Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 495/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2005r. sprawy ze skargi A. P. na z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] 2. orzeka, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Gminy W. i zapoznaniu się z opinią [...] Izby Rolniczej, wyrażono zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w Gminie W. gruntów leśnych, położonych między ulicami [...],[...] i [...] (podzielonych na [...] wymienionych w decyzji działek) nie stanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 18,7674 ha na cele nieleśne – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, komunikacji (poszerzenia ulic) oraz usług publicznych (kultura, rekreacja). W uzasadnieniu stwierdzono, że powyższą zgodą objęto działki położone obok działek już zabudowanych i wśród zabudowanych. Działki objęte zgodą pochodzą z parcelacji z lat [...] i były wówczas działkami budowlanymi. Zmiana ich przeznaczenia podyktowana jest względami społecznymi – dopuszczenie zabudowy na tych terenach leśnych zaspokoi roszczenia właścicieli gruntów z tytułu ograniczenia praw własności. Ograniczenia zawarte w warunkach wyrażonej zgody (m.in. przeznaczenie głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, , zakaz podziałów działek leśnych, normatyw powierzchniowy dla nowotworzonych działek leśnych lub z udziałem gruntów leśnych – min.0,2500 ha, ograniczenie powierzchni wyłącznej z produkcji leśnej: 1) na cele zabudowy mieszkaniowej – do [...]% powierzchni działek, ale nie więcej niż 400 m2; 2) usług publicznych – do [...]% powierzchni działek, z warunkiem utrzymania trwałej uprawy leśnej na pozostałej powierzchni, zachowanie istniejącego starodrzewia, ograniczenie zabudowy mieszkaniowej do jednego budynku na działce) powinno spowodować zminimalizowanie strat w środowisku przyrodniczym, związanych ze zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Decyzję powyższą przesłano jedynie do Urzędu Gminy W.

Kolejną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 155 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta W. i zapoznaniu się z opinią [...] Izby Rolniczej zmieniono poprzednio wydaną decyzję dopisując do wykazu działek objętych zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne jeszcze jedna działkę (na tych samych warunkach) oraz odmówiono zgody na zmianę warunków określonych w decyzji z dnia [...] maja 2002 r., i dopuszczenie oprócz przeznaczenia określonego w zawartym w decyzji wykazie gruntów leśnych, obok funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcji dodatkowych, tj. 1) usług – dla działek wymienionych w pozycjach wykazu [...] i w związku z tym ustalenia linii zabudowy od ulicy [...], 2) wbudowanych funkcji nieuciążliwych – dla działek wymienionych w wykazie pod numerami [...],[...],[...][...]. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że złożony poprzednio wniosek Zarządu Gminy W. był zgodny z ustaleniami określonymi dla obszaru funkcjonalnego [...] w obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zatwierdzonym uchwałą Rady M. St. Warszawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r., jak również zatwierdzonymi uchwałą Nr XXXVIII/492/2001 Rady M. St. Warszawy z dnia 9 lipca 2001 r. ustaleniami wiążącymi gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które na terenie będącym przedmiotem wniosku, na działkach leśnych stanowiących własność prywatną przewidują możliwość realizacji wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Lasy na tym terenie są lasami ochronnym o przeważającym typie siedliskowym lasu: [...],[...],[...]. Z obowiązujących ustaw; o lasach, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochronie przyrody, wynika obowiązek ochrony gruntów leśnych i walorów krajobrazowych. Ponadto dla ochrony wyróżniających się krajobrazowo ekosystemów tereny te włączono do otuliny [...] oraz [...] strefy ochrony urbanistycznej. Wyrażenie zgody na ich przeznaczenie a cele budownictwa jednorodzinnego w decyzji z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...], było szczególnym wyjątkiem uzasadnionym względami społecznymi. Dla zminimalizowania strat w środowisku przyrodniczym określono ściśle warunki, na jakich została wydana zgoda. Dopuszczenie na tym terenie dodatkowo innych funkcji niż mieszkaniowa – o co wystąpiono wnioskiem z dnia [...] stycznia 2003 r. – byłoby sprzeczne ze stanowiskiem Rady M. St. Warszawy z dnia 9 lipca 2001 r.(ustaleniami wiążącymi) i obowiązkiem maksymalnej ochrony lasów na wyróżniających się jakościowo siedliskach. Decyzję powyższą przekazano jedynie Prezydentowi Miasta W.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] (z dnia [...] czerwca 2003 r.) złożył dnia [...] czerwca 2003 r. Prezydent Miasta W. W wyniku tego odwołania Minister Środowiska uchylił decyzją z dnia [...] października 2003 r., Nr [...], zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w części II w zakresie niewyrażenia zgody na dopuszczenie usług na działkach leśnych przy ulicy [...] i przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Minister Środowiska wskazał na prawne możliwości dopuszczenia zabudowy usługowej na działkach leśnych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do skorzystania z art. 132 K.p.a. i decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...], nie wyraził zgody na zmianę warunków określonych w swojej pierwszej decyzji z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. złożył . Prezydent Miasta W. Zdaniem Prezydenta w tym szczególnym przypadku działek leśnych położonych przy ulicy [...], w zasięgu strefy uciążliwości tej arterii wylotowej z [...], najbardziej racjonalne wydajecie być dopuszczenie na nich funkcji usługowej. Zabudowa mieszkaniowa w strefie dużej uciążliwości ulicy [...] jest mniej korzystna od zabudowy usługowej, dla której uciążliwości związane z hałasem, zanieczyszczeniem środowiska oraz drganiami nie mają zasadniczego znaczenia dla ich funkcjonowania. Prezydent wskazał również na prawne możliwości dopuszczenia na przedmiotowych działkach zabudowy usługowej nie zaliczonej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy zachowaniu wymogu ochrony powierzchni leśnej.

Decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2004 r., [...] , wydaną m.in. na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta W., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...]. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy Minister ustalił, że wnioskowane lasy zajmują żyzne siedliska i stanowią wyróżniające się ekosystemy włączone do otuliny [...] oraz strefy ochrony urbanistycznej [...] . Wojewoda [...] pomimo występujących ograniczeń prawnych i wysokiej jakości siedlisk leśnych, biorąc pod uwagę projektowane przeznaczenie tych terenów po dokonanej parcelacji, w drodze szczególnego wyjątku, ze względów społecznych, wyraził zgodę na przeznaczenie tych gruntów , zgodnie z wnioskiem Zarządu Gminy W. pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zarząd Gminy W. występując z wnioskiem o przeznaczenie po zabudowę mieszkaniową działek leśnych lasów ochronnych położonych między ulicami [...],[...] i [...] miał świadomość mogących wystąpić uciążliwości wynikających z bliskości ulicy [...], w związku z czym linie zabudowy zaprojektowano od ulic [...] i [...]. Miał również świadomość, że z uwagi na ograniczenia prawne i jakość siedlisk leśnych nie uzyska zgody Wojewody [...] na przeznaczenie przedmiotowych siedlisk pod usługi. Na podstawie art. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079, z późn. zm.) wojewoda jest organem administracji w zakresie ochrony przyrody na terenie województwa i w ramach posiadanych kompetencji w zakresie wyrażania zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa obowiązany jest do ochrony wyróżniających się krajobrazowo i jakościowo siedlisk leśnych. Jakkolwiek przeznaczenie działek leśnych przy ulicy [...]pod usługi byłoby korzystniejsze dla wzrostu ich wartości rynkowej, to byłoby sprzeczne z obowiązkiem maksymalnej ochrony lasów na wyróżniających się krajobrazowo i jakościowo siedliskach.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta W. wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie powtarzając w zasadzie dotychczas używane w uzasadnieniach swoich decyzji argumenty, a ponadto stwierdził, że przed wystąpieniem z pierwotnym wnioskiem o przeznaczenie działek leśnych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne należało rozważyć, czy strefa uciążliwości nie jest zbyt duża by lokalizować budownictwo mieszkaniowe na tych działkach i czy nie należało pozostawić je w użytkowaniu leśnym. Nie można też uznać, że za dopuszczeniem na przedmiotowych działkach leśnych usług przemawiają ważne względy społeczne, gdyż zagrażałoby to trwałości lasu ochronnego na tych działkach w wyniku znacznego zwiększenia powierzchni trwałego wylesienia . Pod usługi można przeznaczać grunty nieleśne.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt VI SA/ Wa 387/04. oddalona została skarga Prezydenta Miasta W. W rozpatrywanej sprawie Sąd podzielił stanowisko Ministra Środowiska.

Równolegle z postępowaniem w rozpatrywanej sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w związku ze sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w Gminie W., prowadzonym przez właściwe organy administracji państwowej, do toczącego się postępowania próbowała się włączyć p. A. P., właścicielka działki nr [...] z obrębu [...] położonej w Dzielnicy W., Osiedle [...], która najpierw dnia [...] czerwca 2003 r. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...], wnosząc o jej uchylenie w części II, dotyczącej niewyrażenia zgody na dopuszczenie funkcji dodatkowych, tj. usług, w pasie [...] działek wyszczególnionych w w/w decyzji (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu[...] działki nr [...], nr[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...]) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołaniu p. A. P. podniosła, że w swojej decyzji Wojewoda [...] nie uwzględnił następujących faktów:

- plan ogólny z 1992 r. nie mógł z natury rzeczy przewidywać szczegółowych rozwiązań dla poszczególnych działek. Racjonalność ich zagospodarowana określają dopiero prace nad planem szczegółowym [...],

- z samego określenia – MUL (Mieszkaniowo-Usługowo-Leśny) wynika, że usługi powinny być na tym obszarze dopuszczone,

- zatwierdzone uchwałą Nr XXXVIII/492/2001 Rady M. St. Warszawy z dnia 9 lipca 2001 r. ustalenia wiążące gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na objętych wnioskiem działkach preferują rozwój funkcji mieszkaniowej z usługami – MU (Mieszkaniowo-Usługowe) o znaczeniu lokalnym wraz z towarzyszącymi obiektami użyteczności publicznej. Na działkach leśnych stanowiących własność prywatna ustalają realizacje zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej na działkach o pow. min. 1500 m2 przy zachowaniu terenów biologicznie czynnych na powierzchni nie mniejszej niż [...]%,

- wnioskowane działki znajdują się na terenie otuliny [...] w obrębie strefy ochrony urbanistycznej [...] (rozporządzenie Nr 38a Wojewody Mazowieckiego). W strefie tej dopuszczalna jest zmiana przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne, pod zabudowę jednorodzinną wolnostojąca i bliźniaczą oraz usługi towarzyszące nieuciążliwe przy zachowaniu min. [...]% powierzchni biologicznie czynnej (rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 sierpnia 2000 r.),

- działki położone wzdłuż wylotowej arterii z W. - ulicy [...] najlogiczniej jest zagospodarować jako działki usługowe z dodatkowa funkcją mieszkalną m.in. ze względu, że tereny [...] znajdują się w bezpośredniej strefie uciążliwości ponadlokalnych tras komunikacyjnych, a zabudowa w tej strefie wymaga zabezpieczeń przeciwhałasowych zgodnie z Polską Normą. Wszystkie działki wzdłuż ulicy [...] mają po [...] tys. metrów kwadratowych, z czego prawie [...] % znajduje się w strefie uciążliwości komunikacyjnej. Postulowanie samego budownictwa jednorodzinnego na tych działkach jest więc zmarnowaniem ich walorów użytkowych i możliwości pozyskiwania przychodów dla miasta.

P. A. P. złożyła również do Ministra Środowiska odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...], domagając się jej uchylenia i dopuszczenia zgodnie z prawnymi możliwościami zabudowy usługowej na przedmiotowych działkach i ustalenia linii zabudowy od ulicy [...]. Zainteresowana podniosła, że ustalenia wynikające z dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią przeszkód do całościowego rozważenia praw i interesów w projektowanym planie miejscowym [...]. Podejmowane zmiany na skutek zarzutów wniesionych przez właścicieli są następstwem pojawiania się nowych koncepcji zagospodarowania danego obszaru wynikających bezpośrednio z konstytucyjnego prawa ochrony własności, jak też przepisów konstytucyjnych (art. 7 Konstytucji ), nakazujących organom administracji publicznej, by działały na podstawie i w granicach prawa.

Z akt sprawy wynika, że zainteresowane organy (Wojewoda [...] i Prezydent W.) przesyłały między podległymi im urzędami powołane wyżej dokumenty, ich odpisy przekazując zainteresowanej; w pismach tych urzędów jednoznacznie stwierdzano, że p. A. P."... nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego w prawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie jej gruntów na cele nieleśne (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3491/01)."

Tym niemniej zainteresowana złożyła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], w sprawie utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...], odmawiającej wyrażenia zgody na zmianę warunków decyzji tegoż organu z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...]. W uzasadnieniu skargi powtórzyła w zasadzie już użyte argumenty. Przypomniała, że zgłosiła zarzuty do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Osiedle [...] w którym wystąpiła o dopuszczenie dodatkowo funkcji usługowych na działkach położonych przy ulicy [...]. Zarzuty takie wnieśli również właściciele działek sąsiednich. Ponadto skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] i Ministrowi Środowiska nadużycie władztwa planistycznego oraz podniosła, że organy te oraz Minister Środowiska w prowadzonym w przedmiotowej sprawie i podejmowanych decyzjach odmawiali jej przymiotu strony, naruszając w ten sposób art. 7 Konstytucji RP.

Ponadto skarżąca zleciła i załączyła do akt sprawy opinię prawną radcy prawnego dr hab. M. K., sporządzoną dnia [...] sierpnia 2004 r. dla potrzeb rozpatrywanej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy powtórzono w zasadzie argumentację użytą w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że właściciele działek leśnych objętych wnioskiem Zarządu Gminy W.nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne. Są tylko bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy, mając w niej interes faktyczny polegający na wzroście wartości nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony wynika jedynie z przepisów prawa materialnego, kształtujących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, składających się na jej interes prawny. W sprawach wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne przepisem szczególnym jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.). Na podstawie art. 7 ust. 3 wymienionej ustawy wyrażenie lub odmowa zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne następuje wyłącznie na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zapis art. 7 ust. 3 wyklucza możliwość wyrażenia zgody na innej podstawie niż wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie można również przyjąć, że w przypadku odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, osobom bezpośrednio zainteresowanym zmiana ich przeznaczenia przysługuje prawo wniesienia odwołania. Jedynie po przyjęciu przez rade gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściciele nieruchomości leśnych mogą składać wnioski do planu, rozpatrywane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Uprawnienia i obowiązki właścicieli nieruchomości leśnych (lasów) określa ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, z późn. zm.). W myśl art. 13 tej ustawy właściciel lasu jest obowiązany do trwałego utrzymania lasu, w tym zachowania roślinności leśnej. Odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne nie narusza interesu prawnego właściciela lasu. Interes prawny właściciela lasu byłby naruszony w przypadkach przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne bez zgody właściciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2004 r., którą utrzymano w mocy w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...]. w części nie wyrażającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność kilkudziesięciu osób fizycznych na cele usługowe. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, tzn. treść zawartego w niej rozstrzygnięcia jest zgodna z prawem. Dotyczy to zwłaszcza przepisów prawa materialnego powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji oraz przepisów ustaw przytoczonych w jej uzasadnieniu, w tym zwłaszcza ustawy o ochronie przyrody, lasach oraz o ochronie środowiska, a także aktów prawa lokalnego – rozporządzeń Wojewody [...] statuujących szczególny reżim prawno-ochronny przedmiotowego obszaru. Szczególne trudności nasuwała przy tym interpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. z 1992 r. (obecnie już nieobowiązującego) w odniesieniu do czterech obszarów określonych w tym planie symbolem MUL (funkcje mieszkalno-usługowe z zielenią leśną); trzeba bowiem pamiętać, że plan ten został uchwalony i dopuścił zabudowę na terenach leśnych bez uprzedniego uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia rosnących tam lasów na cele nieleśne i pozbawienia ich statusu lasów ochronnych. Minister w wydanej decyzji prawidłowo rozwiązał te złożone problemy prawne, dokonał prawidłowych ustaleń w odniesieniu do stanu faktycznego i nie naruszył – w kontekście skargi Prezydenta W. – przepisów proceduralnych. Z tego też powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt VI SA/ Wa 387/04. oddalił skargę Prezydenta W. złożona na przedmiotową decyzję Ministra.

W przypadku zaskarżenia tej samej decyzji Ministra przez osobę fizyczną, która podniosła zarzut, że organy rozpatrujące sprawę odmawiały jej przymiotu strony, należało zbadać decyzję Ministra z tego właśnie punktu widzenia. Należy przy tym zauważyć, że organ I instancji pominął w całości milczeniem odwołania składane przez osobę fizyczną – właścicielkę działki leśnej na obszarze objętym planem, a Minister Środowiska oparł swoją odpowiedź na skargę (stanowiącą pierwszą formalną czynność wobec tej osoby) na tezie, że właściciele działek objętych wnioskiem zarządu gminy nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele budownictwa [...]. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc kwestia przysługiwania osobom fizycznym, będącym właścicielami gruntów leśnych objętych wnioskiem o zmianę ich przeznaczenia, przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele budownictwa [...].

Przedstawione stanowisko organów orzekających w sprawie, tj. Wojewody [...] i Ministra Środowiska trzeba uznać za błędne.

Po pierwsze, organ II instancji w całości abstrahuje od powszechnego dzisiaj poglądu, że źródłem interesu prawnego, przesądzającym o posiadaniu przymiotu strony, może być nie tylko prawo administracyjne, lecz również m.in. prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Inaczej mówiąc, to właśnie prawo własności, na które Minister powołuje się w innym kontekście i dla udowodnienia innej tezy, może w wielu wypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o przysługujących jej prawach strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, wyrażony m.in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01, ONSA 2002, z. 2, poz. 68, że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 K.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. W odniesieniu do postępowań dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powyższa teza ogólna znalazła wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, Nr 4,poz. 173 czy z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 1817/00, LEX 75553. W uzasadnieniu tych wyroków jednoznacznie stwierdzono, że choć postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych ( w rozpatrywanych przypadkach, podobnie zresztą jak w rozpatrywanej sprawie) na cele nieleśne było wszczynane na wniosek zarządu gminy, to jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszary, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Podkreślano, że skoro właściciele będąc stroną nie brali udziału, bez własnej winy, w takim postępowaniu, to została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dająca podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie. Stanowiska przyjęte w powołanych wyrokach jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujące.

Należy także przypomnieć, iż ustawa z dna 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest jednym z nielicznych aktów prawnych z zakresu prawa administracyjnego, w którym odrębnie zdefiniowano pojęcie właściciela. Mianowicie, w art. 4 pkt 4 ustawy stwierdzono, że ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu – rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego lub dzierżawcę. Tak rozumiane pojęcie właściciela oznacza w istocie prawo władania gruntem, również o charakterze zobowiązaniowym. Można dyskutować nad przydatnością tak szerokiego pojęcia właściciela dla określenia praw strony w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie można jednak nie brać tej definicji ustawowej pod uwagę.

Po drugie, zdaniem Sądu organ II instancji przywiązuje nadmierną wagę do faktu, że postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele może być wszczęte wyłącznie na wniosek zarządu (obecnie – wójta) gminy; z braku uprawnienia do wszczęcia takiego postępowania przez właścicieli gruntów objętych wnioskiem wywodzi ich brak przymiotu strony w tym postępowaniu. Jest to wniosek idący zbyt daleko. Można wskazać bowiem wiele postępowań administracyjnych, w których strona nie ma uprawnień do wszczęcia postępowania, nie tracąc z tego powodu przymiotu strony. Najprostszym przykładem są wszczynane z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości (np. dla realizacji celu publicznego), w których przymiot strony - również wynikający z prawa rzeczowego – może mieć wielu właścicieli nieruchomości. Inaczej mówiąc, brak uprawnienia do wszczęcia postępowania (złożenia odpowiedniego wniosku) w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele nieleśne (np. jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowo - usługowej) sam w sobie nie przesądza o braku przymiotu strony w tym postępowaniu; stroną w tym postępowaniu jest właściciel nieruchomości objętej wnioskiem nie dlatego, że może złożyć wniosek w tej sprawie, lecz dlatego, że ma w tym interes prawny, wynikający z prawno-rzeczowego tytułu władania nieruchomością objętą wnioskiem.

Konsekwentnie, biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd uważa, że organy administracji określone w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinny, poczynając od złożenia wniosku, zawiadamiać właścicieli wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem, o podejmowanych czynnościach oraz decyzjach i postanowieniach wydawanych w sprawie – odpowiednio do ich statusu strony, zgodnie z przepisami K.p.a. Takie stanowisko doprowadzi zapewne do wydłużenia i tak już długotrwałej procedury sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z korzyścią jednak dla większości samych zainteresowanych.

Już na marginesie, obok rozpatrywanej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Środowiska, wyrażonym w odpowiedzi na skargę Prezydenta W., że przed wystąpieniem z pierwotnym wnioskiem o przeznaczenie działek leśnych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne należało rozważyć, czy strefa uciążliwości nie jest zbyt duża by lokalizować budownictwo mieszkaniowe na tych działkach i czy nie należało pozostawić ich w użytkowaniu leśnym. Z opinii Ministra zdaje się wynikać, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego raczej nie uniosą ciężaru rozwiązania złożonych i trudnych, zwłaszcza w przypadku W., kwestii społecznych jakie wynikają z zalesienia na mocy jednostronnych aktów powojennej władzy dawnych parcelacji budowlanych lub po prostu gruntów nieleśnych bez jakiegokolwiek odszkodowania, których leśne przeznaczenie jest dzisiaj akceptowane społecznie i niewątpliwie potrzebne w układzie ekologicznym miasta. Nawiązując do tej ostatniej kwestii, ściśle związanej z rozpatrywaną sprawą, trzeba z naciskiem podnieść, że status prawny działek skarżącej , podobnie jak całego szeregu innych nieruchomości położonych w granicach dawnego [...], został ukształtowany przez szereg aktów prawnych, poczynając od ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. R.P. Nr 52, poz. 268), a zwłaszcza wydanego na jej podstawie obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 16 września 1950 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Warszawskiego Zespołu Miejskiego przeznaczonych pod gospodarkę leśną (M.P. Nr A-102, poz. 1283), na podstawie którego teren obejmujący przedmiotową działkę został poddany zalesieniu, przez ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79, z późn. zm.), która nadała tym lasom z mocy prawa status lasów ochronnych, aż po obecnie obowiązującą ustawę z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, z późn. zm.), która ten status lasów ochronnych utrzymała, i związaną z nią ustawę z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079, z późn. zm.), na podstawie której rozporządzeniem Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego (Dz.Urz. Woj. Warszawskiego Nr 43, poz. 149, zm. : 2000 r., Nr 93, poz. 911), powołanym w decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewody , działki skarżącej znalazły się w granicach tego obszaru. Stąd też rozwiązanie znaczącej społecznie sprawy gruntów prywatnych zalesionych przymusowo najpierw na podstawie powołanych wyżej przepisów z lat 50-tych, położonych na obszarze [...], poza granicami komunalizacji, a dzisiaj także często włączonych w granice gminy W., których leśne przeznaczenie jest celowe z punktu widzenia urbanistyki i w skali społecznej akceptowane, wymagać będzie zapewne szczególnej regulacji prawnej. Nie jest to bowiem tylko kwestia reprywatyzacji, gdyż formalnie właścicieli nie pozbawiono ich praw, sprowadzając je natomiast praktycznie do zera. Sytuacji takich osób jak skarżąca nie poprawi w sposób istotny przyznanie im praw strony w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, ale generalne uregulowanie ich statusu (zasad przywracania pierwotnych funkcji terenu , odszkodowań, itp.) w drodze ustawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt b powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.