Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3391/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3,  art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3,  art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II i III o łącznej pow. 1,5691 ha, położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...] – działki ew. [...], [...] oraz obrębie [...] – działki ew. [...], [...], [...] oraz nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 6,6348 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IIIa położonych na terenie gminy [...], o obrębie [...] – działki ew. [...], [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – w części dotyczącej niewyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 6,6348 ha gruntów rolnych – wniósł Burmistrz [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną w części decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że zasadne jest przeznaczenie wnioskowanych gruntów rolnych klas II i III o powierzchni 1,5691 ha, o których mowa w pkt 1 zaskarżonej decyzji, przewidzianych w projekcie planu pod tereny infrastruktury technicznej - ropociąg, tereny dróg publicznych. Grunty te są niezbędne na cele infrastrukturalne. Charakter planowanych zamierzeń inwestycyjnych ogranicza możliwości ich lokalizacji jedynie na gruntach klas słabszych, stąd też nie udało się uniknąć przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych. Ponadto realizacja tych zamierzeń inwestycyjnych jest niezbędna w celu usprawnienia komunikacji i zwiększenia bezpieczeństwa użytkowników dróg oraz umożliwi rozwój i poprawę bezpieczeństwa krajowego systemu energetycznego. Natomiast w przypadku gruntów rolnych, o których mowa w pkt 2 zaskarżonej decyzji, Minister wskazał, że jedynie od strony północno-wschodniej grunty te graniczą z terenem zabudowanym i pomimo ich położenia w rozwidleniu drogi krajowej oraz linii kolejowej właściwym jest stwierdzenie, że grunty te po ich zabudowaniu ingerowałyby w zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Na rolniczą przestrzeń produkcyjną bez wątpienia składają się grunty rolne, wnioskowane jak i je otaczające. Poprzez brak ustawowej definicji rolniczej przestrzeni produkcyjnej niejednokrotnie przyjmuje się, że rolniczą przestrzeń produkcyjną stanowią grunty rolne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czyli powierzchna z właściwościami uprawowymi. Są to obszary, na których rolnictwo stanowi podstawową sferę działalności produkcyjnej. Minister jako priorytet przyjmuje zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, uznając za obowiązek zachowanie spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji niż rolnicza.

W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w ramach opracowania kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w granicach gminy na cele nierolnicze przeznaczono 35,6376 ha gruntów rolnych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej. Z akt sprawy nie wynika, że grunty te zostały zainwestowane. Dodatkowo w granicach gminy [...] usytuowanych jest ponad 38% gruntów rolnych klas słabszych tj. IV-VI, co przy dążeniu do zwartości zabudowy, w pierwszej kolejności predysponuje je na cele nierolnicze.

Minister podkreślił, że nie znajduje się żadnych dowodów na to, aby położenie gruntów rolnych, nawet bezpośrednio przy trasach o dużym nasileniu ruchu, kwalifikowało je do przeznaczenia na cele nierolnicze.

Minister wskazał, że projekt planu musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, jednak nie może to przemawiać za przeznaczeniem wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Brak zgody uniemożliwi powstanie na tym terenie planowanych inwestycji nierolniczych, jednak rolnictwo jest niekonkurencyjne dla innych sektorów, dlatego też nie można porównywać pod względem ekonomicznym działalności rolniczej z nierolniczą, ponieważ rolnictwo ze względu na specyficzny charakter działalności produkcyjnej nie może konkurować z każdym innym sektorem nierolniczym. Grunty rolne właśnie dlatego, że są specyficznym środkiem produkcji, charakteryzującym się niepomnażalnością, podlegają szczególnej ustawowej ochronie.

Dodatkowo, odnosząc się do potrzeb rozwoju [...], a zarazem konieczności tworzenia rezerwy terenowej dla inwestycji pozarolniczych wskazał, że ustawodawca w roku 2009 zliberalizował u.o.g.r.i.l., uwalniając spod działania przepisów u.o.g.r.i.l. grunty rolne położone w granicach administracyjnych miast dla celów inwestycyjnych, w tym budownictwa przemysłowego. Wobec tego realizacja planowanych przez Burmistrza zamierzeń inwestycyjnych powinna zostać ukierunkowana na obszar miasta [...], co spełniłoby oczekiwania władz i mieszkańców gminy w zakresie stworzenia rezerwy terenowej dla inwestycji związanych z dalszym rozwojem [...].

Minister podał, że wydając decyzje w sprawach przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ma przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, którym jest ochrona gruntów rolnych jako dobra publicznego, zapewniającego bezpieczeństwo żywnościowe kraju. Decyzje wydawane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. nie mają na celu ograniczania samorządności organów administracji lokalnej, czy też ograniczanie prawa dysponowania gruntem przez właścicieli, lecz podyktowane są troską o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższych klas, uwzględniając fakt, że gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody. I choć wnioskowana powierzchnia, w skali zasobu gminy w grunty rolne klas I-III stanowi 0,09%, to w skali kraju każde takie przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze może mieć znaczenie, bowiem zostaje zmniejszony areał gruntów rolnych najbardziej wartościowych dla produkcji rolniczej. Najżyźniejszych gruntów rolnych, stanowiących podstawę zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, jest na terenie kraju zaledwie ok. 24,6%. Wobec tego Minister tylko w wyjątkowych przypadkach może przeznaczyć pod lokalizację inwestycji grunty najlepszej jakości. Taka wyjątkowa sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi w odniesieniu do gruntów rolnych o powierzchni 6,6348 ha, dlatego też wniosek Burmistrza nie w pełni został uznany za zasadny.

Odnosząc się także do opinii Marszałka Województwa oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej organ podał, że nie są wiążące przy podejmowaniu decyzji w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz [...]. Zarzucił jej wydanie z naruszeniem:

- art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję, wydaną zresztą przez ten sam organ,

- art. 138 §1 pkt 2 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu i niewydanie decyzji reformatoryjnej,

- art. 107 § 3 kpa poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do zarzutu przekroczenia granic uznaniowości administracyjnej,

- art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wprowadzenie przesłanek wydania zgody nieznanych w ogóle tej ustawie, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W uzasadnieniu podano, że art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. w żaden sposób nie określa przesłanek, od których zależy wydanie zgody lub możliwości odmówienia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Przyjęcie, że art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zawiera uznaniowość, nie oznacza, iż może być ona dokonywana całkowicie swobodnie. Nie oznacza również, iż organ dokonujący uznaniowego rozstrzygnięcia może stosować sobie dowolne, pozanormatywne kryteria. W ocenie skarżącego Minister w żadnym zakresie nie odniósł się do zarzutu przekroczenia granic uznaniowości. Podjęto jedynie próbę wyznaczenia tych granic poprzez wskazanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działa w tym zakresie w interesie publicznym, jakim jest ochrona gruntów rolnych. Zdaniem Skarżącego odniesienie się do danych statystycznych dotyczących powierzchni całego państwa i udziału w tej powierzchni gruntów rolnych, w tym gruntów klasy I-III zawiera w sobie rażący błąd merytoryczny polegający na całkowitym pominięciu faktu nierównomiernego udziału procentowego gruntów chronionych w poszczególnych rejonach państwa, a w szczególności poszczególnych gmin. Tak definiowana podstawa odmowy wydania wyrażenia zgody sankcjonuje w zakresie dysponowania terenami rolnymi sytuację dowolności rozmieszczenia inwestycji budowlanych na terenach gmin nieposiadających lub posiadających w znikomym procencie tereny rolne chronione, a dla gmin o znacznym udziale tych gruntów poważne ograniczenia w rozwoju inwestycyjnym gminy co również wpływa na ograniczenie realizacji zadań związanych z dbałością o ochronę interesu publicznego.

Zdaniem Skarżącego samo odwołanie się przez Ministra, iż odmowa służy ochronie interesów publicznych jest nie tylko niewystarczająca, ale przede wszystkim bazuje na zasadzie, że uznaniowe domniemanie ochrony interesu publicznego przedstawione w odmowie wyrażenia zgody jest istotniejsze od działania zgodnego z rzeczywistą, lokalną ochroną interesu publicznego polegającą na dopuszczeniu działań inwestycyjny na gruntach dla których w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyznaczono tereny inwestycyjne i co należy również podkreślić, założenie to jest zgodne z intencjami właściciela terenu wyrażonymi we wniosku o sporządzenie planu miejscowego.

Skarżący wskazał, że Minister zarówno w pierwotnej decyzji, jak i zaskarżonej decyzji, wskazywał na to, że wartością, którą chce chronić w ramach owego interesu publicznego, jest rolnicza przestrzeń produkcyjna. Z kolei na str. 5 uzasadnienia organ przyjął, że jako priorytet przyjmuje zachowanie jednolitości obszaru rolniczego uznając za obowiązek zachowanie spójności, jednorodności terenów użytkowych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji innej funkcji niż rolnicza. Odwoływanie się do tych wartości wykracza poza ramy regulowane ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Minister przyznał, że pojęcie "rolnicza przestrzeń produkcyjna" nie jest definiowana ustawowo. Tymczasem art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. jednoznacznie wskazuje, iż do kompetencji Ministra należy wyrażanie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych. Przedmiot ochrony mieszczący się w kategorii interesu publicznego został zatem w tej ustawie i w tym jej konkretnym przepisie bardzo jasno określony. Przedmiotem ochrony jest bowiem grunt rolny, które to sformułowanie jest wyrazem normatywnym. Ustawodawca nie wskazuje, iż przedmiotem ochrony, a ściślej rzecz ujmując przedmiotem zgody ma być rolnicza przestrzeń produkcyjna, czy też obszar rolniczy. W istocie więc organ administracji publicznej orzekający w tej sprawie dokonał nieuprawnionej wykładni rozszerzającej, twierdząc, że wartością chronioną pod pojęciem "grunt rolny" jest także rolnicza przestrzeń produkcyjna, czy też obszar rolniczy.

Skarżący podał, że grunty co do których nie wyrażono zgody na ich przeznaczenie, są położone pomiędzy publiczną drogą krajową a torami magistrali kolejowej i od pozostałych dwóch stron granicami terenów zainwestowanych w bezpośrednim sąsiedztwie z granicą Miasta [...]. Utrudniony dostęp dla obsługi działalności rolnej spowodowany istniejącymi trasami komunikacyjnymi oraz intensywnym rozwojem inwestycji budowlanych w sąsiedztwie wpływa na fakt, że dla właściciela terenu dalsze prowadzenie działalności na tym terenie staje się dalece utrudnione, a dalsza zasadność wyznaczania terenów inwestycyjnych od granic Miasta [...] w kierunku ośrodka ponadlokalnego jakim jest miasto Inowrocław daje wszelkie podstawy by stan utrudnionego użytkowania rolnego na omawianym terenie nie był utrzymywany w drodze przymusu administracyjnego popartego wyłącznie uznaniowością oderwaną od rzeczywistej lokalnej diagnozy stanu istniejącego.

Minister nie przeprowadził żadnych oględzin, ani też nie wskazał jakiegokolwiek dowodu, że kilkukrotnie przedstawiane zarówno we wniosku jak i uzupełnieniach wniosku fakty są sprzeczne ze stanem rzeczywistym jak i procesami inwestycyjnymi zachodzącymi w granicach administracyjnych gminy, które odbywają się w szczególności wzdłuż istniejących ciągów komunikacyjnych prowadzących do Miasta [...] zlokalizowanego w najbliższym, bezpośrednim sąsiedztwie Miasta [...].

Zdaniem Skarżącego wskazywana w uzasadnieniu kwestia badań nie ma jakiegokolwiek przełożenia na realia niniejszej sprawy. Organ administracji publicznej powołujący się na takie badania winien wykazać, że wyniki tych badań obejmują również dane, konkretne działki położone w [...], i że degradacja tych działek i ich faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej nie jest konsekwencją ich lokalizacji pomiędzy torami kolejowymi a drogą publiczną.

Skarżący wskazywał, że w toku postępowania podnosił, że ciągi komunikacyjne takie jak linie kolejowe lub drogi krajowe w znaczący sposób ograniczają dostęp do terenów obsługi rolniczej, szczególnie gdy teren pomiędzy ciągami komunikacyjnymi ma wyłącznie ok 100 m głębokości. Faktyczna zasadność wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej jest spowodowane wieloma, także innymi czynnikami i suma ich stanowi rzeczywistą podstawę zasadności wniosku w uzyskanie zgody na wyłącznie z produkcji rolnej przedmiotowych terenów.

Pomimo, iż wskazany obszar stanowi grunt wysokiej klasy to, właściciele tych gruntów sami nie są zainteresowani prowadzeniem produkcji rolnej, w tym upraw rolnych. Gmina [...] nie odnotowała również jakiegokolwiek zainteresowania nabyciem tych gruntów przez osoby, które gwarantowałyby ich rolnicze wykorzystanie. Co więcej, jedyne zainteresowanie tymi gruntami koncentruje się na kwestiach możliwej zabudowy związanej z dalszym rozwojem urbanistycznym Miasta [...].

Skarżący wskazał, że z faktu, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie można jeszcze wyprowadzić wniosku, że przyjęte w nim rozwiązania nie mają jakiegokolwiek znaczenia jurydycznego. Minister całkowicie pominął okoliczność, iż uchwalenie studium jest wstępnym warunkiem koniecznym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada miejska ustaliła już w tym studium jakie przeznaczenie będą miały dane grunty objęte wnioskiem. Wyraziła więc już swoją wolę co do tego w jaki sposób widziałaby możliwość zagospodarowania tychże gruntów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości, że decyzja dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, wydawana na podstawie przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz., 1161 ze zm. – zwaną u.o.g.r.i.l.) ma charakter uznaniowy. Sąd bada decyzje uznaniowe jedynie pod kątem ich zgodność z prawem, a nie ingeruje w celowość ich wydania. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji powinna zmierzać do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494 - 495).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.i.l ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast z art. 6 ust.1 u.o.g.r.i.l. wynika, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.i.l., przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 u.o.g.r.i.l., wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powinien zawierać: uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 2 (pkt 1); wykaz powierzchni gruntów, o których mowa w pkt 1, z uwzględnieniem klas bonitacyjnych gruntów rolnych i typów siedliskowych gruntów leśnych (pkt 2) oraz ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia, uwzględniające w szczególności: sumę należności i opłat rocznych za grunty projektowane do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne; przewidywany rozmiar strat, które poniesie rolnictwo i leśnictwo w wyniku ujemnego oddziaływania inwestycji lokalizowanych na gruntach projektowanych do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 3 lit. a i b).

Powyższe przepisy wskazują na elementy konieczne wniosku. Mają one posłużyć Ministrowi do oceny jego zasadności. Należy zauważyć, że wymieniono w nich również wymóg ekonomicznego uzasadnienia projektowanego przeznaczenia. Wobec tego również kwestia dotycząca względów ekonomicznych może uzasadniać wniosek z punktu widzenia interesów gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że konstrukcja art. 6 ust. 1 u.o.g.r.i.l. nakazuje ważyć interesu publiczny i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Rolą Ministra jest zatem rozważenie interesu publicznego, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interesu wnioskującej gminy (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., sygn. II OSK 436/13).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Minister przyjął prymat ochrony gruntów rolnych bez dokładanego rozważenia interesu Wnioskodawcy. Zezwolił co prawda na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o pow. [...], [...] (pkt 1 decyzji z dnia [...] lipca 2017 r.), jednak nie rozważył wnikliwie, przynajmniej nie wynika to z treści zaskarżonej decyzji, czy w pozostałym zakresie wniosek nie zasługiwał również na uwzględnienie.

We wniosku z dnia 20 grudnia 2016 r. Burmistrz [...] podał, że straty spowodowane ze zmniejszeniem powierzchni rolniczej nie będą duże (5 ha). Ponadto podał, że z uwagi na powszechność występowania dobrych gleb na terenie gminy w praktyce utrudnione jest poszukiwanie alternatywnych lokalizacji o niskiej przydatności dla rolnictwa. Wskazał również, ze strefy te zostaną wykorzystane także do nasadzeń zieleni izolacyjnej. Wnioskodawca wyliczył również straty z tytuły wyłączenia z produkcji rolnej i oszacował je na poziomie 490 decyton zboża rocznie.

W pismach z dnia 17 marca 2017 r. i 19 czerwca 2017 r. Wnioskodawca z kolei wskazywał, że teren objęty wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów zlokalizowany jest między istniejąca drogą krajową a linią kolejową. Ma on stanowić rezerwę dla inwestycji związanych z dalszym rozwojem [...]. Wskazał również na bardzo bliską odległość od terenu zabudowy mieszkaniowej – 360 m od [...] i 850 m od granic miasta [...]. Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Burmistrz wskazywał, że działki [...] i [...] znajdując się w obszarze wyznaczonym drogą krajową nr 15, torami kolejowymi oraz zabudowami wsi [...] i Wielowieś przestały pełnić funkcje rolnicze. Wskazał również, że obserwuje się głęboko posuniętą degradację tych gruntów. Zarzucił również, że przyjęte w decyzji I. instancji przez Ministra kryteria oceny – jako zwartej powierzchni i przestrzeni rolniczej – nie są przedmiotem ochrony przewidzianej w u.o.g.r.i.l.

W zaskarżonej decyzji Minister skupił się praktycznie na kwestii prymatu ochrony gruntów rolnych najwyższych klas przez zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Powołał się przy tym na konieczność zachowania jednolitości obszaru rolniczego i troską o zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Do powyższych wniosków, zarzutów i twierdzeń Organ odwoławczy się nie odniósł w przekonujący sposób. Powoduje to, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno też czynić zadość zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące.

W niniejszej sprawie zabrakło m.in. odniesienia się Ministra co do twierdzeń Wnioskodawcy, na temat degradacji gruntów wnioskowanych do zmiany. Rozważania na temat niezainteresowania właścicieli przedmiotowych gruntów rolniczych ich wykorzystaniem zostały również szerzej rozwinięte w skardze. Kwestia, czy grunty objęte zaskarżoną decyzją są wykorzystywane rolniczo powinna podlegać szczegółowym rozważaniom. Trudno bowiem odmówić słuszności Wniosku w sytuacji, gdy wnioskowany grunt od wielu lat nie jest wykorzystywany rolniczo i nikt nie jest zainteresowany jego rolniczym wykorzystaniem. W aktach sprawy znajdują się ponadto rozbieżne informacje na ten temat. We wniosku z dnia 20 grudnia 2016 r. wskazano, że "analizowany teren jest niemal w całości użytkowny rolniczo – wykorzystywany do uprawa polowych", natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Burmistrz wskazywał, że działki [...] i [...] znajdując się w obszarze wyznaczonym drogą krajową nr 15, torami kolejowymi oraz zabudowami wsi [...] i [...] przestały pełnić funkcje rolnicze. Również w skardze podkreślił, że właściciele przedmiotowych gruntów nie są zainteresowani ich rolniczych ich wykorzystaniem. Okoliczność ta wymagała zatem wyjaśnienia.

Minister natomiast nie rozważył w ogóle argumentów Burmistrza dotyczących stanu zagospodarowania gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia ani gruntów sąsiednich, skupił się ponadto na tym, że na nawet przy drogach o znacznym natężeniu ruchu mogą być uprawniane odpowiednie rośliny.

Organ skupiając się przede wszystkim na ochronie gruntów rolnych klasy III w postaci ograniczania przeznaczenia ich na cele nierolnicze, pominął przywoływane w pismach Skarżącego powody wskazujące na zasadność zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. O ile Minister szeroko uzasadnił potrzebę ochrony gruntów rolnych o przed ich nierolniczym wykorzystaniem, to jednak w sposób niepełny odniósł tę potrzebę w stosunku do podnoszonych przez Wnioskodawcę interesów gminy jako jej mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową.

Sąd zwraca uwagę, że Minister przy rozpatrywaniu złożonego wniosku winien mieć również na względzie, że ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 7 ust. 2 u.o.g.r.i.l. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2263/14 - LEX nr 2108471, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., II OSK 2031/10 - LEX nr 1138046). Przyjmując bowiem prymat bezwzględnej ochrony gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych, może okazać się, że gmina skazana będzie praktycznie na rolniczy jej charakter. Dlatego uzasadnienie decyzji uznaniowej pełni w takich sprawach kluczową rolę. Dopiero odniesienie się do wszystkich twierdzeń Wnioskodawcy, który de facto jak nikt inny zna bieżące potrzeby oraz oczekiwania mieszkańców danej gminy, może prowadzić do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zmiany bądź odmowy udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Dlatego za słuszne należało uznać ponoszone zarzuty dotyczące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, i nie wzięcia pod uwagę słusznego interesu gminy.

Koniecznym zatem jest ponowne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wszystkich okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez Burmistrza [...], poczynienia dodatkowych ustaleń na temat stanu zagospodarowania i wykorzystywania rolniczego działek [...] i [...], ustalenia czy faktycznie utraciły swój rolniczy charakter. Ponadto wzięcia pod uwagę interesu gminy [...] – jako gminy leżącej w większości na urodzajnych glebach i poczynienie ustaleń – czy wyłączenie z użytkowania rolniczego powierzchni 6,6348 ha gruntów rolnych – jako leżących w niewielkiej odległości od nieużytkowanych rolniczo terenów [...] i od granic miasta [...] będzie dopuszczalne w świetle przepisów u.o.g.r.i.l. i nie będzie skutkowało brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy.

Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej ustawy.

Po uprawomocnieniu się wyroku w niniejszej sprawie Minister uwzględni wytyczne płynące z niniejszego wyroku ponadto odniesienie się do podanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów przekroczenia władztwa planistycznego oraz zarzutów, że ustawodawca nie wskazuje, iż przedmiotem ochrony, a ściślej rzecz ujmując przedmiotem zgody ma być rolnicza przestrzeń produkcyjna, czy też obszar rolniczy.