Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 857/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: organ) decyzją z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. H. (dalej: strona, skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z [...] r. nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynikających z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 2316 ze zm., dalej: rozp. wykonawcze).

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: K.p.a.).

Z akt administracyjnych wynika, że w oparciu o protokół kontroli sanitarnej z [...] r. oraz notatki urzędowe funkcjonariuszy [...] Komisariatu Policji w C. z [...] i [...] r., organ ustalił, że restauracja "A" w C. była otwarta dla klientów, na sali konsumpcyjnej znajdowało się kilkanaście osób, którym wydawane były posiłki do konsumpcji spożywane na miejscu przy stolikach.

W tej sytuacji decyzją z [...] r. organ pierwszoinstancyjny wymierzył skarżącej, będącej właścicielką restauracji karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynikających z § 10 ust. 9 rozp. wykonawczego i prowadzenie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu tj. sprzedaż napojów z konsumpcją na miejscu.

W wyniku wniesionego odwołania sprawa została poddana kontroli instancyjnej.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podzielił ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ I instancji. Wynikało z tych ustaleń, że strona prowadziła w dniach kontroli działalność w lokalu w zakresie sprzedaży środków spożywczych gościom konsumującym potrawy i napoje na miejscu wbrew ograniczeniom wynikającym z powołanego wyżej rozporządzenia.

Dokonując oceny ustalonego stanu faktycznego organ wskazał, że ogłoszenie stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 obliguje przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej do przestrzegania zasad postępowania określonych ustawą o zapobieganiu i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. Zgodnie z art. 46 a i art. 46b pkt 2 i pkt 8 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: ustawa zapobiegawcza) ustawodawca dopuścił w okresie stanu epidemii wprowadzenie czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców, a także czasowe ograniczenie korzystania z lokali, upoważniając Radę Ministrów do regulowania w wydanym w tym celu rozporządzeniu ograniczeń, nakazów lub zakazów. W § 10 ust. 9 rozporządzenia określono, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos.

Następnie organ wskazał, że stan prawny obowiązujący w dacie orzekania uległ zmianie, zgodnie z rozporządzaniem Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.) w § 9 ust. 14 od 15 maja 2021 r. do 27 maja 2021 r. działalność, o której mowa powyżej jest dopuszczalna w ogródku gastronomicznym rozumianym jako wyznaczone miejsce do sezonowego użytkowania dla celów gastronomicznych, w których jest prowadzona ta działalność.

Organ zauważył, że stan prawny w dacie orzekania przez organ odwoławczy, nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tym samym nie jest więc korzystniejszy, co wzięte zostało pod rozwagę ze względu na postanowienia art. 189c K.p.a. nakazującego uwzględnienie zmiany stanu prawnego i stosowanie ustawy względniejszej dla strony.

Obowiązujące w dacie orzekania rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 512 ze zm.) nadal w § 9 ust. 14 utrzymuje do 27 maja 2021 r. ograniczenie działalności przedsiębiorców prowadzących działalność ujętą w PKD w podklasie 56.10.A i 56.30.Z. Dopuszczalne jest wyłącznie świadczenie usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów - w ogródku gastronomicznym rozumianym jako wyznaczone miejsce do sezonowego użytkowania dla celów gastronomicznych, w których jest prowadzona ta działalność, lub w ogródku gastronomicznym stacji paliw w przypadku stacji paliw płynnych.

Strona jest przedsiębiorcą prowadzącym na podstawie wpisu nr [...] do KRS działalność gospodarczą. Kody prowadzonej działalności według PKD obejmują m.in. podklasę 56.10.A, a zatem działalność restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych, związaną z konsumpcją i serwowaniem posiłków i napojów, która jest objęta wymienionymi wyżej rygorami.

Sankcje grożące za naruszenie obowiązujących w okresie epidemii zasad zachowania i postępowania określone zostały w ustawie zapobiegawczej. Zgodnie z art 48 a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, ten kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.

W ocenie organu odwoławczego działalność strony w dniach przeprowadzonych interwencji i kontroli podlega regulacji wskazanej w przepisie § 10 ust. 9 rozp. wykonawczego. Stronę obowiązywał wówczas, jak i obecnie (§ 9 ust. 14 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r.) bezwzględny zakaz prowadzenia działalności polegającej na umożliwieniu gościom spożywania żywności i napojów na miejscu wewnątrz restauracji. Strona naruszając zakaz spowodowała zagrożenie dla zdrowia a nawet życia ludzi i popełniła delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną. Z uwagi na wielokrotność naruszeń, liczbę osób potencjalnie narażonych na zakażenie wirusem organ uznał, że zasadnym jest wymierzenie kary w wysokości określonej art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy zapobiegawczej tj. 13 000 zł.

Organ wyjaśnił również, że wprowadzenie ograniczeń i zakazów odpowiadało normie wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem było uzasadnione dla ochrony zdrowia publicznego. Podobnie art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju (...) ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Podstawą nałożenia kary był przepis ustawy o zapobieganiu. W rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy jedynie doprecyzowywano ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Takie działania ustawodawcy były wręcz konieczne. Umożliwiały bowiem bieżące reagowanie na zmieniającą się sytuację epidemiczną, co byłoby znacznie utrudnione o ile nie niemożliwe w przypadku procedowania ustawowego z uwagi na czas trwania procesu legislacyjnego.

Organ wyjaśnił też, że przy wymiarze kary kierował się dyrektywami określonymi w art. 189d K.p.a.

W skardze do tut. Sądu strona zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o:

- stwierdzenie, że zaskarżona decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jest nieważna zgodnie z treścią art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., a następnie umorzenie postępowania;

względnie:

- uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji poprzedzającej organu I instancji, a następnie umorzenie postępowania;

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 22 w zw. z art. 233 Konstytucji poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;

- art. 92 § ust. 1 Konstytucji poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętych w PKD w podklasie 56.10 A) oraz związanych z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętych w PKD w podklasie 56.30 Z) na miejscu w lokalu, podczas gdy stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 46b pkt 2-12 ustawy zapobiegawczej;

- art. 48 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (dalej prawo przedsiębiorców) poprzez przeprowadzenie kontroli przez inspektorów Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej wszczęcia, podczas gdy obowiązek taki spoczywa na organie kontrolującym, a brak było przesłanek do odstąpienia od trybu przewidzianego we wspomnianym przepisie, w szczególności nie istniało bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego;

- art. 49 ust. 1 i ust. 7 prawa przedsiębiorców poprzez przeprowadzenie kontroli bez upoważnienia i niedoręczenie upoważnienia w terminie 3 dni od rozpoczęcia czynności kontrolnych, w sytuacji gdy organ kontrolujący przed przystąpieniem do czynności powinien okazać upoważnienie określające zakres przedmiotowy kontroli, ewentualnie doręczyć je w terminie 3 dni;

- art. 4 i 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez prowadzenie kontroli w ramach tzw. kontroli akcyjnej, która nie jest przewidziana w żadnym przywołanym przez Państwową Inspekcje Sanitarną przepisie;

- § 10 ust. 9 rozp. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że nieprawidłowością jest przebywanie osób i konsumowanie przez nich posiłku w lokalu użyteczności publicznej, podczas gdy brak jest ustawowych ograniczeń w swobodzie poruszania się i przebywania osób wdanym miejscu;

- art. 6, art. 7 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej z rozstrzygnięciem o charakterze represyjnym dla skarżącej i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej opierając podstawy wydanej decyzji o niekonstytucyjne regulacje co stoi w opozycji do zasady legalności organów administracji państwowej, zasady słusznego interesu obywatela a także zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwowych i ich kultury prawnej;

- art. 75 § 1 K.p.a. poprzez oparcie merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji na treści notatek policyjnych w sytuacji, gdy ustawa o Policji, jak również żadna inna odrębna ustawa nie zawiera wymaganej przez art. 51 ust. 5 Konstytucji RP ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie kary pieniężnej określonej w art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem decyzja została wydana na podstawie dowodu sprzecznego z prawem;

- art. 10 § 2 K.p,a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez uznanie, że okoliczności faktyczne zachodzące w przedmiotowej sprawie uzasadniają przekonanie, że ma ona charakter niecierpiący zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego w sytuacji, gdy wydanie przedmiotowej decyzji nie przyczyniło się do ochrony życia lub zdrowia ludzkiego a postępowanie administracyjne w sprawie winno być przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów należy wskazać, że Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca w skardze jako podstawę tego żądania wskazała art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Treść powołanego przepisu skarżąca powiązała z przesłanką stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było uznanie, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej. Niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia nie mógł jednak stwierdzić organ zobowiązany do stosowania prawa, a nie oceny jego zgodności z ustawą zasadniczą. Podstawa prawna do wydania decyzji istniała zatem w dacie orzekania przez organ. W konsekwencji nie można uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić wówczas, gdy to naruszenie jest widoczne bez głębszej analizy stanu prawnego, niejako na pierwszy rzut oka. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła, albowiem podważenie regulacji stanowiącej podstawę ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło dopiero po wnikliwej analizie poglądów doktryny i orzecznictwa w kwestii ograniczeń wolności gwarantowanych Konstytucją jak i analizie samej regulacji prawnej.

Z tych względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej. Skarga jednak doprowadziła do uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, z następujących przyczyn:

Za ugruntowany już w orzecznictwie należy uznać pogląd, że sąd administracyjny posiada kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym prawo sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, LEX nr 180233; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, LEX nr 1519163; wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2020 r., I SA/Łd 151/20, LEX nr 3025477, wyrok WSA w Łodzi z 6 października 2020 r., I SA/Łd 346/20, LEX nr 3068453).

Zakres sądowej kontroli ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, albowiem spór między stronami nie dotyczy ustaleń stanu faktycznego, te bowiem pozostają bezsporne, lecz koncentruje się na podstawie prawnej wymierzenia kary za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności w czasie stanu epidemii. By spór ten rozstrzygnąć należy jednak sięgnąć w pierwszej kolejności do podstaw ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i jego legalności. Istota skargi złożonej do Sądu sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że wydane rozporządzenie przekracza kompetencję ustawową, również i z tego powodu, że norma kompetencyjna pozostaje nieprecyzyjna.

Organ zaś stanął na stanowisku, że podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowi przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia.

Ocenie Sądu podlega decyzja wydana w oparciu o następujące przepisy prawa:

Zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl z kolei art. 46b pkt 2 i 8 ustawy o zapobieganiu, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia.

W § 10 pkt 9 wydanego na tej podstawie rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, wskazano, że do 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Nie ulega wątpliwości, że przytoczone wyżej przepisy stały się podstawą do ograniczenia prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Naruszenie tego ograniczenia zaś spotkało się z nałożeniem kary pieniężnej na podmiot prowadzący tę działalność.

Tymczasem w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Cytowany przepis wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). To zaś oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., P 11/98, LEX nr 39282; 28 czerwca 2000 r., K 34/99, LEX nr 41213; 20 lutego 2001 r., P 2/00, LEX nr 46370; 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, LEX nr 46872; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99, LEX nr 46867; wyrok WSA z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Wymaga podkreślenia, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona (wyroki WSA z: 14 stycznia 2021 r., III SA/Gl 420/20, LEX nr 3121496; 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Inaczej kwestię tę przedstawiając, niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000/1/3 , LEX nr 39282).

W konsekwencji przyjąć trzeba, że tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być regulowane treścią rozporządzenia. W niniejszej sprawie jednakże kwestie te zostały uregulowane treścią rozporządzenia, co nie może znaleźć akceptacji.

Należy podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.

Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej (tak WSA w Gliwicach w wyroku III SA/Gl 33/21).

W niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska organu co do tego, że podstawą nałożenia kary pieniężnej był przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia. Ustawa jakkolwiek określa wysokość kary, jednakże ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, którego naruszenie stanowi podstawę nałożenia kary zostało wprowadzone rozporządzeniem. To nie przepis ustawy, lecz rozporządzenia w ocenie Sądu stanowił podstawę ograniczenia przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej. Jeżeli jednak przepis rozporządzenia, z powołanych wyżej przyczyn, nie mógł stanowić podstawy ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, to nałożenie kary pieniężnej nie mogło się ostać.

Nie może ulegać wątpliwości, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Wytycznych do wydania rozporządzenia nie można odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawie o zapobieganiu. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (tak: WSA w wyroku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, publ: CBOSA).

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji.

Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi dotyczące zgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia ograniczających wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por.: uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Przyczyna bezprzedmiotowości postępowania w postaci braku prawidłowej podstawy materialnoprawnej do nałożenia kary administracyjnej, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości.

W związku z umorzeniem postępowania nie zachodziła konieczność odnoszenia się do pozostałych zarzutów złożonej skargi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] zł oraz koszty zastępstwa w kwocie [...] zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).