Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2145/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77, 80, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, , , po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z.C., J.D., Z.D., H.L. i A.N. (Wnioskodawcy) od punktu 4 decyzji Starosty [...] (Starosta) z [...] lutego 2018 r. nr [...], orzekającej w tym punkcie o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – część z obrębu [...]- uchylił punkt 4 ww. decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał jednocześnie w uzasadnieniu decyzji, że w zakresie niezaskarżonych punktów, tj. 1, 2 i 3 decyzja z [...] lutego 2018 r. stała się ostateczna [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy:

Wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. Wnioskodawcy wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] -część z obrębu [...], objęte decyzją wywłaszczeniową z [...] kwietnia 1975 r.

Starosta rozpoznając powyższy wniosek decyzją z [...] lutego 2018 r. w punkcie:

1. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], uregulowane w księdze wieczystej nr [...], stanowiące własność Miasta [...], na rzecz: Z.C. w udziale wynoszącym 1/5 części, J.D. w udziale wynoszącym 1/5 części, Z.D.w udziale wynoszącym 1/5 części, H.L. w udziale wynoszącym 1/5 części, A.N. w udziale wynoszącym 1/5 części;

2. zobowiązał J.D. do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty [...] złotych w 4 ratach kwartalnych z tym, że pierwsza rata w wysokości [...] złotych płatna w terminie 30 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się wykonalna, pozostałe raty kwartalne (3 raty) w wysokości [...] złotych każda płatne do dnia, w którym upływa kolejne 3 miesiące od dnia płatności pierwszej raty; zobowiązał Z.D. do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty [...] złotych w 4 ratach kwartalnych z tym, że pierwsza rata w wysokości [...] złotych płatna w terminie 30 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się wykonalna, pozostałe raty kwartalne (3 raty) w wysokości [...] złotych każda płatne do dnia, w którym upływa kolejne 3 miesiące od dnia płatności pierwszej raty; zobowiązał H.L. do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty [...] złotych w 4 ratach kwartalnych z tym, że pierwsza rata w wysokości [...] złotych płatna w terminie 30 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się wykonalna, pozostałe raty kwartalne (3 raty) w wysokości [...] złotych każda płatne do dnia, w którym upływa kolejne 3 miesiące od dnia płatności pierwszej raty; zobowiązał A.N. do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty [...] złotych w 4 ratach kwartalnych z tym, że pierwsza rata w wysokości [...] zł płatna w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się wykonalna, pozostałe raty kwartalne (3 raty) w wysokości [...] zł każda płatne do dnia, w którym upływa kolejne 3 miesiące od dnia płatności pierwszej raty;

3. stwierdził, iż zwaloryzowane odszkodowanie należy wpłacać na rzecz Miasta [...] na opisany rachunek bankowy;

4. orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i[...]-część z obrębu [...].

Od punktu 4 decyzji Starosty z [...] lutego 2018 r. Wnioskodawcy złożyli odwołanie.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 u.g.n. stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo;

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu.

Wojewoda wskazał również, że badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Trybunał Konstytucyjny, który orzekł, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot i nie później niż przed dniem 22 września 2004 r. niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda wskazał, że organ prowadzący postępowanie zwrotowe ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności, czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to ww. terminie.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] kwietnia 1975 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] m² położonej w [...] przy ul. [...], która przeznaczona została zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1974 r. nr [...] pod budowę fabryki domów jednorodzinnych i bazy zaplecza Przedsiębiorstwa Budownictwa Jednorodzinnego. Z akt sprawy wynika także, że w dniu wywłaszczenia nieruchomość ta stanowiła własność T.D. i W.D., których spadkobiercami są Wnioskodawcy (stosowne postanowienia sądowe w aktach sprawy), a wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1975 r.

Zgodnie ze sprawozdaniem technicznym, sporządzonym przez geodetę uprawnionego A.K. z [...] października 2015 r. ustalono, że nieruchomość wywłaszczona decyzją z [...] kwietnia 1975 r. odpowiada działkom ewidencyjnym o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], uregulowanym w księdze wieczystej [...], stanowiącym własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...]; [...] i [...]-część z obrębu [...], uregulowane w księdze wieczystej [...], stanowiące własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...]; [...] i [...] z obrębu [...], uregulowane w księdze wieczystej [...], stanowiące własność Miasta [...]; [...] i [...] z obrębu [...], stanowiące własność Skarbu Państwa.

Wojewoda wskazał również, że [...] czerwca 2016 r. Starosta przeprowadził oględziny na przedmiotowych działkach. Na ich podstawie ustalił, że na części działek znajdują się obiekty opisane na mapie z projektem nr [...] jako ,,[...]", "[...]", "[...]", drogi wewnętrzne, tereny zielone, ogrodzenie, przy ogrodzeniu od strony zachodniej znajdują się pozostałości budowli i podkłady drewniane w miejscu oznaczonym "[...]".

Uzasadniając zwrot działek o numerach [...] i [...] oraz odmawiając zwrotu działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...]-część - Starosta powołał się na zdjęcia lotnicze z lat 1976 i 1982 oraz zdjęcia lotnicze dostępne na stronie internetowej Urzędu [...] "[...]". Ponadto, organ I instancji powołał się na znajdującą się w aktach kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej z urządzeniami podziemnymi, sporządzonej w 1975 r., na której naniesiono rysunek planu sytuacyjnego projektu o nazwie "[...]" nr projektu [...] oraz linie rozgraniczające [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...]. W treści decyzji podkreślił, że porównanie mapy sytuacyjnej z projektem nr [...], mapy sytuacyjnej ze sprawozdaniem technicznym z [...] października 2015 r., zdjęć lotniczych z lat 1976 i 1982 oraz zdjęć lotniczych dostępnych na stronie internetowej pozwoliło ustalić, że opisane wyżej obiekty znajdowały się na terenie objętym decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...], w części na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]-część z obrębu [...] oraz na działkach sąsiednich.

Wojewoda wskazał, że tak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił Staroście uznać, że działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]-część z obrębu [...] zostały zagospodarowane zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1975 r.

W ocenie Wojewody, stanowisko takie jest przedwczesne. Przedstawione w decyzji z [...] lutego 2018 r. dokumenty nie są wystarczające do stwierdzenia, że na ww. działkach został zrealizowany cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1975 r. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia nie zostały opisane przez biegłego fotogrametrę uprawnionego do tego zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Na zdjęciach tych nie zostały wytyczone granice działek objętych wnioskiem zwrotowym. Tym samym analiza zdjęć dokonana przez pracowników organu nie posiadających statusu fotogrametry budzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności takiego dowodu. Nie może bowiem stanowić dowodu na brak realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości załączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze, które są mało czytelne i pozbawione opisu uprawnionego fotogrametry, ani też protokół z oględzin przeprowadzonych na nieruchomości [...] czerwca 2016 r.

Wojewoda zaznaczył również, że w aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek opracowania geodezyjnego, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, z naniesionymi granicami dawnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] jak i aktualnych działek ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot.

Ponadto Wojewoda podkreślił, że zgromadzone w sprawie dokumenty, na które Starosta powołał się w treści decyzji stanowią jedynie kserokopie, tj.: protokół przekazania–przyjęcia inwestycji, z którego wynika, że budowę Fabryki Domów Jednorodzinnych [...] rozpoczęto [...] października 1975 r., a termin zakończenia inwestycji przypadł na dzień [...] czerwca 1978 r., protokół przekazania–przyjęcia inwestycji, z którego wynika, że [...] sierpnia 1978 r. zgłoszono do użytkowania obiekty Fabryki Domów Jednorodzinnych [...] takie jak: hala główna produkcyjna, sprężarkownia, hydrofornia, zbiorniki cementu, skład stali, skład kruszyw, skład wyrobów gotowych, bocznica kolejowa, kanał odprowadzający wody deszczowe, zasobniki kruszywa i magazyn oleju, pismo Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] sierpnia 1978 r., z którego wynika, że przyjęcia do ewidencji zgłoszonego do użytkowania obiektu budowlanego Fabryki Domów nastąpiło [...] sierpnia 1978 r. Również decyzja o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1974 r. zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę fabryki domów jednorodzinnych i bazy zaplecza oraz załączniki ww. decyzji, takie jak: szkic sytuacyjny Nr. [...] i kompleksowe wytyczne urbanistyczne [...], także są kserokopiami.

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że z ww. pisma z [...] sierpnia 1978 r., na które powołał się Starosta wynika, że przyjęto do użytkowania obiekt budowlany Fabryki Domów Jednorodzinnych [...] położony przy ul. [...] w [...]. Z kolei decyzja wywłaszczeniowa z [...] kwietnia 1975 r. obejmowała nieruchomość położoną przy ulicy [...], a zatem Starosta nie wyjaśnił kwestii, czy doszło do zmiany numeru porządkowego ulicy [...]. W ocenie Wojewody, wzbudza to uzasadnione wątpliwości, czy dokumenty te dotyczą tej samej nieruchomości.

W konsekwencji, w ocenie Wojewody, z materiału zebranego przez Starostę nie można jednoznacznie uznać, że na działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]-część został zrealizowany cel wywłaszczenia wynikający z decyzji lokalizacyjnej nr [...].

Z uwagi na powyższe, Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżony punkt 4 decyzji Starosty z [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wskazał jednocześnie, że w zakresie niezaskarżonych punktów, tj. 1, 2 i 3 decyzja z [...] lutego 2018 r. stała się ostateczna [...] kwietnia 2018 r.

Organ odwoławczy wskazał Staroście, że przed ponownym rozpatrzeniem sprawy winien zlecić uprawnionemu geodecie wytyczenie na pozyskanych mapach granic dawnej działki, jak i aktualnych działek ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Ponadto powinien zwrócić się do biegłego z zakresu fotogrametrii o wkreślenie na przedmiotowych zdjęciach granic wywłaszczonej nieruchomości, z określeniem obecnych działek ewidencyjnych oraz o dokonanie opisu sposobu zagospodarowania tych działek. Powinien również dopełnić wszelkiej staranności, aby dokumenty stanowiące kluczowe dowody w sprawie były załączone do akt postępowania administracyjnego w oryginale lub kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem.

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. A zatem organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Zdaniem Wojewody, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 K.p.a., celem uzupełnienia dowodów i materiałów, z uwagi na ich kluczową rolę w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nieruchomości, nie byłoby postępowaniem uzupełniającym i prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, iż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a.

Od decyzji Wojewody z [...] lipca 2019 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa w [...] (Skarżąca), która jest użytkownikiem wieczystym działek o numerach: [...] i [...]-część z obrębu [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek o numerach [...] i [...]-część oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku Wojewody - Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające w odpowiednim zakresie, a zebrane w sprawie dowody były odpowiednie i wystarczające do wydania decyzji z [...] lutego 2018 r. Zebrany materiał dowodowy zawsze musi być rozpatrywany w całości, a jedne dowody muszą być oceniane w kontekście innych zebranych dowodów. Dlatego stanowisko Wojewody, iż niezbędnie konieczne w sprawie jest sporządzenie opinii biegłego z zakresu geodezji oraz biegłego z zakresu fotogrametrii nie znajduje uzasadnienia w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Ponadto, zdaniem Skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przynajmniej w zakresie działek o numerach [...] i [...] – cześć - nie ma prawnej możliwości ich zwrotu na rzecz Wnioskodawców ponieważ w zakresie działek o numerach [...] i [...]-część pozostających w użytkowaniu wieczystym Skarżącej (a także innych działek pozostających w użytkowaniu wieczystym innych podmiotów) nie jest dopuszczalny zwrot dopóki prawo użytkowania wieczystego nie wygasło.

Jednocześnie Skarżąca wskazała, że w świetle art. 75 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Również kopie dokumentów mogą być dowodami w sprawie administracyjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a.

Na wstępie wyjaśnić należy, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Wprowadziła ona do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nową instytucję procesową, to jest uregulowany w rozdziale 3a P.p.s.a. sprzeciw od decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, iż od takiej decyzji, co do której postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.

Przepisy P.p.s.a. przewidują, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i § 3 artykułu 16, chyba, że ustawa stanowi inaczej

(art. 16 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 16 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przepisem przewidującym rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu w składzie trzech sędziów jest art. 120 P.p.s.a., zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ustawodawca nie wprowadził zmian do P.p.s.a., z których wynikałoby, że sprawa winna być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie innym, niż wynikający z art. 16 § 1 P.p.s.a., to jest w składzie innym niż jednoosobowy. Wobec powyższego, niniejsza sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2995/17, CBOSA). Wynika to przede wszystkim z faktu, że wobec niezaskarżalności wyroku uwzgledniającego sprzeciw (art. 151a § 3 P.p.s.a.), formułowanie w nim przez sąd wiążących ocen prawnych dotyczących m.in. naruszenia przepisów prawa materialnego, pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Taka zaś sytuacja rodziłaby wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych. Rolą sprzeciwu winno zaś być zmobilizowanie organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji – w omówionym wyżej zakresie – należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy tym przepis ten należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 K.p.a.

Z uwagi na powyższe Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi takich jak termin i realizacja celu wywłaszczenia czy możliwość zwrotu bądź odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, albowiem w niniejszym postępowaniu są one przedwczesne.

W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw Skarżącej od decyzji z [...] lipca 2019 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą to Wojewoda uchylił punkt 4 decyzji z [...] lutego 2018 r. w sprawie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]-część z obrębu [...] i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podniósł trzy okoliczności. Po pierwsze, organ odwoławczy wskazał na potrzebę uzupełnienia przez Starostę materiału dowodowego poprzez pozyskanie map obrazujących granice dawnych działek, jak i aktualnych działek ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. W aktach brak jest bowiem jakiegokolwiek opracowania geodezyjnego, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, z naniesionymi granicami dawnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] jak i aktualnych działek ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Po drugie Wojewoda zarzucił Staroście, że zgromadzone w aktach sprawy zdjęcia lotnicze nie zostały opisane przez fotogrametrę uprawnionego do tego zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Analiza zdjęć dokonana przez pracowników organu I instancji nie posiadających statusu fotogrametry oraz oględziny przeprowadzone na nieruchomości przez pracowników organu budzi zdaniem Wojewody uzasadnione wątpliwości co do rzetelności takiego dowodu. Po trzecie zaś Wojewoda zarzucił organowi I instancji, że kluczowe w sprawie dokumenty, na które Starosta powołał się w treści decyzji stanowią jedynie kserokopie. Ponadto na podstawie niektórych dokumentów (pismo z [...] sierpnia 1978 r.) nie można jednoznacznie ustalić, czy rzeczywiście dotyczy tej samej wywłaszczonej nieruchomości (inny numer nieruchomości niż w decyzji wywłaszczeniowa z [...] kwietnia 1975 r.).

Ze stanowiskiem takim Sąd w całości się zgadza. Organ odwoławczy postąpił prawidłowo stwierdzając, że ww. kwestie nie zostały należycie wyjaśnione, a zatem wymagają przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.

Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fundamentalne znaczenie ma zarówno sporządzenie przez uprawionego geodetę opracowanie geodezyjne z naniesionymi granicami dawnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] jak i aktualnych działek ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, jak też sporządzenie i opisanie zdjęć przez fotogrametrę uprawnionego. Nie można bowiem rozpatrywać wniosku o zwrot nieruchomości nie oznaczając w sposób bezsprzeczny granic wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie granic dawnych działek ewidencyjnych i aktualnych działek objętych wnioskiem o zwrot jest kluczowym dokumentem w sprawie, który organ powinien posiadać przed wydaniem decyzji.

Sąd również podziela stanowisko Wojewody, że znajdujące się w aktach kluczowe dokumenty na których oparł swoją decyzję Starosta są jedynie kserokopiami niepotwierdzonymi za zgodność z oryginałem. Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego wyrażone w wyroku z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 877/13, że niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów nie mają mocy dowodowej dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a. NSA wskazał, że w postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również urzędowo poświadczone odpisy z dokumentów oraz poświadczone za zgodność odpisy z dokumentów, co wynika z art. 76a K.p.a. NSA zaznaczył, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Jednakże NSA podkreślił, że niewłaściwe byłoby wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy sprawy zauważyć jednak należy, co wskazał Wojewoda, że brak jest w nim kluczowych dokumentów na podstawie których można byłoby jednoznacznie ocenić zasadność złożonego wniosku o zwrot nieruchomości, które byłyby oryginałami lub też odpisami potwierdzonymi za zgodność z oryginałem. W aktach sprawy mamy za to oryginały lub potwierdzone za zgodność z oryginałem odpisy dokumentów, które w niniejszej sprawie mogą jedynie stanowić uzupełnienie materiału dowodowego sprawy. I tak w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopię decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1974 r. zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Ponadto kserokopiami niepotwierdzonymi za zgodność z oryginałem są także dokumenty: protokół przekazania–przyjęcia inwestycji, z którego wynika, że budowę Fabryki Domów Jednorodzinnych [...] rozpoczęto [...] października 1975 r., a termin zakończenia inwestycji przypadł na dzień [...] czerwca 1978 r., protokół przekazania–przyjęcia inwestycji, z którego wynika, że [...] sierpnia 1978 r. zgłoszono do użytkowania obiekty Fabryki Domów Jednorodzinnych [...] takie jak: hala główna produkcyjna, sprężarkownia, hydrofornia, zbiorniki cementu, skład stali, skład kruszyw, skład wyrobów gotowych, bocznica kolejowa, kanał odprowadzający wody deszczowe, zasobniki kruszywa i magazyn oleju, pismo Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] sierpnia 1978 r., z którego wynika, że przyjęcia do ewidencji zgłoszonego do użytkowania obiektu budowlanego Fabryki Domów nastąpiło [...] sierpnia 1978 r.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że powyższe kwestie nie zostały należycie wyjaśnione zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a materiał dowodowy zgromadzony przez Starostę jest niewystarczający. Dlatego, też zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, że wyjaśnienie powyższych kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, w zakresie uniemożliwiającym skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 § 2 K.p.a.

Na marginesie sprawy wskazać należy, że Sąd rozpoznając sprawę dostrzegł, że komparycja zaskarżonej decyzji Wojewody, tj. jej rozstrzygnięcie "uchylam zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy" jest nieprecyzyjne i mylące ale, zdaniem Sądu, nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż z jej uzasadnienia wynika bezsprzecznie, że Wojewoda wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił jedynie zaskarżony punkt 4 decyzji Starosty i w tym też zakresie przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Natomiast jej pozostałe punkty, tj. 1, 2 i 3 stały się ostateczne [...] kwietnia 2018 r.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.