Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1287/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a art. 15c art. 22a art. 24a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") odmówił wyłączenia stosowania wobec R.K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Skarżący R.K. wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby oraz realizowane w ramach jej przebiegu zadania. Skarżący podniósł, iż w dniu [...] grudnia 1986 r. wstąpił do służby w SB i został przydzielony na stanowisko inspektora Wydziału [...], gdzie zajmował się m. in. środowiskami mniejszości narodowych. Skarżący podniósł, iż w tym czasie nie stosował żadnych działań represyjnych ani przemocy wobec lokalnej opozycji i zawsze kierował się zasadami moralnymi. Skarżący wskazał, że w 1990 r., po pozytywnej weryfikacji, wnioskodawca otrzymał propozycję kontynuowania służby w Policji. Skarżący dodał, że służbę w Policji rozpoczął w Wydziale [...] Komendy Rejonowej Policji w [...] na stanowisku młodszego specjalisty. Skarżący zaznaczył, iż swoje obowiązki wykonywał rzetelnie i z pełnym zaangażowaniem. Dalej, skarżący wskazał, że w dniu [...] września 1997 r. skarżący objął stanowisko Naczelnika [...] przy Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Skarżący stwierdził, iż przez kolejne lata służby wzorowo wywiązywał się ze swoich zadań, szczególny nacisk położył na funkcję [...] swojej placówki - organizował liczne zajęcia i konferencje skupiające się na problemach nieletnich zagrożonych demoralizacją, skarżący starał się również uświadamiać lokalną społeczność o współczesnych zagrożeniach, jak miał także na celu podnieść świadomość prawną obywateli. Strona skarżąca zaznaczyła, że przeszła na emeryturę w 2006 r.

Skarżący podniósł, iż w czasie pełnienia służby zawsze kierował się słowami roty ślubowania, swoje obowiązki wykonywał starannie i uczciwie, przestrzegał dyscypliny służbowej oraz etyki zawodowej, niejednokrotnie narażał też swoje życie i zdrowie.

W konsekwencji, mając na względzie opisane okoliczności, strona skarżąca wniosła o wyłączenie zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego R.K. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący R.K. został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] czerwca 2006 r. i ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przy czym - jak zauważył organ – skarżącemu nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Minister stwierdził, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] grudnia 1986 r. do dnia [...] listopada 1989 r., tj. przez okres 2 lat, 11 miesięcy i 1 dnia. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 19 lat i 7 miesięcy. Organ wskazał, że do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] stycznia 1982 r. do dnia [...] grudnia 1982 r., tj. 11 miesięcy i 19 dni.

Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Jednocześnie, Minister powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r., w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego funkcjonariusza. Na podstawie tej informacji, Minister uznał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący R.K. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Minister zauważył, że wynika to przede wszystkim z informacji zawartych m. in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Minister podniósł, iż przeciwko skarżącemu nie były prowadzone żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Organ wskazał, jednakże, że w analizowanych materiałach ujawniono przeprowadzoną rozmowę dyscyplinującą.

Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, Minister zauważył, że organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie, którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister stwierdził, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ zauważył ponadto, że warto podkreślić, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - w jego ocenie - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 19 lat i 7 miesięcy, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa stanowi okres 2 lat, 11 miesięcy i 1 dnia. Organ nie dokonał jednak jakiejkolwiek oceny, czy przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, może być oceniony, jako krótkotrwały.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, Minister wskazał z kolei, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Minister zauważył również, że także w opinii Komendanta Głównego Policji skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, zaś dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby strony skarżącej. Organ stwierdził jednak, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba skarżącego pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, przy czym - jak zaznaczył organ - sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] wydaną w dniu [...] marca 2019 r.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2019 r., skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, które miało wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie skarżący wskazał, że pojęcie rzetelności wykonywanych zadań nie zostało zdefiniowane w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zaś ustawodawca posłużył się zwrotem niedookreślonym, pozostawiając interpretację znaczenia tego zapisu pewnej uznaniowości przez Ministra, a może i nawet dowolności.

Skarżący wskazał, że sformułowania zawarte w podmiotowej decyzji, leksykalne z pogranicza Słowników Języka Polskiego, są mało czytelne i nic nie wnoszą do charakterystyki rzetelnie wykonywanej pracy skarżącego. Skarżący, dokonując analizy w oparciu o wykładnię językową wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy, tj. przyjętych na siebie obowiązków". Skarżący wskazał także, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy wspomnianego powyżej słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały (vide: Wielki Słownik Wyrazów Bliskoznacznych Wydawnictwo PWN, 2005r).

Mając powyższe na uwadze, skarżący uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Skarżący zaznaczył, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, skarżący dodał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Skarżący uznał, że bardzo rzetelnie wykonywał obowiązki służbowe i realizowane na najwyższym poziomie.

Skarżący zaznaczył, że na podstawie dokumentów dostarczonych, moja postawa rzetelnego funkcjonariusza, charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Ponadto, skarżący wskazał, że istotna jest także postawa skarżącego, jako funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Dokonując analizy kryterium "szczególnego uzasadnionego przypadku" skarżący wskazał, a tym samym przesłanki wydania pozytywnej decyzji rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, należy dojść do wniosku "że organ w nieuprawniony sposób stawia wnioskodawcy, czyli mojej osobie wymagania zdecydowanie wyższe niż ustawa. Po pierwsze, interpretuje pojęcie "rzetelności" jako czegoś wyjątkowego, nadzwyczajnego, mimo słownikowej definicji sprowadzającej się do "należytego wypełniania obowiązków".

Zdaniem skarżącego, organ nie może podważyć przesłanki dotyczącej rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r.

Skarżący, odnosząc się do drugiej z przesłanek wskazanych w ww. art.8a ustawy emerytalnej, tzn. tzw. "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." wskazał, że kryterium "krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990 r." jest niedefiniowalne, o niezwykle wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości. Zdaniem skarżącego trudno stwierdzić, w stosunku do czego należy odnosić ową "krótkotrwałość".

W związku z powyższym skarżący uważa, że pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r nad okresem służby przed tą datą. Za tą argumentacją, zdaniem skarżącego przemawiają względy intuicyjnie wyczuwanego poczucia sprawiedliwości. Skarżący wskazał, że nie można, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji, przekładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny.

W dalszej części uzasadnienia do skargo skarżący wskazał, że jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", albowiem trwała 2 lata 11 miesięcy i 1 dzień, co stanowi zaledwie 14,89% łącznego okresu służby całkowitej skarżącego tj. 19 lat i 7 miesięcy oraz 14,20 % do służby całkowitej i odbytej służby wojskowej tj. 20 lat 6 miesięcy 19 dni.

Skarżący zaznaczył, że okres 2 lata 11 miesięcy - to nie jest kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych i nie można tego okresu zaliczyć jako długotrwały. Skarżący wskazał, że pojęcie "krótkotrwała służba" w jednostkach i instytucjach, o których mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zostało zdefiniowane w ustawie i jest pojęciem nieostrym.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazał, że współczynnik procentowy 14,89 % czy też 14,20% byłby mniejszy, gdyby nie przedwczesne odejście skarżącego na emeryturę, spowodowane naciskiem ówczesnego Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Skarżący dodał, że to nieprzypadkowo dla wielu funkcjonariuszy przejście na wymuszoną emeryturę przez pracodawcę miało wymiar wyłącznie negatywny, charakteryzujący się odczuwalnym żalem, złością, poczuciem niesprawiedliwości i krzywdy. W tym zakresie skarżący odniósł się do własnej sytuacji, wskazując, że przejście na emeryturę zostało wymuszone przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] oraz ówczesnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Skarżący nadmienił, że w podobnej sytuacji jak skarżący, znalazły się także inni funkcjonariusze z Komendy Miejskiej Policji w [...], podnosząc, że wszyscy zostali zmuszeni do odejścia na emeryturę w tym samym terminie, do złożenia raportów o zwolnienie, bo posiadali w swojej pracy zawodowej "epizod" w SB czy też w Wydziale Paszportów. Skarżący wskazał, że nie ważne były pozytywne weryfikacje i krótki staż pracy, młody wiek oraz możliwa dalsza aktywność zawodowa.

Skarżący stwierdził, że była jawna dyskryminacja, która miała podłoże wyłącznie polityczne i miała na celu całkowite "niby" oczyszczenie z szeregów policji funkcjonariuszy z przeszłością PRL-owską oraz wskazał, że przedwczesne zwolnienie skarżącego pod naciskiem politycznym, miało wpływ także na tą decyzje która wydał Minister, co do przesłanki dotyczącej "krótkotrwałej służby przed dniem 12 września 1989 r.".

Skarżący stwierdził, że gdyby pozostał w pracy, to jego współczynnik byłby zdecydowanie mniejszy i nie przekroczyłby nawet 5%.

Resumując, skarżący stwierdził, że spełniłem oba warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy, gdyż:

1. Służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", albowiem trwała 2 lata, 11 miesięcy i 1 dzień, stanowi zaledwie 14,89 % łącznego okresu służby skarżącego, pełnionej także po 31 lipca 1990 r. dla wolnej i demokratycznej Polski.

2. Po dniu 12 września 1989 r. powierzone zadania i obowiązki – skarżący wykonywał rzetelnie, o czym świadczą o tym dokumenty z przebiegu służby skarżącego zgromadzone także w aktach osobowych, złożonym wniosku z dnia [...].09.2017 r. wraz z ze złożonym załącznikami, w postaci odznaczeń, nagród, rozkazów uznaniowych i nagrodowych, opinii wewnętrznych i instytucji samorządowych.

Zdaniem Skarżącego ustawodawca nie określił, czym jest pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący wskazał, że w trakcie pełnienia służby, a szczególnie interwencji czy też zatrzymania, policjant często zmuszony jest do szybkiego przystosowania się do sytuacji zmieniającej się niekiedy błyskawicznie. Skarżący podniósł, że nierzadko działając w sytuacjach skrajnych, funkcjonariusz musi być świadomy istnienia realnego niebezpieczeństwa związanego ze ściganiem, wykonywaniem czynności procesowych czy też zatrzymania przestępcy, co powoduje, że bezpośrednie zagrożenie w konkretnej sytuacji uważa się za jeden z najpoważniejszych "stresorów" pracy w Policji. W ślad za tym skarżący stwierdził, że w trakcie tych działań każdy policjant narażony jest na śmierć, a często obrażenia ze strony przestępców.

Ponadto, skarżący dodał, że wydanie decyzji w sprawie skarżącego wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tj. ustalenia czasu trwania służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz sposobu wykonywania zadań i obowiązków i ich charakteru po dniu 12 września 1989r. W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji uznaniowej musi być wyczerpujące i zindywidualizowane. Skarżący wskazał, że "W demokratycznym państwie prawnym / art. 2 Konstytucji RP/ pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publiczne, oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony."

Reasumując, skarżący stwierdził, że Minister nie uznawał i nie przestrzegał zasad związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego. Skarżący zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, narusza podstawowe zasady systemu prawa, normy konstytucyjne oraz wynikające z wiążących umów międzynarodowych oraz jest niezgodna z utrwalonym orzecznictwem.

Skarżący podniósł, że skarżona decyzja w swej treści narusza podstawowe zasady porządku prawnego, zasadę demokratycznego państwa prawa i zasady z niej wywodzone przez odebranie praw słusznie nabytych, przez objęcie hipotezą normy prawnej sytuacji faktycznych, "które już miały miejsce, a także powagę rzeczy osądzonej. Skarżący zauważył, iż świadczenia emerytalne takie jak otrzymywane przez skarżącego, objęte już było ingerencją ustawodawcy tj. opartą na takich samych podstawach i ocenianą przez sądy.

Mając na uwadze całokształt przytoczonych okoliczności, skarżący uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Zdaniem organu, gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dodał, że świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu R.K. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późna. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga R.K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji tych uchybień - nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niego wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] marca 2019 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także częściowo błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r., odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego R.K. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych (sadów ubezpieczeń społecznych) wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP, ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m. in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż opisane wyżej zastrzeżenia dotyczące przepisów cyt. ustawy nie mogą mieć istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. odmawiającej wyłączenia stosowania wobec skarżącego R.K. przepisów cyt. ustawy, albowiem decyzja ta, w przeciwieństwie do podlegających ocenie sądów powszechnych decyzji organu emerytalno-rentowego, oparta jest na innej normie prawnej, tj. przepisie art. 8a ust. 1 wspomnianej ustawy.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy bowiem podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, INP PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja - wbrew sugestiom Ministra - ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat, 11 miesięcy i 1 dnia. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że skarżący R.K. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] grudnia 1986 r. do dnia [...] listopada 1989 r. Organ ustalił jednocześnie, że całkowity okres służby strony skarżącej wynosił 19 lat i 7 miesięcy.

Dokonując oceny czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona, choć nie przeprowadził w tym zakresie jakiejkolwiek analizy.

Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 19 lat i 7 miesięcy, uznać należy, że służba przez okres 2 lat, 11 miesięcy i 1 dnia na rzecz państwa totalitarnego obejmująca wyłącznie okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. oraz na pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie, Minister uznał jednak, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że - wbrew bezpodstawnym sugestiom Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona, zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, należy zauważyć, iż w orzecznictwie zarówno tutejszego Sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zakresie, w którym ustawodawca użył zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek" budzi poważne rozbieżności, albowiem część składów orzekających sądów administracyjnych przyjmuje, iż obok dwóch pozostałych przesłanek - krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelności służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., konieczne jest zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", zaś część składów orzekających uznaje, że - wbrew twierdzeniom organu - przepis art. 8a ust. 1 omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej, nadzwyczajnej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Skład orzekający w niniejszej sprawie przychylając się w powyższym zakresie do stanowiska organu, pragnie jednak stanowczo stwierdzić, iż - wbrew stanowisku Ministra - z całą pewnością nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi nadzwyczajnymi osiągnięciami, które rzekomo mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Niemniej jednak, przyjmując - co do zasady - zasadność stanowiska organu w zakresie konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", wyraźnie zarzucić należy, że ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się w istocie jakiejkolwiek rozsądnej kontroli sądowej. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy też mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy. Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie odniósł się również do konkretnych okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą, które - w jej ocenie - winny być wzięte pod uwagę przy ocenie tej przesłanki. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za całkowicie dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona.

Uznać należy tym samym, że w powyższym zakresie, organ w sposób istotny naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jednocześnie, przyjąć trzeba także, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie również nie spełnia istotnych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Uznając zatem, że strona skarżąca pełniła krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2017 r., mając na względzie przedstawione powyżej wskazania Sądu odnośnie interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny szczególnie uzasadnionego przypadku, organ zwróci się do strony skarżącej o udzielenie niezbędnych informacji w tym zakresie. Zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Organ winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek strony skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organ winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę, a także ewentualnie wyjaśnić, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez stronę nie uwzględnił w ramach swojej oceny.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.