Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 279/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi Banku [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zajęcia stanowiska skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z 8 listopada 2004r., znak [...] , wydanym na podstawie art.123 w związku z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. , po rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki, odmówił zajęcia stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. w sprawie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozbudowy budynku banku przy [...] w K. na działce [...] , obr. [...] (znak pisma:....).

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w dniu [...] czerwca 2004 r. wpłynęło pismo, którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Prezydenta Miasta K. " o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku banku przy [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] , realizowanej bez uprzedniego uzyskania decyzji organu administracji architektoniczne - budowlanej o pozwoleniu na budowę".

Wyjaśnił dalej, że art. 106 §1 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy do wystąpienia o zajęcie stanowiska przez inny organ, a sformułowanie - "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" , należy rozumieć wyłącznie w aspekcie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji. To oznacza, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Ponadto, art. 106 §2 k.p.a. nakłada na organ załatwiający sprawę, który zwraca się o zajęcie stanowiska do innego organu, obowiązek zawiadomienia o tym stron postępowania.

Podstawy do wystąpienia o zajęcie stanowiska należy szukać nie w ustawie procesowej jaką jest K.p.a., a w przepisach prawa materialnego. Wobec tego, w sytuacji opisanej w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy odwołać się do przepisów art. 48 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. I tak, zgodnie z art. 48 ust. 2 powołanej ustawy, jeżeli budowa prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę (odpowiednio, bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu - art. 49b ust. 1):

"1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności :

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

b) b) albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych,w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych."

W związku z tym przepisem pozostaje art. 48 ust. 3 pkt 1 (odpowiednio, art. 49 b ust. 2) Prawa budowlanego, w myśl którego, "właściwy organ" w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych nakłada na stroną obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prezydent Miasta K. wskazał dalej, że po analizie powołanych wyżej przepisów trzeba stwierdzić, iż wynika z nich jedynie kompetencja organu nadzoru budowlanego do nałożenia postanowieniem na stronę obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisów tych nie wynika natomiast kompetencja dla organu właściwego w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do zajmowania przez niego stanowiska (opinii, uzgodnienia) w trybie art. 106 k.p.a.

Zaznaczył ponadto, że ustawowy wymóg legitymowania się przez inwestora zaświadczeniem o zgodności zamierzeni inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy ostateczną decyzją o warunkach zabudowy (w sytuacji braku planu) oznacza, że zamierzenie inwestycyjne może być zlokalizowane na tym terenie, a inwestor po zrealizowaniu wszystkich wymagań wynikających z Prawa budowlanego ma możliwość wystąpienia o pozwolenie na budowę. Zatem, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, art. 48 i nast. uzależnia możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej od tego, czy w momencie wszczęcia postępowania przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego istniała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy albo obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zrealizowane roboty budowlane zgodne są z ustaleniami wskazanej wyżej decyzji albo miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli inwestor miał możliwość wystąpienia o pozwolenie na budowę, lecz z tej możliwości nie skorzystał.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydana może być tylko w odniesieniu do inwestycji przyszłych (zamierzeń inwestycyjnych). Stwierdzenie w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, że zamierzenie zostało już zrealizowane w całości lub w części, uniemożliwia wydanie merytorycznej decyzji. Stwierdzenie natomiast, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w przedmiocie prowadzenia robót bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, zobowiązuje organ właściwy w sprawie decyzji o warunkach zabudowy do zawieszenia postępowania, gdyż sytuacja taka nosi znamiona zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro ustawodawca uzależnił możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej od posiadania dokumentu uprawniającego do wystąpienia o pozwolenie na budowę (zaświadczenia, ostatecznej decyzji), dokument ten musi istnieć w momencie wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Brak jest podstaw do uznania, że dokument ten może być zastąpiony stanowiskiem organów architektoniczno-budowlanych, przy braku ustawowego umocowania do wyrażania takiego stanowiska trybie art. 106 k.p.a.

[...] wniósł w terminie zażalenie na powyższe postanowienie, w którym domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarzucał, że uzasadnienie postanowienia oraz de facto zajęcie stanowiska poprzez wskazanie podstaw rozstrzygnięcia postępowania głównego, a także odesłanie w tym zakresie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przepisów regulujących postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Powołanie się przez organ na wymienione przepisy przesądza bowiem sprawę jako postępowanie właśnie w sprawie samowoli budowlanej, podczas gdy w sprawie spornym jest czy przedmiotem postępowania jest remont budynku, czy samodzielna budowa. O tym, że określenie przedmiotu sprawy przesądza zastosowanie poszczególnych przepisów Prawa budowlanego wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny (SA/Rz 1953/2000) stwierdzając m. in., że "Remont obiektu budowlanego, polegający na wymianie elementów konstrukcyjnych, bez pozwolenia na budowę, nie pociąga za sobą sankcji z art. 48 prawa budowlanego, bowiem remont obiektu budowlanego nie jest budową." Dlatego też, wypowiadanie się organu nieprowadzącego postępowania w sprawie w formie kategorycznej stanowi przekroczenie kompetencji i wydawanie orzeczenia bez upoważnienia ustawowego, w niewłaściwej formie i z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Organ w uzasadnieniu przesądził charakter i przedmiot sprawy, podczas gdy właściwe zakwalifikowanie przedmiotu postępowania jeszcze nie nastąpiło i decydować będzie w ostateczności o treści decyzji merytorycznej kończącej postępowanie w sprawie.

Jak wynika z toku postępowania, nałożenie na stronę przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy

z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byłoby przedwczesne, ponieważ w sprawie pod wątpliwość poddana jest właśnie sama zasada obowiązku posiadania przez podmiot powołanych dokumentów, a kwestia ich przedstawienia przez stronę nie ma tym etapie postępowania znaczenia merytorycznego.

Inną kwestią jest ewentualne związanie organu nadzoru budowlanego postanowieniem Prezydenta Miasta K. , które może, lecz nie musi w niniejszej sprawie być brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu decyzją. Właśnie na ewentualne związanie organów uzyskanym stanowiskiem wpływ mają materialne przepisy ustaw nawiązujące do procedury z przepisu art. 106 k.p.a.

Rozpoznając powyższe zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 17 lutego 2005 r., znak Kol. Odw. [...] , na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Orzekając w ten sposób wskazało, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego zmiany bądź uchylenia. Podzieliło w całej rozciągłości pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji w badanym rozstrzygnięciu co do zasad wydawania tzw. uzgodnień, o jakich mowa w art. 106 k.p.a. Obowiązek współdziałania przez inny organ nakładany jest przepisem prawa materialnego. Przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne współdziałania i sam nie stwarza ani obowiązku jego podejmowania, ani też nie stanowi prawnej podstawy do wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innym organem przy wydawaniu decyzji.

Zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 27 września 2000r. sygn. akt II SA/Ka 2357/98 , " w sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić dopiero na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1i 5 k.p.a.( ...)".

Powyższe wskazuje, że jasno odgranicza się przypadki współdziałania organów od obowiązków związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W przypadku braku przepisu szczególnego zobowiązującego do współdziałania, organ powinien sam dokonywać wszelkich niezbędnych ocen okoliczności sprawy, (wyrok NSA z 22.03.1998r. S.A./Wr 1120/87, niepublikowany ). W innym zaś wyroku Naczelny Sad Administracyjny zauważył, że przepis art. 106 k.p.a. dotyczy współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji i normuje tylko

i wyłącznie kwestie proceduralne, a zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia. Uprawnienie do wyrażania stanowiska np. w formie opinii musi wynikać z przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Ponadto. źródło w przepisach takiego rodzaju musi mieć również obowiązek współdziałania organów administracji.

Organ współdziałający, wyrażając stanowisko w zakresie swojej właściwości, uczestniczy w czynnościach postępowania w sprawie administracyjnej już zawisłej przed innym organem. Nie jest zatem możliwe wydanie postanowień przez "organ współdziałający" na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jeżeli nie toczy się postępowanie administracyjne lub organ prowadzący postępowanie nie zwrócił się o zajęcie takiego stanowiska (wyrok NSA z 5.07.2001 sygn IV S.A. 323/99 nie publikowany).

W niniejszej sprawie nie wiadomo, czy zostało w ogóle wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy banku przy [...] w K. , bez wymaganego prawem pozwolenia. Ta kwestia nie została także w sprawie wyjaśniona, jednak najistotniejszym problemem, który decyduje o możliwości wypowiedzenia się w formie przewidzianej w art. 106 k.p.a. jest istnienie przepisu w prawie materialnym, który nakładałby na Prezydenta Miasta K. obowiązek zajęcia takiego właśnie stanowiska. Powołane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w jego piśmie przepisy art. 48 Prawa budowlanego, takiego obowiązku nie ustalają. Podjęcie wymienionych tam czynności nie jest uwarunkowane dokonaniem uzgodnień przez inny organ, czy sąd. Brak jest podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego do wydania takiego uzgodnienia, na co słusznie wskazał Prezydent Miasta K. w zaskarżonym postanowieniu.

Zarzutu strony skarżącej o przesądzeniu w spornym postanowieniu o meritum sprawy jest niezasadny. Jak można domniemywać, postępowanie w sprawie rozbudowy budynku banku przy [...] prowadzić będzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. To on władny będzie dokonywać oceny sytuacji oraz analizy przepisów i nie jest w tym związany stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta K.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniósł w terminie [...] z siedzibą w K. Wskazując iż zaskarża powołane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz postanowienie Prezydenta Miasta K. w części zawierającej uzasadnienie, domagał się ich uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wnosił nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. nie rozpoznanie zarzutów zawartych w zażaleniu , pozbawienie strony prawa rozpoznania sprawy przez dwie instancje i tym samym naruszenie przepisu art. 15 k.p.a.

Co do obu postanowień zarzucał naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 106 k.p.a. poprzez przekroczenie uprawnień w zakresie kognicji organów i dokonanie ustaleń w zakresie zakwalifikowania przedmiotu postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w K.

W uzasadnieniu skargi podnosił, że Prezydent Miasta K. odmówił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. zajęcia stanowiska

w trybie art. 106 k.p.a. w sprawie zgodności z przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym rozbudowy budynku stanowiącego własność skarżącego. O wydanie takiego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił się w związku z prowadzonym w tej sprawie postępowaniem. Kwestią podlegającą wyjaśnieniu jest w toczącym się postępowaniu między innymi zakwalifikowanie jego przedmiotu, tj. czy w ogóle podpada on pod pojęcie budowy i czy dokonane przez skarżącego czynności w ogóle wymagały uzyskiwania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie tej kwestii należy tylko

i wyłącznie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.

Tymczasem organ, do którego w związku z omawianym postępowaniem zwrócono się w trybie art. 106 k.p.a. o zajęcie stanowiska w ściśle określonej kwestii odmówił jego przedstawienia, a nadto dokonał oceny przedmiotu postępowania nienależącego do jego właściwości i wskazał organowi właściwemu podstawę prawną, którą tamten jego zdaniem winien się kierować. Powołanie się przez organ na wymienione przepisy przesądza sprawę jako postępowanie właśnie w sprawie samowoli budowlanej, podczas gdy w sprawie spornym jest czy przedmiotem postępowania jest remont budynku czy samodzielna budowa.

Skarżący wskazywał, że nałożenie na stronę przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy

z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 prawa budowlanego) byłoby przedwczesne, ponieważ w sprawie pod wątpliwość poddana jest właśnie sama zasada obowiązku posiadania przez podmiot powołanych dokumentów, a kwestia ich przedstawienia przez stronę nie ma tym etapie postępowania znaczenia merytorycznego. Dlatego też biorąc pod uwagę wskazane kwestie [...] zaskarżył postanowienie Prezydenta Miasta K. w części dotyczącej uzasadnienia. Celem zaskarżenia była eliminacja z obrotu prawnego stanowiska organu administracyjnego wyrażonego przez organ niewłaściwy w sprawie, a mogącego, jeśli nie wiązać to w każdym razie stanowić materiał dowodowy w sprawie mającej dla żalącego się kapitalne znaczenie.

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do kwestii poruszonych w zażaleniu. Wręcz przeciwnie kwestionując zasadność zwrócenia się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Prezydenta Miasta K. w trybie art. 106 k.p.a. potwierdziło stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, tj. z jednej strony stanowisko organu odnośnie braku podstaw do zajmowania w sprawie stanowiska w trybie 106 k.p.a., z drugiej zaś zasadność wypowiedzenia się organu w kwestii wykraczającej poza zakres jego kompetencji. Podnoszone naruszenie Kolegium skwitowało jedynie stwierdzeniem, że stanowisko zajęte przez Prezydenta Miasta K. nie wiąże Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym samym za uzasadniony uznać należy zarzut skargi naruszenia przez organ drugiej instancji przepisu art. 15 k.p.a., ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomijając w swoim rozstrzygnięciu kwestię przekroczenia kompetencji poniesioną w zażaleniu pozbawiło skarżącego w tym fragmencie możliwości' weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

Organ pierwszej instancji odmawiając zajęcia stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. wyraził jednocześnie stanowisko odnośnie zakwalifikowania przedmiotu sprawy, dla której nie jest właściwy. W tym zakresie stanowisko to zostało wyrażone przy braku podstawy prawnej. Jeżeli utrzyma się ono w obrocie prawnym, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku prowadzonego przez siebie postępowania dojdzie do odmiennych wniosków uznając, że wykonanie remontu stanowiącego przedmiot oceny nie wymagało uzyskania pozwolenia budowlanego dojdzie do sytuacji, gdy w obrocie funkcjonować będą dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia organów administracji.

[...] zwrócił uwagę na fakt, że Kolegium nie kwestionuje samego faktu wyrażenia stanowiska przez Prezydenta Miasta K. , a jedynie stwierdza, że nie wiąże ono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedmiotem zaskarżenia, a także tej skargi jest natomiast sam fakt wyrażenia stanowiska, a nie jego treść.

W odpowiedzi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowodministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia tego samego organu lub organu pierwszej instancji i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzenia ich nieważności, bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia podlega ona oddaleniu, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń , a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należ uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie .

Procesową podstawę działania Prezydenta Miasta K. , do którego

z wnioskiem o wydanie postanowienia uzgadniającego zwrócił się organ nadzoru budowlanego, stanowił art. 106 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ pierwszej instancji nie prowadził zatem własnego postępowania, a jedynie uczestniczył w nim na zasadzie współdziałania.

W doktrynie prawa administracyjnego słusznie zauważa się, że współdziałanie różnych organów administracji publicznej przy załatwianiu sprawy, przewidziane

w art. 106 k.p.a., stanowi wyjątek od wynikającej z art. 19 k.p.a. zasady przestrzegania przez te organy swojej właściwości i zakazu wkraczania jednego organu w zakres właściwości drugiego. Wyjątki od tej zasady muszą być przewidziane w przepisach ustawowych, zobowiązujących lub uprawniających organy administracyjne do współdziałania w procesie wydawania decyzji,

a dokładniej - w toku postępowania wyjaśniającego (tak G. Łaszczyca, C. Martysz,

A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 1 do art. 106). Przyjmuje się również, że przepis art. 106 k.p.a. jest jedynie procesową podstawą wydania postanowienia uzgadniającego i normuje tryb współdziałania, nie stanowi natomiast samodzielnego źródła kompetencji do działania organów współdziałających (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2001 roku, sygn. akt IV SA 323/99, Lex Omega nr 79343). Aby w wyjaśnianiu konkretnych kwestii prawnych i faktycznych mógł brać udział inny organ administracji publicznej niż ten, który jest właściwy do załatwienia całości sprawy co do jej istoty, niezbędne jest wyraźne jego umocowanie, wynikające z przepisów prawa materialnego (G. Łaszczyca..., tamże, teza 5 do art. 106). Pogląd, iż obowiązek współdziałania organów administracji musi mieć swe źródło w przepisach prawa materialnego, jest również akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2005 roku, sygn. akt OSK 734/04, Lex Omega 201369).

W kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji otrzymał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki pismo z dnia [...] 2004r. , znak [...] , zawierające wniosek o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. , w sprawie rozbudowy budynku realizowanej bez uprzedniego uzyskania decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanej o pozwoleniu na budowę. W tym piśmie wskazano na regulacje zawarte w art. 48 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 z późniejszymi zmianami), z których organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej wywodził podstawę do materialnoprawną do żądania uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a.

Obowiązujący wówczas przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane

(w brzmieniu ustalonym przez ustawę z 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) przewidywał, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy, jeżeli budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ winien był wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Ustawa przewidywała zatem możliwość legalizacji samowoli budowlanej. W myśl art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych właściwy organ miał obowiązek ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz szeregu dalszych dokumentów. W przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków, należało wydać nakaz rozbiórki, co wynikało z art. 48 ust. 4 ustawy. Podobny tryb postępowania przewidywał art. 49b ustawy

w stosunku do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Również wówczas na inwestora należało nałożyć obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 2). Stosownie do brzmienia art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zadania

i kompetencje przewidziane w art. 48 i 49b ustawy należały do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Organ pierwszej instancji wezwany do dokonania uzgodnienia w uzasadnieniu postanowienia trafnie wskazał na zasady dokonywania uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. Słusznie przyjął również, że z przepisów, normujących postępowanie przed organami nadzoru budowlanego oraz materialnoprawnych podstawy ich działania w sprawie samowoli budowlanej nie wynika jego kompetencja do wydania postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. Organy inne niż nadzoru budowlanego są wymienione w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, jednak przepisu tego nie sposób uznać za materialnoprawną podstawę do wydania postanowienia uzgadniającego. Przepis ten wyraźnie mówi o zaświadczeniu co do zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Co więcej, obowiązek przedłożenia zaświadczenia bądź decyzji spoczywał na inwestorze, zatem to on, a nie organ nadzoru budowlanego winien się był zwrócić o wymagane dokumenty. Trzeba zatem przyjąć, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był kompetentny do złożenia wniosku o wydanie uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a., zaś Prezydent Miasta K. nie miał podstawy prawnej, aby uzgodnienie takie wydać, co słusznie zauważył i wywiódł. W tej sytuacji mógł jedynie wydać postanowienie o odmowie zajęcia stanowiska w żądanym trybie. Skoro nie było podstawy prawnej do wydania żądanego uzgodnienia, postanowienie czyniące zadość wnioskowi organu nadzoru budowlanego byłoby dotknięte wadą nieważności, co wynika z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. W związku z treścią odezwy organ wezwany o uzgodnienie zasadnie nawiązał do regulacji z art. 48 ustawy – Prawo budowlane. To, że poszerzył swe rozważania o regulacje odnoszące się do realizacji robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, jak również na stronie drugiej uzasadnienia postanowienia w akapitach 3 - 6 dokonał własnej interpretacji przepisów stosowanych przez organy nadzoru budowlanego, nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwych elementów pozbawione jest już uzasadnienie postanowienia organu drugiej instancji. Słusznie wskazało również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , że ocena prawna dokonana przez organ uzgadniający pierwszej instancji, nie wiąże w żaden sposób ani stron, ani Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodki. Taki walor posiada bowiem rozstrzygnięcie, zaś to należało uznać za trafne. Stwierdzenie o niezwiązaniu organu nadzoru budowlanego treścią uzasadnienia postanowienia Prezydenta Miasta K. należy uznać za wystarczające ustosunkowanie się do zarzutów do podnoszonego w tym zakresie zarzutu zażalenia.

Nie jest też tak, jak podnosi się w skardze, że postanowienie organu pierwszej instancji jeżeli nie będzie wiązać, to w każdym razie będzie materiałem dowodowym. Owszem, każde postanowienie organu administracji publicznej, o ile zostało sporządzone w przepisanej formie przez powołany do tego organ w jego zakresie działania będzie dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Postanowienia organu pierwszej instancji stanowi zatem dowód tego, że tak akt administracyjny został wydany, jaka była jego forma i treść. Powoływane w uzasadnieniu postanowienia okoliczności składające się na podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie stanowią dowodu zaistnienia określonych zdarzeń. Podobnie , zawarta w postanowieniu ocena prawna nie stanowi dowodu w zakresie treści obowiązujących przepisów.

Dodatkowo należy wskazać, że rozstrzygnięcia w sprawie głównej organ administracji publicznej w zakresie swojej właściwości dokonuje samodzielnie, a związanie stanowiskiem innych organów wchodzi w grę wówczas, gdy przewiduje to przepis prawa. Dla organu nadzoru budowlanego wiążące w zakresie oceny prawnej mogłoby być postanowienie, w którym organ uzgadniający wyraziłby swoje stanowisko. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie albowiem Prezydent Miasta K. , zgodnie z przepisami prawa, odmówił zajęcia stanowiska. Takie postanowienie nie wiąże organu nadzoru budowlanego ani co do stwierdzonych w nim faktów, ani co do oceny prawnej w nim zawartej. Nie może być ono również dowodem na okoliczność samowoli budowlanej. W tym bowiem zakresie organ nadzoru budowlanego winien dokonać we własnym zakresie ustaleń faktycznych i samodzielnie je ocenić przez pryzmat przesłanek stwierdzenia samowoli oraz orzeczenia o jej konsekwencjach.

W świetle powyższych wywodów zarzuty dotyczące zaskarżonego postanowienia należy uznać za bezzasadne, natomiast uchybienia popełnione przez Prezydenta Miasta K. przy wydaniu postanowieniem z 8 listopada 2004r., znak [...] nie stanowią podstawy do eliminacji obu kontrolowanych aktów z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.