Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2092/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
article: par. 3, par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1 lit. b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1359/12 w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 27 września 2012r. sygn. akt: V SA/Wa 1359/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2012r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Sąd I instancji podał, że po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. od decyzji nr [...], z [...] stycznia 2012r. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o odmowie przyznania środków finansowych w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na latach 2007-2013, Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że [...] września 2011r. B. Sp. z o.o., złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od [...] sierpnia 2010r. do [...] sierpnia 2011r. Po zweryfikowaniu wniosku, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił, iż w trzecim roku działalności, tj. w okresie od [...] sierpnia 2010r. do [...] sierpnia 2011r., Grupa nie osiągnęła minimalnej rocznej produkcji towarowej w związku z czym wezwał Grupę do złożenia wyjaśnień. Grupa wyjaśniła, że w 2011r. wszyscy członkowie Grupy wyprodukowali łącznie 1800 ton rzepaku, jednakże z uwagi na jego niską cenę zmagazynowali wyprodukowany towar by go sprzedać wiosną 2012r. W dniu [...] stycznia 2012r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...],w której odmówił Grupie przyznania środków finansowych za okres od [...] sierpnia 2010r. do [...] sierpnia 2011r. tj. za trzeci rok działalności.

Organ II instancji przypomniał, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie §3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia GPR, pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów. Stosownie z kolei do art. 8 ust. 1 rozporządzenia GPR, wysokość udzielonej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grup produktów ze względu, na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. W załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 kwietnia 2008r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków producentów rolnych została określona minimalna roczna wielkość produkcji towarowej w województwie [...] w przypadku kategorii "nasiona roślin oleistych" w wysokości 900 ton, a minimalna liczba członków grupy producentów rolnych tworzonej w celu produkcji nasion roślin oleistych wynosi 5.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011r. nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz art. 2 ustawy GPR, celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.

Z materiału dowodowego wynikało, że w trzecim roku działalności spółki, dwóch z sześciu członów grupy w ogóle nie dostarczyło produktu, dla produkcji którego przedmiotowa grupa została utworzona, a rzeczywistą produkcję nasion roślin oleistych (rzepak) za pośrednictwem grupy w sposób niewątpliwy prowadziły cztery podmioty. Ponadto Grupa wyprodukowała w okresie objętym wnioskiem 259,60 ton rzepaku czyli poniżej minimalnej rocznej wielkość produkcji towarowej w województwie [...]. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych rzeczywiście przeprowadzone i nieprzeprowadzone operacje grupy w trzecim roku jej działalności oraz wielkość produkcji towarowej wskazują na sztuczny i pozorny charakter warunków do przyznania pomocy za okres od [...] sierpnia 2010r. do [...] sierpnia 2011r.

Organ II instancji stwierdził, iż w analizowanym stanie faktycznym, przyznanie Grupie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za trzeci rok działalności, spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmiot, którego działalność nie stanowiła realizacji celu, dla którego grupa została utworzona, a w szczególności celu określonego w ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W konsekwencji doprowadziłyby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji.

W okresie referencyjnym, tj. w okresie od [...] sierpnia 2010r. do [...] sierpnia 2011r. Grupa sprzedała tylko produkty wytworzone w gospodarstwach członków w ilości 259,60 ton, zatem nie osiągnęła wymaganej przepisami minimalnej wielkości produkcji towarowej na poziomie 900 ton. W art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 prawodawca unijny stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności Istota rzeczy wyrażała się we wspieraniu działalności realizującej swoistego rodzaju wspólne przedsięwzięcie, polegające na wspólnej produkcji i wspólnym wprowadzaniu produktu do obrotu. W ramach grupy, producenci zobowiązani są więc działać wspólnie, zarówno w płaszczyźnie produkcyjnej, jak i zwłaszcza w płaszczyźnie sprzedaży produktu ze względu na który grupa ta została utworzona, albowiem tylko i wyłącznie w ten sposób jej działalność będzie korespondowała ze wskazanymi wyżej celami. Cecha wspólnego działania, widoczna jest również na gruncie art. 35 ust. 2 rozporządzenia 1698/2005. Wsparcie udzielane jest w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przepadających po dacie, w której grupa producentów została uznana, a oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek-(w tej mierze chodzi więc o produkt wytworzony i sprzedany w danym roku referencyjnym). Skoro zatem, wsparcia grupie producentów udziela się przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie w której grupa powstała, a jego wysokość zdeterminowana jest roczną produkcją grupy skierowaną na rynek, to w pełni zasadnie należy przyjąć, że produkcja grupy stanowi sumę produkcji poszczególnych jej członków. Przyznanie pomocy, o której mowa w art. 35 rozporządzenia 1698/2005 w związku z §1 i §3 rozporządzenia GPR zdeterminowane jest, jako warunkiem podstawowym "wspólnego działania" producentów w ramach grupy, tj. działaniem podejmowanym przez wszystkich ich członków. Tylko w ten sposób realizować się może bowiem istota samej pomocy.

W trzecim roku działalności grupy, w którym dwóch jej członków nie dostarczyło do grupy produktu ze względu na który grupa została utworzona, a czterech z sześciu członków Grupy dostarczyło rzepak poniżej minimalnej rocznej wielkość produkcji towarowej w województwie [...] Spółka w sposób sztuczny stworzyła warunki wymagane do otrzymania pomocy. Odmienną kwestią jest bowiem spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu grupy producentów rolnych (o czym decyduje właściwy miejscowo marszałek województwa), a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, określonych w przepisach wspólnotowych, czy też krajowych.

II.

Skargę od powyższej decyzji złożyła B. Spółka z o.o. wnosząc o jej uchylenie, a nadto o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucono:

1) naruszenie §1 (wraz z załącznikiem) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 kwietnia 2008r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków producentów rolnych w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz w związku z §3, §7 i §8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, przez chybione przyjęcie, że Skarżąca-Grupa Producentów Rolnych wyprodukowała w okresie objętym wnioskiem 259,60 ton rzepaku czyli poniżej minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej w województwie [...] oraz że wielkość tej produkcji towarowej wyprodukowało tylko 4 członków Grupy czyli poniżej minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych tworzonej w celu produkcji nasion oleistych.

2) naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011r. poprzez chybione przyjęcie, że Skarżąca-Grupa Producentów Rolnych sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyść sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

3) naruszenie art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz art. 2 ustawy z 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych i ich związkach poprzez chybione przyjęcie, że działalność Skarżącej nie stanowiła realizacji celu, dla którego grupa została utworzona.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa ustawa z 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.).

Stosownie do art. 2 ustawy GPR-osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Ustawa określa warunki, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, miedzy innymi grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów (art. 3 ust. 1 pkt 1). W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa (art. 4). W art. 6 ustawy GPR zawarta jest delegacja dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii organizacji wskazanych w ustawie, wykazu produktów i grup produktów dla których mogą by tworzone grupy producentów rolnych, minimalną roczną wielkość produkcji towarowej oraz minimalną liczbę członków grupy. Wypełniając delegację ustawową Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z 9 kwietnia 2008r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 424). W punkcie 16 załącznika do rozporządzenia z 9 kwietnia 2008r. ustalono, że minimalna liczba członków grupy producentów nasion roślin oleistych to 5 podmiotów. Spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie GR oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy GR, czyli w ww. rozporządzeniu z 9 kwietnia 2008 r. stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy. Marszałek dokonuje również wpisu grupy do prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór nad działalnością grupy sprawuje marszałek województwa. Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa.

Warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" określa wydane na podstawie art. 29 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm.) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.).

Zgodnie z rozporządzeniem z 20 kwietnia 2007r. pomoc jest udzielania grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ww. ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru. W art. 10 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007r. przewidziano, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, s. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005" oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w ww. rozporządzeniu z 20 kwietnia 2007r.

Przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa.

Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych. Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1975/2006".

Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. Istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

W roku 2011, grupa nie sprzedała nasion roślin oleistych, dla produkowania i sprzedaży których została utworzona, ze względu na niskie ceny rzepaku na rynku. W tej sytuacji mimo uzyskania przez skarżącą spółkę warunku formalnego uznania za grupę producentów rolnych (wpis do rejestru), w okresie objętym wnioskiem cel przepisów polegający na ułatwianiu wspólnego wprowadzenia do obrotu nasion roślin oleistych nie został osiągnięty. Wobec powyższego należało uznać, że warunki do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie, a wypłata dofinansowania byłaby sprzeczna z określonymi w wyżej wymienionych przepisach celami wsparcia.

W ocenie Sądu prawidłowe było stanowisko zgodnie, z którym istotą pomocy przyznawanej w ramach działania "grupy producentów rolnych" jest wsparcie wspólnej produkcji określonego produktu realizowanej za pośrednictwem grupy przez wszystkich producentów zakładających grupę. Za stanowiskiem tym przemawiało, sformułowanie przytoczonych wyżej przepisów wspólnotowych mówiące o działaniu wspólnym, czyli ze swej istoty działaniu wszystkich członków grupy. Za stanowiskiem tym przemawia również treść przywołanych wyżej przepisów prawa krajowego określających, że grupa może zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy GR) oraz określających minimalną liczbę członków grupy w zależności od rodzaju produkowanego towaru (art. 6 ustawy GR i rozporządzenia z 9 kwietnia 2008r.).

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie byłoby jednak wystarczające nawet przyjęcie, iż wszyscy członkowie grupy byli producentami rzepaku. W ramach grupy jej członkowie zobligowani są bowiem do wspólnego działania także w kwestii sprzedaży wytworzonego produktu. Ust. 2, art. 35 rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 wskazuje, że wsparcie oblicza się na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek. Nie chodzi więc o produkt wytworzony i magazynowany (np. w celu oczekiwania na jego wyższą cenę), ale taki który po wyprodukowaniu zostanie przeznaczony do sprzedaży w danym roku produkcyjnym. Jest tak dlatego ponieważ grupie producentów rolnych udziela się wsparcia przez okres 5 lat przypadających po dacie w której grupa powstała, a wysokość tego wsparcia uzależniona jest właśnie od rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek.

Twierdzenie skarżącej, iż prawo do otrzymania pomocy przez grupę jest niezależne od ilości sprzedaży wytworzonego produktu jest nie do zaakceptowania. Gdyby tak w istocie było grupa mogłaby w ogóle niczego nie sprzedawać (w kolejnych latach od powstania), a podstawą żądania przez nią dofinansowania byłaby jedynie wykazana produkcja poszczególnych jej członków.

IV.

Skarżąca Spółka B., działając przez pełnomocnika adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.), mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145§1 pkt 1 lit. c w zw z art. 151 p.p.s.a. w zw z art. 134§1 i art. 141§4 p.p.s.a.-polegające na nieuwzględnieniu przez WSA w W. skargi na decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z [...] marca 2012r. znak: [...] w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej wykładni §1 z załącznikiem, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 kwietnia 2008r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U Nr 72, poz. 424 ze zm.), w zw z art. 3 ust. 1, ustawy z 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych i ich związkach (Dz. U Nr 88, poz. 983 ze zm.) oraz w zw z §3, §7, §8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 81, poz. 550 ze zm.) oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011r. (Dz. Urz UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 ze zm.) a także art.35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005r. w sprawie wspierania rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U L 277 z 21 października 2005) oraz art. 2 ustawy z 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych i ich związkach, polegające na:

a) przyjęciu przez WSA, że w okresie objętym wnioskiem Skarżącej, cel przepisów polegający na ułatwianiu wspólnego wprowadzenia do obrotu nasion roślin oleistych nie został osiągnięty w konsekwencji brak sprzedaży w 2011r. przez Skarżącą wytworzonych nasion oleistych w zw z czym warunki do przyznania pomocy finansowej Skarżącej zostały stworzone sztucznie a wypłata dofinansowania byłaby sprzeczna z celami wsparcia,

b) przyjęciu przez WSA, że wsparcia udziela się wyłącznie w konsekwencji sprzedaży w danym roku produkcyjnym wytworzonego produktu, zaś wysokość wsparcia uzależniona jest od rocznej sprzedaży skierowanej na rynek, natomiast zmagazynowanie przez Skarżącą wytworzonego produktu w 2011r. i jego sprzedaż dopiero w 2012r. uzasadnia odmowę przyznania pomocy finansowej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Autor skargi kasacyjnej wprawdzie oparł ją na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jednakże dokładna analiza zarzutów sformułowanych w ramach tej podstawy oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazują, iż przedmiotem kontrowersji w sprawie jest dopuszczalność zmagazynowania przez grupę producentów rolnych produktu rolnego bez jego sprzedaży w danym roku produkcyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do tej kwestii bowiem w jego ocenie miała ona znaczenie zasadnicze w sprawie natomiast podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego stanowiły de facto pochodną powyższego zagadnienia merytorycznego.

Skarżąca Spółka stanęła na stanowisko, że może zgromadzić (zmagazynować) wyprodukowane nasiona roślin oleistych (rzepaku) bez konieczności ich sprzedaży nie tracąc tym samym prawa do otrzymania pomocy finansowej w ramach działania ,,Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Stanowisko to nie zasługuje na akceptację.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że GPR jest grupą zorganizowana m.in. w celu koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych. (art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw). Organizacja i działanie grupy polega na prowadzeniu działalności jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem m.in. osiągnięcia określonych przychód ze sprzedaży produktów oraz określenia sposobu przygotowania produktów do sprzedaży. (art. 3 ust. 1 pkt 4 i 5 cyt. ustawy). Podobnie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, ustawodawca w zakresie wymogów stawianych wnioskom o płatność dla GPR, wskazał na konieczność zawarcia takich danych jak wartość przychodów netto ze sprzedaży produktów, wartość planowanych przychodów netto ze sprzedaży. (§7 ust. 1 pkt 5 i 6 cyt. rozporządzenia). W §7 ust. 2 określono, że do wniosku dołącza się wykaz faktur VAT i rachunków (...) potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów ze względu na które grupa została utworzona czy też potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom. Z §8 ust. 1 rozporządzenia wynika natomiast, że wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

Analiza powyższych regulacji prawnych jednoznacznie wskazuje, że działalność GPR nie może ograniczać się tylko do samej produkcji określonego produktu (grupy produktów) ale powinna być nakierowana również na sprzedaż tegoż produktu. Osiągnięty przychód netto, stanowi bowiem wartość na podstawie, której ustala się wysokość udzielanej pomocy w danym roku. Brak sprzedaży powoduje, że GPR nie osiąga przychodu a tym samym nie ma parametru stanowiącego podstawą dla wyliczenia pomocy finansowej dla GPR w danym roku prowadzenia działalności.

Także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 a konkretnie w preamuble (motyw 23) wskazano na powinność zachęcania do usprawnień w obrocie podstawowymi produktami rolnymi. W art. 35 rozporządzenia wspólnotowego, zawarto regulacje odnoszące się do działań mających uławiać tworzenie i działanie grup producentów rolnych do celów wspólnego wprowadzania towarów do obrotu w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.

Jak wynika z przedstawionych regulacji prawnych, zarówno ustawodawca wspólnotowy jak i krajowy w ramach poprawy konkurencyjności sektora rolnego przewidział nie tylko środki przejściowe polegające na wspieraniu tworzenia grup producentów ale przyjął także określoną koncepcję grupy producentów rolnych. Opiera się na założeniu, że oprócz produkcji rolnej, konkurencyjność sektora rolnego realizowana będzie poprzez wprowadzanie towarów do obrotu czyli ich sprzedaż. Ustawodawca wspólnotowy dał temu wyraz w art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1968/2005, statuując sposób wyliczenia pomocy dla GPR uzależniony od rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek. Oznacza to zatem, że produkcja rolna winna być przeznaczona do obrotu a nadto wysokość produkcji skierowanej do sprzedaży determinuję podstaw obliczenia pomocy dla GPR.

W świetle przedstawionych wywodów, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo kontrolował zaskarżoną decyzję.

W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, organy administracji zasadnie przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie art. 4 ust.8 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z 27 stycznia 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, wedle którego nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

GPR B. spółka z o.o. w trzecim roku swojej działalności (tj. w okresie od [...] sierpnia 2010r. do [...] sierpnia 2011r.) wyprodukowała i wprowadziła na rynek 259,60 ton rzepaku zatem nie osiągnęła wymaganej przepisami minimalnej wielkości produkcji towarowej na poziomie 900 ton rzepaku, przewidzianej dla województwa [...]. Skarżąca zmagazynowała część produkcji (nie sprzedała jej) z uwagi na niskie ceny. Sprzedając na początku 2012r. rzepak, sprzedawała produkcję zmagazynowaną z roku 2011r.

Co istotne, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 12 września 2013r. sygn. akt: C-434/12 w sprawie Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija, przypomniał w pkt 27 wyroku, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zakresu zastosowania rozporządzeń Unii nie można rozciągać na nieuczciwe praktyki przedsiębiorców (zob. podobnie wyrok z 11 stycznia 2007r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products, Zb.Orz. s. I-239, pkt 31). Pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie zostaje osiągnięty.

Oznaczało to zatem, że Skarżąca wnioskowała o przyznanie pomocy za okres w którym nie spełniła minimalnych wymogów co do wielkości produkcji i nie wprowadziła produktu rolnego do obrotu. ,,Przesunięcie" sprzedaży rzepaku na rok następny należało zakwalifikować jako sztucznie stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że są one chybione.

Z treści art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu prawa tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd zasadnie nie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, to zarzut oparty na tej normie prawnej jest niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania. W szczególności stwierdzić należy, iż zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób zapewniający realizację zasady zaufania do organów podatkowych, a w trakcie postępowania podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i zebrały oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Wymóg art. 134§1 p.p.s.a. co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, iż wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do art. 1§1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne zostały powołane do tego, aby sprawować wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Prawidłowe stosowanie art. 134§1 p.p.s.a. w zw. z art. 1§1 i §2 ww. ustawy wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w I instancji, aby bez względu na treść skargi kasacyjnej (jej zarzuty i wnioski) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ administracji, lub przez stronę wnoszącą skargę) dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu. Wymóg ten zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanego przez Skarżącego aktu w granicach przedmiotu zaskarżenia, którym była decyzja nakazująca wycofanie wyrobu z obrotu i użytku i nakaz jego odkupienia i

swoją oceną prawną nie wkroczył w inną sprawę, w stosunku do tej, która była przedmiotem rozstrzygania przez organ.

W konfrontacji z obszernym, szczegółowym i poprawnym pod względem konstrukcyjnym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, za chybiony trzeba uznać zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia tego przepisu nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez sąd I instancji. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi i standardy prawne wynikające z art. 141§4 p.p.s.a. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Wskazać także należy, że za pomocą art. 141§4 p.p.s.a. nie można zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, co w istocie usiłuje czynić Skarżący.

Naruszenie natomiast art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji gdyby Sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez Sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani materialnego ani procesowego. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony, proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania czy też innych naruszeń prawa (np. materialnego), które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie.

Powyższe oznacza, że podniesione w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.