Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1093/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 13 ust 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 224/16 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 czerwca 2016 roku sygn. akt I SA/Ke 224/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. P. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] lutego 2016 roku Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.

Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Do Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie [...] grudnia 2004 r. wpłynął skarżącego o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2004. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie przyznał skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej kwocie 12.791,40 zł. Kolejne zrealizowane decyzjami wnioski kontynuacyjne były składane przez skarżącego w latach od 2006 r. do 2013 r.

Wniosek dotyczący płatności na rok 2014 skarżący złożył [...] czerwca 2014 r. W wyniku kontroli krzyżowej wniosku złożonego przez wnioskodawcę D. P. wykryto nieścisłości, bowiem wystąpił on o płatności dotyczące działek zadeklarowanych także przez skarżącego. Wnioskodawca [...] sierpnia 2014 r. złożył oświadczenie, że jest w posiadaniu działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. [...] sierpnia 2014 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy, lecz nie złożył na piśmie żadnych wyjaśnień. Natomiast 20 sierpnia 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie wpłynął jego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia informacji o zbyciu nieruchomości. do wniosku dołączono aktem notarialnym Rep. A Nr [...], z którego wynika, że skarżący wraz z żoną [...] kwietnia 2014 r. przekazali m.in. zalesione działki nr [...] i [...] na rzecz syna i synowej. Osoby przejmujące działki [...] i [...] nie złożyły wniosku o przejęcie zobowiązania podjętego przez poprzedniego właściciela zalesionych gruntów.

[...] września 2014 r. skarżący złożył pismo wycofujące jego wniosek o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2014. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie [...] września 2014 r wydał decyzję o wstrzymaniu skarżącemu płatności na zalesienie. Decyzja została skutecznie doręczona 18 września 2014 r.

Kierownik ARiMR , po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego środków finansowych z tytułu zalesiania gruntów rolnych, przyznanych decyzją z [...] sierpnia 2005 r. oraz kolejnymi decyzjami dotyczącymi lat 2005-2013,. decyzją z [...] stycznia 2015 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych w łącznej wysokości 39 145,00 zł. Z kolei organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia dowodu z oględzin spornych działek. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 30 września 2015 r. (sygn. akt I SA/Ke 319/15) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR w Kielcach z [...] lutego 2015 r., wskazując, że organ II instancji w ponownym postępowaniu oceni, czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wniosek o dopuszczenie dowodu z oględzin nieruchomości na okoliczność nie zlikwidowania uprawy leśnej i to z udziałem biegłego leśnika.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor ARiMR decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie z dnia [...] stycznia 2015 r. o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych.

Uznając za nieuzasadniony zarzut sformułowany w odwołaniu dotyczący zastosowania przez organy ARiMR błędnych przepisów prawa organ wskazał, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji, bowiem pierwotny wniosek skarżącego o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów został złożony [...] grudnia 2004 r. i prawomocną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie z [...] sierpnia 2005 r. przyznano mu płatności na zalesianie gruntów rolnych. Przyznanie pomocy nastąpiło w okresie obowiązywania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 i dalsze wnioski "kontynuacyjne" były rozpatrywane w kontekście przepisów mających zastosowanie w chwili składania przez stronę wniosku pierwotnego. Natomiast zgodnie z § 2 rozporządzenia z 2 lipca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2010 r., Nr 122, poz. 829), do postępowań w sprawie udzielenia, zwrotu zmniejszenia pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaś § 3 rozporządzenia z dnia 2 lipca 2010 r. stanowi, że rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 15 lipca 2010 r. Z uwagi na to, że w rozporządzeniu zmieniającym w omawianej kwestii brak przepisów przejściowych, to zgodnie z regułą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od 15 lipca 2010 r.), w ocenie organu należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno do tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed dniem wejścia w życie nowych przepisów.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący składając pierwszy wniosek o przyznanie płatności na zalesianie na rok 2005 zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej na gruntach rolnych objętych niniejszym wnioskiem przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie. Pierwsze środki finansowe z tytułu płatności na zalesianie zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącego 31 grudnia 2005 r. Zatem 20-letni okres realizacji zobowiązania należy powinien trwać do dnia 31 grudnia 2025 r.

Za bezsporny uznał także fakt, że [...] kwietnia 2014 r. skarżący i jego żona przekazali aktem Notarialnym Rep. A Nr [...] m.in. zalesione działki nr [...] i [...] na rzecz swojego syna i jego żony. Zatem termin 35 dni od dnia przeniesienia własności zalesionych działek, o którym stanowi § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r., na złożenie wniosku o przyznanie płatności do Kierownika Biura Powiatowego Agencji biegł od 12 kwietnia 2014 r. do 16 maja 2014 r. i upłynął bezskutecznie. akt notarialny został złożony w organie 20 sierpnia 2014 r. Nadto skarżący w złożonym wniosku oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz zobowiązał się do niezwłocznego informowania ARiMR o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego dotyczącego gruntów objętych wnioskiem w okresie zobowiązania, m.in. w szczególności jeżeli zmiana ta dotyczy przeniesienia własności części lub wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem na rzecz innego producenta rolnego. Wobec tego uznano, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy argument skarżącego, iż nie posiadał wiedzy odnośnie terminu na przekazanie zobowiązania.

W takim stanie sprawy organ stwierdził, że żaden nabywca zalesionej działki, tj. syn skarżącego i jego żona, a także on sam, nie złożyli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności działki wniosku o przyznanie płatności na zalesienie oraz nie zobowiązał do kontynuowania realizacji zobowiązań podjętych przez poprzedniego właściciela gruntów. W konsekwencji skarżący zobowiązany jest do zwrotu płatności na zalesienie w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, tj. za lata 2005-2013 zgodnie z § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187 poz. 1929 ze zm. dalej zwanego rozporządzeniem zalesieniowym)

Organ odwoławczy uznał, że wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodu z oględzin nieruchomości na okoliczność niezlikwidowania uprawy leśnej z udziałem biegłego leśnika jest bezzasadny, bowiem nie jest kwestionowane istnienie założonej uprawy leśnej. Ponadto, zważywszy na wyjaśnione okoliczności sporne, za nie mającą istotnego wpływu na wynik sprawy organ uznał decyzję Starosty Jędrzejowskiego z [...] maja 2009 r. znak sprawy [...]. W kontekście powyższych rozważań za chybioną uznał podnoszoną przez skarżącego argumentację zbudowaną na art. 7, 8, 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, 2 i art. 81 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej określanej skrótem K.p.a.).

Na koniec stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 co do lat 2005-2009, w art. 80 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 co do roku 2010 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 co do lat 2011-2013, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności na zalesienie gruntów rolnych. Ponadto stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004, str. 30, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 46, str. 87), które powodowałyby, że płatność na zalesianie nie podlega zwrotowi zgodnie z § 13 ust. 8 rozporządzenia zalesieniowego. Nie zaistniały także przesłanki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organu i złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, zarzucając im m.in. rażące naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością postępowania lub ich uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji oddalając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.)

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji uznał, że nie jest kwestionowana okoliczność, że skarżący składając pierwszy wniosek o przyznanie płatności na zalesianie na rok 2005 zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej na gruntach rolnych objętych niniejszym wnioskiem przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie. Pierwsze środki finansowe z tytułu płatności na zalesianie zostały mu przekazane na rachunek bankowy 31 grudnia 2005 r. Zatem 20-letni okres realizacji zobowiązania należy liczyć od tego dnia, i powinien on trwać do 31 grudnia 2025 r. Za niesporny sąd I instancji uznał także fakt, że skarżący i jego żona [...] kwietnia 2014 r. przekazali aktem m.in. zalesione działki nr [...] i [...] na rzecz swojego syna i synowej. Dokument ten został złożony w Biurze Powiatowym ARiMR w Jędrzejowie 20 sierpnia 2014 r. Zatem termin 35 dni od dnia przeniesienia własności zalesionych działek, o którym stanowi § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r., na złożenie wniosku przyznanie płatności do Kierownika Biura Powiatowego Agencji biegł w okresie od 12 kwietnia 2014 r. do 16 maja 2014 r. i upłynął bezskutecznie.

Za istotny dla wyniku sprawy sąd I instancji uznał także fakt, że wyrokiem z 30 września 2015 r. (sygn. akt I SA/Ke 319/15) Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z [...] lutego 2015 r., wskazując, że organ II instancji w ponownym postępowaniu oceni, czy i jakie znaczenie ma wniosek o dopuszczenie dowodu z oględzin nieruchomości na okoliczność nie zlikwidowania uprawy leśnej z udziałem biegłego leśnika dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie sądu ponownie rozpoznającego sprawę, organ odwoławczy wyjaśniając stan faktyczny sprawy uwzględnił - stosownie do art. 153 P.p.s.a. - wytyczne sądu i odniósł się do złożonego przez stronę wniosku o dopuszczenie dowodu z oględzin nieruchomości na okoliczność nie zlikwidowania uprawy leśnej, z udziałem biegłego leśnika. Nie naruszył przy tym zasadę dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a.

Sąd pokreślił, że kwestia pomocy na zalesienie z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w tym w przypadku zbycia gospodarstwa rolnego bądź jego części, uregulowana jest w ustawie z dnia z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz w rozporządzeniach wykonawczych wydanych w oparciu o delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przewidzianą w art. 29 ustawy. Wyjaśnił, że samo zbycie gospodarstwa rolnego, nie powoduje przejścia pomocy z EFRROW na nabywcę. Dochodzi do tego dopiero po wypełnieniu warunków z rozporządzenia, zainicjowaniu przez nabywcę postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i wydania przez organ stosownej decyzji. Podobnie jest w przypadku zobowiązań wynikających z pomocy z EFRROW.

W ocenie sądu zgromadzony materiał dowodowy bezspornie wyjaśnił kwestię posiadania i prowadzenia uprawy leśnej, a ponadto organ nie kwestionował istnienia założonej uprawy leśnej. Natomiast przyczyną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych było zakończenie przez skarżącego realizacji zobowiązania przed wyznaczonym terminem, tj. 31 grudnia 2025 r. i brak przejęcia tego zobowiązania przez następców prawnych. To zaś uprawnia, w ocenie sądu I instancji do wniosku, że skarżący nie dotrzymał warunków podjętego zobowiązania. W niniejszej sprawie, co wynika z niepodważonych zarzutami skargi ustaleń faktycznych zostały spełnione przesłanki do zwrotu pobranych płatności określone w § 13 ust. 3 pkt 3 w związku z § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia zalesieniowego. Żaden bowiem z nabywców nie spełnił warunków przyznania płatności zalesieniowej, tj. nie złożył w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności działki wniosku o przyznanie płatności na zalesienie oraz nie zobowiązał się do kontynuowania realizacji zobowiązań podjętych przez poprzedniego właściciela gruntów. Wbrew temu co zarzucono w skardze, kwestia czy umowa została zawarta z producentem rolnym nie przesądza skuteczności przeniesienia własności a tylko stanowi wymóg do przyznania płatności przy spełnieniu innych warunków wynikających z przepisów prawa.

Za niezasadny sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 Kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy rozporządzenie zalesieniowe w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 lipca 2010 roku nie przewidywało zwrotu płatności na zalesienie w sytuacji o jakiej mowa w zaskarżonej decyzji, a to niepoinformowania o przeniesieniu własności. Bowiem rozporządzenie zalesieniowe z 11 sierpnia 2004 r., zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z 2 lipca 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2010 r., Nr 122, poz. 829), które weszło w życie 15 lipca 2010 r. Na podstawie § 1 rozporządzenia z 2 lipca 2010 r. znowelizowane zostały przepisy nie mające znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Natomiast istotny dla sprawy przepis § 13 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia zachował brzmienie dotychczasowe. Nowelizacja nie dotyczyła także przepisu § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia zalesieniowego.

W świetle powyższego niezmiennym wymogiem uzyskania płatności na zalesianie jest w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tych działek, złożenie wniosku o przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego Agencji oraz zobowiązanie się do kontynuowania realizacji zobowiązań podjętych przez poprzedniego właściciela gruntów, a z tego obowiązku następcy prawni skarżącego nie wywiązali się.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i 81 K.p.a. sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wprowadza istotną zasadę, rozstrzygania spraw, w tym dotyczących przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, według reguł przewidzianych w Kpa, czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, jednakże z istotnymi z modyfikacjami procedowania wynikającymi z ustawy.

Zawiadomieniem z 15 października 2014 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, które jednocześnie zawierało informację o prawie przysługującym stronie w oparciu o art. 10 § 1 K.p.a. A ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skorzystał on z tego prawa składając [...] października 2014 r. wniosek o dopuszczenie dowodów. Ponadto zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, natomiast przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Skoro w toku postępowania strona nie zastrzegła chęci dalszego czynnego udziału w sprawie, organ administracji publicznej nie miał obowiązku wyznaczać nowego terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się w sprawie tego materiału przez stronę postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji nie dopatrzył się także błędu w ustaleniach faktycznych. Podzielił także stanowisko i argumentacje organu o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 73 ust 4 rozporządzenia nr 796/2004, przyjmując, że przyczyną zwrotu płatności nie była pomyłka organu, a wina skarżącego za spowodowanie zaniedbań w realizacji zobowiązania. Wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych zawiera sekcję XII Oświadczenia i Zobowiązania, w której między innymi znajduje się zapis, że producentowi rolnemu znane są zasady przyznawania płatności, który skarżący czytelnie podpisał. Zasadnie zatem przyjęto, że znane stronie były zasady przyznawania płatności na zalesienie gruntów rolnych. Zauważyć należy, że skarżący realizował zobowiązanie przez okres 9 lat i mógł w tym czasie zapoznać się z zasadami przyznawania płatności.

W związku z powyższym nie przyjął, że skarżący działał w dobrej wierze, skoro składając [...] czerwca 2014 r. wniosek o wypłatę płatności za rok 2014, zatajając jednocześnie informację o zaprzestaniu prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych [...] kwietnia 2014 r.

W konsekwencji Sąd I instancji nie stwierdził rażącego naruszenia prawa jak również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zgadzając się z wyrokiem Sądu I instancji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając tenże wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na tym, że sąd I Instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji rozstrzygając sprawę naruszył przepis art. 10 § 1 K.p.a., naruszając prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów przed wydaniem decyzji przez organ II Instancji, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd winien był sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a,;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I Instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji naruszył przepis art. 15 K.p.a. naruszając prawo skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy — złożonych w administracyjnym postępowaniu pierwszoinstancyjnym wniosków dowodowych, a także mimo że z treści uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 września 2015 roku (strona 6, akapit 4) wynikało, że sprawa na wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (pierwszoinstancyjnym);

3. art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p,a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z § 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji gdy w/w przepis rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 15 lipca 2010 roku nie przywidywał zwrotu płatności w przypadku braku poinformowania o przeniesieniu własności działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady nie działania prawa wstecz;

4. art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy zaskarżona decyzja organu Il Instancji dotyczyła już uprzednio rozstrzygniętej ostatecznymi decyzjami spraw, przy jednoczesnym niezastosowaniu trybu przewidzianego w art. 145 K.p.a. jako wyłącznego trybu powodującego wyeliminowanie ostatecznych decyzji administracyjnych z obrotu prawnego po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzut skarżący wniósł o uchylenie wyroku sadu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania.

Argumenty na poparcie swoich zarzutów skarżący przytoczył w uzasadnieniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Z kolei przepis art. 174 P.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się zatem do wymienionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I Instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji naruszył przepis art. 15 K.p.a. naruszając prawo skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy — złożonych w administracyjnym postępowaniu pierwszoinstancyjnym wniosków dowodowych, a także mimo że z treści uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 września 2015 roku (strona 6, akapit 4) wynikało, że sprawa na wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Mając na uwadze, że art. 156 K.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, do którego wprost nawiązuje art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w doktrynie prawa administracyjnego traktowany jest jako przepis prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego. Ale w rozpoznawanej sprawie został powiązany z naruszeniem przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego, w tym przepisów, stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 K.p.a.

Dalej podkreślić należy, że przepis art. 3 § 1 P.p.s.a nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe uprawnienie - sprawowanie kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne; zakreśla właściwość tych sądów, a więc granice kognicji i możliwości działania. Przeto naruszenie normy w nim zawartej mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby sąd wydając wyrok dokonał kontroli działalności innego organu - nienależącego do kategorii administracji publicznej, nie dokonał kontroli działalności takiego organu, bądź zastosował środek nieznany ustawie. Tymczasem tak się nie stało, gdyż sąd I instancji przeprowadził badanie legalności działania organu administracji publicznej wypowiadającego się w tej sprawie, i zastosował właściwy środek. Uczynił to w granicach swej kognicji. zatem nie złamał art. 3 § 1 P.p.s.a.

Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, czyli konieczność przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Istotą dwuinstancyjności jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego - co wymaga ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy - a nie jedynie formalna kontrola decyzji.

W wyroku z 30 września 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 319/2015 WSA w Kielcach, wbrew twierdzeniu skarżącego, uchylił jedynie decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] lutego 2015 r. nr [...] uchylającą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję organu I instancji. Decydujące znaczenie ma sentencja wyroku. Ale także z uzasadnienia tego wyroku i wskazań dla organu ponownie rozpoznającego sprawę jasno wynika, ze uchylono jedynie zaskarżona decyzje organu odwoławczego. Zatem decyzja organu I instancji pozostała w obrocie prawnym, a organ odwoławczy winien był powtórnie rozpatrzyć sprawę, w tym rozpatrzyć zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zgłoszony przez niego wniosek dowodowy i to organ uczynił.

Trafnie także sąd I instancji ocenił stanowisko organu, że przeprowadzenie dowodu z oględzin uprawy leśnej i to z udziałem biegłego nie ma istotnego znaczenia dla wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie neguje istnienia tej uprawy. Wreszcie, jak przypomniano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w granicach zarzutów postawionych w tym środku odwoławczym. Autor skargi kasacyjnej nie postawił natomiast zarzutu naruszenia art. 78 § 1 K.p.a. (w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej, w tym art. 153 P.p.s.a), regulującego obowiązek organu uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, co wyłącza kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanym wyżej zakresie.

Oceniając zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu Il Instancji dotyczyła już uprzednio rozstrzygniętej ostatecznymi decyzjami spraw, przy jednoczesnym niezastosowaniu trybu przewidzianego w art. 145 K.p.a. jako wyłącznego trybu powodującego wyeliminowanie ostatecznych decyzji administracyjnych z obrotu prawnego po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Uwagi poczynione na kanwie oceny zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczące art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a zachowują swoja aktualność także w odniesieniu do zarzutu z pkt. 4 petitum skargi kasacyjnej. Także i w tym przypadku zarzut naruszenia przepisów procesowych został wadliwie skonstruowany.

Naczelny Sąd Administracyjny, podziela wyrażony w licznych orzeczeniach pogląd, że z treści art. 29 ustawy o ARiMR wynika wprost, iż przedmiotem postępowania toczącego się przez Dyrektorem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Nadto sytuacja, w której dochodzi do nienależytego pobrania płatności ma miejsce również wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata). Zaś sama decyzja nie jest obarczona wadami skutkującymi jej nieważnością lub stanowiącymi przesłankę do wznowienia postępowania. Tak jak w przypadku decyzji przyznającej skarżącemu premię na zalesianie i kolejnych decyzji przyznających w kolejnych latach płatność na zalesianie.

Warunkiem orzekania w przedmiocie zwrotu tych płatności nie jest uprzednie zmienienie w postępowaniach wznowieniowych decyzji przyznających płatność na zalesianie.

Także za niezasadny należało uznać sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na tym, że sąd I Instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji rozstrzygając sprawę naruszył przepis art. 10 § 1 K.p.a., naruszając prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów przed wydaniem decyzji przez organ II Instancji, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd winien był sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Należy w tym miejscu podnieść, że w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, podzielany także przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, że przepis wynikowy, a takimi jest powołany w zarzucie art. 145 § 1 pkt 1c dochodzi do głosu wówczas, gdy kontrolowany akt jest dotknięty określonymi tamże wadami, albo jest od nich wolny. Przepis ten regulują także sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w jego hipotezach sytuacji. Zastosowanie zawartych w nim norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto jego złamanie może mieć miejsce wówczas, gdyby sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, stwierdził ich nieważność, albo oddalił skargę od aktu niezgodnego z prawem. Tym samym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. miałoby miejsce, gdyby kontrolując legalność zaskarżonego aktu błędnie wnioskowano, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bądź odnajdując jego wady niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Przy czym wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. Zatem zarzut naruszenia tej normy wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (vide.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, przeto wymaga ich przywołania i wykazania uchybienia im. W tej sprawie do tego nie doszło. Wobec tego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c należało uznać za pozbawiony podstaw.

Trafnie sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że postępowanie w sprawie zwrotu opłat na zalesianie toczyło w oparciu o art. 21 ustawy z 7 marca 2007 r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy organ, przed którym toczy się postępowanie zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania wyłącznie na ich wniosek, a tym samym ograniczone zostało stosowanie art. 10 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w przypadku gdy strona postępowania nie zażąda zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, to organ nie musi w tym zakresie działać z urzędu, a zaniechania organu w tym zakresie nie będą naruszały prawa.

Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

Wobec w istocie braku uzasadnienia tego zarzutu, ograniczenia się autora skargi kasacyjnej do stwierdzenia, że skarżący chciał się wypowiedzieć w postępowaniu przed organem odwoławczym i chciał złożyć dowody i nie wskazania, czy i kiedy wyartykułował tą wolę, nie wykazano, w jaki sposób podnoszone przez skarżącego uchybienie, wpłynęło na wynik sprawy i czy w ogóle do niego doszło.

Wobec powyższego zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony.

Wreszcie w zarzucie wskazanym w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p,a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z § 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji gdy w/w przepis rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 15 lipca 2010 roku nie przywidywał zwrotu płatności w przypadku braku poinformowania o przeniesieniu własności działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady nie działania prawa wstecz.

Wprawdzie autor skargi kasacyjnej oparł powyższy zarzut na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. to jednak jak już wskazano zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest zarzutem naruszenia prawa materialnego. Po drugie zarzut naruszenia tego przepisu skarżący powiązał z naruszeniem § 13 ust. 3 rozporządzenia zalesieniowego, a więc przepisem zawierającym normy materialnoprawne. Wprawdzie nie wskazał, o którą jednostkę redakcyjną wymieniona w § 13 ust. 3 rozporządzenia zalesieniowego mu chodzi, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając ten zarzut skarżący zarzucił sądowi I instancji błąd w subsumcji, tj. błędne uznanie, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada hipotezie normy prawnej § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego w jego brzmieniu obowiązującym od 15 lipca 2010 r., w sytuacji, gdy przed ta datą, kiedy skarżący zaciągnął zobowiązanie zalesieniowe tej regulacji nie było. Zatem spór dotyczy zastosowania § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego.

Jak już na wstępie wskazano przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. II FSK 1289/08, wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11)

Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA).

Dlatego też zarzut sformułowany w pkt. 3 petitum skargi kasacyjnej, kierując się argumentami skarżącego przytoczonymi w uzasadnieniu skargi, rozpoznano jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że z § 11 ust. 4 w związku z ust. 1-3 rozporządzenia zalesieniowego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynika, że w przypadku przeniesienia własności lub współwłasności działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności lub ich części po dniu wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie, płatność przysługuje temu producentowi rolnemu, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem lub ich części, jeżeli spełni on warunki określone w tym przepisie m.in. w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tych działek złoży wniosek o przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego Agencji, zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązań złożonych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek, złoży kopię umowy sprzedaży lub innej umowy przenoszącej własność oraz inne dokumenty wskazane w rozporządzeniu.

Równocześnie § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że płatność na zalesianie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania w przypadku: 3) przeniesienia przez producenta rolnego własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, a producent rolny, który przejął własność lub współwłasność wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części, nie spełnił warunków, o których mowa w § 11.

Co do zasady więc, uznanie przez organ, a także przez sąd I instancji, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy, spełnione zostały, określone w § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, przesłanki do wydania decyzji o zwrocie płatności przyznanej skarżącemu było uzasadnione. Skarżący nie wypełnił zobowiązania, nałożonego na niego przez § 4 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego sprowadzającego się do obowiązku prowadzenia założonej uprawy leśnej, przez 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie.

Błędny jest pogląd skarżącego, że sąd I instancji zaakceptował decyzję organu wydana bez podstawy prawnej, bowiem do 14 lipca 2010 r. przepisy § 13 rozporządzenia zalesieniowego nie przewidywały zwrotu całej płatności na zalesianie w przypadku niepoinformowania w terminie o przeniesieniu prawa do działek objętych zalesianiem. Zatem nie było podstawy prawnej do nakazania skarżącemu zwrotu otrzymanych płatności.

Błędny jest także pogląd sądu pierwszej instancji, że zmiana, która weszła w życie 15 lipca 2010 r. nie dotyczyła obowiązku wynikającego z § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego, bowiem "zachował on brzmienie dotychczasowe" i w konsekwencji nie miała znaczenia dla sprawy.

Zgodnie bowiem z § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 lipca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2010 r., Nr 122, poz. 829), zmieniono treść § 13 ust. 3 dodając m. in pkt 3 stanowiący, że płatność na zalesianie podlega zwrotowi w przypadku przeniesienia przez producenta rolnego własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, a producent rolny, który przejął własność lub współwłasność wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części, nie spełnił warunków, o których mowa w § 11. Z kolei z § 2 rozporządzenia zmieniającego rozporządzenia zalesieniowe wynika, że do postępowań w sprawie udzielenia, zwrotu zmniejszenia pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Rację ma natomiast sąd I instancji, że obowiązek informowania organu w ciągu 35 dni o dnia przeniesienia prawa do działek przez beneficjenta płatności lub jego następcę prawnego o zaistnieniu takiego zdarzenia, określony w § 11 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego istniał już przed 15 lipca 2010 r.

Zasada lex retro non agit, na którą powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, oznacza zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych.

Akceptując takie rozumienie zakazu lex retro non agit Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że należy odróżniać retroakcję właściwą od pozornej (retrospektywności). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że retrospektywność dotyczy stosunków zaistniałych wcześniej i nadal trwających (wyroki z: 31 stycznia 1996 r., K 9/95, 31 marca 1998 r., K 24/97 i 20 stycznia 2009 r., P 40/07). Wówczas nowe prawo stosuje się bezpośrednio do trwających stosunków prawnych. (...) O tym, że przepisy mają charakter retrospektywny, a nie retroaktywny, możemy mówić wówczas, gdy nowe przepisy stosuje się do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie nowelizacji i nie wywołują one skutków dla stosunków i sytuacji prawnych, w zakresie, w jakim istniały one przed ich wejściem w życie (wyroki z: 10 lipca 2008 r., K 33/06, 18 października 2006 r., P 27/05 i 20 stycznia 2009 r., P 40/07). Regulacja intertemporalna (zwana retrospektywnością), polegająca na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych (stosunków procesowych), które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków, nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (por. wyrok z 31 marca 1998 r., K 24/97). Jak się podkreśla, przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie swobody władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (zob. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2015, s. 54; na ten temat zob. także E. Łętowska, K. Osajda (red.), Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Warszawa 2008, s. 29).

Zatem w sytuacji, gdy rozporządzenie zmieniające nie zawiera odmiennych unormowań intertemporalnych, kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta na korzyść bezpośredniego stosowania nowej regulacji, zarówno do stosunków nowo powstałych, jak i tych, które trwając w momencie wejścia w życie nowelizacji nawiązały się wcześniej (por. wyroki TK: z dnia 10 maja 2004 r., SK 39/93 i z dnia 8 grudnia 2009 r.,

SK 34/08 oraz S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 1997, s. 49-53).

Stanowisko to jest w pełni respektowane w orzecznictwie NSA (np. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn.. II GSK 266/09, gdzie stwierdzono, że "Od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa", czy z 1 marca 2016 r., II GSK 1677/14, w którym wypowiedziano się na temat pojęcia "stanu otwartego" i kwestii retrospektywności).

Także z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, a skonkretyzowanej w art. 6 K.p.a., której naruszenia także zarzucił skarżący wynika, że organy w postępowaniu administracyjnym zobligowane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, o ile przepisy przejściowe nie regulują tego zagadnienia w sposób odmienny.

Wreszcie brak wiedzy o zakresie uregulowanych tymi przepisami sytuacji prawnych, a więc także sankcji w przypadku niewypełnienia ich dyspozycji, nie może być traktowany jako wada w stosowaniu samych przepisów. Z taką wadą można mieć do czynienia tylko wtedy, gdy organy stosują przepisy prawne do ustalonego stanu faktycznego, a w tym stanie faktycznym te przepisy nie mają zastosowania.

Skarżący zaciągnął zobowiązanie zalesieniowe w czasie, gdy pkt 3 § 13 ust. 3 nie obowiązywał. Ponieważ do przeniesienia prawa do działek objętych płatnością zalesieniową doszło w 2014 r., po ponad trzech latach od wejścia w życie regulacji § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego przepis ten miał zastosowanie w sprawie. Zaś ocena jego zastosowania dokonana przez sąd I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, ale poprawnej konkluzji nie ma wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego zarzut skarżącego zaakceptowania przez sąd wydania decyzji bez podstawy prawnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zatem z tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.

Innymi słowy, jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca - zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych - staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego sądu.

Wobec powyższego, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.