Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 318/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art.15 ust.2 pkt.4 i 8, art.28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.7, art.19, art.31,32 ,36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art.147 par.1  ppsa.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 118 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości K. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w związku z uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 11 marca 2010r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości K., po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., Rada Miejska W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości K..

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda D., domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że mocą § 12 zaskarżonego miejscowego planu Rada Miejska dokonała ustaleń w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, stanowiąc, cyt.: "1. Na terenie objętym planem, o ile przepisy działu II nie stanowią inaczej, w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustala się następujące wymogi: strefa "K" ochrony krajobrazu kulturowego - wszelkie działania inwestycyjne polegające na wznoszeniu nowych obiektów kubaturowych należy uzgodnić z Właściwym Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków,

2. strefa "OW" obserwacji archeologicznej - na zamierzenia inwestycyjne związane z pracami ziemnymi należy uzyskać uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do konieczności prowadzenia ich pod nadzorem archeologicznym i za pozwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

3. w przypadku odkrycia podczas robót ziemnych, przedmiotu co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, inwestor jest zobowiązany zabezpieczyć przedmiot wraz z miejscem znalezienia i niezwłocznie zawiadomić o tym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a jeżeli jest to niemożliwe Burmistrza.".

W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że w myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Powyższe normy formułują kompetencję do określenia w miejscowym planie szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miejskiej W., musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Organ podkreślił, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141), w którym zaprezentowano następujące stanowisko: "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. l i ar t. 92 ust. l Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)".

W ocenie organu nadzoru zakwestionowane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Upoważnienie nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością zgłaszania, zawiadamiania, czy uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczne -budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę. Rada Miejska nie ma żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Organ zauważył, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną zaś do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała Rady Miejskiej.

W tym kontekście, odnosząc się do zapisów § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały, za niedopuszczalne Wojewoda uznał zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy, z jednej strony, na organ administracji publicznej w zakresie wydawania uzgodnień odnośnie podejmowanych działań przy zabytku. Ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania uzgodnienia, wprost o tym stanowi w ustawie. Z drugiej strony, brak również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania uzgodnienia, związanego z zabytkiem znajdującym w się w strefie ochrony krajobrazu kulturowego, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres kwestii wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Nadto formą, w której swe stanowisko wyraża wojewódzki konserwator zabytków, jest zgodnie z art. 36 ustawy pozwolenie, a nie uzgodnienie. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie uchwała Rady Miejskiej. Nadto organ podkreślił, że ustawa nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie. Wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować jako niezgodne z prawem powtórzenie ustawowe lub modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Natomiast, jeżeli ustawodawca nie przewidział w ogóle wymogu pozwolenia organu nadzoru konserwatorskiego, a rada gminy w drodze uchwały taki obowiązek wprowadziła, to jest to przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący.

Ponadto – wskazał Wojewoda - zapis § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest modyfikacją art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego to przepisu wynika m.innymi, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków /art.31 ust.2/.

Z kolei odnośnie postanowień § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały organ wskazał, że kwestie w tym paragrafie zostały już uregulowane w art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stąd działanie Rady stanowi naruszenie § 143 w związku § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Reasumując Wojewoda stwierdził, że kwestionowane zapisy stanowią zarówno w części modyfikację art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieści się kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych.

Kolejny zarzut skargi odnosi się do § 1 ust.2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w którym Rada postanowiła, że w planie nie wprowadza się ustaleń w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości objętych planem miejscowym, ze względu na brak występowania takich terenów. Jednocześnie w niniejszym planie ustalając dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U, którego przeznaczenie uregulowano w § 16 ust. 1 uchwały, Rada wypowiedziała się w kwestii szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. I tak w § 16 ust. 5 uchwały zapisano, iż: "Na terenie, o którym mowa w ust.1 w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości obowiązuje:

1) powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej min 2000m2,

2) szerokość frontu nowej działki budowlanej min 30m".

W związku z powyższymi zapisami uchwały oraz biorąc pod uwagę art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym - w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, organ nadzoru zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej Wąsosza o wyjaśnienie zapisu § 1 ust.2 pkt 2 w kontekście § 16 ust. 5 uchwały oraz w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi z dnia 24 marca 2011r. wyjaśniono, że, cyt.: "Zapisy dot. minimalnych parametrów powierzchni i szerokości frontu działki dotyczą podziału nieruchomości czyli wydzielenia nowych działek a nie scalania. Minimalne parametry podziału działek mają na celu powstrzymanie w przyszłości zbytniego rozdrobnienia terenu U pomiędzy poszczególnych przyszłych inwestorów. Na terenie objętym planem dopuszczono scalanie zgodnie z § 15 ww. uchwały bez podania szczegółowych parametrów scalania. Nie określenie w uchwale szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości jest zapisem elastycznym i miało na celu dopuszczenie scalenia terenów pozostałych w wyniku przyszłego podziału terenu U, który na dzień uchwalenia planu był trudny do przewidzenia."

Zdaniem Wojewody - normy ujęte w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób enumeratywny wymieniają materię podlegającą odpowiednio obligatoryjnej i fakultatywnej regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przywołanym art. 15 ust. 2 pkt 8 tejże ustawy - w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Dodatkowo w zależności od potrzeb w miejscowym planie określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy). Z kolei stosownie do dyspozycji normy prawnej ujętej w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającej wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego - ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 ustawy wójt gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tym przypadku przepisem odrębnym jest art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Z kolei w myśl art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Na tle powyższego, w ocenie organu nadzoru w zaskarżonej uchwale nie określono szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, wprowadzono natomiast w § 16 ust. 5 uchwały zasady podziału nieruchomości, które zostały uregulowane przez ustawodawcę w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdzie w dziale III rozdziale l tejże ustawy mowa jest o podziałach nieruchomości, natomiast w rozdziale 2 o scalaniu i podziale nieruchomości.

Ustawodawca w art. 102 ust. 1 upoważnia organy gminy do zamieszczania w miejscowym planie regulacji dotyczących scalania i podziału nieruchomości, stwierdza bowiem, że gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy, co jednocześnie wiąże się ściśle ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku natomiast postępowania podziałowego w art. 93 ust. 1 stwierdza się, że: podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu, o której mowa w tym przepisie nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie warunków podziału - owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania, o czym rozstrzyga sam ustawodawca, stwierdzając w art. 93 ust. 2, że: zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania innych, poza szczegółowymi, zasad i warunków, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje zasadę tzw. władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Nie oznacza to jednak dowolności działania gminy w tym zakresie (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 2, wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 43).

Z treści kwestionowanego § 16 ust. 5 uchwały wynika - zdaniem organu - że zawarte w nim postanowienia są regulacjami dotyczącymi podziału nieruchomości. Rada wskazała w sposób zobowiązujący, jaką minimalną powierzchnię powinna mieć nowo wydzielona działka budowlana oraz wskazała na minimalną szerokość frontu działki. Zdaniem organu nadzoru treść § 16 ust. 5 przedmiotowej uchwały pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Rada Miejska nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji zapisów ustawowych. Organ nadzoru powołał się w tym miejscu na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2010r., sygn.akt II SA/Wr 214/10 oraz wyrok z dnia 5 listopada 2010r., sygn.akt II SA/Wr 375/10.

Reasumując, zdaniem organu nadzoru, przy uchwaleniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, gdyż zamieszczono w nim jedynie warunki podziału a nie scalenia i podziału nieruchomości. W świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi to do konieczności unieważnienia aktu.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi wobec Urzędu Miejskiego W., ponadto o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona w pierwszej kolejności podniosła błędne oznaczenie strony skarżonej w części dotyczącej Urzędu Miejskiego w W.. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Rada Miejska jest organem gminy, który uchwalił zaskarżoną uchwałę przeto zgodnie z w/w przepisem jest stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Urząd Miejski jest jednostką organizacyjną, bez osobowości prawnej, przy pomocy której Burmistrz wykonuje swoje zadania (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym); nie ma statusu organu o którym mowa w art. 32 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też wskazanie przez Wojewodę Urzędu Miejskiego jako strony przeciwnej jest błędne, a skarga w tej części winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w/w ustawy.

Ustosunkowując się zaś merytorycznie do treści skargi strona wskazała, że w dniu 8 lutego 2011r. po przeprowadzeniu procedury przewidzianej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miejska W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu części dz. nr 7/7 położonej w obrębie miejscowości K., gm. W.. Teren tej działki przeznaczony został pod zabudowę usługową. W wyniku uchwalenia planu powstał obszar, na którym zlokalizowana może być działalność wytwórcza, usługowa, obsługi rolnictwa, komunikacji i usług dla ludności.

W zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków strona wskazał, że kwestionowany § 12 zaskarżonej uchwały obejmuje wprost jedynie określenie stref ochronnych i ich nazewnictwa na terenie objętym planem. Szczegółowe zasady kształtowania nowej zabudowy określone zostały w przepisach uchwały (w szczególności w § 16 i nie stanowią naruszenia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Podkreśliła, że D. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 14 kwietnia 2010r. przedstawił wnioski do planu, które zostały wprowadzone do treści projektu planu. Następnie projekt planu został z Konserwatorem uzgodniony bez żadnych uwag. Faktycznie więc zakwestionowane zostało stanowisko Konserwatora Zabytków z którym uzgodnienie planu było obligatoryjne.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przytaczając treść art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, strona przeciwna stwierdziła, iż nie może podzielić stanowiska Wojewody, że uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną Radzie kompetencję, w zakresie określenia stref ochrony konserwatorskiej na których obowiązują określone planem zakazy i nakazy. Uzgodnienie jest jedną z form działania konserwatora zabytków określoną w ustawie.

Zdaniem strony przeciwnej, § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwał nie stanowi modyfikacji art. 31 ustawy o ochronie zabytków, bowiem dotyczy innej materii ochrony, a mianowicie zakazów i nakazów w ustanowionej strefie "OW" obserwacji archeologicznej. Faktycznie § 12 ust. 3 stanowi powtórzenie ustawy jednak nie przesądza to o nieważności całej uchwały.

W zakresie zaś zarzutu co do scalania i podziału nieruchomości strona przeciwna wskazała, że w zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 2 pkt 2 znajduje się zapis informujący o nie wprowadzeniu do ustaleń ww. uchwały następującego zakresu: "szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości objętych planem miejscowym, ze względu na brak występowania takich terenów". Z kolei w §15 uchwały postanowiono, że na terenie objętym planem, o ile przepisy działu II nie stanowią inaczej dopuszczono scalanie i podział działek. W dziale II ww. uchwały w § 16 ust 5 wprowadzono zapisy dla terenu U, w zakresie zasad i warunków scaleń i podziałów nieruchomości. Teren U (cały obszar objęty planem) to jedna duża działka o nr 7/7. Zapisy dot. minimalnych parametrów powierzchni i szerokość frontu działki dotyczą podziału nieruchomości, czyli wydzielenia nowych działek, a nie scalania. Minimalne parametry podziału działek miały na celu powstrzymanie w przyszłości zbytniego rozdrobienia terenu U pomiędzy poszczególnych przyszłych inwestorów.

Zdaniem strony przeciwnej, nieokreślenie w uchwale szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości jest zapisem elastycznym i miało na celu dopuszczenie scalenia terenów pozostałych w wyniku przyszłego podziału terenu U, który na dzień uchwalenia planu był trudny do przewidzenia.

Na marginesie strona dodała, że w związku ze zmianą ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Burmistrz W. przygotowuje przeprowadzenie zmiany zaskarżonej uchwały. W związku z tym faktem, po podjęciu przez Radę stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu Burmistrz przeprowadzi ograniczoną procedurę zmiany planu w której zmianie ulegną również zakwestionowane przepisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ skarga do sądu administracyjnego przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 w/w ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej w jego ocenie uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala /art. 151 w/w ustawy/.

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 w/w ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 26.03.1991r., sygn.akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ./. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. S.T.1997/4/23/. Również Z.Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyraża pogląd, że:, cyt.: "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa ".

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości K., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 11 marca 2010r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości K., po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W..

Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwanej dalej "u.p.z.p.", podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Niesporne jest w sprawie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Analiza zaś uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że § 12 zaskarżonej uchwały w sposób rażąco narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., a także ma miejsce istotne naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623), art. 36 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908).

Oceniając legalność zapisów w/w § 12 zaskarżonej uchwały, Sąd miał na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Wprowadzając analizowane regulacje § 12 zaskarżonej uchwały, Rada zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów u.p.z.p.. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie jednak do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Wskazać także należy na przepis art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. W myśl zaś – jak to już wyżej Sąd zauważył - art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Kompetencja ta jednak nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Zdaniem Sądu zapisy § 12 zaskarżonej uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. W świetle przywołanych regulacji ustawowych oraz przepisu wykonawczego, jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające objęciem planem tejże kwestii, rada gminy zobligowana jest do określenia obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Jednakże normując tę materię, winna mieć na względzie także to, że – zgodnie z zasadą praworządności i legalności - nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

W niniejszej sprawie ustalając wymogi w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, Rada nakazała, aby wszelkie działania inwestycyjne polegające na wznoszeniu nowych obiektów kubaturowych w strefie "K" ochrony krajobrazu kulturowego uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (§ 12 ust. 1 uchwały), zaś na zamierzenia inwestycyjne związane z pracami ziemnymi w strefie "OW" obserwacji archeologicznej uzyskać uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do konieczności prowadzenia ich pod nadzorem archeologicznym i za pozwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (§ 12 ust. 2 uchwały), a w przypadku odkrycia podczas robót ziemnych, przedmiotu co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, zabezpieczyć przedmiot wraz z miejscem znalezienia i niezwłocznie zawiadomić o tym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a jeżeli jest to niemożliwe Burmistrza (§ 12 ust.3 uchwały).

Tymczasem wymogi dotyczące konieczności ochrony zabytków, które powinien spełnić inwestor, aby uzyskać stosowne pozwolenie organu administracji architektoniczno–budowlanej zostały określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w której to w art. 2 ust. 2 pkt 3 zawarta została zasada, że ustawa ta nie narusza przepisów m.in. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Potwierdzenie tej deklaracji znajduje się m.in. w art. 39 tej ustawy, którego ust. 1 stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (art. 39 ust. 2 ustawy). Z kolei w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Powyższy przepis rangi ustawowej, określający w jakich sytuacjach zachodzi konieczność współdziałania z organami administracji architektoniczno–budowlanej i z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, w żadnym razie nie może być modyfikowany w akcie prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest nadto rozszerzenie zakresu jego normowania na inne przypadki niż te, które zostały określone w materii ustawowej. Z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż lokalny prawodawca obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego rozciągnął na wszelkie zamierzenia inwestycyjne związane z pracami ziemnymi podejmowanymi w strefie ochrony zabytków archeologicznych. W tym kontekście za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy w zakresie uzgadniania podejmowanych działań przy zabytku. Ilekroć bowiem ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania takiego uzgodnienia wprost o tym stanowi w przepisach ustawy, jak ma to miejsce w powyższym przepisie Prawa budowlanego.

Dla przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań, kompetencji do ich podjęcia próżno również szukać w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. W tym kontekście wskazać należy, że w art. 36 w/w ustawy ustawodawca określił w sposób enumeratywny te wszystkie przypadki dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co też oznacza, że tylko w sytuacjach tam określonych, występuje obowiązek uzyskania takiegoż pozwolenia. Skoro zatem materia ta została w sposób kompletny uregulowana przepisami ustawy, to brak jest możliwości rozszerzenia obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w akcie prawa miejscowego. Oczywiście za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a po drugie winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Rozszerzenie zatem w niniejszej sprawie wymogu uzgodnienia z organem nadzoru konserwatorskiego, stanowi przekroczenie kompetencji przez organ uchwałodawczy i skutkuje stwierdzeniem nieważności tychże zapisów. Skoro bowiem Rada nie była w świetle obowiązujących przepisów prawa upoważniona do podjęcia tychże regulacji, uchybieniem byłoby pozostawienie w obrocie prawnym postanowień podjętych bez podstawy prawnej.

Przedstawione wywody prowadzą do wniosku, że jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały kompleksowo uregulowane tak w ustawie – Prawo budowlane, jak i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Podkreślenia wymaga również, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co zaś może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por.wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 14.10.1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98).

Za powyższym stanowiskiem przemawia również zapis § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w myśl którego w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Za modyfikację zaś przepisu art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy uznać zapis § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1a pkt 2 tej ustawy - osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków.

Z kolei § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały reguluje kwestie uregulowane już w art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Powyższe działanie stanowi naruszenie § 143 w związku § 137 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepisy te wprowadzają zatem zasadę, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził podjęcie § 1 ust. 2 pkt 2 i § 16 ust. 5 zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 93 oraz art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, zwanej dalej "u.g.n.".

Zgodnie bowiem z powołanym art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Dodatkowo w zależności od potrzeb w miejscowym planie określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tym przypadku przepisami odrębnym jest niewątpliwie art. 102 u.g.n., w myśl którego gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy /ust.1/. Art. 102 ust. 2 u.g.n. stanowi zaś, że scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.

W rozpoznawanej sprawie brzmienie § 1 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały jest następujące: "W planie nie wprowadza się ustaleń w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości objętych planem miejscowym, ze względu na brak występowania takich terenów.". Jednocześnie w § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym ustalono przeznaczenie dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U, w § 16 ust. 5 ustalono, że: "Na terenie, o którym mowa w ust. 1, w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości obowiązuje:

1) powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej min 2000m2,

2) szerokość frontu nowej działki budowlanej min 30m.".

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody D., że zapisy planu § 1 ust. 2 pkt 2 nie spełniają wymagań z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., a jednocześnie Rada ustanowiła w § 16 ust. 5 zasady podziału nieruchomości, które zostały już uregulowane przez ustawodawcę w u.g.n..

Ponadto jak trafnie zauważył organ nadzoru, w myśl § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. określenie zasad i warunków podziału i scalania nieruchomości polegających w szczególności na określeniu minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określeniu kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Z treści zapisów zaskarżonej uchwały nie wynika natomiast, aby uchwała /czy to w części tekstowej, czy na rysunku/ zawierała oznaczenia czy regulacje wypełniające dyspozycje wyżej powołanego § 4 pkt 8 rozporządzenia, który wskazuje na obligatoryjne elementy planu w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Tym samym cyt. wyżej postanowienia zaskarżonej uchwały nie stanowią elementów obligatoryjnych planu, gdyż nie są to - jak zasadnie wywodzi organ nadzoru - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem, a o których stanowi art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jako obligatoryjnym elemencie planu.

Istotne jest przy tym, że tak przepis art. 15 ust. 2, jak i art. 15 ust. 3 u.p.z.p. nie dają radzie gminy uprawnienia do umieszczania w planie miejscowym zapisów dotyczących zasad dokonywania podziału nieruchomości, ani tym bardziej o wyznaczaniu granic nieruchomości po podziale. Postępowanie podziałowe oraz scalanie i podział nieruchomości są przedmiotem uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami w Dziale III odpowiednio w Rozdziale 1, zatytułowanym "Podziały nieruchomości", oraz w Rozdziale 2 - "Scalanie i podział nieruchomości". Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.g.n. to ta ustawa określa zasady: podziału nieruchomości /pkt 2/; scalania i podziału nieruchomości /pkt 3/.

Odwołać się w tym miejscu należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2235/10, gdzie Sąd drugiej instancji w sposób kategoryczny stwierdził, że cyt.: " ...nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny /np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p./. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (...)." Nadto w wyroku tym NSA stwierdził, że: "Instytucją odrębną od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest "procedura scalenia i podziału nieruchomości /art. 101-111 u.g.n./. W tym zakresie ustawa wyznacza planowi konkretna rolę do odegrania: "Szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy(...)".

Należy również zauważyć, że podział geodezyjny, o jakim mowa w art. 93 u.g.n., a scalanie i podział nieruchomości w trybie art. 101-108 u.p.z.p.- znacznie się od siebie różnią, choć oba wiążą się z zapisami planu miejscowego.

Reasumując należy stwierdzić, że z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika uprawnienie Rady do określenia w planie obowiązkowo szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości objętych planem jest obligatoryjne, a to z tej przyczyny, że obowiązek ten umiejscowiony został w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.. Doprecyzowanie tego uprawnienia określa § 4 pkt 8 w/w rozporządzenia.

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ wymienia on elementy planu fakultatywne, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości mogą znaleźć się wśród zapisów planu w zależności od potrzeby, co oznacza, że materia ta pozostawiona została do uznania organu sporządzającego projekt planu.

Jednakże zwrócić przy tym należy uwagę na funkcjonujący w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że obowiązek uwzględnienia elementów z art. 15 ust. 2 ustawy nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jednakże odstąpienie od określenia któregokolwiek z tych elementów musi znajdować po pierwsze uzasadnienie w stanie faktycznym, po drugie zaś powinno zostać odzwierciedlone w materiale planistycznym. Tymczasem Rada Miejska Wąsosza w żaden sposób nie wykazała okoliczności usprawiedliwiających odstąpienie od określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Jak słusznie zaś wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 września 2010r., sygn. akt II SA/Wr 214/10/, a także w wyroku z dnia 5 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Wr 375/10/ - ustalone w planie zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału na podstawie art. 101-108 u.g.n..

W konsekwencji, szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości muszą zostać określone dla wszystkich nieruchomości objętych planem miejscowym, a nie tylko dla tych obszarów, które zostały wyznaczone na mocy art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p..

Reasumując, w ocenie Sądu przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, gdyż zamieszczono w nim jedynie warunki podziału, a nie szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości objętych planem. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi to do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 w/w ustawy.

Ustosunkowując się do wniosku strony przeciwnej o odrzucenie skargi względem Urzędu Miejskiego, wskazać należy, że z wniesionej przez Wojewodę D. skargi niewątpliwie wynika, że stroną przeciwną jest jedynie Rada Miejska W.. Wprawdzie istotnie, organ nadzoru oznaczając w skardze stronę przeciwną – obok Rady Gminy W. wymienił również Urząd Miejski, to nie można tego uznać, jak przyjmuje Rada, że ma tu miejsce niewłaściwe oznaczenie strony przeciwnej, skoro niesporne jest w sprawie, że przedmiotem skargi jest opisana wyżej uchwała podjęta przez Radę Miejską W., stąd tylko ten organ w niniejszej sprawie jest stroną przeciwną. Za powyższym stanowiskiem przemawia także złożone na rozprawie wyjaśnienie pełnomocnika Wojewody, który stwierdził, że Urząd Miejski został wskazany jedynie jako siedziba Rady Miejskiej z podaniem adresu.