Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 259/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 38
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut – Orłowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości [..] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 878/15 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] marca 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Syndyka Masy Upadłości [..] w W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 878/15 uchylił zaskarżoną przez Miasto Stołeczne Warszawa decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] marca 2015 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa decyzją z dnia [..] lutego 1960 r., znak: [..] w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. z 1958 r., Nr 67, poz. 332) na wniosek Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [..] czerwca 1959 r. przekazało [..] w W. na potrzeby Zakładu Doświadczalnego na okres czasowy do 1970 r. nieruchomość warszawską położoną przy ul. [..], o pow. 2018 m² w granicach oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym linia koloru czerwonego i literami [..].

Sporządzono protokół zdawczo odbiorczy z dnia [..] kwietnia 1960 r. oraz protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [..] grudnia 1960 r., który stanowił podstawę ujawnienia w księgach publicznych Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi zarządu i użytkowania wszystkich nieruchomości wchodzących w skład wyżej określonego terenu na rzecz inwestora.

Następcą prawnym [..] z dniem [..] kwietnia 1990 r., na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu nr [..] stało się przedsiębiorstwo państwowe [..] w W.

Na wniosek Gminy Warszawa Centrum z 1996 r. wszczęte zostało przed Wojewodą Mazowieckim (pierwotnie Warszawskim) postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności ww. nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191).

Sprawa komunalizacji przedmiotowej nieruchomości była kilkakrotnie rozpoznawana w toku instancji przez organy. W sprawie wydany był także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt: I SA/Wa 1682/04, uchylający komunalizacyjne decyzje organów z powodu nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt: I OSK 612/06.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] stycznia 2014 r., nr [..], znak: [..] stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa Wola z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości, położonej w W. przy ul. [..] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], obr. ew. [..], o pow. 1990 m².

Organ wskazał, że nieruchomość ta została przekazana w zarząd i użytkowanie [..] w W. decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [..] lutego 1960 r. i na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przeszła w użytkowanie [..], jednak z uwagi na czasowy charakter decyzji, prawo użytkowania wygasło z dniem 31 grudnia 1969 r. Ponieważ prawa użytkowania nie można domniemać, a nie zostało następnie ustanowione użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej, [..] w W. władał nieruchomością jedynie w sensie faktycznym a nie prawnym, wobec czego nie miała zastosowania regulacja art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu mogła być deklaratoryjna decyzja terenowego organu administracji państwowej albo zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości, i tylko w tym przypadku prawo użytkowania mogło zostać zmienione w prawo zarządu. Brak stosownego aktu powodował, że prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie istniało od 1 stycznia 1970 r., a więc nie mogło zostać przekształcone w prawo zarządu, o którym mowa w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. Nieruchomość należała zatem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz właściwej gminy w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191).

Po rozpoznaniu odwołania Syndyka Masy Upadłości [..] w W., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [..] marca 2015 r., nr [..] w punkcie pierwszym uchyliła zaskarżoną decyzję w całości, w punkcie drugim odmówiła stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę Gminę Warszawa Wola z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [..] jako działka nr [..] o pow. 1990 m².

Komisja stwierdziła, że przepis art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach należy rozumieć w ten sposób, iż z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciły moc wszelkie dotychczasowe tytuły, a tytuł prawny użytkowania jest kontynuowany z mocy tego przepisu, a więc przestała obowiązywać decyzja z dnia [..] lutego 1960 r. ograniczająca użytkowanie w czasie, tym samym nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego w dniu 27 maja 1990 r. i nie mogła podlegać komunalizacji.

Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania – Syndyk Masy Upadłości [..] w W.

Rozstrzygając sprawę ze skargi Miasta Stołecznego Warszawa na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] marca 2015 r., nr [..] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w ustalonych i niespornych okolicznościach faktycznych sprawy spór dotyczył wyjaśnienia, czy w sytuacji, gdy poprzednik prawny przedsiębiorstwa państwowego uzyskał w oparciu o przepisy obowiązujące w roku 1960 prawo władania nieruchomością na czas określony (do 1970 r.), to po wejściu w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. prawo to przekształciło się ex lege w użytkowanie z mocy art. 38 tej ustawy, bez koniczności wydawania w tym przedmiocie decyzji, a jeśli tak to czy taka konwersja mogła prowadzić do wykreowania powyższego prawa o nieograniczonym terminie trwania, co z kolei prowadziłoby do wniosku, że istniało ono także w dniu wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w związku z tym przekształciło się wówczas z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy w zarząd, który przy tego rodzaju konstrukcji istniałby także w dniu 27 maja 1990 r. i stanowił przeszkodę komunalizacji (nieruchomość należałaby bowiem do przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim nie byłby terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego – jak wymaga art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, lecz Minister).

Zdaniem Sądu I instancji przepis art. 38 powołanej ustawy nie tworzył bezpośrednio prawa dla konkretnych podmiotów w stosunku do konkretnych nieruchomości, lecz stanowił jedynie podstawę do wydania aktów o charakterze indywidualnym, tworzących takie prawo. Regulacja ta, umieszczona w przepisach przejściowych ustawy miała na celu uporządkowanie formy prawnej władania nieruchomościami przez państwowe jednostki, którym przed jej wejściem w życie nieruchomości te były przekazywane pod różnymi tytułami (zarządu, użytkowania), poprzez wprowadzenie w ich miejsce jednej instytucji prawnej "użytkowania". Samo natomiast przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacyjnym społecznym w użytkowanie odbywać się miało się w formie decyzji administracyjnej (art. 10 ustawy).

Odnosząc się do argumentu uczestnika postępowania, że możliwa jest sytuacja, w której brak deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej skutek z art. 38 ww. ustawy, nie oznacza automatycznie, że do konwersji dotychczasowego prawa w użytkowanie na tej podstawie nie doszło, Sąd I instancji stwierdził, że argumentacja ta nie może prowadzić do wniosku, że przekształcone prawo pod względem przedmiotowym wykonywane mogło być przez jednostkę państwową na innych warunkach niż dotychczas ustalone. Sąd stwierdził, więc, że skoro pierwotnie powierzony zarząd i użytkowanie nieruchomością, przyznany został na ściśle oznaczony czas, to także po jego ewentualnym przekształceniu ex lege w użytkowanie w rozumieniu ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, prawo to nie mogło być wykreowane jako czasowo nieograniczone. Odmienne wnioskowanie byłoby uzasadnione jedynie wówczas gdyby instytucja użytkowania, na gruncie powołanej ustawy, ustanowiona była wyłącznie jako prawo bezterminowe.

Brak jest także ustawowych podstaw do uznania, że prawa ustanowione w drodze decyzji administracyjnej wygasały z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Władanie nieruchomością przez poprzednika prawnego p.p. [..] w W. wykraczające poza ramy czasowe określone w decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [..] lutego 1960 r. było więc jedynie władaniem faktycznym, takie zaś nie ulegało przekształceniu z mocy prawa w zarząd z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie jej art. 87 ust. 1 i nie istniała przeszkoda w komunalizacji nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Syndyk Masy Upadłości [..] w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 1997 r., Nr [..] Syndyk Masy Upadłości [..] z siedzibą w W. nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ulicy [..] wraz z własnością budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie, jak również na okoliczność, iż grunt ten jak wynika z punktu III decyzji stanowi własność Skarbu Państwa (ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie), zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 1997 roku, Nr [..] na okoliczność nabycia przez Syndyka Masy Upadłości [..] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ulicy [..] wraz z własnością budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie, jak również na okoliczność, iż grunt ten jak wynika z punktu III decyzji stanowi własność Skarbu Państwa, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając – w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisem art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach "nie tworzył bezpośrednio prawa dla konkretnych podmiotów w stosunku do konkretnych nieruchomości", lecz stanowił jedynie podstawę do wydania aktów o charakterze indywidualnym, podczas gdy zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu przynależne [..] prawo z mocy art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku przekształcone zostało w użytkowanie na czas nieokreślony;

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisem art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nakładał na jednostki państwowe i organizacje społeczne bezwzględny obowiązek dokumentowania prawa zarządu poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, podczas gdy taki obowiązek nie był bezwzględnie wymagany, a objęcie zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne dokonane przez [..] były wystarczające do stwierdzenia, iż takie prawo zarządu mu przysługuje;

3) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisem art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż nawet gdyby pierwotnie powierzony [..] zarząd i użytkowanie nieruchomości, został przyznany na ściśle oznaczony okres czasu, to także po jego ewentualnym przekształceniu ex lege w użytkowanie w rozumieniu ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, prawo to nie mogło być wykreowane jako czasowo nieograniczone, podczas gdy zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego ani cele, na realizację jakich oddawano mienie państwowe w użytkowanie jednostkom państwowym, ani charakter tego prawa, nie przemawiały zatem za tym, aby nie można było ustanowić go na czas nieokreślony;

4) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie przepisu art. 87 ust. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z uwagi na błędne przyjęcie, iż w niniejszym stanie faktycznym regulacja zawarta w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie miała zastosowania, gdyż prawo użytkowania przysługujące [..] przysługiwało do 1970 roku, podczas gdy przynależne [..] prawo z mocy art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku przekształcone zostało w użytkowanie na czas nieokreślony, a co za tym idzie przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości winien mieć zastosowanie;

5) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszym stanie faktycznym regulacja zawarta w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych miała zastosowanie z uwagi na fakt, iż nieruchomość położona w W., przy ulicy [..] w dniu 27 maja 1990 roku należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a co za tym idzie należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej, w konsekwencji istniały okoliczności faktyczne objęte hipotezą normy prawnej zawartej w wyżej wymienionym art. 5 ust. 1, podczas gdy niewątpliwym jest, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 roku należała do [..], w konsekwencji przepis art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania, w szczególności z uwagi na przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych;

6) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję z dnia [..] stycznia 2014 r. zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym między innymi zweryfikowania, czy obowiązek dokumentowania prawa zarządu poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej był bezwzględnie wymagany oraz czy prawo przynależne [..] z mocy art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku przekształcone zostało w użytkowanie na czas nieokreślony, jak również nieuwzględnienie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 1997 roku Nr [..] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez [..] z siedzibą w W. przy ul. [..] prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionej nieruchomości oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na gruncie, który to grunt - jak wynika z punktu III niniejszej decyzji - stanowi własność Skarbu Państwa;

7) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję z dnia [..] stycznia 2014 roku w sposób wyczerpujący i właściwy rozparzył materiał dowodowy, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu, iż władanie nieruchomością przez poprzednika prawnego p.p. [..] było jedynie władaniem faktycznym, w konsekwencji niemożliwym było jego przekształcenie z mocy prawa w zarząd z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również w przyjęciu, iż obowiązek dokumentowania prawa zarządu poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej był bezwzględnie wymagany oraz że przynależne [..] prawo z mocy art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku przekształcone zostało w użytkowanie na czas nieokreślony, jak również nieuwzględnienie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 1997 roku Nr [..] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez [..] z siedzibą w W. przy ul. [..] prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionej nieruchomości oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na gruncie, który to grunt - jak wynika z punktu III niniejszej decyzji- stanowi własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w związku z decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] lipca 2015 r., znak [..] umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [..] z dnia [..] lipca 1997 r. stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przez [..] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [..], oznaczonego jako działka nr [..] z obrębu [..] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujące się na tym gruncie, Syndyk Masy Upadłości [..] z siedzibą w W. ostatecznie nabył użytkowanie wieczyste nieruchomości. W punkcie III tej decyzji wyraźnie wskazano, iż własność przedmiotowego gruntu należy do Skarbu Państwa. Kwestia tego, komu przysługuje nieruchomość została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr [..] z dnia [..] lipca 1997 r. W związku z powyższym niniejsze postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Syndyk Masy Upadłości [..] otrzymał decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [..] z dnia [..] lipca 1997 r. ze wzmianką ostateczności w dniu 23 listopada 2015 r., zatem jej przedłożenie stało się możliwe dopiero na etapie wniesienia skargi kasacyjnej.

Odrębnie podniesiono, że obowiązek dokumentowania prawa zarządu decyzją administracyjną nie był bezwzględnie wymagany, a objęcie zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne były wystarczające do stwierdzenia, iż takie prawo zarządu przysługuje. Skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II CSK 473/11, że posiadane przez [..] i jego poprzedników prawnych zarząd i użytkowanie, następnie użytkowanie, oraz prawo zarządu było naturalną konsekwencją dokonywanych czynności w oparciu o obowiązujące w okresie od 1958 roku przepisy i sposób postępowania wewnątrz sektora podmiotów państwowych. Taki sposób wykonywania władztwa przez [..] był znany, akceptowany i tolerowany. [..] i jego poprzednicy prawni w dniu 1 sierpnia 1985 roku, dysponowały więc prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości, mimo nieposiadania odpowiedniej ku temu decyzji administracyjnej. Uczestnik wykonuje zarząd i użytkowanie, począwszy od wejścia w posiadanie nieruchomości od 1956 r., a następnie na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 1997 r. użytkowanie wieczyste, a z tego względu spełnia wymagania stawiane przez przepisy kolejnych ustaw, w tym, co do nabycia ex lege zarządu nieruchomością na podstawie u.g.g. oraz w szczególności ustawy z 1990 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie ani cele, na realizacje jakich oddawano mienie państwowe w użytkowanie jednostkom państwowym, ani charakter tego prawa, nie przemawiają za tym, aby nie można było ustanowić go na czas nieokreślony. Skoro przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz pozostawała w zarządzie [..], którego organem założycielskim był Minister Przemysłu, a kwestia własności nieruchomości została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr [..] z dnia [..] lipca 1997 r., znak [..], niniejsze postępowanie winno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa, podzielając argumentację zawartą w decyzji organu I instancji wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że nawet gdyby przyjąć, że na podstawie art. 38 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach takie nieokreślone przekazanie nieruchomości przeszło w użytkowanie - to także jedynie do 1970 r. Użytkowanie mogło trwać do upływu czasu, na jaki nieruchomość była przekazana. Artykuł 38 tej ustawy nie przedłuża okresu użytkowania na czas nieoznaczony, a jedynie przekształca dotychczasowe prawo użytkowania lub zarządu w prawo użytkowania, lecz bez zmiany pozostałych warunków użytkowania. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom, społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Wcześniej, przekazywanie gruntów również następowało w drodze decyzji administracyjnej (rozporządzenie Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw). Użytkowanie nie przekształciło się więc ex lege w zarząd, a tym samym nieruchomość podlegała komunalizacji.

Dodatkowo stwierdzono, iż okoliczność, że decyzja Wojewody Warszawskiego Nr [..] z dnia [..] lipca 1997 r. stała się ostateczna nie przesądza o bezprzedmiotowości zagadnienia występującego w niniejszej sprawie, a mianowicie nabyciu prawa własności nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez m.st. Warszawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na obydwu podstawach kasacyjnych, zarzucając naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie przypisuje powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów do konkretnych podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., co świadczy bez wątpienia o niestaranności w sporządzeniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. Pomimo więc tego, że w skardze kasacyjnej nie określono podstaw kasacyjnych, w ramach których zarzucono naruszenie przytoczonych przepisów, to mając na uwadze treść tych przepisów i uzasadnienie zarzutów należy przyjąć, że w zakresie pierwszej podstawy kasacyjnej w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 i art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przez ich błędną wykładnię oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) poprzez jego niezastosowanie i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z kolei w zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję z dnia [..] stycznia 2014 r. zebrał i rozpatrzył w sposób właściwy cały materiał dowodowy, przez nieuwzględnienie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 1997 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez [..] w W., błędne przyjęcie, że do wykazania istniejącego prawa zarządu była wymagana decyzja oraz nieuwzględnienie, że prawo przynależne skarżącemu kasacyjnie na mocy art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. przekształcone zostało w użytkowanie na czas nieokreślony.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach i przy uwzględnieniu argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do – trafnie uchwyconej przez Sąd I instancji - istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, gdy poprzednik prawny przedsiębiorstwa państwowego uzyskał w oparciu o przepisy obowiązujące w roku 1960 prawo władania nieruchomością na czas określony (do 1970 r.), to po wejściu w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. prawo to przekształciło się ex lege w użytkowanie z mocy art. 38 tej ustawy, bez koniczności wydawania w tym przedmiocie decyzji, a jeśli tak to czy przekształcenie takie mogło prowadzić do wykreowania powyższego prawa o nieograniczonym terminie trwania, co z kolei prowadziłoby do wniosku, że istniało ono także w dniu wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w związku z tym przekształciło się wówczas z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy w zarząd, który przy tego rodzaju konstrukcji istniałby także w dniu 27 maja 1990 r. i stanowił przeszkodę komunalizacji.

Naruszenia art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, strona skarżąca kasacyjnie upatruje w jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten nie był bezpośrednią podstawą przejścia terenów stanowiących własność Państwa, będących do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, w użytkowanie tych jednostek, a stanowił jedynie podstawę do wydawania deklaratoryjnych decyzji administracyjnych w tym zakresie, bez wydania których nie dochodziło do przejścia terenów w użytkowanie. Ponadto – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – przejście terenów w użytkowanie w oparciu o powyższy przepis – następowało na czas nieokreślony niezależnie od tego, czy dotychczasowe użytkowanie lub zarząd były ograniczone czasowo. Konsekwencją stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, według którego objęcie prawa zarządu mogło następować w drodze czynności faktycznych bez konieczności uzyskiwania decyzji o nabyciu prawa zarządu jest również zarzut błędnej wykładni art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis ten nakładał na jednostki państwowe i organizacje społeczne bezwzględny obowiązek dokumentowania prawa zarządu poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Nieprawidłowa wykładnia powyższych przepisów doprowadziła – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – do nieprawidłowego niezastosowania w sprawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w sytuacji, gdy w istocie prawo użytkowania przysługujące [..] do 1970 r. zostało z mocy art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku przekształcone w użytkowanie na czas nieokreślony, a zatem przeszło w zarząd przedsiębiorstwa na mocy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a co za tym idzie przepis art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania, w szczególności z uwagi na przepis art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Zarzuty naruszenia powyższych przepisów nie są zasadne.

Należy zwrócić uwagę, że konsekwencją zmian ustrojowych, dokonanych po zakończeniu drugiej wojny światowej, było obowiązywanie zasady jedności własności państwowej, sformułowanej następnie w art. 128 § 1 k.c., zgodnie z którą państwo było właścicielem całego mienia państwowego, zachowując w stosunku do niego pełnię uprawnień, niezależnie od tego, w czyim zarządzie mienie to się znajdowało. Uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów - w tym przedsiębiorstw państwowych określane były "zarządem i użytkowaniem", "zarządem operatywnym", lub "zarządem", którego istotę unormowano następnie w art. 128 § 2 k.c. Przekazywanie mienia państwowego, a w szczególności nieruchomości (gruntów) - najpierw w użytkowanie, a potem w zarząd przedsiębiorstwom państwowym następowało na różnych podstawach, przewidzianych szczegółowo w przepisach i miało każdorazowo charakter sformalizowany. We wszystkich tych wypadkach zachowanie właściwej, przewidzianej w przepisach formy, stanowiącej o ważności czynności, warunkowało powstanie po stronie przedsiębiorstwa państwowego prawa użytkowania lub zarządu nieruchomości, zaś w sytuacji niezachowania wymogów wynikających z przepisów, podmiot władający nieruchomością był wyłącznie jej posiadaczem.

Bezspornie ustalono w sprawie, że na wniosek Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [..] czerwca 1959 r. nieruchomość została przekazana [..] decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [..] lutego 1960 r. - z ograniczeniem czasowym do 1970 r., wskutek zatwierdzenia w dniu [..] grudnia 1958 r. lokalizacji szczegółowej nr [..] czasowej (wskazującej na możliwość czasowego użytkowania posadowionego na nieruchomości budynku). Niezależnie od wskazywanych w toku postępowania administracyjnego argumentów, że przekazanie nieruchomości z ograniczeniem czasowym powstało w wyniku błędnej interpretacji zaświadczenia o lokalizacji i wniosku Ministra o przekazanie nieruchomości, stwierdzić należy, że ostateczna decyzja Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [..] lutego 1960 r. określiła użytkowanie jako czasowe.

Celem ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach była realizacja zasady jednolitej dyspozycji terenami, polegającej na tym, że gospodarka terenami położonymi w granicach administracyjnych miast i osiedli należała wyłącznie do prezydiów rad narodowych, a jednostki państwowe oraz organizacje społeczne mogły korzystać z terenu państwowego jedynie na podstawie decyzji administracyjnej przyznającej im użytkowanie określonego terenu. W myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie (..). Użytkowanie terenu państwowego przez jednostkę państwową lub organizację społeczną uprawniało do korzystania z terenu z wyłączeniem innych osób - zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego (art. 5). Przepisy ustawy ujęły definicję użytkowania szerzej (uwarunkowując je jedynie zgodnością z przeznaczeniem planu) niż kodeks cywilny, w myśl którego użytkowanie zostało określone jako obciążenie rzeczy prawem do jej używania i do pobierania pożytków, a prawo to musiało być wykonywane zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Użytkownik z ustawy oraz właściciel i użytkownik wieczysty mieli prawo korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, z tym, że użytkowanie z mocy ustawy o gospodarce terenami miast i osiedli nie przewidywało możliwości rozporządzania użytkowanymi terenami, przyznając takie uprawnienie, i to w ograniczonym zakresie, jednostce nadrzędnej nad jednostką użytkownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach - Dz. U. z 1962 r. Nr 35, poz. 159).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, "Przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania".

Treść tego przepisu wskazuje, że także pod rządami tej ustawy podstawą uzyskania prawa użytkowania mogła być jedynie decyzja administracyjna. Nie ulega zatem wątpliwości, że, wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, użytkowanie nieruchomości w sensie faktycznym nie było wystarczające do uznania, że na nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania w rozumieniu ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wykonywanie faktycznego władztwa nad nieruchomością nie może być utożsamiane z jego użytkowaniem w rozumieniu ustawy, ani następnie zarządem w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis art. 38 (następnie – w wyniku zmian art. 37) ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ujęty w rozdziale 7 ustawy – Przepisy przejściowe i końcowe wskazywał, że "Tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek".

Użytkowaniem w rozumieniu ustawy stały się dotychczasowe prawa użytkowania lub prawa zarządu jednostek państwowych wywodzące się z określonego tytułu prawnego, opartego na obowiązujących przepisach prawnych lub wynikające z aktu administracyjnego (decyzji) wydanego przez kompetentny organ władzy administracji państwowej. W uchwale Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie likwidacji jednostek organizacyjnych ogólnego zarządu nieruchomości państwowych (Mon.Pol. Nr A-106, poz. 1336) unormowano stosunki prawa użytkowania i zarządu, jakie ukształtowały się w okresie powojennym. Po wejściu w życie tej uchwały użytkowanie lub zarząd nieruchomościami państwowymi można było uzyskać na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. z 1958 r., Nr 67, poz. 332).

Na podstawie tego rozporządzenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie przekazało – w drodze decyzji - nieruchomość przy ul. [..] [..] w W. (§ 2, 3 i 7 rozporządzenia). Paragrafy 2-14 tego rozporządzenia nie miały zastosowania w związku z treścią § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 35, poz. 159) po wejściu tego rozporządzenia w życie. Rozporządzenie to było kolejnym aktem normatywnym – wydanym z upoważnienia ustawowego – regulującym zasady przekazania nieruchomości w użytkowanie, wskazując w § 6 ust. 1 pkt 4, że decyzja o przekazaniu terenu w użytkowanie powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

Skoro zgodnie z treścią cytowanego art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach tereny pozostające na podstawie powyższych przepisów w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodziły w użytkowanie tych jednostek, a w stanie prawnym regulowanym tą ustawą "przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji" (art. 10 ust. 1 ustawy), a ""decyzja o przekazaniu terenu w użytkowanie powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania" (§ 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r.), to bezpodstawne jest twierdzenie, że ustanowione wcześniej użytkowanie czasowe przekształciło się w użytkowanie bez ograniczenia czasowego i to z mocy ustawy, bez konieczności wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Stanowisko o tym, że treść analizowanego przepisu art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (którego numeracja została zmieniona w tekście jednolitym ustawy – Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, na "art. 37" zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. o zmianie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach – Dz.U. z 1969 r. Nr 11, poz. 80) nie wywołuje skutku z mocy samego prawa a stanowi jedynie podstawę do wydania decyzji administracyjnej jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09; z dnia 27 listopada 2009 r., I OSK 240/09; z dnia 24 września 2009 r., I OSK 1393/08, z dnia 28 lipca 2009 r., I OSK 1169/08; z dnia 2 października 2013 r., I OSK 978/12).

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że użytkowanie uzyskane na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [..] lutego 1960 r. zachowało swoją podstawę prawną do czasu wskazanego w tej decyzji, a zwłaszcza nie można prawa wynikającego z tej decyzji traktować jako prawa nieograniczonego czasowo. Przejście terenów dotychczas pozostających w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, w użytkowanie tych jednostek na podstawie art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach – niezależnie od tego, że wymagało wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy – nie mogło oznaczać przekształcenia tego prawa w prawo nieograniczone czasowo, tj. bez ograniczenia, które było wymagane przez przepisy ustawy "przekształcającej", tj. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Ustawa ta wprowadzała w art. 38 podstawę normatywną do przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania lub prawo zarządu w prawo użytkowania, w kształcie znanym tej ustawie. Strona skarżąca zachowała zatem swoje prawo użytkowania do końca 1969 roku zgodnie z treścią decyzji z dniu [..] lutego 1960 r. Po tej dacie nie legitymowała się tytułem prawnym do terenu, a zatem nie miał w stosunku do niej zastosowania art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który dotyczył stanów prawnych użytkowania gruntów państwowych "w dniu wejścia w życie ustawy", tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.

Domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej, uprawnia organ, przy stwierdzeniu braku wykazania, że na nieruchomości zostały ustanowione powyżej wskazane prawa, do uznania, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej, a w konsekwencji podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 orzekł, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jakkolwiek uchwała ta została podjęta w odniesieniu do stanów faktycznych i prawnych związanych z korzystaniem z nieruchomości przez konkretne przedsiębiorstwo państwowe (PKP), to niewątpliwie wynikająca z niej ocena prawna, że prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości państwowej nie można domniemywać, konieczne jest legitymowanie się decyzją administracyjną lub umową o oddaniu gruntu w zarząd, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na podmiocie, który z tych praw wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, odnoszą się również do realiów niniejszej sprawy. Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w sentencji powyższej uchwały wraz z jego argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu tej uchwały.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził naruszenie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania pozostają w bezpośrednim związku z podniesionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego i również okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Skoro w realiach niniejszej sprawy uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego było prawidłowe, to zarzuty kwestionujące uchylenie tej decyzji z powołaniem się na inne podstawy nie mogło odnieść skutku. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie dowolnej oceny materiału dowodowego dokonanej w sprawie przez organ pierwszej instancji kwestionuje w istocie prawidłowość oceny prawnej dokonanej w sprawie. W ramach oceny prawnej, a nie w ramach oceny stanu faktycznego mieszczą się bowiem wnioski w zakresie tytułu prawnego do terenu poprzednika prawnego strony skarżącej kasacyjnie oraz konsekwencje prawne tego stanu rzeczy. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaakceptowanie dowolnej oceny materiału dowodowego dokonanej w sprawie przez organ pierwszej instancji skarżący kasacyjnie w istocie zarzuca błędną interpretację i wadliwe zastosowanie omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach tereny. Jest to w istocie polemika z przyjętym przez Sąd I instancji rozumieniem przepisów prawa materialnego, co wyklucza skuteczność zarzutów naruszenia przez Sąd przepisu postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w wyniku naruszenia – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - przez organ przepisów k.p.a.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje również na nieuwzględnienie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 1997 r. Nr [..] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez [..] z siedzibą w W. przy ul. [..] prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionej nieruchomości oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na gruncie, który to grunt - jak wynika z punktu III niniejszej decyzji- stanowi własność Skarbu Państwa, podnosząc że decyzja ta uzyskała walor ostateczności z dniem [..] lipca 2015 r. W sytuacji, gdy walor ostateczności decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 1997 r. Nr [..] uzyskała już po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, nie znajduje jakichkolwiek podstaw zarzucanie organom naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie treści tej decyzji przez organy administracji, a tym samym zarzucanie Sądowi I instancji nieuchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z powodu naruszenia tych przepisów.

Na marginesie można zauważyć, że ostateczna od dnia [..] lipca 2015 r. decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [..] z dnia [..] lipca 1997 r. ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego, co do zasady, nie stanowi przeszkody w rozstrzygnięciu o kwestii komunalizacji nieruchomości. Komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna, która potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma jedynie charakter deklaratoryjny. Aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w określonej dacie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co w sprawie nie było sporne. Tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, skoro nie wykazano na dzień 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na podstawie którego mogłaby ona zostać wyłączona z komunalizacji, co czyniło późniejsze uwłaszczenie bez znaczenia dla wydania decyzji komunalizacyjnej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba przy tym raz jeszcze podkreślić, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z terminem "należy do", które wskazuje na aspekt prawnorzeczowy (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r., I OSK 720/09). Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie mógł być więc uznany za zasadny zarzut bezprzedmiotowości postępowania.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.