Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2184/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 43 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 3 ust 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art 1 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 265/14 w sprawie ze skargi Miasta Poznania na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Miasta Poznania na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 265/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 9 października 2013 r. Prezydent Miasta P. wystąpił w trybie art. 17 pkt 6b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. – rejon ulicy T. – część A" w P.. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2013 r., wskazując, że przyczynami odmowy uzgodnienia projektu planu jest:

1/ niezachowanie odpowiedniej odległości obiektów budowlanych nieprzeznaczonych na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej S11 P. – K. GDDKiA wskazał, że minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej S11 P. – K. w jakiej należy lokalizować obiekty budowlane nie przeznaczone na pobyt ludzi poza terenem zabudowy wynosi 40 m, co wynika wprost z brzmienia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Obszar objęty projektem planu nie jest terenem zabudowy. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 42, poz. 430 ze zm.) przez teren zabudowy rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla omawianego obszaru nie ma uchwalonego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest on dopiero w fazie projektowej. Organ wskazał, że początek takiego terenu oznaczony musi być znakiem drogowym D-42 a koniec D-43, a nie znakami oznaczającymi granice administracyjne miasta. Lokalizacja terenu objętego planem w granicach administracyjnych Miasta P. oraz fakt przystąpienia do sporządzenia projektu planu miejscowego nie przesądza o jego miejskich zasadach zagospodarowania.

2/ brak zapisu, że lokalizacja urządzeń reklamowych i szyldów (wolnostojących oraz umieszczonych na elewacjach budynków) skierowanych do użytkowników drogi ekspresowej S11 lub mogących rozpraszać ich uwagę możliwa jest wyłącznie za zgodą i na warunkach podanych przez zarządcę drogi ekspresowej. 3/ brak wyznaczenia i uwzględnienia zasięgu negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej S11 P. – K.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta P., reprezentując Miasto P.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie wymaganej formy i zakresu uzgodnień i brak podstawy prawnej dla wskazanych przez organ powodów odmowy uzgodnienia projektu planu, a także naruszenie art. 3 ust. 1 powyższej ustawy poprzez nieuzasadnione przepisami prawa ograniczenie jej władztwa planistycznego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uważa, że właściwa odległość od krawędzi jezdni powinna wynosić 20 m. W rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 42, poz. 430 ze zm.) wprowadzono definicje terenu zabudowy. Jest to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy teren należy traktować jako teren zabudowy. Granice planu obejmują obszar znajdujący się w granicach administracyjnych miasta i uzasadnione jest twierdzenie, że dla przedmiotowego terenu dominujący charakter mają obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Zdaniem skarżącego, jeżeli w projekcie planu na danym terenie przewiduje się zabudowę to powinno się stosować przepis o odległości od krawędzi jezdni, jak dla terenów zabudowanych, a nie jak dla terenów tej zabudowy pozbawionych.

Skarżący wskazał również, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje organom gminy uprawnień do wprowadzenia w planie miejscowym zapisów o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi, ani jakichkolwiek dodatkowych uzgodnień na etapie realizacji inwestycji. Wprowadzenie tego typu zapisów stanowi naruszenie zasad tworzenia prawa. Prezydent Miasta P. wskazał, że stanowisko GDDKiA o konieczności wyznaczenia i uwzględnienia zasięgu negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej S11 wykracza poza zakres uzgodnienia projektu planu. Podsumowując skarżący wskazał, że odmowa uzgodnienia jest nieuzasadniona ingerencją w działalność gminy poprzez istotne ograniczenie jest samodzielności planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2013 r. wydane zostało z naruszeniem prawa.

Sąd przytoczył treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość określona została w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi - dla drogi ekspresowej w terenie zabudowy wynosi 40 m. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "sytuowania" obiektu budowlanego. Próbę odczytania znaczenia omawianego określenia rozpocząć można od uwagi, że pojęcie "sytuowanie" użyte w art. 43 ust. 1 oznacza nie tylko odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni, ale także wskazuje na to kiedy, w procesie powstawania obiektu, przepis ten znajduje zastosowanie. W tej sytuacji, interpretacja nie może abstrahować od unormowań Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), działalność obejmującą m.in. sprawy budowy i utrzymania obiektów budowlanych normuje właśnie ta ustawa. Usytuowanie obiektów budowlanych jest przedmiotem regulacji art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do budynków, jest to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy nie odnoszą się, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, do istniejącej zabudowy. Sytuowanie budynku na działce budowlanej oznacza zachowywanie określonych warunków w trakcie procesu budowy lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Uprawniony i powszechnie aprobowany w orzecznictwie jest zatem pogląd, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do nowej zabudowy. Ściślej rzecz ujmując, dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu jest bowiem wprawdzie jednym z czynników wpływających na zapisy planu miejscowego, to jednak obrona interesu prawnego opartego o tytuł prawny podmiotu dysponującego "dotychczasowym zagospodarowaniem", w które ingeruje norma planu miejscowego, ustanawiająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu, nie znajduje oparcia w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1687/07, Lex nr 470931, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r., sygn. IV SA/Wa 993/08, Lex nr 515297).

Zdaniem Sądu I instancji, słuszny jest również zarzut dotyczący punku II odmowy uzgodnienia projektu planu z powodu braku zapisu, że lokalizacja urządzeń reklamowych i szyldów skierowanych do użytkowników drogi ekspresowej S11 mogących rozpraszać ich uwagę możliwa jest wyłącznie za zgodą i na warunkach podanych przez zarządcę drogi ekspresowej. Przepisy dotyczące uzgodnienia obowiązują niezależnie od planu miejscowego i dlatego organ uzgadniający nie może żądać wprowadzanie zapisu o konieczności dokonania uzgodnienia w planie. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

W odniesieniu do punktu III zaskarżonego postanowienia dotyczącego wyznaczenia i uwzględnienia w planie zasięgu negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej S11 P. – K., Sąd wskazał, że wyliczenie w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny. Organ uzgadniający żąda od gminy wprowadzenia zapisów nie wskazanych w tym przepisie. Odmowa uzgodnienia projektu planu miejscowego w przedłożeniu określonym przez organy gminy, w trybie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest dopuszczalna zatem tylko wtedy, gdy jest uzasadniona obowiązującymi przepisami prawa. Rolą organu uzgadniającego jest więc wykazanie, do naruszenia jakiego przepisu prawa doszło przy ustalaniu treści planu. W przeciwnym razie tworzenie planu miejscowego przez organy gminy, jako aktu prawa miejscowego, którego ustalenia - stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, byłoby ograniczone wolą innych organów i jednostek organizacyjnych, nie zawsze znajdującą uzasadnienie w prawie powszechnie obowiązującym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: a) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz.260 ze zm.) poprzez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy i uwzględnienie skargi pomimo, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku opiera się na błędnie przytoczonej treści przepisów prawa,

b) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i dokonanie błędnych ustaleń co do przedmiotu zaskarżonego postanowienia poprzez przyjęcie, że organ odmówił uzgodnienia w zakresie przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

c) prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że użyte tam pojęcie "sytuowanie" wskazuje na konieczność dokonania wykładni sformułowania "teren zabudowy" przez pryzmat definicji zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozstrzygnięcie sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż Sąd niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy. Prezydent Miasta P. w skardze kwestionował odległość w jakiej, zdaniem organu uzgadniającego, powinny być umieszczone obiekty budowlane względem skrajni drogi ekspresowej S11. Zasady usytuowania takich obiektów określa art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu uzgadniającego, odległość ta powinna wynosić 40 m, gdyż projekt planu obejmuje obszar poza terenem zabudowy, natomiast w planie ustalono odległość 20 m, przyjmując, że projekt planu obejmuje obszar zabudowany. Sąd wskazał w wyroku, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy realizacji nowej zabudowy, co - zdaniem organu - nie jest sporne. Dalej Sąd wskazał, że "przepis ten nie normuje przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Organ podkreślił, że w tej sprawie projekt planu obejmuje teren, na którym jest już istniejąca droga ekspresowa S11, a nie droga dopiero planowana. Zatem Sąd orzekał w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy.

Organ podniósł ponadto, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, posiłkując się przepisami prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wskazał, że pojęcia "w terenie zabudowy" lub "poza terenem zabudowy" zostały wprowadzone do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Przed zmianą kolumna ta była określona jako "na terenie zabudowy miast i wsi". Jak wynika z uzasadnienia ustawy nowelizującej, zmiana ta została wprowadzona w celu dostosowania pojęć użytych w tabeli do definicji "obszaru zabudowanego" zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.). Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma więc ścisłe powiązanie z przepisami o ruchu drogowym i zasadami ustalania granic obszaru zabudowanego określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Organ podkreślił, że zajęte przezeń stanowisko w zakresie odległości obiektów budowlanych od drogi ekspresowej (40 m) jest uzasadnione również koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa przyszłych mieszkańców tych terenów. Tereny przyległe do tej drogi mają zostać przeznaczone pod tereny mieszkaniowe. Dopuszczalna prędkość na drodze ekspresowej poza obszarem zabudowanym wynosi 120 km/h, a średni dobowy ruch na tym odcinku drogi wynosi ponad 30 000 pojazdów. Wskazane przez organ warunki uzgodnienia miały na celu ochronę przyszłych mieszkańców tego terenu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta P., reprezentując Miasto P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że Sąd I instancji nigdzie w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, że droga S11 jest drogą dopiero projektowaną, a nie drogą już istniejącą. Wzdłuż tej drogi projektowane są nowe drogi publiczne: KD -S i 2KD-L, dlatego też stwierdzenie Sądu I instancji o tym, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie normuje przeznaczenia terenu na drogę publiczną odnosi się właśnie do tych dwóch nowoprojektowanych dróg. Z rozważań Sądu wynika, że fakt istnienia drogi S11 nie może uniemożliwiać gminie rozwoju w oparciu o art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Prezydenta Miasta P., pojęcie "terenu zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych powinno być interpretowane zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Pojęcie to nie może natomiast być interpretowane w oparciu o przepisy o ruchu drogowym, gdyż powodowałoby to sytuację, w której zarządca drogi poprzez ustawienie odpowiednich znaków regulowałby przeznaczenie pasa gruntu położonego w sąsiedztwie drogi. To nie znaki drogowe wyznaczają teren zabudowy, na którym gmina ma realizować inwestycje, lecz to zrealizowane w granicach miasta plany inwestycyjne wyznaczają konieczność dostosowania odpowiednich znaków drogowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ją w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które ograniczone zostały do kwestii odległości planowanej zabudowy od drogi publicznej.

Na wstępie należy się jednak odnieść do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że organ odmówił uzgodnienia w zakresie przeznaczenia w planie terenu pod drogę publiczną. Rację ma organ, iż uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest niezrozumiałe, gdyż Sąd I instancji, uzasadniając naruszenie przez organ uzgadniający art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), przytoczył jedynie obszerną treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07, który to wyrok dotyczył lokalizacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi publicznej w bardzo bliskiej odległości od istniejącej zabudowy. W przytoczonym fragmencie uzasadnienia wyroku NSA wskazano, że "przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do nowej zabudowy. (...) Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...)". Zarówno stan faktyczny sprawy, na rozstrzygnięcie której Sąd I instancji się powołał oraz przytoczony fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07, może wprowadzać strony w błąd, co do tego, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Jak słusznie podniósł organ w skardze kasacyjnej w tej sprawie występuje odwrotna sytuacja, gdyż projekt planu obejmuje teren, przez który przebiega już istniejąca droga ekspresowa S11, a wzdłuż tej drogi na zostać dopuszczona w planie nowa zabudowa. Dodać należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie może ograniczać się jedynie do przytoczenia treści innych orzeczeń, bez dokonania analizy przepisów prawa i przyporządkowania stanu faktycznego danej sprawy do obowiązujących norm prawnych. W związku z powyższym, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, iż obiekty budowlane przy drodze ekspresowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w terenie zabudowy - 20 m, poza terenem zabudowy - 40 m. Pojęcie "terenu zabudowy" nie zostało w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Od dnia 12 lipca 2014 r. przepis ten ma brzmienie: "Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych". Z powołanego przepisu wynika, że rozporządzenie to ma zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych, w tym budynków przy drogach publicznych. Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "terenie zabudowy" - rozumie się przez to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ta definicja może mieć zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w której na danym obszarze budowana jest droga publiczna i należy dokonać oceny czy droga ta będzie przebiegała przez teren zabudowy, a więc teren, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania lub obszary, które są przeznaczone pod takie zagospodarowanie w obowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż od tego uzależnione są parametry tej drogi ściśle określone w przepisach powołanego rozporządzenia. Definicja "terenu zabudowy" zawarta w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., zwłaszcza druga jej cześć, nie może być stosowana przy wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten reguluje odległości, w jakich powinny być sytuowane obiekty budowlane w stosunku do drogi publicznej, a nie odległości lokalizowanej drogi od istniejących obiektów budowlanych.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy na terenie przylegającym do istniejącej już drogi publicznej, tj. drogi ekspresowej S-11 projekt planu miejscowego dopuszcza nową zabudowę. Kwestię dopuszczalnej odległości tej zabudowy od krawędzi jezdni reguluje art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że obiekty budowlane przy drodze ekspresowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w terenie zabudowy - 20 m, poza terenem zabudowy - 40 m. Teren zabudowy w rozumieniu tego przepisu nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., II OSK 119/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). To do organu uzgadniającego - zarządcy drogi należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Należy przychylić się do stanowiska organu, że dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu można posiłkowo sięgnąć do przepisów Prawa o ruchu drogowym dotyczących obszaru zabudowanego. Początkowo przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zawierał rozróżnienie na obiekty, które mają być usytuowane "na terenie zabudowy miast i wsi" oraz "poza terenem zabudowy". Zmiana tego przepisu nastąpiła z dniem 26 września 2005 r. na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej wskazano, iż nowe brzmienie art. 43 ustawy o drogach publicznych ma na celu dostosowanie pojęć użytych w tabeli do definicji "obszaru zabudowanego" zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz.1137 ze zm.) obszar zabudowany to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Zgodnie z § 58 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) obszar zabudowany oznaczony jest znakami D-42 "obszar zabudowany" i D-43 "koniec obszaru zabudowanego". W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) w punkcie 5.2.48.2 "Ustalenie granic obszaru zabudowanego" wskazano, iż granica obszaru zabudowanego wyznaczonego znakiem D-42 powinna być powiązana z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszych. Znak D-42 powinien być umieszczony w pobliżu miejsca, w którym następuje wyraźna zmiana charakteru zagospodarowania otoczenia drogi. Znak D-42 powinien być powiązany z takimi elementami zagospodarowania drogi, jak: początek chodnika, wyjazdy bramowe z posesji, pas postojowy lub parking wyznaczony wzdłuż jezdni, skrzyżowanie. Jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których: zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy (hurtownie, warsztaty, duże sklepy), jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi, konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi, występujący ruch pieszych wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy. Ustalenie granic obszaru zabudowanego nie jest więc dowolne, jak wskazał pełnomocnik Miasta P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewidujący oddalenie zabudowy od istniejącej drogi szybkiego ruchu, jaką jest droga ekspresowa ma na celu ochronę przyszłych mieszkańców terenów przylegających do drogi przed jej negatywnym oddziaływaniem. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska. Zrozumiałe jest, iż gmina prowadzi politykę przestrzenną zmierzającą do efektywnego zagospodarowania znajdujących się na jej terenie nieruchomości, przeznaczając znaczną ich część pod zabudowę. Względy ekonomiczne nie mogą jednak przeważać nad zapewnieniem mieszkańcom terenów przylegających do drogi publicznej szybkiego ruchu ochrony przed negatywnym oddziaływaniem takiej drogi na środowisko. Jeżeli dany teren jest już zabudowany i na tym terenie lokalizowana jest droga publiczna, to często nieuniknione jest zbliżenie tej drogi do istniejącej zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy do istniejącej drogi publicznej szybkiego ruchu przylegają tereny faktycznie niezabudowane, to istnieje możliwość i konieczność oddalenia przyszłej zabudowy od tej drogi co najmniej w granicach określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla terenów niezabudowanych. Przyjęcie stanowiska, że "teren zabudowy" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu to także teren, który nie jest zabudowany, lecz zabudowany będzie na podstawie ustaleń przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza obejście tego przepisu. W takim wypadku przewidziane w nim odległości nowej zabudowy w terenie niezabudowanym nie zostaną zachowane, bo teren faktycznie niezabudowany będzie traktowany jak "teren przyszłej zabudowy". Przeczy to celowi tego przepisu, którym jest oddalenie zabudowy od drogi publicznej, zwłaszcza drogi szybkiego ruchu na terenie, który jest jeszcze niezabudowany i na którym faktycznie jest to możliwe do wykonania. Należy ponadto mieć na uwadze, że nadmierne zbliżanie zabudowy do drogi publicznej szybkiego ruchu powoduje często wysuwanie przez mieszkańców przylegających do drogi terenów roszczeń związanych z negatywnym oddziaływaniem drogi na środowisko. Zatem wykładnia systemowa i celowościowa art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż na równi z "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu nie może być traktowany teren niezabudowany, który dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostanie przeznaczony pod zabudowę.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy i uwzględnienie skargi pomimo, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku opiera się na błędnie przytoczonej treści przepisów prawa, wskazać należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten nie został bliżej sprecyzowany i uzasadniony, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do tego zarzutu.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona oceny czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu w kontekście przedstawionej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.