Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2243/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 161 par 1 k.p.a.
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Monika Kramek Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

(etap nakazu rozbiórki)

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J.J. (dalej jako Skarżący) rozbiórkę budynku usługowego "sali zabaw" zlokalizowanego przy istniejącym budynku mieszkalnym na nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB.

Skarga na tę decyzję została natomiast odrzucona prawomocnym postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 214/08 z uwagi na nieuiszczenie przez profesjonalnego pełnomocnika należnego wpisu stałego.

II.

(etap wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczonego nakazu rozbiórki)

Skarżący w 2012 roku wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2007 r.

Po jego rozpoznaniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji rozbiórkowej.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Skarga na powyższą decyzję została natomiast prawomocnie oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2793/12.

Powyższe oznacza, iż decyzja o nakazie rozbiórki (obie jej instancje) została zweryfikowana w nadzwyczajnym postępowaniu (nieważnościowym) i pozostaje w obrocie prawnym.

III.1

(etap wniosku o uchylenie ostatecznego nakazu rozbiórki)

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] i [...] maja 2018 r. Skarżący wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia

[...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. określając tryb postępowania na ten przewidziany w art. 161 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

Jego zdaniem "pozostawienie w obrocie ww. decyzji powoduje stan zagrożenia dla ważnych interesów Państwa, o którym mowa w powołanym przepisie. Stan zagrożenia polega na utrzymaniu w mocy decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, istniejącego od ponad 25 lat, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym zapadły orzeczenia nieprawidłowe, uchylane przez sądy administracyjne". Dodatkowo podniesiono, że "nie poddano (...) analizie obecnego przeznaczenia nieruchomości, ani też możliwości przeznaczenia sali zabaw na inne funkcje - z zastosowaniem postanowień planu miejscowego z 1985 r." oraz to, że "niewątpliwie trwałość decyzji administracyjnych, poszanowanie praw nabytych, zaufanie obywateli do organów państwa i trwałości systemu prawnego stanowią wartości, które decyzje o nakazie rozbiórki naruszają, a tym samym stwarzają zagrożenie dla interesów Państwa".

III.2

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], GINB odmówił uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został negatywnie rozpatrzony przez ten organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] (która utrzymała w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie).

W obu decyzjach organ wyjaśnił, że instytucja uchylenia decyzji ostatecznej przez ministra stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. W doktrynie podnosi się, że tryb uregulowany w art. 161 k.p.a. ma charakter szczególny również w stosunku do pozostałych trybów nadzwyczajnych (jest wywłaszczeniem z przyznanego wcześniej prawa).

Zdaniem GINB, art. 161 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w swego rodzaju "stanie wyższej konieczności", gdy jego źródło stanowi ostateczna decyzja administracyjna i stanu tego nie można usunąć w żaden inny sposób. Dla zastosowania ww. przepisu niezbędne jest jednoznaczne wystąpienie okoliczności, które w zestawieniu z treścią decyzji prowadzą do wniosku, że dalsze funkcjonowanie tej decyzji w obrocie prawnym powoduje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, poważnych interesów gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. Zagrożenie, o którym mowa w art. 161 § 1 k.p.a. musi być realne, rzeczywiste i aktualne, a ponadto obiektywnie udowodnione.

W niniejszej sprawie, w ocenie organu, nie występuje stan uzasadniający uchylenie decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2007 r., a przez to tym bardziej poprzedzającej ją decyzji PINB o nakazie rozbiórki.

Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. W zaskarżonej decyzji wyczerpująco odniesiono się do kwestii podnoszonych przez Skarżącego i wskazano, dlaczego nie mogą one prowadzić do uwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji.

Decyzja wydawana na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. - co do zasady - nie może być wynikiem odmiennej oceny stanu faktycznego. Twierdzenia przedstawione we wniosku Skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. sprowadzają się do podważania prawidłowości decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2007 r., nie temu zaś służy procedura uregulowana w art. 161 § 1 k.p.a.

Nietrafne jest powoływanie się przez Skarżącego na zasadę ochrony praw nabytych, podczas gdy to tryb, w którym wnosi on o uchylenie decyzji [...] WINB (nazywany w doktrynie "wywłaszczeniem prawa") stanowi najdalej idącą z przewidzianych w k.p.a. ingerencję w tę zasadę.

Zagrożenia dla interesów państwa przez decyzję objętą wnioskiem Skarżący upatruje w tym, iż jest ona (w jego ocenie) wadliwa, i prowadzi do osłabienia autorytetu państwa i jego organów. Stan zagrożenia ważnych interesów państwa "polega na utrzymaniu w mocy decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, istniejącego od 25 lat, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym zapadały orzeczenia nieprawidłowe, uchylane przez sądy administracyjne".

W związku z takim twierdzeniem Strony GINB zauważył, że jego decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r., nr [...] którą organ ten wyraził zgodę na dokończenie przez Skarżącego budowy jest ostateczna i wiąże w sprawie.

Organ podkreślił także, że skarga na jego decyzję z dnia [...] października 2012r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności [...] WINB została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2793/12.

Tym samym fakt wadliwości wcześniejszych decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie nie ma żadnego wpływu na postępowanie prowadzone w trybie art. 161 § 1 k.p.a., nie powoduje zagrożenia dla ważnych interesów państwa i nie uzasadnia ingerencji w pozostającą w obrocie prawnym decyzję ostateczną. Niezależnie od powyższego, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 161 k.p.a. organ nie bada legalności decyzji, której dotyczy postępowanie. Wymienione w art. 161 § 1 k.p.a. pojęcia "ważnych interesów gospodarki narodowej" lub "ważnych interesów państwa" to zwroty niedookreślone, jednak niewątpliwie nie można uznać, że zagrożenie dla tych wartości stanowi wykonanie rozbiórki budynku.

O ile sytuacja, w której stwierdzona zostaje nieważność decyzji administracyjnej po 12 latach od jej wydania, po kilkukrotnym uchylaniu decyzji wydawanych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej, nie umacnia autorytetu państwa i jego organów, to jednak obecnie uchylenie kolejnej decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a. w żaden sposób stanu tego nie naprawia, a wręcz przeciwnie. Należy mieć na uwadze, że nakaz rozbiórki wydawany jest w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem (nie jest jak twierdzi Skarżący środkiem represyjnym, lecz restytucyjnym).

Przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie może szkodzić ani autorytetowi, ani ważnym interesom państwa. Decyzja nakazująca rozbiórkę służy ochronie porządku prawnego, do którego naruszenia dochodzi nie tylko w sytuacji budowy obiektu budowlanego niezgodnego z przepisami prawa miejscowego lub techniczno-budowlanymi, ale także w każdym przypadku rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia. Ustawodawca wprowadza instytucję pozwolenia na budowę w celu ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i ochrona dóbr kultury, ochrona środowiska oraz prawa i wolności innych osób, a co za tym idzie, te same wartości chroni możliwość wydania przez właściwy organ nakazu rozbiórki. Osoba rozpoczynająca budowę bez wymaganego pozwolenia powinna liczyć się z faktem, że minimalną konsekwencją naruszenia prawa jest przywrócenie stanu poprzedniego, co w przypadku braku możliwości legalizacji obiektu oznacza konieczność jego rozbiórki.

Reasumując GINB podkreślił, że nie występuje w sprawie rzeczywiste aktualne, realne i obiektywnie udowodnione zagrożenie wartości, których ochronę ma na celu art. 161 § 1 k.p.a. mające bezpośredni związek z decyzją [...] WINB z dnia [...] grudnia 2007 r.

IV.

Skargę na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniósł J. J., kwestionując ją w całości.

Decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 107 i art. 161 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazał, że lakoniczne uzasadnienie decyzji poddaje w wątpliwość czy w ogóle wniosek rozpoznano merytorycznie i świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 107 oraz art. 161 § 1 k.p.a.

Stan zagrożenia interesów państwa polega w ocenie Skarżącego na utrzymaniu w mocy decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, istniejącego od ponad 25 lat, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym zapadały orzeczenia nieprawidłowe, uchylane przez sądy administracyjne. Do tak określonej przesłanki uchylenia decyzji GINB właściwie się nie odniósł.

W dacie wydawania nakazu rozbiórki nie poddano żadnej analizie obecnego przeznaczenia nieruchomości, ani też możliwości zmiany przeznaczenia sali zabaw na inne funkcje - z zastosowaniem postanowień planu miejscowego z 1985 r.

Sytuacja powyższa budzi zasadnicze wątpliwości co do poszanowania praw nabytych i trwałości decyzji administracyjnych, a także poczucia bezpieczeństwa prawnego, skoro w większości przypadków stosowane są zasady ograniczonej w czasie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, jak też zasada działania przepisów korzystniejszych dla osób zagrożonych karą, a niewątpliwie nakaz rozbiórki ma charakter represji karnej.

Niewątpliwie trwałość decyzji administracyjnych, poszanowanie praw nabytych, zaufanie obywateli do organów państwa i trwałości systemu prawnego stanowią wartości, które decyzje o nakazie rozbiórki naruszają, a tym samym stwarzają zagrożenie dla interesów Państwa. Nie można przyjąć, by decyzje sprzeczne z podstawowym poczuciem sprawiedliwości miały funkcjonować ze względów czysto formalistycznych. Przepisy nie są uchwalane po to by istnieć, przeciwnie, mają służyć określonemu celowi. Decyzje nakazujące rozbiórkę - przy uwzględnieniu ich skutków - nie prowadzą w żadnej mierze do poprawy ładu przestrzennego czy też wyeliminowania niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Wywołują natomiast niewątpliwie efekt osłabiający autorytet państwa i jego organów. Ważnym interesem państwa jest unikanie takiego negatywnego działania decyzji. Sam kodeks postępowania administracyjnego w zasadach ogólnych nakazuje wprost nie tylko utrzymywanie tego autorytetu, ale także pogłębianie zaufania obywateli do państwa i jego organów.

Twierdzenia GINB, że nakazy rozbiórki mają charakter restytucyjny i z tego względu nie mogą zostać uchylone i zmienione w trybie art. 161 § 1 k.p.a. nie są w żadnej mierze poparte analizą stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Skarżący stawia w tym względzie szereg pytań o to Co ma podlegać restytucji? Porządek przestrzenny, oparty na niejednoznacznym zapisie planu miejscowego z 1985 r., od lat już nieobowiązującego? Czy tak rozumiana restytucja pozwoli na dalsze przekształcenia przestrzenne ale już na podstawie nowych aktów planistycznych? Dlaczego burzyć stare obiekty, by w ich miejsce budować nowe? Jaką powagę i autorytet zachowują organy państwowe przez ponad 20 lat walczące na podstawie prawa budowlanego z 1974 roku i planu miejscowego z 1985 r. z obiektem wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę? Te kwestie nie zostały w ogóle poddane analizie przez GINB, a zamiast przekonującego uzasadnienia posłużono się ogólnikami oderwanymi od realiów niniejszej sprawy.

V.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

VI.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu) Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawiając szczegółowo okoliczności związane z rozpoczęciem na początku lat 90-tych XX wieku procesu budowlanego, jak i podkreślając wadliwe, wieloletnie działania organów w jego sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić istotne elementy (swoiste warunki) obranego przez Skarżącego trybu uchylenia decyzji ostatecznej na mocy art. 161 § 1 k.p.a. Zgodnie zatem z tym przepisem minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.

Sąd wyjaśnia, iż pojęcie "minister" należy w tym przypadku odczytywać w kontekście definicji zawartej w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jak i pozycji oraz uprawnień ustrojowych organu jakim jest GINB, określonych przez ustawodawcę w art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 762 ze zm.). Zaznaczyć zatem trzeba, iż kodeks postępowania administracyjnego definiuje ministra jako Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Sąd nie ma zatem wątpliwości, iż GINB był właściwym organem do rozpatrzenia wniosku Skarżącego z art. 161 § 1 k.p.a.

VIII.

Kontynuując rozważania merytoryczne należy zauważyć, że - jak słusznie wskazuje A. Matan (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan - komentarz do art. 161) - wskazany tryb z art. 161 k.p.a. jest trybem bardzo szczególnym.

Po pierwsze, jego wyjątkowość polega na tym, że przyczynę uchylenia lub zmiany decyzji może stanowić jedynie zagrożenie dla szczególnych dóbr chronionych, wymienionych w art. 161 § 1 k.p.a.

Po drugie, nie chodzi w nim o wyeliminowanie z obrotu decyzji wadliwej, ale o ochronę pewnych wartości, przy czym ich ranga jest na tyle doniosła, że uzasadnia przełamanie indywidualnego interesu strony uprawnionej z decyzji i jej uchylenie.

Po trzecie, tryb z art. 161 k.p.a. ma charakter subsydiarny względem innych trybów nadzwyczajnych bowiem właściwy organ może działać tylko wtedy, gdy w inny sposób nie można usunąć sprecyzowanego w jego treści zagrożenia.

Po czwarte, decyzja może zostać zmieniona lub uchylona jedynie "w niezbędnym zakresie" koniecznym dla usunięcia zagrożeń wobec wartości chronionych.

W kontekście powyższych warunków Sąd zauważa, iż niewątpliwie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją ostateczną ([...] WINB), którą Skarżący usiłuje wzruszyć, przy czym wykorzystany został uprzednio tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności decyzji, zaś inne tryby nadzwyczajne nie mogą zostać uruchomione (art. 154 i art. 155 k.p.a. - decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją uznaniową a decyzją związaną) lub nie ma podstaw do ich uruchomienia (tryb wznowienia postępowania z art. 145 k.p.a.). Powołany przez Skarżącego tryb z art. 161 k.p.a. mógł więc zostać co do zasady zainicjowany.

Niemniej jednak Sąd zwraca uwagę, iż w sprawie nie zachodzi stan "nagłej konieczności administracyjnej", który uzasadniałby postulowane przez Stronę Skarżącą działanie i wyeliminowanie z obrotu (uchylenie) decyzji o nakazie rozbiórki.

Po pierwsze, decyzja objęta wnioskiem Skarżącego nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Z treści i istoty decyzji nakazującej rozbiórkę ([...] i PINB) nie wynika, aby rozstrzygnięcia te stanowiły źródło wskazanego w nim zagrożenia dla życia i zdrowia. Strona nie powoływała się przy tym przed organem jak i nie powołuje się przed Sądem na istnienie takiego zagrożenia.

Na skutek wydania decyzji rozbiórkowych nie zachodzi także sytuacja, w której należałoby zapobiegać poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa.

Nie budzi wątpliwości, iż zagrożenie dóbr chronionych (życie lub zdrowie ludzkie, zapobieżenie poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa) musi być realne, obiektywnie udowodnione i powinno wynikać przede wszystkim z treści decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a jedynie wyjątkowo z jej wykonywania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1987 r., sygn. akt II SA 1553/86).

Skarżący w swoim wniosku powołuje się na przesłankę poważnej szkody, jaką wskazane wcześniej decyzje rozbiórkowe wywołają dla interesów państwa. Owa "poważna szkoda" obejmować musi jednak zdaniem Sądu przede wszystkim straty materialne, za które w sytuacji zagrożenia interesów państwa można uznać naruszenie przez decyzję istotnej sfery ekonomicznej państwa, powodującej np. niezawarcie niezwykle korzystnej umowy na rzecz Skarbu Państwa bądź powstanie obowiązku ponoszenia znacznych wydatków przez tenże Skarb Państwa, niewspółmiernych do wartości uprawnień nabytych przez podmiot uprawniony z kwestionowanej decyzji. Innymi słowy, co do zasady poważna szkoda dla gospodarki lub ważnych interesów państwa to szkoda majątkowa (tak damnum emergens jak i lucrum cessans). Jedynie wyjątkowo szkodą taką może być szkoda niematerialna, niemierzalna przy pomocy miernika jakim jest pieniądz, jednak pociągająca za sobą negatywne skutki w sferze interesów państwa np. decyzja powoduje zagrożenie dla bilateralnych relacji pomiędzy Polską a innym państwem i nie da się owego zagrożenia uniknąć inaczej, jak tylko poprzez uchylenie/zmianę decyzji.

Skarżący widzi i wskazuje na możliwość zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. w istocie w swoistej "szkodzie wizerunkowej" jaką generuje tak wcześniejsze postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r., nr [...] wyrażającej zgodę na dokończenie budowy oraz postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wielokrotne wydawanie decyzji administracyjnych, a następnie ich uchylanie przez sądy administracyjne jest zdaniem Skarżącego wystarczającym powodem do uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki obiektu, który - jak wskazuje - powstał na podstawie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...], nie jest obecnie wykorzystywany w sposób sprzeczny z planem miejscowym i jego rozbiórka jest zbędna, gdy Skarżący chce go wykorzystać na cele mieszkalne.

W związku z powyższym należy przypomnieć, iż Skarżący rozpoczął budowę obiektu niewątpliwie bez wymaganego prawem zezwolenia, co jest faktem niekwestionowanym. Faktem jest także i to, że otrzymał w późniejszym okresie błędną jak się okazało decyzję zezwalającą mu na dokończenie rozpoczętej nielegalnie budowy, na podstawie której zakończył proces budowlany obiektu. Nie może podlegać również dyskusji to, iż ostatecznie Skarżący utracił wskazane pozwolenie, którego nieważność została stwierdzona decyzją [...] WINB z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], utrzymaną w mocy ostateczną i obowiązującą w obrocie prawnym decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...].

Zaznaczyć zatem należy, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 161 k.p.a. nie można w ogóle badać zasadności decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o jej uchylenie. Oznacza to, iż rozstrzygnięcie organów pierwotnie orzekających w sprawie (tu o nakazie rozbiórki) pozostaje poza zasięgiem oceny organu nadzoru (ministra). W sferze jego zainteresowania pozostaje natomiast to, czy zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na potrzebę uniknięcia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa i pozbawienia w ten sposób Strony słusznie i legalnie nabytego prawa. Wskazane powody uchylenia decyzji nie odnoszą się do sprawy niniejszej i nie mogą - co organ zasadnie podkreślił - stanowić uzasadnienia do wyeliminowania nakazanej rozbiórki.

Sąd zwraca w konsekwencji uwagę, iż nie jest możliwe uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki również dlatego, że jakkolwiek jest to decyzja na mocy której Strona co prawda nabyła prawo, choć rozumiane dość specyficznie, bowiem w sposób odmienny od klasycznego rozumienia pojęcia "nabycia" czy "przysporzenia", to jednak właśnie z uwagi na tę specyfikę, uchylenie decyzji nie może nastąpić, gdyż spowodowałoby przywrócenie stanu poprzedniego, w którym sporny obiekt mógłby nadal funkcjonować w obrocie jako sala zabaw, pomimo stwierdzonego przez organy braku takiej możliwości z uwagi na zapisy planu miejscowego, zaś kolejne postępowanie w przedmiocie jego legalności nie mogłoby zostać już zainicjowane.

Sąd podkreśla, iż analiza decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2007 r. jak i decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2007 r. wskazują, iż organy te, w toku postępowania prowadzonego po wyeliminowaniu z obrotu ze skutkiem ex tunc pozwolenia na dokończenie budowy, zmierzały do zalegalizowania spornego obiektu budowlanego, tak aby uniknąć ostatecznie nakazu rozbiórki. W tym celu w toku tego postępowania próbowały uzyskać od Skarżącego oświadczenie, czy ten wyraża zgodę na zmianę funkcji wybudowanego obiektu, co stanowiłoby podstawę do wdrożenia procesu legalizacyjnego i umożliwienie korzystania z obiektu zgodnie z przeznaczeniem dopuszczonym w planie miejscowym. W dniu [...] czerwca 2007 r. Skarżący oświadczył jednak, iż zgody takiej nie wyraża (zob. str. 3 decyzji PINB o nakazie rozbiórki). W konsekwencji organy musiały więc orzec rozbiórkę.

Podnoszona obecnie okoliczność, iż sporny obiekt w chwili obecnej mógłby zostać wykorzystany w sposób zgodny z planem miejscowym np. na cele mieszkaniowe, nie może przemawiać za uchyleniem decyzji. Strona nie dostrzega, iż w razie ustalenia przez organy, że obiekt wybudowano w sposób nielegalny (a taki skutek miało właśnie stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na dokończenie rozpoczętej bez pozwolenia budowy) organy w pierwszej kolejności zobowiązane są podjąć kroki celem ustalenia, czy obiekt ten można zalegalizować. Wszelkie działania w tym zakresie, jak również wskazania co do zmiany pierwotnej funkcji, należało zatem podejmować w tym właśnie postępowaniu. Orzeczenie nakazu rozbiórki, będące rozstrzygnięciem związanym z wyraźnym zaistnieniem podstawy do wydania tego rodzaju aktu, a nie wynikającej ze swobodnej oceny sprawy w ramach uznania administracyjnego, ma ten skutek, że późniejsze podnoszenie okoliczności będących następstwem zmiany nastawienia strony lub nawet zmiany przepisów prawnych - planistycznych, nie może podważyć decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie może to w szczególności nastąpić w trybie art. 161 k.p.a. Taka wykładnia wskazanego przepisu stanowiłaby działanie contra legem jak i byłaby przejawem "prawotwórczej wykładni prawa" dokonywanej przez tutejszy Sąd. Bez wyraźnej zatem ingerencji ustawodawcy w tę problematykę nie jest możliwe dokonywanie jakiejkolwiek zmiany niewątpliwie dolegliwej w swoich skutkach decyzji rozbiórkowej. Jest to jednak kwestia pozostająca poza granicami oceny tak organów jak i Sądu.

Podzielić także należy rozważania GINB co do tego, iż wielokrotne uchylanie decyzji administracyjnych wydawanych w granicach tej sprawy niewątpliwie nie wpływa pozytywnie na postrzeganie organów państwa. Niemniej jednak zarówno stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na dokończenie budowy jak i nakaz rozbiórki jest faktem. Wydanie decyzji uchylającej orzeczony nakaz rozbiórki, nie może w realiach niniejszej sprawy wskazywać na działanie w ramach zapobiegania poważnym szkodom dla ważnych interesów Państwa. Wizerunek organów Państwa jest niewątpliwie istotnym dobrem wymagającym ochrony. Na tle niniejszej sprawy nie stanowi jednakże podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki. Tryb z art. 161 k.p.a. nie służy bowiem ponownej, niejako poza trybem zwykłym, weryfikacji wydanej decyzji. Z woli ustawodawcy (i tylko jego) strona każdego postępowania ma jedną szansę na zalegalizowanie obiektu wybudowanego bez pozwolenia. Wadliwe działanie w toku sprawy legalizacyjnej nie daje podstaw do uchylenia nakazanej rozbiórki w ramach art. 161 k.p.a. z tego tylko powodu. Sąd nie podziela przy tym uwag Skarżącego o wadliwym rozumieniu przez organy sensu art. 161 k.p.a. Przepis ten jest "wyjątkiem od wyjątku" zatem jego wykładnia nie może następować w sposób rozszerzający, pozwalający na uznaniowe ocenianie decyzji rozbiórkowych.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.