Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 650/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 45, 61 par 1 i par 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2124/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2124/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następujących, istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej, okolicznościach faktycznych i prawnych:

Umową notarialną z dnia 7 grudnia 2004 r. skarżąca zbyła na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej objętej księgą wieczystą nr KW [...] położonej w rejonie [...] składającej się z działek o numerach nr [...] o łącznej powierzchni 716 909 m2. Z uwagi na to, że zbycie miało miejsce przed upływem pięciu lat od chwili wejścia w życie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego i terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego uchwalonych uchwałami Rady Gminy Warszawa Wilanów nr 404 i 405 w dniach 11 i 18 stycznia 2001 r. obejmujących teren nieruchomości, Prezydent m. st. Warszawy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). W obu w/w miejscowych planach stawkę procentową dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty ustalono w wysokości 5 % wzrostu wartości nieruchomości. O wszczęciu postępowania organ zawiadomił skarżącą pismem z dnia 14 września 2005 r. doręczonym na adres siedziby skarżącej Spółki w dniu 19 września 2005 r. Zwrotne potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia znajduje się w aktach administracyjnych sprawy i jak wynika z tego dokumentu odbiór zawiadomienia potwierdziła osoba przebywająca w lokalu siedziby skarżącej swoim podpisem i pieczęcią skarżącej Spółki (k. 60 akt administracyjnych).

W toku trwającego ponad 10 lat postępowania administracyjnego organy obu instancji wydały szereg rozstrzygnięć. Prezydent m. st. Warszawy decyzjami z dnia [...] sierpnia 2007 r., [...] marca 2011 r., [...] listopada 2011 r. kilkukrotnie wymierzał skarżącej opłatę odpowiednio w wysokościach: 2.695.226,02 zł, 812 717,46 zł, 1 177 201,58 zł. Podstawę ich wydania każdorazowo stanowił operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed uchwaleniem planów z 2001 r. i po ich uchwaleniu. Organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z kolei decyzjami z dnia [...] listopada 2007 r., [...] października 2011 r. i [...] maja 2015 r. uchylało decyzje organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z treści tych decyzji wynika, że zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do prawidłowego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Organy administracji badają bowiem ten wzrost w stosunku do wartości, jaką miała nieruchomość przed uchwaleniem planów z 2001 r. kiedy to objęta była ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/199/92 Rady m. st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego z 1992 r., Nr 15, poz. 184) czyli planu uchwalonego jeszcze pod rządem ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.). Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że plan szczegółowy nie został uchwalony do czasu wejścia w życie kolejnej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), która nie przewidywała już możliwości jego uchwalenia. Początkowo zatem organ I instancji przyjął – w ślad za sporządzonym pierwszym w sprawie operatem szacunkowym – że zbyte przez skarżącą w 2004 r. działki powinny być dla celów wyceny traktowane tak jak grunty rolne bez prawa zabudowy a to z tego względu, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do ustalenia ogólnego planu nie została wyrażona wymagana przepisami zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia 445 ha gruntów rolnych położonych w strefie MU – 24 o funkcji mieszkalno-usługowej w skład której wchodziła także wyceniana nieruchomość. Stanowisko to, jak wynika z akt sprawy, zakwestionowały sądy administracyjne, które wyrokowały w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. o sygnaturze akt IV SA/Wa 219/08, uchylając na skutek skargi skarżącej pierwsze decyzje organów obu instancji wydane w sprawie tj. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] sierpnia 2007 r. wyraził pogląd, że organy nie powinny kierować się załącznikiem do planu, lecz wyłącznie ustaleniami samego planu, który po 1 stycznia 1995 r. zyskał status miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zwrócił również wówczas uwagę, że wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem planów z 2001 r. wymaga szczegółowej analizy porównawczej ustaleń tych planów z ustaleniami planu z 1992 r. Stanowisko to podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2009 r. o sygnaturze II OSK 1108/08 oddalił wniesioną przez organ skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. Co istotne, w wydanych orzeczeniach z uwagi na zarzuty skarżącej Spółki Sądy obu instancji analizowały również kwestię przedawnienia możliwości wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kontekście przepisów art. 37 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, co następuje: "Przesłanką warunkującą możliwość żądania uiszczenia renty planistycznej przez byłego właściciela (użytkownika wieczystego) zbytej nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, jest zgodnie z art. 37 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgłoszenie przez organ roszczenia w tym zakresie w terminie pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2005r. sygn. akt II OSK 93/05) przyjmuje się, iż wnoszenie roszczeń wymaganych w trybie publicznoprawnym oznacza nic innego jak wszczęcie postępowania administracyjnego. Dochodzenie powyższego roszczenia jest, zatem ograniczone czasowo. Termin rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące i biegnie przez okres pięciu lat. A zatem zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu lub jego zmiany po tym okresie wyłącza możliwość wymierzenia renty planistycznej od zbywcy. Jak wynika z akt sprawy, uchwały Rady Gminy Warszawa Wilanów w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: rejonu Wilanowa Zachodniego i terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego obowiązują odpowiednio od 11 kwietnia 2001 r. i od 5 kwietnia 2001 r. a zatem pięcioletni termin upływał odpowiednio w dniu 11 kwietnia 2006 r. i w dniu 5 kwietnia 2006 r. Skarżąca spółka dokonała zbycia udziałów w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowych nieruchomości umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 7 grudnia 2004 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zaś wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 14 września 2005 r. doręczonym skarżącej 19 września 2005 r., a zatem jeszcze przed upływem w/w terminu. Wobec powyższego organy prawidłowo uznały, że roszczenie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie uległo przedawnieniu." W następstwie powyższych orzeczeń organy obu instancji dwukrotnie jeszcze wydawały decyzje. W decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. organ I instancji zajął stanowisko, że nowe plany uchwalone w 2001 r. były z punktu widzenia możliwości zagospodarowania nieruchomości i jej zabudowy korzystniejsze dla inwestora niż regulacje zawarte w wyżej opisanym planie ogólnym z 1992 r. Organ ten argumentował, że rozwiązania przyjęte w nowych uchwałach wzbogaciły i uszczegółowiły przeznaczenie głównie mieszkalno – usługowe, poprawiły rzeczywiste możliwości i warunki realizacji zabudowy, co dowodzi, że wykazany w operacie wzrost wartości nieruchomości pozostaje w bezpośrednim związku z uchwaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego i terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego.

Stanowiska tego nie podzielił organ odwoławczy, korzystając kolejny raz w sprawie z możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło konieczność jednoznacznego ustalenia, że o wykazywanym wzroście wartości nieruchomości zadecydowały wyłącznie ustalenia planów z 2001 r., a nie inne okoliczności takie jak koniunktura na rynku nieruchomości, inflacja i tym podobne czynniki. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.) oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), gdyż punktem wyjścia dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu nie były transakcje, do których doszło przed tą zmianą. Nie zestawiono więc nieruchomości porównawczych z nieruchomością, której wartość miała zostać ustalona, zaś same nieruchomości przyjęte do porównania nie były podobne do nieruchomości wycenianej. Powyższe, w ocenie Kolegium dyskwalifikowało sporządzony operat szacunkowy jako dowód w sprawie.

Decyzja organu odwoławczego wydana została w następstwie odwołania wniesionego przez skarżącą. W odwołaniu tym, oprócz kwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu skarżąca podnosiła też zarzuty związane z naruszeniem przez organ I instancji również innych niż wskazał organ odwoławczy przepisów postępowania w tym art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie jej możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji.

We wniesionej następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. skarżąca swoje zarzuty i wywody prawne skoncentrowała z kolei na dwóch następujących zagadnieniach. Po pierwsze zakwestionowała prawidłowość doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie to jest pisma z dnia 14 września 2005 r.(k. 60 akt administracyjnych). W tym zakresie zarzuciła, że w toku postępowania nie ustalono czy pismo to zostało doręczone osobom uprawnionym do odbioru stosownie do przepisu art. 45 k.p.a. i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34), czyli członkowi zarządu lub osobie legitymującej się pełnomocnictwem pocztowym do odbioru korespondencji. W konsekwencji nieprawidłowości tego doręczenia, jak argumentowała skarżąca, organ przekroczył pięcioletni termin, o którym mowa w przepisach art. 37 ust. 4 w zw. z 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziany na zainicjowanie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia renty planistycznej, a tym samym postępowanie to powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Po drugie, skarżąca, wskazując na naruszenie art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., zarzuciła, że pomimo iż Kolegium uwzględniło jej odwołanie to nie odniosło się do wszystkich jej argumentów i wytkniętych naruszeń, a to powoduje, że dotychczasowe błędy organu I instancji zostaną niejako ponowione przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy i tym samym nie dojdzie do jej właściwego załatwienia. Zdaniem strony precyzyjne odniesienie się przez Kolegium do tych zarzutów umożliwiłoby zawarcie w zaskarżonej decyzji jasnych wytycznych dla organu I instancji co do okoliczności potwierdzających bezprzedmiotowość postępowania, a w konsekwencji jego umorzenie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Oddalając skargę - na podstawie art. 151 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wbrew stanowisku skarżącej w sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym organy nie miały podstaw do umorzenia postępowania z tej przyczyny. Przyjął, że postępowanie w sprawie wszczęto z zachowaniem 5- letniego terminu wskazanego w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu I instancji fakt, że osoba, która odebrała przesyłkę z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, nie legitymowała się "pełnomocnictwem pocztowym", o którym mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 roku w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych, nie świadczy o tym, że nie była do tego upoważniona. W świetle bowiem art. 45 k.p.a. przez osobę uprawnioną do odbioru pisma należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję została regulaminowo lub tylko zwyczajowo uprawniona do odbierania korespondencji przesyłanej do siedziby adresata. Na osobie prawnej ciąży zaś obowiązek takiej organizacji pracy, by doręczanie pism w lokalu jej siedziby było możliwe oraz, by odbioru dokonała właściwa osoba. Dodatkowo, jak stwierdził Sąd, stanowisko skarżącej co do braku uprawnienia osoby, która odebrała korespondencję podważa fakt, iż osoba ta posługiwała się pieczęcią skarżącej, co może co najwyżej świadczyć o złej organizacji pracy w Spółce, a to z kolei obciąża skarżącą.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, że Kolegium winno dokładniej zbadać sprawę i w oparciu o podniesione przez skarżącą zarzuty wyjaśnić, co dodatkowo winien ocenić organ I instancji - Sąd wskazał, iż organ prowadzący postępowanie nie posiada wiadomości specjalnych i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, która podlega ocenie jedynie pod względem formalnym. Ponadto wskazał, że ocena zawarta przez Kolegium wiąże organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, więc jej wyrażenie nie ma wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika ponadto, aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wypowiedział się również co do zasadności załatwienia przez organ odwoławczy sprawy decyzją kasacyjną. Przyjął, że Kolegium miało podstawy do skorzystania z możliwości jej wydania, albowiem zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W jej podstawach wskazała na naruszenie następujących przepisów postępowania:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 45 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 37 ust 3 i ust. 4 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania z uwagi na to, że osoba, która odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wskazana w dowodzie doręczenia, nie była członkiem zarządu skarżącej Spółki, ani też nie zostało jej udzielone pełnomocnictwo pocztowe, uprawniające do odbioru pism w imieniu i ze skutkiem dla skarżącego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że do skutecznego i prawidłowego zgłoszenia przez organ roszczenia o zapłatę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wystarczające jest doręczenie pisma do rąk jakiejkolwiek osoby w siedzibie osoby prawnej, gdyż wszelkie zaniedbania organizacyjne w tym zakresie obciążają tę osobę prawną -adresata korespondencji;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na niewyjaśnieniu stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się podczas załatwienia sprawy, co doprowadziło do sytuacji, w której Sąd, nie chcąc "ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ", nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze na decyzję SKO, podczas gdy był on zobowiązany do całościowego zbadania i wyjaśnienia sprawy, w następstwie czego decyzja ta nie została w całości poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem;

art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie,

a w konsekwencji zaniechanie przez Sąd dokonania oceny prawnej wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w skardze oraz zaniechanie wskazania sposobu działania i wytycznych dla organu I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy na skutek utrzymania w mocy decyzji SKO, co ostatecznie prowadzi do sytuacji, w której organ I instancji będzie ponownie prowadził postępowanie, bazując na tych samych błędach i powieli dotychczas zaistniałe wadliwości.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skarżąca ponownie zakwestionowała skuteczność doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w związku z tym zgłoszenia przez organ w przewidzianym przepisami terminie roszczenia o wymierzenie opłaty. Podkreśliła, że stosownie do art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rak osób uprawnionych do odbioru pism. Oznacza to, że w przypadku takich osób prawnych jak spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka akcyjna, w których to zarząd uprawniony jest do dokonywania wszelkich czynności sądowych i pozasądowych, wszelkie oświadczenia w tym między innymi doręczanie pism powinno być dokonywane względem jej zarządu z uwzględnieniem zasad reprezentacji obowiązujących w spółce. Skarżąca wskazała, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż upoważnioną do odbioru pism jest osoba będąca najczęściej pracownikiem, w której zakresie obowiązków służbowych jest odbiór tego rodzaju korespondencji od doręczyciela lub bezpośrednio w urzędzie oddawczym i która jest wyposażona w odpowiednie pełnomocnictwo. Podniosła także, iż fakt posługiwania się pieczęcią spółki przez osobę, która odebrała korespondencję, nie oznacza, że była ona do tego uprawniona, natomiast ani organ, ani Sąd I instancji nie zbadały tego, czy osoba odbierająca korespondencję była pracownikiem Spółki. Skarżąca podkreśliła, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał na organie stosownie do przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 kodeksu cywilnego. Z dotychczasowego postępowania wynika natomiast, że ani organy, ani Sąd nie dostrzegają obowiązku badania umocowania osoby odbierającej pismo w niniejszej sprawie. Za wystarczające okazuje się natomiast twierdzenie, że wszelkie zaniedbania w zakresie odbioru korespondencji z góry obciążają osobę prawną i świadczą o złej organizacji pracy. Jednakże, jak dalej argumentowała skarżąca, wobec braku sprawdzenia powyższej kwestii, nieuzasadnionym jest stanowcze oddalenie skargi z tej właśnie przyczyny.

Zdaniem skarżącej w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił stronom przesłanek, na których oparł rozstrzygnięcie, a przede wszystkim nie ustosunkował się do całości zarzutów skargi. Gdyby natomiast Sąd odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, mogłyby one stanowić podstawę uwzględniania skargi, a wyrok zawierałby jasne, precyzyjne wytyczne dla organu I instancji. Tymczasem zaskarżony wyrok pozbawiony jest analizy prawnej, której wyniki mogłyby posłużyć organowi I instancji do ponownego zbadania sprawy i wydania decyzji, ze względu na brak jakichkolwiek wytycznych, co Sąd uzasadnił tym, iż nie posiada wiadomości specjalnych i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności nie jest zasadny kluczowy dla dalszego toku sprawy administracyjnej zarzut zmierzający do podważenia prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego z punktu widzenia zachowania pięcioletniego terminu, o którym mowa w przepisach art. 37 ust. 4 w zw. z art.. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie, z uwagi na treść ostatniej decyzji kasacyjnej wydanej w sprawie nie sposób przesądzić, czy ostatecznie organy administracji publicznej potwierdzą spełnienie zasadniczego dla wymierzenia renty planistycznej warunku, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem w 2001 r. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, tym niemniej niewątpliwie nie zachodzą podstawy do umorzenia prowadzonego postępowania z racji niedochowania terminu pięciu lat do zainicjowania z urzędu postępowania od dnia w którym plany te weszły w życie. Stanowisko skarżącej prezentowane w sprawie w tym zakresie nie jest zasadne z kilku względów. Przede wszystkim Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie nie ma jakichkolwiek podstaw do kwestionowania prawidłowości doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 14 września 2005 r. Znajdujący się w aktach sprawy dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia podpisany i odebrany przez osobę przebywającą w lokalu siedziby skarżącej Spółki, które to okoliczności nie są sporne, dowodzi prawidłowości doręczenia w trybie art. 45 k.p.a. Myli się skarżąca, wywodząc, że organ w każdym przypadku doręczenia skierowanego do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej ma obowiązek upewnić się co do osoby, która w lokalu siedziby dokonała odbioru korespondencji przez ustalenie jej dokładnych danych, a także jej statusu w spółce czy też szczegółowego zakresu jej obowiązków w celu potwierdzenia jej umocowania do odbioru korespondencji oraz że takiego działania od organu wymagają przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładające obowiązek wnikliwego wyjaśnienia sprawy. Nie trudno wyobrazić sobie, jak taka wykładnia art. 45 k.p.a. wpłynęłaby na możliwość decyzyjnego nałożenia na spółkę jakichkolwiek obowiązków publicznoprawnych. Dla przyjęcia prawidłowości doręczenia przez organ w trybie art. 45 k.p.a. wystarczające jest jedynie pokwitowanie odbioru korespondencji przez osobę przebywającą w lokalu siedziby osoby prawnej i podejmującą się odbioru korespondencji. Już z tych czynności można bowiem domniemywać, że odbioru dokonuje pracownik regulaminowo upoważniony do tej czynności przez swojego pracodawcę, a tym samym że jest ono prawidłowe i skuteczne. Oczywiście, prawo dopuszcza wykazanie przez stronę, że skierowana do niej przesyłka pomimo jej pokwitowania przez osobę przebywającą w jej lokalu nie została jej doręczona, tym niemniej nie jest to równoznaczne z obowiązkiem organu w przypadku doręczenia w trybie art. 45 k.p.a. każdorazowego ustalania tożsamości i upoważnienia osoby, która potwierdziła odbiór korespondencji. Kwestie te wyczerpująco wyjaśnił Sąd I instancji. Zarzut jakoby Sąd ten uznał, że doręczenie może nastąpić do rąk "jakiejkolwiek" osoby przebywającej w siedzibie spółki jest zbytnim uproszczeniem wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z samej bowiem czynności, że osoba przebywająca w lokalu siedziby osoby prawnej podejmuje się odbioru i pokwitowania kierowanej do niej korespondencji można już wnioskować o istnieniu takiego regulaminowego upoważnienia. To, że w konkretnym przypadku była to natomiast osoba nieupoważniona (pracownik przekraczający zakres swoich obowiązków, klient, osoba przypadkowo przebywająca w lokalu siedziby osoby prawnej) powinna wykazać strona, która czynność doręczenia kwestionuje. Wprawdzie trudno przyjąć, że w prawidłowo zorganizowanej pracy w lokalu osoby prawnej odbiór korespondencji potwierdza klient lub osoba przebywająca w nim tylko przypadkowo, to z faktu dopuszczenia przez orzecznictwo możliwości wykazania takiej okoliczności, a tym samym podważenia skuteczności doręczenia nie można wyprowadzać wniosku o konieczności każdorazowego upewniania się przez organ, że taki fakt nie miał miejsca, zwłaszcza, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, strona w ogóle nie kwestionowała otrzymania zawiadomienia z dnia 14 września 2005 r. o wszczęciu postępowania w sprawie. Jak bowiem wynika z treści pism skarżącej, jej odwołania i skargi skarżąca nie twierdziła, że zawiadomienia nie otrzymała, a tylko że organ nie upewnił się czy odbiór korespondencji pokwitował członek jej zarządu umocowany do reprezentacji, czy osoba legitymująca się stosownym pełnomocnictwem pocztowym, co jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji nie miało znaczenia.

Dodatkowo, w swojej argumentacji zmierzającej do wykazania braku dochowania przez organy pięcioletniego terminu do wszczęcia postępowania skarżąca pomija także jeszcze inną kwestię, a mianowicie, że datą wszczęcia postępowania z urzędu nie jest data zawiadomienia strony o tym zdarzeniu, lecz - jak na tle art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. wyjaśniono w orzecznictwie – dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 15). Warunek ten natomiast nie oznacza, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data doręczenia stronie powiadomienia o jego wszczęciu. Na problematykę tę zresztą zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. o sygnaturze II OSK 69/13 dotyczącym także skarżącej i wymierzenia jej renty planistycznej, z tym że z tytułu zbycia innej nieruchomości. Należy nadmienić, że w powołanej sprawie dla podważenia zasadności prowadzenia postępowania skarżąca podnosiła te same argumenty co do nieskutecznego doręczenia jej powiadomienia o wszczęciu postępowania, które tak jak w rozpoznawanej sprawie nie zyskały akceptacji sądów administracyjnych obu instancji.

Wreszcie, wydaje się, że w rozpoznawanej sprawie kwestia dochowania pięcioletniego terminu do wszczęcia postępowania dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwalonymi w 2001 r. planami została przesądzona ze skutkiem wynikającym z art. 153 P.p.s.a. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. o sygnaturze IV SA/Wa 219/08 wydanym w sprawie. W uzasadnieniu, którego fragment przytoczono w opisie stanu faktycznego sprawy, Sąd ten bowiem jednoznacznie wypowiedział się co do zachowania terminu z art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie wówczas skarżąca niemożności prowadzenia postępowania nie upatrywała w naruszeniu art. 45 k.p.a. jak obecnie, lecz w błędnym przekonaniu, że termin, o którym mowa w tych przepisach ogranicza nie możliwość wszczęcia postępowania, lecz możliwość jej decyzyjnego wymierzenia, to jednak dla wyrażonej wówczas oceny prawnej w zakresie zachowania terminu i jej wiążącego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. charakteru, nie ma to znaczenia.

Sąd I instancji nie naruszył także pozostałych przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej. Powołane w zarzucie drugim przepisy art. 7 w zw. z art. 8 i 11 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. to przepisy wskazywane przez skarżącą jako uchybienia organu I instancji do których rzekomo nie odniósł się Sąd I instancji, nie chcąc "ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ". Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi natomiast, że przypisana Sądowi I instancji wypowiedź o braku jego zamiaru "ingerowania w rozstrzygnięcie sprawy" w rzeczywistości nie odnosiła się w ogóle do stanowiska Sądu, lecz służyła wyłącznie wyjaśnieniu czemu służą i jaki charakter mają zalecenia organu II instancji zawarte w decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. argumentacja zawarta na str. 18 uzasadnienia Sądu I instancji). Wypowiedź ta wyraźnie dotyczyła tych zarzutów skargi, które właśnie wytykały organowi odwoławczemu pominięcie części zarzutów odwołania. Sąd I instancji wskazał, że wadliwość ta po pierwsze - pozostawała bez wpływu na wynik sprawy, a po drugie - ponownie prowadząc postępowanie organ będzie miał obowiązek odnieść się i wyjaśnić zgłoszone przez stronę wnioski i zastrzeżenia. Stanowisko to jest prawidłowe. Skoro organ odwoławczy zdyskwalifikował z określonych względów operat szacunkowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, to bez znaczenia pozostawały jeszcze inne jego błędy, czy nieścisłości. W ponownie prowadzonym postępowaniu nowy dowód będzie musiał i tak podlegać całościowej ocenie stosownie do wymagań zawartych w przepisach art. 80 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Przepisy art. 141 § 4 i 153 P.p.s.a. także nie mogły być naruszone w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Skarżąca nie dostrzega, że sprawa administracyjna będzie ponownie rozpatrywana ale nie w następstwie zaskarżonego wyroku, lecz na skutek decyzji kasacyjnej co do której oddalono skargę. Wiążące wskazania co do dalszego postępowania stosownie do wymagań zawartych w art. 141 § 4 P.p.s.a. obligatoryjnie musi zawierać jedynie wyrok uwzględniający skargę. W przypadku, gdy Sąd I instancji oddala skargę to w uzasadnieniu przedstawia swoją ocenę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zarzutów skargi. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane powołanym przepisem elementy. Z kolei naruszenie art. 153 P.p.s.a. może mieć miejsce wyłącznie w następstwie nie wykonania zaleceń lub nierespektowania oceny prawnej wyrażonej w poprzednim prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Brak zaleceń, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a w uzasadnieniu wyroku nie może skutkować naruszeniem regulacji zawartej w art. 153 P.p.s.a.

Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.