Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 635/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 156 § 1 pkt. 2, art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 - zasada zaufania do państwa
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1560/09 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A.R. kwotę 414 (czterysta czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1560/09 oddalił skargę A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] kwietnia 2001 r. nr [...] uznał, że część stanowiącej dawną własność A. B. nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 2377 m2, podlegała przepisom art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2005 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2001 r. w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym orzekanie czy część nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu jest w istocie żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do danej nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 2 § 1 i art. 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.); dalej: "k.p.c.", do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2007 r. A. R. wniósł o stwierdzenie, nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2005 r. powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., w której przyjęto, że orzekanie w zakresie, czy część nieruchomości ziemskiej podlega działaniom przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest dopuszczalne, co przesądza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając przedmiotową decyzję w sposób rażący naruszył prawo.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2005 r. nr [...], uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2001 r. nr [...] i umarzającej postępowanie przed organem I instancji uzasadniając tym, iż zmiana orzecznictwa w interpretacji przepisów nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Powyższą decyzję Minister utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., stwierdzając w jej uzasadnieniu, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, lecz tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Są to przypadki gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00). W sytuacji gdy treść przepisu budzi wątpliwości, przyjęcie linii orzecznictwa sądowego i tym samym wybór jednej z interpretacji przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Powołana przez stronę uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. została podjęta już po wydaniu decyzji przez Ministra z dnia [...] lipca 2005 r. Organ ponadto stwierdził, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony mogą one skutecznie dochodzić swych roszczeń występując ponownie do Wojewody o uznanie, że nieruchomość nie podlegała przepisom art. 2 ust. 1 lit. c dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W skardze do WSA w Warszawie A. R. wniósł o uchylenie obu decyzji Ministra i zarzucił:

1) naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie spowodowane jego błędną wykładnią prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji, że decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. nie jest obarczona wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności podczas gdy orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędne przyjęcie, iż orzekanie czy część nieruchomości ziemskiej podpada ze względu na swój charakter pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu jest w istocie żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do nieruchomości, a zatem sporu cywilnego podczas gdy w powołanej uchwale I OPS 2/06 z dnia 5 czerwca 2006 r. przyjęto, że przepisy te dają podstawę do orzekania w tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej;

– rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. przez nieuzasadnione umorzenie postępowania w sytuacji gdy nie zachodziły ustawowe przesłanki, a w szczególności nie stało się ono bezprzedmiotowe,

– rażące naruszenie art. 2 § 1 i 3 k.p.c. spowodowane niewłaściwym uznaniem, iż § 5 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie przekazał rozstrzygania w przedmiocie, czy część nieruchomości ziemskiej z uwagi na swój charakter podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu do kompetencji organów administracji;

2) naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 § 2 i 3 oraz art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z § 5 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. przez błędne przyjęcie niedopuszczalności drogi administracyjnej w sprawie stwierdzenia niepodpadania zespołu dworsko-parkowego pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej;

3) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że sprawa została już uprzednio zakończona ostateczną decyzją administracyjną, podczas gdy postępowanie toczące się poprzednio przed Wojewodą zakończone decyzją o umorzeniu postępowania z powodu nieistnienia drogi administracyjnej, nie było tożsame z postępowaniem zakończonym zaskarżoną obecnie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i powołanie się na art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ odwoławczy, powinien był dostrzec wadliwość orzeczenia organu I stopnia i w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody, gdyż wniosek skarżącego o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej powinien zostać rozpoznany merytorycznie, co dotychczas nie nastąpiło;

5) naruszenie innych przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie stanu prawnego sprawy skutkujące wydaniem decyzji z pokrzywdzeniem skarżącego, w tym błędne przyjęcie, iż skarżący żąda stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. powołując się wyłącznie na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06), podczas gdy orzeczenie to posłużyło skarżącemu jedynie do przedstawienia swojego stanowiska;

6) naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, ustanawiającego zasadę równości obywateli wobec prawa, poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień obywateli znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż obie decyzje nie naruszają prawa. Sąd podkreślił szczególny charakter stwierdzenia nieważności, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (por. orzeczenie SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996, nr 18, poz. 258). NSA w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się wg stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż rażące naruszenie prawa musi mieć charakter oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu oraz racje chronione lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 3 lutego 2005 r. OSK 1134/04). W ocenie Sądu, gdy treść przepisu budzi wątpliwości, przyjęcie linii orzecznictwa sądowego i wybór jednej z interpretacji przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważył też, iż uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., dopuszczająca możliwość orzekania przez organy administracji co do części nieruchomości przyjętych w oparciu o dekret PKWN z 1944 r., została podjęta już po wydaniu decyzji przez Ministra z dnia [...] lipca 2005 r. Sąd zaaprobował stanowisko Ministra o możliwości ponownego wystąpienia do wojewody z wnioskiem o uznanie, że określona część nieruchomości ziemskiej PN. "[...]" nie podlegała działaniom przepisu art. 2 ust. 1 lit. c dekretu PKWN z 1944 r. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiająca stwierdzenia nieważności nie stoi na przeszkodzie, aby zainteresowani wystąpili ponownie ze stosownym wnioskiem do Wojewody.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2005 r. z powołaniem się na przesłankę wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ słusznie wywiódł, iż tak kwalifikowaną wadą nie jest dotknięta ta decyzja, dowodząc, że nie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego wówczas przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ponadto oceniając legalność zaskarżonej decyzji zawsze należy pamiętać o zasadzie trwałości decyzji wynikającej z fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego i to że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od tej zasady.

Jako niezrozumiałe ocenił Sąd zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie. Skarżący nie wykazał w jaki sposób doszło do naruszenia tych przepisów w sytuacji wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji z [...] lipca 2005 r.

Uznając zaskarżone decyzje za zgodne z prawem Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. R. reprezentowany przez adwokata J.F. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez

– nierozpoznanie istoty sprawy przez WSA w Warszawie, poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez ten Sąd do zarzutów zawartych w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a w szczególności do zarzutu nieprawidłowego przyjęcia za podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisu art. 105 k.p.a.;

– naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo u ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pod względem jej zgodności z prawem, tj. z § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.;

– naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptacja nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącego, w tym:

– zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez nieuzasadnione umorzenie postępowania w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziły żadne przewidziane prawem przesłanki do umorzenia postępowania pierwszej instancji, w szczególności nie stało się ono bezprzedmiotowe,

– zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – art. 2 §1 i art. 3 k.p.c. poprzez niewłaściwe uznanie, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. nie przekazał rozstrzygania w przedmiocie, czy część nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, podczas gdy nie ulega wątpliwości szczególny wobec postanowień k.p.c. charakter powołanego przepisu,

– zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie stanu prawnego sprawy skutkujące wydaniem decyzji z pokrzywdzeniem skarżącego, w tym błędne przyjęcie, iż skarżący żąda stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. powołując się wyłącznie na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06), podczas gdy orzeczenie to posłużyło skarżącemu jedynie do przedstawienia swojego stanowiska,

– oraz zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiającego zasadę równości obywateli wobec prawa, poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień obywateli znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej;

– art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem kontrolowana w ramach postępowania nieważnościowego decyzja z dnia [...] lipca 2005 r., uchylająca decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji jest obarczona wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia jej nieważności, ponieważ została ona wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów oraz art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez oczywiście błędne przyjęcie, iż orzekanie czy część nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) powołanego dekretu jest w istocie żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do danej nieruchomości, a zatem sporu cywilnego,

– art. 2 § 1 i art. 3 k.p.c. poprzez niewłaściwe uznanie, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. nie przekazał rozstrzygania w przedmiocie czy cześć nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, podczas gdy nie ulega wątpliwości szczególny wobec postanowień k.p.c. charakter powołanego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 32 Konstytucji ustanawiającego zasadę równości obywateli wobec prawa, w myśl której obywatele mają prawo domagać się uzyskania identycznego rozstrzygnięcia w analogicznych sytuacjach lub takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 r., sygn. akt III ARN 28/90, opubl. w OSP 1992, z. 3, poz. 56);

– art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr [...] i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego nie zastosowania, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) stanowiącej własność A. B. – spadkodawcy skarżącego.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia w przedmiocie kosztów ew. o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie obu decyzji Ministra.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodzi, iż zaprezentowane przez Sąd twierdzenie jakoby zastosowanie jednej z wielu linii orzeczniczych nie mogło doprowadzić do rażącego naruszenia prawa może być poprawne jedynie w sytuacji gdy wybrana zostanie jedna z równorzędnych opcji, podczas gdy nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie zastosowano pogląd ignorujący główny nurt orzeczniczy, o czym świadczy orzecznictwo z lat pięćdziesiątych XX wieku. Za rażącym naruszeniem prawa przemawiają argumenty powołane w uchwale z 5 czerwca 2005 r. sygn. akt I OPS 2/06.

Zaaprobowana przez Sąd Wojewódzki interpretacja § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. stoi w oczywistej sprzeczności z postanowieniami i założeniami samego dekretu, którego wykonywaniu rozporządzenie to ma służyć.

Od wydanej przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 19 września 1990 r. uchwały o sygnaturze W/89 definiującej nieruchomość: ziemskie jako "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym", prawidłowe odczytanie treści normy zawartej w art. 2 dekretu PKWN nie powinno budzić kontrowersji. Powszechnie uznaje się bowiem, iż na własność Skarbu Państwa przechodziły na jego podstawie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione wyczerpująco w punktach a–e (mogące być wykorzystywane na cele wskazane w art. 1 dekretu PKWN), które stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny obszar przekraczał powierzchnię podaną w art. 2 ust. 1 pkt e. Nie wszystkie zatem, a tylko wąska grupa nieruchomości ziemskich podlegała pod działania dekretu PKWN. W tym kontekście, analiza przepisów § 5 i 6 rozporządzenia prowadzi do konstatacji, iż użyty w nich zwrot "nieruchomość" bez doprecyzowania go przymiotnikiem "ziemska" wskazuje wyraźnie, iż ustalenie w pierwszej kolejności czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską i dalej – w przypadku potwierdzenia – czy spełnia ona kryteria z art. 2 ust. 1 pkt a–e należy do zakresu właściwości wojewódzkich urzędów ziemskich. Świadczy o tym obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju".

Zaakceptowany przez Sąd pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż uprawnienie wojewody sprowadza się wyłącznie do badania nieruchomości pod kątem norm obszarowych jest skutkiem niedokładnego zbadania treści obu przepisów (§ 5 i § 6 rozporządzenia).

Zatem uprawnienie Wojewody do orzekania, czy dana nieruchomość podlega pod działanie PKWN nie ogranicza się do badania jej pod względem obszarowym, ale polega również na stwierdzaniu, czy nieruchomość ta spełnia inne przesłanki wskazane w tym dekrecie.

Nie znajduje uzasadnienia pogląd Ministra, zaaprobowany przez Sąd, iż rozstrzyganie w sprawie o tym czy część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego stanowi spór o prawa rzeczowe, co decyduje o właściwości sądu powszechnego. Autor powołuje się na orzecznictwo, w którym pomimo rozbieżności w twierdzeniach, czy rzeczywiście mamy do czynienia ze sprawą cywilną, nie budził kontrowersji fakt, iż właściwym do rozpoznania tych spraw jest organ administracji.

Potwierdza to w szczególności uchwała Sądu Najwyższego z 13 października 1951 r. sygn. C 427/51, w której Sąd ten opowiedział się za właściwością organów administracji do orzekania czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, której obszerne fragmenty motywów przytacza strona skarżąca. Podobne stanowisko zajął SN w uchwale z dnia 21 września 1991 r. III CZP 90/91.

Ten kierunek orzecznictwa kontynuował w uchwale I OPS 2/06 z dnia 5 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdzając cywilnoprawny charakter sporów, do rozstrzygnięcia których z mocy art. 2 § 1 i 3 k.p.c. powołane są sądy powszechne, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów. Takim przepisem szczególnym jest § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Zatem bez względu na rozbieżności dotyczące charakteru sprawy nie ulega wątpliwości, iż musi być ona rozpatrzona przez organ administracji.

Działanie Ministra nieuwzględniające takich aspektów sprawy naruszało art. 7, 77 i art. 8 k.p.a., określających powinność organów do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu publicznego i słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co w tej sprawie oznacza niesłuszne pominięcie drogi administracyjnej i prawa obywatela do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Doprowadziło to w konsekwencji do naruszenia art. 32 Konstytucji RP.

Sąd rozpoznając wniesioną skargę nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych w niej zarzutów, przez co naruszył art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędne uzasadnienie wyroku. Przepis art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek dokonania wszechstronnej kontroli legalności decyzji, a zatem powinien wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny być zastosowane w sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, zaś powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu do czego zobowiązuje sąd przepis art. 141 § 4 tej ustawy. Na udokumentowanie stanowiska autor przytacza orzecznictwo NSA.

W przedmiotowej sprawie WSA pominął przede wszystkim zarzut, iż całkowicie nieprawidłowe było przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisu art. 105 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodziły, nie zmienił się ani stan faktyczny, ani też stan prawny sprawy, mogący spowodować, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Nieodniesienie się przez WSA do wskazanych powyżej zarzutów prowadzi do przekonania, iż WSA nie rozpoznał w rzeczywistości istoty sprawy.

Nie do zaakceptowania jest fakt, iż reforma rolna stała się pretekstem do odebrania nieruchomości jej prawowitym właścicielom. Nic ulega bowiem wątpliwości, że stanowiąca część dawnych "Dóbr Ziemskich Wilanów", a obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], zabudowana w dniu jej przejęcia szkołą, nie spełniała przesłanek z art. 2 dekretu PKWN, co uzasadnia determinację spadkobierców A. B. w dążeniu do uznania tego faktu. Pomimo tego, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r., oparta jest na błędnych założeniach i rażąco narusza prawo Sąd I instancji oddalił skargę A. R.. Zaskarżony wyrok prowadzi do zamknięcia drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie, gdyż ogranicza możliwości i prawo następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości do żądania uznania, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu nacjonalizacyjnego, a przez to godzi w zasadę ochrony prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zawarte w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania Sąd odwoławczy uznał za zasadne. Sąd podzielił także w przeważającej części argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu środka zaskarżenia.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów należy stwierdzić, iż rozważaniom Sądu pierwszej instancji w kwestii nadzwyczajnego charakteru postępowania nieważnościowego nie można odmówić trafności. Jednakże zasadnie skarga kasacyjna zarzuca, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył kontrolę legalności zaskarżonej decyzji tylko w zakresie istniejących rozbieżności w praktyce organów i orzecznictwie w kwestii dopuszczalności drogi administracyjnej. Powołując się na linię orzecznictwa określającą sprawy dot. podpadania danej nieruchomości pod działanie dekretu PKWN jako sprawy o prawa rzeczowe, należące do sądów powszechnych nie uznał Sąd za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. umorzenia przez Ministra postępowania prowadzonego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.

Tak przeprowadzona kontrola narusza zarówno przepis art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 2 § 1 i 3 k.p.c., § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. oraz art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. w zakresie opisanym, w petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu.

Przeprowadzając ograniczoną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji pominął całą złożoność problematyki związanej z przeprowadzeniem reformy rolnej i stosowaniu przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.

Należy zważyć, iż zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17) na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolniczych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych na tej powierzchni. Powyższy przepis został zmieniony dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. (Dz.U. Nr 3, poz. 9), który wykreślił ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazy "o charakterze rolniczym". Art. 8 ust. 3 dekretu zawierał delegację dla Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych do wydania rozporządzenia wykonawczego, ustalającego sposób powołania pełnomocników powiatowych i gminnych, gminnych komisji reformy rolnej i komisji podziału ziemi oraz zakresu ich działania; natomiast ówczesny normodawca w art. 20 dekretu powierzył wykonanie dekretu ww. naczelnemu organowi administracji. Wydane w dniu 1 marca 1945 r. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) jako podstawę powoływało zarówno art. 8 ust. 3 jak i art. 20 dekretu. Ten ostatni przepis – jak przyjmuje się – stanowi źródło kompetencji do zamieszczenia w akcie wykonawczym § 5, stanowiącego o właściwości organów administracji (wówczas wojewódzkich urzędów ziemskich) do orzekania w przedmiocie, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN. Wprawdzie dekret z dnia 6 września 1944 r. był aktem "jednorazowym" (postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. SK 5/01 i z dnia 12 grudnia 2005 r. SK 4/03) i nie znajdował zastosowania do sytuacji zaistniałych w okresie późniejszym, jednakże ukształtowane w wyniku tego aktu stosunki prawne, a zwłaszcza występujące wątpliwości co do podlegania określonej nieruchomości pod działanie dekretu wymagały stosowania odpowiedniej regulacji prawnej. Dla rozstrzygania sporów tego rodzaju rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. przewidziało drogę administracyjną, o czym przesądza w sposób oczywisty § 5 ust. 2 stanowiąc, iż od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu 7 dni do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Tym samym została wyłączona droga przed sądami powszechnymi w zakresie rozstrzygania o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jeszcze w latach czterdziestych XX wieku Sąd Najwyższy zajął stanowisko o administracyjnoprawnym charakterze rozstrzygnięć w tych sprawach (orzeczenie z 21 marca 1947 r. C II 38/47), zaś w uchwale z 13 października 1951 sygn. akt C 427/51 (OSN 1953, nr 1, poz. 1) potwierdzając to stanowisko Sąd Najwyższy wykluczył możliwość orzekania przez sądy w tych sprawach. Ten stan rzeczy nie uległ zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr [...]8, poz. 348), bowiem jej art. 9 dotyczył jedynie określonych nieruchomości rolnych i leśnych, a zatem nie dotyczył nieruchomości nierolnych, które zostały objęte we władanie państwa z powołaniem się na dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Należy podkreślić, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (uchwała W 3/89 z dnia 19 września 1990 r.), Sądu Najwyższego i NSA przyjmowano, iż dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, także po zmianie nowelą z 17 stycznia 1945 r., dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości jako spełniające inne jeszcze warunki, określone w dekrecie przeszły na własność Państwa z dniem wejścia w życie dekretu.

Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest konsekwentnie nadal stosowany w praktyce organów administracji, sądów oraz sądów administracyjnych. W licznych orzeczeniach, począwszy od uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. (sygn. III CZP 90/91), sądy te przyjmowały, iż stanowi on podstawę do orzekania przez organy administracji (obecnie w pierwszej instancji przez wojewodów) w przedmiocie podlegania określonej nieruchomości lub jej części pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obowiązujących przepisach prawa brak jest regulacji uchylającej ten przepis z porządku prawnego.

W związku z przyjęciem przez WSA w Warszawie m.in. w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 353/04 stanowiska, że decyzja przewidziana w § 5 może rozstrzygać wyłącznie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość areału w tym użytków rolnych, zaś orzekanie o podleganiu części nieruchomości jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do nieruchomości zatem w tym zakresie właściwa jest droga sądowa – Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 5 czerwca 2006 r. uchwałę I OPS 2/06. W uchwale tej przyjęto, iż § 5 omawianego rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 123).

Okoliczność, iż uchwała ta została podjęta po wydaniu zaskarżonej decyzji nie ma takiego znaczenia jak przyjmują to organ i Sąd, chociaż bliżej tego nie wyjaśniają. Zwłaszcza w odniesieniu do Sądu zauważyć należy, iż rozpoznając skargę na decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. winien on przede wszystkim uwzględnić przedstawione wyżej uregulowania materialnoprawne, obowiązujące w tej materii.

Istniejąca w systemie obowiązującego prawa podstawa prawna do wydania decyzji przez organ administracji nie uprawniała do przyjęcia, że zachodziła bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 § 1 k.p.a. Błędnie zatem organ naczelny uznał, że zachodzi podstawa do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta będąca ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie skutecznie zamykała drogę stronie do dochodzenia jej praw do nieruchomości. Ta zwłaszcza przesłanka przesądza o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem przy ewidentnym istnieniu podstawy prawnej do rozpoznania sprawy przez organy administracji zakończono ją umorzeniem. Zaakceptowanie tego stanu przez Sąd oddalający skargę na decyzje nadzorcze oprócz wymienionych wyżej przepisów narusza przepisy Konstytucji, a mianowicie art. 64 ust. 1 i 2, dotyczący ochrony własności.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powtórzył i zaaprobował błędny pogląd organu jakoby strona mogła ponowić swój wniosek do wojewody o uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała przepisom dekretu PKWN.

Ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r., dopóki nie zostanie stwierdzona jej nieważność uniemożliwia skutecznie rozstrzygnięcie sprawy. Ponowne orzekanie w tej sprawie przez Wojewodę dotknięte byłoby nieważnością z przyczyny, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powyższych stwierdzeń świadczy o wadliwym przeprowadzeniu kontroli z naruszeniem przepisów postępowania art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się zaś do powołanej w zaskarżonym wyroku uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 Sąd pierwszej instancji nie tylko błędnie powtórzył za organem okoliczność uchwalenia jej po wydaniu ostatecznej decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2005 r. będącej przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nadzorczym, lecz wyrokując w dniu 2 grudnia 2009 r. nie respektował nakazu wynikającego z art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a. Przepis ten nakazuje w przypadku gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów przedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Na koniec nadmienić należy, iż w najnowszej uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zajęte uprzednio stanowisko w uchwale I OPS 2/06 przedstawiając w uzasadnieniu ważkie argumenty, odnoszące się do respektowania art. 2 Konstytucji RP.

Przywołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego NSA podzielił stanowisko Trybunału, iż ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa zwłaszcza gdy praktyka ta jest jednolita i trwała w określonym czasie, zaś przepisy, na gruncie których owa praktyka została ukształtowana nie pozwalają na przyjęcie jej oczywistej bezzasadności.

Przenosząc to na płaszczyznę niniejszej sprawy nie można w oparciu o błędne orzeczenie Sądu I instancji – skorygowane jak w przypadku sprawy, na tle której zapadła uchwała I OPS 2/06 przyjmować, że odmienna interpretacja przepisów – chociaż błędna – wyklucza ocenę takiej błędnej interpretacji jako rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszających prawo i zagwarantowany porządek konstytucyjny.

Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zasądzając zwrot kosztów postępowania w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy uznając zasądzoną kwotę za współmierną do poniesionych kosztów i udziału pełnomocnika w sprawie.