Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 693/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2009 r. (zwana także: decyzją ostateczną, decyzją z [...] stycznia 2009 r.), Prezydent Miasta [...] (zwany dalej: Prezydent) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. (zwana dalej: inwestor, skarżąca, spółka) pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu

w zakresie: zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych): wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz telefonicznej, zjazdu z ul. [...], wewnętrznego układu komunikacyjnego

z miejscami postojowymi, murów oporowych, na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...].

Decyzją Prezydenta Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. (zwana także: decyzją zmieniającą, decyzją z [...] sierpnia 2010 r.), zmieniona została ww. decyzja o pozwoleniu na budowę - w zakresie wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych.

Pismem z 20 maja 2009 r. [...] (zwani dalej: wnioskodawcy, uczestnicy postępowania) wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji

z [...] stycznia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...].

Decyzją znak [...] z [...] grudnia 2010 r., Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ I instancji) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Nr [...] z [...] stycznia 2009 r. Na skutek złożonego odwołania rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB, organ odwoławczy) znak [...] z [...] marca 2011 r. Wyrokiem z 16 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1305/11, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany także: WSA, Sąd) oddalił skargę uczestników postępowania. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny (zwany także: NSA) wyrokiem z 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 614/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uczestników postępowania uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Wyrokiem z 21 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1964/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z [...] marca 2011 r. i [...] grudnia 2010 r.).

W wyniku rozpoznania kolejnej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 858/14, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł

o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Organ I instancji wywiódł, iż działka nr [...] oraz [...], objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę, przeznaczone są pod zabudowę osiedla budynków jednorodzinnych. Przedmiotowe działki położone są na terenie, w którym obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], zwana dalej: uchwałą, PM). Teren objęty inwestycją zróżnicowany jest wysokościowo, w związku z tym, inwestycja wymaga niwelacji terenu oraz wybudowania murów oporowych. Mur oporowy usytuowany jest od strony działki nr [...] stanowiącej własność wnioskodawców. W związku z tym, właściciele działki nr [...] zostali uznani za stronę postępowania nieważnościowego. Według wnioskodawców budynki objęte ww. pozwoleniem na budowę nie są budynkami jednorodzinnymi wolno stojącymi, co oznaczałoby naruszenie § 10 ust. 1 pkt 1 PM, który stanowi, że teren oznaczony w uchwale [...] przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, zwana dalej: p.b.), budynek jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielność całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych (...). Według projektu budowlanego zatwierdzonego sporną decyzją o pozwoleniu na budowę, każdy z piętnastu zaprojektowanych na działce nr [...] budynków posiada po dwa wydzielone lokale mieszkalne. W świetle dokumentacji projektowej, lokale mieszkalne zaprojektowane w spornych budynkach (po dwa lokale mieszkalne w każdym z budynków) posadowione zostały na jednym wspólnym fundamencie (część konstrukcyjna), posiadają jedną ścianę nośną (rzut fundamentów, parteru oraz poddasza w części architektoniczno - budowlanej) oraz pokryte są jednym dachem (rzut dachu), każdy z budynków stanowi całość konstrukcyjną. W ocenie organu zaprojektowane budynki mieszkalne są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi. Nie doszło zatem do powstania odrębnych nieruchomości budynkowych (budynków w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej), ale do utworzenia dwóch lokali mieszkalnych w każdym z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Budynki te posiadają części wspólne jakimi są dachy oraz ściana oddzielająca dwa lokale mieszkalne. Pomiędzy lokalami nie występuje "dylatacja". Wszystko to wskazuje na powstanie dwóch odrębnych nieruchomości lokalowych w ramach budynku jednorodzinnego, a nie dwóch oddzielnych budynków.

Wskazał, iż jak wynika z drugiego wydanego w sprawie niniejszej przez NSA wyroku z 30 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 858/14, w sprawie konieczne jest ustalenie, kto zamieszkuje już wykończone budynki oraz w jaki sposób odbywa się sprzedaż, czy całych budynków, czy ich wydzielonych części. Wyjaśnił w tym zakresie, że z treści ksiąg wieczystych dla działek utworzonych w wyniku podziału działki nr [...] wynika, że w każdym z zaprojektowanych budynków doszło do wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych, a każdemu z właścicieli lokali mieszkalnych przysługuje udział

w nieruchomości gruntowej związanej z własnością tego lokalu. Powyższe oznacza, że istnieje jeden budynek jednorodzinny wolno stojący, w którym wyodrębniono po dwa lokale mieszkalne. Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że mamy do czynienia

z budynkami jednorodzinnymi wolno stojącymi, które stanowią odrębny przedmiot własności, a nie budynkami bliźniaczymi.

Podał, iż punktu widzenia ochrony interesów wnioskodawców, którzy uznani zostali za stronę przedmiotowego postępowania, nie ma znaczenia czy zaprojektowane budynki są budynkami jednorodzinnymi wolno stojącymi, czy też budynkami bliźniaczymi lub szeregowymi. Szczególne znaczenie ma natomiast wysokość tych budynków, odległość od ich działki oraz inne parametry budynku, które mogą wpływać na możliwość zabudowy działki uczestników postępowania.

Zdaniem Wojewody usytuowanie muru oporowego nie narusza przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem MI) określającego, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeni — co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60 stopni, wyznaczonego płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających do 35 m, 35 m dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m. Organ I instancji przyjął, że przyszły budynek na działce nr [...] zlokalizowany będzie w odległości zgodnej z § 12 rozporządzenia MI, tj. w odległości 4 m od granicy działki. Przy przyjęciu, że wysokość od parapetu typowego okna od poziomu zerowego budynku wynosi 0,85 m oraz założeniu, że będzie to budynek jednorodzinny, to wysokość przesłaniania nie będzie większa niż odległość obiektu przesłanianego od przesłaniającego, w tym przypadku odległość ta wynosi, 3,15 m. Natomiast projektowane budynki jednorodzinne z dwoma lokalami mieszkalnymi zostały zlokalizowane w odległości 6,0 m od granicy działki nr [...] stanowiącej własność wnioskodawców. Oznacza to, że inwestycja na terenie działki [...], w postaci budowy muru oporowego, nie narusza przepisu z § 13 rozporządzenia MI, w odniesieniu do przyszłej zabudowy działki nr [...].

Wskazał, iż rozporządzenie MI w § 12 określa odległości budynków od granicy działki. Projektowane budynki zlokalizowane zostały w odległości 6 m od granicy działki, a więc zgodnie z § 12 ust. 3 tego aktu. Z analizy projektu budowlanego nie wynika też, aby projektowane budynki jednorodzinne znajdowały się poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Teren inwestycyjny - działka nr [...] i nr [...] obręb [...] przy ulicy [...]- zgodnie z PM znajduje się w terenie elementarnym o symbolu Z.O.2004.MN,U, dla którego obowiązują m. in. następujące zapisy: pkt 1 ppkt 1) przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca, pkt 3 ppkt 10) teren objęty strefą K ochrony krajobrazu kulturowego, pkt 4 ppkt 1) dopuszcza się podział terenu na działki budowlane o powierzchni minimalnej 800 m2, pod warunkiem zachowania dostępu do drogi publicznej. Paragraf 6 pkt 3 ppkt 3) uchwały określa, że w obrębie strefy

K ochrony krajobrazu kulturowego obowiązują określone planem ustalenia mające na celu podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni oraz ich ochronę na podstawie przepisów o ochronie zabytków. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwana dalej: u.o.z.) w art. 3 pkt 14) stanowi, że krajobraz kulturowy jest to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Następnie w art. 7 pkt 4 tej ustawy, jako formy

i sposoby ochrony zabytków wymienia m.in.: utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. PM poza wyznaczeniem strefy K ochrony krajobrazu kulturowego nie określa rodzaju ochrony dla wyznaczonego obszaru. Zmiana zagospodarowania terenu (jego wyrównanie) kwestionowaną inwestycją nie powoduje bowiem zmiany - przestrzeni historycznie ukształtowanej w wyniku działalności człowieka.

Zdaniem Wojewody naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 p.b. stanowi naruszenie przepisów proceduralnych, których naruszenie podlega ocenie we wznowionym postępowaniu. Przesłanka wznowienia nie może jednak być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszenie art. 10 k.p.a. nie może stanowić zatem przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. Z kolei przesłanka rażącego naruszenia prawa wystąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, przy wydawaniu kwestionowanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do przedstawionych przez wnioskodawców wniosków dowodowych stwierdził, że w postępowaniu nieważnościowym wnioski

o przeprowadzenie postępowania dowodowego w prowadzonym postępowaniu, nie mogą wpłynąć na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję uczestnicy postępowania wnieśli uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej

z [...] stycznia 2009 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania i treść wydanej decyzji oraz prawa materialnego, tj.:

1. art. 170 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej p.p.s.a.) poprzez: a) uznanie, że budynki zrealizowane na działce [...] są budynkami jednorodzinnymi bo mają jeden fundament i jeden dach, co oznacza kompletne zignorowanie oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z 10 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 614/12 oraz WSA w wyroku z 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1964/13, które jednoznacznie odrzuciły tego rodzaju klasyfikację budynków, a WSA wprost wskazał, że przy ocenie budynków posłużyć należy się Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych oraz znaczeniem słów według języka polskiego, czego organ dowolnie zaniechał, a co przesądza o tym, że domy te są w zabudowie bliźniaczej, a nie wolnostojącej; b) pominięcie oceny rozmiarów niwelacji terenu dokonanego przez inwestora, podczas gdy NSA w wyroku z 10 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 614/12 oraz WSA w wyroku z 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1964/13 wprost wskazały, że niewalacja dokonała zmiany poziomów i nakazały ocenę czy ma ona charakter "drobnej niwelacji" czy też nie, co oznacza, że Wojewoda zignorował orzeczenia Sądów; c) pominięcie ustalenia w jaki sposób były sprzedawane przedmiotowe domy podczas gdy NSA w wyroku z 10 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 614/12 oraz WSA w wyroku

z 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1964/13 wprost wskazały na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie; d) pominięcie ustalenia, że będący przedmiotem sporu w niniejszej sprawie mur oporowy nie jest urządzeniem wodnym, podczas gdy kwestię tą rozstrzygał uprzednio NSA

w wyroku z 29 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 43/13) i wskazał, że mur oporowy ingeruje w stosunki wodne na gruncie, co wyklucza możliwość odmiennego ustalenia przez inny sąd administracyjny lub organ administracji,

a skoro mur oporowy ingeruje w stosunki wodne na gruncie to jedną z jego ról jest kształtowanie stosunków wodnych co wprost oznacza konieczność ustalenia, że jest urządzeniem wodnym;

2. art. 28 ust. 2 w związku z art. 156 k.p.a. poprzez wskazanie, że z punktu widzenia interesów wnioskodawców nie ma znaczenia rodzaj zabudowy zrealizowanej na działce sąsiedniej, podczas gdy charakter zabudowy ma podstawowe znaczenie dla wnioskodawców bowiem Prezydent sporną decyzją ostateczną z [...] stycznia 2009 r. udzielił pozwolenia na budowę dla obiektu ewidentnie niezgodnego z PM, a Wojewoda miał obowiązek zbadać zgodność tych budynków z uchwałą;

3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, nieznajdującą oparcia w logice rozumowania

i doświadczeniu życiowym ocenę zgromadzonego materiału dowodowego

i uznanie, że: a) budynki nie są zrealizowane w zabudowie bliźniaczej, podczas gdy oferowane są do sprzedaży jako całkowicie odrębne od siebie segmenty, posiadające kompletnie odrębne i samodzielne instalacje i będące faktycznie użytkowane przez dwie zupełnie sobie obce rodziny, a więc zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych stanowią odrębne budynki; b) uznanie, że wyrównanie terenu przez inwestora nie powoduje zmiany przestrzeni historycznie ukształtowanej w wyniku działalności człowieka podczas gdy realizacja prac i nawiezienie mas ziemi całkowicie zniszczyło krajobraz

i skutkowała kompletnym zniszczeniem ogólnej rzeźby terenu w tym jej elementów stworzonych przez człowieka, co oznacza że tego rodzaju działanie polegające na totalnym przemodelowaniu krajobrazu musiało być ocenione jako całkowicie niezgodne z zapisami PM;

4. art. 77 k.p.a. poprzez: a) brak zbadania treści ksiąg wieczystych w szczególności celem ustalenia istnienia podziałów quad usum poszczególnych działek, podczas gdy ze strony internetowej inwestora jednoznacznie wynika, że teren pod budynkami będzie dzielony pomiędzy budynkami; b) nie przeprowadzenie dowodu z oględzin inwestycji w tym lokalizacji i wyglądu konstrukcji podpierającej masy ziemi nawiezione dla podniesienia poziomu terenu, a także oceny samej zmiany poziomu terenu, co uniemożliwiło poznanie faktycznych wymiarów konstrukcji oporowej oraz faktycznej ingerencji w krajobraz i otoczenie nieruchomości, podczas gdy zrealizowane zamierzenie inwestora stanowiło zaprzeczenie regułom PM związanym z ochroną strefy krajobrazu K i zakazami niwelacji terenu; c) nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który mógłby ocenić w jaki sposób posadowienie 8 metrowej konstrukcji, podpierającej masy ziemi nawiezione przez inwestora, w odległości 0,6 m od granicy działki wnioskodawców wpływa na możliwości zabudowy ich działki, w szczególności czy nie spowoduje konieczności odsunięcia ewentualnej zabudowy działki wnioskodawców ze względu na to, że zbytnie zbliżenie się do granicy nieruchomości i wykonywanie wykopów niezbędnych dla planowanej inwestycji skutkować będzie utratą oparcia przez konstrukcję oporową i całe osiedle

i katastrofą budowlaną, co w konsekwencji nie pozwala ocenić czy wydana decyzja rażąco nie narusza prawa poprzez niedozwoloną ingerencję

w przysługujące uczestnikom postępowania prawo własności do nieruchomości poprzez wprowadzenie trwałych ograniczeń prawa własności tj. wymuszenie oddalenia zabudowy od granicy działki dla ochrony konstrukcji uczestnika,

a wprowadzanie tego rodzaju ograniczeń nie mieści się w kompetencji organów administracji budowlanej; d) brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego

i pominięcie ustalenia, że mur oporowy jest urządzeniem wodnym, podczas gdy - nawet przy założeniu, że NSA w wyroku w sprawie II OSK 43/13 nie przesądził

o charakterze muru oporowego - klasyfikacja będącego przedmiotem sporu muru oporowego wymaga wiadomości specjalnych i powinna być poprzedzona szczególnie wnikliwą analizą, której w niniejszym postępowaniu nie było;

5. art. 3 ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że budynki zrealizowane na działce 29/4 są budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi, podczas gdy w istocie stanowią one dwa odrębne budynki, każdy z odrębnym wejściem oraz każdy wykorzystywany odrębnie przez inną rodzinę, co oznacza, że zgodnie z treścią przepisu oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1136 ze zm., zwana dalej: PKOB), budynek tak określony traktowany powinien być jako budynek w zabudowie bliźniaczej lub budynek o dwóch mieszkaniach (wielorodzinny);

6. art. 9 ust. 1 pkt. 19) lit h) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2001 r. Nr 115, poz. 1229, zwana dalej: p.w.), poprzez: jego niezastosowanie

i brak uznania, że mur oporowy należy do urządzeń wodnych;

7. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu badania zgodności z zapisami PM projektu konstrukcji oporowej, podczas gdy tego rodzaju budowle wymagają pozwolenia na budowę i tym samym podlegają obowiązkowi badania ich zgodności z treścią planu;

8. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 119 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przez uznanie, że zmiana konfiguracji terenu poprzez budowę 8 metrowej wysokości konstrukcji dla podniesienia poziomu terenu o blisko 4 metry jest zgodna z PM, podczas gdy tego rodzaju inwestycja jest oczywiście sprzeczna z treścią uchwały która dopuszczała jedynie drobne niwelacje terenu

i wykluczała zmianę.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] stycznia 2016 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB, organ centralny), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie GINB podał, że jak wynika z wyroku WSA z 21 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1964/13, kontrolowana decyzja Nr [...] z [...] stycznia 2009 r. została zmieniona decyzją Prezydenta Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczącego zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych. Zatwierdzony decyzją zmieniającą projekt budowlany w zasadniczy sposób różni się od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] stycznia 2009 r. W tej sytuacji ustalenie, czy budowla ta została zaprojektowana

z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., wymaga szczegółowej analizy nie tylko decyzji z [...] stycznia 2009 r. ale także decyzji zmieniającej z [...] sierpnia 2010 r. i zatwierdzonego nią projektu budowlanego.

Zdaniem GINB z przywołanego wyroku wynika, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokonać oceny decyzji Prezydenta Nr [...] z [...] stycznia 2009 r.,

z uwzględnieniem zmian dokonanych decyzją Prezydenta Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda dokonał oceny decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2009 r., w jej pierwotnym kształcie, bez uwzględnienia zmian dokonanych decyzją Prezydenta z [...] sierpnia 2010 r. Nie odniósł się przy tym do kwestii zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych, która według wytycznych wyroku stanowi jedną z okoliczności kluczowych dla właściwej oceny sprawy. Tym samym organ I instancji, wbrew regulacji art. 153 p.p.s.a. nie zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 21 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1964/13. Z wytycznych Sądu wynikała konieczność wyjaśnienia: czy dokonana przez inwestora niwelacja terenu, powodująca powstanie kilkumetrowej różnicy poziomów odpowiada pojęciu "drobnej niwelacji". Organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii. Powyższe ustalenie skutkuje uchyleniem w całości decyzji Wojewody i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jednocześnie organ odwoławczy zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda dokonał oceny zgodności z przepisami prawa ww. decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2009 r., z uwzględnieniem zmian dokonanych decyzją Prezydenta z [...] sierpnia 2010 r., a także wskazań Sądu zawartych w wyroku WSA

w Warszawie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1964/13 oraz wyroku NSA

z 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 614/12.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. Podjętemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1. art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na wykroczeniu przez organ odwoławczy poza granice rozpoznawanej sprawy poprzez uznanie, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta z [...] stycznia 2009 r. organ I instancji winien dokonać jej oceny

z uwzględnieniem zmian dokonanych decyzją tegoż organu z [...] sierpnia 2010 r., w sytuacji, gdy zakres postepowania administracyjnego wyznaczony jest

w sposób wiążący inicjującym je żądaniem strony, a więc przedmiotem niniejszego postepowania nieważnościowego jest wyłącznie ocena legalności decyzji z [...] stycznia 2009 r., zaś ocena legalności decyzji zmieniającej objęta jest osobnym postepowaniem nieważnościowym, wszczętym na podstawie odrębnego wniosku wnioskodawców;

2. art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie

i w konsekwencji zobowiązanie organu I instancji do dokonania kontroli legalności decyzji z [...] stycznia 2009 r. z uwzględnieniem zmian dokonanych decyzją z [...] sierpnia 2010 r. oraz z uwzględnieniem wytycznych zawartych

w wyroku WSA z 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1964/13 oraz wyroku NSA z 10 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 614/12), w sytuacji, gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kontrola legalności decyzji z [...] stycznia 2009 r., natomiast zadośćuczynienie obowiązkowi uwzględnienia wytycznych

w zakresie nieodnoszącym się do decyzji pierwotnej spowoduje wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy, skutkujące rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 61 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu przez organ odwoławczy, że uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania uzasadnione było naruszeniem przez organ I instancji art. 153 p.p.s.a., polegającym na nieuwzględnieniu wytycznych wskazanych

w wyroku WSA z 21 listopada 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1964/13) oraz

w wyroku NSA z 10 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 614/12), dotyczących

w szczególności zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych, w sytuacji, gdy organ I instancji uwzględnił wskazane wytyczne

w zakresie wyznaczonym przez przedmiot niniejszego postępowania nieważnościowego, tj. przez decyzję z [...] stycznia 2009 r., a nieobjęta niniejszym postępowaniem kwestia zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego;

4. art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a., polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia, nieobejmującego analizy zaskarżonej decyzji pod kątem realizacji wytycznych określonych w wyrokach WSA z 21 listopada 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1964/13) oraz NSA z 10 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 614/12) w zakresie objętym przedmiotem niniejszego postępowania i ograniczenie się przez organ odwoławczy do stwierdzenia, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych Sądu w sytuacji, gdy treść art. 107 § 3 k.p.a. obligowała organ odwoławczy do wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które - w jego ocenie - przemawiały za wydaniem decyzji kasatoryjnej i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżąca szczegółowo omówiła ww. zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Także wnioskodawcy

wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, co wskazano w pierwszej części niniejszego uzasadnienia przy omówieniu stanu faktycznego sprawy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA i NSA. W ostatnio wydanym wyroku z 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1964/13 (którego zasadność stwierdził NSA w ramach sądowego postępowania odwoławczego), WSA uchylił zaskarżoną decyzję GINB i poprzedzającą ją decyzję Wojewody (odpowiednio z [...] marca 2011 r. i [...] grudnia 2010 r.).

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że decyzja ostateczna

z [...] stycznia 2009 r. została zmieniona decyzją zmieniającą z [...] sierpnia 2010 r., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczącego zmiany wysokości

i głębokości posadowienia murów oporowych. Zatwierdzony decyzją zmieniającą projekt budowlany w zasadniczy sposób różni się od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją ostateczną. W tej sytuacji ustalenie, czy budowla ta została zaprojektowana z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. wymaga szczegółowej analizy nie tylko decyzji z [...] stycznia 2009 r., ale także decyzji zmieniającej i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. W zaskarżonej jak

i poprzedzającej ją decyzji, organy dokonały jedynie oceny prawidłowości tej budowli na gruncie przepisów rozporządzenia MI, pomijając okoliczności powstania muru oporowego. Mur oporowy o wysokości 8 metrów powstał w wyniku świadomej niwelacji terenu dokonanej przez inwestora, która spowodowała konieczność jego posadowienia w celu zabezpieczenia utworzonej sztucznie przez inwestora kilkumetrowej różnicy

w poziomie terenu. Rozstrzygając kwestię oddziaływania muru oporowego na działkę wnioskodawców, należy zauważyć, iż w prognozie skutków wpływu realizacji ustaleń PM na poszczególne elementy środowiska w ustaleniach dotyczących ukształtowania terenu stwierdzono, że realizacja ustaleń planu nie powinna spowodować zmian ogólnej rzeźby terenu. W większości wydzieleń możliwe są drobne niwelacje związane

z budynkami i dojazdami (pkt III, 1 str. 11). Bardziej szczegółowe ustalenia w tym zakresie dotyczą terenu oznaczonego symbolem Z.O.2008/MN,U, ale tam wprowadzono zakaz działalności powodujących uruchomienie procesów erozyjnych.

W tych okolicznościach wyjaśnienia wymaga, czy dokonana przez inwestora niwelacja terenu, powodująca powstanie kilkumetrowej różnicy poziomów odpowiada pojęciu "drobnej niwelacji", o której mowa wyżej. Organ I instancji kwestii tych nie wyjaśnił i do nich się nie odniósł. Odnosząc się do kwestii lokalizacji inwestycji w strefie K ochrony krajobrazu kulturowego, powiązanej z niwelacją terenu dokonaną przez inwestora Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 14 u.o.z. krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Użycie w treści tego przepisu pojęcia "elementy przyrodnicze", wymaga odniesienia się i dokonania oceny, czy ukształtowanie terenu, o którym mowa wyżej wchodzi w zakres tego pojęcia. Zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji brak jest tego rodzaju ustaleń.

Ponadto według ustawowej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a p.b.), co wynika ze stanowiska NSA, budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Brak jest jednocześnie w przepisach prawa legalnej definicji budynku wolnostojącego, jak

i budynku w zabudowie bliźniaczej. W treści § 10 ust. 1 pkt 1 PM przewidziano jako przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą.

W tych okolicznościach konieczne jest dokonanie odpowiedniej kwalifikacji budynku

w niniejszym stanie faktycznym przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych możliwości. W tym zakresie organy winny mieć na uwadze obok ww. ustaleń stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 27 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1601/08, zgodnie z którym posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza "a priori" możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza, tym bardziej gdy w budynku zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego od fundamentu aż po dach. Jednocześnie Sąd zalecił by (wobec braku legalnych definicji pojęć, o których mowa wyżej) dokonać oceny kwalifikacji spornej inwestycji posługując się definicją budynku zawartą

w rozporządzeniu PKOB. Z pkt I ppkt 2 załączniku do ww. aktu (Objaśnienia wstępne - Pojęcia podstawowe) wynika, iż w przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeśli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane". Nadto według Wielkiego Słownika Języka Polskiego bliźniak to dom składający się z dwóch identycznych i symetrycznych części, mających oddzielne wejścia, ale połączonych jedną wspólną ścianą, zwykle zamieszkiwany przez dwie rodziny. Ponadto ocena zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego winna zostać poprzedzona ustaleniem, kto zamieszkuje w już wykończonych budynkach,

w jaki sposób odbywa się ich sprzedaż, czy sprzedawane są całe budynki czy ich wydzielone części.

W kontekście przytoczonych wyżej wytycznych i zaleceń WSA kluczowym dla oceny zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest ocena, czy wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja organu I instancji uwzględniała w sposób prawidłowy wiążącą go ocenę prawną i wskazania konieczne do uzupełnienia postępowania wynikające z ww. orzeczenia.

Zgodnie bowiem z przepisem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba, że przepisy prawne uległy zmianie. Związanie to dla organu rozpatrującego ponownie sprawę ma ona charakter wiążący, oznacza także dla sądu zakaz formułowania ocen sprzecznych z treściami poprzednich wyroków wydanych w tej sprawie oraz nakaz reagowania w treści nowego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie W. z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Go 987/15). A zatem zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ administracji rozpatrujący sprawę ponownie jest obowiązany przy jej rozpatrywaniu zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Należy także wskazać art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe regulacje stanowią "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1365/08). Dyspozycja z art. 153 p.p.s.a wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie administracji publicznej jak i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Obowiązek, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 524/09).

Odnosząc powyższe do wydanej przez organ I instancji decyzji Sąd za prawidłowe uznaje ustalenie GINB, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji nie uwzględnił wytycznych wynikających z wyroku WSA z 21 listopada 2013 r. dotyczących oceny decyzji ostatecznej (z [...] stycznia 2009 r.) w jej pierwotnym kształcie, bez uwzględnienia zmian dokonanych decyzją Prezydenta z [...] sierpnia 2010 r.

W szczególności Wojewoda nie odniósł się do kwestii zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja Wojewody nie odpowiada prawu, gdyż w sprawie nie zostały ustalone kluczowe kwestie, które warunkowałyby ustalenie, iż zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny zarówno

z przepisami PM jak i przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi

w budownictwie. W kontekście powyższego za niezasadne uznać należy podnoszone

w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jak wskazano wyżej ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda był bezwzględnie związany wytycznymi wydanego w sprawie wyroku WSA z 21 listopada 2013 r. i winien prowadzić ponowne postępowanie w granicach i według wytycznych precyzyjnie określonych w tym orzeczeniu. Zaniechanie powyższego stanowiło naruszenie art. 153 p.p.s.a., co właściwie ocenił GINB. Podać w tym miejscu należy, iż wbrew zarzutom skargi zakreślony przez Sąd do wyjaśnienia zakres danych miał istotny wpływ na wynik sprawy, a decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, spełnione zostały zatem ustawowe warunki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są całkowicie chybione. Organ I instancji jak wskazano powyżej związany był wytycznymi wynikającymi z wyroku VII SA/Wa 1964/13, podlegającego kontroli przez NSA – II OSK 858/14. Nie ma racji skarżący, że z wytycznych sądu nie wynikała konieczność analizy decyzji zmieniającej z [...] sierpnia 2010 r. ale tylko w zakresie oceny uzasadnionych interesów osób trzecich o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Natomiast w żądnym stopniu wytyczne sądu nie dotyczyły kontroli legalności decyzji z [...] sierpnia 2010 r. jak sugeruje strona skarżąca. Poza tym z treści uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 1964/13 i II OSK 858/14, nie wynika, aby Sądy posiadały wiedzę o toczącym się odrębnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym dotyczącym kontroli legalności decyzji z [...] sierpnia 2010 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy należy wskazać, że nie jest on zasadny ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jak bowiem wskazano wyżej zakres niezbędnych do ustalenia danych miał istotny wpływ na wynik sprawy. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., art. 7, 77 i 11 k.p.a. Sporządzone uzasadnienie przez organ odwoławczy precyzyjnie wskazuje nie wykonanie wytycznych przez organ I instancji.

W tej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej było niezbędne i ze wszech miar prawidłowe.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.