Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1990/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz /spr./ Sędziowie WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej termin zagospodarowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] listopada 1998r., nr [...] ustalającej dla nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], [...], [...], opisanej KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...]z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, termin rozpoczęcia budowy na dwa lata, a jej zakończenia na pięć lat od dnia, kiedy decyzja Zarządu stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydent W., działając na podstawie § 4 oraz § 19 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r., Nr 3, poz. 19), decyzją z dnia [...] stycznia 1978r., znak:[...], przekazał w użytkowanie Fabryce [...] w W., teren położony przy ul. [...], [...], [...]o powierzchni [...] m2. W decyzji tej określono, że przekazywany teren jest przeznaczony pod budowę ośrodka rekreacyjnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1993r., nr [...], działając m. in. na podstawie art. 2 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), art. 38 ust. 1 i 3, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 3, art. 43 ust. 1 i 2, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r.o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r, Nr 30, poz. 127 ze zm.) stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Fabrykę [...] z siedzibą przy ul.[...] , obecnie Spółkę z o.o. [...] z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu niezabudowanego położonego przy ul. [...], [...], [...] o powierzchni [...] m2.

Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] września 1993 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253) w związku z art. 14 tej ustawy, przekazał przedmiotowy grunt na własność Dzielnicy Gminie [...] (obecnie Gmina [...]). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 1998 r.

Zarząd Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] ustalił dla przekazanej nieruchomości termin rozpoczęcia budowy na dwa lata, a jej zakończenia na pięć lat od dnia w którym decyzja uzyskała walor ostateczności, to jest od dnia [...] grudnia 1998 r. Decyzja Zarządu została wydana na podstawie art. 220 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), który to przepis przewiduje w ust. 1, że jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy nie były ustalone terminy zagospodarowania nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego, właściwy organ może, w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, terminy te ustalić w drodze decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] listopada 1998 r., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] M. W. i W S.

Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, bowiem uznało, że decyzja ta nie była obciążoną kwalifikowaną wadą prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Od powyższej decyzji W. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się w uzasadnieniu na naruszenie art. 220 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, że decyzja na mocy której ustanowiono prawo wieczystego użytkowania do przedmiotowej nieruchomości nie określała obowiązku jej zabudowy. Skoro tak, to ustalenie terminów zabudowy w sytuacji, gdy brak jest obowiązku zabudowy było bezprzedmiotowe. Ponadto wskazał, że Wojewoda [...] i w decyzji z dnia [...] sierpnia 1993 r. o przekazaniu w użytkowanie gruntu nie określił obowiązku zabudowy nieruchomości, lecz w pkt V ustalił sposób korzystania z niej przez użytkownika wieczystego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] utrzymało w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2003 r.

W uzasadnieniu organ nawiązał do treści art. 220 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy nie były ustalone terminy zagospodarowania nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego, właściwy organ może, w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, ustalić te terminy w drodze decyzji, przy czym terminy te nie mogą być krótsze niż 12 miesięcy w odniesieniu do rozpoczęcia zabudowy i 36 miesięcy w odniesieniu do zakończenia zabudowy. Wskazał również na brzmienie art. 4 pkt 9 powołanej ustawy, zgodnie z którym organem właściwym w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy jest zarząd gminy.

W ocenie Kolegium z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. w dniu 1 stycznia 1998 r. termin zabudowy, zagospodarowania nieruchomości gruntowej zgodnie z jej przeznaczeniem o którym mowa w pkt V decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nie był ustalony. Przez pojęcie "zgodnie z jego przeznaczeniem" należało rozumieć przeznaczenie nieruchomości gruntowej na cele określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzję Kolegium z dnia 24 listopada 2003 r. doręczono [...] Sp. z o.o. (następcy prawnemu [...]) przed upływem terminu zakreślonego w art. 220 ust. 1 ustawy, a określone w niej terminy rozpoczęcia zabudowy - 24 miesiące oraz jej zakończenia - 60 miesięcy również spełniały wymagania ustawowe. Skoro więc decyzję w sprawie określenia terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustawodawca pozostawił uznaniu zarządu gminy poprzez użycie sformułowania, iż "właściwy organ może", to Kolegium stwierdziło, że jeśli zarząd wykonał dyspozycje tego przepisu co do terminów w nim określonych, to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] . Mając na uwadze powyższe utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2003 r.

Na powyższą decyzję W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia 17 listopada 1998 r., nr [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.). Stwierdził również, że zgodnie z powołanym przepisem możliwe jest ustalenie w drodze decyzji terminów zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, o ile te terminy nie były ustalone w dniu wejścia w życie ustawy. W jego ocenie terminy zabudowy mogą być określone jedynie wtedy, gdy w ogóle obowiązek zabudowy został na wieczystego użytkownika nałożony w sposób prawem przewidziany. Niewątpliwym dla skarżącego jest to, że przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie musi zawsze łączyć się z obowiązkiem jej zabudowy. Jeżeli jednak obowiązek taki istnieje, to musi on wynikać albo z umowy albo z decyzji administracyjnej. Oznaczało to, że obowiązek zabudowy nie został na wieczystego użytkownika nałożony, w szczególności nie wynika on z treści pkt V decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...], bowiem decyzja ta nie stwierdza obowiązku zabudowy nieruchomości, a jedynie obowiązek korzystania z niej zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji skarżący stwierdził, że nie istniał obowiązek zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie jest też możliwe określenie terminów jego wykonania na podstawie powołanego przepisu art. 220 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ uznał zarzuty skarżącego za nietrafne, bowiem zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, tym samym jest źródłem prawa, dlatego nałożony na użytkownika obowiązek zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ustaleniami tego prawa mieści się w pojęciu korzystania z nieruchomości zgodnie z jego przeznaczeniem, o którym mowa w pkt V decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych mu przez organ.

Wskazując na powyższe stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż te, które podniesiono w jej treści.

Postępowanie administracyjne, w którym wydana została zaskarżona do Sądu decyzja, zainicjowane zostało wnioskiem W. S. i M. W. z dnia [...] lutego 2002 r., złożonym w dniu 18 marca 2002 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] listopada 1998 r.

Z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. wydanej po rozpatrzeniu powyższego wniosku wynika, że obaj wnioskodawcy zostali uznani przez organ za strony prowadzonego postępowania co wynika z rozdzielnika decyzji pierwszoinstancyjnej.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił W. S., i tylko do niego (poza Prezydentem W.) skierowano kolejną decyzję Kolegium z dnia [...] września 2004 r.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że obowiązkiem organu na etapie początkowym postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy podmioty które powołują się na przysługującą im legitymację do udziału w postępowaniu, spełniają kryteria z art. 28 kpa. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści decyzji z dnia[...] listopada 2003 r. Kolegium rozważało tą kwestię, uznając, że obaj wnioskodawcy - użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości spełniają przesłanki powołanego przepisu. Organ powołał się przy tym na treść aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2001 r., rep. [...] nr [...], którego brak jest w aktach sprawy przekazanych Sądowi.

Jeżeli organ dysponował aktem notarialnym z którego wynikało, że obaj wnioskodawcy są użytkownikami wieczystymi nieruchomości, to zarówno W. S. jak i M. W. powinni uczestniczyć na każdy etapie postępowania administracyjnego. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania nakłada na organy administracji publicznej art. 10 § 1 kpa. Brak dowodów doręczenia decyzji pierwszinstancyjnej i oczywiste w świetle akt pominięcie M. W. w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy narusza wymieniony przepis i jest to uchybienie kwalifikujące się jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Takie naruszenie przepisów przez organ obliguje sąd do uchylenia obu decyzji nadzorczych.

Ponadto podnieść należy, iż nadesłane do Sądu akta administracyjne są niekompletne. Z tego względu Sąd nie miał możliwości zbadania szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, w tym ustalenia czy Kolegium prawidłowo uznało W. S. i M. W. za strony, bowiem brak w aktach sprawy wspomnianego aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2001 r. lub innego dokumentu z którego wynikałby aktualny stan prawny nieruchomości. Sąd nie mógł również ocenić, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy W. S. złożył w terminie, bowiem nie dołączono dowodów doręczenia decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2003 r. W aktach sprawy brak jest także zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2003 r., które jak wskazano w decyzji informowało strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] oraz dowodów jego doręczenia.

Wskazane uchybienia, a w szczególności nieustalenie podstawowej dla sprawy okoliczności to jest stron postępowania, uzasadnia zarzut naruszenia art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że również z tej przyczyny – niezależnie od przesłanki wznowieniowej – decyzje obu instancji uznane być musiały za niezgodne z prawem. Koniecznym stało się ich uchylenie w celu ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnego z zasadami wynikającymi z powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. b i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.