Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1584/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. L. i P. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. L. i P. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowanie administracyjnego w sprawie dotyczącej wiaty przy budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej z częścią mieszkalną na dz. nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...].

GINB wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego - w drodze stwierdzenia nieważności - także ostatecznych decyzji, skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Organ podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania.

GINB podał, że w wyniku oględzin dokonanych w dniu 26 stycznia oraz 8 czerwca 2016 r. przez przedstawicieli organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") stwierdzono, że do budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej na wskazanej w decyzji działce dobudowano wiatę o wymiarach 10,5 x 4,3 m na podstawie projektu budowlanego sporządzonego przez [...]. Wiata nie jest trwale związana z gruntem, posiada 3 ściany z blachy warstwowej i dach jednospadowy ze spadkiem skierowanym na własną nieruchomość. Ustalono, że sporna wiata wybudowana przy budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej z częścią mieszkalną ma konstrukcję stalową oraz ściany z blachy warstwowej i jest posadowiona na wylewce betonowej. Wiata styka się ze ścianą budynku, ale nie jest z nim połączona. Wysokość wiaty od strony działki wnioskodawców wynosi 5,60 m, a od strony dz. nr [...] - 4,40 m. Szerokość wiaty od strony działki wnioskodawców to 4,48 m, a od strony podwórka 4,38 m. Organ wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy - projekt budowlany, że oparcie wiaty stanowi 8 dźwigarów stalowych z profilu 10x10 cm.

Organ zwrócił uwagę, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "wiaty". Jednak wskazał, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę uznawane jest posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach. Przy czym do zakwalifikowania obiektu jako wiaty wystarczający jest "brak zamknięcia" chociażby z jednej strony.

W ocenie GINB organy nadzoru budowlanego - w toku prowadzonego postępowania - zasadnie zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako wiatę, której wybudowanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia.

Organ podał, że powierzchnia wiaty nie przekracza 50 m2 i wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "p.b.") pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m powierzchni działki. Nadto organ wskazał, powołując się na art. 30 p.b., że budowa wiaty spełniającej w.w. warunki nie wymaga również zgłoszenia.

W ocenie organu II instancji przedmiotowej wiaty nie można uznać za budynek. Posiada ona natomiast cechy budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b.

Mając na uwadze w.w. argumenty organ II instancji za bezpodstawne uznał stawianie organom nadzoru budowlanego zarzutu rażącego naruszenie prawa, z uwagi na uznanie, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Organ ponownie podniósł, że nie można WINB zarzucić rażącego naruszenia prawa zarówno jeśli chodzi o kwalifikację obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania jako wiaty, jak i uznania, że nie mają do niej zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, a zatem brak jest również podstaw do uznania, zwłaszcza w kontekście reguł postępowania nieważnościowego, że doszło do naruszenia warunków technicznych.

Organ - odnosząc się do podniesionego, przez wnioskodawców, zarzut naruszenia § 7 pkt 4 lit. a i b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...], nr [...], poz. [...]) - wskazał, że zgodnie z § 7 pkt 4 w.w. aktu prawa miejscowego, dopuszcza się sytuowanie obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 3,0 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli zostaną spełnione wszystkie warunki wynikające z przepisów szczególnych oraz: a) usytuowanie budynku nie zakłóci ponad przeciętną miarę możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości sąsiednich, b) usytuowanie budynku nie naruszy zasad współżycia społecznego, c) ściana budynku zwrócona w stronę nieruchomości sąsiedniej nie będzie posiadała otworów.

Organ stanął na stanowisku, że postanowienia § 7 pkt 4 lit. a i b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w [...] mają charakter wysoce niedookreślony, a więc nawet, gdyby uznać, że w badanym przypadku zostały one naruszone, to nie można tego naruszenia uznać za rażące naruszenie prawa. Nadto organ podał, że ściana wiaty na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] zwrócona w stronę sąsiedniej nieruchomości nie posiada otworów, trudno więc - zdaniem organu - na tym etapie sprawy wykazywać, że taka lokalizacja spowoduje naruszenie zasad współżycia społecznego, bądź zakłóci ponad przeciętną miarę możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości sąsiednich.

Reasumując, GINB stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wiaty, nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a, obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie GINB została ona wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Mając na uwadze powyższe GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wiaty przy budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej z częścią mieszkalną na dz. nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...].

Jednocześnie GINB wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Uregulowanie zawarte w art. 156 k.p.a. obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie. W toku tego postępowania organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym lecz orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, a zatem w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie prowadzi się dodatkowego postępowania dowodowego.

Ponadto, odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że są one bezpodstawne.

2. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] (dalej: "Skarżący") podnosząc w uzasadnieniu, że w 2015 r. kupili działkę o nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] aby wybudować tam dom jednorodzinny. Skarżący podali, że działka ta sąsiaduje z działką nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] na której znajduje się warsztat elektromechaniczny w budynku dwukondygnacyjnym z częścią mieszkalną.

Skarżący podnieśli, że jesienią 2015 r. bez ich wiedzy i zgody, właściciel działki [...] obr. [...] zburzył ogrodzenie murowane i od ich strony południowej działki wybudował wiatę i połączył ją z warsztatem elektromechanicznym. Wiata powstała w celu dodatkowego stanowiska do naprawy samochodów. Ścianę wiaty sąsiad postawił na działce Skarżących i połączył ją do fundamentu jaki pozostał po ogrodzeniu murowanym, a nie do wylewki betonowej jak napisali inspektorzy oddziałów terenowych nadzoru budowlanego w swoich decyzjach oraz do istniejącej ściany warsztatu uszczelniaczem dekarskim i wkrętami od naszej strony działki.

Zdaniem Skarżących, sąsiad naruszył - oprócz przepisów prawa administracyjnego - art. 144 k.c. oraz art. 222 § 2 k.c. Skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie chodzi o zburzenie ogrodzenia murowanego z cegły, które jest dobrem obydwojga właścicieli, o które powinni dbać oraz o postawienie ściany wiaty na działce Skarżących tak wysokiej od strony południowej, że następuje zaciemnienie ich działki. Nadto podali, że oprócz zaciemnienia działki przez budynek warsztatowy - dodatkowo następuje zaciemnienie działki przez wiatę, co nie pozwala im w pełni na korzystanie z własnej działki. Z tego względu straciła on również na wartości około kilkunastu tysięcy złotych.

Skarżący podali również, że "(...) właściciel zabronił się do ściany zbliżać, zaczynał wzywać policje, że ściana jest przez nas niszczona, na szczęście Sąd na wniosek prokuratora ukarał stronę za uporczywe nękanie, zobaczymy na jak długo. Baliśmy się, że sąsiad postawi drugą taką wiatę na granicy działki [...], którą też jesteśmy właścicielami, ponieważ zaczął nas o tym informować jak zainteresowaliśmy się sprawą".

Na jesieni 2015 r., Skarżący wnieśli wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o skontrolowanie tejże wiaty. Po pierwszej kontroli (bez udziału Skarżących), poprosili o drugą kontrolę, która wykazała nieprawidłowości co do budynku warsztatowego, natomiast co do "wiaty" inspektorzy dokonali pomiarów i stwierdzili że "wiata" jest wybudowana prawidłowo. Na pytanie obecnej na miejscu współwłaścicielki działki [...][...], dlaczego ściany "wiaty" i pokrycie dachowe połączone jest z istniejącym budynkiem warsztatowym w odpowiedzi dostała informację, że w innym przypadku cała "wiata" by się rozpadła. Na pytanie dlaczego ściana "wiaty" stoi na działce Skarżących za dawnym ogrodzeniem i jest do niego przykręcona inspektor nic nie odpowiedział.

Ponieważ inspektorzy stwierdzili, że muszą skontrolować budynek warsztatowy z przyłączoną wiatą w całości o czym Skarżący byli informowani w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2017r., wydali dwie oddzielne decyzje: nr [...] w sprawie wiaty która została umorzona oraz nr [...] w sprawie warsztatu (chodziło o bark ogniomuru - organ nakazał wybudować ogniomur). Chociaż budynek warsztatowy jest połączony z wiatą i stanowi jedną całość, sprawa wiaty została umorzona. Skarżący stwierdzili, że nie było pozwolenia na rozbudowę obiektu warsztatowego w 2007 r., zaś właściciele warsztatu twierdzą, że są w posiadaniu planów i pozwolenia na zmianę dawnej pieczarkarni na warsztat elektromechaniczny z częścią mieszkalną. Co do pozwolenia na rozbudowę budynku cały czas trwają prace na znalezieniu tego pozwolenia, pomimo tego że w decyzji nr [...] właściciel warsztatu informuje inspektorów, że nie posiada takiego pozwolenia na rozbudowę obiektu oraz Urząd Miasta [...] też nie posiada informacji o pozwoleniu na rozbudowę warsztatu cała sprawa o pozwolenie na rozbudowę milknie i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydaje decyzje nr [...] w której nakazuje wybudowanie tylko ogniomuru na granicy działki [...]. Skarżący wskazali, że zaskarżyli decyzję [...] oraz decyzję nr [...] do [...] WINB w [...] i organ oba postępowania umorzył. W chwili obecnej po umorzeniu przez [...] WINB w [...] w decyzji nr [...] utrzymującą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru w [...] nr [...], sprawę przekazano do GINB w [...] i w chwili obecnej jest ona rozpatrywana.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w decyzji nr [...] oraz [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w decyzji nr [...], w sprawie wiaty według Skarżących w swoich decyzjach naruszyli art.156 § 1 k.p.a., gdyż:

- nie opierali się na Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta [...] dzielnica [...] z dnia [...] listopada 2004 r., zgodnie z § 7 pkt. 4 ww. aktu, dopuszcza się sytuowanie obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 3 m lecz nie mniejszej niż 1.5 m od granicy, jeżeli zostaną spełnione wszystkie warunki wynikające i przepisów szczególnych oraz: a) usytuowanie budynku nie zakłóci ponad przeciętną miarę możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości sąsiednich; b) usytuowanie budynku nie naruszy zasad współżycia społecznego;

- w decyzjach nr [...] i nr [...] nie ma nawet zmianki o planie miejscowym;

- ściana wiaty postawiona jest po stronie działki Skarżących, czego nie zauważyli inspektorzy PINB w [...] oraz jest zamontowana na stałe do ściany warsztatu od strony południowej działki Skarżących (tak wysoka ściana powoduje zaciemnienie działki, co spowodowało, że teren ten stał się grząski);

- organy przyjęły do wiadomości że jest to "wiata" gospodarcza, a właściciel dz. [...] obr. [...] na którym stoi wiata, okłamał inspektorów i powinien za to odpowiadać karnie;

- w "wiacie" garażowane i naprawiane są pojazdy samochodowe (Skarżący załączyli jako dowody fotografie); w sprawie nie były brane pod uwagę fotografie połączenia ściany która ma długość 5 metrów od strony Skarżących i zamocowana jest do istniejącej ściany warsztatu i do fundamentu po ogrodzeniu murowanym; według oświadczenia [...] przedmiotowa wiata oraz budynek warsztatowy są połączone mocowaniami budowlanymi od góry do dołu ściany oraz w jej ocenie stanowi jedną całość;

- w sprawie nie zwrócono również uwagi na to, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta [...] dzielnica [...] z dnia [...] listopada 2004 r., jest mowa o "usługach nieuciążliwych", którymi niewątpliwie nie są stacje obsługi samochodów i warsztaty samochodowe;

- Skarżący wskazali również, że inne są w rzeczywistości wymiary "wiaty";

- projekt nie był zgodny z planem miejscowym (§ 7 pkt. 4 ww. aktu prawa miejscowego pkt. a i b); w projekcie nie może być ściana wiaty zamocowana do ściany warsztatu oraz wychodzić poza teren posesji inwestora to oznacza, że wykonana wiata nie jest zgodna z projektem, jaki posiada [...] WINB.

Skarżący w trakcie postępowania zadawali również szereg pytań, które pozostały bez odpowiedzi ("Dlaczego w wiacie naprawiane i garażowane są pojazdy? – dowodem były zdjęcia; dlaczego ściana wiaty z płyty warstwowej stoi na naszej działce i jest połączona ze ścianą istniejącego warsztatu, czy połączona ściana wiaty ze ścianą warsztatu powinna spełniać warunki techniczne, według GINB nie musi spełniać przepisów technicznych ponieważ jest to wiata, dobrze ale ściana wiaty jest połączoną ze ścianą warsztatu w granicy ostrej działki i według nas musi spełniać warunki techniczne; Jak mamy traktować tę ścianę, czy jako ogrodzenie, takiego wysokiego ogrodzenia nie ma nawet więzienie; Dlaczego nasza działka została zaciemniona przez budowlę i dlaczego nie ma żadnej reakcji na ten problem; W jaki sposób [...]WINB przyjął do obrotu prawnego w czasie postępowania projekt budowlany wiaty, skoro budowla nie jest zgodna z projektem budowlanym, z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego i projekt budowlany został wykonany oraz zabrany w trakcie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego; Skoro ściana wiaty nie oddziałuje na warsztat, to dlaczego coraz bardziej kruszy się materiał z którego wykonana jest ściana przeciwpożarowa warsztatu").

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o uchylenie decyzji GINB. Wskazali, że skoro właściciel wiaty chce ją mieć, to niech ją wybuduje zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie - stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Badając zaskarżony akt w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

2. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, w tzw. trybie nieważnościowym.

Zaznaczyć trzeba, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2095/06).

Zatem organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym, posiadając jedynie uprawnienia kasacyjne, obowiązany jest rozstrzygać tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku (w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji) przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Nie może rozstrzygać natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania zakończonego badaną decyzją.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawą, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05), NSA zaznaczył, iż "(...) rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "(...) zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter "rażący". W przywołanym wyroku Sąd wskazał też, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce "rażące" naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06), NSA zauważył, iż "(...) o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". W wyroku z 2 marca 2006 r. NSA również wskazał, iż przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (sygn. akt II GSK 398/05). W wyroku z 30 listopada 1999 r. (sygn. akt V SA 876/99, lex nr 50137), NSA zwrócił także uwagę na to, iż o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia.

3. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję dostrzegł, iż nie spełnia ona wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z odmową zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Sąd uznał także, że GINB naruszył ponadto art. 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie. Nadto, poprzez nie odniesienie się w sposób wyczerpujący do podniesionych we wniosku zarzutów, Sąd uznał, iż GINB naruszył w sprawie również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w takim stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik kontrolowanego postępowania.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania była ocena ważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie "wiaty" przy budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej z częścią mieszkalną na dz. nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...].

Organ w decyzji wskazał, że dokonał kontroli i oględzin wskazanej "wiaty" a także wyjaśnił pojęcie "wiaty" wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, że przedmiotowej "wiaty" nie można uznać za budynek. Sporna "wiata" posiada natomiast cechy budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dlatego brak jest podstaw, aby zarzucić organom rażące naruszenie prawa z uwagi na uznanie, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Organ stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego zasadnie zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako "wiatę", której wybudowanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Jednocześnie organ podzielił zarzut Skarżących w zakresie pominięcia w badanej sprawie ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, ze naruszenie to nie było "rażące". Zdaniem Sądu, twierdzenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji nie są zasadne z kilku względów.

Po pierwsze – nie ulega żadnej wątpliwości, że w sprawie zostały naruszone przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co przyznają również organy). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...], nr [...], poz. [...]) dopuszcza się sytuowanie obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 3,0 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli zostaną spełnione wszystkie warunki wynikające z przepisów szczególnych oraz: a) usytuowanie budynku nie zakłóci ponad przeciętną miarę możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości sąsiednich, b) usytuowanie budynku nie naruszy zasad współżycia społecznego, c) ściana budynku zwrócona w stronę nieruchomości sąsiedniej nie będzie posiadała otworów. Tymczasem "wiata" została dobudowana w granicy działki Skarżących, zaś minimalna odległość wynikająca ze wskazanych przepisów to 1,5 m. Dodatkowym obostrzeniem zawartym w akcie prawa miejscowego w zakresie budowania różnych obiektów przy granicy działem jest to, że: 1) budowa taka spełnia warunki wynikające z przepisów szczególnych, 2) spełnione są inne opisane warunki wynikające z szeroko pojmowanych zasad współżycia społecznego. Organ w zaskarżonej decyzji uznał naruszenie zasad miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wskazał, że nie było to naruszenie "rażące". Z takim twierdzeniem, zdaniem Sądu, nie można się zgodzić. Już bowiem proste zestawienie przepisów wskazuje na to, że sytuowanie obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działek jest (w zasadzie tylko wyjątkowo) możliwe, ale po spełnieniu określonych warunków (odległość nie mniejsza niż 1,5 m, spełnienie warunków wynikających z przepisów szczególnych i warunki związane z zasadami współżycia społecznego). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 257/17). W analizowanej sprawie takie proste zestawienie przepisów wskazuje na oczywiste naruszenie prawa w tej mierze.

Po drugie - z akt sprawy wynika, że "wiata" jest dobudowana w granicy działki (czyli nie w odległości co najmniej 1,5 m), nie stosuje się do niej przepisów szczególnych (na co zasadnie wskazał w decyzjach organ), ale nie zostały również spełnione warunki wynikające z zasad współżycia społecznego. Ten aspekt nie był w rzeczywistości badany przez organ, który bezzasadnie stwierdził, że warunki te "mają charakter wysoce niedookreślony". Takie twierdzenie organu jest zupełnie nieuprawnione, gdyż to organy wydające decyzje administracyjne mają obowiązek stosować prawo, które ze swej natury może zawierać zwroty niedookreślone czy klauzule generalne. Podstawową rolą, jaką przypisuje się zwrotom niedookreślonym istniejącym w tekście prawnym, jest zmniejszenie kazuistyki normowania. Aby nadać prawu odpowiedni stopień elastyczności, konieczny z punktu widzenia zmieniających się warunków społecznego otoczenia prawa, należy zwiększyć udział czynników pozaprawnych w obrocie prawnym (por. L. Leszczyński, Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Lublin 2000, s. 46). Zawarte w decyzji rozważania na ten temat świadczyć mogą o niezrozumieniu istoty i znaczenia zwrotów niedookreślonych, uznaniowych lub klauzul generalnych w systemie prawa.

Po trzecie - zdaniem Sądu, zawarte w akcie prawa miejscowego zasady sytuowania obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działek stanowią wyjątki, które należy interpretować zawężająco. Inaczej mówiąc, wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 193 i nast.; M. Zieliński, Wykładnia prawa, Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s. 248 – 249). W związku z tym zasadą jest sytuowanie obiektów, zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi, zaś "dopuszcza się" (czyli wyjątkowo) w prawie miejscowym sytuowanie obiektów bliżej granic działek, ale też po spełnieniu odpowiednich warunków. W ocenie Sądu, ta kwestia nie została w sposób prawidłowy oceniona przez organ wydający decyzję. Organy nie oceniły argumentów Skarżących w tej materii (tj. problem zaciemnienia działki, grząski teren, utrata wartości działki itp.), co jest niezwykle istotne przy prawidłowej ocenie zasad współżycia społecznego.

Po czwarte – zdaniem Sądu, organy w sposób nieprawidłowy dokonały oględzin i kontroli wskazanego obiektu. Nie dokonano oceny, czy dobudowany obiekt to rzeczywiście "wiata", czy też w sprawie miało miejsce faktyczna rozbudowa istniejącego i funkcjonującego już wcześniej warsztatu. Nie wzięto pod uwagę dowodów (zdjęć) i twierdzeń Skarżących wskazujących na to, że w obiekcie garażowane i naprawiane są samochody. Organy nie odniosły się także w żaden sposób do §4 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii tzw. usług nieuciążliwych, które to przepisy mogłyby mieć potencjalne zastosowanie w sprawie.

4. Zdaniem Sądu, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki:

a) oczywistość naruszenia prawa (oczywiste naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przyznają również w decyzjach organy);

b) charakter przepisu, który został naruszony (akt prawa miejscowego w zakresie możliwości sytuowania obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działek);

c) racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (nie były w ogóle wzięte w decyzjach pod uwagę).

Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2668/16). Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Powyższe, zdaniem Sądu oznacza, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie zbadał w sposób należyty, czy kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a. Takim działaniem dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które to przepisy wymagają od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z tych też powodów należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja (i poprzedzająca ją decyzja), wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, zapadła bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i w tych okolicznościach jest co najmniej przedwczesna. Ponownie orzekając organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowaną decyzję, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując wskazanej oceny decyzji organ powinien mieć na względzie stanowisko Skarżących i ich argumentację jak i powyżej poczynione przez Sąd uwagi dotyczące przesłanek rażącego naruszenia prawa.

6. Mając to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżących zwrot uiszczonego wpisu w kwocie 200 zł.