Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 758/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1246/12 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Z. J. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2012 r. oddalający skargę L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Krakowa w wyniku rozpoznania wniosku Anny Jaworskiej i Zbigniewa Jaworskiego, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 698, 703/1, 682/1, 681/9 obr. 43 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie z wjazdem z działki nr 681/3". W załączniku nr 1 tej decyzji wskazano, że planowany budynek ma stanowić piąty segment zespołu zabudowy szeregowej usytuowany w granicy z działką nr 699 zabudowanej aktualnie czwartym segmentem (bud. nr 28). Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr 699, 700, 701 i 702. W pkt II.1.a ww. załącznika wyznaczono obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr 699. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalono do 38 % w stosunku do powierzchni działki nr 698, a udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu zainwestowanego ustalono na poziomie min. 50 %. Na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji oznaczono obowiązującą linię zabudowy stanowiącą przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr 699.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania L. G. i Z. G. (użytkowników wieczystych działki nr 699), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wniesiona na powyższe rozstrzygnięcie skarga została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 maja 2011 r. oddalona (sygn. akt II SA/Kr 534/11). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą od tego wyroku.

Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2011 r. L. G. wystąpiła do organu I instancji o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Podniosła, że dla części terenu objętego decyzją, a mianowicie dla działek 703/1, 682/1, 681/9 od dnia 8 kwietnia 2010 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr XCI/1218/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika", którego ustalenia są inne od tych, jakie określa decyzja o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa, wskazując na przepisy art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ ustalił, że wskazany we wniosku plan miejscowy obowiązuje jedynie dla części terenu objętego decyzją. Nie obowiązuje dla działki przeznaczonej zgodnie z decyzją "pod planowaną kubaturę", lecz dla działek przeznaczonych według decyzji pod planowany zjazd. Działki nr 703/1, 682/1 i 681/9 położone w obszarze planu znajdują się zgodnie z jego ustaleniami na terenie oznaczonym symbolem ZPD.2 - tereny ogólnodostępnej zieleni parku dworskiego, z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń założenia parkowego towarzyszącego Zespołowi Dawnego Dworu Biskupów Krakowskich "Dworek Białoprądnicki". Jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego plan dopuszcza jednak lokalizację niewyznaczonych na rysunku planu ciągów pieszych urządzonych, ciągów pieszo - jezdnych, obiektów małej architektury i oświetlenia podziemnych sieci kablowych oraz przebudowę istniejącej sieci infrastruktury technicznej, iluminację zieleni oraz obiektów małej architektury. W ocenie organu, umożliwiało to realizację inwestycji objętej wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy położoną w obrębie obowiązującego planu, stąd nie ma podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia stosownie do przywołanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W następstwie wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium dodatkowo, w związku z zarzutami odwołania, stwierdziło, że postanowienia planu dotyczące uzupełniającego przeznaczenia terenu ZPD.2 umożliwiają realizację tej części inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, która ma zapewnić skomunikowanie zamierzenia kubaturowego z istniejącą już drogą dojazdową (działką nr 681/3 oznaczoną w ewidencji gruntów pod symbolem "dr"). Wyjaśniło, że uzupełnienie przeznaczenia podstawowego w planie nie oznacza, że wskazane w nim elementy i urządzenia infrastruktury technicznej powinny obsługiwać tylko i wyłącznie zabudowę objętą funkcją podstawową.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca, zarzucając naruszenie art. 6, 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. podniosła, że wbrew stanowisku Kolegium z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby teren działek objęty planem obejmował "jedynie tą część inwestycji, która obejmuje obsługę komunikacyjną zamierzenia inwestycyjnego". Decyzja dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która ma być realizowana między innymi na działkach 703/1, 682/1, 681/9, co wynika wprost z opisu zamierzenia inwestycyjnego, jaki określono na wstępie tej decyzji. Zarzuciła, że w żadnym miejscu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wskazano, aby teren działek nr: 703/1, 682/1, 681/9 obr. 43 Krowodrza miał służyć wyłącznie obsłudze komunikacyjnej inwestycji - na str. 4 załącznika do decyzji ustalającej warunki zabudowy ("warunki zabudowy i zagospodarowania terenu" - pkt II ust. 4 lit.d i e) znajduje się zapis, z którego wynika, iż obsługa komunikacyjna inwestycji będzie się odbywać tylko poprzez drogę dojazdową po terenie działki nr 691/3 oraz, że zachodzi potrzeba uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu. Nie można przyjąć, aby na terenie objętych decyzją o warunkach zabudowy działek nr: 703/1, 682/1, 681/9 oraz 681/3 znajdowała się rzekomo mniej istotna część zamierzenia inwestycyjnego, dla którego ustalono warunki zabudowy (za zasadniczy element zamierzenia organ uznał bowiem sam budynek). Nie ulega bowiem wątpliwości, że zamierzenie dla którego wydana została przedmiotowa decyzja (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) nie będzie mogło powstać w sytuacji braku możliwości zagwarantowania przez inwestora odpowiedniego dostępu do drogi oraz odpowiedniej infrastruktury technicznej, mającej obsługiwać sam budynek. Oznacza to, że teren inwestycji zaznaczony w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy należy traktować jako całość. Nie można, jak błędnie uczynił to organ w niniejszej sprawie, wyróżniać jego mniej i bardziej istotnych elementów.

Zarzucono też wadliwą interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako umożliwiających realizację inwestycji. Nie kwestionując ich treści argumentowano, że zapis o dopuszczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" przeznaczenia uzupełniającego oznacza, że takie przeznaczenie jest dopuszczalne, o ile będzie służyć celom uzupełniania bądź wzbogacania przeznaczenia podstawowego (czyli terenom ogólnodostępnej zieleni parku dworskiego); nie można natomiast uznać, aby zgodnym z zapisami planu było wykorzystywanie (w ramach przeznaczenia uzupełniającego) terenów ogólnodostępnej zieleni parku dworskiego (ZPD.2), jaki stanowią działki ew. nr: 703/1, 682/1, 681/9, 681/3 na cele wskazane w decyzji o warunkach zabudowy - zapewnienia obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej. Podkreślono, że nie można przyjąć, aby przeznaczenie działki nr 681/3 wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy (droga dojazdowa - użytkowanie drogi zgodnie ze stanem istniejącym) było zgodne z obecnymi ustaleniami planu – jako przeznaczenie działki nr 681/3 wskazano bowiem urządzenie ścieżki rowerowej. Podniesiono też, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzchnię biologicznie czynną dla terenu zainwestowanego ustalono na poziomie min. 50% (str. 1 załącznika) zgodnie natomiast z ustaleniami planu miejscowego, dla terenów oznaczonych symbolem ZPD.2 wskaźnik ten nie może być niższy niż 70% (§ 17 pkt 5 ust. 1 planu miejscowego). Wskazując na powyższe okoliczności wywodzono o niezgodności ustaleń decyzji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i o konieczności zastosowania art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oznaczanej dalej jako p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko organów o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm) organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Regulacja ta, jak wyjaśnił Sąd, służy temu, aby w obrocie prawnym nie istniały dwie różne podstawy prawne do realizacji danej inwestycji (plan miejscowy i decyzja ustalająca warunki zabudowy). Wynika to ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te są bowiem wydawane w sytuacji braku planu zagospodarowania. Stąd też ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Problem interpretacyjny dotyczy rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego, w stosunku do decyzji. "Inne", jak wyjaśnił Sąd, jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne", czy nawet "niezgodne". Pojęcie to należy interpretować szeroko, w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu. Tym samym, jak stwierdził Sąd, podstawową kwestią wymagającą ustalenia w sprawie było zbadanie, czy przeznaczenie terenu objętego planem miejscowym i decyzją ustalającą warunki zabudowy jest takie same, czy też odmienne.

Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo przyjęły, iż treść decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2009 r. nie ustala odmiennych zasad zagospodarowania terenu niż obowiązujący dla części tego terenu plan miejscowy. Wskazał, że porównując treść planu z treścią decyzji o warunkach zabudowy należy mieć na uwadze całą treść decyzji łącznie z załącznikiem nr 1 ustalającym szczegółowe warunki zabudowy. Z żadnego sformułowania decyzji nie wynika, aby planowany dom jednorodzinny miał być usytuowany na działkach nr 703/1, 682/1, 681/9 objętych planem. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy rzeczywiście dotyczy zamierzenia opisanego jako budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 698, 703/1, 682/1 i 681/9 z wjazdem z działki nr 681/3, ale już załącznik nr 1 do tej decyzji wyraźnie określa, że zabudowa dotyczy wyłącznie działki nr 698 i ma stanowić kontynuację zabudowy na działce nr 699. Decyzja ta mogłaby stanowić podstawę sporządzenia projektu budowlanego wyłącznie dla obiektu usytuowanego na terenie działki nr 698.

Sąd I instancji wskazał, że podany w decyzji wskaźnik zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odnosi się również wyłącznie do działki nr 698. Wyraźnie z pkt II ppkt 1 lit. b załącznika nr 1 do decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy "w stosunku do powierzchni działki nr 698" wynosi maksymalnie 38 %, udział zaś powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestowanego ustala się na poziomie minimum 50 %. Terenem inwestowanym na potrzeby budowy domu jest tylko teren działki nr 698. Sąd wskazał też, że analizowana decyzja nie określa żadnych warunków zabudowy wobec działek nr 703/1, 682/1, 681/9 i 681/3. Dodatkowo, co ma w tej sprawie istotne znaczenie, załącznik nr 2 do decyzji, określający przebieg obowiązującej linii zabudowy wyraźnie ogranicza zabudowę tylko do części działki nr 698, a linia tej zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej, czyli nr 699. Tym samym mając na uwadze całą treść decyzji o warunkach zabudowy należy stwierdzić, że wskazany w niej teren przeznaczony pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego obejmuje tylko część działki nr 698. Odmienny pogląd zaprezentowany w skardze jest nieuzasadniony. Ani bowiem z załącznika nr 1, ani tym bardziej z załącznika nr 2 do decyzji nie wynika, żeby na działkach nr 703/1, 682/1, 681/9 i 681/3 były ustalane warunki zabudowy mieszkaniowej. W stosunku do tych działek decyzja nie określa też wskaźnika powierzchni zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Tym samym zarzuty dotyczące błędnego wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla działek nr 703/1, 682/1, 681/9, 681/3 w stosunku do treści planu miejscowego także nie znajdują żadnego uzasadnienia. Działka nr 698 w zakresie objętym możliwą zabudową pozostaje poza obszarem planu miejscowego.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał także zarzuty dotyczące niezgodności decyzji z planem w odniesieniu do terenu obejmującego działki nr 703/1, 682/1, 681/9 i 681/3. Teren ten w planie oznaczony symbolem ZPD.2 przeznaczony został pod funkcję ogólnodostępnej zieleni parku dworskiego (§ 17 ust. 1 planu miejscowego). Jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego dopuszczono na nim lokalizację niewyznaczonych na rysunku planu ciągów pieszych urządzonych, ciągów pieszo-jezdnych w terenie ZPD.2, podziemnych sieci kablowych oraz przebudowę istniejącej sieci infrastruktury technicznej (§ 17 ust. 4 pkt 1 lit. a, b i d planu miejscowego).

Jak wynika z treści uzgodnień z dostawcami mediów, nie ma kolizji między infrastrukturą techniczną projektowaną dla przyszłego budynku na działce nr 698 z treścią planu miejscowego. Dostawy gazu mogą odbywać się w oparciu o istniejący gazociąg, który co najwyżej będzie przebudowany na działce nr 698, a więc już poza obrębem planu miejscowego, natomiast dostawy energii elektrycznej mediów mogą odbywać się ze złącza kablowego zlokalizowanego na budynku nr 28, a więc także poza obszarem planu miejscowego Wody opadowe mogą być odprowadzane do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na terenie działki nr 698 (i na tej działce jest także kanał zbierający wody opadowe) Woda może być doprowadzana z sieci wodociągowej istniejącej w ulicy [...], tak jak i ścieki bytowe mogą być odprowadzane do kanału w ulicy [...]. Także i w tych przypadkach dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może odbywać się poza obszarem planu miejscowego (karty 29 - 33 akt administracyjnych [...]). Decyzja o warunkach zabudowy także w taki sam sposób określa warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (załącznik nr 1 pkt II.4.) Tym samym nie są zasadne zarzuty wskazujące, że treść decyzji ustalającej warunki zabudowy co do uzbrojenia terenu w media narusza ustalenia planu miejscowego.

Sąd wyjaśnił również, że decyzja jedynie dodatkowo określa, że wjazd na teren inwestycji ma odbywać się z działki nr 681/3. Również w tym zakresie treść decyzji jest zgodna z treścią planu miejscowego, który zakłada jako dopuszczalne uzupełnienie podstawowego przeznaczenia obszaru ZPD.2 właśnie wykonanie ciągów pieszo-jezdnych na tym terenie i to nawet w zakresie niewyznaczonym w obszarze ZPD.2. Tym bardziej nie ma przeszkód przed wykonaniem zjazdu z działki nr 681/3, skoro ta działka stanowi drogę i takie jest jej faktyczne wykorzystywanie. Potwierdza to materiał dowodowy zebrany w sprawie o sygn. akt administracyjnych [...] - karta nr 4 z zaznaczoną drogą na działce nr 681/3, karta nr 5 i 9 z zaznaczoną betonową jezdnią na działce nr 681/3. Także w rejestrze gruntów działka nr 681/3 stanowi drogę (k. 12). Potwierdzają to także zdjęcia sporządzone dla potrzeb analizy architektoniczno-urbanistycznej (k. 62). Jeżeli przeznaczenie (chociażby dopuszczalne) planu miejscowego pozwala na lokalizację ciągów pieszo-jezdnych, to elementem takiego ciągu jest wjazd z działki na ten ciąg. Ciąg pieszo-jezdny to najczęściej droga, a droga powinna służyć prowadzeniu ruchu, co z kolei wymaga wybudowania wjazdów.

We wniesionej skardze kasacyjnej L. G., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia, bądź o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie wydanych przez organy decyzji.

Z treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że skarżąca w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie, a dodatkowo naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez jego błędną wykładnię. W tym zakresie skarżąca wskazała, że ustalenie Sądu, iż warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji nie są takie same (identyczne), jak te, które wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" nie uprawniały Sądu do przyjęcia, że brak było podstaw do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając błędną wykładnię powołanego przepisu skarżąca wyjaśniła, że polegała ona na błędnym rozumieniu jego treści, "a mianowicie w ten sposób, że z innymi ustaleniami planu niż w wydanej decyzji mamy do czynienia w sytuacji, gdy ustaleń decyzji nie da się pogodzić z ustaleniami planu, gdy ustalenia decyzji naruszałyby ustalenia planu lub byłyby z nimi sprzeczne".

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie § 3 oraz § 17 ust. 1,2,3,4 pkt 1 lit. a, b, c, d, e i pklt 2 lit. a i b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a, b, c, oraz ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Prądnika" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że zapisy te nie stanowią przeszkody dla obowiązywania decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. (...) podczas, gdy ustalenia wynikające z tych zapisów są inne niż ustalenia decyzji (...) a nadto ustalenia zawarte w decyzji są sprzeczne z powołanymi zapisami planu. Wskazano także na błędną wykładnię tych przepisów przejawiającą się w "zbyt liberalnej wykładni" dopuszczającej, że możliwość usytuowania ciągów pieszych i pieszo jezdnych może służyć obiektom wznoszonym poza obszarem planu.

Z kolei w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a wskazano na naruszenie art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, art. 6, 7, 77 § 1 kpa poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji ustaleń organu sprzecznych z materiałami sprawy i błędne uznanie, że brak jest sprzeczności między ustaleniami decyzji oraz planu, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi pomimo tych naruszeń. W tym zakresie zasadniczo powtórzono zarzuty i argumentację wniesionej w sprawie skargi. Zwrócono uwagę na określony w decyzji opis zamierzenia inwestycyjnego obejmujący nie tylko działkę nr 698, ale również działki dla których uchwalono plan. Podniesiono, że w decyzji tej "nie wskazano, aby teren działek ewidencyjnych nr: 703/1, 682/1 i 681/9 nie miał służyć budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego lecz rzekomo wyłącznie innym celom, w tym nie wynika z niej w szczególności aby miał służyć wyłącznie obsłudze komunikacyjnej inwestycji (...)". Stwierdzono, że teren inwestycji określony w decyzji powinien być traktowany jako całość bez wyróżniania jego mniej bądź bardziej istotnych elementów, jak uczynił to Sąd I instancji. Wskazano na sprzeczność warunków i planu w zakresie podstawowego przeznaczenia terenu, jak i uzupełniającego. Powtórzono stanowisko, że przewidziane w planie ciągi piesze, pieszo jezdne są dopuszczalne jedynie wówczas gdy będą służyć przeznaczeniu podstawowemu, a nie realizacji budynku położonego poza planem. Zarzucono, że zachodzi ewidentna sprzeczność w zakresie zapisów obu aktów, albowiem zgodnie z decyzją działka nr 681/3 stanowi drogę dojazdową, a w planie przeznaczona jest pod ścieżkę rowerową. Taka sprzeczność dotyczy też określonych w obu aktach wskaźników powierzchni biologicznie czynnej ( w decyzji min. 50 %, w planie nie mniej niż 70 %). Zwrócono uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim uzasadnieniu raz stwierdza, że udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestowanego ustala się na poziomie min. 50 % (str. 13 uzasadnienia), w innym zaś miejscu, że co do działek 703/1, 682/1, 681/9, 681/3 decyzja nie określa wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (str. 14 uzasadnienia). Podniesiono też, że "w decyzji o warunkach zabudowy w żadnym miejscu nie przewidziano przeznaczenia pod zieleń, w planie zaś takie przeznaczenie jest podstawowym", a to oznacza, że pomiędzy tymi aktami istnieje oczywista sprzeczność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są zasadne.

Analizę podstaw skargi kasacyjnej należy rozpocząć od oceny zasadniczego zarzutu odnoszącego się do błędnej wykładni art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wadliwa wykładnia polega bowiem na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu, błędnej jego interpretacji lub zawartego w nim pewnego zwrotu czy wyrażenia, bądź też na niewłaściwym odczytaniu intencji ustawodawcy. W konsekwencji wadliwa wykładnia może powodować niewłaściwe zastosowanie przepisu (błąd w subsumpcji) i skutkować nieprawidłową oceną stanu faktycznego sprawy. Skoro bowiem Sąd wadliwie interpretuje dany przepis mylnie go rozumiejąc, to wadliwie też ocenia jego zastosowanie przez organy i nieprawidłowo weryfikuje ustalone przez organy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie zarzut wadliwej interpretacji odnosi się do terminu "inne ustalenia" zawartego w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zdaniem skarżącej, błąd w wykładni dotyczy przyjęcia, że "z innymi ustaleniami" mamy do czynienia w sytuacji, gdy ustaleń decyzji nie da się pogodzić z ustaleniami planu, gdy ustalenia decyzji naruszałyby ustalenia planu lub byłyby z nimi sprzeczne". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właśnie taka interpretacja omawianego przepisu przyjęta przez Sąd I instancji jest w pełni prawidłowa. Ustaleń decyzji nie da się bowiem pogodzić z ustaleniami planu wtedy, gdy między nimi występuje sprzeczność. Wobec tego, że zarówno decyzja, jak i uchwalony po jej wydaniu plan dotyczą sposobu zagospodarowania tego samego terenu, to nie ulega wątpliwości, że niesprzeczność ich postanowień musi przejawiać się w ich zgodności. Sąd I instancji też to dostrzegł wyjaśniając, że określenie "inne’ nie oznacza wyłącznie ‘sprzeczne", czy nawet "niegodne’, że powinno się je rozumieć szerzej jako pełną zgodność zawartych w obu tych aktach postanowień tj. "gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu". Brak przyjęcia przez ustawodawcę skutku w postaci wygaśnięcia wszystkich wydanych przed uchwaleniem planu decyzji o warunkach zabudowy i zakładana możliwość jednoczesnego współistnienia dla danego terenu i planu i decyzji wskazuje, że obowiązywanie obu tych aktów jest uzależnione od zgodności zawartych w nich postanowień i braku występujących pomiędzy nimi sprzeczności. Takie rozumienie normy prawnej wynikającej z treści art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie przyjął Sąd I instancji było zatem poprawne.

Powyższa interpretacja powoduje, że w przypadku współistnienia planu i decyzji o warunkach zabudowy należy zbadać, czy ustalenia planu nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji wskazanej w decyzji oraz czy funkcja terenu określona planem dopuszcza jej realizację, a także czy pomiędzy ustaleniami planu, a warunkami określonymi w decyzji nie ma takiej sprzeczności, która powoduje niemożność realizacji inwestycji.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny zastosowania przez organy art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew stanowisku skarżącej Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie doszedł do przekonania, "że warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji nie są takie same, jak te, które wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika". Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że podstawą oddalenia przez Sąd I instancji wniesionej przez skarżącą kasacyjnie skargi było przekonanie o zgodności ustaleń decyzji z treścią uchwalonego następnie planu. Badając postanowienia obu tych aktów Sąd stwierdził brak występujących między nimi sprzeczności i ich zgodność wykluczającą możliwość zastosowania art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena ta, jest również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni uprawniona.

Rację ma oczywiście skarżąca, że decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do całego zamierzenia inwestycyjnego i do wszystkich działek w niej wymienionych, a także że nie powinno się wyróżniać w niej elementów mniej lub bardziej istotnych. Stosownie do art. 54 pkt 3 i 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wskazuje teren inwestycji i linie rozgraniczające ten teren. W sytuacji zatem, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdy plan uchwalono jedynie dla części obszaru objętego decyzją takie całościowe postrzeganie decyzji o warunkach zabudowy wykluczałoby możliwość stwierdzenia jej wygaśnięcia w części. Powyższe nie oznacza jednak, że w procesie badania zgodności obu tych aktów, których zakres pokrył się jedynie częściowo (co do części terenu objętego decyzją) należało uwzględnić całość zamierzenia budowlanego bez rozróżnienia usytuowania poszczególnych jego elementów określonych w decyzji. Nie było ku temu powodu, skoro plan uchwalono jedynie dla części terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, a dodatkowo dla tej jego części, która według decyzji nie mogła być zabudowana. Nie można bowiem pomijać, że w rozpatrywanej sprawie lokalizacja przyszłej zabudowy z uwagi na jej charakter (zabudowy szeregowej) została ściśle określona już w decyzji o warunkach zabudowy. Ten szczególny przypadek, jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, a więc określenie w decyzji usytuowania przyszłej zabudowy na terenie działki nie objętej postanowieniami uchwalonego planu powodował, że badanie zgodności obu aktów musiało odnosić się do pozostałych elementów zamierzenia budowlanego tj. możliwości realizacji infrastruktury technicznej, dostępu do drogi publicznej czy zapisów dotyczących wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy i tzw. udziału powierzchni biologicznie czynnej. Jak prawidłowo zweryfikował ustalenia organów Sąd I instancji wszystkie te elementy określone w decyzji o warunkach zabudowy są zgodne z postanowieniami planu.

Nie było też jakichkolwiek podstaw, aby w procesie badania zgodności obu aktów uwzględniać jedynie te postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które odnosiły się do określonego w planie tzw. przeznaczenia podstawowego (§ 17 ust. 1,2,3) z pominięciem wskazanego w ustępie 4 paragrafu 17 uzupełnienia tego przeznaczenia w ramach którego na terenie "zieleni założenia parkowego (...)" dopuszczono "lokalizację niewyznaczonych na rysunku planu m. in. ciągów pieszo – jezdnych". Takim ciągiem pieszo – jezdnym niewyznaczonym na rysunku planu, a dopuszczonym w terenie ZPD.2 jest niewątpliwie, jak ustalił Sąd I instancji, istniejąca na działce gminnej droga (działka drogowa nr 681/3). Przewidziane w planie urządzenie ścieżki rowerowej nie spowoduje zmiany jej przeznaczenia, co wyklucza możliwość przyjęcia w tym zakresie kolizji między postanowieniami planu, a ustaleniami decyzji. Podkreślenia wymaga, że badanie zgodności decyzji z postanowieniami planu musiało uwzględniać także te przepisy prawa miejscowego, które określały "uzupełnienie przeznaczenia podstawowego w terenach ZPD.1 i ZPD.2" (§ 17 ust. 4 pkt 1 lit. a-e planu). Nie było podstaw do ich pominięcia, ani tym bardziej do uznania, jak twierdzi skarżąca, że przewidziane w planie przeznaczenie uzupełniające nie może "służyć" obiektom zlokalizowanym poza obszarem planu. Objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszar nie stanowi w sensie jego funkcjonowania jakiegoś terenu zamkniętego. Dostępu do istniejących ciągów pieszo - jezdnych nie można ograniczyć tylko do nieruchomości położonych w granicach planu.

W skardze kasacyjnej nie podważono też prawidłowości oceny Sądu I instancji co do braku kolizji postanowień § 19 ust. 5 pkt 1 lit. a planu i decyzji w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie zachodzi też zarzucana sprzeczność w stanowisku Sądu I instancji, że ustalony procentowo w decyzji udział powierzchni biologicznie czynnej należy odnosić wyłącznie do działki nr 698.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W świetle treści art. 203 i 204 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzenia na jego rzecz od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.