Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2615/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 869/18 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 869/18, oddalił skargę K.W. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r., znak [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z [...] maja 2016 r., znak: [...], wskazując, że Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty L., a z nadesłanej na wezwanie organu uwierzytelnionej kserokopii aktu notarialnego Repetytorium A numer [...] z [...] lutego 1992 r. wynika, że Skarżąca jest właścicielką działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz nabyła cały udział w działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w S. Organ wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Starosty L. obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości o nr ewid. gruntów [...] i [...] - obręb [...] S., do których Skarżąca nie posiada tytułu prawnego, a analiza projektu budowlanego wykazała, że żadna z nieruchomości wskazanych przez wnioskodawczynię nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej w miejscowości S. Zdaniem organu realizacja inwestycji nie wprowadza żadnych ograniczeń związanych z użytkowaniem nieruchomości sąsiednich.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2018 r., znak [...], utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy, podzielając stanowisko, że odwołującej się nie przysługuje przymiot strony, gdyż żadna z jej nieruchomości nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w związku z czym działki Skarżącej nie podlegają ograniczeniom wynikającym z właściwych przepisów.

Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wywiodła K.W. zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z 13 lutego 2019 r. orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że bezpośrednie sąsiedztwo działek Skarżącej z działkami, na których realizowana będzie inwestycja, nie przesądza o tym, że znajdują się one w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, gdyż granica najbliższej działki Skarżącej przebiega w odległości 2,5 m od zaprojektowanej sieci. Sąd zaznaczył, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawiła nieruchomości Skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz mediów ani nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów.

Sąd wskazał także, że brak udziału Skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę z 30 maja 2016 r. nie może być zakwalifikowany jako przesłanka nieważnościowa, gdyż okoliczność ta może podlegać wyłącznie ocenie w postępowaniu wznowieniowym.

W ocenie Sądu Skarżąca – pomimo ciążącego na niej obowiązku – nie wykazała, aby miała interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty L.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o wnoszę o jego uchylenie wraz z decyzjami organów administracji publicznej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), przez błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez błędne niezastosowanie art. 28 k.p.a. w sytuacji, gdy przepis ten powinien być zastosowany;

c. art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w ocenie Skarżącej zachodziły przesłanki uzasadniające jej uchylenie , gdyż nie uwzględnia ona prawa skarżącej do ochrony jej interesu prawnego, który faktycznie posiadała i który w sposób rzeczywisty na skutek już zrealizowanej inwestycji naruszono;

d. art. 7 i art. 77 i art. 103 § 6 P.p.s.a. polegające na nierozważaniu przez sąd w sposób dogłębny i wszechstronny istotnych dla sprawy okoliczności przedstawianych przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w zakresie wpływu, jaki wywołuje na sytuację prawną i faktyczną Skarżącej fakt pozbawienia jej przymiotu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej na terenie nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami Skarżącej; nieuwzględnienie wszystkich kluczowych okoliczności związanych ze sprawą a dotyczących uznania Skarżącej za stronę w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności wszystkich innych decyzji Starosty L., Wojewody [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanych w związku z tą decyzją;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a. art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm., dalej Prawo budowlane) przez odmowę przyznania Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sytuacji, gdy jej interes prawny wynika z prawa do ochrony swoich praw i prawa własności, które winny być wykonywane i chronione w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, podczas gdy skutki przedmiotowej inwestycji mają pośredni wpływ na nieruchomości Skarżącej, dalsze inwestycje przez te nieruchomości przebiegające i ich naruszenie;

b. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego przez nieuwzględnienie immisji, które na skutek pozostałych inwestycji związanych z przeprowadzoną inwestycją budowy wodociągu mogą oddziaływać na nieruchomości sąsiednie.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy w sposób szerszy określić krąg podmiotów uznanych za stronę, jak i obszar oddziaływania obiektu objętego postępowaniem. Pomiędzy zabudową mieszkalną sąsiedniej działki, a jej nieruchomością jest obszar o szerokości ok. 3 m, dla którego brak było planu zagospodarowania przestrzennego, a po którym miała przebiegać instalacja wodna i przyłącza z instalacją domową. Na skutek zabudowania tego obszaru przed budową kanalizacji ściekowej, pod nieobecność Skarżącej, kanalizację poprowadzono wzdłuż granicy obu działek po nieruchomości Skarżącej, co doprowadziło do poprowadzenia kanalizacji w poprzek działki Skarżącej aż do linii zbiorczej. Zdaniem Skarżącej w toku rozpoznawania sprawy należało rozważyć jaki wpływ jedna inwestycja ma na kolejne i jakie są jej faktyczne skutki, gdyż przebieg instalacji kanalizacyjnej znacznie ograniczył możliwości zabudowy działki Skarżącej, w związku z czym doszło do oddziaływania na nieruchomość Skarżącej, której w konsekwencji powyższego przysługiwał status strony postępowania.

Skarżąca podkreśliła, że w związku z wykonaniem przyłączenia wodociągu konieczne jest również wykonanie jej odpływu w ramach odrębnej inwestycji, która ze względu na posadowienie studzienek potencjalnie ogranicza budowlane wykorzystanie nieruchomości.

Dodatkowo Skarżąca wskazała na skutki pośrednie wywołane przez sporną inwestycję w postaci działań zakłócających korzystanie z nieruchomości w sposób swobodny, przykrych zapachów wydostających się z kanalizacji ściekowej biegnącej nie tylko przez jej działkę.

Pismem procesowym z [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż żadna z pozostałych stron i uczestników postępowania się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do poszczególnych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż ze względu na sposób jego skonstruowania nie mógł okazać się skuteczny zarzut oznaczony skargą kasacyjną jako pkt 2 lit. d.

W zarzucie tym jako wzorce kontroli wskazano regulacje art. 7 i art. 77, jednakże bez wskazania ustawy w której te naruszone przez Sąd I instancji przepisy miałyby się znajdować. Odpowiedniego wskazania zabrakło także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie do zarzutu tego w ogóle się nie odniesiono.

Przypomnieć zaś trzeba, iż konsekwencją wprowadzenia zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. To sam autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Co za tym idzie zarzut kasacyjny powinien zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony.

Wymogom tym konstrukcja omawianego zarzutu nie sprostała. Zauważyć przy tym trzeba, iż nawet przyjęcie założenia, iż autor skargi kasacyjnej postawił w tym zakresie zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 P.p.s.a., albowiem wskazał na tę ustawę w dalszej części tego zarzutu nie umożliwia odniesienia się przez treść tegoż zarzutu do wyroku Sądu I instancji, bowiem art. 7 P.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu, zaś art. 77 tej samej ustawy dotyczy odbioru pism sądowych, a więc nie odnoszą się one w żaden sposób do poruszanego w tym zarzucie skargi kasacyjnej zagadnienia czynienia przez Sąd prawidłowych ustaleń faktycznych.

W zarzucie oznaczonym w skardze kasacyjnej nr 1 lit. d wskazano nadto jako naruszony przepis art. 103 § 6 P.p.s.a. Artykuł 103 P.p.s.a. nie dzieli się jednakże na jakiekolwiek jednostki redakcyjne niższego rzędu i stanowi jedynie, że strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. Od zarządzenia przewodniczącego strony mogą odwołać się do sądu w terminie siedmiu dni od doręczenia im zarządzenia. Tak z samego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś, by jej autor miał jakiekolwiek zastrzeżenia do przeprowadzenia, względnie braku przeprowadzenia przez Sąd I instancji korekty protokołu rozprawy.

Nie mógł także okazać się skuteczny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1 lit. c, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazana jako wzorzec kontroli regulacja stanowi bowiem przepis o charakterze wyłącznie wynikowym, to jest określa jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien podjąć wojewódzki sąd administracyjny w sytuacji zaistnienia wskazanych w nich okoliczności, to jest stwierdzenia przez ten Sąd innego niż stanowiące podstawę wznowienia, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do samodzielnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu może zatem dojść wprost tylko wtedy, gdy sąd mimo stwierdzenia naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy nie uchyli zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia), a więc nie spełnia dyspozycji tej normy prawnej. Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, albowiem Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy nadzoru przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż orzeczeniom organów nie można zarzucić wadliwości procesowej mogącej mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. potencjalnie może dojść także wtórnie, wtedy gdy Sąd I instancji powinien był stwierdzić naruszenie prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji tego uchylić zaskarżony akt, czego nie zrobił. W takiej jednakże sytuacji, to jest jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierza zarzucić sądowi pierwszej instancji, że wadliwie nie uchylił zaskarżonej decyzji i zaakceptował obarczony istotnymi wadami sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, wówczas powinien wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego naruszonymi w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. (por. wyroki NSA z 28 marca 2019 r., sygn. II OSK 1219/17, z 18 czerwca 2019 r., sygn. I GSK 586/17, z 5 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1748/17 oraz z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 2073/14 wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Takowego wskazania zarówno w zarzutach jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło.

Odnosząc się do omawianych łącznie, albowiem dotyczących tych samych zagadnień, a jedynie odmiennie sformułowanych zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 1 lit. a i lit. b wskazać należy, iż one również nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował dokonanie przez organy oceny posiadania przez K.W. interesu prawnego w byciu stroną w postępowaniu nieważnościowym (nadzorczym) przez pryzmat treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zauważyć bowiem trzeba, iż przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 K.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślenia wymaga, iż art. 28 K.p.a. nie zawiera normy prawnej samoistnej, co oznacza, iż każdorazowa znajdzie zastosowanie łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Inaczej rzecz ujmując wzajemna relacja pomiędzy obiema regulacjami jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść terminu "strona" użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wypełnia bowiem przepis art. 28 K.p.a., z tym że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża ją do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, teza 17 do art. 28, dostępny w LEX).

Dalej wskazać należy, iż postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę lub jego wznowienia stanowi jedynie odrębną sprawę procesową od postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest zatem racjonalnych przesłanek rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Powyższe oznacza, że zasadniczo zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach brak jest bowiem racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Jednocześnie zgodzić się trzeba z tezą, że w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz także inne podmioty, jednakże każdorazowo muszą to być osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo w przypadku zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2112/17, z 5 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 598/06, LEX nr 339465; z 16 marca 2009 r., sygn. II OSK 1540/08, LEX nr 530045; z 25 września 2008 r., sygn. II OSK 1058/07, LEX nr 508475; z 26 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 248/11, LEX nr 1406700; z 20 października 2010 r., sygn. II OSK 1774/09, LEX nr 746786; z 17 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1387/07, LEX nr 526048).

Wobec bezzasadności zarzutów dotyczących wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji dla oceny czy K.W. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności o decyzji o pozwoleniu na budowę w miejsce art. 28 K.p.a., przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozpoznania wymagały zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej nr 2 lit. a i lit. b.

Również te zarzuty winy zostać rozpoznane łącznie, albowiem dotyczą tego samego zagadnienia prawnego, to jest zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny, iż K.W. jako właścicielka działek sąsiadujących z terenem inwestycji, w tym w szczególności działek nr [...] oraz [...] nie spełniała wymogów dla uznana jej za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] sieci wodociągowej.

W świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, kluczowe znaczenie dla zweryfikowania stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie ma ustalenie czy nieruchomości stanowiące własność skarżącej kasacyjnie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

Na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi negatywnej.

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Zaznacz należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego (zob. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r. II OSK 2171/11; z 20 grudnia 2013 r. II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r. II OSK 449/13 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, iż podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Podkreślić jednakże trzeba, iż samo położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania, co oznacza, iż nawet właściciel nieruchomością położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji chcąc być uznawany za stronę postępowania, w tym postępowania nieważnościowego musi wykazać co najmniej uprawdopodobnienie wpływu tej inwestycji na jego nieruchomość.

W doktrynie utrwalone jest stanowisko, że wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego - tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Lexis Nexis s. 270 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Nie ma tu zatem miejsca na automatyzm, a decydują indywidualne cechy konkretnej planowanej inwestycji, w tym jej przedmiot, rozmiar i zlokalizowanie na działce, a niekiedy także sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy przypomnieć w pierwszym rzędzie trzeba, iż przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzenia nieważności, której domagała się skarżąca kasacyjnie nie było wzniesienie jakiegokolwiek obiektu kubaturowego, a tylko i wyłącznie budowa między innymi na działce nr [...] odcinka sieci wodociągowej o długości 32 metrów, która to sieć w najbliższym punkcie zbliżała się do granicy działki nr [...] należącej do skarżącej kasacyjnie na odległość ok. 2,5 metra.

Co za tym idzie jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozbawione są zajmujące większą część uzasadnienia skargi kasacyjnej rozważania dotyczące ewentualnego wpływu na nieruchomość T.W. innych inwestycji, które być może w przyszłości zrealizowane zostaną, bądź już zostały zrealizowane na działce nr [...], w tym w szczególności budowy instalacji kanalizacyjnej oraz przybudówki, skoro przedmiotowa decyzja budowy tego rodzaju obiektów nie dotyczyła.

Ewentualny wpływ na nieruchomości skarżącej budowy sieci kanalizacyjnej obsługującej działkę nr [...], względnie budowy przybudówki będzie mógł być zaś badany wyłącznie w postępowaniu dotyczącym takich właśnie inwestycji.

Podkreślić trzeba, iż nawet z uzasadnienia skargi kasacyjnej wprost wynika, iż jej autor oddziaływania na nieruchomość skarżącej kasacyjnie dopatruje się nie po stronie inwestycji polegającej na budowie odcinka wodociągu, lecz w innych inwestycjach, w tym w budowy "linii kanalizacyjnej" po działce skarżącej, której zabudowa została przez tą właśnie "linię kanalizacyjną", a nie wodociągową – utrudniona.

Nie można wreszcie zaaprobować poglądu o jak to ujęto w skardze kasacyjnej "pośrednim" wpływie inwestycji polegającej na budowie wodociągu na sferę skarżącej jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej, a wyrażającym się w potencjalnie możliwym wpływie tej inwestycji na lokalizację innych obiektów bądź urządzeń budowlanych na działce inwestora, które to kolejne obiekty mogą oddziaływać na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej (należącej do skarżącej kasacyjnie), albowiem prowadziło by to do zakwestionowania jednoznacznej treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprost mówiącego przecież o obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie wskazano w jaki sposób na ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej kasacyjnie wpłynie budowa przedmiotowego odcinka instalacji wodociągowej oraz nie wskazano na jakikolwiek przepis wprowadzający tego rodzaju ograniczenia.

W szczególności tego rodzaju ograniczeń nie wprowadzają powołane w skardze kasacyjnej art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 144 Kodeksu cywilnego.

Pierwszy z tych przepisów stanowi bowiem jedynie, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś by powstanie przedmiotowego odcinka wodociągu ograniczało w jakikolwiek sposób prawo skarżącej do zabudowy jej działki.

Również przywołany w kasacji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W myśl wreszcie art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Z żadnej wskazanej jako wzorce kontroli kasacyjnej regulacji nie sposób wyprowadzić prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej wniosku, iż budowa odcinka sieci wodociągowej na działce nr [...] wpłynie na możliwość korzystania przez T.W. z nieruchomości należących do niej, w tym w szczególności ograniczy możliwość ich zagospodarowania, w tym zabudowy. W skardze kasacyjnej nawet nie uprawdopodobniono by budowa spornego wodociągu na działce nr [...] w jakikolwiek sposób zakłócała korzystanie przez skarżącą kasacyjnie z jej nieruchomości.

Nie sposób także odnieść się do zasygnalizowanego w skardze kasacyjnej zagadnienia wpływu zlokalizowania przedmiotowego wodociągu na usytuowanie linii gazowej przebiegającej przez nieruchomość skarżącej kasacyjnie, albowiem kasator nie wskazał na jakąkolwiek konkretną regulację zagadnienia tego dotyczącą, z której wynikać by miało ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej w następstwie budowy spornego odcinka sieci wodociągowej.

Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutów kasacyjnych oznaczonych w skardze nr 2 lit. a i lit. b.

Z tych samych przyczyn nie sposób podzielić wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska jakoby brak udziału skarżącej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę wodociągu na działce sąsiedniej naruszał jej zagwarantowane w Konstytucji prawo własności.

Odnosząc się do podniesionego jedynie w uzasadnieniu skargi argumentu, iż brak udziału skarżącej kasacyjnie w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowego wodociągu naruszy jej wynikające z art. 10 K.p.a. prawo do obrony swoich praw i czynnego udziału w postępowaniu zauważyć należy, iż jest on o tyle nietrafny, że wskazany przepis ustanawia uprawnienia stron postępowania administracyjnego, a przedmiotem rozstrzygnięcia w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji było dopiero zweryfikowanie czy T.W. przysługuje przymiot strony i co za tym idzie uprawnienia wynikające między innymi z art. 10 K.p.a. w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę spornego odcinka sieci wodociągowej.

Mając na względzie powyższe oraz wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.