Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1081/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 147 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P.B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu – stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały –


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie rozpatrzeniu wniosku o wynajęcie lokalu na czas nieoznaczony i zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...], wydaną na postawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 420 i 11794) oraz § 24 ust. 1 w związku z § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.), dalej jako: "uchwała Rady m. st. Warszawy nr LVIII/1751/2009", nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu P. B. (zwanej dalej skarżącą) na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Zarząd Dzielnicy ustalił, że skarżąca zamieszkuje wraz z matką w lokalu nr [...] przy ul [...] w W. Lokal składa się z 2 pokoi o powierzchni 9,69 m2 i 16,46 m2, kuchni, łazienki z wc i przedpokoju. Powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 26,15 m2, powierzchnia użytkowa 39,50 m2. Skarżąca w dniu [...] lipca 2015 r. zawarła z właścicielem lokalu umowę najmu pokoju o powierzchni 9,69 m2 w tym lokalu na okres 1 roku, a obecnie zamieszkuje na dotychczasowych zasadach na podstawie ustnych ustaleń.

Zgodnie z oświadczeniem skarżącej w lokalu zamieszkuje również jego właściciel, zatem powierzchnia mieszkalna na 1 osobę zamieszkującą w lokalu wynosi 8,72 m2. Tymczasem obowiązujące kryterium metrażowe do wynajęcia lokalu z zasobu [...] wynosi nie więcej niż 6 m2 na osobę.

Średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego skarżącej w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 141,43 zł. Skarżąca oświadczyła, iż korzystała ze wsparcia Centrum Pomocy Społecznej [...]. Od marca 2016 r. jej matka świadczy usługi na podstawie umowy zlecenie, zaś uprzednio utrzymywały się z niewielkich oszczędności oraz wsparcia właściciela zajmowanego lokalu, który nie pobierał opłat.

Tymczasem obowiązujące w dniu złożenia wniosku minimum dochodowe dla gospodarstwa wieloosobowego wynosiło 1 412,10 zł.

Skarżąca oświadczyła nadto, iż wraz z matką zamieszkują w W. od września 2011 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców odmówił nadania skarżącej statusu uchodźcy, odmówił udzielenia ochrony uzupełniającej oraz udzielił zgody na pobyt tolerowany. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika m.in. że skarżąca jest obywatelką [...] deklarującą narodowość [...], jej wydalenie z terytorium RP może spowodować naruszenie prawa do życia rodzinnego, w związku z faktem, iż jej mąż korzysta z przyznanej mu ochrony międzynarodowej na terytorium RP. Również w dniu [...] listopada 2014 r. Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców postanowił odmówić nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej oraz udzielił zgody na pobyt tolerowany matce skarżącej.

W dniu [...] lipca 2016 r. sąd orzekł rozwód związku małżeńskiego skarżącej.

Do wniosku skarżącą dołączyła kartę informacyjną leczenia szpitalnego, z której wynika, że była leczona w tej placówce i rozpoznano u niej szereg schorzeń. Do wniosku skarżąca dołączyła również orzeczenie u umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane w dniu [...] kwietnia 2015 r. na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, iż skarżąca nie wymaga zamieszkiwaniu w oddzielnym pokoju.

Wobec powyższego Zarząd Dzielnicy uznał, że w stosunku do skarżącej nie mają zastosowania przepisy § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a, b uchwały Rady m. st. Warszawy Nr LVIII/1751/2009, ponieważ nie zostało wykazane, by niepełnosprawność i schorzenia pozostawały w związku z warunkami mieszkaniowymi, co z kolei oznacza, że skarżąca nie spełnia kryterium określonego w § 4 pkt 1 ww. uchwały, gdyż przekroczone zostało kryterium metrażowe do wynajęcia lokalu

W skardze na uchwałę Zarządu Dzielnicy z dnia [...] marca 2017 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz przyznanie prawa pomocy. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 4 uchwały Rady m. st. Warszawy nr LVIII/1751/2009, poprzez uznanie, że skarżąca wraz z matką nie pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez

– brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy pokój, który skarżąca zamieszkuje z matką zabezpiecza ich potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie mogą być uznane za osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych,

– brak rzetelnego przeliczenia zajmowanej powierzchni,

– brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego na potwierdzenie, że zajmowany pokój z dostępem do kuchni i toalety nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych skarżącej i jej matki, co miało istotny wpływ na ocenę tych warunków,

b) art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, wskazując na cywilnoprawny charakter sprawy, ewentualnie oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 466, z późn. zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym o bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.

W przedmiotowej sprawie, w następstwie podjęcia przez Zarząd Dzielnicy [...] zaskarżonej uchwały skarżąca wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na ww. wezwanie organ w podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie nie znajdując podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarżąca wniosła skargę z zachowaniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Spełnione zostały zatem formalne wymogi wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę.

Wobec powyższego, Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi, o co wnioskował organ w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, z późn. zm.), może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Zgodnie z § 4 pkt 1 ww. uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Zarząd Dzielnicy powołał się na § 4 i oraz § 24 ust. 1 powyżej określonej uchwały.

Zgodnie z § 4 tej uchwały abstrakcyjnej, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom:

1. które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto

2. w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego

Przepis § 22 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały stanowi, że przy rozpatrywaniu wniosków, o których mowa w ust. 1 należy poddać wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w § 22 ust. 5 ww. uchwały informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku.

Opierając się na powyższych przepisach Zarząd Dzielnicy odmówił zakwalifikowania skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu

Odmowa zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu nie została jednak, w ocenie Sądu, poprzedzona "wnikliwą analizą", do czego organ był zobligowany treścią § 22 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LVIII/1751/2009. Zarząd Dzielnicy powinien mieć na uwadze, że § 22 ust. 5 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LVIII/1751/2009 stanowi, że informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, "mogą" stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania wniosku należy więc od uznania organu. Każdy przypadek powinien zatem by oceniany indywidualnie przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności danej sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ stwierdził, że skarżąca z matką zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...]. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika bowiem, że skarżąca w ww. lokalu - o powierzchni mieszkalnej 26,15 m2 – zamieszkuje razem z matką w pokoju o powierzchni 9,69 m², co w ocenie organu oznacza, że przekroczona jest norma metrażowa, o której mowa w § 4 pkt 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009.

Z powyższą konstatacją organu nie sposób się zgodzić, bowiem skarżąca i jej matka zawarły z właścicielem lokalu umowę na zajmowanie jednego pokoju o powierzchni 9,69 m², a w drugim pokoju zamieszkuje inna osoba.

Zgodnie z § 22 ust. 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, przy rozpatrywaniu wniosków o najem lokali z mieszkaniowego zasobu należy poddać wnikliwej analizie: (pkt 1) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu (...); (pkt 2) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; (pkt 5) w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 12: (a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, (b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych (...) i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Odmowa złożenia dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, jak również informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku (ust. 5). Wynikający z § 22 ust. 2 ww. uchwały nakaz poddania wnikliwej analizie wskazanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której zobowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego por red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobligowany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty jej obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Jest to również istotne z tego powodu, że informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w § 22 ust. 2 uchwały, mogą, ale nie muszą, stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Z uwagi na uznaniowy charakter uchwały w przedmiocie kwalifikacji wniosku i możliwość jej sądowej kontroli, uzasadnienie uchwały powinno pozwalać sądowi na poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia oraz ocenę, czy organ uwzględnił i rozważył wszystkie okoliczności faktyczne danej sprawy.

Organ był zobligowany do przeprowadzenia wnikliwej analizy sytuacji mieszkaniowej skarżącej (w tym powierzchni mieszkaniowej) i materialnej skarżącej przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy. W ocenie Sądu, organ tego obowiązku nie dopełnił.

Oceniając przypadek skarżącej Zarząd nie może tłumaczyć się, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie wiedział o istotnych w sprawie faktach. Jakim bez wątpienia była informacja, że w przedmiotowym lokalu zamieszkują również inne osoby, którym właściciel wynajmuje drugi pokój. Oznacza to, że w sprawie nie został prawidłowo ustalony jej stan faktyczny. W tej sytuacji trudno przyjąć, że wniosek skarżącej został poddany wnikliwej analizie

Organ nie może zatem bez głębszej analizy pozbawiać możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu osobę, która spełnia podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 22 ust. 2 pkt 5 i ust. 5 w zw. z § 4 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Zaszły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 2 p.p.s.a., bowiem nie zachodzą warunki określone w art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia. Z uwagi na rozpoznanie skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy przed upływem jednego roku od jej podjęcia należało zatem stwierdzić jej nieważność.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie poddać wnikliwej analizie sytuację w jakiej znajduje się skarżąca i jej matka i dopiero wtedy ocenić, czy poczynione ustalenia mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącej do zawarcia umowy najmu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji wyroku.