Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1004/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: at. 77 § 1 i 80 , art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 2, art 21 ust 1, art 26
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 9 ust 2 pkt 2, ust 4 i 5, § 12 ust 1 pkt 1, at § 47 ust 3
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art 152, 134 §1, 141 § 4, art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2221/10 w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2221/10 oddalił skargę W. L. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Pismem z dnia 27 grudnia 2003 r. W. L. wystąpił do Głównego Geodety Kraju żądając wszczęcia postępowania wyjaśniającego i zmiany zapisów w rejestrze gruntów przywracającej prawidłowy stan prawny i faktyczny nabytej przez niego nieruchomości, położonej w Częstochowie przy ul. [...].

Wnioskodawca stwierdził, że na mocy aktu notarialnego z dnia 1 lutego 1946 r., nr rep. 211/46 M. vel M. J. stała się właścicielką zabudowanej nieruchomości, położonej w Częstochowie przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej Kw. nr 1322/II rep. hip.

Decyzją z dnia [...] października 1974 r. Prezydent Miasta Częstochowy wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 4672 m2 położoną w Częstochowie przy ul. [...] oznaczoną na mapie geodezyjnej z dnia 10 kwietnia 1974 r. nr [...] jako działka nr [...], zapisana w Państwowym Biurze Notarialnym Kw. nr 1322/II/rep. hip. będąca własnością M. J.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1975 r., nr [...]Urząd Miejski w Częstochowie ustalił odszkodowanie za wywłaszczony grunt o powierzchni 4672 m2, która to decyzja następnie została uchylona, zaś postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zostało umorzone, gdyż wysokość odszkodowania ustalono na podstawie umowy cywilnoprawnej.

W wyniku starań M. vel M. J. o odzyskanie nieruchomości, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa decyzją z dnia [...] września 1999 r., nr [...]uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 1999 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 23 października 1974 r. W decyzji tej wskazano, iż działka o nr ew. [...] położona jest w Częstochowie przy ul. [...] i ma powierzchnię 4672 m2.

Następnie wnioskodawca wskazał, że w różnych pismach urzędowych i decyzjach wskazywano, iż powierzchnia działki o nr ew. [...] położonej w Częstochowie przy ul. [...] wynosi 4672 m2.

W dniu [...] maja 2001 r. Prezydent Miasta Częstochowy wydał decyzję , nr [...]umarzającą postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w Częstochowie przy ul. [...]oznaczonej na mapie geodezyjnej nr [...] jako działka o nr ew. [...] wynosi 4672 m2 dopisując jednak, że obecnie działka o nr ew. [...]ma powierzchnię 4171 m2.

Wnioskodawca wskazał również, że sporządzone zostało tłumaczenie dokonanych w języku rosyjskim wpisów zawartych w księdze wieczystej Kw. nr 1322/II rep. hip. w której w punkcie I widniał zapis, że działka ma powierzchnię 839,12 sążni kwadratowych, w punkcie wpisano powierzchnię II 214,68 sążni kwadratowych, a w punkcie powierzchnię III 220 łokci kwadratowych co, zdaniem wnioskodawcy oznacza, że działka miała łączną powierzchnię 1074,8 sążni kwadratowych i 220 łokci kwadratowych, co daje wartość 5003,7788 m2.

M. vel M. J. uzyskała odpis z księgi wieczystej Kw. nr 1322/II rep. hip. opisujący treść zapisów w dziale I w punktach I, II, i III, z którego wynika, że przyjmując dzisiejsze jednostki miary działka ma powierzchnię 5003,7788 m2.

Wnioskodawca stwierdził, że zamiarem M. vel M. J. było przeniesienie na jego rzecz całej nieruchomości opisanej w księdze wieczystej Kw. nr 1322/II rep. hip. Opis i mapa nieruchomości wydana przez Prezydenta Miasta Częstochowy w dniu 25 lipca 2001 r. zawiera stwierdzenie, że działka o nr [...] odpowiada nieruchomości o powierzchni 839,12 sążni, co stanowi 3820 m2, opisanej pod pozycją I w dziale I rep. hip. 1322/II, zaś różnica powierzchni powstała w wyniku analitycznego obliczenia powierzchni w operacie nr 10202. Nadto na mapie zawarto stwierdzenie, że dane zawarte w tabeli są zgodne z nakładką numeryczną dla sekcji mapy zasadniczej 511.423.20024 – operat nr 10616.

Zdaniem wnioskodawcy dokonano pomiaru nieruchomości i wpisu do rejestru gruntów, uwzględniając tylko część jej powierzchni, zawartej w księdze wieczystej Kw. 1322/II rep. hip. Uwzględniono tylko punkt I działu I-go księgi, mówiący o 839,12 sążniach, pomijając pozostałe punkty księgi wieczystej, to jest II, w którym mowa jest o powierzchni 214,68 sążni kwadratowych oraz IIII, w którym mowa jest o 222 łokciach kwadratowych.

W ocenie wnioskodawcy doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż bez prawidłowych podstaw dokonano podziału nieruchomości położonej w samym centrum Częstochowy, dokonując jej błędnych pomiarów i wpisów w rejestrze gruntów. Zmieniono tym samym jej powierzchnię o 833 m2 w porównaniu z powierzchnią wskazaną w księdze wieczystej Kw. nr 1322/II rep. hip. oraz o powierzchnię 501 m2 w porównaniu do wcześniejszych wpisów zawartych w rejestrze gruntów.

Przytaczając wymienione wyżej argumenty W. L. wniósł o wdrożenie postępowania wyjaśniającego, przywracającego prawidłowy stan prawny i faktyczny w odniesieniu do należącej do niego nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...]Prezydent Miasta Częstochowy stwierdził, że wpisy dokonane w rejestrze gruntów dotyczące działki o nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...]stanowiącej własność W. L. są prawidłowe, bowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w ewidencji gruntów dokonywano zmian na podstawie dokumentów, które zgodnie z przepisami mogły stanowić podstawę wprowadzenia zmian.

W 1974 r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy o wywłaszczeniu nr GK-I-50/323/74 przeniesiono własność nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] o pow. 0,4672 ha na rzecz Skarbu Państwa.

W 1994 r. dokonano ustalenia granic i pomiaru działki nr [...] o pow. 0,4672 ha, w wyniku którego zmieniono numer i powierzchnię działki na nr [...]o pow. 0,4171 ha.

W kwietniu 2001 r. na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr GN.5.3-0-268/99 stwierdzającej nieważność ww. decyzji wywłaszczeniowej przywrócono własność nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej wówczas w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o pow. 0,4171 ha na rzecz M. J.

W lipcu 2001 r. sporządzono wyrys "Opis i mapa" do celów wieczysto-księgowych, L.dz. ew. wyrysów 763/01, zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów.

W sierpniu 2001 r. zgodnie z treścią aktu not. Rep. A nr 5300/01 przeniesiono własność działki nr [...] o pow. 0,4171 ha na rzecz W. L.

W lutym 2002 r. uzupełniono zapisy w rejestrze ewidencji gruntów numerem księgi wieczystej Kw nr 110580 założonej dla nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4171 ha na podstawie zawiadomienia Sądu Rejonowego w Częstochowie sygn. IX Kw 11451/01.

Zmiany w ewidencji gruntów zostały wykonane prawidłowo w oparciu o ww. dokumenty, a zapisy w niej ujawnione są zgodne z treścią Działu I i II księgi wieczystej Kw nr 110580.

Prezydent Miasta Częstochowy stwierdził również, że odmienną kwestią, nierozpatrywaną w prowadzonym przez niego postępowaniu, są roszczenia wynikające z zapisów zawartych w zamkniętej już księdze wieczystej Kw 1322/11 rep. hip. Postępowanie wyjaśniające mogło ograniczyć się wyłącznie do takich czynności, które pozwalają na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Weryfikacja danych zawartych w ewidencji, wynikająca z analizy danych hipotecznych, może natomiast nastąpić po dostarczeniu do Urzędu niezbędnych do tego dokumentów, sporządzonych przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego.

Prezydent Miasta Częstochowy stwierdził nadto, że W. L. nie dostarczył żadnych dokumentów geodezyjnych, kartograficznych lub innych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy lub mogących stanowić podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

Postanowieniem z dnia 20 września 2004 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że odwołanie W. L. wniesione zostało po terminie.

Pismem z dnia 8 października 2009 r. W. L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...].

W piśmie tym W. L. opisał korespondencję prowadzoną z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz Głównym Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Jego zdaniem, dotychczasowe ustalenia potwierdzają zasadność wniosku dotyczącego zmiany wpisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej wchodzącej w skład zabudowanej nieruchomości położonej w Częstochowie przy ul. [...], co m.in. potwierdzają kolejne materiały uzyskane przez niego z Archiwum Państwowego w Częstochowie, tj. mapa załączona do aktu notarialnego z dnia 11/24 września 1899 r., nr 2014; mapa załączona do aktu notarialnego z dnia 16/29 maja 1901 r., nr 1414; z dnia 4/17 września 1901 r., nr 2659 oraz mapka załączona do aktu notarialnego z dnia 12/25 września 1902 r., nr 2481.

Uzupełniając powyższe pismo W. L. stwierdził, że w operacie ewidencji gruntów i budynków powinna być wprowadzona zmiana w zakresie granic i powierzchni jego działki na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów. Z kolei w pismach z dnia 15 lutego 2010 r. i 12 marca 2010 r. wnioskodawca domagał się podjęcia działań mających na celu ustalenie granic i powierzchni jego nieruchomości zgodnie ze stanem ujawnionym w zamkniętej Księdze Wieczystej nr 1322/II rep. hip. Zdaniem wnioskodawcy Prezydent Miasta Częstochowy wydając decyzję z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...]nie wziął w ogóle pod uwagę stanu prawnego określonego w zamkniętej księdze wieczystej, a to wskazuje, że dane ewidencyjne dotyczące jego nieruchomości są nieprawdziwe. Organ administracji w prowadzonym postępowaniu powinien wyjaśnić i ustalić stan prawny jego nieruchomości oraz jej granice w sposób odpowiadający wpisom w zamkniętej księdze wieczystej rep. hip. 1322/II.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...].

Organ podał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych i może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy decyzja lub jej część jest dotknięta w sposób niebudzący wątpliwości jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu nieważnościowym organ jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Oceniając w tych granicach weryfikowaną decyzję Wojewódzki Inspektor uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy została wydana przez organ właściwy, posiadający stosowne kompetencje określone w podstawie prawnej decyzji. Charakter deklaratoryjno-techniczny operatu ewidencyjnego sprawia, że zmian danych ewidencyjnych dokonuje się wyłącznie w oparciu o dokumenty uzasadniające te zmiany. Organ administracji w postępowaniu o zmianę danych nie może samodzielnie ustalać i rozstrzygać o uprawnieniach do gruntu, o zasięgu prawa własności, czy też o prawidłowości tytułów prawnych, będących podstawą wpisu.

Dokumenty stanowiące podstawę zmian zostały wyszczególnione w § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) zw. dalej rozporządzeniem z 2001 r. i są to: prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne wydane w innych trybach i akty normatywne, a także opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian. Dane dot. praw do nieruchomości osób i jednostek organizacyjnych wprowadza się na podstawie § 12 rozporządzenia. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązek dostarczenia organowi stosownych dokumentów w celu wprowadzenia żądanych zmian spoczywa na wnioskodawcy. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest jedynie poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Z kolei na organie administracji prowadzącym ewidencję gruntów i budynków spoczywa obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności i zgodności z dokumentami i danymi źródłowymi, wynikający z powołanego w podstawie prawnej § 44 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r.

Organ nadzoru stwierdził, że z uzasadnienia będącej przedmiotem oceny decyzji wynika, iż obecnie nieruchomość przy ul. [...] oznaczona jest jako działka nr [...] o powierzchni 0,4171 ha. Dane dotyczące oznaczenia tej nieruchomości wynikają z dokumentacji technicznej znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w postaci operatu nr 10202. W operacie tym znajdują się dane analityczne określające współrzędne punktów granicznych i obliczone na ich podstawie powierzchnie. Z kolei dane obrazujące stan prawny nieruchomości wynikają z aktu notarialnego rep. A nr 5300/01 z dnia 9 sierpnia 2001 r. przenoszącego na rzecz W. L. własność działki nr [...] o powierzchni 0,4171 ha położonej w Częstochowie przy ul. [...] w zamian za dożywocie na rzecz M. J., a także wpisu w księdze wieczystej nr Kw 110580, w której widnieje przedmiotowa nieruchomość, jako działka nr [...] o pow. 0.4171 ha. Organ I instancji wyjaśnił, że weryfikacja i zmiana danych zawartych w ewidencji, wynikająca z analizy danych hipotecznych może nastąpić po dostarczeniu przez wnioskodawcę stosownych dokumentów sporządzonych przez uprawnioną do tego jednostkę wykonawstwa geodezyjnego i kartograficznego. Organ wezwał też wnioskodawcę do przedłożenia takich dokumentów, jednak nie zostały one dostarczone.

Przekazana przez wnioskodawcę kserokopia dokumentu w języku rosyjskim nie mogła być w ogóle brana pod uwagę przez organ prowadzący ewidencję. Odwołujący się nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zasadność jego zarzutów dotyczących nieprawidłowości danych ewidencyjnych dla przedmiotowej nieruchomości, które uzasadniałyby dokonanie zmiany. Prezydent Miasta Częstochowy stwierdził zatem, iż wpisy w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] są prawidłowe, a w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. wskazał, iż wnioskodawca nie dołączył żadnych dokumentów mogących stanowić podstawę zmiany. W zaistniałej sytuacji stwierdzenie prawidłowości wpisów w ewidencji zgodnie z tytułem własności W. L. oraz z wpisem w księdze wieczystej, jest de facto decyzją o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym zgodnie z żądaniem skarżącego, tj. przywracających prawidłowy stan prawny i faktyczny nieruchomości położonej przy ul. [...] w Częstochowie.

Także przedłożone w niniejszym postępowaniu przez W. L. dokumenty nie potwierdzają nieprawidłowości co do powierzchni działki nr [...] wykazanej w ewidencji. Nie spełniają one także wymogów § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Są nimi bowiem dokumenty sporządzone przed założeniem ewidencji gruntów i budynków, które nie zawierają żadnych informacji o działce oznaczonej w ewidencji nr [...] o powierzchni 0.4171 ha, jedynie informują o bliżej nieokreślonej nieruchomości nabytej przez inne osoby, której dane liczbowe podane są w innych jednostkach miary, niż obecnie obowiązujące w ewidencji gruntów i budynków.

Na ich podstawie żaden organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może dokonać jakiejkolwiek zmiany, bowiem nie są one jednoznaczne i jako takie nie dokumentują żadnych zmian wprowadzanych do operatu ewidencyjnego.

Dokumenty te mogą posłużyć stronie ewentualnie w dochodzeniu swoich roszczeń jedynie przed sądem powszechnym. Dopiero prawomocne orzeczenie sądowe w tej kwestii będzie mogło stanowić podstawę zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ nadzoru stwierdził nadto, że Prezydent Miasta Częstochowy, prowadząc postępowanie wyjaśniające w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. mógł ustalić zasadność aktualizacji operatu ewidencyjnego wobec zarzutów i żądań zgłoszonych przez skarżącego. Ze względu na brak jakichkolwiek dokumentów ze strony wnioskodawcy organ I instancji mógł odnieść się jedynie do prawidłowości wpisów w ewidencji na podstawie posiadanych dokumentów i materiałów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W tym zakresie bowiem był uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i stwierdzenia ich prawidłowości lub dokonania aktualizacji wpisów, o ile byłyby one odmienne od danych wynikających z badanych materiałów i dokumentów. Do takiego działania organu uprawniał Prezydenta Miasta Częstochowy § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 marca 2001 r.

Prezydent Miasta Częstochowy, odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, że dane ujawnione w ewidencji nie są prawidłowe, w uzasadnieniu decyzji wskazał, jakie dokumenty były podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków oraz wykazał zgodność wpisów z tymi dokumentami. Ujawniony w ewidencji stan prawny nieruchomości odpowiada wpisom w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki. Sformułowanie przyjęte w orzeczeniu – tj. stwierdzenie prawidłowości danych ewidencyjnych – zamiast odmowy wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji, nie stanowi o rażącym naruszeniu obowiązujących przepisów prawa proceduralnego, ani materialnego. Niewątpliwie przedmiotową decyzją Prezydent Miasta Częstochowy potwierdził prawidłowość danych w ewidencji na podstawie dostępnych dla organu dokumentów i materiałów. Skutkiem prawnym tej decyzji jest odmowa dokonania zmian w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. W zaistniałych okolicznościach, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, nie można więc stwierdzić, że orzeczenie to narusza przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. L. , podnosząc zarzut dokonania błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu odwołania odwołujący się powtórzył wszystkie przytaczane dotąd przez siebie argumenty, które jego zdaniem, mają wskazywać na to, iż wpis w ewidencji gruntów dotyczący jego działki jest błędny. Zdaniem odwołującego się bezpodstawnie nie uwzględniono przedstawionych przez niego dokumentów i nie sprawdzono prawidłowości wpisów dokonanych w ewidencji.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Śląskiego, podzielając zawarte w niej stanowisko.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. L. , podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przede wszystkim zauważył, że zarówno z treści skargi jak i z innych pism skarżącego nie wynika, jaki przepis prawa materialnego lub procesowego został w sposób rażący naruszony przez Prezydenta Miasta Częstochowy w wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Wielostronicowe pisma skarżącego zawierają szereg różnego rodzaju informacji, które nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarga licząca 11 stron zawiera argumentację sprowadzającą się do zaprezentowania przez skarżącego poglądu, że w ewidencji gruntów wpisano niewłaściwą powierzchnię należącej do niego działki o nr ew. [...]. W ewidencji figuruje bowiem powierzchnia 4171 m2 a tymczasem, jego zdaniem, powinna być to powierzchnia 5003,7788 m2. Skarżący przytacza w pismach procesowych oraz skardze szereg różnego rodzaju decyzji organów administracji oraz pism tychże organów, z których wynika, że organy te stwierdzały, że działka o nr ew. [...] ma powierzchnię 4672 m2. Przytacza też treść zapisów zawartych w księdze wieczystej Kw. nr 1322/II rep. hip., z których wynikać ma, że działka miała powierzchnię 5003,7788 m2. Po przytoczeniu tych okoliczności skarżący żądał od organów administracji podjęcia czynności w celu usunięcia, jego zdaniem, nieprawidłowego wpisu w ewidencji gruntów. Nie wiadomo jednak przy tym, jakiego rodzaju działań skarżący oczekuje od organów administracji.

W piśmie z dnia 27 grudnia 2003 r. skarżący nie stwierdził jednoznacznie, że kwestionuje przebieg granic działki o nr ew. [...]. Stwierdził jedynie enigmatycznie, że dokonano pomiaru nieruchomości i wpisu do rejestru gruntów, uwzględniając tylko część jej powierzchni oraz, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż bez prawidłowych podstaw dokonano podziału nieruchomości położonej w samym centrum Częstochowy, dokonując jej błędnych pomiarów i wpisów w rejestrze gruntów.

Odnosząc się do argumentów skarżącego Sąd stwierdził, że jeśli skarżący uważa, iż granice działki są wyznaczone prawidłowo, a błędnie ustalono jej powierzchnię, to winien przedstawić organowi administracji dokumenty geodezyjne, z których wynikać będzie, że działka w aktualnych granicach ma większą powierzchnię. Sąd uznał, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uzasadnieniu decyzji szczegółowo tę kwestię wyjaśnił.

Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko, iż zmiana istniejących w ewidencji gruntów zapisów może nastąpić wyłącznie poprzez przedstawienie nowych dokumentów, z których wynika, że powierzchnia działki jest inna niż ta, która wynika z dokumentów, na podstawie których wpis w ewidencji został dokonany. Skarżący takich dokumentów nie przedstawił, a jak trafnie wskazał organ administracji obowiązek dostarczenia takich dokumentów ciąży na osobie, która domaga się zmiany zapisów zawartych w ewidencji gruntów (art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.).

Podstawą zmiany wpisu w ewidencji nie mogą być dokumenty wcześniejsze, na które powołuje się skarżący. Ewidencja gruntów podlega bowiem aktualizacji, co wyklucza wykorzystanie w tym celu dokumentacji wcześniejszej, od tej która była podstawą ostatniego wpisu. Nie można przywracać starych wpisów, które nie wynikają z aktualnych dokumentów geodezyjnych. Dokumenty geodezyjne powstałe przed powstaniem dokumentu, który stanowi postawę wpisu do ewidencji gruntów, mogą być ewentualnie wykorzystane przez geodetę, przy sporządzaniu nowej dokumentacji, jeśli geodeta uzna, że będą mu do tego przydatne.

W aktach sprawy znajdują się dokumenty, które były podstawą wpisu powierzchni działki o nr ew. [...]. Jest to operat pomiarowy nr 10202, L.dz.ew.123/94, na podstawie którego ustalono, że działka o nr ew. [...] położona przy ul. [...] w Częstochowie ma powierzchnię 4171 m2. Na mapie załączonej do tego operatu zawarty jest zapis, że granice działki ustalono protokolarnie operatem L.dz. ew.123/94. Na mapie tej znajduje się również uwaga następującej treści: "Działka [...] odpowiada nieruchomości o powierzchni 839,12 sążni, co stanowi 3820 m2 opisanej pod pozycją I w dziale rep. hip. 1322/II. Różnica w powierzchni + 351 m2 powstała w wyniku analitycznego obliczenia powierzchni i protokolarnego ustalenia granic". Skarżący podnosi zarzut, iż jest to błąd, gdyż pominięto wynikający z zapisów w księdze wieczystej zapis, że działka składa się też z powierzchni opisanej w pkt II, w którym mowa jest o powierzchni 214,68 sążni kwadratowych oraz III, w którym mowa jest o powierzchni 222 łokci kwadratowych.

Aczkolwiek ocena tego zapisu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak to zostało już wyżej wskazane zakwestionowanie operatu pomiarowego może nastąpić wyłącznie poprzez przedstawienie nowego operatu, to jednak podniesienie przez skarżącego tego rodzaju zarzutu nakłada na Sąd obowiązek odniesienia się do niego.

Zdaniem Sądu poczyniona przez geodetę uwaga nie świadczy o błędzie w dokonanych pomiarach. Pomiar powierzchni działki został dokonany dla działki o ustalonych granicach. Sąd podkreślił, iż każdy nabywca nieruchomości nie nabywa w istocie nieruchomości, o określonej powierzchni, tylko "granice" tejże nieruchomości. Powierzchnia nieruchomości jest tylko funkcją jej granic. Nie da się zmniejszyć lub zwiększyć powierzchni nieruchomości, bez zmiany jej granic. Jeśli nieruchomość ma kształt kwadratu o długości boków 50 m, to jej powierzchnia obliczona na podstawie wzoru matematycznego na pole kwadratu wyniesie 2500 m2. Nie może ona wynosić np. 2600 m2 lub 2400 m2. Domaganie się, by zwiększyć powierzchnię działki bez zmiany jej granic byłoby sprzeczne z zasadami wiedzy matematycznej.

Geodeta zmierzył działkę o określonych granicach i ustalona przez niego powierzchnia jest wyłącznie funkcją tychże granic. Geodeta niewłaściwie jedynie uzasadnił rozbieżność, pomiędzy powierzchnią działki figurującą w księdze wieczystej, a powierzchnią jaką ustalił w wyniku pomiaru. Geodeta niezasadnie uznał, iż z księgi wieczystej wynika, że miała ona powierzchnię tylko 839,12 sążni kwadratowych, to jest 3820 m2 i wytłumaczył, dlaczego ustalona przez niego powierzchnia jest większa niż ta, która figuruje w księdze wieczystej. Tymczasem z załączonej przez skarżącego do akt administracyjnych kserokopii odpisu księgi wieczystej Kw. nr 1322/II rep. hip. Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w Częstochowie, która to księga została zamknięta w dniu 11 stycznia 2002 r. wynika, że opisano w niej trzy powierzchnie składające się na obecną działkę o nr ew. [...]:

• powierzchnia 839,12 sążni kwadratowych,

• powierzchnia 214,68 sążni kwadratowych lub 2944,765 łokci kwadratowych miary polskiej,

• powierzchnia 222 łokci kwadratowych; nie wskazano, że są to łokcie kwadratowe miary polskiej, ale wobec faktu, iż wcześniej wskazano, na posługiwanie się tą miarą należy przyjąć, iż są łokcie kwadratowe miary polskiej, a nie miary rosyjskiej.

Z kserokopii tego odpisu wynika również, że: "zgodnie z planem sytuacyjnym sporządzonym przez inż. K. W. oraz jego objaśnieniami, opisana wyżej nieruchomość zajmuje 1074,8 sążni kwadratowych ogólnej powierzchni".

W kserokopii odpisu wskazano też, że sążeń kwadratowy według miary rosyjskiej w przeliczeniu na system metryczny to 4,552083 m2, zaś łokieć kwadratowy miary polskiej w przeliczeniu na system metryczny to 0,331776 m2.

W kserokopii tej wskazano również, że 214,68 sążni kwadratowych to 2944,765 łokci kwadratowych. Informacje te pozwalają na przeliczenie sążni kwadratowych na łokcie kwadratowe miary polskiej i ustalenie, że 839,12 sążni kwadratowych, to 11514,497 łokci kwadratowych miary polskiej zaś 1074,8 sążni kwadratowych, to 14748,524 łokci kwadratowych miary polskiej. Dane te pozwalają na poczynienie następujących ustaleń:

a) 1074,8 sążni kwadratowych x 4,552083 m2 daje wynik 4893,3816 m2 (a nie jak twierdzi skarżący 5003,7788 m2); po przeliczeniu 1074,8 sążni kwadratowych na łokcie kwadratowe otrzymany zostanie wynik łokci 14748,524 kwadratowych miary polskiej, które pomnożone przez 0,331776 m2 dadzą wynik 4893,2062 m2,

b) 839,12 sążni kwadratowych po przeliczeniu na łokcie kwadratowe miary polskiej da wynik 11514 łokci kwadratowych; po dodaniu do tego wyniku 2944,765 łokci kwadratowych oraz 220 łokci kwadratowych otrzymany zostanie wynik 14678,765 łokci kwadratowych, które pomnożone przez 0,331776 m2 dadzą wynik 4870,0619 m2.

Powyższe wskazuje, że zsumowana powierzchnia działki wyrażona w sążniach kwadratowych wskazana w Kw. nr 1322/II rep. hip. jest większa od powierzchni ustalonej przez geodetę w operacie pomiarowym. Zauważyć przy tym należy, iż zsumowanie poszczególnych powierzchni działki wymienionych w księdze wieczystej wskazuje, iż łączna powierzchnia działki po przeliczeniach wynosić miała 4870,0619 m2, zaś powierzchnia wskazana przez inżyniera K. W. , cytowanego w odpisie księgi wieczystej, wynosić miała po przeliczeniach 4893,3816 m2. Różnica wynosi ponad 23 m2, to jest nieco ponad 5 sążni kwadratowych.

Zdaniem Sądu sporządzający operat pomiarowy geodeta powinien oczywiście wytłumaczyć, dlaczego powierzchnia zmierzonej przez niego działki jest mniejsza niż ta, która figuruje w księdze wieczystej, a nie dlaczego powierzchnia ta jest większa. Wytłumaczenie to w obydwu przypadkach byłoby jednak takie samo: pomiar wykazał, że powierzchnia działki w ustalonych granicach wynosi właśnie 4171 m2. Nie było natomiast rolą geodety ustalanie powodów zmiany powierzchni działki w stosunku do tej, która odnotowana została w księdze wieczystej. Ustalenia takie miałyby ewentualnie znaczenie w postępowaniu o rozgraniczenie, lub wznowienie punktów granicznych, gdzie istotne jest wykazanie, w jaki sposób się one zmieniały. Nie ma to natomiast żadnego znaczenia dla prawidłowości dokonanego pomiaru.

Sąd podkreślił, że rolą organów administracji prowadzących ewidencję gruntów jest dokonywanie wpisów do tej ewidencji m.in. powierzchni działek na podstawie przedstawianych im aktualnych dokumentów, a nie dokonywanie ustaleń, dlaczego we wcześniejszych dokumentach wskazywana była inna powierzchnia i jakie są tego przyczyny. Można jedynie wskazać, że przyczyny zmiany powierzchni działki skarżącego mogły być różnego rodzaju. W 1902 r. powierzchnia działki mogła być nieprecyzyjnie zmierzona i doszło do jej zawyżenia. Mogło też dojść przy wyznaczaniu granic na nieruchomości do ich przesunięcia i zmniejszenia w ten sposób powierzchni. Te zagadnienia, jak zasadnie wskazały organy administracji, mogą być wyjaśniane wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie w postępowaniu dotyczącym oceny prawidłowości wpisów dokonanych w ewidencji gruntów. Twierdzenia skarżącego, iż w postępowaniu tym organy administracji powinny ustalać, czy granice działki skarżącego są właściwie ustalone, jest dowolną, niczym nieuzasadnioną, interpretacją przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Jeśli skarżący uważa, że pomiar powierzchni w ustalonych granicach był źle dokonany, to może zwrócić się do wybranego prze siebie geodety, by dokonał nowych pomiarów. Co więcej, jeśli skarżący nie ma zaufania do jakiegokolwiek geodety, to pomiaru takiego może dokonać samodzielnie, by zweryfikować prawidłowość pomiaru powierzchni działki zawartego w operacie nr 10202, L.dz. ew.123/94.

Jeśli natomiast skarżący kwestionuje przebieg granic swojej działki, w wyniku czego doszło do zmniejszenia jej powierzchni, to jak słusznie wskazał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, również nie było podstaw do kwestionowania z tego powodu prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy. Skarżący nie przedstawił ani orzeczenia organu administracji, z którego wynikałoby, że przebieg granic uległ zmianie, ani orzeczenia sądu powszechnego, z którego zmiana taka by wynikała. Organ prowadzący ewidencję gruntów zajmuje się wyłącznie dokonywaniem wpisów do ewidencji na podstawie przedłożonych mu dokumentów. W ramach tego postępowania nie prowadzi postępowania w przedmiocie ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Rozgraniczenie następuje w odrębnym postępowaniu. Dopiero dokumenty wytworzone w postępowaniu rozgraniczeniowym mogą być podstawą do zmiany wpisu w ewidencji gruntów. Nie jest rolą organów administracji, by organy te w zastępstwie skarżącego wszczynały postępowanie rozgraniczeniowe i ponosiły koszty tego postępowania, aby weryfikować twierdzenia skarżącego. Organy administracji nie kwestionują przebiegu granic działki należącej do skarżącego. Jeśli skarżący kwestionuje przebieg granic, to sam powinien zainicjować postępowanie rozgraniczeniowe.

Sąd uznał także wbrew twierdzeniom skarżącego, że to nie zapisy dotyczące powierzchni działki zawarte w ewidencji gruntów i budynków winny być dostosowane do zapisów zawartych w księdze wieczystej, tylko odwrotnie, to zapisy dotyczące powierzchni działki zawarte w księdze wieczystej winny być dostosowane do zapisów zawartych w ewidencji. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który stanowi między innymi, że podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Z kolei z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) również wynika, że podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości, zaś z art. 27 ust. 1 tejże ustawy wynika, że w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje – na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika – sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości.

Sąd zauważa przy tym, iż zgodnie z treścią art. 53a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję gruntów.

Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych dotyczy wyłącznie ujawnionego w księdze wieczystej stanu prawnego nieruchomości. Inne cechy charakterystyczne nieruchomości składające się na identyfikację nieruchomości ustala się na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków. Nie istnieje rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie dokonanego w niej oznaczenia nieruchomości, w tym jej powierzchni, ani jakikolwiek prymat ksiąg wieczystych w tej kwestii nad danymi z ewidencji gruntów i budynków.

WSA powołał się na wyrok z dnia 24 listopada 1997 r., II CKU 110/97 (LEX nr 32492) Sądu Najwyższego, który stwierdził, że: "Nie jest usunięciem niezgodności w rozumieniu art. 10 sprostowanie powierzchni nieruchomości w dziale I księgi wieczystej, gdyż określenie powierzchni w dziale I służy tylko oznaczeniu nieruchomości (art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych i § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. Nr 29, poz. 128). Wpis powierzchni gruntu w części "oznaczenie nieruchomości" działu I księgi wieczystej nie jest objęty domniemaniem prawdziwości z art. 3, ani nie jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W razie niezgodności tego z danymi z ewidencji gruntów sprostowanie winno nastąpić w postępowaniu wieczystoksięgowym na podstawie art. 27 i art. 57 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece".

Powyższy pogląd Sądu Najwyższego WSA w pełni podziela. Organy administracji prowadzące ewidencję gruntów nie są zobowiązane do zmiany zapisów w ewidencji, tylko z tego powodu, że powierzchnia nieruchomości wskazana w księgach wieczystych różni się od powierzchni wskazanej w ewidencji gruntów.

Za trafny uznał Sąd pogląd organów administracji, że zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy sformułowanie w postaci stwierdzenia prawidłowości danych ewidencyjnych zamiast zawarcia w nim sformułowania, iż Prezydent odmawia wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji, nie stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Stwierdzenie Prezydenta, iż dane zawarte w ewidencji są prawidłowe jest w istocie odmową dokonania zmian w tej ewidencji tyle tylko, że wyrażoną w sposób pozytywny. Zatem organy administracji zasadnie stwierdziły, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] nie została wydana bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem prawa.

Nie został też naruszony art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż nie było podstaw do uchylania decyzji organu I instancji, ponieważ ta była prawidłowa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. L. , reprezentowany przez radcę prawnego P. J. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a. formułując 26 zarzutów, które ujmując je w sposób syntetyczny sprowadzały się do zarzutów:

1) naruszenia prawa materialnego:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek błędnej wykładni i uznania, że w decyzji ostatecznej z dnia 30 września 2010 r. oraz decyzji I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. organy zasadnie stwierdziły, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lipca 2004 r. nie spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa,

b) § 47 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie przez brak dokonania w weryfikowanej decyzji merytorycznego wyjaśnienia istotnych różnic pomiędzy aktualnymi danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków ustalonych na podstawie operatu pomiarowego nr 10202 (L.dz. ew. 123/94), a poprzednimi danymi ujawnionym w oparciu o operat pomiarowy nr 1512/68 (L. dz. ew. 150/67), w sytuacji niedokonywania zmian przebiegu granic nieruchomości,

c) naruszenie powyższych przepisów przez błędną wykładnię i uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa niedokonanie w ocenianej decyzji Prezydenta wyjaśnienia istotnych różnic pomiędzy aktualnymi danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków, ustalonych na podstawie operatu pomiarowego nr 10202, a dokumentami urzędowymi z lat 1974-2001 dotyczących wywłaszczenia oraz uwłaszczenia nieruchomości, wpisami zawartymi w dawnej księdze wieczystej nr KW 1322/II (w dziale I pkt I, II i III) oraz dokumentami geodezyjno-kartograficznymi, tj. mapami (planami sytuacyjnymi) stanowiącymi część aktów własności z okresów poprzedzających, z lat 1899, 1901-1909 oraz późniejszych,

d) § 9 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 47 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek błędnej wykładni i uznania, że podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków nie stanowią dokumenty określające stan prawny nieruchomości, a w szczególności będący w księgach wieczystych, zbiorach dokumentów, aktach notarialnych oraz ostatecznych decyzjach,

e) art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w zw. z § 47 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. na skutek błędnej wykładni i uznania, że aktualizacja operatu ewidencyjnego nie jest dokonywana na podstawie wyżej wymienionych dokumentów,

f) § 9 ust. 4 i § 9 ust. 5 rozporządzenia z 2001 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że działka ewidencyjna jest wyróżniana przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej, zaś po podziale nieruchomości, nowo powstałe działki ewidencyjne oznaczone numerami w postaci ułamka q/p, co pomimo zmiany numeru działki z naturalnego na numer w postaci ułamka nie miało miejsca w konkretnej sytuacji,

g) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. na skutek błędnej ich wykładni i uznania, że Główny Geodeta Kraju zasadnie uznał brak podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżący wykazał, że zachodziły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tzn. decyzje Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

b) art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji nieuwzględnienia w orzeczeniu części podstawowego materiału dowodowego, tj. operatu pomiarowego nr 1512/68 (L.dz. ew. 150/67), przez oddalenie skargi w sytuacji uznania w zaskarżonym wyroku błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, tj. że operat pomiarowy nr 10202 zawiera nieprawidłowe uzasadnienie rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki ujawnionej w KW nr 1322/II rep. hip. a powierzchnią ustaloną w wyniku pomiaru, a nadto oddalenie skargi w sytuacji nieodniesienia się w orzeczeniu do zarzutów skargi o aktualnie błędnym ustaleniu granic przedmiotowej działki ewidencyjnej, co powodowało ustalenie błędnego stanu faktycznego.

c) naruszenie powyższych przepisów i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w wyroku do faktu, iż działka opisana w dz. I pod pkt III Kw. nr 1322/11 oddalona jest o około 100 m od granic działki opisanej pod pkt I oraz pkt II tej księgi i nie została wykazana w operacie pomiarowym nr 1512/68 i nr 10202 oraz nie jest ujawniona w ewidencji gruntów i budynków,

d) art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie, iż poprzednim właścicielem działki (do czasu stwierdzenia nieważności wywłaszczenia decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r.) był Prezydent Miasta Częstochowy, tj. organ, który wydał decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. i miał on dostęp do nieruchomości oraz wszelkich dokumentów z zgromadzonych w zasobie geodezyjnym oraz sądowych, przez co został ustalony błędny stan faktyczny,

e) naruszenie powyższych przepisów przez nieuwzględnienie, że skarżący nabył zabudowaną nieruchomość opisaną w KW nr 1322/II a nie jedynie działkę ewidencyjną oznaczoną nr [...] obręb [...] o pow. 0,4171 ha,

f) naruszenie powyższych przepisów w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie w wyroku, że skarżący nie dostarczył dokumentów mogących stanowić podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz oddalenie skargi, mimo że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 17 maja 2004 r. zostało wydane przez Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Częstochowy a nie przez Prezydenta Miasta Częstochowy, wykonującego zadanie starosty, tj. bez stosownego upoważnienia, co stanowi rażące naruszenie prawa, nadto błędne oddalenie skargi, mimo że decyzja Prezydenta z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdza prawidłowość danych ewidencyjnych zamiast zawarcia w osnowie odmowę wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji, a także wydanie decyzji przez Naczelnika Wydziału działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Częstochowy zamiast oznaczenia, że zostaje wydane z upoważnienia Prezydenta wykonującego zadania starosty,

g) naruszenie ww. przepisów p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie w wyroku, że organy pomimo wniosków skarżącego nie dopuściły dowodu z dawnych ksiąg wieczystych wraz z aktami opisującymi przedmiotową nieruchomość oraz sąsiednie oraz nieuwzględnienie, że skarżący złożył oryginały odpisów w KW nr 1322/II, a także poświadczone za zgodność inne dokumenty,

h) naruszenie art. 1 § 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie powierzchni działki opisanej w dziale I KW 1322/II, tj. pominięcie powierzchni 1074,8 sążni kwadratowych miary rosyjskiej wpisanej w pkt I i pkt II tego działu, oraz błędne przeliczenie jednostek miar, co doprowadziło do błędnego ustalenie stanu faktycznego,

i) naruszenie tych przepisów przez błędne ustalenie w wyroku, iż powierzchnia przedmiotowej działki to 4870,0619 m2, a nie 4965,5788 m2 przy przyjęciu 220 łokci kwadratowych miary polskiej lub 5003,7708 m2 – przy uwzględnieniu 220 łokci kwadratowych miary rosyjskiej.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

Powyższe zarzuty zostały następnie rozwinięte, bądź powtórzone w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Z powyższych względów Sąd odwoławczy ograniczył rozpoznanie sprawy tylko do zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera bardzo rozbudowany katalog zarzutów tak w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania jednakże u podstawy tych zarzutów legło przekonanie strony skarżącej, iż błędnie potwierdzono w decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lipca 2004 r. prawidłowość wpisu do ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 0,4171 ha, podczas gdy należało uznać, że działka ta nabyta przez W. L. aktem notarialnym z dnia 9 sierpnia 2001 r., jako obejmująca całość nieruchomości stanowiącej uprzednio własność M. J. nabytej w 2001 r. przez skarżącego powinna wynosić około 5003 m2.

Występujący błąd w decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2004 r., zdaniem W. L. miał charakter rażącego naruszenia prawa, a odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji naruszono przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przepis art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz liczne przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z kolei naruszenie przepisów postępowania wymienionych szczegółowo w zarzutach skargi kasacyjnej polegało na wadliwym dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddaleniu skargi, przy wadliwie ustalonym stanie faktycznym, nieuwzględnieniu dowodów w postaci wypisów z dawnych ksiąg wieczystych i operatów pomiarowych oraz błędnym sporządzeniu uzasadnienia, tj. naruszeniu przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższe zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione.

Prawidłowo organy nadzoru obu instancji, a następnie Sąd przyjęły, iż na podstawie aktu notarialnego Rep nr 5300/01 z dnia 9 sierpnia 2001 r. W. L. nabył własność nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,4171 ha. Takie oznaczenie działki oraz jej powierzchni wynikało ze stanu uwidocznionego w ewidencji gruntów, zgodnego z danymi wynikającymi z ostatecznych decyzji, przywracających własność nieruchomości M. J. w tym decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. i decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2001 r. oraz danych dot. ustalenia granicy i pomiaru działki nr [...] i zmiany jej numeru na nr [...] o pow. 0,4171 ha, co nastąpiło już w 1994 r. na podstawie operatu pomiarowego nr 10202, L.dz. ew. 123/94.

Zasadnie organy nadzoru uznały, iż operat ewidencyjny posiada charakter deklaratoryjno-techniczny, a zmian danych ewidencyjnych dokonuje się wyłącznie w oparciu o dokumenty uzasadniające te zmiany.

Organ administracji w postępowaniu o dokonanie zmian nie może samodzielnie ustalać i rozstrzygać o uprawnieniach do gruntu, o zasięgu prawa własności, czy też prawidłowości tytułów prawnych, będących podstawą wpisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż o charakterze prawnym ewidencji rozstrzyga m.in. przepis art. 26 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w myśl którego ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych, klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych, budynków, właściciela, jego miejsca zamieszkania i wartość nieruchomości.

Właściciele gruntów i budynków zgodnie z art. 22 ust. 2 powołanej ustawy mają obowiązek zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie stwierdzono, iż z przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw.

Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. W świetle powyższego uznaje się, że przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanymi z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków.

Stanowisko takie wyrażono m.in. w wyrokach NSA I OSK 84/07, I OSK 350/97, I OSK 1839/10, I OSK 1764/10, I OSK 1628/10 (wszystkie dostępne w internecie cbois.nsa.gov.pl/doc).

Podziela je Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny, za organami administracji przyjął, iż istniejące rozbieżności pomiędzy powierzchnią dawnej nieruchomości, stanowiącej własność M. J., następnie wywłaszczonej i odzyskanej w 2001 r. a nabytą przez W. L. działką nr [...] mogą być wyjaśnione w odrębnych postępowaniach przed sądem powszechnym.

Podkreślenie wymaga to, iż kontroli Sądu pierwszej instancji podlegało postępowanie i decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym w stosunku do decyzji Prezydenta stwierdzającej prawidłowość danych uwidocznionych w ewidencji. W postępowaniu tym organ nie poddawał ponownym pomiarom powierzchni działki, nie badał przebiegu jej granic, nie ustalał przyczyn zmian powierzchni, lecz badał wyłącznie, czy decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lipca 2004 r. odmawiająca w istocie wprowadzenia zmian w ewidencji nie narusza prawa.

Zważywszy na treść cyt. wcześniej art. 22 ust. 2 oraz art. 22 ust. 3, nakładającego na właściciela obowiązek przedłożenia dokumentów geodezyjnych uzasadniających wprowadzenie zmian należy zaaprobować stanowisko organów i Sądu, że jeśli skarżący takich dokumentów nie przedłożył, nie było podstaw do wprowadzenia żądanych zmian.

Za chybiony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisu art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który określa zakres wykorzystania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków m.in. do planowania gospodarczego, przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki itp. Przepisu tego nie wykładały błędnie ani organy, ani Sąd pierwszej instancji, natomiast błędnie uważa skarżący, iż w postępowaniu o aktualizację danych w ewidencji można posługiwać się i żądać wprowadzenia zmian na podstawie dokumentów odnoszących się do dawnych, znacznie wcześniejszych danych wieczystoksięgowych. Zasadnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że przedłożone przez skarżącego dokumenty, jako dotyczące stanu istniejącego w przeszłości, operujące innymi niż obowiązujące jednostkami miary nie mogą stanowić podstawy do dokonania jakiejkolwiek zmiany w ewidencji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów i Sądu pierwszej instancji, że dokumenty te mogą posłużyć stronie do dochodzenia swoich roszczeń przed sądem powszechnym, a dopiero prawomocne orzeczenie sądowe, ustalające inny stan prawny nieruchomości w zakresie powierzchni i przebiegu granic, będzie mogło stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Błędnie skarga kasacyjna powołuje jako naruszone przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. § 9 ust. 2 pkt 2 ust. 4 i 5, § 12 ust. 1 pkt 1, § 47 ust. 3, które dotyczą odpowiednio oznaczenia działek ewidencyjnych, dokumentów na podstawie których dokonuje się wpisów do ewidencji oraz postępowania w sprawie aktualizacji, gdyż przepisy te nie zostały naruszone ani przez organy, ani Sąd pierwszej instancji, zaś wyjaśnienia Sądu co do znaczenia tych przepisów i warunków ich stosowania należy uznać za wystarczające.

Z wyżej wskazanych względów nie można uznać, iż w zaskarżonych decyzjach błędnie odmówiono zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skoro odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta nie naruszono prawa.

Oceniając liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny również odmówił im trafności.

Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż kontrola przez sądy administracyjne wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Nie można uznać, że doszło do naruszenia tego przepisu jeśli Sąd pierwszej instancji takiej kontroli dokonał, wydał orzeczenie na podstawie obowiązujących przepisów, które następnie w sposób wyczerpujący i dogłębny uzasadnił.

Nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu powołanego przepisu jeśli rezultaty tej kontroli nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącego.

Błędnie skarga kasacyjna wskazuje jako naruszone przepisy art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wiążąc je z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego.

Autor skargi kasacyjnej konstruując liczne zarzuty zdaje się nie dostrzegać specyfiki postępowania nieważnościowego, przedmiotem którego nie jest ustalenie nowego stanu faktycznego i prawnego, a jedynie ocena weryfikowanej decyzji czy według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania nie jest obciążona wadą prawną, w tym przypadku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z podanych wcześniej powodów prawidłowo uznano, że decyzja Prezydenta z dnia [...] lipca 2004 r. nie naruszała rażąco prawa i zasadnie odmówiono stwierdzenia jej nieważności.

Nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. użycie w osnowie decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdzenie o prawidłowości danych ewidencyjnych zamiast odmowy wprowadzenia zmian, chociaż przyznać należy, iż osnowa weryfikowanej decyzji została sformułowana w sposób nieprawidłowy. Błąd ten jednakże nie ma charakteru rażącego, gdyż treść decyzji nie jest w sposób oczywisty i wyraźny sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, a wyrażona w niej treść pozwala zrozumieć, iż organ nie uwzględnił wniosku skarżącego o dokonanie zmian.

Nie mieści się także w żadnej przesłance określonej w art. 156 § 1 k.p.a. pominięcie w weryfikowanej decyzji stwierdzenie, że wydający z upoważnienia Prezydenta Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami działał z upoważnienia Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty.

Istotnym natomiast w tej sprawie jest, iż organem właściwym w tej sprawie był Prezydent Miasta Częstochowy i udzielił stosownego upoważnienia do działania w swoim imieniu. W takiej sytuacji nie można przyjąć, iż decyzję wydał organ niewłaściwy, bądź została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem aby istniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się do kilkakrotnie powtarzanego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał go również w każdym przypadku za chybiony.

Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. a ze względu na jego obszerność, dogłębność i trafność analizy zebranego materiału nie można postawić mu zarzutu wadliwości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego co do rozbieżności w powierzchni dawnej nieruchomości hipotecznej, stanowiącej własność M. J., a powierzchnią działki nr [...], stanowiącej własność W. L., Sąd podjął próbę arytmetycznego przeliczenia pierwotnej nieruchomości na obowiązujące obecnie jednostki miary powierzchni. Wyraził także hipotetyczne stanowisko co do przyczyn wyliczonych tą drogą rozbieżności. Stanowisko to wprawdzie wykracza poza przedmiot postępowania i nie może być wiążące ani dla organów, ani dla stron i powinno być pominięte, jednakże nie stanowi ono o wadliwości wyroku, prowadzącej do konieczności jego uchylenia.

Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.