Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 960/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi W. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących W. W. i M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] marca

2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ust.1-6, art. 59 ust. 1

i 2, art. 60 ust.1, 1a i ust.4, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 3 i § 9

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003. w sprawie sposobu

ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w

przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr

164, poz. 1580), po rozpatrzeniu odwołania M. i W. W.,

utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.

o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany

sposobu użytkowania budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...],

położonego w m. M., na budynek mieszkalny jednorodzinny.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że organ pierwszej instancji odmówił

wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku na

analizowanym terenie działki zabudowanej domem jednorodzinnym oraz braku

możliwości przyłączenia terenu do istniejącej lub projektowanej kanalizacji sanitarnej

oraz ze względu na to, że rzeczony teren leży w obszarze bezpośredniego

zagrożenia powodziowego z czego wynika brak możliwości rozwiązania gospodarki

ściekowej dla tego terenu.

Kolegium stwierdziło, że Wójt rozpoznając wniosek o warunki zabudowy

wywiązał się ustawowych obowiązków polegających na dokonaniu stosownych

uzgodnień z właściwymi organami, sporządzenia analizy, zawierającej część

tekstową i graficzną, sporządzenia projektu decyzji przez osobę mającą stosowne

uprawnienia. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą

do zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu

osób trzecich, lecz wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w

przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Ze

sporządzonej przez uprawnioną osobę analizy cech zabudowy terenu wokół

przedmiotowej działki wynika, że na działkach nr [...], [...], [..., [...], [...]

l

znajdują się jedynie działki budynki letniskowe - rekreacji indywidualnej - pozostałe

zaś działki na analizowanym terenie są niezabudowane. Teren inwestycji ma dostęp

do drogi publicznej, jednak uzbrojenie terenu (wraz z projektowanym) jest

niewystarczające dla zamierzenia inwestora, ponieważ teren znajduje się na

obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią i stąd też, zgodnie z art. 40 ust. 2

pkt 3 Prawa wodnego obowiązuje zakaz gromadzenia ścieków, co uniemożliwia

zastosowanie zbiornika bezodpływowego czy domowej oczyszczalni ścieków. Organ

odwoławczy stwierdził, że zarówno budynek skarżących, jak też budynki na

nieruchomościach sąsiednich nie utraciły charakteru nieruchomości letniskowych

pomimo utraty mocy obowiązującej dotychczasowego miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca np. na gruncie Prawa

budowlanego różnicuje zarówno pojęcia terenów budownictwa mieszkaniowego

( jedno i wielorodzinnego) od terenów letniskowych - mających różny charakter i

funkcje, jak również pojęcia budynków mieszkalnych i letniskowych, które chociaż są

przeznaczone do przebywania w ich ludzi to jednak mają odmienny charakter co do

ich podstawowych funkcji i przeznaczenia. Kolegium stwierdziło, że skoro na

analizowanym terenie nie ma ani jednego domu mieszkalnego jednorodzinnego to

zamierzenie inwestorów odnośnie zmiany sposobu użytkowania obiektu nie

kontynuuje istniejącego stanu zabudowy. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż

organ pierwszej instancji wobec innej osoby podjął korzystną decyzję o zmianie

sposobu użytkowania, w rozpoznawanej sprawie nie może mieć znaczenia,

ponieważ działka ta leży poza obszarem objętym analizą w ramach tzw. dobrego

sąsiedztwa.

W konstatacji Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej

instancji zostało wydane z zachowaniem procedury i przepisów prawa materialnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

M. W. i W. W. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji

w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano, iż wbrew twierdzeniom organów w sąsiedztwie

znajduje się działka o nr [...], dla której Wójt wydał decyzję o ustaleniu warunków

zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej i ma dostęp do drogi publicznej z tej samej

drogi i nie jest również podłączona do kanalizacji sanitarnej. W miejscowości

M. żadna zabudowa nie jest podłączona do kanalizacji ściekowej z powodu jej

braku. Nasz budynek na działce nr [...] wyposażony jest w instalację elektryczną,

2

wodociąg ze studni własnej oraz kanalizację ściekową z odprowadzaniem ścieków

do szamba. Budynek został wzniesiony na podstawie stosownych prawomocnych

pozwoleń organów, a następnie rozbudowany. Wójt wydając pozytywną decyzję

w spawie rozbudowy nie kwestionował uzbrojenia działki. W piśmie z dnia [...]

grudnia 2011 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, w odpowiedzi na nasze

pismo, określił warunki jakie muszą być zachowane w związku z tym, że teren działki

znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Istniejący budynek te

wymogi spełnia. Skarżący podkreślili, iż przedmiotem sprawy nie jest realizacja

nowego obiektu budowlanego, lecz zmiana sposobu użytkowania istniejącego

budynku, który spełnia wszystkie wymogi regulowane przepisami odrębnymi, w tym

rozwiązania w zakresie gospodarki ściekowej, co znalazło odzwierciedlenie

w decyzji nr [...] wydanej przez Wójta w dniu [...] marca 2010 r. w sprawie

rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego.

Skarżący podnieśli, iż Wójt naruszył art. 35 § 3 i 36 kpa, gdyż decyzję wydał

dopiero po 4 miesiącach i nie zawiadomił o przyczynach zwłoki w jej wydaniu.

Kolegium w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowało się do zarzutów podniesionych w

odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając

argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane

z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na sprawy.

Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego,

zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga

ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działań zmieniających

sposób użytkowania obiektu wiąże się z koniecznością uzyskania na nie także

pozwolenia na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku

łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Należy jednak

mieć na uwadze, że wymóg spełnienia wszystkich warunków z powyższego przepisu

dotyczy "nowej zabudowy". Nie wszystkie z nich odnoszą się do ustalenia warunków

dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

3

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków

zabudowy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. służy przede

wszystkim ustaleniu, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia

zachowania wymogów ładu przestrzennego. Całkowicie odmienny jest jednak zakres

zastosowania tego przepisu w przypadku ustalania warunków dla nowej zabudowy, a

inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już

istniejącego. W przypadku gdy wniosek dotyczy nowej zabudowy organ prowadzący

postępowanie celem ustalenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 zgodnie

z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie

sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania

terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

(Dz. U. z 2003, nr 164, poz. 1588) wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy

wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech, o których

mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast w przypadku gdy wniosek dotyczy

ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu

użytkowania obiektu, to organ prowadzi postępowanie jedynie w zakresie kontynuacji

funkcji, w tym celu sporządza stosowną analizę, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1

ustawy. Dokonywanie analizy pozostałych parametrów wskazanych w ust. 1 art. 61

ustawy byłoby uzasadnione jako dotyczących nowej zabudowy, a nie istniejącego

obiektu.

W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. wystąpili o

ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu

użytkowania istniejącego rozbudowywanego budynku rekreacyjnego na cele

mieszkalne jednorodzinne. Oznacza to, że postępowanie w tym przedmiocie

powinno ograniczać się w zakresie wynikającym z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu. Tymczasem organ pierwszej instancji, co wadliwie

zaakceptował organ odwoławczy, przeprowadził postępowanie w zakresie

przesłanek wynikających z art. 61 ust.1 pkt 1 -5 tej ustawy.

W rozpatrywanym przypadku rzeczą organu pierwszej instancji było wyłącznie

zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia

2003 r. w sprawie sposobu ustalania w sprawie sposobu ustalania wymagań

dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588),

wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek, obszaru

4

analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji i cech, o których mowa w

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Z. wprawdzie dokonał czynności

polegającej zarówno na wyznaczeniu obszaru analizowanego i jego analizie,

jednakże nie można było uznać ich za prawidłowe. Otóż zgodnie z § 3 ust. 2 cyt.

rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której

mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem ma być to kopia

mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęte do

państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000.

Tymczasem załączona do decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2012 r.

mapa stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji jako część graficzna analizy funkcji i cech

nie spełnia ustawowych wymogów, tym samym nie można było przyjąć, że analiza

cech i funkcji obszaru analizowanego została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Jak stanowi ust.2 § 3 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o

ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z załącznika

granicznego do analizy wprawdzie wynika, że obszar analizowany został

wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki skarżącej, tym samym według

zasad określonych z § 3 ust. 2 rozporządzenia, to jednak nie spełnia on warunku

wynikającego z zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący utrzymują

bowiem, że w ich sąsiedztwie znajduje się działka nr [...], na której realizowany jest

dom mieszkalny jednorodzinny i ma ona dostęp do tej samej drogi publicznej.

W orzecznictwie podkreśla się, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest

zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego

sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym.

Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar

analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga

dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu

stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze

urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie

wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem

faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Pojęcia działki

sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz

odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość,

5

pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej

inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1

u.p.z.p. ( tak np. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11,

CBOSA).

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i

utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2012 r.

nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i dlatego na

podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

i

i