Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1452/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3401/13 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy reklamowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3401/13 oddalił skargę A. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację tablicy reklamowej.

Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że skarżąca pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na usytuowanie tablicy reklamowej na działce nr ew. 250 w odległości mniejszej niż 10 m, tj. w odległości 3,70 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 31 w miejscowości S. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nie wyraził zgody na lokalizację tej tablicy reklamowej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W opinii organu administracji, reklama jest adresowana do uczestników ruchu drogowego, jest znacznych rozmiarów, a niosąc podaną w atrakcyjnej formie informację, odwraca uwagę kierowców od sytuacji panującej na drodze, co może powodować zagrożenie w ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołał art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze krajowej w odległości bliższej niż 10 m może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych. Zdaniem Sądu, nie jest zasadny zarzut skargi, że w zaskarżonej decyzji organ nie wziął pod uwagę przedstawionych w toku postępowania dowodów, tj.: pism z dnia 30 stycznia 2007r., 3 czerwca 2013r. oraz 7 czerwca 2013 r. W ocenie skarżącej powyższe dowody wskazują, że w niniejszej sprawie w posadowieniu tablicy informacyjnej przejawia się zarówno słuszny interes prywatny jak i interes publiczny a planowana tablica nie stanowi zagrożenia dla ruchu drogowego. Zdaniem Sądu jednak, organ wyczerpująco i dogłębnie zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy, tak by w pełni wyjaśnić istniejący stan faktyczny i prawny. Opiniujące pisma organów, które wg skarżącej nie zostały zbadane, zostały szczegółowo przeanalizowane i wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji w tej sprawie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał i wskazał, że przedmiotowa reklama stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierujących pojazdami, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, zwłaszcza że w obrębie miejsca usytuowania tablicy reklamowej znajduje się skrzyżowanie. W ocenie Sądu I instancji, funkcja publiczna polegająca na świadczonej lokalnie opiece zdrowotnej nie może przeważać nad interesem bezpieczeństwa tj. życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego oraz związanym z nim obowiązkiem organu działania prewencyjnego w celu ochrony wyżej wymienionych wartości. Organ zgodnie z art. 7 K.p.a. prawidłowo wyważył słuszny interes w sprawie, gdyż planowane usytuowanie tablicy reklamowej na działce nr 250 w odległości 3,70 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 31 w miejscowości S., pozwalało na przyjęcie, że lokalizacja reklamy stwarzałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że uwzględnienie wniosku skarżącej sprzeciwia się interesowi społecznemu, zwłaszcza w sytuacji, gdy skrócenie minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, określonej w ustawie, miałoby być znaczące, bo z 10 m do 3,70 m. Sąd I instancji podzielił argumentację organu, że sporna reklama może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierujących pojazdami, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Zdaniem Sądu, notatka na którą powołuje się skarżąca wyraża jedynie opinię, że tablica nie będzie zasłaniać widoczności na skrzyżowaniu, z uwagi na planowany sposób jej posadowienia (zapewnienie prześwitu i widoczności pod tablicą). Nie mniej opinia nie odnosi się do kwestii związanych ani z oceną całości bezpieczeństwa na drodze w rejonie skrzyżowania, gdzie ma być umieszczona tablica reklamowa, ani do tego, w jaki sposób na bezpieczeństwo kierowców będzie oddziaływać umiejscowienie tablicy, w odległości mniejszej od określonej w przepisach i wpływu tej reklamy na uwagę i percepcję kierowców. Z akt sprawy wynika, że co do zasady w czasie zainteresowania kierowcy informacją z różnych elementów otoczenia, w tym reklam, kierowca odrywa uwagę od sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być powodem zaistnienia wypadku drogowego. Zadaniem zarządcy drogi jest zaś tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o gorszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). To zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji eliminujących zagrożenia. Zatem, zdaniem Sądu, nie było konieczności powołania biegłego w celu uzyskania opinii, o którą wnosiła skarżaca. Organ bowiem jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa na drogach, a więc tego rodzaju kwestie może rozstrzygać samodzielnie.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wobec nieuchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby na wyrażenie zgody na posadowienie tablicy informacyjnej oraz art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do załączonych w toku postępowania dowodów (opiniujących pism organów) wskazujących, że planowana inwestycja służy interesowi publicznemu oraz argumentów strony wskazujących, że w niniejszej sprawie istnieje szczególnie uzasadniony przypadek;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 mara 1985r. o drogach publicznych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organów podczas, gdy z zebranego w spawie materiału dowodowego wynika, iż strona powinna otrzymać zgodę na posadowienie wnioskowanej tablicy informacyjnej oraz błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby na wyrażenie zgody na posadowienie tablicy informacyjnej.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że poglądy Sądu I instancji są sprzeczne z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie. Uzasadnienie zarzutów zawarła w obszernej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Jako podstawę skargi kasacyjnej, jej autorka wskazała zarówno naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jak i na naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest konsekwencją przekonania wnoszącej skargę kasacyjną o trafności rozumienia przez nią prawa materialnego w sprawie, w szczególności przekonania, że w sprawie zachodzi przypadek uzasadniający wyrażenie zgody na posadowienie tablicy informacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści z art. 43 ust. 2 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 p. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca odwołuje się nie tylko do "szczególnie uzasadnionych wypadków", ale i akcentuje "możliwość" organu administracji przychylenia się do wniosku strony na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze. Jedynym ograniczeniem władzy dyskrecjonalnej organu administracji jest zatem, przy kwalifikacji do "szczególnie uzasadnionego przypadku", uwzględnienie postulatu należytej budowy uzasadnienia, w którym wyjaśnione byłyby motywy podjętej decyzji.

Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie może zmienić losów sporu, ponieważ składa się ona jedynie z przedstawienia przez skarżącą kasacyjnie odmiennej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 43 ust. 2 u.d.p. i przydania odmiennej niż to uczynił Sąd I instancji i organ administracji – wagi dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu czy roli placówki medycznej "reklamowanej" za pomocą tablic.

Naczelny Sąd Administracyjny rozumie znaczenie, jakie ma, dla wnoszącej skargę kasacyjną, fakt, że "reklamowana" placówka pełni ważne społecznie funkcje (organizowanie nieodpłatnych akcji profilaktycznych dla dzieci i młodzieży, zapewnienie opieki medycznej dla mieszkańców gminy, udzielanie pomocy małym pacjentom autystycznym i in.), jednakże decyzja powinna zostać podjęta z uwzględnieniem także innych racji jak zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego

również mieści się w ramach interesu społecznego, który organ powinien uwzględniać w procesie podejmowania decyzji. Odpowiedzialność za podjęcie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację tablicy spoczywa na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad i to on dokonuje oceny wszelkich przesłanek występujących w sprawie. Pismo z dnia 30 stycznia 2007 .r "z up. Burmistrza" znajduje się w aktach sprawy i nie wynikają z niego żadne wskazówki możliwe do zastosowania w niniejszej sprawie. Taką okolicznością nie jest też opinia bliżej niesprecyzowanego pracownika innego organu, sprzed kilku lat, w nieokreślonej sprawie.

Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., a także art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż okoliczność "uzasadnionego przypadku" została nie tylko należycie oceniona, ale też motywy oceny zostały wyczerpująco zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Żadne z argumentów wnoszącej skargę kasacyjną, sygnalizowane w skardze kasacyjnej (tj. "nie odniesienie" się do specyfiki skrzyżowania, które nie jest miejscem o szczególnym natężeniu ruchu, kolorystki tablicy, jej informacyjnym charakterze, kwestii tamowania ruchu, szczególnej roli placówki i in.) nie czynią bezpodstawnymi uwag Sądu I instancji, co zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stopień natężenia ruchu nie ma, w konkretnej sytuacji wpływu na zagrożenie wypadkami, ponieważ odwrócenie uwagi jest faktem niezależnym od natężenia ruchu. Wręcz przeciwnie strona powinna dążyć do wykazania, w postępowaniu przed organami administracji, że odwrócenie uwagi kierowcy przez tablicę reklamową, nie będzie przyczyną wypadku. Jak wskazują statystyki, w normalnych warunkach, przy normalnym natężeniu ruchu, odwrócenie uwagi może być przyczyną wypadku. Przy czym informacyjny charakter tablicy z definicji, kieruje uwagę kierowcy na tablicę, nie na drogę: kolor tablicy jest tu wtórną okolicznością. Przy zmiennych, na które Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, tamowanie ruchu wydaje się być tylko mało istotną okolicznością, jeśli, oczywiście, samo w sobie nie będzie przyczyną wypadku.

Wyrażenie " w szczególnie uzasadnionych wypadkach" zawarte w art. 43 ust. 2 u.d.p., jest rodzajem zwrotu szacunkowego, określającego wyjątek od reguły i nakładającego na określony podmiot obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek dotyczy rzeczywiście przypadku uzasadnionego. Przy czym podkreślona jest także wyjątkowość takiego odstępstwa, chodzi bowiem nie o przypadki uzasadnione, lecz o przypadki szczególnie uzasadnione. Ustawodawca posłużył się w odniesieniu do tej przesłanki wyrażeniem niedookreślonym, "zwrotem szacunkowym", nakładającym na zarządcę drogi obowiązek ustalenia, czy dany przypadek ma szczególnie wyjątkowy charakter i czy za zasadnością odstępstwa przemawia wiele argumentów (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 643/07, LEX nr 394875). Wnosząca skargę kasacyjną nie przedstawiła żadnych argumentów uzasadniających zastosowanie instytucji z art. 43 ust. 2 u.d.p. w badanej sprawie, zaś podnoszone przez organy administracji zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego w pełni realizuje interes społeczny. Należy zauważyć, że ustawienie tablicy informacyjnej zabezpiecza interes grupy pacjentów, korzystających z zabiegów i to tych, którym ta informacja jest potrzebna. Natomiast zachowanie względów bezpieczeństwa ruchu drogowego dotyczy całej grupy pacjentów, a do tego także pozostałych uczestników ruchu drogowego. Wyważenie tych dwóch wartości należało do organów administracji. Ocenie organów, podjętej w tej sprawie, nie sposób zarzucić dowolności: jest ona uzasadniona, a sposoby wnioskowania starannie przedstawione. Skoro tak, to kontrola rozstrzygnięcia przeprowadzona przez Sąd I instancji, dokonana została z zachowaniem reguł sztuki prawniczej.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.