Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1591/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W następstwie rozpatrzenia wniosku E. C. (dalej "spółka" lub "inwestor") z dnia [...] maja 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW, zlokalizowanej na działkach o nr [...] obręb C. Ś., na terenie o powierzchni do 0,48 ha i gruntach oznaczonych w ewidencji jako RV, niezaliczającej się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. decyzji nie przeprowadzono analizy wynikającej z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o planowaniu i zakonspirowaniu przestrzennym" lub "upzp"), uznając - jak wskazano to w wynikach analizy, stanowiących załącznik nr 2 do decyzji - że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 610, dalej powoływanej też jako "ustawa o odnawialnych źródłach energii" lub "uoze"), a zatem ma do niej zastosowanie art. 61 ust. 3upzp.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. W. i Pan K. W.. Odwołujący podnieśli, iż termin 3-dniowy na zapoznanie się z aktami sprawy i wniesienie ewentualnych uwag przed wydaniem decyzji był zbyt krótki, że planowana inwestycja przewidziana jest na obszarze 6,311 ha, a nie jak podano 0,5 ha, że teren inwestycji położony jest na Obszarze Natura 2000, a w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. objęty jest jednostkę B2A - przeznaczenie ekologiczno-rekreacyjne, że działka inwestycyjna nr [...] o pow. 6,311 ha obejmuje ciąg ekologiczny związany z ochronę przyrody na którym występują siedliska ptaków chronionych, że zaskarżona decyzja zezwala na zabudowę w ciągu ekologicznym oraz, że ww. działka z tak dużą inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę wydania decyzji kasacyjnej SKO wskazało na wadliwość stanowiska organu I instancji, iż w sprawie ma zastosowanie wyjątek z art. 61 ust. 3 upzp uprawniający do odstąpienia od analizy przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Uzasadniając powyższe, SKO podkreśliło, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 upzp powinno być dokonywanie z uwzględnieniem celu ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa, a także pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności dotyczących wymogu uwzględniania ładu przestrzennego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 upzp) oraz normujących kwestię lokalizacji mikroinstalacji i urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a upzp). Podniosło również, powołując się na zapisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a upzp, że ustawodawca w ich ramach dokonał rozróżnia instalacji fotowoltaicznych, wprowadzając odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Wskazało, że z regulacji tych wynikach, iż tylko na obszarach wskazanych w studiach mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW i, że wolą ustawodawcy było, aby tego rodzaju instalacje były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Zaznaczyło też, że w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM z dnia 10 września 2019 r.") przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej w tym przepisie) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto powołało się na zapisy uzasadnienia projektu ustawy, którą zmieniono m.in. art. 61 ust. 3 upzp poprzez rozszerzenie jego zakresu o instalacje odnawialnego źródła energii. Reasumując SKO stwierdziło, że powyższe uwarunkowania – wskazujące na niezasadność uznania, iż lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW miałaby być na podstawie art. 61ust. 3 upzp zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp - zostały pominięte przez organ I instancji, w konsekwencji czego organ I instancji wyraził błędną ocenę w zakresie wykładni i zastosowania tych przepisów, co skutkowało tym, że nie oceniło on w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym SKO podniosło, że w zaskarżonej decyzji brak jest rozważań organu I instancji dotyczących kwestii zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu RM z dnia 10 września 2019 r, a także że w aktach sprawy brak jest postanowień uzgadniających organów współdziałających, tj. Starosty Ś. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. i, że do pism przewodnich dla tych organów z dnia [...] lipca 2021 r. nie dołączono zwrotnych potwierdzeń odbioru, stąd nie można wstępnie ustalić czy wstąpienia o uzgodnienie dotarły a same uzgodnienia nie nastąpiły w sposób milczący. W ramach wskazań dotyczących ponownego postępowania, SKO wskazało na konieczność przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu i analizy oddziaływania inwestycji na ład przestrzenny, podkreślając przy tym, że naprawienie błędów organu I instancji na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję SKO, E. C. wniosła sprzeciw do Sądu, w którm domagając się uchylenia decyzji SKO w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zarzuciła SKO naruszenie:

1) art. 6 i art. 7 kpa w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 3 upzp poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu uoze o mocy powyżej 100 kW, wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co skutkowało bezpośrednio błędnym rozstrzygnięciem organu polegającym na uchyleniu wydanej decyzji;

2) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 716) w zw. z Obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2040 r. (M.P. z 2021 r. poz. 264) oraz w zw. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U.UE.L. z 2018 r. Nr 328, str. 82) poprzez ich niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę w toku rozpatrywania niniejszej sprawy interesu publicznego i słusznego interesu obywateli i wydanie błędnego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu wydanej decyzji;

3) art. 8 § 2 i art. 7a § 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 3 upzp w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organów administracji publicznej i uznanie, że art. 61 ust. 3 upzp nie ma zastosowania do wszystkich instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu uoze;

4) nieuzasadnione wezwanie do ponownego ustalenia kwestii wynikających wprost ze złożonego przez spółkę wniosku o ustalanie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu sprzeciwu spółka przedstawiła argumentację kontestującą stanowisko SKO, iż lokalizacja instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze o mocy powyżej 100 kW wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i może mieć miejsce jedynie na obszarach wskazanych w studiach, w ramach której odwołała się zarówno do dyrektyw wykładni językowej, jak i systemowej i celowościowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiony w sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Ocena zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się zatem do kontroli, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, przy czym dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 kpa. Sąd nie rozstrzyga natomiast o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Z konstrukcji art. 138 kpa wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa, powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 kpa.

Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej został wprost określone w art. 138 § 2 kpa Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W istocie sytuacja, w której organ odwoławczy można wydać decyzję kasacyjną ma miejsce, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa.

Pomimo, iż instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 kpa, to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy podlega w takim wypadku ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie.

Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez SKO stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporna w sprawie była bowiem kwalifikacja zamierzonej inwestycji – elektrowni ("farmy") fotowoltaicznej, jako instalacji odnawialnego źródła energii (SKO zakwestionowało stanowisko organu I instancji i spółki co do takiego charakteru przedmiotowej inwestycji), a ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 3 upzp. W przypadku bowiem kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp brak jest konieczności – w świetle treści tego przepisu - oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ppsa. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji determinuje podlegające wyjaśnieniu okoliczności sprawy, a tym samym ocenę czy wystąpiły w sprawie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 upzp. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W myśl zaś art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltanicznej o mocy 4MW na terenie o pow. 0,48 ha. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a wiec odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. To zaś oznacza, wbrew stanowisku SKO wyrażonym w objętej sprzeciwem decyzji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp w myśl art. 61 ust. 3 upzp nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 upzp jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 uoze. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.

Odnosząc się natomiast do argumentacji SKO dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 upzp do instalacji o mocy do 100 kW należy zaznaczyć, iż na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r.") art. 61 ust. 3 upzp otrzymał brzmienie, w myśl którego przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze dodano więc do art. 61 ust. 3 upzp jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 upzp, ani z treści art. 2 pkt 13 uoze do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 upzp, nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 upzp, instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależniły tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 upzp odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd podziela argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21, w ramach której wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 upzp do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, iż zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej – to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 uoze). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie nawet 500 kW). Co więcej w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 upzp wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 upzp. Potwierdza to dalszy zapis uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, jak podkreślono to w ww. wyroku z dnia 17 marca 2022 r., że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Należy też zauważyć, że przytoczona przez organ argumentacja nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych – o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.

Zdaniem Sądu w świetle poczynionych uwag, należy podzielić stanowisko strony wnoszącej sprzeciw, że wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 upzp w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp instalacji o mocy przekraczającej 100 kW. Racje ma spółka, że skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstnalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 uoze, to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100kW. Tym bardzie, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśnił także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 upzp o instalacje odnawialnego źródła energii" i, że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazane, że zmiana art. 61 ust. 3 upzp nie ma dotyczyć wszystkich instalacje odnawialnego źródła energii, lecz jedynie tych o mocy do 100 kW.

Argumentem za wydaniem decyzji kasacyjnej nie może być również stanowiska SKO, iż tylko na obszarach wskazanych w studiach mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Stosownie do art. 10 ust. 2a upzp jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przytoczone przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka bała wola ustawodawcy do odnoście tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b upzp w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił. Należy mieć ponadto na uwadze przepis art. 9 ust. 4 upzp, który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty Sad stwierdził, że SKO błędnie uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (jak też wymogu dostępu do drogi publicznej). Powyższe, jak wykazano, nie wynika bowiem z art. 61 ust. 3 upzp. W konsekwencji, postępowanie organu I instancji, w omawianym zakresie i pominięcie okoliczności spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp należało uznać za prawidłowe, a stanowisko SKO o koniczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem weryfikacji spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa za błędne, a tym samym nie uzasadniające wydania decyzji kasacyjnej.

Podstawy do wydania decyzji kasacyjnej nie mogły też stanowić wątpliwości SKO co do wskazanej przez inwestora powierzchni zabudowy - 0,48 ha w kontekście wymogu uzyskania decyzji środowiskowej. W myśl § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono m. in. zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. W złożonym wniosku inwestor wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane będzie w obszarze objętych ochroną przyrodniczą - B. T., oraz że powierzchnia na której planuje się zmierzenie inwentycznie nie będzie przekraczać 0,48 ha. Tych okoliczności nie zakwestionowało SKO żadnymi odmiennymi ustalaniami. Dlatego też także ta kwestia dotyczące weryfikacji obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej nie uzasadniała wydania decyzji kasacyjnej.

Również wątpliwości SKO co do kwestii uzgodnienia decyzji organu I instancji z właściwymi organami i kompletności w tym zakresie akt administracyjnych organu I instancji, mogły być wyjaśnione samodzielnie przez SKO na etapie postępowaniu odwoławczego i w związku z tym nie mogły one stanowić podstawy wydania decyzji kasacyjnej.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że SKO nie wskazało w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji oznacza to, że rozstrzygnięcie uchylające decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem ww. przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151a § 1 ppsa orzekł jak w puknie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.