Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1507/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14 w zw. z art. 2 pkt 16
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 256/19 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 256/19 oddalił skargę E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), przyznał E.K. świadczenie wychowawcze na syna M.K. w kwocie 500 zł na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r.

Następnie Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art.145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie "K.p.a.") wznowił z urzędu postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego przyznanego w/w decyzją.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie m.in. art. 151 K.p.a.:

1. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] dotyczącą przyznania E.K. świadczenia wychowawczego na syna M.K.;

2. przyznał świadczenie wychowawcze na dziecko M.K. w wysokości 500 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r.;

3. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w okresie od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r.

Na skutek wniesienia przez stronę od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji przytoczyło przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wskazało, że z akt sprawy wynika, iż na podstawie wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt [...], częściowo zmienionego wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...], miejscem zamieszkania W.K. jest każdorazowe miejsce zamieszkiwania ojca S.K., a sposób ukształtowania opieki nad dzieckiem w tym wyroku nie pozwala na przyjęcie, że jest to opieka naprzemienna. Niezamieszkiwanie E.K. z małoletnią córką W.K. oraz niesprawowanie nad nią opieki naprzemiennej przesądza, że od dnia 7 lipca 2016 r. małoletnia W.K. nie mogła być zaliczona do rodziny E.K. w rozumieniu nadanym przez ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Skutkiem tego jest, że od tego momentu małoletniego M.K. należy uznać za pierwsze dziecko w rodzinie, a o przyznaniu świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie E.K. nie wnioskowała, ani nie wykazała spełnienia kryterium dochodowego warunkującego z mocy ustawy przyznania świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie.

W ocenie organu odwoławczego, Prezydent [...] zasadnie uznał, że od miesiąca sierpnia 2016 r. E.K. nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. Organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 2 pkt 14 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i trafnie przyjął, że brak wspólnego zamieszkiwania córki W.K. z odwołującą i niepozostawanie tego dziecka pod opieką naprzemienną orzeczoną wyrokiem sądowym pozbawia możliwości uznania jej za dziecko w rodzinie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w okresie od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. znajduje oparcie w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2, art. 32 i art. 71 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim uniemożliwiają przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko rodzicowi ze względu na orzeczony rozwód pomimo realizowania przez tego rodzica prawa do sprawowania naprzemiennej opieki nad dzieckiem;

2) art. 2 pkt 14 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że W.K. nie jest pierwszym dzieckiem w rozumieniu w/w ustawy;

3) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niezastosowanie.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na przyjęciu, że dziecko skarżącej nie pozostaje pod opieką naprzemienną swoich rozwiedzionych rodziców, gdyż w wyroku rozwodowym nie została orzeczona opieka naprzemienna rodziców, podczas gdy w/w wyrok wskazuje, że oboje rodzice mają pozostawioną pełnię władzy rodzicielskiej, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes skarżącej;

2) art. 8 K.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

3) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie, czy skarżąca faktycznie sprawowała opiekę nad córką W.K. i w jakim wymiarze, a także nieustalenie, czy opieka ta miała charakter opieki naprzemiennej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem spornym pozostaje wykładnia ostatniego zdania art. 2 pkt 16 w/w ustawy w kontekście oceny, czy córka skarżącej może być zaliczona do członków rodziny skarżącej w rozumieniu pojęcia "rodziny" przyjętej na potrzeby tej ustawy oraz czy w tej mierze organ dokonał niewadliwych ustaleń faktycznych.

Definicja "rodziny" jest zawarta w art. 2 pkt 16 omawianej ustawy. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "rodzinie" – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r., poz. 2092). W końcowych fragmentach przepis ten określa wprost, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko zaś w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Sąd pierwszej instancji podzielił prezentowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię powołanego przepisu w zakresie interpretacji pojęcia opieki naprzemiennej (por. wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2225/17, 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3668/18, 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2032/17, 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2145/18, 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2059/18). Wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Następuje to w przypadku, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych. Pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest jednak kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego postępowanie administracyjne, gdyż fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Organy administracji publicznej nie są bowiem uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można – w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego – domniemywać.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie oceniły, że z wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt [...], częściowo zmienionym (ale nie w zakresie miejsca zamieszkania W.K.) wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...], orzekającym rozwiązanie małżeństwa skarżącej, wykonanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką W.K. zostało powierzone obojgu rodzicom, z tym ustaleniem, że miejscem zamieszkania tego dziecka jest miejsce zamieszkania ojca. Przedstawiona treść sentencji tego wyroku nie pozwala na przyjęcie, że wyżej wymieniona małoletnia pozostaje pod opieką naprzemienną rodziców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznało, że brak spełnienia przesłanki z art. 2 pkt 16 w/w ustawy, to znaczy legitymowania się przez E.K. stosownym orzeczeniem sądu, z którego miałby wynikać fakt opieki naprzemiennej, przesądza o braku podstaw do tego, aby organ prowadził postępowanie dowodowe w celu zbadania, czy faktycznie jest sprawowana opieka naprzemienna. Sama ocena skarżącej co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem przez rodziców nie może zastąpić wymaganego przez ustawę orzeczenia sądu. Zasadnie zatem rozstrzygnięto o odmowie przyznania E.K. wnioskowanego świadczenia wychowawczego na syna M.K. za okres podany w zaskarżonej decyzji.

Prezydent [...], wobec uzyskania informacji o wydaniu i treści w/w wyroku Sądu Apelacyjnego w [...], częściowo zmieniającego wyrok Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...], prawidłowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego, a po przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E.K., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2, art. 32 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim uniemożliwiają przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko rodzicowi ze względu na orzeczony rozwód, pomimo realizowania przez tego rodzica prawa do sprawowania naprzemiennej opieki nad dzieckiem;

2) art. 2 pkt 14 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż W.K. nie jest pierwszym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu w/w ustawy;

3) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej uwzględnienie, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała m.in., że wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt. [...], orzekający rozwód stron (częściowo zmieniony wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...], lecz jak sam stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie w zakresie miejsca zamieszkania W.K.), został wydany jeszcze przed wejściem w życie w dniu 1 kwietnia 2016 r. ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tj. w czasie, gdy pojęcie opieki naprzemiennej nie było znane. Po nowelizacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r., termin "opieka naprzemienna" nie został w nim zdefiniowany. Ustawodawca w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym oraz w związanym z nim w tych kwestiach Kodeksie postępowania cywilnego tego pojęcia nie stosuje. Nie ma w tych aktach prawnych żadnych rozwiązań, które pozwoliłyby na przyjęcie, że sąd rodzinny i opiekuńczy orzeka wprost o opiece naprzemiennej. Rolą organu administracji publicznej jest zatem weryfikacja orzeczeń sądu powszechnego pod kątem spełnienia przesłanki opieki naprzemiennej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, fakt opieki naprzemiennej nie musi wprost wynikać z orzeczenia sądu. Z brzmienia art. 2 ust. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie wynika, że tylko na mocy orzeczenia sądu powszechnego można ustalić istnienie opieki naprzemiennej nad dzieckiem w sytuacji rozwodu, a zatem też dla ustalenia, czy istnieje, czy nie istnieje, prawo do świadczenia wychowawczego. Organy wydając decyzje w przedmiotowej sprawie winny dokonać ustalenia faktów w oparciu o dowody przewidziane w art. 76 § 1 i 3 K.p.a. Tymczasem w tej sprawie organy nie dokonały jakiejkolwiek analizy, czy występuje opieka naprzemienna nad W.K., a jedynie poprzestały na stwierdzeniu, że skoro miejscem zamieszkania W.K. jest miejsce zamieszkania ojca, to nie można uznać jej za pierwsze dziecko w rodzinie w rozumieniu w/w ustawy. W rozpoznawanej sprawie należało zastosować art. 15 ust. 1 omawianej ustawy i dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie, gdyż dla potwierdzenia zasadności przyznania świadczenia wychowawczego kluczowe było ustalenie, czy W.K. znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że z uwagi na brak kompleksowej regulacji dotyczącej opieki naprzemiennej i legalnej definicji tego terminu, jak również faktu wprowadzenia do polskiego ustawodawstwa szczątkowych przepisów w tej materii dopiero w 2015 r., rozpatrując kwestię sprawowania opieki naprzemiennej przez rodzica wnioskującego o przyznanie świadczenia wychowawczego konieczna jest szczegółowa analiza wyroku sądowego, a także ustalenie i zweryfikowanie, jak faktycznie opieka nad dzieckiem jest przez rodziców realizowana. W tej kwestii przesądzające nie może być ani orzeczenie o miejscu zamieszkania dziecka przy jednym z rodziców, ani zasądzenie alimentów na dziecko od jednego z nich.

Uznanie, że E.K. nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. z uwagi na treść załączonego do akt sprawy wyroku rozwodowego, z którego wynika, że miejscem zamieszkania jej drugiego dziecka – W.K. jest miejsce zamieszkania jej ojca, wypacza cel ustawy, której jednym z głównych założeń jest finansowe wspieranie przez państwo godnego rozwoju dzieci. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej sprawie sprowadza się do kategoryzowania dzieci w zależności od tego, czy pochodzą z pełnej rodziny, czy też nie, gdyż wystarczy orzeczenie rozwodu aby uznać, że przedmiotowe świadczenie na rzecz danego dziecka nie przysługuje. W ocenie skarżącej kasacyjnie, opieka nad córką W.K. jest sprawowana naprzemiennie, co wynika m.in. z treści w/w wyroku oraz faktycznego sprawowania opieki przez rozwiedzionych rodziców. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 pkt 14 w zw. z art. 2 pkt 16 powołanej ustawy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 15 ust. 1 tej ustawy, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące uznaniem, iż W.K. nie jest pierwszym dzieckiem w rozumieniu ustawy.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie narusza również podstawowe prawo przyznane w Konstytucji RP, co powoduje, że ma ono charakter dyskryminujący rodziny niepełne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wymaga dokonania analizy prawnej następujących zagadnień: rozumienia zawartego w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji) pojęcia "opieki naprzemiennej", dopuszczalności badania przez organy, czy pomimo braku posłużenia się takim sformułowaniem – w orzeczeniu sądowym wydanym przed wejściem w życie tej ustawy – władza rodzicielska jest wykonywana nad dzieckiem w ramach instytucji opieki naprzemiennej oraz czy w sprawie ma zastosowanie art. 15 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 16 cyt. ustawy, poprzez przyjęcie, że istnienie opieki naprzemiennej nad dzieckiem musi wynikać wyłącznie z orzeczenia sądowego oraz że organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób jest w danym przypadku faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców i niezastosowanie art. 15 ust. 1 tej ustawy, skutkowało stwierdzeniem, że dziecko W.K. nie jest pierwszym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu art. 2 pkt 14 omawianej ustawy. Taka interpretacja powołanych wyżej przepisów narusza art. 2, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP, gdyż uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko rodzicowi ze względu na orzeczony rozwód, pomimo realizowania przez tego rodzica prawa do sprawowania naprzemiennej opieki nad dzieckiem.

Wskazać należy, iż art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zawiera legalną definicję rodziny, a w ramach tego pojęcia legalną definicję opieki naprzemiennej. W świetle tego przepisu, rodzina – oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) znowelizowano art. 2 pkt 16 ustawy w ten sposób, że dotychczasowe pojęcie opieki naprzemiennej uzupełniono dodając słowa "sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach". To uzupełnienie definicji opieki naprzemiennej nie zmienia jednak istoty dotychczasowej definicji, zgodnie z którą to z orzeczenia sądu ma wynikać, że dziecko jest pod opieką naprzemienną.

Zauważyć należy, iż ustawodawca, wprowadzając do ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pojęcie opieki naprzemiennej, nie zadbał o spójność terminologiczną w wymiarze systemowym. Przy wykładni tego pojęcia należy zatem uwzględnić, że przed dniem 1 kwietnia 2016 r. (dzień wejścia w życie powołanej ustawy) brak było podstawy prawnej, aby sądy powszechne stosowały instytucję "opieki naprzemiennej" w sentencji wyroku rozwodowego lub wyroku orzekającego o separacji (art. 58 § 1 i 1a oraz art. 61³ § 1 Kodeks rodzinny i opiekuńczy) czy w orzeczeniu bądź ugodzie zawartej przed sądem rodzinnym (art. 578¹ Kodeks postępowania cywilnego), tj. w orzeczeniach regulujących sposób wykonywania władzy rodzicielskiej lub pieczy, bądź ustalających kontakty rodziców z małoletnimi dziećmi. Pojęcia tego nie znają Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ani Kodeks postępowania cywilnego, natomiast od dnia 29 sierpnia 2015 r. – kiedy weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1062) – przepisy art. 582¹ § 4 i art. 598²² Kodeksu postępowania cywilnego przewidują wydanie "orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach", zaś art. 756² § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego stanowi o sposobie roztoczenia pieczy nad małoletnim dzieckiem "w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach".

Z przedstawionej wyżej definicji normatywnej wynika, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, gdyż fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie, poprzez dokonywanie takiej wykładni przepisu, która wbrew jego literalnej treści przyzna to uprawnienie. Byłaby to nieuprawniona wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób jest w danym przypadku faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi – jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny – są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi na podstawie przepisów prawa rodzinnego. Rozpoznawanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia opieki naprzemiennej nie można w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego domniemywać (por. wyroki NSA z dnia: 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17, 17 listopada 2017 r., sygn. akt 1046/17, 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1669/17, 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2088/17, 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2997/17, 26 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 575/18, 20 września 2019 r. sygn. akt I OSK 61/18 , 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1078/19, 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3266/19). W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie za odosobniony uznał powołany przez autora skargi kasacyjnej wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1378/17 i nie podzielił zaprezentowanego w nim stanowiska.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż opiekę naprzemienną w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci cechuje sprawowanie jej przez rodziców względem dziecka, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 878/17). Właściwe odczytanie tej części przepisu art. 2 pkt 16 powołanej ustawy pozwala na uwzględnienie wykonywania opieki naprzemiennej tylko wówczas, gdy wynika ona z orzeczenia sądu (ugody sądowej), jednakże w stosunku do tych orzeczeń, które zostały wydane przed wejściem w życie tej ustawy, nie można wymagać, aby orzeczenie takie wprost zawierało określenie "opieka naprzemienna".

W przedmiotowej sprawie jest niesporne, że w chwili wyrokowania przez Sąd Okręgowy w [...] w sprawie o sygn. akt [...] o rozwodzie skarżącej kasacyjnie, tj. w dniu [...] listopada 2014 r., nie obowiązywała jeszcze regulacja dotycząca naprzemiennej opieki nad dzieckiem, która pojawiła dopiero z dniem 1 kwietnia 2016 r., tj. wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W związku z tym wyrok ten przy określaniu sposobu sprawowania opieki nie posługuje się terminem "opieka naprzemienna". Powyższy wyrok został częściowo zmieniony przez Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...] w ten sposób, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi W.K. i M.K. powierzono obojgu rodzicom, ustalając miejsce zamieszkania W.K. w każdorazowym miejscu zamieszkania ojca S.K., a miejsce zamieszkania M.K. w każdorazowym miejscu zamieszkania matki E.K. Z art. 26 § 2 Kodeksu cywilnego wynika, że jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsca zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Określone w tych wyrokach sposoby wykonywania władzy rodzicielskiej i kontakty matki z córką i ojca z synem nie wskazują na naprzemienność opieki. Okresy pobytów W.K. u matki E.K., a także M.K. u ojca S.K., nie są porównywalne z okresami ich zamieszkiwania odpowiednio u ojca i u matki. Wskazane formy sprawowania opieki stanowią przejaw wykonywania władzy rodzicielskiej, lecz nie mogą być traktowane jako opieka naprzemienna w rozumieniu omawianej ustawy. Oznacza to, że dziecko W.K., nie pozostając pod naprzemienną opieką obojga rodziców, nie mogła być zaliczona do rodzin każdego z nich. Nie mogła być zatem uznana za pierwsze dziecko wchodzące w skład rodziny E.K. (art. 2 pkt 14 omawianej ustawy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania pozwalają na stwierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania art. 2 pkt 16 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i trafnie przyjął, iż art. 15 ust. 1 tej ustawy nie ma w sprawie zastosowania. Czyni to zarzut naruszenia w/w przepisów niezasadnym.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2 – zasady urzeczywistnienia sprawiedliwości społecznej, art. 32 – zasady równości i art. 71 – zasady dobra rodziny i prawa rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów jest sprzeczne z Konstytucją RP w przypadku, gdy traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 1997 r. sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Samo odstępstwo od zasady równości, jeśliby rzeczywiście nastąpiło, nie jest automatycznie tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędna jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998/3/34). W niniejszej sprawie kryterium różnicujące stanowi sposób wykonywania opieki nad małoletnim dzieckiem przez obojga rodziców rozwiedzionych. Oceny tej nie zmienia art. 71 Konstytucji RP. Konstytucja, nakazując władzom publicznym uwzględnianie interesów (dobra) rodziny, w tym dziecka, określa normę, którą należy uwzględniać przy ustalaniu treści aktów rangi ustawowej. Przejawem realizacji tych wartości było wprowadzenie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jako uzupełniającej system zabezpieczenia społecznego. Ustawa ta w swym pierwotnym kształcie, uzależniając przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie od spełnienia kryterium dochodowego, zawierała odpowiednie instrumenty służące wsparciu rodziny.

W rozpoznawanej sprawie nie został przez skarżącą kasacyjnie wykazany fakt sprawowania opieki naprzemiennej, wynikający z orzeczenia sądu powszechnego. Rozstrzygnięcie administracyjne odmawiające z tej przyczyny przyznania stronie prawa do świadczenia wychowawczego nie zostało zatem podjęte z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.