Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1365/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. Al. P. w celu umieszczenia obiektu reklamowego:

– działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w/w decyzję Prezydenta [...] W. w części dotyczącej punktu 1) dotyczącego końcowego terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu 2) dotyczącego zakresu odmowy udzielenia zezwolenia, punktu 3) dotyczącego rygoru natychmiastowej wykonalności oraz punktu 5) dotyczącego zakresu wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż ustaliło nowy dłuższy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - do dnia 4 czerwca 2007 r., a także nadało punktowi 2) brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 5 czerwca 2007 r.", nadało punktowi 3) brzmienie "(uchylony)", oraz ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 11.160,- zł";

- na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w pozostałej części utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 15 stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek skarżącej spółki o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego przy ul. G. w rejonie Al. P., celem dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2, poczynając od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Prezydent [...] W. – działając na podstawie przepisów art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a., a także na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę [...] Rady [...] W. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] - zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. G. w rej. Al. P. o powierzchni 8,64 m2 na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 8 marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 (punkt 1 decyzji), odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r. (punkt 2 decyzji) oraz nadając rozstrzygnięciu zamieszczonemu w punkcie 2 decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego (punkt 3 decyzji). Ponadto w decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego (punkt 4 decyzji), a także wysokość opłaty (punkt 5 decyzji), terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] W. stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. oraz na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych. Organ wskazał na przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005. Prezydent powołał się ponadto na wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., a także na opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. sporządzoną przez mgr inż. [...] z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, z której wynika m.in., że w 2005 r. wzrosła liczba wypadków, a szczególne zagrożenie powodują reklamy, które rozpraszają uwagę kierowcy powodując zatrzymanie jego wzroku na reklamie (fiksację) i przyczyniają się do zwiększenia liczby wypadków. Wskazał także na planowane podniesienie limitu prędkości na odcinku, którego dotyczy zezwolenie do 70 km/godz. Prezydent zaznaczył na marginesie, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 6 metrów i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony, uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Organ zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia wydania decyzji, tj. do dnia 8 marca 2007 r. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2007 r. skarżąca spółka wniosła odwołanie od w/w decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, strona zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj.:

- art. 6 k.p.a. - polegające na wydaniu decyzji przez Dyrektora do spraw Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W. mgr inż. [...], który nie posiadał ważnego umocowania, a także polegające na naruszeniu konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób dyskryminujący skarżącą w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W. za zgodą organu;

- art. 108 § 1 k.p.a. - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, oraz

- art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. - polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność, czy ustawienie nośnika reklamy przy ul. G. w rejonie Al. P. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło w związku z wygaśnięciem z mocy prawa mandatu Prezydenta [...] W. [...] w dniu 28 grudnia 2006 r., z uwagi na to, że nie złożyła ona w przewidzianym prawem terminie oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Zatem [...] wydał i podpisał decyzję nie będąc do tego upoważniony. Zarzucono ponadto, że całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykuł 108 § 1 k.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Zdaniem strony organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał jednak okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro zaś zaskarżoną decyzją organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia 8 marca 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany powyższego stanowiska, w zakresie funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, które nastąpiło po dniu 8 marca 2007 r., a w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Według skarżącej spółki organ I instancji ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji w. w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu stycznia, lutego i marca 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe – zdaniem skarżącej - prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani ekspertyz dotyczących bezpieczeństwa ul. G. w rejonie Al. P., organ nie wykonał. Ponadto skarżąca uznała, iż wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne i nie mają waloru dokumentu naukowego, brak w nich bowiem podstawowych elementów treści opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro natomiast organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to – jak stwierdziła skarżąca - stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Ogólnikowość i uśrednione wyniki badań powołanych w omawianej opinii przesądzają o jej braku wiarygodności jako dowodu w sprawie. Strona wskazała, iż pozostałe treści opinii oraz innych dokumentów, dotyczą ogólnych badań związanych z reklamami drogowymi funkcjonującymi w Polsce, a przede wszystkim na terenie innych krajów świata. Zdaniem skarżącej w oparciu o ten materiał dowodowy organ I instancji nie wykazał ani konieczności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Strona zarzuciła ponadto, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Według skarżącej świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób – w ocenie strony - naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]:

– działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w/w decyzję Prezydenta [...] W. w części dotyczącej punktu 1) dotyczącego końcowego terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu 2) dotyczącego zakresu odmowy udzielenia zezwolenia, punktu 3) dotyczącego rygoru natychmiastowej wykonalności, oraz punktu 5) dotyczącego zakresu wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż ustaliło nowy dłuższy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - do dnia 4 czerwca 2007 r., a także nadało punktowi 2) brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 5 czerwca 2007 r.", nadało punktowi 3) brzmienie "(uchylony)" oraz ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 11.160,- zł;

- na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w pozostałej części utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ wskazał, iż art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00, oraz wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04. Zdaniem SKO w W. to wnioskodawca powinien wykazać, że wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. SKO powołało się także na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów i zawarte w niej spostrzeżenia dotyczące fiksacji, czyli zatrzymania wzroku kierowcy na reklamie powodujące rozproszenie uwagi. Organ odwoławczy nie uznał również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącej dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które współgra z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu. SKO nie podzieliło też zarzutu, że mandat prezydencki [...] wygasł. Z uwagi na to, że decyzja I instancji udzielała zezwolenia do 8 marca 2007 r., zaś odwołanie strony wpłynęło do SKO w kwietniu 2007 r., a rozpatrzone zostało w dniu 28 maja 2007 r. - organ II instancji uznał, iż - uwzględniając czas potrzebny do doręczenia decyzji - uzasadnione jest przedłużenie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia 4 czerwca 2007 r. oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu odwoławczego nowy termin pozwoli spółce usunąć nośnik reklamowy w sposób powodujący mniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Dlatego też – jak stwierdził organ - w decyzji wyliczono nową wysokość opłaty za dłuższy okres zajęcia pasa drogowego.

W dniu 11 lipca 2007 r. skarżąca spółka – działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła w/w decyzję SKO w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 7 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie przez SKO w W. podnoszonego w odwołaniu zarzutu wadliwego oparcia decyzji organu I instancji na opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów jako pseudonaukowym dokumencie niemającym mocy dowodowej,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność, czy ustawienie nośnika reklamowego przy ul. G. w rejonie Al. P. powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, oraz

- art. 6 k.p.a. - poprzez dyskryminację skarżącej spółki w stosunku do innych podmiotów i tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła zarzut, że organ odwoławczy wydał niespójne, a wręcz sprzeczne wewnętrznie rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy, z którego wynika, że do dnia 4 czerwca 2007 r. przedmiotowy nośnik reklamowy nie stwarzał zagrożenia dla kierowców i organ zezwolił inwestorowi na zajęcie pasa drogowego pod ten obiekt, a następnie stwierdził, że po tej dacie nośnik powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany swojego stanowiska w powyższym zakresie. Ponadto w uzasadnieniu decyzji nie wskazano konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia, gdyż organ odwoławczy ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników i wniosków zawartych w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, które - zdaniem skarżącej – są całkowicie niewiarygodne. Skarżąca spółka zarzuciła, że opinia ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania Instytutu na zewnątrz oraz, że nie ma ona waloru dokumentu naukowego. W opinii dokonana została bowiem jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. W ocenie skarżącej SKO w W. w swojej decyzji nie odniosło się w ogóle do zgłoszonych przez nią zarzutów formalnych i merytorycznych dotyczących tej opinii. Skoro zaś organy administracji twierdzą, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Strona zarzuciła ponadto, że doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów gospodarczych, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, gdyż urządzenia reklamowe należące do innych przedsiębiorców nadal funkcjonują w sąsiedztwie nośnika należącego do skarżącej spółki. Strona wskazała, że Zarząd Dróg Miejskich w W. nadal wyraża zgody na umieszczanie przez innych przedsiębiorców urządzeń reklamowych na słupach oświetleniowych w ruchliwych punktach W. i na umieszczenie przez nich ruchomych słupów reklamowych. Zdaniem skarżącej SKO rozpatrując odwołanie - nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania tego zarzutu strony, dopuszczając się tym samym obrazy przepisu art. 6 k.p.a. Skarżąca wskazała, że demontaż urządzeń, na których eksponowane są materiały reklamowe na podstawie umów z kontrahentami pociąga za sobą znaczny koszt i straty, a także wywoła odpowiedzialność odszkodowawczą skarżącej z powodu niewywiązania się z umów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że kwestionowana opinia nie była dowodem decydującym, bowiem organ nie jest zobowiązany do ustalania, czy konkretna reklama powoduje zagrożenie ruchu. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek powodujący potrzebę umieszczenia reklamy w konkretnym miejscu. Tymczasem – jak podniósł organ - skarżąca, poza korzyścią majątkową, nie podała żadnej takiej okoliczności. Zdaniem SKO wydłużenie okresu zezwolenia miało na celu ochronę interesów strony skarżącej. Organ odwoławczy zaprzeczył również, aby inne podmioty traktowane były lepiej i uzyskiwały zgody na umieszczanie reklam w pasie drogowym.

W toku postępowania sądowego skarżąca przy piśmie z dnia 15 października 2007 r. złożyła do akt sprawy zdjęcie ul. G. z reklamami innych firm w pasie drogowym, zdjęcia innych ulic [...] W. o znaczącej roli w układzie komunikacyjnym z widniejącymi reklamami innych firm w pasach drogowych, a także opracowanie [...] (Polskie Badania Outdooru) zawierające przegląd światowego dorobku badawczego na temat wpływu nośników outdoorowych na bezpieczeństwo ruchu, w którym to dokumencie autor opracowania stwierdza, iż nie udało się dotychczas bezsprzecznie wykazać, że outdoor negatywnie wpływa na wypadkowość, tzn. powoduje przyrost wypadków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, chociaż – co należy wyraźnie podkreślić – z innych przyczyn, niż podniesione w skardze.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego polegającym na naruszeniu zasady skargowości wyrażonej w art. 61 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Jak stanowi art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu także postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest jednak uzyskać zgodę strony na takie działanie, a w razie jej nieuzyskania - umorzyć postępowanie. Z tak ukształtowanej zasady skargowości wynika, że w sytuacjach, gdy przepis prawa tego wymaga wniosek strony powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego i określa jego zakres, przy czym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest podmiot powołujący się na własny interes prawny. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, należy przyjąć, że jeżeli chodzi o przyznanie stronie uprawnień postępowanie wszczyna się na wniosek (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 338-339).

Należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym wskazuje okres zajęcia pasa drogowego. Stwierdzić należy zatem, iż postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek i to strona we wniosku określa okres planowanego zajęcia pasa drogowego. W ten sposób strona określa zakres sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W sprawie niniejszej skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007r. W tym stanie rzeczy przedmiotem rozpoznania był wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r.

Organ II instancji wydając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję reformatoryjną wyszedł poza granice wniosku i wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do dnia 4 czerwca 2007 r., czyli poza okres objęty wnioskiem strony postępowania.

Zgodnie z poglądami doktryny organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, co – w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (vide: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 340).

Zdaniem Sądu wyjście przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poza granice wniosku i rozstrzygnięcie z urzędu o materii (okresie zajęcia pasa drogowego) nieobjętej wnioskiem strony skarżącej - stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 61 k.p.a. w związku z § 1 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r., co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja dotknięta jest nieważnością.

Stwierdzenie nieważności decyzji zwalnia Sąd od rozważenia na tym etapie postępowania zasadności zarzutów skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie zgodnie z granicami wniosku, biorąc pod uwagę wszystkie argumenty i zarzuty podnoszone w toku całego postępowania przez skarżącą spółkę.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania Sąd miał na względzie dyspozycję przepisu art. 200 p.p.s.a.