Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1417/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.3 par.2, art.134, art.135, art.200 w z art. 205  par.  2 i 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.128 ust. 4, art. 120 i 124-126, art. 130 ust. 2 , art. 98 ust. 3 i art. 106 ust.1, art.134 ust. 2, art. 154 ust. 1, art.  157
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 43 ust. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art.84, art. 77  par.  1, art.80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi I. K. i P. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. solidarnie na rzecz skarżących I. K. i P. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 6, art. 134 w zw. z art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n." Starosta [...] ustalił na rzecz I. i P. małżonków K. odszkodowanie w wysokości [...] zł za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w obrębie M., gmina P. oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o pow. ogólnej [...] ha na skutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość kablowej linii elektroenergetycznej 15 kV nr [...] relacji GPZ P. - GPZ D. oraz odmówił nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. znak: [...], ograniczył w trybie art. 124 u.g.n. sposób korzystania z ww. nieruchomości poprzez zezwolenie E. O. Sp. z o.o., na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość, kablowej linii elektroenergetycznej 15 kV nr [...] relacji GPZ P. - GPZ D., w tym:

- na wybudowanie na działce nr [...] jednego słupa krańcowego z odłącznikiem oraz ułożenie linii kablowej na głębokości około 1,2 m i na długości ok. 78 m, w pasie technologicznym linii o szerokości 6 m (2 x 3 m), o powierzchni 480 m2,

- na wybudowanie na działce nr [...] jednego słupa krańcowego z odłącznikiem oraz ułożenie linii kablowej na głębokości ok. 1,2 m i na długości ok. 21 m, w pasie technologicznym linii o szerokości 6 m (2 x 3 m), o powierzchni 126 m2.

Starosta wskazał, że w dniu [...] r. E. O. Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania przysługującego właścicielom - I. i P. małżonkom K. z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działki nr [...] i nr [...] obrębu M., w związku z założeniem i przeprowadzeniem kablowej linii elektroenergetycznej 15 kV nr [...] relacji GPZ P. - GPZ D. oraz o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

W toku postępowania właściciele nieruchomości zgłosili organowi, że inwestor przed uzyskaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania nie dysponował tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości i za to naruszenie nie zostało wypłacone właścicielom odszkodowanie.

Starosta [...] po przytoczeniu treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującymi zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wskazał, że szczegółowe zasady określania wartości poniesionych szkód na nieruchomości oraz określania zmniejszenia wartości nieruchomości, zawarte są w § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie jest następstwem decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Wnioskiem z dnia 18 maja 2017 r. inwestor poinformował organ o zakończeniu prac określonych w ww. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oraz o tym, że właścicielom zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie porozumienia z dnia [...] r., za szkody w pożytkach z nieruchomości, spowodowane robotami budowlanymi.

Powołany przez organ rzeczoznawca majątkowy, sporządził na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy z dnia [...] r. w zakresie określenia zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z realizacją opisanej inwestycji. Z operatu szacunkowego wynika, że stan zagospodarowania nieruchomości na dzień [...] r. ustalono na podstawie danych ewidencyjnych i wizji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] r., gdyż decyzja Starosty [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wydana została bez ustalenia stanu zagospodarowania gruntu. Działki nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha obręb M., w dniu [...] r. stanowiły grunt rolny. Zlokalizowane są w sąsiedztwie terenów rolnych. W ewidencji gruntów i budynków oznaczone były jako grunty orne (RIIIa, RIIIb, RIVa). Były użytkowane rolniczo. Poprzez działkę nr [...] przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV relacji P. M..

Stan zagospodarowania nieruchomości po zakończeniu prac budowlanych został ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego podczas wizji terenowej w dniu [...]. Na działkach nr [...] i [...] przebudowany został odcinek linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV nr [...] na kablową. Linia przebiega w północnej części działek, kierunek wschód-zachód. Długość linii kablowej na działce nr [...] wynosi około 78 m. Powierzchnia pasa technologicznego linii wynosi [...]. Długość linii kablowej na działce nr [...] wynosi około [...]. Powierzchnia pasa technologicznego linii wynosi [...]. Dodatkowo na działkach dokonano wymiany po jednym słupie przelotowym na nowe słupy krańcowe z odłącznikiem. Zgodnie z dokumentacją projektową posadowiono na działkach nr [...] i [...] po jednym słupie Kg - [...]. Słupy krańcowe posadowione są w miejscu słupów istniejących przelotowych, zdemontowanych.

Zakończenie prac budowlanych na linii elektroenergetycznej nastąpiło [...] r. Termin zakończenia robót budowlanych ustalono na podstawie oświadczenia przedstawiciela właściciela, protokołu komisyjnego opisania stanu nieruchomości i powstałych szkód oraz porozumienia w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania.

Rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę czynników wpływających na zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek budowy linii, wymienionych w § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wyjaśnił, że w przypadku zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek budowy nowych urządzeń należy dokonać analizy wpływu wszystkich czterech czynników. Natomiast w przypadku przebudowy istniejącego urządzenia w tych samych parametrach technicznych, po starym śladzie w zasadzie czynniki 1, 2, 3 są tożsame. W przypadku przedmiotowej działki: 1) zmiana warunków korzystania z nieruchomości nie występuje; 2) zmiana przydatności użytkowej nieruchomości nie występuje - działka może być użytkowana w dotychczasowy sposób; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości nie występuje -w wyniku przebudowy linii doszło do zmniejszenia jej oddziaływania i uciążliwości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - istnieje wpływ (niewymierny) lecz jego skutki są niemożliwe do ustalenia na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości obciążonych urządzeniami przesyłowymi. W operacie szacunkowym wpływ tego czynnika został uwzględniony poprzez zastosowanie współczynnika eksperckiego.

Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości występuje w pasie eksploatacyjnym linii. Ograniczenie sposobu korzystania dotyczy czynności związanych z zabiegami agrotechnicznymi wykonywanymi sprzętem mechanicznym oraz ograniczonym przebywaniem ludzi w pasie eksploatacyjnym linii elektroenergetycznej na skutek przekroczenia natężenia pola elekromagnetycznego oraz przekroczenia natężenia hałasu. W wyniku przebudowy linii doszło do zmniejszenia jej oddziaływania i uciążliwości.

Umniejszenie wartości nieruchomości zostało określone przez rzeczoznawcę majątkowego sposobem parametrycznym, w oparciu o wartość rynkową 1 m2 nieruchomości nieobciążonej urządzeniem. Do określenia wartości rynkowej 1 m2 prawa własności gruntu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze -metodę korygowania ceny średniej, w oparciu o ceny sprzedaży nieruchomości rolnych niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności o powierzchni zbliżonej do nieruchomości wycenianej, położonych na terenie gminy P. i gmin sąsiednich (P., K., B.). Zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek posadowienia naziemnego elementu urządzenia (słupy energetyczne, słupki znacznikowe, studzienki, etc.) jest określane na podstawie danych rynkowych lub poprzez kapitalizację utraconego dochodu z powierzchni gruntu zajętej pod naziemny element urządzenia. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił w operacie szacunkowym, że zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wymiana słupów przelotowych na słupy krańcowe z odłącznikiem miała być dokonana w tej samej lokalizacji.

Zgodnie z inwentaryzacją przebudowy fragmentu linii napowietrznej 15 kV relacji GPZ P. - GPZ D. kolidującej z linią relacji P. M., w przęśle [...] inwestycji dokonano zgodnie z projektem. W przypadku przebudowy istniejącego urządzenia i posadowienia naziemnych elementów o tych samych parametrach i w tych samych miejscach, odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek posadowienia naziemnego elementu urządzenia nie przysługuje.

Rzeczoznawca majątkowy określił zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie kablowego odcinka linii elektroenergetycznej 15 kV nr [...] relacji GPZ P. - GPZ D. na kwotę [...]złotych. Starosta [...] uznał, że operat szacunkowy jest wiarygodny, odpowiada zasadom wynikającym z przepisów prawa i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Organ nie podzielił wniosku inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podnoszone we wniosku argumenty nie pozwalały na uznanie ich za wyjątkowo ważne i były zbyt ogólnikowe.

I. K. i P. K. nie zgadzając się z powyższą decyzją wnieśli od niej odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie w szczególności art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, § 43 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (...), art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie obowiązku ustalenia odszkodowania uwzględniającego wysokość uszczuplonego prawa własności, a także wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście ustalenia składników odszkodowania. Ponadto zarzucili organowi naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez zastosowanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, błędne zastosowanie art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. w zakresie określenia składników odszkodowania oraz naruszenie art. 130 ust.1 i 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że dotychczasowy bezprawny sposób korzystania z nieruchomości stanowi czynnik zmniejszający wartość należnego odszkodowania.

Zdaniem właścicieli nieruchomości rzeczoznawca nie był uprawniony do oceny tego które składniki odszkodowania im się należą, gdyż ocena ta należy wyłącznie do organu orzekającego, a twierdzenia biegłego nie są dla niego wiążące.

Odwołujący się wskazali, że przed uzyskaniem przez inwestora decyzji administracyjnej badana nieruchomość nie była w żaden sposób ograniczona. Wskazuje na to brak jakiegokolwiek tytułu w księdze wieczystej do korzystania z tej nieruchomości w zakresie przesyłu energii przez inwestora. Ponadto podstawę decyzji o ograniczeniu stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n. który służy do uzyskania uprawnień gdy przedsiębiorstwo wcześniej takich uprawnień nie miało. Gdyby doszło do przebudowy linii wraz z uwzględnieniem jej dotychczasowego przebiegu i oddziaływania decyzja wydana byłaby na podstawie art. 124 b u.g.n.

W odpowiedzi na odwołanie, inwestor podzielił w całości argumentację organu I instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania I. i P. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II Instancji wskazał, że zasadniczy dokument w sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony dla celu określenia wartości szkód powstałych w związku z wydaną decyzją Starosty [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, według stanu na dzień wydania decyzji o ograniczeniu tj. [...] r. Rzeczoznawca majątkowy scharakteryzował rodzaje szkód mających wpływ na ustalenie odszkodowania, wskazując na szkody tymczasowe oraz szkody trwałe. Ponadto określił poszczególne czynniki podlegające badaniu w kontekście zmniejszenia wartości nieruchomości tj. 1) zmiana warunków korzystania z nieruchomości, 2) zmiana przydatności użytkowej nieruchomości, 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanej z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, stosownie do art. 124 ust. 6 u.g.n.

Biegły ustalił, iż czynnik nr 1, 2 i 3 nie występuje, ponieważ linia elektroenergetyczna nie zmienia warunków korzystania z nieruchomości i może być użytkowana w dotychczasowy sposób. Ponadto, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości nie występuje, bowiem w wyniku przebudowy linii doszło do zmniejszenia jej oddziaływania i uciążliwości. Współczynnik obniżenia wartości w strefie oddziaływania na skutek prawnej lokalizacji urządzenia określił na poziomie 0,20.

Z kolei czynnik nr 4 tj. skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, stosownie do art. 124 ust. 6 u.g.n. zdaniem biegłego jest niewymierny, jednakże należy go uwzględnić poprzez zwiększenie wielkości współczynnika Sz. W przypadku przedmiotowej linii kablowej 15 kV wielkość Sz wynosi 0,15.

Zestawienie cech rynkowych działki nr [...] i [...] rzeczoznawca majątkowy określił w następujący sposób: lokalizacja i sąsiedztwo 20%, jakość gleby 40%, zróżnicowanie użytków i klas 10%, utrudnienia agrotechniczne 20%, dojazd 10%. Następnie biegły wskazał, że całkowita powierzchnia części działek w pasie ograniczonego korzystania z nieruchomości wynosi [...]. Wartość zmniejszenia wartości, obliczona według wzoru, na stronie 22 operatu szacunkowego wyniosła [...] zł. Ponadto biegły szczegółowo scharakteryzował cechy nieruchomości podobnych, stwierdzając, że wszystkie elementy są w tym zakresie spełnione, a ewentualne różnice cech można korygować odpowiednimi współczynnikami.

Organ wyjaśnił, że z treści porozumienia z dnia [...] r., wynika, że za szkody fizyczne w postaci zniszczonych plonów zmniejszonego plonowania oraz rekultywacji gleby zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie w wysokości [...] zł.

Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że zmniejszenie wartości nieruchomości nastąpiło wraz z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości uwzględniał zapisy m.p.z.p.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko wskazane w opinii biegłego, że zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z realizacją decyzji, wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. może sprowadzać się jedynie do następstw tej konkretnej decyzji i w rozmiarze wskazanym w tym akcie, tj. do powierzchni ujętych w części opisowej i załączniku mapowym decyzji. Realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła w pasie istniejącej linii, a szkoda planistyczna, tj. wynikająca z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż stanowi tzw. rentę planistyczną.

Wojewoda Z. uznał, że opinia o wartości szkód na działkach [...] i [...] jest spójna, wyczerpująca i analityczna oraz że posiada wszystkie elementy operatu szacunkowego. W ocenie organu, zarzut odwołujących się w zakresie przekroczenia przez biegłego swoich uprawnień jest w istocie wypełnieniem ciążącego na nim obowiązku, wynikającego z brzmienia § 43 rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję, I. K. i P. K. wnieśli o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podnieśli zarzut naruszenia:

1) art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pominięcie ciążącego na organie obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia własności skarżącej w wysokości odpowiadającej wartości uszczuplonego prawa własności;

2) § 43 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego wartości poniesionych szkód na skutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej przez nieruchomość skarżących;

3) art. 77 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie, to jest brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności odnoszącego się do właściwego oznaczenia składników ustalanego odszkodowania z tytułu wykonania decyzji administracyjnej na rzecz wnioskodawcy, nieuwzględnienie podczas orzekania dotychczasowego, bezprawnego korzystania z nieruchomości skarżących co doprowadziło do mylnego przeświadczenia, że nie przysługują im wszystkie niezbędne składniki takiego odszkodowania oraz przekazanie zakresu decyzyjnego rzeczoznawcy majątkowemu;

4) art. 7 k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w tym także uznania zgromadzonych dowodów, w szczególności przez brak rozważenia słusznego interesu skarżących, których prawo własności zostało ograniczone oraz błędne uznanie, że uzyskanie przez wnioskodawcę tytułu do korzystania z nieruchomości skarżących nie stanowi podstawy do ustalenia należnego odszkodowania stanowiącego wyrównanie wyrządzonych szkód i rekompensaty za prawa, których pozbawieni zostali skarżący z uwagi na to, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości dotyczyła przebudowy linii, która dotychczas była eksploatowana przez wnioskodawcę bez tytułu prawnego i bez odszkodowania;

5) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przepisom prawa;

6) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że możliwe jest przekazanie kompetencji decyzyjnych na rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy jego zadaniem była wycena składników odszkodowania a nie ocena zasadności ich przyznania oraz pominięcie przy orzekaniu wszystkich elementów odszkodowania należnego skarżących z tytułu wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z ich nieruchomości;

7) art. 128 ust 1 i 4 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w procesie orzekania o przyznaniu odszkodowania należnych składników odpowiadających wartości wyrządzonych szkód i praw, których pozbawieni zostali skarżący;

8) art. 130 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie za rzeczoznawcą majątkowym, że dotychczasowy bezprawny sposób korzystania z nieruchomości skarżących stanowi czynnik zmniejszający wartość należnego im odszkodowania oraz błędne ustalenie stanu nieruchomości, w tym przede wszystkim stanu prawnego nieruchomości w momencie wydania decyzji wywłaszczającej i po zakończeniu prac budowlanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżący przywołali argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontroli sądu administracyjnego poddana została decyzja Wojewody Z. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] ustalającą odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wynikającego z decyzji o ograniczeniu nieruchomości działki nr [...]/ i [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność stron skarżących, poprzez zezwolenie E. O. S.A. na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość kablowej linii elektroenergetycznej 15 kV nr GPZ P.-G. D..

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zwanej "u.g.n". Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 tej ustawy. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Jak wynika z powyższego przepisu, na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, decyzją właściwego organu, określane są oddzielnie składniki odszkodowania: wartość utraconych pożytków podczas budowy urządzeń, zmniejszenie wartości nieruchomości. Z okoliczności sprawy wynika, że pierwszy z ww. czynników nie stanowił przedmiotu sprawy administracyjnej, gdyż odszkodowanie za pozostałe szkody, powstałe na ww. działkach stron skarżących, zostało wypłacone na podstawie porozumienia stron, do którego doszło dnia [...] r. Oszacowaniu w sprawie podlegało jedynie zmniejszenie wartości nieruchomości w skutek przebudowy linii elektroenergetycznej i ustalenie w związku z tym odszkodowania na rzecz właścicieli przedmiotowych nieruchomości.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 2 u.g.n.). W przypadku, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.)

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ww. ustawy). Stosownie natomiast do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109), zwane dalej: "rozporządzeniem". Istotny dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest § 43 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowiący, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

Podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wynikłej z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest operat szacunkowy.

Operat rzeczoznawcy jest dowodem z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 października 2016 r., II SA/Gd 166/16, LEX nr 2154259).

Podważenie m.in. prawidłowości zastosowanego w operacie szacunkowym wzoru i współczynników do określenia zmniejszenia wartości spowodowanego szkodą mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w tej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12 dostępne w Internecie). Ponadto, jeżeli strona uważa, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wadliwie określił wartość nieruchomości, winna przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie. Dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie.

Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14).

Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz, czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.).

Sąd, uznał, że w świetle ww. kryterium, dowód z operatu biegłego z dnia 27 lipca 2017 r. nie zawiera w pełni prawidłowej oceny stanu szacowanej nieruchomości, co miało istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy przez organ.

Wbrew jednak stanowisku skargi, należy zgodzić się z twierdzeniem organu, opartym na treści operatu szacunkowego, że w świetle § 43 ust. 3 rozporządzenia, nie nastąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości (pkt 1) oraz przydatności użytkowej nieruchomości (pkt 2), skoro linia napowietrzna wcześniej istniała na nieruchomości stron skarżących, a sposób użytkowania działki – rolniczy, pozostaje nadal możliwy. W przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.), zmniejszenie wartości nieruchomości powinno uwzględniać tylko negatywne skutki powstałe podczas budowy urządzeń, na umieszczenie których, organ wyraził zgodę w wydanej uprzednio decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Przeznaczenie części działki skarżących i dopuszczalny sposób jej zagospodarowania wynika z ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które biegły musiał uwzględnić w swej analizie stanu zagospodarowania badanej nieruchomości. Natomiast podstawy legalności posadowienia dotychczas istniejącej sieci energetycznej oraz przyczyny i skutki braku tytułu prawnego do zajęcia nieruchomości skarżącej przez przedsiębiorstwo energetyczne przed przebudową linii, nie mogły rzutować na ocenę organu w zakresie wskaźników wynikających z § 43 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia.

Sąd uznaje również za prawidłowe stanowisko organu, oparte na przesłance z pkt 4 § 43 ww. rozporządzenia, że obowiązek udostępnienia w przyszłości nieruchomości skarżących w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii energetycznej, powoduje obciążenie tej nieruchomości.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu, opartego na wnioskach przedstawionych przez rzeczoznawcę co do niewystępowania trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o którym mowa w § 43 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. W ocenie tej organ nie uwzględnił, że w wyniku wydania przez Starostę P. decyzji z dnia [...] r. do działu III księgi wieczystej nieruchomości został dokonany wpis o treści: "ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie E. O. Sp. z o.o. z siedzibą w P., na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość, kablowej linii elektroenergetycznej 15 kV nr [...] relacji GPZ P. - G. D., to jest: -na wybudowanie na działce nr [...] jednego słupa krańcowego z odłącznikiem oraz ułożenie linii kablowej na głębokości około 1,2 m i na długości ok. [...] m, w pasie technologicznym linii o szerokości 6 m (2 x 3 m), o powierzchni [...] m2, -na wybudowanie na działce nr [...] jednego słupa krańcowego z odłącznikiem oraz ułożenie linii kablowej na głębokości ok. 1,2 m i na długości ok. 21 m, w pasie technologicznym linii o szerokości 6 m (2 x 3 m), o powierzchni 126 m2." Protokół badania księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, znajduje się w operacie szacunkowym (k. 41 akt administracyjnych). Wpis ten w ocenie Sądu stanowi ograniczenie prawa własności, o którym mowa w § 43 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia. Chociaż linia elektroenergetyczna na przedmiotowej działce już wcześniej istniała, to skarżący podnosili, że ich nieruchomość nie została wówczas obciążona jakimkolwiek tytułem administracyjnym czy cywilnoprawnym. Organ nie zakwestionował tych twierdzeń. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że różnica, w której w księdze wieczystej ww. wpis się znajduje oraz w której wpisu brak powoduje swoje oczywiste konsekwencje (por. wyroki WSA w Szczecinie w sprawach o sygn. akt: II SA/Sz 232/17, II SA/Sz 228/17, II SA/Sz 819/17, II SA/Sz 1005/17).

Nadto uwzględnić należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej odpowiada w pewnym zakresie konstrukcji służebności przesyłu ustanowionej w drodze umowy, czy też na mocy wyroku sądowego. Istnienie na zajętej części nieruchomości naziemnych elementów urządzeń przesyłowych, powoduje, że zarówno właściciel gruntu, jak i właściciel sieci korzystają z tej przestrzeni w jednakowym stopniu. Właściciel urządzenia, które stale znajduje się w tej przestrzeni ma niewątpliwie dostęp do pasa przesyłu, podobnie jak właściciel nieruchomości. Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powoduje więc ingerencję w prawo własności nieruchomości, prowadzi bowiem do wykreowania instytucji współkorzystania z obciążonego służebnością fragmentu nieruchomości. Część terenu nieruchomości jest bowiem wykorzystywana do przesyłu energii, a to z kolei może mieć wpływ na wartość nieruchomości.

Brak właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie obciążeń nieruchomości wynikających ze skutków uzyskania przez inwestora decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – czyniąc zasadnym zarzuty skargi odnoszące się do art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., co rzutowało na braki pełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Sąd uznał, że potrzeba dokonania koniecznych uzupełnień materiału dowodowego i prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy powoduje, że dla końcowego jej rozpoznania, konieczne jest uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany jest uwzględnić przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną co do trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w związku z wpisem do działu III księgi wieczystej oraz następstwa wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, skutkujące prawem współkorzystania z pasa gruntu przez właściciela nieruchomości i przedsiębiorstwo przesyłowe, po lokalizacji linii energetycznej. Powyższe powinno skutkować inicjatywą organu w celu uzyskania dowodu uwzględniającego pominięte przez biegłego skutki wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w następstwie ponowne jej zbadanie z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. O kosztach postępowania, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 ww. ustawy, uwzględniając uiszczony przez skarżących wpis od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty reprezentacji radcy prawnego ustanowionego z wyboru.