Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 882/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat -Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 21/08 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjna; 2. zasądza od J.A. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Sz 21/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę J.A. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] odmawiającą skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich (tj. jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej) do gruntów rolnych "na 2005" wraz z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych.

Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy.

W dniu [...] maja 2005 r. J.A. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 45 działkach położonych w powiecie goleniowskim, gminie Nowogard. W dniu [...] lipca 2005 r. został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku dotyczących numeru NIP producenta oraz działek Ał, At i X, które zostały usunięte korektą złożoną w dniu [...] sierpnia 2005 r. W dniu [...] marca 2006 r. wnioskodawca został ponownie wezwany do złożenia wyjaśnień dotyczących działek Al i T z uwagi na to, że powierzchnia działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych była większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. W odpowiedzi na wezwanie producent złożył korektę, pomniejszając powierzchnię działek Al. i T.

W trakcie kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach [...]-[...] kwietnia 2006 r. (w której uczestniczył wnioskodawca) w stosunku do działek A, Af, Ai, Al, As, E, F, K, M, O, P ustalono zawyżenie powierzchni stwierdzonej w zestawieniu z deklarowaną. Natomiast co do działek Ae, Ag, Aj, Ao, Au, B, C, G, H, J, L, Ł, N, U ustalono zaniżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne uznając, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005 zależy od uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2004, bowiem nieprawidłowości stwierdzone w czasie przeprowadzonych czynności kontrolnych z dnia [...] kwietnia 2005 r. mogą skutkować odmową przyznania płatności bezpośrednich za 2004 r. i nałożeniem sankcji, które należałoby uwzględnić w decyzji dotyczącej 2005 r.

Po złożeniu zażalenia organ I instancji podjął (postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r.) zawieszone postępowanie.

W dniu [...] kwietnia 2007 r. organ I instancji wezwał producenta rolnego do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie gruntów rolnych wskazanych we wniosku opisanym na wstępie.

W odpowiedzi wnioskodawca nadesłał umowę dzierżawy nieruchomości zawartą w dniu [...] lipca 2004 r. ze spółką "P.A." Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w N. wraz z wykazem działek ewidencyjnych wskazanych we wniosku. Z treści załączonej umowy wynikało, iż została zawarta na okres roku od daty przekazania dzierżawcy przedmiotu dzierżawy, z możliwością przedłużenia w drodze aneksu. Producent złożył również pisemne oświadczenie, że był posiadaczem gruntów rolnych wskazanych w przedmiotowym wniosku w okresie od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] lipca 2005 r.

Odmawiając J.A. płatności bezpośrednich organ I instancji wskazał w szczególności, iż nie jest możliwe przyznanie tych płatności co do działek, które nie były w posiadaniu wnioskodawcy przed wydaniem decyzji. Orzekając o sankcjach organ I instancji wziął pod uwagę 100% różnicy pomiędzy powierzchnią działek wskazanych we wniosku i "stwierdzoną" w czasie przeprowadzenia weryfikacji w toku postępowania administracyjnego.

Utrzymując w mocy, w wyniku rozpoznania odwołania J.A., decyzję organu I instancji Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym popełniono wprawdzie pewne uchybienie proceduralne (np. w zakresie zawieszenia postępowania), ale nie mogły one mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Zgadzając się z organem I instancji, że prawo wnioskodawcy do otrzymania płatności wygasło z dniem [...] lipca 2005 r., skoro w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.); dalej ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich... płatności przysługują osobie fizycznej (...) będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Przyznanie płatności w przypadku, gdy nastąpiło przekazanie gospodarstwa rozumiane jako sprzedaż, dzierżawa lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych, stanowiłoby naruszenie art. 74 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE Nr L 04.141.18 Dz.Urz. UE-sp. 03-44-243), dalej rozporządzenie nr 796/2004 mającego również "potwierdzenie" w przepisach krajowych, tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich...

Co do zarzutu o braku udzielenia informacji na temat konsekwencji wygaśnięcia umowy dzierżawy po złożeniu wniosku organ odwoławczy wskazał, że wstępna weryfikacja wniosku polega tylko na sprawdzeniu, czy zostały w im zaznaczone wszystkie wymagane pola, czy zostały złożone podpisy oraz czy doręczono załączniki. Wobec podpisania oświadczenia przez producenta, że znane mu są zasady przyznawania płatności, pracownicy nie mieli obowiązku informowania, chyba że zaistniałyby zgłoszone przez wnioskodawcę wątpliwości.

W kwestii braku poinformowania, że co do działek rolnych Aa i Ab stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem DR 10 (nałożonego w trakcie czynności kontrolnych z dnia [...] kwietnia 2005 r.) wskazano, że kod ten oznacza brak utrzymania całej działki w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r., skutkujący wykluczeniem z systemu jednolitej płatności obszarowej. W razie wątpliwości wnioskodawca mógł wystąpić o wskazanie działek, które nie kwalifikowały się do objęcia płatnościami.

Odnośnie działki rolnej W organ II instancji zgodził się, że wobec utraty posiadania przez J.A. po dniu [...] lipca 2005 r. nie można było w trakcie czynności kontrolnych (przeprowadzonych od dnia [...] do [...] kwietnia 2007 r.) ustalić czy stan wypalenia wskazanej działki był efektem działania wnioskodawcy, czy też osoby, która przejęła posiadanie.

Odnosząc się do art. 44 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) 2529/2001 (Dz.Urz. UE Nr L 03.270.1, Dz.Urz. UE-sp-03-44-468), dalej rozporządzenie nr 1782/2003 - podniesiono, że liczenie okresu pozostawienia działki w posiadaniu należy do Państw Członkowskich przy czym nie może być to data wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych.

W kwestii niezachowania terminów załatwienia sprawy organ odwoławczy stwierdził, że niemożliwe było wydanie decyzji w terminach zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., bowiem wymogi wynikające z przepisów prawa Unii Europejskiej dotyczące obsługi technicznej wniosku powodują wydłużenie okresu wydawania decyzji administracyjnej w sprawie płatności bezpośrednich. W myśl art. 28 rozporządzenia nr 1782/2003 płatności winny być przekazywane od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. Decyzje zatem winny być wydawane w takim terminie, aby możliwe było przekazywanie przysługujących płatności w wyżej wskazanym okresie. W konkretnej sprawie jednak przedłużenie postępowania administracyjnego, choć stanowiące uchybienie proceduralne, nie pogorszyło jednak sytuacji producenta. J.A. posiadał działki objęte rozpatrzonym w niniejszej sprawie wnioskiem jedynie do dnia [...] lipca 2005 r. i stąd nie można było się przychylić do żądania uchylenia decyzji organu I instancji pomimo błędów proceduralnych i przedłużenia postępowania.

Oddalając skargę J.A. na decyzję kończącą postępowanie administracyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zgodził się ze skarżącym, że ustanowiony w art. 35 § 1 k.p.a. obowiązek organu załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki ma walor ogólnej zasady postępowania administracyjnego i wiąże się z unormowaniami § 2, 3 i 4 tego artykułu. Z przepisu art. 35 § 2 k.p.a. w związku z art. 12 § 2 k.p.a. wynika, że niezwłocznie winny być załatwiane sprawy niewymagające postępowania wyjaśniającego (np. w oparciu o dane wynikające ze złożonego przez stronę wniosku).

Sąd I instancji podkreślił jednak, iż obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy administracyjnej nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej z mocy innych przepisów, w szczególności z art. 7, 9 i 77 k.p.a.

Okoliczności konkretnej sprawy wskazują, że konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i kontroli (stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. oraz rozporządzenia nr 796/2004). Wskazano także na zawiadomienie wysłane stronie w myśl art. 36 k.p.a. oraz podkreślono, iż w art. 37 k.p.a. przewidziano dla strony środki służące zwalczaniu bezczynności organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, iż w niniejszej sprawie zbędne było zawieszenie postępowania administracyjnego. Uchybienie to jednak nie może być kwalifikowane jako mające wpływ na rozstrzygnięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.).

Sąd I instancji podniósł również, że zwłoka organu administracji w załatwieniu sprawy nie może powodować niekorzystnych skutków dla strony, jeżeli przepisy szczególne wiążą z terminem załatwienia sprawy skutki materialnoprawne. Taki przypadek nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Brak przyznania skarżącemu płatności wywiedziony został z niezgodności stanu faktycznego w stosunku do danych zawartych we wniosku (w szczególności co do posiadania przedmiotowych działek po dacie złożenia wniosku a przed wydaniem decyzji).

W zaskarżonym wyroku podkreślono, że zwłoka w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a. może stanowić podstawę odpowiedzialności za szkodę, ale na podstawie art. 417 k.c.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie braku przekazywania stronie stosownej informacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zauważył, że nie ma podstaw do przyjęcia naruszenia art. 9 k.p.a., skoro J.A. składając wniosek w dniu [...] maja 2005 r. podpisał jednocześnie oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności, a ponadto nie występował do organu o udzielenie informacji.

Zdaniem Sądu I instancji nie było też podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie doszło do uchybienia zasadzie dwuinstancyjności. Organ odwoławczy merytorycznie rozpoznający sprawę podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące negatywnych skutków utraty posiadania przez wnioskodawcę przed wydaniem decyzji.

Nie został też naruszony art. 139 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., na wynik sprawy nie wpłynęły też wskazane przez skarżącego pomyłki w przedstawieniu chronologii zdarzeń (dat). Te uchybienia nie dały podstawy do zastosowania art. 145 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich, Sąd I instancji podał, że jego treść wskazuje, iż decyzje dotyczące przyznania lub odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu czy producent rolny jest, czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku.

Z art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy wynika, że warunkiem otrzymania przez producenta płatności obszarowej jest spełnienie kumulatywne trzech przesłanek, to jest wykazanie faktu posiadania gospodarstwa rolnego, utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska oraz wykazanie, iż łączna powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do objęcia płatnościami bezpośrednimi jest nie mniejsza niż 1 ha. Sformułowane kryterium posiadania gruntów rolnych jest podstawowym kryterium w ubieganiu się o płatności bezpośrednie. Jednocześnie w zaskarżonym wyroku wskazano, iż stosownie do rozporządzenia nr 796/2004 i rozporządzenia nr 1782/2003 wnioskodawca winien zgłaszać wszelkie zmiany w stanie posiadania (poprzez korektę wniosku).

Stosownie do art. 22 rozporządzenia "UE" (chodziło zapewne o rozporządzenie nr 796/2004) zgłoszone zmiany i wycofanie wniosku może nastąpić do czasu powiadomienia przez organ o zamiarze przeprowadzenia kontroli.

Z niebudzących wątpliwości ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym (wobec samego oświadczenia J.A.) wynika, że taka informacja nie wpłynęła. Korygował on swój wniosek w dniu [...] sierpnia 2005 r. i [...] kwietnia 2006 r., ale przedmiotowej zmiany nie zgłaszał.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że zobowiązanie wnioskodawcy do zgłaszania wszelkich zmian zawarte jest w samym wzorze wniosku o przyznanie płatności w jego IX sekcji "Oświadczenia i zobowiązania".

Skarżący podpisał to zobowiązanie i winien dbać o zgodność przekazywanych danych z rzeczywistością.

Wobec oparcia rozstrzygnięcia o stwierdzenie przez organ rozbieżności między wnioskiem a stanem rzeczywistym (brak zgłoszenia utraty posiadania) argumentacja skarżącego i powoływanie się na art. 44 pkt 3 rozporządzenia nr 1782/2003 jest nieuzasadnione.

W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku J.A., zaskarżając go w całości, zarzucił mu:

"naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 35 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu za prawidłowe i dopuszczalne niezałatwienie sprawy przez organ I instancji w terminach przewidzianych w ustawie i wydanie decyzji w niniejszej sprawie po upływie dwóch lat od daty złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowej za rok 2005, co spowodowało niekorzystne skutki materialnoprawne dla strony skarżącej,

przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że strona skarżąca nie spełnia przesłanek koniecznych do otrzymania płatności obszarowej, w szczególności, iż nie była posiadaczem gruntów objętych wnioskiem o przyznanie tejże płatności, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie".

Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie - na podstawie art. 188 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Domagano się też zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wydanie zaskarżonego wyroku powoduje pozostanie w obrocie prawnym decyzji, w stosunku do której organ II instancji stwierdził wiele istotnych uchybień proceduralnych, których dopuścił się organ I instancji, w tym nieprawidłowego zawieszenia postępowania oraz znacznego przedłużenia postępowania.

W świetle obowiązujących przepisów prawa niedopuszczalne jest wskazywanie, iż niewydanie decyzji przez organy administracji publicznej w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia przez Sąd decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

W ocenie strony skarżącej organ administracji publicznej przedłużając bezpodstawnie prowadzone postępowanie nie może powoływać się na to, że jest skomplikowane oraz na konieczność dokonania czynności związanych z obsługą techniczną wniosku o przyznanie dopłat. Niewystarczające było zawiadomienie strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również zawieszenie postępowania administracyjnego. Bezzasadność takiego zachowania potwierdził Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W ocenie kasatora nie istnieje żadna norma prawna, która zwalniałaby organ administracyjny od obowiązku terminowego załatwienia sprawy ze względu na skomplikowane postępowanie oraz konieczność dokonania czynności związanych z obsługą techniczną wniosku o przyznanie dopłat.

Niedopuszczalne jest, aby takie postępowanie aprobował sąd administracyjny.

Płatności winny być przekazane w terminie od 1 grudnia do 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego (art. 28 pkt 2 rozporządzenia nr 1782/2003).

Gdyby sporna decyzja w sprawie przyznania płatności za 2005 r. została wydana w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. płatność byłaby przyznana stronie w pełnej wysokości.

Co do drugiego z zarzutów sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej wskazano - po przytoczeniu treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) i art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. - o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) - że wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić aktualny stan posiadania gruntów rolnych na dzień złożenia wniosku (w niniejszej sprawie [...] maja 2005 r.).

W sprawie bezsporne jest, iż na ten dzień skarżący był posiadaczem wszystkich gruntów objętych treścią tego wniosku.

Bez znaczenia jest data złożenia korekty do wniosku czy też data wydania decyzji. Miarodajny jest tylko stan z daty złożenia wniosku.

Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżący nie był posiadaczem gruntów zgodnie z wymogiem przewidzianym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej podanych względów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w całokształcie sprawy), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną ograniczyć się zatem należało do oceny czy zarzuty sformułowane przez kasatora mogły skutecznie podważyć zaskarżony wyrok.

Przystępując do tej oceny należy najpierw podkreślić, iż z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynikają następujące wymagania, akcentowane już wielokrotnie w dotychczasowym orzecznictwie. Wskazują one, że skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek wykładnia kierunku zaskarżenia i jego zakresu ani też konkretyzowanie zarzutów przez kasatora lub uściślanie (por. wyrok NSA z 14 lipca 2004 r. sygn. akt II FSK 722/04, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1401/05 i wiele innych).

Skarga kasacyjna musi wskazywać precyzyjnie i wprost przepis prawa, który został zdaniem kasatora naruszony przez Sąd I instancji. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się o jaki to konkretnie przepis chodzi kastorowi na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej opisu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt I FSK 4/06, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt II FSK 574/04, wyrok NSA z dnia 28 września 205 r. sygn. akt II FSK 137/05).

Koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie wystarczająco oznaczonego przepisu (z uwzględnieniem zatem także podziału przepisu o charakterze złożonym na jednostki redakcyjne regulujące odmienne zagadnienia), podanie na czym uchybienie polegało oraz (w przypadku przepisów postępowania) jaki miało ono wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04).

Przedmiotowa skarga kasacyjna na tle opisanych wymogów budzi istotne zastrzeżenia.

Pierwszy z zarzutów, które zostały ujęte przez autora skargi kasacyjnej dotyczy "naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 35 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu za prawidłowe i dopuszczalne niezałatwienie sprawy przez organ I instancji w terminach przewidzianych w ustawie i wydanie decyzji w niniejszej sprawie po upływie dwóch lat od daty złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowej za rok 2005, co spowodowało niekorzystne skutki materialnoprawne dla strony skarżącej".

Z brzmienia zacytowanego zarzutu wynika, że ogranicza się on do podniesienia uchybienia przez Sąd I instancji tylko przepisowi k.p.a., który reguluje przecież postępowanie przed organami administracji publicznej, a nie przed sądem administracyjnym.

Zauważyć w związku z tym wypada, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominował pogląd (akceptowany także przez skład rozpoznający niniejszą sprawę), zgodnie z którym art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i skuteczne powołanie się na omawianą podstawę, wymaga wobec tego skonstruowania zarzutu odnoszącego się do obrazy stosownego przepisu regulującego to właśnie postępowanie (por. np. wyroki NSA: z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt II FSK 984/06, z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06, z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowskiej, z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 900/05, z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II FSK 445/05, z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt II GSK 88/05 i wiele innych).

Tylko zatem w powiązaniu z podniesieniem zarzutu naruszenia odpowiedniego przepisu z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego można wskazywać na zastrzeżenia co do niewłaściwego przeprowadzenia kontroli przez sąd administracyjny stosowania przez organy administracji publicznej obowiązującej go procedury.

Wprawdzie uzasadniając postawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut (zdanie 3 od góry na s. 3) kasator przeprowadził wywód z odwołaniem się do "art. 145 § 1" p.p.s.a., ale skoro nie oznaczył jednostki redakcyjnej tego złożonego przecież przepisu, to nie można przyjąć, iż skutecznie zrealizował wymagania dotyczące konstrukcji podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05).

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w drugim tirecie petitum skargi kasacyjnej podnieść trzeba najpierw, iż sposób jego sformułowania (brak precyzji wypowiedzi) budzi istotne wątpliwości co do intencji kasatora - w zakresie ukształtowania zakresu zaskarżenia i jego kierunku. Kasator zarzucił bowiem "naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że strona skarżąca nie spełnia przesłanek koniecznych do otrzymania płatności obszarowej, w szczególności, iż nie była posiadaczem gruntów objętych wnioskiem o przyznanie tejże płatności, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie".

Podkreślenia wymaga przede wszystkim, iż w obrębie podstawy kasacyjnej o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (jeżeli do niej zmierzał kasator) nie mieszczą się uchybienia w zakresie ustalania stanu faktycznego, zaakcentowane (zresztą całkowicie lakonicznie i w sposób niejasny) w końcowej części omawianego zarzutu.

Podnieść też trzeba, iż Sąd I instancji wbrew generalnemu ujęciu przedstawionemu w analizowanym zarzucie wcale nie przyjął, iż skarżący w ogóle nie był posiadaczem gruntów objętych wnioskiem (ta okoliczność była rzeczywiście bezsporna), a tylko, że utracił posiadanie tych gruntów po złożeniu wniosku (już po dniu [...] lipca 2005 r.), co spowodowało niemożność przyznania mu przedmiotowych płatności.

Ponadto nie sposób nie zauważyć, iż sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego - jednocześnie w obu przewidzianych przez art. 174 pkt 1 p.p.s.a. formach - wymaga co do zasady rozdzielnego, adekwatnego do każdej z tych różniących się przecież zasadniczo form naruszenia prawa materialnego określenia, że dana forma naruszenia prawa materialnego zaistniała.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można było podważyć zaskarżonego wyroku zarówno z uwagi na kształt zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich..., jak i błędnej wykładni tych uregulowań.

Artykuł 2 ust. 1 i 2 powyższej ustawy ma fundamentalne znaczenie w kwestii przyznawania płatności bezpośrednich i jego stosowanie w sprawie dotyczącej przyznawania tych świadczeń jest oczywiście zawsze konieczne.

Co do zaś wykładni objętych granicami skargi kasacyjnej uregulowań to ich brzmienie nie upoważnia do sformułowania tezy, iż miarodajna przy rozstrzyganiu jest data złożenia wniosku (stan posiadania przez wnioskodawcę z tego okresu czasu).

Omawiane przepisy nie wskazują zaś w żadnym fragmencie, aby ustawodawca uznawał za przesądzającą datę wskazaną przez kasatora, choć traktują istnienie posiadania gruntów kwalifikujących się do objęcia płatnościami jako podstawową (wyjściową) przesłankę przysługiwania płatności określonej osobie.

Wynika to najpełniej ze sformułowania art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, w którym mowa jest, iż "warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych..."

Zważywszy, iż uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby nie sposób przyjąć, iż spełnienie warunku w postaci istnienia stanu posiadania z czasu rozstrzygania nie powinno być brane pod uwagę.

Zważyć przy tym wypada, iż z reguły jeżeli prawodawca chce oznaczyć jako mający przesądzające znaczenie stan faktyczny z czasu składania wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne - czyni to wyraźnie.

Zasadą jest natomiast uwzględnianie przez organ administracji publicznej stanu faktycznego i prawnego z daty wydawania decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kasator nie przedstawił wystarczających przesłanek (w tym również o charakterze systemowym i celowościowym), aby przyjąć sugerowaną przez niego wykładnię art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich, objętego rozważanym zarzutem skargi kasacyjnej i przy określonym sformułowaniu skargi kasacyjnej nie mogła ona podważyć wydanego w konkretnej sprawie zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).