Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1787/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1004/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą B. na czynność Zarządu Powiatu w B. w przedmiocie określenia dotacji przysługującej szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Zarządu Powiatu w M. 1048 (tysiąc czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1004/15 oddalił skargę P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na czynność Zarządu Powiatu w B. w przedmiocie określenia dotacji przysługującej szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej przypadającej na jednego ucznia kształcącego się w zawodzie opiekun medyczny.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Starosta B. w imieniu Zarządu Powiatu powiadomił P. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, (dalej: spółka), że ustalił dotację na jednego ucznia w szkołach policealnych dla dorosłych w następujący sposób: 1) dział 801 rozdział 80130- P. w B. – dotacja na jednego ucznia miesięcznie - 211,98 zł; 2) dział 801 rozdział 80130- Szkoła policealna "..." dla Dorosłych w B. – dotacja na jednego ucznia miesięcznie - 211,96 zł.

Pismem z dnia 19 maja 2015 r. Starosta [...] powiadomił spółkę, że w związku z otrzymaniem informacji z Urzędu Miasta K. z dnia [...] maja 2015 r. o korekcie budżetu na rok 2015 oraz wydatkach w policealnej szkole dla dorosłych, Zarząd Powiatu w B. dokonał korekty wysokości stawki dla uczniów tego typu szkoły. Dotychczas ustalona stawka wynosiła 211,96 zł miesięcznie na jednego ucznia, po korekcie wysokość stawki dotacji wynosić będzie 201,88 zł miesięcznie.

Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Powiatu w B. podjął uchwałę z dnia 30 czerwca 2015 r. o uznaniu ww. wezwania za bezzasadne.

Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność Zarządu Powiatu w B. o ustaleniu dotacji na jednego ucznia kształcącego się w zawodzie "opiekun medyczny" w P. w B. w roku 2015 w wysokości 201,88 zł miesięcznie i wniosła o stwierdzenie jej bezskuteczności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty) oraz § 2 ust. 3 i ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały Rady Powiatu B. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. przez ustalenie ww. dotacji na podstawie wydatków bieżących ponoszonych przez Miasto K. na ucznia kształcącego się w szkole policealnej dla dorosłych, która jest szkołą tego samego typu, lecz nie jest szkołą tego samego rodzaju co szkoła prowadzona przez skarżącą.

Skarżąca podała, że w P. w B. kształci w zawodach technik administracji, technik BHP i opiekun medyczny. Zdaniem skarżącej, dotacja na jednego ucznia kształcącego się w zawodzie opiekuna medycznego winna być wyższa niż dotacja na jednego ucznia kształcącego się w innych zawodach. Wskazała, że ustawa o systemie oświaty nie precyzuje pojęcia "rodzaj szkoły". Skarżąca powołała się na treść załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz. U. z 2014r., poz. 1977, dalej: rozporządzenie), gdzie waga przypisana uczniom kształcącym się w zawodach medycznych wynosiła P=1,00, podczas gdy dla uczniów zwykłych szkół ponadgimnazjalnych wynosiła P=0,082. Podniosła, że rozporządzenie wskazuje na preferencje ustawodawcy w zakresie dofinansowania tego rodzaju szkół. Skarżąca wskazała, że terenie powiatu [..] nie ma publicznej szkoły policealnej dla dorosłych, w szczególności kształcącej w zawodzie opiekun medyczny, a najbliższym powiatem ponoszącym wydatki bieżące na publiczną szkołę policealną dla dorosłych (typ) kształcącą w zawodzie medycznym (rodzaj) jest powiat kołobrzeski. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ nie wskazał od kiedy obowiązują stawki ww. dotacji.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że z dniem 1 września 2013 r. na wniosek organu prowadzącego szkołę, Starosta rozszerzył wpis w ewidencji o kształcenie w zawodzie medycznym. Zdaniem organu, w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty brak jest podstaw do uwzględnienia profilu kształcenia przy określaniu podstawy dotowania niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych. Dotacja przyznana skarżącej odnosiła się do typu szkoły. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie różnicują wielkości dotacji w zależności od zawodu w jakim kształci szkoła.

W związku z faktem niefunkcjonowania na terenie powiatu [...] szkoły policealnej dla dorosłych, organ ustalił stawkę dotacji na rok 2015 na podstawie wydatków ponoszonych przez Miasto K. jako najbliższy powiat prowadzący ten typ szkoły. Organ podał, że szkoła w powiecie kołobrzeskim, na którą powołuje się skarżąca kształci jedynie w zawodach medycznych. Organ nie zgodził się ze skarżącą, że dotację na jednego ucznia należałoby różnicować ze względu na zawód w jakim się kształci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. WSA wskazał, że stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Stwierdził, że brzmienie § 2 ust. 3 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] maja 2013 r. zatytułowanego Tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu B. dla szkół i placówek niepublicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2013 r., poz. 2542) nie jest sprzeczne z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. § 2 ww. załącznika odnosi się wprost do art. 90 ww. ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to możliwość wyboru przez Zarząd Powiatu w przypadku braku szkoły, dla której ma być ustalona dotacja, szkoły odpowiedniego typu lub rodzaju, która znajduje się w najbliższym powiecie. Świadczy o tym art. 90 ust. 3 in fine ww. ustawy, gdzie wskazano na "wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat", a nie na wydatki ponoszone na konkretne szkoły.

Ponadto w przepisie tym w odniesieniu do szkół położonych na terenie powiatu ustawodawca dwukrotnie wskazał, że dotyczy to szkół "tego samego typu i rodzaju", natomiast w odniesieniu do szkół z "najbliższego" powiatu użył określenia "tego samego typu lub rodzaju". Wskazał, że nie jest to przeoczenie ustawodawcy, lecz świadome ograniczenie wymogów formalnych w odniesieniu do wydatków ponoszonych przez "najbliższy" (czyli inny) powiat, przez uwzględnienie typu "lub" rodzaju szkoły. Ustawodawca pozostawił więc w takiej sytuacji organom samorządu terytorialnego pewną swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół – mając zapewne także na względzie sytuację ekonomiczną danego powiatu. Ustawa pozwala więc w tym wypadku na poprzestaniu np. na typie szkoły, bez dodatkowego precyzowania jej rodzaju.

Zdaniem Sądu I instancji, organ nie naruszył art. 90 ust.3 ww. ustawy, ustalając wysokość zaskarżonej dotacji w oparciu o dane Miasta Koszalina, które jest miastem na prawach powiatu. Ponadto według WSA, organ słusznie wskazał, że dotacja przyznawana jest na jednego ucznia kształcącego się w szkole, a nie w konkretnym zawodzie. Organ wybrał typ szkoły w Koszalinie zgodny z typem szkoły prowadzonej przez skarżącą, tj. policealną szkołę dla dorosłych.

Szkoła prowadzona przez skarżącą nie ma określonego rodzaju, kształci uczniów w różnych zawodach. Okoliczność, że szkoła kształci uczniów w zawodzie "opiekun medyczny" nie stanowi podstawy do porównywania jej ze szkołą profilowaną, rodzajem szkoły, tj. szkołą medyczną z K.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. sp. z o.o. z siedzibą w B. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności informacji Zarządu Powiatu B. z dnia [...] maja 2015 r., a w obu przypadkach wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz § 2 ust. 3 i ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały Rady Powiatu B. nr [..] z dnia [...] maja 2013r. (aktu prawa miejscowego), polegające na mylnym uznaniu, że Zarząd Powiatu B. w przypadku braku szkoły dla której ma być ustalona dotacja może dokonać dowolnie wyboru szkoły odpowiedniego typu lub rodzaju, nie uwzględniając wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 w/w ustawy oraz nie biorąc pod uwagę cech szczególnych, charakterystycznych w ramach danego typu szkoły, co w efekcie skutkuje błędnym ustaleniem wysokości datacji podmiotowej na jednego ucznia .P. w B. kształcącego się w zawodzie "opiekun medyczny", na podstawie wydatków bieżących ponoszonych przez Miasto K. na ucznia kształcącego się w szkole policealnej dla dorosłych, która nie jest szkołą tego samego typu i rodzaju co szkoła prowadzona przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu w B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została uwzględniona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że skarżąca spółka prowadzi w B. P., w którym kształci w zawodach: technik handlowiec; technik ekonomista; technik administracji; technik hotelarstwa; technik rachunkowości; technik informatyk; technik organizacji reklamy; technik bezpieczeństwa i higieny pracy; technik informacji naukowej; technik usług kosmetycznych; opiekun w domu pomocy społecznej; opiekunka środowiskowa; florysta ; opiekun medyczny. Jest to niepubliczna szkoła policealna dla dorosłych.

Ponieważ na terenie Powiatu B. nie istnieje publiczna szkoła policealna dla dorosłych, Powiat ustalił stawkę dotacji na rok 2015 dla prowadzonego przez skarżącą P. na podstawie wydatków ponoszonych na policealną szkołę dla dorosłych kształcącą w formie zaocznej przez Miasto K. jako najbliższy powiat prowadzący ten sam typ szkoły.

Na wstępie należy przypomnieć, że przepis art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie i w zakresie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia stanowił, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, (....). W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Natomiast przywołane w skardze kasacyjnej przepisy § 2 ust. 3 i ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały Rady Powiatu B. stanowią, że "Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie realizuje się obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu powiatu w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie powiatu [...] wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku gdy powiat [..] nie prowadzi tego typu i rodzaju szkół publicznych, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat prowadzący takie szkoły" (ust. 3). "Przez najbliższy Powiat rozumie się: powiat mający najbliżej siedzibę Powiatu B. i prowadzący szkołę danego typu i rodzaju" (ust. 4).

Zarzucając naruszenie ww. przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skarżąca kasacyjnie zmierza do wykazania, że ustalenie stawki dotacji na 2015 r. na podstawie wydatków ponoszonych przez Miasto K. jako najbliższy powiat prowadzący ten sam typ szkoły było nieprawidłowe, ponieważ prowadzona przez nią szkoła jest szkołą tego samego typu, ale nie rodzaju, co szkoła prowadzona przez Miasto K. Najbliższy powiat prowadzący szkołę tego samego rodzaju, to Powiat K., który jest organem prowadzącym dla Zespołu Szkół Policealnych, to jest placówki w skład której wchodzi policealna szkoła kształcąca w zawodach medycznych w systemie zaocznym. Skarżąca wskazuje, że ponieważ jednym z kierunków kształcenia w prowadzonym przez nią Studium jest "opiekun medyczny", szkołą tego samego typu i rodzaju jest szkoła policealna kształcąca w zawodach medycznych.

Stanowisko skarżącej jest nieuzasadnione. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że prowadzona przez skarżącą szkoła kształci uczniów w różnych zawodach, a okoliczność, że kształci uczniów również w zawodzie "opiekun medyczny" nie stanowi podstawy do porównania jej ze szkołą sprofilowaną, to jest szkołą medyczną w K.

Ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust.1 określa typy szkół. P. odpowiada typowi szkoły wymienionemu w art. 9 ust. 1 pkt 3 d tej ustawy, to znaczy szkoły policealnej dla osób posiadających wykształcenie średnie, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, umożliwiającej uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie.

Natomiast żaden przepis ustawy nie precyzuje co należy rozumieć przez rodzaj szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażone w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, który odwołując się do słownikowych definicji pojęcia "rodzaj" wskazał, że rodzaj to gatunek czegoś, wyróżniany ze względu na pewne cechy, odmiana, typ, jakość. Odnosząc to określenie do szkoły WSA stwierdził, że rodzaj szkoły wyróżnia się zespołem określonych cech charakterystycznych, a więc rodzajem szkoły może być szkoła medyczna, szkoła ekonomiczna czy szkoła sportowa. W konsekwencji takiego ustalenia stwierdził, że okoliczność, iż szkoła kształci uczniów w zawodzie "opiekun medyczny" nie stanowi podstawy do porównania jej ze szkołą sprofilowaną - medyczną.

Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. To, że w P. obok wielu innych kierunków kształcenia jest też kierunek określony jako "opiekun medyczny" nie jest podstawą do przyjęcia, że jest to szkoła tego samego rodzaju co szkoła kształcąca w zawodach medycznych.

Brak więc było podstaw do ustalenia stawki dotacji dla P. kształcącego uczniów w różnych kierunkach, w tym w zawodzie "opiekun medyczny" na podstawie wydatków bieżących ponoszonych przez Powiat [..] na szkołę kształcącą wyłącznie w kierunkach medycznych.

Skarżąca podnosi również, że na uczniów kształcących się w zawodzie "opiekun medyczny" powinna być przyznana dotacja w kwocie wyższej niż na uczniów kształcących się w innych zawodach. Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacja jest ustalana i przyznawana na uczniów szkoły, a nie na uczniów konkretnego kierunku kształcenia w danej szkole.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, uznając zarzut skargi kasacyjnej za nieuzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).