Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2348/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi T. M. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2010r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2010r., znak (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku T. i J. M. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2010r, znak: (...), którą po wszczęciu postępowania z urzędu stwierdził nieważność decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) marca 2009r, nr (...) udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. (...).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego utrzymująca w mocy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 138 § 1 k.p.a. i art. 153 Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem w stanie sprawy faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji udzielą pozwolenia na użytkowanie, gdyż nie było już w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 1 pkt 2 k.p.a. obligującą do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawą prawną materialną badanych w trybie nieważności decyzji organu stopnia podstawowego i wojewódzkiego był art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces inwestycyjny, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie decyzja organu I i II instancji wydana w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r., została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009r, sygn. akt VII SA/Wa 1430/08. Wyrok uprawomocnił się przed wydaniem badanej decyzji organu wojewódzkiego z dnia (...) kwietnia 2009r, nr (...). W tych warunkach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. utrzymując w mocy decyzję

o pozwoleniu na użytkowanie rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku art. 59 ust 1 ustawy Prawo budowlane i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wiążąca ocena prawna wynikająca z tego wyroku powodowała, że niedopuszczalne w tym momencie było stwierdzenie spełnienia warunków przewidzianych w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, skoro nie było już w obrocie prawnym decyzji warunkującej w tym stanie faktycznym możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Nie sposób zatem przyjąć, iż w dacie wydawania przez organ wojewódzki decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji, organ mógł stwierdzić, czy obiekt spełniał wymagania wynikające z decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, skoro ta decyzja była już prawomocnie uchylona przez Sąd.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzenie, że w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dacie utrzymywania w mocy decyzji o udzielanie pozwolenia na użytkowanie, nie można było orzec, iż inwestycja jest zgodna z prawem i utrzymać w mocy pozwolenie na jej użytkowanie. Odpis nieprawomocnego wyroku Sądu z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1430/08 zawierający klauzulę o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu jego uprawomocnienia się, wpłynął do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w dniu (...) lutego 2009r., czyli jeszcze przed wydaniem badanej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...). Wyrok ze stwierdzeniem jego prawomocności wpłynął do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w dniu (...) kwietnia 2009r., czyli po wydaniu badanej decyzji. Organ wojewódzki wydając swoją decyzję z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...) mógł nie wiedzieć, że jest on już prawomocny, miał jednak obowiązek to sprawdzić, gdyż zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. organ administracji publicznej był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto nie budzi wątpliwości, że organ wojewódzki miał świadomość toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego. Zatem do chwili uprawomocnienia się wyroku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego także nie mógł utrzymać w mocy decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, gdyż na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zezwalająca na wznowienie robót budowlanych, nie podlega wykonaniu. Decyzja organu powiatowego o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem ww. art. 59 ust 1. ustawy Prawo budowlane w związku z art.

152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem z uwagi na wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót, organ powiatowy nie mógł udzielić I instancji pozwolenia na użytkowanie.

Organ podkreślił, że w wyroku z dnia 29 stycznia 2009r, sygn. akt VII SA/Wa 1430/08 orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Stwierdzenie przez sąd, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo braku jego prawomocności. Z akt sprawy nie wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) posiadał informację o tym wyroku przed dniem (...) kwietnia 2009r., kiedy to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem o tej dacie, znak: (...) przesłał do organu powiatowego omawiany wyrok Sądu, to jednakże miał świadomość toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W., co wynika chociażby z faktu, że odpowiedź na tę skargę (udzielona pismem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia (...) sierpnia 2006r., znak: (...), została przekazana także do wiadomości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...). Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli w tej konkretnej sprawie, miał obowiązek zasięgnąć informacji o wynikach toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego, zwłaszcza, że jak wskazano powyżej organ powiatowy wiedział o toczącym się postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, za bezzasadny należy uznać zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że badana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana wyłącznie w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) lipca 2007r., nr – (...) i w związku z tym fakt uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt VII SA//Wa 1430/08 decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia (...) czerwca 2006r, nr (...), oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) kwietnia 2006r., nr

(...) nie powinien skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Organ podkreślił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) lipca 2007r, nr – (...) jedynie zmieniła ww. decyzję z dnia (...) kwietnia 2006r, nr (...) i to wyłącznie w zakresie projektu budowlanego, pozostawiając natomiast bez zmian pozostałe warunki zawarte w decyzji z dnia (...) kwietnia 2006r, nr (...). Zatem powyższa decyzja z dnia (...) kwietnia 2006r., nr (...) nadal w niezmienionym zakresie wywierała skutki prawne, dopóki nie została uchylona. Co też istotne, na podstawie materialno prawnej art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r, w trybie zwyczajnym wydano właśnie decyzję z dnia (...) kwietnia 2006r, nr (...) i to ta decyzja kończyła postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Późniejsza zaś decyzja z dnia (...) lipca 2007r., nr (...) była wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie art. 155 k.p.a. i była decyzją jedynie ją zmieniającą w określonej części. Jako taka, decyzja zmieniającą ma charakter wyłącznie subsydiarny, dodatkowy wobec decyzji zasadniczej, która w tym trybie została zmieniona. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą przerwania interes społeczny lub słuszny interes strony. Trybu tego nie można traktować jako kolejnej instancji merytorycznej (wyrok z dnia 13 grudnia 1996r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt III SA 1212/1995, LEX nr 28966). Ten nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji ostatecznych nie służy także do sanowania wadliwych decyzji ostatecznych. W efekcie wydanie decyzji z art. 155 k.p.a. nie powoduje utraty bytu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił ponadto, że wniosek z dnia (...) grudnia 2008r., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazywał, że inwestycję zrealizowano na postawie m.in. właśnie decyzji z dnia (...) kwietnia 2006r., nr (...). Odniesienie się wyłącznie do tej decyzji znajduje także potwierdzenie m.in. w protokole z kontroli obowiązkowej z dnia (...) marca 2009r.

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że uchylenie m.in. decyzji z dnia (...) kwietnia 2006r., nr (...) przez sąd administracyjny, i co istotne, uprawomocnienie się tegoż wyroku przed wydaniem ostatecznej decyzji w

przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a to z przyczyn wyżej wskazanych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził , że zarzut zgodnie z którym organ ten nie był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przedmiotowej sprawie, jest nieuzasadniony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją z dnia (...) marca 2009r, nr (...), udzielił T. i J. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. (...) w W., na terenie działki nr ewid. (...) obr. (...). Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...) utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) marca 2009r., nr (...). Zatem ostateczną decyzją pozostaje decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...). Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowo-administracyjnym nie ma podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą. Badanie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej bez kontroli decyzji organu odwoławczego prowadziłoby do niejednolitości usuwania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Jeżeli postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ wyższego stopnia nad Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. był właściwy do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w przedmiotowej sprawie, z przyczyn wskazanych powyżej.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego także zarzut, że w przedmiotowej sprawie przymiot strony przysługuje wyłącznie inwestorom jest bezzasadny. W orzecznictwie sądowo administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W przedmiotowej zaś sprawie, skoro najpierw przeprowadzono postępowanie naprawcze w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, zakończone decyzją Powiatowego Inspektora

Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) kwietnia 2006r., nr (...) wydaną na podstawie art. 51 ust 4 ustawy Prawa budowlanego z 1994r., to w sprawie pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji nie znajduje zastosowanie art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane. W efekcie Wspólnota Mieszkaniowa (...) posiada przymiot strony w tej sprawie, a to z uwagi, że przedmiotowa inwestycja może oddziaływać na sposób zagospodarowania należącej do Wspólnoty nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli T. i T. M., dochodząc stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2010r., i poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) sierpnia 2010r., względnie o uchylenie tych decyzji

Skarżący przedstawili przebieg postępowania nieważnościowego w sprawie i argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podnieśli, że organ pominął fakt, że pozwolenie na użytkowanie było wydane w oparciu o zupełnie inny projekt, zatwierdzony innymi decyzjami. Wskazali na decyzje z dnia (...) lipca 2007r. i to, że wyeliminowania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) kwietnia 2006r., nie może wywoływać jakichkolwiek skutków w odniesieniu do ww. decyzji z dnia (...) lipca 2007 i (...) września 2007.

Ponadto, zdaniem skarżących zgodnie z przepisem art. 59 pkt 7 ustawy Prawo budowlane stroną niniejszego postępowania powinien być wyłącznie inwestor, zatem wspólnota Mieszkaniowa (...) nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, a stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym zakresie jest błędne.

W ocenie skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był organem właściwym do orzekania w niniejszej sprawie, właściwym był bowiem (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a postępowanie winno dotyczyć decyzji organu pierwszej instancji.

W piśmie z dnia (...) lutego 2011, pełnomocnik skarżących w nawiązaniu do zarzutów skargi wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji tj. nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym. w związku z obrotem cywilnoprawnym jaki nastąpił w odniesieniu do inwestycji.

W tym kontekście pełnomocnik przywołał orzecznictwo w zakresie pojęcia nieodwracalności skutków prawnych. Podniósł, że decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny, kiedy ani przepisy prawa materialnego ani procesowego, stanowiące podstawę działania organu administracji nie czynią danego organu właściwym do

cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. Wskazał, że obalenie decyzji administracyjnej - która była przesłanką ważnego zawarcia umowy - już po zawarciu umowy, nie powoduje automatycznie bezskuteczności umowy ale okoliczności, w których wzruszono decyzję mogą mieć znaczenie w ocenie przez Sąd dopuszczalności uchylenia się od prawnych skutków oświadczenia woli.

Pełnomocnik stwierdził także, że nie wszyscy aktualni właściciele lokali brali udziału w postępowaniu nieważnościowym (na te okoliczność na rozprawie przedstawił kopie, nie odpisy, aktów notarialnych z dnia (...) czerwca, (...) lipca i (...) września 2010r., -potwierdzające obrót prawem do kilku lokali w przedmiotowej nieruchomości).

Wreszcie, pełnomocnik podtrzymał zarzut skarżących o braku przymiotu strony -Wspólnoty Mieszkaniowej (...). Ponadto stwierdził , że wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwolenie na budowę wydano na podstawie wyłącznie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2007r, utrzymanej decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2007r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), było poddanie zaskarżonej decyzji ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd dokonując oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji tego organu, stwierdził, że decyzje te odpowiadają przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie wady rażącego naruszenia prawa, jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja organu pierwszej instancji i organu drugiej instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przy ul. (...) w W.

W szczególności, na pełną aprobatę Sądu, zasługuje stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym bezzasadny jest zarzut skarżących, że badana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana wyłącznie w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...)

z dnia (...) lipca.2007r, nr – (...) i w związku z tym fakt uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa1430/08 decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.\ z dnia (...) czerwca 2006r, nr (...), oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) kwietnia 2006r., nr (...) nie powinien skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Należy podkreślić, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) lipca 2007r, nr – (...) jedynie zmieniła ww. decyzję z dnia (...) kwietnia 2006r, nr (...) i to wyłącznie w zakresie projektu budowlanego zamiennego, pozostawiając natomiast bez zmian pozostałe warunki zawarte w decyzji z dnia (...) kwietnia 2006r, nr (...). Tym samym istotna pozostawała nadal decyzja z dnia (...) kwietnia 2006r., nr (...) (z uwzględnieniem co oczywiste jej zmiany) dopóki nie została uchylona.

Jak słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie materialno prawnej art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r, w trybie zwyczajnym wydano właśnie decyzję z dnia (...) kwietnia 2006r, nr (...) i to ta decyzja kończyła postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Późniejsza zaś decyzja z dnia (...) lipca 2007r., nr –(...) była wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie art. 155 k.p.a. i była decyzją jedynie ją zmieniającą w określonej części.

Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym trybu tego nie można traktować jako kolejnej instancji merytorycznej, wydanie decyzji z art. 155 k.p.a. nie powoduje utraty bytu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r.

Sąd z całym naciskiem podkreśla - w protokole z kontroli obowiązkowej z dnia (...) marca 2009r, zawarto wyłącznie odniesienie się do decyzji (...) kwietnia 2006r, i wyłącznie do zatwierdzonego nią projektu, chociaż ten uległ zmianie na mocy decyzji z dnia (...) lipca 2007r. Decyzja z dnia (...) kwietnia 2006r. została uchylona ww. wyrokiem Sądu, a podstawą takiego rozstrzygnięcia w świetle uzasadnienia wyroku była istotna wadliwość projektu budowlanego zamiennego, brak uzgodnień dla inwestycji w zakresie przeciwpożarowym, brak uzgodnień w zakresie ochrony zabytków, a materiał sprawy nie dawał podstaw do oceny dopuszczalności w tym zakresie odstępstw w zakresie zmiany wysokości budynku, jego detali.

W świetle ww. wskazań, pozwolenie na użytkowanie, udzielone decyzjami kontrolowanymi w postępowaniu nieważnościowym, jest rażąco wadliwe także z tego powodu, że w ramach kontroli obowiązkowej nie oceniono inwestycji pod względem zgodności z projektem dopuszczonym w decyzji z dnia (...) lipca 2007r. Stanowi to, o oczywistej wadzie tego postępowania, o wadzie rażącego naruszenia prawa tym bardziej, że obiekt usytuowany jest na obszarze skarpy wiślanej i w bezpośrednim pobliżu zabytków (...), a przebieg postępowania inwestorskiego powinien wymusić na organach nadzoru budowlanego szczególną staranność przy ocenie dopuszczenia go do użytkowania.

Reasumując, Sąd w pełni podziela argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie z którą decyzje obu instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę dotknięte są wadą rażącego, zatem kwalifikowanego naruszenia prawa, a to przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem, Sądu prawidłowe jest też stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym bezzasadny jest zarzut skarżących, że w przedmiotowej sprawie przymiot strony przysługuje wyłącznie inwestorom.

W tym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odniósł się do ugruntowanego orzecznictwa sądowo administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że niniejsza inwestycja była przedmiotem bardzo złożonego postępowania legalizacyjnego, w którym w charakterze strony zasadnie brała udział Wspólnota Mieszkaniowa (...), bezpośrednio granicząca z nieruchomością, gdzie zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. Przymiot strony tej Wspólnoty nie był kwestionowany także w licznych postępowaniach zakończonych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących niniejszej inwestycji. Z tych postępowań jednoznacznie wynika, że nieruchomość stanowiąca własność ww. Wspólnoty pozostawała w obszarze istotnego oddziaływaniu inwestycji.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem.

Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma

zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2008 r, sygn. akt II OSK 1174/07 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 146/10, w którym zaakceptowano powyższy pogląd).

Zdaniem Sądu, bezzasadny jest też zarzut wskazany przez pełnomocnika skarżących w jego piśmie z dnia (...) lutego 2011 r., co do tego, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji tj. nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym w związku z obrotem cywilnoprawnym jaki nastąpił w odniesieniu do inwestycji.

Zarzut ten jest bezzasadny w okolicznościach sprawy, a przywołane przez pełnomocnika orzecznictwo nie przystające do nich.

Przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy wszystkich przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym również i rażącego naruszenia prawa. Odnosi się przy tym do skutków prawnych, a nie faktów.

W orzecznictwie wskazuje się na sytuację, gdzie w wyniku wydania wadliwej decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży nieruchomości, nastąpiło zawarcie umowy notarialnej i przeniesienie własności nieruchomości i wówczas można mówić o nieodwracalności skutków prawnych wywołanych tą decyzją (art. 156 § 2 k.p.a.).

Jak podniósł, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 28 maja 1992r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 "jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji".

Taka okoliczność, w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Przeniesienie prawa własności do nieruchomości, czy jej części, co do której wydano decyzję pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego nie było wynikiem takiej decyzji.

Profesjonalny pełnomocnik skarżących podniósł wreszcie, że nie wszyscy aktualni właściciele wyodrębnionych w przedmiotowej nieruchomości lokali brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnik stwierdził, że doszło do obrotu cywilnoprawnego w odniesieniu do kilku lokali, umowami zawartymi w formie aktów notarialnych z dnia (...) czerwca, (...) lipca i (...) września 2010r. (przedstawił fotokopie nie odpisy).

W kontekście ww. zarzutu Sąd stwierdza, co następuje.

O stanie prawnym nieruchomości stanowi wypis z IV działów księgi, czy ksiąg wieczystych prowadzonych dla tej nieruchomości, a nie akty notarialne odzwierciedlające tylko fakt zawierania umów związanych z nieruchomością i o tym profesjonalny pełnomocnik zobowiązany był wiedzieć przygotowując materiał dowodowy w sprawie.

Przyjmując, że powoływane wyżej umowy między inwestorami, a ich dziećmi (jak wynika z umów) - ukształtowały, istniejący w dniu wydania kontrolowanych decyzji, stan prawny nieruchomości, Sąd przystąpił do rozważenia wpływu tych okoliczności na byt prawny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.

Sąd oparł, to twierdzenie na analizie orzecznictwa w szczególności orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W orzecznictwie dostrzec można dwa skrajne poglądy funkcjonujące w tym zakresie. Jeden z nich upatruje przyczyny uchylenia decyzji w każdym wypadku objętym dyspozycją przepisu art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., czyli zawsze, gdy wystąpi wskazana tam podstawa wznowienia postępowania bez względu na to, czy do wznowienia dojść może z urzędu, czy na wniosek oraz bez względu na fakt, czy wniesiono podanie o wznowienie postępowania (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2009 r, sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351).

Drugie stanowisko w orzecznictwie, rozróżnia w omawianym aspekcie podstawy wznowieniowe. Jego zwolennicy dowodzą przede wszystkim, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek

(na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu. Tak przykładowo orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach: niepublikowanego wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07, czy z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, LEX nr 509705..

Pojawił się też pogląd, że interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone, a naruszenie tych praw mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest badanie opisanych okoliczności z urzędu. W konsekwencji wykluczone jest automatyczne uchylenie decyzji zapadłych w takich warunkach.

Zdaniem Sądu przekształcenia podmiotowe w prawach własności przedmiotowej nieruchomości, mogły by skutecznie stanowić zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyby zostały on podniesione, w niniejszym postępowaniu, przez osoby, których one bezpośrednio dotyczyły. Tymczasem, nowi właściciele, kilku wyodrębnionych lokali w przedmiotowym budynku kolejno od czerwca, lipca, września 2010r, nie ujawnili stanowiska w niniejszej sprawie. Już tylko na a marginesie można wskazać, ze owi uczestnicy ww. obrotu prawnego byli osobami bliskimi inwestorów, ich dziećmi. W tych warunkach, kierując się doświadczeniem życiowym nie sposób przyjąć, że choć nie formalnie nie mieli wiedzy o przedmiotowym postępowaniu, choćby na etapie postępowania sądowego.

Dodatkowo Sąd stwierdza, że niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi uchylić zaskarżoną decyzję, z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania jest również stwierdzenie, że powstanie tej okoliczności jest rezultatem naruszenia prawa przez organ. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest przedstawienia przez skarżących stanu wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości na datę zaskarżonej decyzji, ujawniającego w tej dacie zmiany w prawie własności oraz brak jest ujawnienia organowi, obrotu cywilno prawnego przez inwestorów biorących udział w postępowaniu nieważnościowym. Powyższe okoliczności stanowią w ocenie Sądu o tym, że nie sposób zarzucić organowi uchybienia formalnego w zakresie prawidłowego określenia stron postępowania.

Reasumując, argumentację wobec zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym podmiotów mających przymiot strony, Sąd jeszcze raz podkreśla - na

tę okoliczność skutecznie może powołać się tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Inne podmioty, zatem skarżący, nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Przesłanka wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone.

Bezpodstawny jest także zarzut skarżących, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był organem właściwym do orzekania w niniejszej sprawie, właściwym był zaś (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a postępowanie winno dotyczyć decyzji organu pierwszej instancji .

Sąd, w tym zakresie, w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją z dnia (...) marca 2009r., nr (...), udzielił T. i J. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. (...) w W., na terenie działki nr ewid. (...), obr. (...). Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...) utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) marca 2009r, nr (...). Zatem ostateczną decyzją pozostaje decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia (...) kwietnia 2009r, nr (...).

Prawidłowo, w świetle ww. okoliczności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ma podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą.

Badanie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, bez kontroli decyzji organu odwoławczego, prowadziłoby do niejednolitości usuwania z obrotu prawnego decyzji

dotkniętej wadą nieważności. Jeżeli postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego.

Reasumując Sąd stwierdza, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ wyższego stopnia nad Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. był właściwy do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w przedmiotowej sprawie.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).