Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 342/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną w części w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 180
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, ust. 8, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Urszula Raczkiewicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. skargi kasacyjnej "A.M.S." S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1393/07 w sprawie ze skargi "A.M.S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego odrzuca skargę kasacyjną w części dotyczącej opłaty za zajęcie pasa drogowego, a w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1393/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A.M.S. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny w sprawie:

W dniu [...] stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A.M.S. S.A. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. A. (drogi powiatowej) w rej. ul. M. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. Wniosek obejmował okres od [...] marca 2007 r. do [...] sierpnia 2008 r. i nie zawierał żadnego uzasadnienia. Spółka zajmowała wcześniej przedmiotowy odcinek na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] listopada 2006 r.

Decyzją z dnia [...]czerwca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydent [...], odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej).

W dniu [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchyliło zaskarżoną decyzję. Orzeczono co do istoty sprawy, zezwalając na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. A. w rej. ul. M. o pow. 6 m2 na okres od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. i umieszczenie na nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni 34,22 m2. Jednocześnie odmówiono zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. A. w rej. ul. M. od dnia [...] lipca 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż orzeczono o opłacie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Wyrażono generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Oddalając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę materialnoprawną zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, a decyzje wydawane w tego rodzaju sprawach mają charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną, tak więc strona składając swój wniosek zdawała sobie sprawę z tego, że zostanie wszczęte kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, Sąd stwierdził, że SKO prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W konsekwencji trafnie wskazano, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Zarzuty dotyczące opinii pracownika jednostki badawczo-rozwojowej (IBDiM), biura projektowego (BPRW), czy Instytutu Transportu Samochodowego nie mają znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia, ponieważ uzyskanie przez organ opinii biegłego nie jest obligatoryjne, natomiast dopuszczalne są działania zarządcy drogi zmierzające do eliminacji potencjalnych zagrożeń. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Sąd zaznaczył, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym i taką ocenę charakteru tej decyzji podziela orzecznictwo sądów administracyjnych i literatury prawniczej. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być − wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie − traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji, nie oznacza to jednak, że mogą być decyzjami dowolnymi.

Sąd wskazał, że w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych sformułowano ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast w ust. 3 tego przepisu dopuszczono wyjątki od tego zakazu, stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określono zaś w art. 40 ustawy, a w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. W ocenie Sądu istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy i w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Sąd orzekający w sprawie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, w którym stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć zatem sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym". Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy − w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać) − wówczas należy zdaniem Sądu odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

W ocenie Sądu, SKO zasadnie podzieliło ustalenia dowodowe dokonane przez organ I instancji, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego nie można zarzucić istotnych wady. Nie ma też − wbrew twierdzeniom skarżącej − podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz IBDiM, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie, które potwierdzają, że reklama przydrożna, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację, przyciąga uwagę kierowców, zajmując ich uwagę, a przez to spowalniając ich reakcje w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego i obciążenia ulic tym ruchem.

Sąd wskazał, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" − przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. − zasada prawdy obiektywnej). Sąd zaznaczył jednocześnie, że skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Zatem biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, Sąd uznał brak podstaw do wyprowadzenia wniosku, że tego rodzaju reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach).

Sąd uznał także, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do rozróżnienia − w odniesieniu do lokalizacji reklam − sytuacji prawnej polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia.

Zdaniem Sądu, art. 38 ust. 1 ustawy, w myśl którego "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie", ma wyraźnie charakter przepisu przejściowego. Twierdzenie, iż o odmiennym charakterze tego przepisu, stanowiącym według skarżącej podstawę do "przedłużania" zezwolenia na umieszczenie reklamy, jest, w ocenie Sądu, nieporozumieniem. Tym bardziej niewłaściwe jest opieranie takiego twierdzenia na wykładni systematycznej, związanej z zamieszczeniem tego przepisu w rozdziale 4: "Pas drogowy", a nie w przepisach końcowych. Zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę, że w rozdziale 4: "Pas drogowy" ustawy o drogach publicznych zamieszczone zostały przepisy o różnym charakterze, poczynając od określenia odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy (art. 34), przez planowanie rozwoju sieci drogowej, w tym również w aspekcie przestrzennym (art. 35), postępowanie w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu (art. 36), przepisy regulujące opłaty za zajęcie pasa drogowego na różne cele, przejazdu pojazdów nienormatywnych oraz odległości obowiązujących przy umieszczaniu w pobliżu pasa drogowego urządzeń liniowych, a także odległości od zewnętrznych krawędzi jezdni, w jakich powinny być usytuowane obiekty budowlane (art. 43). Wspólną cechą tych różnorodnych przepisów jest to, że dotyczą one – w różnym aspekcie − pasa drogowego. Na tym tle art. 38 miał regulować, właśnie w założeniu, status istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, pod warunkiem, że: 1) obiekty te nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i 2) nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 z późn. zm.), w rozdziale 3: "Pasy drogowe" dopuszczała utrzymanie w pasie drogowym takich budynków i urządzeń. Obecnie obowiązująca ustawa o drogach publicznych nie zezwala na lokalizowanie takich urządzeń w pasie drogowym. Przeciwnie, z obowiązującej, ustawowej definicji pasa drogowego, zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy ("pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą") jednoznacznie wynika, że w pasie drogowym ex definitione nie przewiduje się lokalizowania tzw. urządzeń pozakomunikacyjnych; w pasie drogowy mogą być zlokalizowane wyłącznie, poza drogą, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przez drogę ustawa rozumie (art. 4 pkt 2) "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Wyjątki od tej zasady wprowadzają dopiero przepisy zawarte w rozdziale 4 ustawy: "Pas drogowy".

Tak więc zdaniem Sądu, rzeczywista systematyczna i systemowa wykładnia rozdziału 4 ustawy pozwala stwierdzić, że − po pierwsze − art. 38 ustawy ma charakter przepisu przejściowego, po drugie zaś − podstawowym przepisem odnoszącym się do lokalizacji tzw. obiektów i urządzeń pozakomunikacyjnych, w tym reklam, wprost wymienionych w tym przepisie, jest art. 39 obecnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych.

Przepis art. 39 ust. 1 wprowadza generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, precyzując jednocześnie bliżej ("w szczególności") rodzaj zakazanych działań. Ust. 3 tego przepisu określa dopuszczalność wyjątków od generalnego zakazu − w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Art. 40 ustawy stanowi, że również zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W ust. 2 pkt 3 tego przepisu stwierdza się, że zezwolenie takie dotyczy również umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie. Tym samym strona nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte tylko z uwagi na fakt, że wcześniej posiadała zezwolenie na lokalizację reklamy w tym samym miejscu. Zezwolenie takie jest wydane tylko na czas ściśle określony.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą wątpliwości prawnych co do obowiązywania przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Woj. Mazowieckiego Nr 148, poz. 3137, z późn. zm.), Sąd podzielił stanowisko SKO w Warszawie i nie dopatrzył się w tym przypadku naruszenia prawa. Przepis art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 19 ust. 1 ustawy, nie zaś przepis szczególny w stosunku do art. 40 ust. 8 ustawy.

A.M.S. S.A. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W..

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, dalej: p.p.s.a.) poprzez naruszenie przez Sąd I instancji:

1) art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez:

- błędną wykładnię polegającą na tym, że przepis ten ma charakter przepisu przejściowego, i że nie można rozróżnić sytuacji prawnej polegającej na lokalizacji obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy (na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia,

- niezastosowanie w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego;

2) art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowane polegające na tym, wg WSA, nawet gdy skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektu(w trybie art. 39 ust. 3), i obiekt ten umieściła w pasie drogowym, to pomimo nieusunięcia obiektu z pasa drogowego kolejne zezwolenie zajęcie pasa drogowego winno być wydane również na podstawie art. 39 ust. 3;

3) art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Rada Miasta Warszawy była umocowana do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. A., chociaż zgodnie z ww. przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego.

W odniesieniu do przepisów postępowania skarżąca zarzuciła WSA naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważenia wszystkich zarzutów skarżącej oraz nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust 8 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.

Skarżąca uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazała, że art. 38 ust. 1 ustawy jednoznacznie wymienia obiekty, których dotyczy, tym samym nie można zawężać jego zastosowania do obiektów budowanych istniejących przed wejściem w życie ustawy, względnie do obiektów istniejących, ale wcześniej wybudowanych na gruncie, który jeszcze nie był w pasie drogowym.

Skarżąca wskazała również, że błędna wykładnia art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, a następnie niepotrzebne zastosowanie tych przepisów jest konsekwencją błędnej wykładni art. 38 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podziela wyrażone przez WSA stanowisko, że zarządca drogi wydając pierwszą decyzję bierze pod uwagę istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, jednakże stoi na stanowisku, że w przypadku następnych decyzji dotyczących dalszego funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego zarządca bierze pod uwagę przesłanki z art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy oraz przepisy wykonawcze. Skoro zatem WSA błędnie odczytał treść art. 39 ust.1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, a następnie zastosował te przepisy, to tym samym doszło do sytuacji, gdy zastosowano przepisy, które nie powinny być podstawą prawną decyzji organów obu instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 8 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych skarżąca wskazała, że Rada m.st. Warszawy może ustalić stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest W.. Z art. 19 ust. 5 ustawy wynika zaś, że zarządcą dróg, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych, na terenie W. jest Prezydent [...]. A zatem Rada m.st. Warszawy nie ma uprawnienia do określania stawek opłat z tego tytułu. W związku z tym, z uwagi na to, że decyzja SKO oparta jest o uchwałę w sprawie stawek, skarżąca stoi na stanowisku, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę do częściowego stwierdzenia jej nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej kasator wskazuje jako naruszony przepis postępowania wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzucając, że doszło do jego naruszenia poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważenia wszystkich zarzutów skarżącej oraz nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 8 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa, jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.

Poza tym uzasadnienie tego zarzutu nie może ograniczać się do stwierdzenia, iż Sąd nie ustosunkował się do istotnych zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy administracji art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bez bliższego wskazania tych "istotnych zarzutów" oraz wykazania, iż to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kasator nie ma przy tym racji, iż Sąd I instancji nie odniósł się do istotnych zarzutów naruszenia art. 38 ust. 3 i art. 39 ust. 3 omawianej ustawy. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie wyraźne i poparte argumentacją prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska kasatora w zakresie wykładni i stosowania art. 38 ust.1 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o drogach publicznych.

Wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej stanowisku, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie można stosować do obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, na których lokalizowanie wydano zezwolenie na podstawie art. 39 ust. 3 tejże ustawy na czas określony w decyzji i które, po wygaśnięciu zezwolenia, pozostają w pasie drogowym w chwili wydawania kolejnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "Istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie". Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy obiekt lub urządzenie, którego lokalizacja jest zgodna z prawem, znalazł się w pasie drogowym z obiektywnych przyczyn niezależnych od woli podmiotu, któremu przysługują prawa do obiektu lub urządzenia. Są to sytuacje, gdy nie następuje działanie lub zaniechanie polegające na zajęciu pasa drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy. W szczególności stan taki występuje w związku z ustanowieniem lub rozszerzeniem pasa drogowego w sposób wywołujący skutek w postaci objęcia liniami rozgraniczającymi pas drogowy gruntu, na którym posadowiony jest obiekt lub urządzenie. Inaczej rzecz się ma w sytuacji, gdy w niezmienionym pasie pozostaje nadal obiekt lub urządzenie, na lokalizację którego wydano zezwolenie na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i które to zezwolenie wygasło skutkiem upływu terminu określonego w decyzji. Z chwilą wygaśnięcia zezwolenia pozostawanie urządzenia lub obiektu w pasie drogowym staje się nielegalne. Podmiot, któremu przysługuje prawo do obiektu lub urządzenia powinien je usunąć. Jeżeli tego nie czyni zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Uzyskanie nowego pozwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga nowego, odrębnego postępowania.

Działanie mechanizmu określonego w art. 38 ust. 1, wbrew stanowisku kasatora, następuje z mocy prawa. Brak podstaw do przyjęcia, by zgoda na pozostawanie obiektu w pasie drogowym w opisanych w tym przepisie okolicznościach wymagała przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. To ustawodawca dopuszcza pozostawianie w określonych sytuacjach obiektów i urządzeń w pasie drogowym. Legalność pozostawania obiektów i urządzeń nie jest więc zależna od jakichkolwiek działań władczych z zakresu administracji publicznej. W praktyce oznacza to, że na ten przepis można powoływać się jako instrument obrony przed ingerencjami podmiotów powołujących się na bezprawne usytuowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym. Brak podstawy prawnej do wydawania decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie legalności lokalizacji w zgodzie z tym przepisem. Rozważać można natomiast dopuszczalność ubiegania się o wydanie stosownego zaświadczenia.

Kasator bezpodstawnie wiąże twierdzenia co do możności prowadzenia postępowania, w którym oceniano by, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z regulacją zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Pomijając kwestię rozumienia wymienionego w przepisie pojęcia zajmowania pasa drogowego na prawach wyłączności, art. 40 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy jest przepisem określającym jedynie kompetencje organu do wydawania decyzji. Nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wydawania decyzji w sytuacjach, o jakich mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Nie ma racji kasator twierdząc, że według przepisów ustawy o drogach publicznych odrębnie traktowane powinno być postępowanie zmierzające do przedłużenia terminu obowiązywania wcześniej udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zmiana terminu obowiązywania zezwolenia mogłaby być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Określony wnioskiem strony przedmiot postępowania w niniejszej sprawie nie obejmował jednak zmiany wcześniejszej decyzji, lecz wydanie nowej. Wobec tego podstawy faktyczne wydania wcześniejszej decyzji, w tym związane z oceną zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie miały istotnego, a tym bardziej wiążącego znaczenia w nowym postępowaniu. Na podstawie dawnej decyzji nie nastąpiło nabycie praw, które powinno być respektowane w nowym, odrębnym postępowaniu.

Jak to wykazano, podstawą prawną nowej decyzji nie mógł być art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Rozważać można było jedynie, czy zachodziły przesłanki do wydania uznaniowej decyzji, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu, jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzą wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, w całości spoczywał na wnioskodawcy. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. Ewentualność stosowania analogii do zasad stosowanych w ramach prawa cywilnego materialnego i procesowego nie znajduje uzasadnienia. Można jedynie rozważać jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Niemniej przeto Sąd I instancji zasadnie zaakceptował, dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione, ustalenia organów obu instancji, co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto dotyczące nadmiernego zbliżenia nośnika reklamowego do krawędzi jezdni. Wobec tego uwagi Sądu I instancji, co do ciężaru dowodu pozostają bez wpływu na ocenę zgodności wyroku z prawem. W skardze kasacyjnej brak zresztą zarzutów podważających skutecznie stanowisko Sądu dotyczące sfery ustaleń faktycznych. Jak to już wyjaśniono, do tej sfery nie można odnieść zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna w tym zakresie została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił natomiast skargę kasacyjną w części dotyczącej opłat za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 180 p.p.s.a., gdyż w tym zakresie Sąd I instancji nie wydał żadnego orzeczenia. Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd oddalił skargę tylko w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Poza tym w skardze do Sądu I instancji strona skarżąca zaskarżyła decyzję SKO w W. tylko "w części dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego". Jednocześnie zasygnalizowała "wątpliwości prawne co do obowiązywania przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3137 z późn. zm.), a to z uwagi na wątpliwości prawne co do wydania ich z naruszeniem art. 19 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych".

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powyższych wątpliwości ustosunkował się, co jednak nie oznacza, iż w tej sprawie wydał orzeczenie.

Jest zaś rzeczą oczywistą, iż od nieistniejącego orzeczenia nie przysługuje skarga kasacyjna, co jednoznacznie wynika z treści art. 173 § 1 p.p.s.a.