Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2795/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a, art. 104 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art.98 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 49/19 w sprawie ze skargi B.P. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 21 listopada 2018 r., nr NSP-VIII.7581.1.142.2018.ND w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 49/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.P. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 21 listopada 2018 r., nr NSP-VIII.7581.1.142.2018.ND w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła B.P. Zaskarżyła wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 KPA w zw. z art. 104 § 1 KPA polegające na oddaleniu skargi, a tym samym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego z 21 listopada 2018 roku wydanego w sprawie o sygn. akt: NSPVIII.7581.1.142.2018.ND utrzymującego w mocy postanowienie Starosty Wejherowskiego z dnia 16 maja 2018 roku wydane w sprawie o sygn. akt: GN.683.4.12.dg.2017.GIVI o odmowie wszczęcia postępowania, mimo iż:

• wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania poprzedzone zostało gromadzeniem materiału dowodowego zmierzającego do dokonywania ustaleń faktycznych dotyczących ewentualnego zrzeczenia się przez skarżącą prawa do odszkodowania,

• w sprawie nie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" niwecząca możliwość wszczęcia postępowania w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 104 § 1 KPA) i pozbawieniem skarżącej kasacyjnie możliwości obrony swych praw (art. 183 § 1 pkt 5 PPSA) w szczególności poprzez pozbawienie możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę Pomorskiego, mimo iż dokonane przez organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym.

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem było nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, czego efektem było zaaprobowanie wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a dotyczących błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 UGN i niezastosowania przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 28 lutego 1991 roku - Dz. U. nr 30 poz. 127) dalej zwana ustawą o gospodarce gruntami, przy ocenie skutków prawnych oświadczenia złożonego przez skarżącą po złożeniu wniosku o podział działki nr [...] wykluczających "negocjacyjne" ustalenie odszkodowania za grunty wywłaszczone w czasie obowiązywania tej ustawy czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i uniemożliwienie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.

Działając wyłącznie z daleko idącej ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia zarzutów sformułowanych powyżej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie prawa materialnego tj.:

5. art. 129 ust. 5 pkt 3 UGN polegające na jego błędnym zastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], mimo iż niewątpliwym jest, że skarżąca została pozbawiony praw do tej nieruchomości (albowiem jej własność przeszła na Gminę [...]), skarżąca nie uzyskała z tego tytułu odszkodowania (okoliczność bezsporna), a zarówno przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami) jak i aktualnie obowiązujące przepisy prawa bezwzględnie obowiązującego (por. art. 128 ust. 1 UGN oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) odszkodowanie takie przewidują

6. art. 98 ust. 3 UGN, polegające na:

• jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy i uznaniu, iż skuteczność oświadczeń woli składanych przez skarżącego przed dniem wejścia w życie tego przepisu powinna być oceniana przez pryzmat jego treści,

• na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna,

• na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż wystarczającym dowodem na stwierdzenie, iż w sprawie przeprowadzone zostały negocjacje przewidziane w treści tego przepisu jest jednostronna deklaracja zamiaru nieodpłatnego przekazania własności wywłaszczonej nieruchomości złożona jeszcze przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej.

7. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż oświadczenie złożone przez skarżącą kasacyjnie w dniu 5 grudnia 1995 roku zawarte w treści wniosku o podział mogło spowodować utratę przysługującego skarżącej prawa do odszkodowania, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa, nie przewidywały możliwości negocjowania jego wysokości, nie przewidywały możliwości zawarcia ugody administracyjnej w sprawie o ustalenie odszkodowania, natomiast obligowały do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania i to po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej

8. art. 10 ust. 5, art. 55 ust, 1 i 2, 53 ust. 1 i 4, 56 ust. 1 a także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 UGN oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 KC poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż deklaracja zawarta w treści pisma z dnia 5 grudnia 1995 roku mogła spowodować utratę przysługującego skarżącej prawa do odszkodowania, mimo iż wykładania taka prowadziłaby do obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2,53 ust. 1 i 4, 56 ust. 1 a także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 UGN oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, bez możliwości zawarcia ugody administracyjnej.

9. art. 60 KC poprzez jego niezastosowanie czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja zawarta w treści pisma z dnia 5 grudnia 1995 roku stanowiła skuteczne zrzeczenie się prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy już w dniu 13 października 2017 roku skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy [...] z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego jej odszkodowania, a następnie pismem z dnia 12 grudnia 2017 roku wystąpiła do Starosty Wejherowskiego z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] a wreszcie oświadczeniem z dnia 15 czerwca 2018 roku cofnęła oświadczenie z dnia 5 grudnia 1995 roku, czym ponad wszelką wątpliwość dała wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o rezygnacji z przysługującego jej odszkodowania,

10. art. 37 § 1, ewentualnie 37 § 3 w zw. z art. 36 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (Dz. U. nr 9 poz. 59), dalej zwana także KRO poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż czynność prawna polegająca na rozporządzeniu odszkodowaniem należnym z tytułu wywłaszczenia nieruchomości wchodzącej w skład majątku wspólnego małżonków stanowi czynność tzw. zwykłego zarządu tym majątkiem, a wobec tego dla jej dokonania nie jest konieczna zgoda współmałżonka,

11. naruszenie prawa materialnego tj. art. 508 KC poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie iż między skarżącą kasacyjnie a Gminą [...] doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim było przysługujące skarżącej prawo do odszkodowania za działkę nr [...] mimo iż przeczą temu następujące fakty:

• obowiązujące w dniu 5 grudnia 1995 roku przepisy KRO powodują iż oświadczenie skarżącej z dnia 5 grudnia 1995 roku było bez względnie nieważne jeśli będzie interpretowane jako jednostronne oświadczenie woli, albo bezskuteczne prawnie w przypadku gdyby uznać je za część umowy o zwolnienie z długu przyszłego,

• między skarżącą a Gminą [...] nigdy nie zostały przeprowadzone żadne negocjacje w przedmiocie odszkodowania należnego za wywłaszczoną na rzecz Gminy działkę o nr ewidencyjnym [...], a więc oświadczenie z dnia 5 grudnia 1995 roku nie mogło być ich zwieńczeniem,

• w zaoferowanym przez Gminę materiale brak jest dowodu, który mógłby świadczyć o złożeniu przez skarżącą oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim miało być odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia działki nr [...],

• w zaoferowanym przez Gminę materiale brak jest dowodu, który mógłby świadczyć o przyjęciu przez Gminę rzekomo złożonej przez skarżącą oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim miało być odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], nie wiadomo czy, a jeśli tak, to kiedy i przez kogo oświadczenie skarżącą zostało przyjęte i zaakceptowane przez Gminę, skarżącą nigdy nie złożono oświadczenia o przyjęciu przez Gminę rzekomo złożonej przez skarżącą oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego,

• nawet gdyby uznać, iż deklaracja zawarta w treści pisma z dnia 5 grudnia 1995 roku mogła stanowić skuteczne oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Gminy [...] nieruchomości, nie można pomijać, iż byłoby to jednostronne oświadczenie woli, którego skutki w każdym czasie mogły zostać cofnięte oświadczeniem o odmiennej treści, a do złożenia takiego oświadczenia doszło w okolicznościach niniejszej sprawy w sposób dorozumiany najpóźniej w dniu, w którym skarżąca wystąpiła z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania, a literalnie w dniu złożenia przez skarżącą oświadczenia z dnia 15 czerwca 2018 roku, zaś organy administracji (a w ślad za nimi także Sąd Administracyjny) winny respektować wolę skarżącej, zaś ewentualną ocenę skuteczności tej czynności prawnej (tj. cofnięcia oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania) pozostawić ocenie sądów powszechnych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz od skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że sprawy dotyczące umorzenia postępowania w sprawach o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę w wyniku wydawanych przez Wójta Gminy Wejherowo szeregu decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, decyzji które wydawane były zarówno na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, były już przedmiotem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w sprawach tych oddalił skargi wnoszone przez byłych właścicieli, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ich skargi kasacyjne. Są to wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2127/21, z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 792/21, z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 270/21, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2753/19, z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 189/21, z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2733/20, z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2527/20, z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2502/20, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2415/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1895/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1965/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2261/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1975/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2366/20, z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1177/20 oraz z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2896/19.

Również w analogicznych sprawach dotyczących umorzenia postępowania w sprawach o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę w wyniku decyzji podziałowych wydawanych przez Wójta Gminy [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi byłych właścicieli i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ich skargi kasacyjne. Są to wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1701/19, z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 634/21, z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 382/21, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2058/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2228/20, a także w sprawie decyzji podziałowej wydanej przez Wójta Gminy [...] wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1691/20 (zarówno Gmina [...] jak i Gmina [...] położone są na terenie Powiatu [...]). Natomiast na rozpoznanie skarg kasacyjnych oczekują między innymi sprawy o sygnaturach: I OSK 2851/19, I OSK 3267/19, I OSK 176/20, I OSK 724/21, I OSK 1004/21, I OSK 1058/21, I OSK 823/22, I OSK 824/22, I OSK 825/22, I OSK 1292/22 i I OSK 48/23. We wskazanych wyżej rozpoznanych już sprawach Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu wojewódzkiego o bezprzedmiotowości postępowania wobec wyczerpania negocjacyjnej drogi ustalenia odszkodowania za drogi przejęte przez gminy w wyniku podziału nieruchomości.

Rozpoznawana na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawa o sygn. akt I 2795/19 jest kolejną sprawą rozpoznawaną w tym przedmiocie i dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w wyniku decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] z powodu jej bezprzedmiotowości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni przychyla się i akceptuje stanowiska prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach i uzasadnieniach przywołanych wyżej, w tym również w wyrokach zapadłych na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. o sygn. akt I OSK 2797/19 i I OSK 2796/19.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć i zwrócić uwagę na stan faktyczny i prawny występujący w tej konkretnej sprawie, tj. I OSK 2795/19.

W rozpoznawanej sprawie B.P. wraz z mężem K.P. wystąpili w dniu 15 listopada 1995 r. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...].

Decyzją z 4 grudnia 1995 r. wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Wójt Gminy [...] w punkcie 1 zatwierdził projekt podziału działki nr [...], a w pkt 2 decyzji orzekł o przejęciu działki nr [...] o powierzchni [...] m2 jako projektowanej ulicy do nowo wydzielonych działek i wpisaniu jej do KW [...]. Na decyzji widnieje oświadczenie B.P. o nie wniesieniu odwołania.

Ponadto w oddzielnym piśmie z 5 grudnia 1995r. /data odbioru decyzji podziałowej/ B.P. oświadczyła, że "rezygnuję z odszkodowania za przejętą na rzecz Gminy [...] drogę dojazdową działkę nr [...] o pow. [...] m2 do wydzielonych działek z mojej nieruchomości".

W dniu 19 grudnia 2017 r. B.P. złożyła do organu wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia wyżej opisanej działki położonej w miejscowości Kłębowo, gmina [...]. Pismem z 16 stycznia 2018 r. ograniczyła wniosek do przysługującego jej udziału w nieruchomości, z uwagi na to, że postępowanie spadkowe po zmarłym mężu, współwłaścicielu nieruchomości w dacie decyzji podziałowej, nie zostało zakończone. Co do udziału spadkowego przysługującego skarżącej po zmarłym mężu zapadło odrębne postanowienie w dniu [...] maja 2018 r. Kolejnym pismem z 15 maja 2018 r. B.P. cofnęła oświadczenie złożone w dniu 5 grudnia 1994 r. Pismem z 25 października 2018 r. Wójt Gminy [...] nie uznał tego cofnięcia oświadczenia woli za skuteczne.

Na wstępie należy wskazać, że objęte kontrolą Sądu I instancji jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zatem ten przepis determinuje zakres i granice sprawy objętej kontrolą Sądu I instancji. Postanowienie to wydane zostało po ustaleniu przeszkody dla ponownego prowadzenia postępowania w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie decyzji podziałowej z 1994 r. wydanej w oparciu o art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w sprawie objętej wnioskiem z 12 grudnia 2017 r. brak jest przedmiotu sprawy w znaczeniu administracyjnym, które pozwalałoby na prowadzenie postępowania w sprawie odszkodowania i wydanie merytorycznej decyzji w sprawie.

Rozważenia wymaga zatem czy w świetle stanu faktycznego sprawy i obowiązujących w tym zakresie przepisów możliwe było prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalania odszkodowania. Kwestią zasadniczą jest zatem ocena, czy odszkodowanie zostało ustalone i czy nastąpiło to w formie dopuszczalnej prawnie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego było i jest prezentowane stanowisko, że co do zasady jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. W starszym orzecznictwie, przywołanym w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W nowszym orzecznictwie, m.in. wyroku z 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17, w którym Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Dodać należy, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Jak już wielokrotnie wskazywano, i zgodnie przyjęto w orzecznictwie, art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel zatem posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Zatem w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna.

Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. W niniejszej sprawie w dniu 5 grudnia 1994 r. właściciel nieruchomości B.P. złożyła pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą pod drogę działkę [...] o powierzchni [...] m2. Oświadczenie to jest precyzyjne, zawiera oznaczenie jego autora z imienia i nazwiska, numer i powierzchnię działki, osnowę oświadczenia oraz datę i własnoręczny podpis właściciela. Co również istotne , skarżącej znana była również treść decyzji podziałowej. Jest to jednostronne oświadczenie woli, które wywarło skutek wobec jego niezaprzeczenia i przyjęcia przez drugą stronę – Gminę [...], która następnie złożyła wniosek o ujawnienie jej własności w księdze wieczystej. Wobec złożenia przez skarżącą oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia negocjacje stały się bezprzedmiotowe, gdyż przestał istnieć przedmiot tych negocjacji. Okolicznością, która nakazywałaby rozważenie braku skutków złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie byłoby udokumentowane powołanie się przez skarżącą na skutecznie prawnie oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z powołaniem się na przyczynę i z zachowaniem terminu ( art. 88 § 1 K.c.). Trzeba jedynie zaznaczyć, że art. 88 § 2 K.c. przewiduje, że uprawnienie do uchylenia się od skutków oświadczenia woli wygasa: w razie błędu - z upływem roku od jego wykrycia, a w razie groźby - z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. Jednakże badanie tych okoliczności nie leży w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to typowe czynności cywilnoprawne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17: "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy."

Powyższe uwagi należy odnieść także do złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia i ewentualnego uchylenia się od skutków tego oświadczenia woli.

Wyżej poczynione rozważania dotyczące wykładni art. 98 ust.1 i 3 u.g.n. co do możliwości zrzeczenia się roszczenia i prowadzenia negocjacji przed datą ustatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział odnoszą się także, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, do decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, które wydano w czasie obowiązywania ustawy z 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na podstawie jej art.10 ust.5. Przepis art. 7 wskazanej ustawy zawiera generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nie uregulowanych w ustawie. Chodzi tu o formę czynności prawnych, ale także odesłanie do takich pojęć jak posiadanie samoistne, wymagalność roszczenia, zrzeczenie się roszczenia, czy wady oświadczenia woli. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 5 omawianej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Brzmienie tego przepisu w omawianym aspekcie, jest analogiczne, jak art. 98 ust. 1 i 3 u.g. Przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następowało z mocy prawa z dniem, z którym decyzja o podziale lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać powinno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina – obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogą być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jednak podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest – inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte - wyłączone (tak. G. Bieniek, Z. Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Wyd. II 1995 r. s. 39 i przytoczone w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym niepubl. wyrok SN z 6 maja 1993 r. sygn. III ARN 21/93 oraz wyrok z 30 grudnia 1987 r. sygn. SA/Po 1435/87, ONSA 1988 r., z.2, poz.53).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą zgodnie z którą art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o podział. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wszczęcie tego postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w formie umowy (art. 49 ust. 1). Przepis art. 10 ust. 5 nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (tak: wyrok NSA z 1 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 958/06, publ. www.nsa.gov.pl).

Nie można więc podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że po pierwsze art. 98 ust. 3 u.g.n. nie dopuszcza możliwości zrzeczenia się odszkodowania zanim decyzja podziałowa stała się ostateczna, a po drugie, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości niedopuszczalne było zrzeczenie się prawa do odszkodowania i przeprowadzanie rokowań.

Przyjęcie zatem reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej bądź administracyjnoprawnej) oznacza, że załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym czyniło zbędnym prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania mogło być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko wówczas, gdy nie doszło do jego ustalenia w trybie cywilnoprawnym. Ustaleniem odszkodowania w tym znaczeniu jest zarówno ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie umowy, w której strony obie strony deklarują wysokość tego odszkodowania lub ewentualne świadczenia związane z przedmiotem podziału, jak również jednostronne zrzeczenie się tego odszkodowania.

Przyjmując zatem skuteczność złożonego przez skarżącą w dniu 5 grudnia 1994 r. oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania, brak dowodu o skutecznym uchyleniu się przez skarżącą od skutków złożonego oświadczenia woli, prawidłowo zarówno organy administracji, jak i sąd I instancji przyjęły, że wystąpiły przeszkody do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Sprawa odszkodowania została bowiem załatwiona w prawem przewidzianej formie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sama konieczność zgromadzenia czy też ocena materiału dowodowego nie wyłącza możliwości odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy dowody składające się na akta sprawy, w sposób oczywisty i jednoznaczny wskazują na jego bezprzedmiotowość.

Nie są również zasadne pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. W zarzucie dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano na błędne jego zastosowanie i przyjęcie za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę Pomorskiego. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia, innymi słowy przepis ten ma wyłącznie charakter formalny. O jego naruszeniu można więc mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się bowiem, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 672/09), albo wskazana wada uzasadnienia wyroku jest na tyle doniosła, iż może mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09) lub samo uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09). Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane elementy oraz spełnia wymogi i standardy określone w tym przepisie. Podkreślić przy tym należy, że za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Natomiast w zarzucie dotyczącym naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazano na jego niezastosowanie czego wyrazem było nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych wraz ze skargą. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11 oraz z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18). Przechodząc zaś do okoliczności niniejszej sprawy to w pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze złożonej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 marca 1995 roku, oświadczenia z dnia 20 marca 1995 roku oraz wyciągu z operatu szacunkowego z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...] z dnia 11 grudnia 2017 roku. - decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 kwietnia 1998 roku, protokołu negocjacji z dnia 20 kwietnia 1998 roku oraz wyciągu z operatu szacunkowego z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości działki [...] z dnia 8 lutego 2018 roku, - decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 21 lipca 1993 roku, podania o podział działki nr [...] oraz wyciągu z operatu szacunkowego z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości działek nr [...], [...] oraz [...] z dnia 8 lutego 2018 roku, - decyzji podziałowej z dnia 17 lutego 1992 roku, - decyzji podziałowej z dnia 14 listopada 1994 roku, - oświadczenia z dnia 19 listopada 1991 roku oraz decyzji podziałowej z dnia 2 grudnia 1991 roku., na okoliczność ustalenia stosowanej w urzędzie praktyki nakłaniania właścicieli do zrzeczenia się odszkodowania. Żaden z wnioskowanych dowodów nie dotyczył bezpośrednio działki skarżącej. Ponadto z uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej nie wynika, jaki wpływ na rozstrzygnięcie miało nieprzeprowadzenie tych dowodów przez Sąd. W takich okolicznościach należy stwierdzić, mając na uwadze treść wnioskowanych dokumentów, a także na jaką okoliczność zostały złożone, że uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, wobec bezzasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie mogły być uwzględnione zarzuty naruszenia art. 55 ust. 1 i 2, art. 56 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 58 § 1 k.c. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 60 k.c., a także art. 508 k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. dopuścił dowód zawarty w pismach skarżącej kasacyjnie, tj. wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt [...], wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2021 r. sygn. akt [...] wraz z jego uzasadnieniem, natomiast oddalił wniosek dowodowy dotyczący protokołu z rozpraw jakie odbyły się przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2020 r. sygn.. akt [...], a także z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt [...]. Sąd nie dopuścił wniosków dowodowych z uwagi na brak ich znaczenia w sprawie.

Sąd Okręgowy w [...] ww. wyrokiem oddalił apelację powoda, tj. Gminy [...] od wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie [...]. Wyrokiem tym Sąd Rejonowy w [...] oddalił pozew Gminy [...] przeciwko B.P. o ustalenie, iż strony wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego, dotycząca odszkodowania za działkę o nr [...] wydzieloną pod drogę publiczną na podstawie decyzji podziałowej z dnia 4 grudnia 1994 r. Z dopuszczonego jako dowód w sprawie wyroku wynika, że Gminę [...] i B.P. nie wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast art. 366 k.p.c. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Z powyższych regulacji wynika, że moc wiążąca dotyczy tylko orzeczenia sądu, nie zaś jego uzasadnienia (zob. m.in. wyroki SN z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CSK 94/10, z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt IV CSK 181/14, z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt IV CSK 610/13). Również w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt I CSK 2355/22 wskazano, że przewidziane w art. 365 k.p.c. związanie innych sądów prawomocnym orzeczeniem dotyczy tylko samej treści sentencji orzeczenia, a nie poglądów prawnych wyrażonych w jego uzasadnieniu. Tym samym z powołanego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2021 r. sygn. akt [...], którym oddalono apelację powoda, tj. Gminy [...] od wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie [...], którym oddalony został pozew Gminy [...] przeciwko B.P. o ustalenie, iż strony wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego, wynika, iż strony nie wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego i tym orzeczeniem związany jest Naczelny Sąd Administracyjny. Należy jednak zwrócić uwagę, że zrzeczenie się odszkodowania za działkę przeznaczoną pod drogę, a przejętą z mocy prawa na własność gminy w związku z wydaną decyzją podziałową mogło nastąpić zarówno w formie umowy np. umowy o zwolnienie długu, a więc czynności prawnej dwustronnej, jak również mogło nastąpić w formie jednostronnej czynności prawnej. Oświadczenie woli złożone przez B.P. w dniu 5 grudnia 1994 r., adresowane do Wójta Gminy w [...] nie zostało złożone w ramach czynności prawnej dwustronnej. Stanowi natomiast jednostronną czynność prawną, której treścią jest zrzeczenie się odszkodowania. Dodatkowo należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie pismem z dnia 10 lutego 2021 r. wniosła o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] sygn. akt [...] z pozwu Gminy [...] w sprawie ustalenia, że skarżącą kasacyjnie i powoda wiąże umowa o zwolnienie z długu przyszłego. Postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2795/19 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z akt niniejszej sprawy wynika, że sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym w [...] dotyczy ustalenia istnienia umowy o zwolnienie z długu przyszłego, a nie dotyczy tego, czy zrzeczenie się odszkodowania lub oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu przedmiotowej działki – jako jednostronne oświadczenie woli było prawnie skuteczne, czy też nie. Mając zaś na uwadze, że problematyka dotycząca oświadczeń woli, skuteczności odwołania oświadczenia woli, czy też wad czynności prawnej jest problematyką cywilnoprawną należącą do właściwości sądów powszechnych, to uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia powinno nastąpić w tym trybie. Podkreślić również należy, że skoro była właścicielka nieruchomości, a obecnie skarżąca kasacyjnie przez ponad dwadzieścia trzy lata nie podejmowała żadnych działań o charakterze cywilnoprawnym mających na celu uchylenie się od skutku prawnego złożonego przez siebie oświadczenia woli z dnia 5 grudnia 1994 r. w dacie odbioru decyzji podziałowej z 4 grudnia 1994 r., to fakt ten ewidentnie świadczy to o tym, że treści złożonego oświadczenia woli nie kwestionowała. O tym, że nie kwestionowała złożonego przez siebie w dniu 5 grudnia 1994 r. oświadczenia woli świadczy również i taka okoliczność, że do daty złożenia wniosku w grudniu 2017 r. przez pełnomocnika adwokata Ł.L. do Starosty Wejherowskiego o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] skarżąca kasacyjnie nie podejmowała również żadnych kroków administracyjnoprawnych w sprawie przedmiotowego odszkodowania.

W konkluzji należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy do zrzeczenia się odszkodowania doszło nie wyniku zawarcia umowy a więc dwustronnej czynności prawnej, ale w wyniku jednostronnej czynności prawnej zawierającej oświadczenie woli B.P., które zostało złożone innej osobie, tj. Gminie [...] w dniu 5 grudnia 1994 r. i nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 k.c. są niezasadne.

Poza zakresem rozpoznania sprawy znajdują się natomiast zarzuty naruszenia art. 37 § 1 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie ograniczyła jej zakres i granice jedynie do przysługującego jej udziału w gruncie. W pozostałym zakresie prowadzone jest postępowanie odrębne.

Nie jest natomiast zrozumiały zakres podniesionego zarzutu w kontekście "ewentualnego" naruszenia przepisów art. 37 § 3 w związku z art. 36 § 2 k.r.i.o. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje zarzutów alternatywnych czy też ewentualnych. Nie daje również Sądowi II instancji prawa wyboru zarzutów "ewentualnych" w kontekście danej sprawy. To na pełnomocniku skarżącego kasacyjnie ciąży obowiązek wskazania w sposób precyzyjny i spójny zakresu skargi kasacyjnej stosownie do art. 174 p.p.s.a.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek uczestnika postępowania Gminy [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony ze względu na brak podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę przewiduje jedynie możliwość zasądzenia kosztów na rzecz organu, którym w sprawie był Wojewoda.