśnienia powyższej kwestii, iż działka nr "[...]" nie jest drogą publiczną.

Wyjaśnić zatem należy, że kategoria może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu, jako obiektu budowlanego, i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Nadanie kategorii drodze następuje zatem po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi, jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych. Ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe). W tej sytuacji należy przyjąć, że wskazanie tych kategorii w omawianym przepisie ma związek raczej z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Dlatego powszechnie uważa się, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Należy ponadto zauważyć, że ze względu na dokonane przez ustawodawcę rozróżnienie dróg publicznych i pozostałych (dróg wewnętrznych) nie powinno ulegać wątpliwości, że reżimem prawnym art. 98 ust. 1 u.g.n. zostały objęte wyłącznie drogi publiczne (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz, wyd. II LexisNexis, W-wa 2007). Przy czym, co zaznaczyć należy, w komentowanym przepisie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje precyzyjnej definicji drogi publicznej, określa jedynie w art. 1, że drogą publiczną jest droga zaliczana do jednej z kategorii dróg (według ich funkcji w sieci drogowej, określonych w art. 2), z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczegółowych. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego.

Dla dokonania prawidłowej wykładni wskazanych przepisów pewną wytyczną winien być w tym kontekście także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591).

W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził bowiem, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. W orzeczeniu tym ETPCz wskazał także, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Powyższy wyrok Trybunału zapadł na gruncie prawa międzynarodowego (tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) i w kontekście art. 93 i art. 98 u.g.n.

W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. A zatem, drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Taka wykładni pojęcia "drogi" czy też "drogi publicznej" zawartego w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest przy tym, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodna z przepisami ustawy zasadniczej, a zwłaszcza z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania (por. również glosa do wyroku ETS z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce – D. Sześciło, Samorząd terytorialny 2008, Nr 5).

Organ winien mieć również na uwadze, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w którym to przedmiotową działkę "[...]" przeznaczono pod ulicę lokalną ( 1kL) o szerokości jezdni 6m, wyznaczono też działki pod ulice wewnętrzne ( 5KW) o szerokości jezdni 4,5m, co może wskazywać na to, że ta pierwsza nie ma być ulicą wewnętrzną. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) parametry techniczne i użytkowe dróg publicznych odpowiadających klasie "L", mogą mieć tylko drogi gminne, które mają znaczenie lokalne i służą miejscowym potrzebom.

Rolą organu było zatem określenie charakteru drogi i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby odpowiedzieć, w oparciu o przywołane wyżej kryteria, na pytanie czy ulica lokalna (działka nr "[...]") stanowi drogę publiczną. Z całą pewnością można stwierdzić w oparciu o poczynione wyżej wywody, że bezpodstawne jest na tym etapie postępowania twierdzenie organu kategorycznie odmawiające drodze lokalnej przymiotu drogi publicznej. Zatem w ponownym postępowaniu Wojewoda zobligowany jest do dokonania i przedstawienia analizy charakteru spornej drogi, ze szczególnym uwzględnieniem funkcji jaką ona ma spełniać, a więc czy ma to być ulica ogólnodostępna, połączona z siecią dróg publicznych, przeznaczona dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów (np. mieszkańców określonych budynków). Wojewoda zobowiązany jest dokonać tej analizy w oparciu o jak najszerszy materiał dowodowy, w tym dostępną dokumentację planistyczną.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że w wyniku podziału działki nr "[...]", została ustanowiona służebność gruntowa polegająca na prawie nieodpłatnego przejścia i przejazdu przez działkę stanowiącą drogę wewnętrzną do drogi publicznej, tj. działkę nr "[...]" – dlatego też wydzielona w wyniku podziału ulica lokalna nie ma charakteru drogi publicznej. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przejście własności z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i jako taki ma charakter jedynie deklaratoryjny. Co więcej, nie ma przeszkód by w wypadku braku wyraźnego stwierdzenia w decyzji podziałowej o wydzieleniu działek pod drogę publiczną, załączyć do wniosku wieczystoksięgowego o wpis własności wypisy i wyrys z planu miejscowego, jednoznacznie wskazujące na to, jakie jest przeznaczenie nowo wydzielonych działek w tymże planie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2010r., II SA/Kr 799/10, Lex nr 753639).

Reasumując, organ odwoławczy na gruncie niniejszej sprawy błędnie opierając się jedynie na przytoczonej w decyzji podziałowej podstawie prawnej która według niego przesądziła o negatywnym dla wnioskodawcy rozstrzygnięciu - nie wyjaśnił w sposób należyty, dlaczego uznał, iż sporna działka nie została wydzielona pod drogę publiczną. W ocenie Sądu Wojewoda nie ustalił i nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości czy w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nastąpił skutek prawny, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., a więc czy działka o nr "[...]" została wydzielona pod drogę publiczną i tym samym czy przeszła na własność gminy. Nie można tego na obecnym etapie sprawy rozstrzygnąć i Sąd tego nie czyni, ponieważ organ nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy w tym zakresie i nie rozważył precyzyjnie z jakim charakterem drogi mamy do czynienia, czym uchybił podstawowym zasadom postępowania administracyjnego umiejscowionym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. na ocenę możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 98 § 1 u.g.n.

Wojewoda winien był zatem przeprowadzić analizę okoliczności faktycznych i przepisów prawnych mających znaczenie dla sprawy, co zobligowany jest uczynić w toku ponownego postępowania odwoławczego w sprawie.

Nie uzasadniając należycie swojego stanowiska Wojewoda naruszył art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego orzeczenia oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a.