Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1032/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 188,  art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 ust. 1,  art. 28  ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 162 par. 1 pkt 1,  art. 61a par. 1,  art. 28,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 136  par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., E. M., S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 687/18 w sprawie ze skargi M. S., E. M., S. B. na postanowienie Wojewody P. z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz M. S. kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote, E. M. kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote, S. B. kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 687/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. S., E. M., S. B. na postanowienie Wojewody P. z dnia 13 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda P. postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. z dnia 7 maja 2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty B. z dnia 2 września 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. O. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego chlewni o obsadzie 195,6 DJP, zbiornika na gnojowicę o poj. 1524 m3 wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. zbiornika na ścieki o poj. 9,5 m3, przepompowni wraz z instalacją kanalizacyjną do miejsca tankowania gnojowicy, pięciu silosów na zboże, w tym: trzy po 132 tony i dwa po 87 ton każdy, usytuowanych na działce nr geod. 17, położonej w obrębie gruntów wsi Z. K., gm. B.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewody P. podano, że Starosta B. decyzją z dnia 2 września 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. O. pozwolenia na przedmiotową inwestycję.

W dniu 4 lipca 2017 r., do Starosty B. wpłynął wniosek E. M., S. B. i M. S. o stwierdzenie wygaśnięcia powyższej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania. W ocenie wnioskodawców inwestycja nie została rozpoczęta w ciągu trzech lat od uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto narusza ona ich interes prawny w ten sposób, że stanowi dla nich znaczną uciążliwość.

Po rozpoznaniu wniosku, Starosta B. postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 61a k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia wskazanej decyzji, a także na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania jej wykonania.

Wojewoda P. po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawców postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji połączył w sposób niedopuszczalny dwa odrębne tryby dotyczące wygaszenia decyzji z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz wstrzymania wykonania decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawców do sprecyzowania żądania i wskazania konkretnego przepisu wstrzymania wykonania decyzji Starosty B. z dnia 2 września 2011 r. W odpowiedzi wnioskodawcy wycofali swój wniosek w części dotyczącej wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Wobec powyższego, Starosta B. decyzją z dnia 4 maja 2018 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji.

Natomiast w ramach postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, na żądanie organu, inwestor przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię dziennika budowy budynku inwentarskiego, a ponadto wyjaśnił, że oryginalny dziennik budowy został złożony w dniu 27 lutego 2018 r. do PINB w B. P. wraz z dokumentami zgłaszającymi budynek do użytkowania.

Następnie Starosta B. postanowieniem z dnia 7 maja 2018 r., na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia 2 września 2011 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przedmiotowe żądanie zostało wniesione przez osoby niebędące stronami w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E. M., S. B. i P. S. W ich ocenie posiadają oni interes prawny w złożeniu wniosku.

Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewoda P. postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty B.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Na samym początku jego rozpoznania zachodziła podstawa do rozważenia, czy wniosek pochodzi od strony. Zgodnie bowiem z ugruntowanymi orzeczeniami sądów administracyjnych przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust 2 ustawy Prawa budowlanego, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie spraw o udzielenie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, w tym i w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie ma zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a. Zatem dla oceny przymiotu strony w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, lecz czy ma on interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Oceny legitymacji skargowej skarżących należało zatem dokonać odnosząc się do pojęcia interesu prawnego lub obowiązku w postępowaniu administracyjnym.

Dalej organ wyjaśnił, że istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Aby zatem skarżący mogli zostać uznani za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego musieliby wykazać, iż toczące się postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, a tak, zdaniem Wojewody P., nie jest. Powoływanie się skarżących na okoliczności, iż realizacja przedmiotowej budowy z uwagi na występujące uciążliwości w związku z istniejącymi w okolicy inwestycji chlewniami i zbiornikami na gnojowicę oraz zaistnienie przyszłych i niepewnych znacznych uciążliwości po nadmiernym przekroczeniu przez inwestora obsady zwierząt w ramach istniejących i planowanych przedsięwzięć i przez to ograniczenie uprawnień właścicielskich wnioskodawców wobec nieruchomości stanowiących ich własność, jest stwierdzeniem niepotwierdzonym żadnymi argumentami i dowodami.

Zdaniem organu, pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów podniesionych w zażaleniu i wyjaśnił, że są one niezasadne. W szczególności nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Fakt, że skarżący nie zgadzają się z przyjętym przez organ sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.

Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli E. M., S. B. i M. S., w której zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. przez odmówienie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy za przyznaniem im statusu strony przemawia interes prawny z uwagi na fakt, że:

- realizacja przedmiotowej budowy z uwagi na występujące uciążliwości w związku z istniejącymi w okolicy inwestycji chlewniami i zbiornikami na gnojowicę oraz ewidentne zaistnienie kolejnych, znacznych uciążliwości po nadmiernym przekroczeniu przez inwestora obsady zwierząt w ramach istniejących i planowanych przedsięwzięć, ogranicza uprawnienia właścicielskie wnioskodawców wobec nieruchomości stanowiących ich własność,

- istnieją normy prawa materialnego, m.in. art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, jak i art. 144 k.c., które przyznają skarżącym uprawnienie realizujące się w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji,

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu należytej i pogłębionej analizy kryteriów ustalania interesu prawnego skarżących warunkującego przyznanie im statusu strony postępowania w sprawie o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę.

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez zaniechanie zastosowania ww. regulacji w przedmiocie oceny statusu strony w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skarżący znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowanego w ramach inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący wnieśli do organu pierwszej instancji o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jako uzasadnienie wniosku wskazali, że inwestor nie rozpoczął realizacji inwestycji przed upływem trzech lat od czasu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz, że inwestycja narusza ich interes prawny w ten sposób, że stanowi dla nich znaczną uciążliwość.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, stanowisko skarżących jest niezasadne. Sąd wyjaśnił, że sprawa o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę może być wszczęta z urzędu albo na wniosek. Aby jednak wszcząć taką sprawę na wniosek, wnioskodawcy muszą posiadać interes prawny. Na samym początku zauważenia więc wymaga, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. reguluje dwie odrębne sytuacje, a mianowicie, że po pierwsze organ I instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa - i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa, zaś po drugie, że organ ten stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa - i czyni to z uwagi na interes społeczny lub interes strony. Obie regulacje są od siebie niezależne. Pierwsza regulacja odsyła do przepisów szczególnych. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie, zresztą jednoznacznie wskazanym przez wnioskodawców we wniosku, jest przepis art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. A więc w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uregulowana jest konsekwencja prawna niezrealizowania uprawnienia lub przerwanie realizowania uprawnienia. Jednak, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do wyprowadzenia z tej regulacji następstw prawnych realizowania uprawnienia w sposób sprzeczny z udzielonym pozwoleniem na budowę, konsekwencji prawnych wydania pozwolenia na budowę z naruszeniem przepisów prawa, niewłaściwym wyznaczeniem obszaru oddziaływania obiektu, czy też w następstwie pozbawienia udziału w postępowaniu osób, które miały w sprawie interes prawny. Rozporządzalność przyznanym uprawnieniem nie daje więc podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek, które takim uprawnieniem nie rozporządzają. Tym samym nie mają one interesu prawego domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wskazanych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II OSK 68/14).

Sąd Wojewódzki podkreślił, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi o samoistnej podstawie materialnoprawnej sprawy administracyjnej. Postępowanie w takiej sprawie nie jest postępowaniem nadzwyczajnym lecz zwykłym, odrębnym od sprawy pozwolenia na budowę, chociaż pozostającym z nim w związku (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 225/16). W związku z powyższym kręgu stron postępowania opartego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie można wyprowadzać wprost z art. 28 ust. 2 tej ustawy, ale w związku z tym przepisem.

W ocenie Sądu niezasadny był zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 28 ust. 2 Prawa budowanego, bowiem zgodnie ze wskazanym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd podkreślił, że przepis ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady, nie powinien więc być interpretowany rozszerzająco, lecz powinien znaleźć zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim wprost przewidział to ustawodawca, a zatem wyłącznie w postępowaniach w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Krąg stron postępowania dotyczącego wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę winien być zatem ustalany na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. II OSK 68/14, z dnia 20 października 2011 r., sygn. II OSK 1479/10 i z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1450/12). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie mógł być zatem naruszony, gdyż w niniejszej sprawie w ogóle nie miał zastosowania.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut skargi o naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w kontekście ewentualnego zaniechania należytej i pogłębionej analizy kryteriów ustalania interesu prawnego skarżących w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca powyższy zarzut rozumie w ten sposób, że wszelkie wątpliwości w tym przedmiocie należy tłumaczyć na korzyść strony, zaś w sytuacji ustalenia, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, rozstrzygnięcie nie zawsze musi się zakończyć odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 p.p.s.a., gdyż czasami należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko skarżących odnośnie sposobu rozstrzygania sprawy przez organy zależnie od zaistniałego w niej stanu faktycznego. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2331/14, odmowa wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną ma miejsce w zasadzie wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te winny być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające i w tej materii. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w sprawie niniejszej zachodziły podstawy do rozstrzygania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zaznaczył, że wprawdzie organ pierwszej instancji poczynił działania w kierunku pozyskania akt administracyjnych sprawy i dokumentów, które były w posiadaniu inwestora, ale nie były to działania w kierunku ustalania interesu prawnego wnioskodawców. Ta kwestia była bowiem dla organu jednoznacznie jasna od samego początku. Zresztą organ w tej mierze powołał się na jednolite stanowisko sądów administracyjnych funkcjonujące od wielu już lat.

Sąd Wojewódzki zauważył, że wskazanie przez skarżących w uzasadnieniu skargi, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 769/07 i wyroku WSA w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 728/09, na okoliczność zastosowania w podobnej sytuacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zamiast art. 28 k.p.a., jest nietrafne. W pierwszej ze spraw, tj. II SA/Gl 769/07, rozpoznający skargę kasacyjną NSA w sprawie II OSK 678/08 kwestii tej nie analizował, gdyż po pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej były źle sformułowane, a ponadto kwestia ta nie była potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż skarżący nie posiadał interesu prawnego zarówno na podstawie art. 28 k.p.a., jak i art. 28 § 2 Prawa budowlanego. Natomiast wyrok w sprawie II SA/Gd 728/09 został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1479/10. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano zaś, "iż przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego dlatego, że jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, do których również należy sprawa wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a. kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania".

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Skarżący dopatrują się powyższego naruszenia w związku z występującymi uciążliwościami przedmiotowej inwestycji na ich nieruchomości, częściowo też z racji działania jako przedstawicieli miejscowej społeczności, zaś jako normy prawne, które miałyby dawać im interes prawny, wskazano art. 5 k.c. i art. 144 k.c.

Sąd stanowiska skarżących nie podzielił, wskazując przy tym na wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 584/16 zaznaczył, że przedmiotem postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego, a zatem przymiot strony w tym postępowaniu należy oceniać wyłącznie z punktu widzenia interesu prawnego w pozbawieniu mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Chodzi więc o to, czy wnioskodawcy mogą się powołać w tym postępowaniu na konkretną normę prawa materialnego, przyznającą im uprawnienie lub obowiązek, realizujące się w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Normami tymi, w ocenie Sądu, nie są przywołane przepisy art. 5 k.c. i art. 144 k.c. Wspomniane przepisy dotyczą wprawdzie ochrony prawa własności, ale w sprawie niniejszej nie chodzi o to, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zmniejszyć wpływ oddziaływania inwestycji na nieruchomości stanowiące własność skarżących, gdyż w tym zakresie przejawia się tylko interes faktyczny skarżących. Skarżący winni natomiast wskazać takie normy prawne, które dają im uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji, czego jednak nie uczynili. Jeszcze raz trzeba zatem podkreślić, że nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego skarżących w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 5 k.c., art. 140 k.c., art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c. (por. cyt. już wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II OSK 68/14).

Reasumując, Sąd Wojewódzki wskazał, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej E. M., S. B. i M. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości,

Zaskarżonemu wyrokowi, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 37 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 2018 poz. 1202, zw. dalej Prawo budowlane) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez dokonanie niewłaściwej analizy w przedmiocie oceny statusu strony w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę podczas gdy skarżący znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowanego w ramach inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę,

II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a (w skardze kasacyjnej błędnie podano: "ppkt a) i c) p.p.s.a.") przez ich niezastosowanie i zaniechanie zmiany zaskarżonego postanowienia Wojewody P. z dnia 13 sierpnia 2018 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiło konsekwencję naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. przez odmówienie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę podczas gdy za przyznaniem im statusu strony przemawiał interes prawny z uwagi na fakt, że realizacja przedmiotowej budowy z uwagi na występujące uciążliwości w związku z istniejącymi w okolicy inwestycji chlewniami i zbiornikami na gnojowicę oraz ewidentne zaistnienie kolejnych, znacznych uciążliwości po nadmiernym przekroczeniu przez inwestora obsady zwierząt w ramach istniejących i planowanych przedsięwzięć ogranicza uprawnienia właścicielskie wnioskodawców wobec nieruchomości stanowiących ich własność oraz że istnieją normy prawa materialnego m.in. art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. 2017. 459, zw. dalej k.c.), jak i art. 144 k.c., które przyznają skarżącym uprawnienie realizujące się w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji,

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu należytej i pogłębionej analizy kryteriów ustalania interesu prawnego skarżących warunkującego przyznanie im statusu strony postępowania w sprawie o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało oddaleniem skargi na postanowienie Wojewody P. z dnia 13 sierpnia 2018 r.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 9 listopada 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na znaczną liczbę uczestników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i art. 28 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wbrew ocenie wyrażonej w zaskarżonym wyroku, organy obu instancji wadliwie orzekły w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uznając, że wniosek został złożony przez osoby niebędące stronami w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty B. z 2 września 2011 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego chlewni o obsadzie 195,6 DJP, zbiornika na gnojowicę o poj. 1524 m³ wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz pięciu silosów na zboże, w tym trzy po 132 tony i dwa po 87 ton.

Zaznaczyć należy, że chociaż Sąd Wojewódzki przyjął właściwe założenia co do interpretacji art. 61a § 1 k.p.a., to jednak ocena co do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie okazała się błędna.

Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może nastąpić wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te powinny być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające w tej materii.

Rzecz w tym, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uprawniające stanowisko co do oczywistego braku legitymacji procesowej wnioskodawców, którzy żądali stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że inwestor nie rozpoczął realizacji inwestycji przed upływem 3 lat od czasu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

Z wniosku i zażalenia wynika, że swój interes prawny skarżący upatrywali w tym, że wygaszenie pozwolenia na budowę uniemożliwi inwestorowi realizację inwestycji uciążliwej dla wnioskodawców jako właścicieli gruntów położonych w sąsiedztwie i zasięgu negatywnego oddziaływania przedmiotowych obiektów.

W takim stanie sprawy ocena, czy wnioskodawcy należą do kręgu stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., wymagała dokonania ustaleń dotyczących spornej inwestycji oraz jej ewentualnego oddziaływania na uprawnienia wnioskodawców w zakresie korzystania z własności nieruchomości.

Tymczasem organy obu instancji, bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy przyjęły, że wnioskodawcy nie wykazali, aby przedmiotowa sprawa dotyczyła ich interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jak wymaga tego art. 28 k.p.a. Przede wszystkim organy obu instancji błędnie założyły, że skoro w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to przy badaniu legitymacji procesowej wnioskodawców nie jest istotne, czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

Z niezrozumiałych względów organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że dla oceny przymiotu strony w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz czy ma on interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Tej wadliwej oceny nie zweryfikował Sąd Wojewódzki, powielając wnioski organów obu instancji, bez właściwego uwzględnienia relacji przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Podkreślić zatem należy, że skoro art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepis szczególny, służy zawężeniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę, to art. 28 k.p.a., mający charakter przepisu ogólnego, wyznacza szerszy zakres podmiotów będących stronami w określonej kategorii spraw. Dlatego nie można wykluczyć, że interes prawny podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę polegać będzie na uzyskaniu ochrony uprawnień właścicielskich do nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Chociaż więc formalnie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej wygaszenia pozwolenia na budowę, to nie można z takiego postępowania wyłączyć podmiotów, które swój interes prawny wywodzą z przepisów prawa stanowiących o ochronie własności nieruchomości przed negatywnym oddziaływaniem określonej inwestycji.

Niewątpliwie źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być art. 144 k.c., który w połączeniu z przepisami prawa administracyjnego gwarantuje właścicielom nieruchomości ochronę przed ponadnormatywnymi immisjami generowanymi przez inwestycję będącą przedmiotem pozwolenia na budowę.

Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarżący podawali okoliczności wskazujące na to, że w następstwie realizacji inwestycji występować będą regulowane prawem oddziaływania (immisje) mające wpływ na sposób korzystania z gruntów znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowych obiektów budowlanych, to należało dokonać w tym zakresie ustaleń przed oceną legitymacji procesowej wnioskodawców.

Zauważyć należy, że twierdzenia skarżących dotyczące szkodliwych immisji przedmiotowej inwestycji nie były pozbawione podstaw, zważywszy, że sprawa dotyczy budynku inwentarskiego chlewni o obsadzie 195,6 DJP (oraz innych obiektów), stanowiącego przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika wyraźnie z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2 września 2011 r. Już tylko w samej treści tej decyzji, zawarte są istotne informacje wskazujące na potencjalne zagrożenia związane z eksploatacją inwestycji w zakresie zanieczyszczenia powietrza, ziemi i wód oraz generowania hałasu. W uzasadnieniu przedmiotowego pozwolenia na budowę organ wymienił skrótowo rozwiązania mające chronić otoczenie przed hałasem, w szczególności wskazał, że w celu ograniczenia przedostawania się nieprzyjemnych substancji zapachowych z pomieszczeń inwentarskich do powietrza zastosowana ma być wentylacja recyrkulacyjna, używane będą preparaty zawierające związki hamujące rozkład amoniaku, dezodoryzacja polegająca na przekształceniu zanieczyszczeń uciążliwych w bezwonne substancje lub wprowadzaniu domieszek zmieniających charakter zapachu.

Chociaż według założeń przyjętych w decyzji, zastosowane w projekcie rozwiązania mają zminimalizować uciążliwości powstałe w wyniku eksploatacji chlewni i ograniczyć je do obszaru inwestycji, to jednak charakter przedsięwzięcia nie pozwala wykluczyć potencjalnych ponadnormatywnych oddziaływań na grunty sąsiednie, zwłaszcza w kontekście podnoszonej przez skarżących ewentualnej kumulacji immisji z istniejącymi obiektami tego rodzaju.

Dlatego twierdzenia przedstawiane w pismach skarżących, mające uzasadnić ich legitymację procesową, powinny zostać zweryfikowane poprzez ustalenie położenia ich nieruchomości względem przedmiotowych obiektów oraz charakterystyki przedsięwzięcia wynikającej z dokumentacji projektowej i decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania inwestycji.

Chociaż ustalenie kręgu stron w niniejszej sprawie nie odbywa się wprost na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to jednak okoliczności wskazywane przez wnioskodawców dla wykazania ich interesu prawnego wymagały dokonania analizy potencjalnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na sąsiednie nieruchomości z uwzględnieniem regulacji odrębnych, ustanawiających zakazy i nakazy służące ochronie interesów osób trzecich, np. przed emisją hałasu i zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów.

Zaznaczyć należy, że mimo braku aktu wykonawczego określającego wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu (art. 222 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska), to jednak istnieją przepisy, które regulują określone zagadnienia związane z ochroną przed uciążliwościami odorowymi, które wraz z art. 144 k.c. stanowić mogą podstawę interesu prawnego osób występujących z żądaniami wszczęcia postępowania w sprawach inwestycji budowlanych mogących przy ich eksploatacji generować ponadnormatywne immisje (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r. II OSK 905/14 i wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. II OSK 1450/12).

W kontekście ochrony interesu osób trzecich istotne znaczenie mają zawarte w projekcie budowlanym dane dotyczący zakresu oddziaływania danego obiektu na otoczenie, zwłaszcza identyfikujące rodzaj i zasięg uciążliwości oraz przyjęte rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne, służące ograniczeniu lub eliminacji wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi bądź inne obiekty budowlane zgodnie z przepisami odrębnymi (por. § 7 ust. 1, § 8 ust. 2 pkt 1 i 8, ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).

Ponadto należy pamiętać, że z szeregu przepisów techniczno-budowlanych wynika generalny nakaz ochrony budynków mieszkalnych przed uciążliwościami określonymi w przepisach odrębnych, do których zalicza się m.in. hałas, zanieczyszczenia powietrza, gruntu i wód (por. § 11, § 309, § 321 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

W niniejszej sprawie należy w szczególności zwrócić uwagę na ustanowione w rozporządzeniu z 7 października 1997 r. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2, określone w rozporządzeniu warunki mają zapewniać, przy zachowaniu przepisów prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie zaś z § 12 rozporządzenia, budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy lub wydzielanie się substancji toksycznych, powinny być odizolowane od przyległych terenów pasem zieleni złożonej z roślinności średnio i wysokopiennej.

W świetle przytoczonych unormowań, związanych z obowiązującą w procesie inwestycyjnym zasadą poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, organ miał obowiązek wyjaśnić okoliczności mające znaczenie dla ustalenia legitymacji procesowej wnioskodawców.

Brak elementarnych ustaleń dotyczących położenia nieruchomości stanowiących własność wnioskodawców, jak też charakteru inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, skutkować musiał uchyleniem zaskarżonego postanowienia, z uwagi na naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz 136 § 1 i § 2 k.p.a.

Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki, a wcześniej organ odwoławczy, nie mogły uznać za uzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń faktycznych i prawnych, koniecznych do zweryfikowania legitymacji procesowej skarżących. Tym samym należało stwierdzić, że Sąd Wojewódzki, nie uchylając kontrolowanego postanowienia, uchybił przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 7, art. 28, art. 61a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 136 § 1 i § 2 k.p.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 1 i § 2 p.p.s.a., przy czym zasądzone kwoty obejmują pełne koszty sądowe poniesione przez każdego ze skarżących oraz odpowiednie części wynagrodzenia pełnomocnika, którego nakład pracy był mniejszy z uwagi na wspólne reprezentowanie skarżących.

-----------------------

15