Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2218/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174,176,183,184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 54 ust 5
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art. 104 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 509 par 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielnia Inwalidów [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 489/12 w sprawie ze skargi Spółdzielnia Inwalidów [...] w K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółdzielni Inwalidów [...] w K. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 489/12 oddalił skargę Spółdzielni Inwalidów [...] w K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Spółdzielnia Inwalidów [...] w K. pismem z dnia 18 października 2011 r. zwróciła się do Centrum Medycznego [...] jako organu założycielskiego Samodzielnego Publicznego Szpitala [...] w W., z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie cesji wierzytelności przyszłych wynikających z umowy zawartej pomiędzy Spółdzielnią a Samodzielnym Publicznym Szpitalem [...] w W. z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i prawidłowego stanu sanitarnego, celem zabezpieczenia kredytu. W piśmie zaznaczono, iż wysokość wierzytelności nie jest znana, nadto na podstawie umowy przelewu wierzytelności [...] Bank W. w P. staną się wierzycielami Szpitala.

Centrum Medycznego [...] w W. pismem z dnia 2 listopada 2011r. odpowiadając Spółdzielni Inwalidów [...] w K., powołało się na treść art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011r. Nr 112, poz. 654) i nie wyraziło zgody na przeniesienie na podmiot trzeci wierzytelności przysługującej Spółdzielni Inwalidów [...] w K. od Samodzielnego Publicznego Szpitala [...].

W dniu 21 listopada 2011r. Spółdzielnia Inwalidów [...] w K., działając na podstawie art. 127 k.p.a., wniosła odwołanie od decyzji wydanej przez dyrektora Centrum Medycznego [...] w W. w dniu [...] listopada 2011r., w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności. Skarżąca zaskarżając decyzję w całości, zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Ponadto zarzuty dotyczyły art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie odwołującemu czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności poprzez nieudostępnienie opinii dyrektora Szpitala [...] w W. Również wskazano zarzuty naruszenia art. 8 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie braku uzasadnienia decyzji, a także art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011r. Nr 112, poz. 654), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia przywołując treść art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej, podniosła, iż wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją administracyjną jest bowiem każde pismo organu administracji publicznej skierowane na zewnątrz, w sposób władczy rozstrzygające o prawach i obowiązkach w indywidualnej sprawie. Zdaniem skarżącej decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności została wydana przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie i rozstrzyga o prawie Spółdzielni do przeniesienia przysługującej jej wierzytelności. Odmowa zgody na cesję wierzytelności nie dotyczy wierzytelności przysługujących bezpośrednio od Centrum Medycznego [...] i dlatego nie może być uznana za czynność podejmowaną w ramach stosunków cywilnoprawnych. Według skarżącego Centrum Medycznego [...] nie występuje w niniejszej sprawie jako podmiot cywilnoprawny ale realizuje zadania z zakresu administracji publicznej. Art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej nie wskazuje explite, iż organ założycielski samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej wyraża zgodę (odmawia) wyrażenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności w formie decyzji administracyjnej. Jednakże w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki ma zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Skarżący podniósł, iż ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną, przy czym norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotu "zezwala" czy "wyraża zgodę", jak ma to miejsce w treści art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654). Ponadto skarżąca podniosła, że dyrektor Centrum Medycznego [...] nie uzasadnił swojej decyzji w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności i nie wskazał przesłanek jakimi się kierował wydając swoją decyzję w oparciu o wskazany przepis. W ocenie skarżącej niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postepowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] Minister Zdrowia działając w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Minister Zdrowia wskazał, iż w sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia. Powołując się na przepis art. 127 k.p.a., wskazał iż odwołanie przysługuje stronie jedynie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, zaś w przypadku gdy decyzja nie została wydana odwołanie nie przysługuje. Ponadto według organu odwoławczego dokonanie przelewu wierzytelności jest czynnością cywilnoprawną, natomiast istotą tej czynności jest przeniesienie na nabywcę wierzytelności przysługującej wobec dłużnika. Zgodnie z kodeksem cywilnym (k.c.) przeniesienie wierzytelności na osobę trzecią dokonywane jest bez zgody dłużnika, z zasady bowiem, jak przewiduje art. 509 k.c. dopuszczalne są odstępstwa w tym zakresie i tym odstępstwem jest ograniczenie swobody poprzez stosowne przepisy ustawy. Zdaniem organu ograniczenie swobody dokonania przelewu wierzytelności w przypadku gdy dłużnikiem jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wynika wprost z art. 54 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem "czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący". Organ odwoławczy podkreślił, iż ograniczenie swobody cesji wierzytelności w przypadku samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej ma stanowić ochronę dłużnika w celu umożliwienia mu niezakłóconej realizacji zadań do których został on powołany, tj. udzielania świadczeń zdrowotnych. W ocenie organu odwoławczego wyrażenie zgody przez podmiot tworzący nie ma charakteru decyzji administracyjnej i czynność dokonana przez Centrum Medyczne [...] nie jest wbrew twierdzeniom odwołującego czynnością administracyjną, ale czynnością cywilnoprawną.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożyła Spółdzielnia Inwalidów [...] w K., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego art. 8, 9, 104, 134 k.p.a., i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podtrzymała wywody i argumenty przedstawione uprzednio w odwołaniu, nadto odniosła się do stwierdzenia organu, wskazując, że odmowa zgody na dokonanie cesji wierzytelności nie stanowi czynności z zakresu stosunków cywilnoprawnych i w tym zakresie Minister Zdrowia nie ma racji.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że według skarżącej decyzję administracyjną należy wydać wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia w tej sprawie, mając na względzie ochronę interesów strony.

W ocenie Sądu I instancji wskazany przepis art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( Dz. U. Nr 112, poz. 654), nie wskazuje by wyrażenie zgody na dokonanie cesji wierzytelności miało nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Cytowany przepis był jedyną podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i nie zawiera on normy prawa materialnego dającego podstawę do wydania decyzji. Z przepisu tego wynika, iż skarżący powinien być poinformowany na piśmie o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku, a więc o "wydaniu zgody" bądź "odmowie jej wydania".

Nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, iż skarżącą wiąże z Samodzielnym Publicznym [...] w W. umowa cywilnoprawna w zakresie utrzymania czystości i prawidłowego stanu sanitarnego. Spółdzielnia wystąpiła w trybie art. 54 ust.5 powołanej ustawy o wyrażenie zgody na cesję wierzytelności wynikającej z tej umowy. Wyrażenie zgody umożliwiłoby skarżącej zawarcie umowy kredytowej, której zabezpieczeniem miałyby być przyszłe wierzytelności. Wobec powyższego postępowanie prowadzące do zmiany zawartej umowy nie może być uznane za postępowanie administracyjne, a tym samym pismo Centrum [...] skierowane do skarżącej w ramach tego postępowania nie stanowi decyzji administracyjnej. Wskazany przez skarżącą przepis nie rozstrzyga bowiem o prawach czy obowiązkach skarżącej. Umieszczony jest w ustawie o działalności leczniczej określającej zasady wykonywania działalności leczniczej, zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą, niebędących przedsiębiorcami, zasady prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, normy czasu pracy pracowników podmiotów leczniczych, zasady sprawowania nadzoru nad wykonywaniem działalności leczniczej oraz podmiotami wykonującymi działalność leczniczą. Ustawa nie określa uprawnień ani obowiązków wierzycieli samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w zakresie objętym wnioskiem skarżącej. Wobec tego skarżąca nie ma podstaw prawnych w domaganiu się zgody na cesję wierzytelności przyszłych w formie decyzji administracyjnej.

W oparciu o przytoczony uprzednio przepis art. 54 ust.5 powołanej ustawy, dyrektor Centrum Medycznego [...] pismem poinformował skarżącą, że złożony przez nią wniosek o wyrażenie zgody na cesję wierzytelności wynikającą z umowy został rozpatrzony negatywnie. W ocenie Sądu I instancji przedmiotowe pismo nie może być uznane za decyzję administracyjną. Wbrew stanowisku skarżącej, zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny, zarówno z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak i zasady ogólnej działania przez organy administracji publicznej "na podstawie przepisów prawa" ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., gdyż podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W warunkach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu I instancji, brak jest natomiast przepisów prawa, które dawałyby podstawę do wyprowadzenia tezy o konieczności rozstrzygania w sprawie nie wyrażenia zgody na przeniesienie na podmiot trzeci wierzytelności przysługującej Spółdzielni w formie decyzji administracyjnej.

Wniosek o wyrażenie zgody na cesję wierzytelności wynikającej z umowy cywilnoprawnej nie stanowi bowiem, zdaniem Sądu I instancji sprawy administracyjnej. Niedopuszczalność odwołania stwierdzona w postanowieniu Ministra Zdrowia wynika z tzw. przyczyn przedmiotowych. W doktrynie i orzecznictwie bowiem przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych jak też z przyczyn podmiotowych.

Reasumując stwierdzenie wynikające z art. 104 § 1 k.p.a., iż załatwienie sprawy następuje w drodze decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Jak wskazano wyżej przepis art. 54 ust.5 powołanej ustawy nie przewidywał działania Centrum Medycznego [...] w formie decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Inwalidów [...] w K. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj:

Art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej poprzez niesłuszne oddalenie skargi w związku z mylnym uznaniem, iż przepis art. 104 § 1 kpa nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej nie przewiduje działania podmiotu tworzącego samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w formie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy zgodnie z art. 104 § 1 kpa załatwienie przedmiotowej sprawy przez podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, bo takiej formy wymaga rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej, a zatem skarga winna być uwzględniona, a zaskarżone postanowienie uchylone,

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niesłusznym uznaniu, że wyrażenie zgody lub odmowa wyrażenia zgody przez podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej na dokonanie czynności mającej na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy zgoda ta jest wydawana przez podmiot, który w zakresie powierzonych mu zadań z zakresu administracji publicznej działa jako organ administracji publicznej, a nadto jest wydawana w indywidualnej sprawie, ma charakter władczy, jest skierowana na zewnątrz systemu administracji publicznej i rozstrzyga o uprawnieniu wierzyciela do przeniesienia przysługującej mu wierzytelności – a zatem spełnia wszystkie wymogi konieczne do uznania jej za decyzję administracyjną.

b) Art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie załatwia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy wyrażenie lub odmowa wyrażenia zgody, o których mowa w art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej następuje w formie decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej nie wskazuje, iż podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wyraża zgodę lub odmawia wyrażenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności w formie decyzji administracyjnej. Należy uznać, że jest to decyzja administracyjna, gdyż zachodzą wszystkie przesłanki świadczące o tym, ze akt ten stanowi decyzję administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ona zaskarżona w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w ogólności do kwestionowania rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie uwzględniającego skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w związku z art.104§1 kpa i art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie niesłusznie sąd I instancji przyjął, że wyrażenie zgody lub odmowa wyrażenia zgody przez podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej na dokonanie czynności mającej na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy zgoda ta jest wydawana przez podmiot, który w zakresie powierzonych mu zadań z zakresu administracji publicznej działa jako organ administracji publicznej, a nadto jest wydawana w indywidualnej sprawie, ma charakter władczy, jest skierowana na zewnątrz systemu administracji publicznej i rozstrzyga o uprawnieniu wierzyciela do przeniesienia przysługującej mu wierzytelności. Spełnia zatem wszystkie wymogi konieczne do uznania jej za decyzję administracyjną. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Podkreślenia wymaga, fakt, że wyrażenie zgody przez podmiot tworzący na dokonanie czynności prawnej mającej na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w trybie art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej nie następuje w ramach sprawy administracyjnej, nie może przybrać zatem formy decyzji administracyjnej. Zakłady opieki zdrowotnej, są podmiotami samodzielnymi; w taki też sposób Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w W. zawarł umowę ze Spółdzielnią Inwalidów [...] w K. Strony umowy łączy, więc stosunek cywilnoprawny. Konsekwencją takiego stanowiska, jest fakt, iż również reżim działania, wzajemne relacje, sposób rozstrzygania sporów, będzie miał charakter cywilnoprawny. Tego charakteru stosunku prawnego łączącego strony umowy nie zmieni ingerencja osób trzecich. Wyrażając zgodę lub jej odmawiając, podmiot tworzący uwzględnia konieczność zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych, ale także analizę sytuacji finansowej, wynik finansowy zakładu za rok poprzedni, a następnie opinię kierownika zakładu, o sformułowanie której występuje. W tym zakresie organ wykonuje obowiązki "nadzorcze, kontrolne", zawsze z uwzględnieniem interesów osób uprawnionych do leczenia. Nie można zatem stwierdzić, że zgoda na dokonanie czynności prawnej mającej na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w trybie art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej kształtuje obowiązki i uprawnienia stron stosunku cywilnego, chociaż może mieć wpływ na wzajemne relacje tych stron. Przedmiotowa zgoda pełni funkcję ochronną, nie stanowi jednak formy administrowania służbą zdrowia.

Czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela jest uregulowana w przepisach prawa cywilnego. Ingerencja w nią organu administracyjnego jest, więc co do zasady wykluczona. Przelew wierzytelności co do zasady nie wymaga dla swojej skuteczności zgody dłużnika. Zgodnie, bowiem z art. 509 § 1 k.c. wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. Zatem ograniczeniem dla braku konieczności uzyskania przez cedenta zgody dłużnika jest, zastrzeżenie umowne, właściwość zobowiązania lub ustawa. To właśnie przepis ustawy stanowi w rozpoznawanej sprawie przeszkodę, uzależnia bowiem skuteczność cesji wierzytelności zakładu opieki zdrowotnej od zgody podmiotu tworzącego. Skoro podmiotu tworzącego i wierzyciela zakładu nie łączy żaden stosunek prawny, nie można twierdzić, by przedmiotowa zgoda przybierała formę decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy załatwia władczo indywidualną sprawę administracyjną. Sprawę administracyjną w formalnym ujęciu - charakteryzuje przepis art. 1 pkt 1 k.p.a., jako należącą do właściwości organów administracji publicznej sprawę indywidualnie rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa ta nie definiuje wyraźnie sprawy administracyjnej, jak czyni to w art. 1 kodeks postępowania cywilnego. Przy czym art. 104 § 1 k.p.a. stanowi, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Powszechnie przyjmuje się, że podstawy do wydania decyzji należy upatrywać w przepisach materialnoprawnych. Tylko w przypadku, gdy z tych przepisów wynika umocowanie organu do prowadzenia postępowania o charakterze jurysdykcyjnym, władny on jest do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę (tak m.in. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1998 r., str. 12). Przepisy ustawy o działalności leczniczej, w tym art. 54 ust. 5 nie regulują tych kwestii. Decydujące w tym względzie muszą być rozważania odnoszące się do charakteru czynności.

Jak wykazano wyżej nie posiada ona (zgoda) cech publicznoprawnych, stąd omawiana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Skoro zatem decyzja może być wydana tylko w sprawie administracyjnej, przyjąć należało, że przedmiotowa zgoda nie ma znamion takiego aktu( identycznie NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2014r. , wydanym w sprawie I OSK 1930/12).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.