Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2012/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 08 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Gminy K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w P. zarzucając jej:

- naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez powtórzenie w postanowieniach § 2 pkt 3, 5, 6, 7, 10, 13, § 4 pkt 1 i 3, § 6 i § 17 Regulaminu przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawie oraz innych ustawach;

- naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 4 pkt 2, § 9 pkt 2, § 20, § 25, § 38 Regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 2 pkt 3, 5, 6, 7, 10, 13, § 4 pkt 1 i 3, § 6 i § 17 oraz § 4 pkt 2, § 9 pkt 2, § 20, § 25, § 38 Regulaminu. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy K. (mylnie wskazana w uzasadnieniu wyroku jako Gmina K.) uchwalając Regulamin, naruszyła zakres regulacji wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia. W postanowieniach § 4 pkt 2, § 9 pkt 2, § 20, § 25, § 38 Regulaminu nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości i inne osoby dodatkowe obowiązki, do których nałożenia rada nie została upoważniona. W § 4 pkt 2 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do przyłączenia nieruchomości do nowopowstałej kanalizacji w terminie 3 miesięcy od daty oddania sieci do użytkowania. W § 9 pkt 2 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do ustawienia dodatkowego pojemnika na odpady komunalne, w przypadku naruszenia § 9 pkt 1, co jest swoistą sankcją karną. Nieuprawnionym jest również nałożenie w § 20 Regulaminu na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca, w którym odbywa się impreza w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet oraz oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy terenów przyległych. Podmioty te nie mogą bowiem zostać uznane za właścicieli nieruchomości w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Unormowaniem przekraczającym ustawową delegację – zdaniem Prokuratora - jest także zawarty w § 25 Regulaminu obowiązek przechowywania dokumentów potwierdzających korzystanie z usług przedsiębiorstw wywozowych przez okres 1 roku, pomimo tego, że brak jest upoważnienia do określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty. Z przekroczeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nastąpiło także, określone w § 38 Regulaminu upoważnienie Wójta Gminy K. do określania terminu i obszaru obowiązkowej deratyzacji, gdyż tylko rada jest uprawniona i zobowiązana do ustalenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji. Obowiązki, które nałożono w wymienionych powyżej zapisach wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie skarżącego, Rada dopuściła się również naruszenia § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na powtórzeniu w regulaminie definicji ustawowych, które występują w przepisie rangi ustawowej. I tak w postanowieniach § 2 pkt 3, 5, 6, 7, 10, 13 Regulaminu dokonano powtórzenia definicji następujących pojęć:

– w § 2 pkt 3 dokonano powtórzenia definicji "odpadów komunalnych", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.),

– w § 2 pkt 5 dokonano powtórzenia definicji "odpadów niebezpiecznych", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne,

– w § 2 pkt 6 dokonano powtórzenia definicji "odpadów podlegających biodegradacji", zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach,

– w § 2 pkt 7 dokonano powtórzenia definicji "odpadów wielkogabarytowych" pojęcia zdefiniowanego w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy,

– w § 2 pkt 10 dokonano powtórzenia definicji "właściciela nieruchomości" - pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy,

– w § 2 pkt 13 dokonano powtórzenia definicji "zbiorników bezodpływowych" - pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy

Ponadto, jak podnosił skarżący, w § 4 pkt 1 i 3 oraz § 6 i § 17 Regulaminu powtórzono obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku braku kanalizacji wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków, oraz uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, które wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym samym, do których regulowania w Regulaminie nie było podstaw. Regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wynikającym z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie powtarzać obowiązki właścicieli nieruchomości, które w ustawie zostały już uregulowane.

Rozpoznając przedstawioną sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga Prokuratora Rejonowego w P. jest zasadna, a kwestionowane nią zapisy uchwały są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego orzekając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) w związku z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powołując na wstępie przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Sąd podkreślił, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, granicą zaś nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Następnie Sąd wskazał, że w świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zaś zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Wskazując na powyższe Sąd wskazał, że delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy.

Badając treść zaskarżonej uchwały Sąd zgodził się ze skarżącym Prokuratorem, że Rada Gminy K. wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, wprowadzając w § 2 pkt 3, 5, 6, 7, 10, 13, § 4 pkt 1 i 3, § 6 i § 17 przedmiotowego Regulaminu, regulacje będące powtórzeniem lub modyfikacją legalnych definicji i norm, zawartych w aktach rangi ustawowej.

Rozważając podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa dotyczący powtórzenia w wymienionych powyżej postanowieniach Regulaminu przepisów i definicji ustawowych, Sąd zwrócił uwagę na charakter przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W tej mierze Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1039/09, podkreślając, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. w sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Stosownie zatem do § 137 załącznika do ww. rozporządzenia, zatytułowanego "Zasady techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Ponadto, jak wskazał Sąd, narusza również powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego zaś upoważnienia w niniejszej sprawie nie ma.

Jak wskazał Sąd, definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Istotne naruszenie prawa organu w tym zakresie – zdaniem Sądu - wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie chociażby w dyrektywach rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nie przekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Z tych względów Sąd uznał za nieważne postanowienia § 2 Regulaminu zaskarżone w skardze, a także inne niżej wymienione.

Jak zauważył Sąd, w § 2 pkt 3 Regulaminu Rada wprowadziła z definicję "odpadów komunalnych", mimo że definicję tego pojęcia zawiera ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym definiuje je jako odpady komunalne w rozumieniu ustawy o odpadach. Rada zaś w definicji odpadów komunalnych dokonała dosłownego powtórzenia definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach.

Ponadto Sąd zakwestionował postanowienia zawarte w § 2 pkt 4 Regulaminu w zakresie określenia pojęcia "odpady zielone" stwierdzając, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - w normie kompetencyjnej art. 4 - określa katalog spraw, które ustawodawca przekazał radzie gminy do określenia w regulaminie czystości i porządku i jest on zamknięty. W katalogu tym ustawodawca nie uwzględnił problematyki ani pojęcia odpadów zielonych. W efekcie, należy przyjąć, że rada gminy nie ma upoważnienia ustawowego, aby w regulaminie definiować kategorię "odpadów zielonych". Wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nakazuje uznać, że rada gminy naruszyła, także w tym zakresie, swoje kompetencje, a zasada legalizmu wskazana w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, na to nie pozwala.

W ocenie Sądu, definicja pojęcia "odpadów niebezpiecznych" (§ 2 pkt 5 Regulaminu) stanowi wprowadzenie innej definicji, niż zawarta już w akcie rangi ustawowej, tj. w ustawie o odpadach. W art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach wskazano, że odpady niebezpieczne to odpady: 1) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika nr 2 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy; 2) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B załącznika nr 2 do ustawy i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy. Z powyższego wynika, że definicja odpadów niebezpiecznych określona w zaskarżonej uchwale jest definicją nową w stosunku do ustawy o odpadach, zaś do określenia nowego znaczenia powyższego pojęcia Rada nie posiadała ustawowego upoważnienia.

Podobnie, zamieszczenie definicji "odpadów ulegających biodegradacji" (§ 2 pkt 6 Regulaminu) Sąd ocenił jako przekroczenie upoważnienia ustawowego, albowiem definicję tego pojęcia zawiera art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach.

Odnosząc się do definicji "odpadów wielkogabarytowych" zawartej w § 2 pkt 7 Regulaminu Sąd podkreślił, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) posługuje się pojęciem odpadów wielkogabarytowych lecz sama nie wprowadza definicji tego pojęcia. Nie jest to jednak równoznaczne z możliwością wprowadzenia definicji wskazanego powyżej pojęcia w zaskarżonej uchwale. W wydanym zaś na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) sklasyfikowano odpady wielkogabarytowe jako rodzaj odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie.

Również pojęcie "przedsiębiorstw wywozowych", w ocenie Sądu, wprowadzone zostało do Regulaminu bez upoważnienia ustawowego (§ 2 pkt 8 Regulaminu). Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby Rada formułowała definicje pojęć na potrzeby uchwalanego Regulaminu. Uchwała definiuje to pojęcie jako przedsiębiorstwa upoważnione w rozumieniu ustawy, do świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Mieć jednak należy na uwadze, że ustawa nakłada wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie określonej działalności tylko na przedsiębiorców (a nie przedsiębiorstwa), podczas gdy gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność w tym zakresie, na zasadach określonych w ustawie, nie mają obowiązku uzyskania zezwoleń, o których mowa w ust. 1, ale muszą spełniać warunki wymagane przy udzielaniu takich zezwoleń (art. 7 ust. 5). Oznacza to, że działalność, w zakresie określonym w art. 7 ust. 1 ustawy, może być prowadzona przez przedsiębiorców z zezwoleniem oraz gminne jednostki organizacyjne bez zezwolenia. Definicja wprowadzona w zaskarżonej uchwale zawęża zatem zakres podmiotowy uprawnionych do prowadzenia opisanej w art. 7 ust. 1 ustawy działalności i tym samym może wprowadzać w błąd, ponadto zawiera pojęcie przedsiębiorstwa upoważnionego, podczas gdy działalność w tym zakresie, w stosunku do przedsiębiorców odbywa się na podstawie zezwolenia organu wykonawczego gminy.

Również definicja "opłaty za odbiór odpadów komunalnych" (§ 2 pkt 9 Regulaminu) – w ocenie Sądu - stanowi formułowanie, bez upoważnienia ustawowego, definicji pojęć na potrzeby uchwalanego Regulaminu, regulacja bowiem dotycząca opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wykonywanie przez zakład będący gminną jednostką organizacyjna lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie, zawarta jest w art. 6 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 6a i art. 6b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada wprowadziła zatem do Regulaminu definicję pojęcia zawartego w ustawie, co należy uznać za przekroczenie granic upoważnienia ustawowego.

Rada dokonała również modyfikacji definicji "właścicieli nieruchomości" z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zmieniając jej treść w § 2 pkt 10 Regulaminu. Z kolei § 2 pkt 13 Regulaminu stanowi modyfikację definicji "zbiorników bezodpływowych" zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Stwierdzając zatem, że doszło do błędnego uregulowania definicji pojęć: "odpady komunalne", "odpady zielone", "odpady niebezpieczne", "odpady ulegające biodegradacji", "odpady wielkogabarytowe", "przedsiębiorstwo wywozowe", "opłata za odbiór odpadów komunalnych", "właściciel nieruchomości", "zbiorniki bezodpływowe" Sąd uznał również za naruszające prawo te postanowienia Regulaminu, które powyższych pojęć używają. Dotyczy to § 3, § 4, § 6, § 8, § 9, § 10, § 12, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 21, § 22, § 25, § 26, § 27, § 28, § 37 Regulaminu.

Jak podkreślił Sąd, powtórzenie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej i umieszczenie ich w opisanych powyżej postanowieniach Regulaminu, jak również dokonanie w nich modyfikacji ustawowych definicji, było niedopuszczalne i z tych względów stanowiło istotne naruszenie prawa, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności. Odnosząc się dalej do kwestii dopuszczalności powtarzania w Regulaminie definicji ustawowych, Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy. Przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, Sąd stwierdził, że kontrolowany Regulamin niewątpliwie ich nie spełnia. W niektórych definicjach pojęć zawartych w § 2 Regulaminu wprawdzie Rada przytacza dosłownie definicje ustawowe, jednakże nie przywołuje źródła tych definicji w określonych przepisach ustawowych.

Ponadto Sąd wskazał, że nałożenie w § 3 Regulaminu na przedsiębiorstwa wywozowe obowiązku dostarczenia worków do segregacji, w tym wskazanie że następuje to w ramach jednej opłaty za odbieranie odpadów, stanowi naruszenie zasady swobody umów, określonej w art. 3531 Kodeksu cywilnego, jedynie bowiem strony umowy uprawnione są do uregulowania tego zagadnienia w treści zawartej umowy.

Przechodząc następnie do kontroli § 4 zaskarżonej uchwały (zawierającego ponadto definicje nieprawidłowo zamieszczone w § 2 Regulaminu) Sąd podkreślił, że przepis ten reguluje obowiązki wynikające wprost z art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z kolei obowiązek utrzymania należytego stanu sanitarnego nieruchomości odnosić się może, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, wyłącznie do utrzymania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Ustawa nie upoważnia natomiast do określenia w regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, zatem zapis Regulaminu w tym zakresie stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. nr 126, poz. 1384 ze zm.), wszyscy użytkownicy nieruchomości obowiązani są utrzymywać je w stanie sanitarnym nienaruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności niestwarzającym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń.

W § 4 pkt 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek wynikający wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W § 4 pkt 2 Regulaminu nałożono natomiast na wskazane w tym przepisie osoby obowiązek wynikający częściowo z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, przy czym zmodyfikowano go i zaostrzono w stosunku do brzmienia ustawowego, ponieważ w Regulaminie zapisano, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez "przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków", przy czym zakreślono, bez upoważnienia ustawowego, termin 3 miesięcy na realizację ww. obowiązku. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednakże przepis ten nie upoważnia rady gminy do określenia terminu, w jakim przyłączenie to ma nastąpić. Ustanowienie w przepisach prawa miejscowego wskazanego terminu wymagało w tej materii jasnej delegacji ustawowej. Jednocześnie Sąd wskazał, że art. 5 ust. 7 ustawy upoważnia i obliguje organ gminy do wydania decyzji nakładającej na właściciela obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

Jak zauważył Sąd, w § 4 pkt 3 Regulaminu zawarto obowiązki wynikające wprost z przepisów art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy, to jest obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych.

Dodatkowo Sad wskazał, że ww. punkty Regulaminu stanowią powtórzenie lub modyfikację obowiązków wynikających wprost z ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Odnośnie § 5 Regulaminu Sąd wskazał, że adresatami ustawy nie są posiadacze odpadów, lecz właściciele nieruchomości, zaś obowiązki posiadaczy odpadów zawarte są w art. 7 ustawy o odpadach. Regulowanie sytuacji prawnej podmiotów, których nie dotyczy ustawa, stanowiło zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Następnie Sąd wskazał, że obowiązek nałożony w § 6 Regulaminu został wprowadzony jako modyfikacja obowiązku ustawowego wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co może skutkować wprowadzeniem w błąd adresatów aktu. Ponadto wprowadzono niemające oparcia w przepisach ustawy obowiązki uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów oraz składania tych zanieczyszczeń na skraju chodnika. Z kolei obowiązek likwidowania śliskości na chodnikach oraz usuwania piasku lub innych materiałów użytych do tego celu Sąd ocenił jako niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który wskazuje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Także art. 5 ust. 1 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości. Brak jest więc, w ocenie Sądu, podstaw prawnych do rozszerzenia tego obowiązku i nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania określonych materiałów po zakończeniu likwidacji śliskości.

Następnie Sąd wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie własnej nieruchomości. Rzeczą Rady, podejmującej uchwałę w tym zakresie, było zatem wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Zbyt daleko idące, zdaniem Sądu, jest zobowiązanie właścicieli w § 7 ust. 2 Regulaminu do mycia pojazdów przy użyciu wyłącznie czystej wody bez środków myjących oraz w § 8 Regulaminu zezwolenie na przeprowadzania poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw i regulacji pojazdów, co jednocześnie zawiera modyfikację regulacji ustawowej poprzez użycie niedookreślonego pojęcie warsztatu samochodowego oraz drobnych napraw i regulacji pojazdów. Ponadto – w ocenie Sądu - uzależnienie w § 7 ust. 2 i w § 8 Regulaminu możliwości mycia i napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób i środowiska, po pierwsze wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, a po drugie wprowadza warunek braku zanieczyszczenia środowiska, który jest zbyt ogólny, mimo przykładowego wyliczenia w § 8, aby adresaci normy mogli go zachować.

W § 9 pkt 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, do których nałożenia Rada nie została upoważniona.

Również zawarte w § 10 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 Regulaminu zakazy wrzucania do pojemników na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, odpadów niebezpiecznych, substancji toksycznych, żrących lub wybuchowych oraz spalania odpadów, stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego. Kwestie te zostały bowiem uregulowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy o odpadach.

Odnośnie zaś uregulowania w § 16 Regulaminu zasad postępowania z odpadami medycznymi i weterynaryjnymi Sąd podkreślił, że zarówno definicje, jak i sposób postępowania z tego rodzaju odpadami reguluje ustawa o odpadach, zatem określenie tej kwestii w Regulaminie stanowiło przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego.

Obowiązek utrzymywania pojemników w dobrym stanie sanitarnym i technicznym (§ 17 Regulaminu) stanowi próbę powtórzenia regulacji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Postanowienie to zawiera jednak modyfikację regulacji ustawowej, albowiem zawiera niedookreślone pojęcie "dobrego stanu pojemników", a ponadto pomija wymóg utrzymywania pojemników (ustawa mówi o urządzeniach) w odpowiednim stanie porządkowym.

Sąd uznał za zasadne stanowisko Prokuratora, że nieuprawnionym było nałożenie w § 20 Regulaminu na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca, w którym odbywa się impreza w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet oraz oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy terenów przyległych. Podmioty te nie mogą bowiem zostać uznane za właścicieli nieruchomości w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, zatem nie mogą być adresatami obowiązków określonych w ustawie, a w konsekwencji także w Regulaminie.

Kwestionując następnie postanowienia zawarte w § 23 Regulaminu, Sąd stwierdził, że z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wprowadza on kategorię właścicieli sklepów spożywczych i punktów gastronomicznych, którzy nie są adresatami postanowień ustawy, nakładając na nich określone obowiązki.

Unormowaniem przekraczającym ustawową delegację jest także zawarty w § 25 Regulaminu obowiązek przechowywania dokumentów potwierdzających korzystanie z usług przedsiębiorstw wywozowych przez okres 1 roku, pomimo tego, że brak jest upoważnienia do określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty. Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udokumentowania w formie umowy faktu korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez "okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi". Ustawa wprowadzając ten obowiązek nie określiła okresu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać takie dowody, a skoro nie upoważniła do tego rady gminy, to brak jest podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w postanowieniach przedmiotowego Regulaminu.

Sąd zauważył również, że w § 21 ust. 5 i w § 28 Regulaminu Rada wprowadziła, bez upoważnienia ustawowego, kategorię odpadów budowlanych oraz odpadów organicznych, którymi to pojęciami ustawa się nie posługuje. Dodatkowo Rada zdefiniowała pojęcie odpadów organicznych częściowo przy użyciu pojęcia odpadów ulegających biodegradacji, które to pojęcie zawarte i zdefiniowane jest w ustawie o odpadach.

Zdaniem Sądu, narusza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach także przepis § 32 Regulaminu, zakazujący wyprowadzania wszelkich zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, na tereny boisk, placów zabaw dla dzieci i do obiektów użyteczności publicznej. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu prowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc.

Odnośnie obowiązków nałożonych na osoby trzymające ptactwo w § 34 i 35 Regulaminu należało mieć na uwadze, że obowiązki te wykraczają poza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulowanie bowiem (w § 34 Regulaminu) kwestii sytuowania tego rodzaju hodowli, w określonym obszarze nieruchomości (w odległości nie mniej niż 5 m od granicy posesji od strony ulicy) oraz wprowadzenie wymogu uzyskania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na sytuowanie takiej hodowli w mniejszej odległości wkracza w materię prawa sąsiedzkiego, określoną w art. 144 Kodeksu cywilnego. Dotyczy to również obowiązków określonych w § 35 pkt 2 Regulaminu. Z kolei (zawarte w § 35 pkt 1 Regulaminu) obowiązki w zakresie gromadzenia, przechowywania i usuwania nawozów naturalnych (pojęcie to pokrywa się z użytym w Regulaminie pojęciem "powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości") zostały wprowadzone ustawą z dnia 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu. Z tych przyczyn powyższe zapisy Regulaminu stanowią wkroczenie w materię ustawową.

Ponadto Sąd wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy przewiduje, iż regulamin ma określać zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, tymczasem w § 37 określa obowiązek właścicieli nieruchomości przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeb", co nie spełnia wymogu odpowiedniej precyzji. Z kolei w § 38 Regulaminu przyjęto, że Wójt Gminy, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego lub Powiatowego Lekarza Weterynarii, określa każdorazowo termin i obszar obowiązkowej deratyzacji oraz podaje do publicznej wiadomości, pomimo że ustawowe upoważnienie w tym zakresie dotyczy wyłącznie rad gmin i nie przewiduje ono możliwości przekazania tych kompetencji innym organom. Stanowi to przekroczenie kompetencji ustawowych Rady. Rada gminy jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu, to jest - jak w przedmiotowej uchwale – Wójtowi Gminy K.. Delegowanie tego obowiązku na inny podmiot, w tym wójta, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Wskazując na powyższe uchybienia Sąd stwierdził, że ich zakres skutkować musiał stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd powołał się w tej kwestii na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2048/10, w którym stwierdzono, że konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje, iż akt ten winien być w całości opracowany od nowa, konieczne jest zatem przygotowanie przez gminę nowego regulaminu.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gminy K., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez zarzut przekroczenia przez Radę Gminy K. delegacji ustawowej w zakresie unormowań regulaminowych oraz poprzez powtórzenie w postanowieniach Regulaminu przepisów oraz definicji i pojęć zawartych w ustawach, które uznane zostały za rażące naruszenie prawa.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Rady Gminy K. wskazał, że Rada nie podziela argumentacji Sądu i z tego względu podtrzymuje argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wskazano, że podejmując uchwałę Rada Gminy kierowała się zasadą, że podjęta uchwała musi być zrozumiała dla jej adresatów, a w konsekwencji wykonalna. Zastosowanie zaś ograniczeń, na jakie wskazał Sąd I instancji spowodowałoby, że w istotnym zakresie uchwała byłaby niewykonalna, w szczególności dotyczy to obowiązków, jakie spoczywają na właścicielach nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Pełnomocnik Gminy podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) kwestionuje zasadność przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska opierającego się na stwierdzeniu, że podjęcie przez Radę Gminy K. zaskarżonej uchwały nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz dokonanie powtórzeń w postanowieniach regulaminu przepisów, definicji i pojęć zawartych w ustawach. Jak wskazał autor skargi kasacyjnej, przepis art. 4 ust. 2 zd. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie stanowi uszczegółowienie ogólnych zapisów ustawowych zawartych w art. 4, które upoważniają gminę w poszczególnych zakresach do uregulowania wskazanych zasad, obowiązkiem zatem Rady było urzeczywistnienie ogólnych przepisów ustawowych, z którego to obowiązku Rada się wywiązała dokonując koniecznego rozwinięcia obowiązków ustawowych. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przede wszystkim wskazać należy, że zasady legislacyjne nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Niemniej jednak, choć Sąd I instancji błędnie powołał przepisy tego rozporządzenia dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, to przyjąć należy, że w istocie wzorcem kontroli uchwały uczynił przepisy ustawy zasadniczej, które również zostały powołane w uzasadnieniu wyroku. Uznając zatem za zasadne stwierdzenie Sądu o niedopuszczalności dokonania w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powtórzeń norm zawartych w aktach rangi ustawowej, podkreślić należy, że wykazane przez Sąd uchybienia Rady Gminy K. w formułowaniu postanowień Regulaminu należy wiązać z naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Stosownie bowiem do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Warto również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

Podstawę prawną do wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazać należy, że przepis ust. 1 stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w ust. 2 został natomiast określony zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Wymienione tam elementy mają, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że część zawartych w ustanowionym zaskarżoną uchwałą Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. postanowień, wymienionych przez Sąd, wykracza poza upoważnienie ustawowe. Mając zaś na uwadze rozmiar i charakter uchybień w formułowaniu postanowień Regulaminu wykraczających poza materię wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, uznać należy za zasadne stwierdzenie Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa prowadzącego do konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.