Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3819/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81c ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 710/19 w sprawie ze skargi E.O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2019 r. nr WOA.7722.101.2019.SDK w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 710/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę E. O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z 10 lipca 2019 r., nr WOA.7722.101.2019.SDK, w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 6 maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową hali magazynowej - opakowań szklanych - o dok zjazdowy w K., ul. [...], działka nr [...]. Inwestycję realizowano na podstawie decyzji nr 12/2011 Starosty K. z 5 stycznia 2011 r. (znak: ArB-7351/811/2010).

Wyrokując w sprawie IV SA/Po 710/19 kolejno wskazano, że 19 marca 2019 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego dotyczącą "rozbudowy hali magazynowej - opakowań szklanych - o dok zjazdowy", realizowaną w K., przy ul. F. (działka nr [...]). W trakcie kontroli nie przedstawiono organowi dokumentacji budowy.

Postanowieniem z 25 marca 2019 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, w terminie do 2 kwietnia 2019 r.

Pismem z 4 kwietnia 2019 r. PINB zawiadomił strony o zmianie przedmiotu prowadzonego postępowania, dotyczącego po aktualizacji prowadzenia robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Dalej w wyroku IV SA/Po 710/19 przywołano, że postanowieniem z 25 kwietnia 2019 r., Nr NB.7358.67.2019, wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (dalej w skrócie "uPb"), PINB nałożył na inwestorów – E. O. i R. O. – obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanej konstrukcji stalowej zadaszenia wraz z fundamentem oraz konstrukcji murów oporowych wraz z płytą zjazdową.

Zażalenie na to postanowienie wniósł E. O.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołanym na wstępie postanowieniem z 10 lipca 2019 r. WWINB, po rozpoznaniu zażalenia E.O., uchylił wydane przez organ I instancji postanowienie z 25 kwietnia 2019 r.– zobowiązujące E.O. i R.O. do przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanej konstrukcji stalowej zadaszenia wraz z fundamentem oraz konstrukcji murów oporowych wraz z płytą wjazdową obiektu "Rozbudowa hali magazynowej - opakowań szklanych - o dok zjazdowy", budowanego na nieruchomości w K. przy ul. F., działka nr [...] [omyłkowo określona w sentencji postanowienia PINB jako działka nr "[...]" – uw. WSA], w terminie do 31 lipca 2019 r. – w części określającej terminu dostarczenia ekspertyzy i orzekł o obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w terminie do 30 sierpnia 2019 r., a w pozostałym zakresie utrzymał kwestionowane postanowienie PINB w mocy.

W wyroku wskazano, że WWINB wyjaśnił, iż postępowanie prowadzone przez organ I instancji zostało pierwotnie wszczęte w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową hali magazynowej o dok zjazdowy, po czym organ ten zmienił zakres prowadzonego postępowania, z uwagi na fakt, że pomimo wezwań organu I instancji, inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów poświadczających realizację inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, w związku z czym PINB powziął wątpliwość, czy rozbudowa ta przebiega zgodnie z przepisami prawa budowlanego. WWINB wskazał, że przedmiotem zażalenia jest postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. W zaskarżonym postanowieniu zakres działek, na których realizowana jest inwestycja polegająca na rozbudowie hali magazynowej o dok zjazdowy, obejmuje jedynie działkę nr [...], co nie jest tożsame z zakresem działek wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę (tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Z dokumentów znajdujących się w posiadaniu WWINB wywnioskowano, iż działki te w roku 2011 (tj. w roku wydania ww. decyzji) były w istocie oznaczone wskazanymi powyżej numerami. Mapa geodezyjna dołączona do akt sprawy, a wydrukowana w marcu 2019 r., wskazuje jednak, że działkom tym zostały między rokiem 2011 a 2019 nadane inne numery, w związku z czym organ I instancji poinformował strony pismem z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie zakresu prowadzonego postępowania, sprowadzającej się m. in. do aktualizacji numerów działek. Organ wojewódzki przyznał, że w celu uniknięcia wątpliwości organ I instancji mógł objaśnić powody zmiany numeru działki nieco szerzej, nie jest to jednak zaniechanie, które wpływałoby w jakikolwiek sposób na prawidłowość prowadzonego przez PINB postępowania. WWINB stwierdził, że brak dziennika budowy sprawia, iż inwestor nie posiada dowodu na zgodność wykonanych przez niego robót z wydanym pozwoleniem na budowę – jak i brak innych wymienionych w zaskarżonym postanowieniu dokumentów budowlanych, w sposób znaczący i oczywisty utrudnia organowi nadzoru budowlanego sprawdzenie, czy wykonane roboty budowlane zgodne są z pozwoleniem na budowę, zatwierdzonym projektem budowlanym, a także przepisami prawa budowlanego. W konsekwencji zasadnym było – zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186; w skrócie "uPb") nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. WWINB stwierdził, że dopiero treść przedłożonej ekspertyzy wykaże, czy podczas rozbudowy hali magazynowej o dok zjazdowy doszło do istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę, projektu budowlanego oraz przepisów prawa budowlanego, a co za tym idzie – czy konieczne będzie prowadzenie dalszych czynności.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na powyższe postanowienie wniósł E.O., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi obszernie opisał stan faktyczny i uzasadnił swoje stanowisko w przedmiocie nietrafności nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnym było nałożenie na inwestorów, na podstawie art. 81c ust. 2 uPb, obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Sąd wojewódzki wskazał, że skoro w niniejszej sprawie inwestor nie dysponuje dziennikiem budowy i innymi dokumentami (protokołami, oświadczeniami) potwierdzającymi przebieg oraz jakość przeprowadzonych robót budowlanych, ani dokumentami poświadczającymi legalność (dopuszczenie do obrotu) użytych wyrobów budowlanych oraz prawidłowość ich użycia, to słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organy nadzoru budowlanego zmuszone były sprawdzić te kwestie za pomocą innych środków dowodowych, w tym przypadku – żądając spornej ekspertyzy technicznej.

Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie ma możliwości bez ekspertyzy zweryfikowania jakości robót budowlanych, gdyż inwestor oprócz uzyskania pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego nie posiada (a w każdym razie nie przedstawił) żadnych dokumentów pozwalających na weryfikację prawidłowości wykonania tych robót.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wymagane – a w kontrolowanej sprawie brakujące – dokumenty na wbudowane w obiekt wyroby budowlane (szczególnie istotne dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego), stanowią w szczególności dowód na to, że użyto wyrobów zgodnych z zatwierdzonym projektem budowlanym, a tym samym pośrednio potwierdzają, że obiekt spełnia wymogi z art. 5 ust. 1 uPb.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł E.O. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o:

1. uchylenie w całości w/w orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 440 zł (opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem 100 zł; wpis od skargi kasacyjnej 100 zł; wynagrodzenie radcy prawnego przed NSA 240 zł).

3. na podstawie art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) - o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Strona skarżąca kasacyjnie podała następujące podstawy kasacyjne:

1. art. 174 pkt 2 Ppsa, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym i niepełnym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie jest prawdą, iż konstrukcja stalowa zadaszenia i roboty żelbetowe murów oporowych wraz z płytą wjazdową zostały wykonane bez szczegółowego projektu konstrukcyjnego. Przedmiotowe roboty zostały ujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym pn. "Rozbudowa hali magazynowej — opakowań szklanych - o dok zjazdowy" decyzją o pozwoleniu na budowę.

W jego ocenie organy nie przeprowadziły żadnego dowodu z przesłuchania strony - inwestora E.O., kierownika budowy – W. M., inspektora nadzoru inwestorskiego – Z. I. Wiedza, którą posiadają te w/w osoby z całą pewnością przyczyniłaby się do wyjaśnienia sprawy. Organy nie wyjaśniły też dlaczego w stosunku do osób pełniących samodzielne funkcje techniczne nie wszczęto jakichkolwiek postępowań (o odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej);

2. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało.

Skarżący kasacyjnie wskazuje tu na lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skargi. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku WSA w Poznaniu zaniechał przedstawienia i odniesienia się do sformułowanych w skardze wniesionej przez skarżącego E.O. z 18 lipca 2019 r. zarzutów zawartych w punktach: 3, 6, 9,11 i 12;

3. art. 174 pkt 1 Ppsa tj. naruszenie art. 81c ust. 2 uPb polegające na jego zastosowaniu.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie organy nadzoru budowlanego swoje wątpliwości co do jakości wykonanych robót i użytych materiałów koncentrują wokół braku dokumentów, nie rozważając w sposób dostateczny kwestii, czy są to wątpliwości uzasadnione, w sytuacji, gdy jednocześnie nie stwierdzają żadnych pęknięć, czy zarysowań czy innych oznak, że coś z budowlą jest nie tak. Ponadto zwrócono uwagę, że zobowiązano skarżącego do przedłożenia ekspertyzy w odniesieniu do robót i co do prawidłowości których organ w istocie nie formułuje żadnych zastrzeżeń. Ocena konieczności sporządzenia ekspertyzy winna odnosić się do poszczególnych elementów budowli, których wykonanie budzi wątpliwości. Co więcej część nałożonych obowiązków wiąże się de facto z wykonaniem dokumentacji projektowej. Wiąże się to z kolejną kwestią, na którą wielokrotnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, a mianowicie, iż skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Zdaniem skarżącego takie sytuacje w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Zarządzeniem z 25 sierpnia 2022 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o jego terminie oraz składzie orzekającym Sądu.

W piśmie procesowym z 2 grudnia 2022 r. uczestnika postępowania – R.O. – poparto skargę kasacyjną w całości i jednocześnie wskazano na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia WWINB utrzymującego w mocy postanowienie nakazowe PINB, gdyż jej zdaniem postanowienia te zostały skierowane także do R.O., tj. osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Do pisma uczestnika dołączono postanowienie Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z 24 listopada 2002 r. zawieszające postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia WWINB z 10 lipca 2019 r., znak: WOA.7722.101.2019.SDK, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na to postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a takie sytuacji nie dopatrzono się w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

A. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które określają oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżone postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy względnie – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadne podstawy skargi kasacyjnej naruszenie przywołanych powyżej przepisów, wskazujących na jedne z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa będą musiały zostać uznane jako nie oparte na usprawiedliwionej podstawie. Wypadnie przy tym zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu art. 151 Ppsa, na podstawie którego wyrokował sąd wojewódzki.

B. Analizując w dalszej kolejności okoliczności faktyczne niniejszej sprawy za trafny uznać należy wniosek organów i sądu pierwszej instancji, że brak dziennika budowy, a więc dokumentu określającego przebieg wykonywanych robót budowlanych sprawia, iż inwestor nie posiada dowodu na zgodność wykonanych przez niego robót z wydanym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwoleniem na budowę obejmującym rozbudowę hali magazynowej - opakowań szklanych - o dok zjazdowy – jak i brak innych wymienionych w zaskarżonym do sądu pierwszej instancji postanowieniu dokumentów budowlanych, w sposób znaczący i oczywisty utrudnia organowi nadzoru budowlanego sprawdzenie, czy wykonane roboty budowlane zgodne są z pozwoleniem na budowę, zatwierdzonym projektem budowlanym, a także przepisami prawa budowlanego. W konsekwencji zasadnym było – zdaniem NSA – zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 uPb nałożenie przez organ obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanej konstrukcji stalowej zadaszenia wraz z fundamentem oraz konstrukcji murów oporowych wraz z płytą zjazdową. Treść tej ekspertyzy wskaże, czy wybudowany obiekt został wykonany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, czy też w trakcie wykonywania inwestycji doszło do naruszenia tychże przepisów i zasad. Jeżeli naruszenie takie zostanie wykazane, organ nadzoru budowlanego ma prawo wdrożyć procedurę naprawczą uregulowaną w art. 50-51 uPb. Sam fakt wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 uPb nie determinuje rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykorzystana. W takiej sytuacji, mając na uwadze przyczynę braku ustaleń faktycznych odnoszących się do wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową hali magazynowej - opakowań szklanych - o dok zjazdowy skarżący kasacyjnie nie może skutecznie zarzucać naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w wyniku niepełnego materiału dowodowego sprawy, skoro zakres dokonanych ustaleń jest następstwem tego, że inwestor w żaden sposób nie udokumentował poprawności wykonania robót budowlanych kontrolowanego obiektu, tj. w szczególności protokołów odbioru robót, projektu konstrukcyjnego zawierającego rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operatu geodezyjnego dotyczącego wytyczenia obiektu w terenie oraz dziennika montażu, jak i tego, że nie przedstawił ponadto żadnych dokumentów na wyroby budowlane, potwierdzających legalność ich wprowadzenia do obrotu i wbudowania w kontrolowany obiekt, szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego.

C. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie związanych z brakiem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron/osób - inwestora E.O., należy mieć na uwadze, iż dowód z przesłuchania strony staje się aktualny w razie niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, w sytuacji wyczerpania środków dowodowych lub ich braku (art. 86 K.p.a.). Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zaś nałożenie obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, jest następstwem braku przedstawienia przez inwestora podczas kontroli organu nadzoru budowlanego dokumentacji budowy. Nie można zatem potwierdzić trafności argumentacji skarżącego kasacyjnie wskutek niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności przy pomocy innych środków dowodowych, w szczególności przesłuchania strony postępowania. Co się tyczy zarzutu braku przesłuchania kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego wypadnie uwzględnić, że w myśl art. 77 § 2 K.p.a. m. in. organ może w każdym stadium postępowania uzupełnić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Innymi słowy, organ nadzoru budowlanego uznały, że nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej może w pełni usunąć powstałe – na skutek braku prowadzenia dziennika budowy – wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a sąd pierwszej instancji oddalając skargę oddalając skargę uznał innymi słowy materiał dowodowy za wystarczający do wydania postanowienia nakazowego. W takim przypadku, gdy zostanie przedstawiona żądana przez organ nadzoru budowlanego ekspertyza techniczna np. potwierdzająca prawidłowość wykonanych robót budowlanych i ocenę wbudowanych w przedmiotowy obiekt wyrobów budowlanych, może okazać się zbędne przeprowadzenie innych dowodów, np. z przesłuchania świadków. Zauważyć wypada ponadto, że nie zawiadamiano właściwego organu o rozpoczęciu budowy, ani o ustanowieniu kierownictwa budowy i podjęciu obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego.

D. Z tych wszystkich powodów za nietrafne przyjdzie uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a.

E. W ramach zaś zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), co powinna wykazać strona wnosząca skargę kasacyjną.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd ocenił także stanowisko strony skarżącej, przy czym podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie ma bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04 - LEX 173345; z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie sądu pierwszej instancji odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie sądu wojewódzkiego wskazuje, że sprawa została przeanalizowana przez sąd pierwszej instancji i sąd ten dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Ppsa, skoro pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, a zatem odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.

F. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 uPb polegający na jego błędnym zastosowaniu.

W punkcie wyjścia rozważań przyjdzie stwierdzić, że zgodnie z art. 81c ust. 2 uPb organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że postanowienie właściwego organu w sprawach budowlanych wydawane jest w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ma charakter dowodowy i stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 K.p.a., co oznacza, że ocena techniczna lub ekspertyza stanowi rodzaj opinii biegłego (por. wyroki NSA: z 23 października 2018 r., II OSK 1925/17, LEX nr 2582299 i z 29 listopada 2019 r., II OSK 2877/18, LEX nr 2774609). Słusznie zauważa pełnomocnik skarżącego, że właściwy organ w toku prowadzonego postępowania nie może korzystać z tej instytucji procesowej zupełnie dowolnie, z pominięciem przesłanek określonych w tym przepisie. Należy mieć na względzie, że pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego dysponują fachową wiedzą z dziedziny budownictwa i niejednokrotnie bez potrzeby odwoływania się do wiedzy ponadprzeciętnej z tej dziedziny mogą poczynić stosowne ustalenia i na ich podstawie wysnuć wnioski. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii specjalistycznej. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy możliwe jest więc wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, zachodzi uzasadniona potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa i to odnoszących się do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem pomimo innych czynności podejmowanych w toku postępowania, przede wszystkim oględzin, pomiarów oraz analizy dokumentacji nie jest możliwe poczynienie ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej przez pracowników organu prowadzącego postępowanie, np. z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1754/19, LEX nr 3043467).

Pisemne motywy zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazują, że w taki właśnie sposób rozumie sąd pierwszej instancji konstrukcję procesową, o której mowa w art. 81c ust. 2 uPb i zgodzić się należy z nim, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniała podstawa do jej zastosowania. Przede wszystkim uwzględnić trzeba, że nałożenie obowiązku przedłożenia spornej ekspertyzy nie było wynikiem wyłącznie ustaleń organu, ale również, a może nawet przede wszystkim, wynikiem stwierdzonych zaniedbań inwestorów. Skarżący nie przedłożył dziennika budowy, do którego prowadzenia przez kierownika budowy nakazano w decyzji o pozwoleniu na budowę. Rację ma sąd pierwszej instancji, że skoro inwestorzy nie posiadają żadnych dokumentów pozwalających na ocenę jakości wykonania robót budowlanych oraz użytych wyrobów budowlanych, a organ nie posiada stosownej wiedzy i sprzętu diagnostycznego, to jedynym racjonalnym rozwiązaniem jest nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak wspomnianych dokumentów może rodzić uzasadnione wątpliwości, w rozumieniu art. 81c ust. 2 uPb, co do jakości wyrobów budowlanych oraz robót budowlanych. Tym bardziej, że – jak zauważył sąd wojewódzki - roboty budowlane w kontrolowanej sprawie obejmowały swym zakresem także roboty zanikające (zbrojenia w elementach żelbetowych), w odniesieniu do których nie sporządzono (a w każdym razie nie przedstawiono w toku postępowania) protokołów z odbioru tych robót. Słusznie podkreślił sąd pierwszej instancji, że dokumenty, o które pierwotnie wzywał organ, są istotne dla oceny prawidłowości wykonania robót budowlanych i użytych wyrobów budowlanych. To na podstawie tych dokumentów organ powinien mieć możliwość zweryfikowania wykonanych prac pod kątem ich prawidłowości i zgodności z wymogami bezpieczeństwa, a w szczególności prac zanikających czy ulegających zakryciu (tak jak w tym przypadku: wspomnianych zbrojeń w elementach żelbetonowych).

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ uzasadnił należycie, iż ma wątpliwości, co do jakości i stanu technicznego wykonanych robót. PINB nie był w stanie samodzielnie ustalić ww. kwestii, gdyż wymagałoby to dokonania odkrywek, szczegółowych badań wykonanych elementów przedmiotowej inwestycji oraz stosownych obliczeń statycznych, a mimo posiadanej wiedzy nie dysponował środkami umożliwiającymi wykonanie ww. czynności. Zagadnienie to niewątpliwie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ono warunków nośności i stateczności wykonanych elementów konstrukcyjnych, co ma wpływ na bezpieczeństwo i ochronę zdrowia osób, życia oraz mienia jego użytkowników. Już tylko zatem z tych przyczyn zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 81c ust. 2 uPb, umożliwiająca nałożenie obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej.

W skardze kasacyjnej jedynie ogólnie podważa się zasadność nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót stwierdzając, że "organy nie rozważyły w sposób dostateczny kwestii, czy wątpliwości co do jakości wykonanych robót i użytych materiałów są uzasadnione, w sytuacji, gdy jednocześnie nie stwierdzają żadnych pęknięć, czy zarysowań czy innych oznak, że coś z budowlą jest nie tak". Nie podjął jednak próby współdziałania z organem w kwestii udokumentowania poprawności wykonania robót budowlanych związanych z rozbudową hali magazynowej – opakowań szklanych – o dok zjazdowy, ani choćby wskazania organowi dokumentów poświadczających legalność wbudowania w obiekt odpowiednich materiałów budowlanych. Trafnie sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku akcentował, że nie można przepisu art. 81c ust. 2 uPb rozumieć w ten sposób, że to na organie spoczywa wyłączny ciężar udowodnienia złego stanu obiektu budowlanego i wyłącznie w takiej sytuacji może on skorzystać z uprawnień przewidzianych w cyt. przepisie. Przepis ten ma bowiem charakter dowodowy, tj. ma dostarczyć materiał, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym, dotyczącym np. stanu technicznego obiektu i ewentualnych kroków zaradczych.

Nie zostało więc ostatecznie podważone przez stronę skarżącą kasacyjnie, że konieczne jest w takiej sytuacji przeprowadzenie oceny przez rzeczoznawcę, specjalistę z dziedziny budownictwa, co zostało ujęte w uzasadnieniu postanowienia nakazowego PINB.

G. W ocenie Sądu, nie mogło odnieść skutku w niniejszym postępowaniu żądanie R.O. zawarte w piśmie procesowym z 2 grudnia 2022 r. o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia WWINB poprzez skierowanie go do osoby nie będącej stroną w sprawie administracyjnej, skoro kwestia ta nie została ujęta w podstawach kasacyjnych środka odwoławczego wniesionego przez E. O., Sąd był związany granicami skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 Ppsa). Kwestia skierowania zaskarżonego postanowienia do osoby nie będącej stroną może być natomiast przedmiotem uwagi we wszczętym postępowaniu nieważnościowym przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego.

H. Skoro skarga kasacyjna nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.