Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 332/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 6, art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie sędzia NSA Julia Szczygielska, asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. J. L. na bezczynność Rady Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Rady Gminy Z. do udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza, że Rada Gminy Z. dopuściła się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżącego M. J. L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 25 września 2017 r. J. L. (dalej powoływany jako wnioskodawca, skarżący) złożył w Urzędzie Gminy Z. adresowany do Rady Gminy Z. wniosek o udostępnienie informacji publicznej (w formie kopii lub skanów) dokumentów w postaci:

1) sporządzonego zgodnie z dyspozycją § 48 pkt 1 i 3 Statutu Gminy Z. (dalej powoływanego jako statut) protokołu z kontroli [...] wraz z wszystkimi załącznikami i wyjaśnieniami kierownika jednostki kontrolowanej złożonymi na podstawie § 49 pkt 4 Statutu;

2) uchwały Komisji Rewizyjnej zatwierdzającą - zgodnie z § 49 pkt 2 Statutu - protokół z kontroli wymieniony w pkt 1 wniosku oraz podanie terminów (pieczęć z datą pewną na dokumencie) przekazania tego protokołu przez Komisję Rewizyjną Przewodniczącemu Rady Gminy, Wójtowi oraz kierownikowi jednostki kontrolowanej;

3) sporządzonego zgodnie z dyspozycją § 48 pkt 1 i 3 Statutu protokołu z kontroli gospodarowania środkami publicznymi przez organ wykonawczy pod względem celowości, terminowości, oszczędności w świetle zamówień publicznych, zapytań ofertowych do 30.000 euro za 2015 r. wraz z wszystkimi załącznikami i wyjaśnieniami kierownika jednostki kontrolowanej złożone na podstawie § 49 pkt 4 Statutu;

4) uchwałę Komisji Rewizyjnej zatwierdzającą - zgodnie z § 49 pkt 2 Statutu - protokół z kontroli wymieniony w pkt 3 wniosku oraz podanie terminów (pieczęć z datą pewną na dokumencie) przekazania tego protokołu przez Komisję Rewizyjną Przewodniczącemu Rady Gminy, Wójtowi oraz kierownikowi jednostki kontrolowanej.

We wniosku jego autor wskazał, że Komisja Rewizyjna przyjęła już sprawozdania z w/w kontroli, które zostaną przedstawione Radzie Gminy na [...] sesji w dniu 28 września 2017 r. Powyższe dowodzi, że wszystkie czynności materialno-prawne w/w kontroli zostały ukończone, co wyłącza ograniczenia wynikające z § 43 Statutu.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Przewodniczący Rady Gminy Z. poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 12 października 2017 r. (doręczonym w dniu 17 października 2017 r.) o przekazaniu wniosku do załatwienia Przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy kontroli przeprowadzonych przez Komisję.

W piśmie złożonym w Urzędzie Gminy w dniu 13 października 2017 r. M. L., powołując się na przepis art. 37 § 1 k.p.a. złożył ponaglenie na a bezczynność organu uchwałodawczego Gminy Z. Powyższe pismo zostało przekazane do SKO we W.

W dniu 20 października 2017 r. M. L. złożył za pośrednictwem Urzędu Gminy Z. skargę do tut. Sądu na bezczynność organu stanowiącego Gmin Z. w zakresie realizacji jego wniosku z dnia 25 września 2017 r. W skardze jej autor zażądał uznania, ze Rada Gminy dopuściła się bezczynności w załatwieniu sprawy, stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, obciążenie organu, którego działanie objęte jest przedmiotem skargi kosztami postępowania sądowego. Skarżący wskazał, że w odpowiedzi jego na wniosek z dnia 25 września 2017 r. otrzymał w dniu 17 pismo 2017 r. pismo (nadane w dniu 13 października 2017 r., a więc już po terminie wyznaczonym przez art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), w którym przewodniczący Rady Gminy Z. poinformował skarżącego o przekazaniu wniosku do załatwienia przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej. W piśmie tym organ zobowiązany nie wskazał powodów opóźnienia oraz terminu w jakim udostępni żądaną informację. Podał również, że termin na odpowiedź w trybie ponaglenia wynosi 7 dni i nie podlega przedłużeniu.

W odpowiedzi na wniosek z dnia 25 września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, pismem z dnia 24 października 2017 r. (odebranym w UP w dniu 30 października 2017 r.) Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Z. przekazał J. L.:

1) protokół kontroli Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Z. z kontroli [...] z dnia 25 marca 2015.r.;

2) pismo Wójta Gminy Z. z dnia 30 marca 3015 r. nr [...] r. w sprawie odmowy podpisania protokołu kontroli z dnia 25.03.2015 r.;

3) dokument z dnia 9 kwietnia 2015 r. dotyczący zmiany protokołu kontroli Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Z. z kontroli [...] z dnia 25 marca 2015 r.;

4) pismo Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia 19 czerwca 2017 r. wraz z pismem z Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. z dnia 19 czerwca 2015 r. nr [...];

5) protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 29 czerwca 2017 r.;

6) protokół z posiedzenia odbytego w dniu 20 lipca 2017 r. Zespołu Kontrolnego Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Z. do przeprowadzenia kontroli [...] zorganizowanego w roku 2014;

7) protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 20 września 2017 r.

W zakresie przeprowadzonej kontroli Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Z. gospodarowania środkami publicznymi przez organ wykonawczy pod względem celowości, terminowości, oszczędności w świetle zamówień publicznych, zapytań ofertowych do 30 tys. euro za rok 2015 przekazano wnioskodawcy:

1) protokół kontroli z dnia 17.11.2016 r. wraz z 10-ciom załącznikami;

2) protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 29 czerwca 2017 roku (jak w pkt 5 powyżej).

Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że w zakresie objętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 września 2017 r. organ nie dysponuje innymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną poza przekazanymi niniejszym pismem.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Z. wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 25 września 2017 r. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej pismem z dnia 24 października 2017 r. przekazał wnioskowaną informację poprzez udostępnienie kopi posiadanej przez organ dokumentacji związanej z przedmiotem żądania. Tym samym, skoro po wniesieniu skargi na bezczynność organ dokonał czynności, której dotyczy skarga, zasadnym jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, to jest na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W piśmie przygotowawczym z dnia 20 listopada 2017 r. skarżący podniósł, że wbrew tezom wyartykułowanym w odpowiedzi na skargę, organ zobowiązany - Rada Gminy Z. nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 września 2017 r., organ zobowiązany nie poinformował też skarżącego o fakcie niedysponowanie żądanymi informacjami Wskazał, że jedynym pismem otrzymanym od organu zobowiązanego - Rady Gminy Z. była informacja z dnia 12 października 2017 r. o przekazaniu wniosku do załatwienia Przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej. Wyjaśnił również, że po złożeniu w dniu 20 października 2017 r. skargi otrzymał wraz z załącznikami, datowane na dzień 24 października 2017 r. pismo podpisane przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Z. radnego S. D.

Odnosząc się do tego pisma i stanowiska tam zawartego, skarżący wskazał, że kierując do Rady Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powołał się na regulacje Statutu Gminy Z., które określają tryb przeprowadzania przez Komisję Rewizyjną kontroli. W jego przekonaniu, otrzymanie informacji od Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, w świetle § 49 pkt 3 Statutu w brzmieniu : Zatwierdzony protokół kontroli przewodniczący Komisji Rewizyjnej przekazuje w ciągu 3 dni Przewodniczącemu Rady Gminy, Wójtowi i kierownikowi jednostki kontrolowanej, nie pozwala na wnioskowanie, czy protokół z kontroli, po pierwsze został zatwierdzony w trybie § 49 pkt 2 Statutu, a po drugie czy został przekazany podmiotom wymienionym w § 49 pkt 3 Statutu, czy też nie został przez Komisję Rewizyjną uchwalony. Ponadto skarżący podniósł, że odpowiedź udzielona przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej nie pozwala na nadaniu temu pismu rangi odpowiedzi udzielonej przez zobowiązany organ. Na poparcie stawianej tezy skarżący przywoła poglądy judykatury. Z przedstawionych względów skarżący podtrzymał skargę.

W odpowiedzi na pismo z dnia 20 listopada 2017 r., powołując się na pełnomocnictwo udzielone przez Wójta Gminy Z., pełnomocnik w osobie radcy prawnego w piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko w zakresie udostępnienia skarżącemu wszystkich interesujących go i istniejących dokumentów, a ponadto został poinformowany, że brak jest innych dokumentów stanowiących informację publiczną żądaną przez skarżącego. W szczególności brak jest dokumentów opatrzonych "pieczęcią z datą pewną", potwierdzającą przekazanie tych dokumentów Przewodniczącemu Rady Gminy Z. Co za tym idzie, skarga jest bezzasadna, ponieważ żądanie skarżącego zostało zrealizowane w takim zakresie, jak było to możliwe. Wniesiona skarga na bezczynność nie zmierza więc do ochrony interesów Skarżącego i nie zasługuje na uwzględnienie. Do pisma dołączony został Statut Gminny Z.

W odpowiedzi na treść pisma pełnomocnika organu, skarżący przy piśmie z dnia 18 stycznia 2018 r. zwrócił uwagę na przekazanie do akt sprawy nieobowiązującej wersji Statutu. Podtrzymując natomiast dotychczasowe stanowisko i argumenty wyartykułowane je jego poparcie, skarżący wskazał, że organ zobowiązany - Rada Gminy Z. - do dnia dzisiejszego nie udzieliła odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 września 2017 r., organ zobowiązany nie poinformował też skarżącego o fakcie niedysponowanie żądanymi informacjami. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 396/08, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1456/07), skarżącego podkreślił niedopuszczalność przekazywania przez przewodniczącego kompetencji do reprezentowania rady na zewnątrz na rzecz innego pełnomocnika będącego radnym. Z tego też powodu otrzymane przez skarżącego pismo z dnia 24 października 2017 r. podpisane przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej - radnego S. D. w żaden sposób nie może być uznane za odpowiedź organu zobowiązanego. Skarżący wskazał, że w obecnym stanie sprawy nie ma pewności co do stanu wiedzy i posiadania organu w zakresie wnioskowanym. Informacja wydana przez jednego z radnych, nawet w sytuacji gdy nadawca pisma z dnia 24 października 2017 r. jest Przewodniczącym Komisji Rewizyjnej nie zapewnia skarżącemu poczucia wagi tego dokumentu jak też poddaje w wątpliwość odpowiedzialność organu zobowiązanego za jego treść. Zaistniała sytuacja podważa zaufanie skarżącego do organów samorządu terytorialnego, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę stanowiącą, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W kwestii pisma skarżącego z dnia 12 października 2017 r. (ponaglenia), a więc wyczerpania środka zaskarżenia jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zasadne będzie poczynienie następujących uwag. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935). Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.) jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a., co oznacza zbędność (z punktu widzenia możliwości rozpoznania przez sąd niniejszej skargi), wnoszenia przez skarżącego ponaglenia z dnia 12 października 2017 r.

Dalej wskazać należy, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do działania komisji rady gminy stanowią informację publiczną.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony w dniu 25.09.2017 r., natomiast skarga na bezczynność została wniesiona 20.10.2017 r. Skoro Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Z. nadał do skarżącego w dniu 25.10.2017 r. pismo wraz załącznikami, wskazując w nim, że jest ono odpowiedzią na wniosek z dnia 25.09.2017 r., należy stwierdzić, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Skarżący w późniejszych pismach procesowych nie kwestionuje faktu otrzymania tego pisma oraz dołączonych do niego dokumentów. Spór w sprawie koncentruje się natomiast na dwóch kwestiach. Pierwszej, dotyczącej podmiotu udzielającego odpowiedzi skarżącemu na jego wniosek. Według skarżącego, osobą która powinna udzielić takiej odpowiedzi jest Przewodniczący Rady Gmina Z. Taką osobą nie jest natomiast Przewodniczący Komisji Rewizyjnej. W konsekwencji tego stanowiska jest twierdzenie, że zobowiązany organ – Rada Gminy Z. – nie udzieliła do chwili obecnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25.09.2017 r., a także że organ zobowiązany nie poinformował skarżącego o fakcie niedysponowania żądanymi informacjami. Po drugie, w ocenie skarżącego otrzymanie od Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej dokumenty nie spełniają wymogów opisanych w Statucie Gminy Z.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, przyjdzie zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1695/13 wskazał, że zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, zgodnie z którym przewodniczący rady gminy był traktowany jako podmiot uprawniony do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 665/12 i z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 52/11 dostępne w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe orzeczenia (podobnie jak przywołane przez skarżącego w pismach przygotowawczych) zapadły jednak przed podjęciem uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 odnośnie reprezentacji gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy. Sąd ten podkreślił że w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej uchwała wprost nie ma zastosowania, gdyż przedmiot sprawy jest inny, ale nie można pomijać argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu dotyczącej reprezentacji gminy i sposobu jej działania. Podkreślił, że przewodniczący rady gminy ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe. Zgodnie z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publicznej i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Zatem właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będzie odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie właściwy organ gminy. Natomiast właściwym organem do reprezentowania gminy jest co do zasady wójt, a w szczególnych sytuacjach rada gminy reprezentowana jest w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Te szczególne sytuacje zachodzą wtedy, gdy istnieje konflikt interesów prawnych rady i wójta. Wówczas gdy taka sytuacja nie zachodzi, organem właściwym do załatwienia sprawy, zgodnie z ogólnymi zasadami reprezentacji, będzie wójt.

Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącego, Przewodniczący Rady Gminy Z. – wobec enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 2 u.d.i.p. – nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Przewodniczący, w sytuacji gdyby uznał, że nie może udostępnić wnioskowanej informacji, nie mógł załatwić wniosku w ramach swoich kompetencji przewidzianych przepisami prawa, tj. art. 19 ww ustawy, natomiast powinien go przekazać organowi właściwemu to jest wójtowi gminy. Wobec tego, że przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Gminy Z., a jak wynika z pisma z dnia 20.12.2017 r. (k. 15-16 akt sądowych), w niniejszej sprawie Wójt Gminy Z. reprezentuje Radę (ustanawiając pełnomocnika procesowego), należało uznać za bezzasadny podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczące tego, że organ zobowiązany – Rada Gminy Z. – nie udzieliła odpowiedzi na jego wniosek z dnia 25.10.2017 r., o czym miałby świadczyć fakt przekazania skarżącemu żądanych informacji przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. Co więcej, w wyrażonym w piśmie z dnia 20.12.2017 r. stanowisku, Wójt podtrzymał prezentowany dotychczas w sprawie pogląd w zakresie zrealizowania żądania skarżącego w takim zakresie, w którym było to możliwe. W tym też zakresie Sąd rozpoznając skargę na bezczynność, nie kontroluje prawidłowości działań organu co do udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących braku możliwości zweryfikowania tego, czy otrzymane protokoły z kontroli zostały zatwierdzone w trybie § 49 ust. 2 Statutu i czy zostały przekazane podmiotom wymienionym w § 49 ust. 3 Statutu, a także braku opatrzenia dokumentów "pieczęcią z datą pewną na dokumencie", należy zauważyć, że w sprawach dotyczących skarg na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rolą sądu jest wyłącznie ocena konkretnego dokumentu pod kątem spełniania przezeń wymogów informacji publicznej. Przedmiotem kontroli nie jest natomiast sprawdzenie czy udostępniony dokument został sporządzony zgodnie z przewidzianą dla niego procedurą. Skarżący nie może zatem oczekiwać zbadania przez sądu tego, czy przekazane jemu dokumenty, a zwłaszcza tryb ich podejmowania, odpowiada przepisom praw (Statutowi Gminy Z.). Tym samym bez znaczenia pozostaje również fakt przekazania do akt sprawy Statutu Gminy Z. w wersji nieobowiązującej.

Stwierdzić zatem należało, że w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I. wyroku).

Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia skarżącemu danych publicznych, o które zawnioskował, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę, że odpowiedź na wniosek z dnia 25 września 2017 r. została udzielona w dniu 25 października 2017 r., stwierdzić należy, iż organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie wynikała z lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków, a była wynikiem niedociągnięć organizacyjnych w działaniu urzędu gminy. Skarżącemu udzielono niezwłocznie, po otrzymaniu skargi na bezczynność, odpowiedzi na wniosek wraz z dokumentami. Stąd Sąd orzekł jak w pkt II i III wyroku.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.