Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 657/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Chmielecki (spr.), Sędziowie NSA Arkadiusz Cudak, Piotr Kiss, Protokolant Izabela Ścieszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 roku sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni A w K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia stawek podatku od nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 1 grudnia 2005r. Rada Gminy K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2002r., Nr 9, poz. 84 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XXVIII/139/05 w sprawie określenia stawek podatku od nieruchomości obowiązujących od dnia 1 stycznia 2006r. przyjmując w § 1 pkt 2 lit. e), że stawka podatku od budynków lub ich części pozostałych, w tym zajętych na prowadzenie odpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego wynosi 3,00 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej.

Pismem z dnia 5 stycznia 2006r. Gminna Spółdzielnia A w K. wezwała Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego polegającego na nieuwzględnieniu bez żadnego uzasadnienia w w/w uchwale wniosku Zarządu Spółdzielni przedstawionego Radzie Gminy w dniu 16 listopada 2005r. w przedmiocie zróżnicowania stawek w kategorii określonej w pkt 2 lit. e) jako pozostałe budynki lub ich części.

Uzasadniając swoje stanowisko Spółdzielnia podniosła, że stawką w wysokości 3,00 zł ustaloną dla tej kategorii budynków, objęto również nieruchomości stanowiące jej własność, które nie są jednak wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej.

Zdaniem Spółdzielni, usytuowanie tych budynków w tej kategorii i określenie niższej stawki jest jak najbardziej zrozumiałe ze względu na obowiązujące powszechnie stanowisko literatury podatkowej oraz Ministerstwa Finansów w sprawie niższego opodatkowania tego typu budynków. Stawka w wysokości 3,00 zł za 1 m2 (ustalona również na rok 2006) jest zbyt wysoka dla budynków znajdujących się w jej posiadaniu, a niewykorzystanych do prowadzenia działalności. Stan techniczny tych budynków nie pozwala bowiem na prowadzenie w nich jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Można by znaleźć dla nich inne pozagospodarcze zastosowanie, wymagałoby to jednakże poniesienia przez właściciela lub potencjalnego użytkownika wysokich nakładów finansowych. Spółdzielnia nie ma obecnie żadnych środków na sfinansowanie tego rodzaju inwestycji, jak również nie ma innego inwestora, który zaadaptowałby te budynki. Zrównanie w stawce podatkowej budynków Spółdzielni z przydomowymi garażami, budynkami gospodarczymi jest nieadekwatne do rzeczywistej sytuacji, gdyż są to powierzchnie o wiele mniejsze (do 20 m2) niż powierzchnie posiadane przez Spółdzielnię. Wysokość podatku jest, więc proporcjonalnie mniejsza, nawet porównując do dochodu (w przypadku Spółdzielni do zysku). Przydomowe garaże i budynki gospodarcze są zazwyczaj użytkowane przez właścicieli zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast w przypadku Spółdzielni jest to niemożliwe.

Wprowadzając zmiany ustawą z dnia 30 października 2002r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1683), ustawodawca dał gminom możliwości różnicowania przez radę gminy stawek podatku w ramach poszczególnych kategorii przedmiotów bądź z uwagi na kryteria podmiotowe. Gmina K. mimo rzeczywistych i uzasadnionych okoliczności, nigdy nie dokonała zróżnicowania stawek. Wolą ustawodawcy było, co wielokrotnie podkreślane jest w literaturze oraz w uzasadnieniu nowelizacji, posiadanie przez gminę możliwość takiego kształtowania polityki podatkowej, aby zachować zasadę sprawiedliwości oraz uwzględnić słuszne interesy obywateli, w tym także podmiotów gospodarczych.

Spółdzielnia posiada nieco inną strukturę niż typowe podmioty gospodarcze i w istocie jest formą społecznej działalności gospodarczej zbliżoną do idei samorządności. Członkami Spółdzielni są rolnicy będący mieszkańcami gminy, co powoduje, że uchwała ta narusza również ich uzasadniony interes prawny.

Rada Gminy w żaden sposób nie odniosła się do wniosku Spółdzielni, nie przesłała żadnego uzasadnienia odmowy uwzględnienia zawartych tam postulatów, co jest niedopuszczalne w świetle podstawowych zasad funkcjonowania samorządu terytorialnego, a w szczególności zasady jawności działania organów gminy oraz prawa obywateli do uzyskania informacji i wyjaśnień w tym zakresie.

Po rozpatrzeniu w dniu 3 lutego 2006r. powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Rada Gminy K. nie znajdując podstaw do zmiany zakwestionowanej uchwały, podtrzymała stanowisko w niej zawarte, o czym Gminna Spółdzielnia A w K. została powiadomiona pismem z dnia 9 lutego 2006r., doręczonym w dniu 13 lutego 2006r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gminna Spółdzielnia A w K., ponawiając argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia, zarzuciła uchwale Rady Gminy K. z 1 grudnia 2005r. naruszenie jej interesu prawnego poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw prawnych ani faktycznych do zróżnicowania stawek podatku od nieruchomości w kategorii określonej w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. e w/w ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz brak uzasadnienia nieuwzględnienia wniosku Spółdzielni o zastosowanie takiego zróżnicowania.

W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podniosła, że Prezes Gminnej Spółdzielni A w K. uczestniczył w dniu 3 lutego 2006r. w obradach Rady Gminy K. i powziął w tym dniu wiadomość o sposobie załatwienia wezwania do zmiany uchwały. Przy czym, powołując się na pogląd prawny wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001r., sygn. akt III RN 54/00 (OSNP z 2001r., nr 21, poz. 633), iż "obowiązujące przepisy nie precyzują formy i trybu udzielania przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" a negatywne stanowisko "może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonanie żądanego usunięcia naruszenia prawa" stwierdziła, że negatywne stanowisko w sprawie wezwania do zmiany uchwały było ujawnione i zakomunikowane skarżącemu w dniu 3 lutego 2006r. podczas, gdy skarga została złożona w dniu 13 marca 2006r., a więc po upływie trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia do sądu administracyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. e powołanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych Rada Gminy K. podniosła, że w zaskarżonej uchwale nie wskazuje się indywidualnie strony skarżącej jako podatnika podatku od nieruchomości.

Podejmując zaskarżoną uchwałę działała w granicach ustawowego upoważnienia, bowiem zgodnie z cytowanym przepisem maksymalna stawka w tym przypadku mogłaby wynosić 6,17 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej, a ponadto nie miała obowiązku różnicować tej stawki, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w ust. 1 w pkt 2, rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, sposób wykorzystywania, rodzaj zabudowy, stan techniczny oraz wiek budynków i w tej sytuacji ma uprawnienia a nie obowiązek różnicowania stawek podatkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z podniesionym w odpowiedzi na skargę zarzutem złożenia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia, wyjaśnić na wstępie należy, iż nie jest on zasadny.

Zgodnie z treścią art. 102 a ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U.z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wyłączone jest stosowanie do skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., znajdującego zastosowanie do skarg, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zwrócić przy tym należy uwagę, że wyłączony z mocy art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym art. 52 § 3 p.p.s.a. nie obejmuje swoim zakresem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego również z uwagi na treść art. 3 § 2, który wyznaczając zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, wymienia akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a do takich należą niewątpliwie uchwały organów gminy, dopiero w pkt 5.

Z tej też przyczyny zasada określona w art. 53 § 2 p.p.s.a. dotyczącym skarg wnoszonych, w przypadkach o jakich mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., nie ma zastosowania.

W związku z czym należy przyjąć, że w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U.z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi, o jakim mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. znajdującym zastosowanie w takim przypadku, rozpoczyna się od następnego dnia po dniu, w którym skarżącemu została doręczona przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego odmowa usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (art. 35 § 3 k.p.a.). Stanowisko takie potwierdza także pogląd zawarty w komentarzu Tadeusza Wosia, Hanny Knysiak - Molczyk i Marty Romańskiej "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", str. 244, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005.

W rozpatrywanej sprawie termin ten został zachowany. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma Rady Gminy K. z dnia 9 lutego 2006r. informującego stronę skarżącą o odmowie uwzględnienia jej wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego bowiem wynika, że zostało ono doręczone dopiero w dniu 13 lutego 2006r. Skarga natomiast została złożona w dniu 13 marca 2006r.

W powołanym przez Radę Gminy K. postanowieniu z dnia 5 stycznia 2001r., sygn. akt III RN 54/00 (OSNP z 2001r., nr 21, poz. 633) w adekwatnym stanie prawnym Sąd Najwyższy podzielił wprawdzie stanowisko wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że obowiązujące przepisy nie precyzują formy i trybu udzielenia przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wobec czego negatywne stanowisko rady gminy w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia, jednakże w rozpatrującym niniejszą sprawę składzie Sąd zwraca uwagę, że z uzasadnienia tego postanowienia wynika także, iż w tamtej sprawie wnioskodawca będący radnym nie otrzymał w ogóle pisemnej odpowiedzi na złożone wezwanie, zaś Sąd Najwyższy formułując powyższą tezę wskazał na konieczność wyjaśnienia relacji między radą a skarżącym wykonującym uprawnienia wynikające z jego mandatu. W rozpatrywanej sprawie tymczasem odpowiedź taką doręczono stronie na piśmie. Artykuł 53 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast o doręczeniu skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a nie o ujawnianiu lub komunikowaniu jego treści w jakikolwiek inny sposób. Poza tym z treści art. 14 § 1 k.p.a. jako zasada wynika forma pisemna załatwiania spraw, zaś ustne załatwienie sprawy jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie.

Uznając zatem skargę za dopuszczalną stwierdzić jednakże należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółdzielni.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje legitymację do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Przesłanką uwzględnienia skargi jest więc, naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, o którego istnieniu stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym należy wykazać dokonane już uchwałą organu gminy, a nie ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., sygn. akt II SA 1933/95 - ONSA z 1996r., nr 4, poz. 170; wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., sygn. akt II SA 1410/01 - Lex nr 53376; wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04 - ONSAiWSA z 2005r., nr 1, poz. 2).

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym pod pojęciem posiadania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym rozumie się ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna (por. wyroki NSA z dnia 22 lutego 1984r., sygn. akt I SA 1748/83 - nie publikowany; z dnia 14 marca 2002r., sygn. akt II SA 2503/01 - Lex nr 81964).

Strona skarżąca wywodzi swoją legitymację do wniesienia skargi z faktu nieuwzględnienia przez Radę Gminy K. podejmującą zaskarżoną uchwałę wniosku o zróżnicowanie wysokości stawek podatku od nieruchomości w kategorii "budynki i ich części pozostałe, w tym zajęte na prowadzenie odpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego" poprzez jej obniżenie wobec budynków stanowiących własność Spółdzielni z uwagi na ich zły stan techniczny, powierzchnię oraz to, że jest ona "formą społecznej działalności gospodarczej zbliżoną do idei samorządności, a jej członkowie są mieszkańcami gminy".

Przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wprowadzają obowiązek podatkowy wobec podmiotów wymienionych w jej art. 2 i art. 3. Jednocześnie ustawa ta w art. 5 przyznaje radom gmin kompetencje do określenia stawek tego podatku dla poszczególnych kategorii nieruchomości wymienionych w ust. 1 pkt 1 - 3 tego przepisu wyznaczając przy tym ich górne limity oraz do różnicowania ich wysokości pod względem przedmiotowym. Do kompetencji rady gminy należy więc, wyłącznie określenie stawek podatku od nieruchomości i tylko w granicach określonych w art. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wobec czego, naruszeniu prawa przez radę gminy wykonującą swe uprawnienia wynikające z tego można by mówić wyłącznie wtedy, gdyby przeprowadzone przez nią zróżnicowanie wysokości stawek podatku od nieruchomości wykraczało poza limity ustawowe.

Z kolei uprawnienie do różnicowania wysokości stawek podatku do nieruchomości pod względem przedmiotowym w granicach zakreślonych w tym przepisie nie oznacza, że rada gminy ma taki obowiązek.

Sąd administracyjny nie jest zaś uprawniony do oceny zasadności skorzystania bądź nie przez Radę Gminy K. z takiego uprawnienia, gdyż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 p.p.s.a. może jedynie dokonywać kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem.

Ponadto wskazać należy, że na podstawie art. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rada gminy nie może różnicować w uchwale ustalającej wysokość stawek podatku od nieruchomości ich wysokości (podwyższać lub obniżać) w stosunku do poszczególnych grup podatników, czego zdaje się domagać strona skarżąca, gdyż ustawa ta nie przewiduje możliwości modyfikowania obowiązku podatkowego ze względu na osobę podatnika. Takie różnicowanie stawek podatku w zależności od pewnych cech podatników naruszałoby poza tym zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, która polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu powinny być w ten sam sposób traktowane w związku z czym, stawki podatku powinny być takie same dla nieruchomości o takich samych cechach istotnych bez względu na to w czyim są posiadaniu (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 1994r., sygn. akt SA/Wr 812/94 - Wspólnota z 1995r., nr 1, str. 24; z dnia 16 października 1996r., sygn. akt SA/Lu 2352/95 - Prawo Gospodarcze z 1997r., nr 4, str. 23; z dnia 16 września 2004r., sygn. akt FSK 485/04 - POP 2005/4/107).

Akceptacja stanowiska strony skarżącej prowadziłaby do udzielenia jej indywidualnego przywileju zawartego w uchwale Rady Gminy, z swej istoty będącej aktem o charakterze abstrakcyjno-generalnym. Tego rodzaju rozstrzygnięcie przeczyłoby możliwości uzyskiwania konkretnych ulg podatkowych w postępowaniach odrębnych ( indywidualno-konkretnych ) prowadzonych na podstawie i w trybie przepisów prawa podatkowego, z poszanowaniem przesłanek skutkujących ewentualne wydanie decyzji korzystnej dla podatnika, uwzględniającej zarówno jego interes, jak i interes publiczny ( np. art. 67a i art. 67 b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ( tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. ).

Z przytoczonych powyżej względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.