Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 768/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Fundacji im. W. Ś. N. R.W. N. i R. P. N. w P.z siedzibą w G. (dalej: "Strona", "Fundacja", "Beneficjent" lub "Skarżąca") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister", "IZ POKL" lub "organ II instancji") z (...) stycznia 2017 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "IP", "NCBiR", organ I instancji") z (...) października 2015 r. nr (...) określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 314.751,58 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych oraz kwotę odsetek w wysokości 16.476,37 zł naliczonych jak dla zaległości podatkowych od kwoty nieprawidłowości w wysokości 76.698,02 zł wyegzekwowanej od Skarżącej (...) czerwca 2011 r. poprzez pomniejszenie ostatniej płatności w ramach projektu.

Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Na podstawie umowy nr (...) o dofinansowanie projektu pt. "Opracowanie i upowszechnienie jako materiałów edukacyjnych osiągnięć nauki polskiej i światowej we wszystkich ważnych dyscyplinach, przez dystrybucję drukiem oraz z wykorzystaniem Internetu" zawartej w dniu (...) kwietnia 2009 r. z Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego Fundacja realizowała projekt o wartości dofinansowania 588.700 zł i okresie realizacji od (...) grudnia 2008 r. do (...) czerwca 2010 r.

We wniosku o dofinansowanie założyła w pkt 3.1, że celem głównym projektu jest prezentacja i upowszechnienie informacji o osiągnięciach nauki polskiej i światowej poprzez przygotowanie, produkcję i dystrybucję poświęconych temu materiałów edukacyjnych oraz opracowanie organizacji systemu informacji o osiągnięciach nauki polskiej i światowej dla ich upowszechnienia wśród szerokiej społeczności naukowej. Na potrzeby realizacji działania Fundacja zaplanowała w szczegółowym budżecie projektu wykonanie 17 opracowań za cenę jednostkową 10 tys. zł.

W dniach (...)czerwca 2010 r. IP przeprowadziła kontrolę wykonania projektu. W wyniku kontroli NCBiR wydało (...) września 2013 r. decyzję nr (...) w sprawie wezwania do zwrotu środków pieniężnych w łącznej wysokości 331.227,95 zł przekazanych Skarżącej na realizację projektu. IP odmówiła rozliczenia projektu z powodu niewystarczającego udokumentowania wydatków oraz niezrealizowania zakresu rzeczowego projektu wskazanego w końcowym wniosku o płatność.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Rozwoju Regionalnego (pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej POKL) decyzją z (...) lutego 2014 r. nr (...) uchylił w całości decyzję NCBiR z (...) września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez IP. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał na błędy NCBiR w zakresie procedury rozliczania projektu oraz nieuwzględnienie wyjaśnień i dokumentacji przedstawionych przez Skarżącą. Organ podkreślił, że z uwagi na przedmiot sprawy, tj. rozliczenie końcowe, obowiązkiem IP było zbadanie, jakie działania z zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie zostały zrealizowane. Wyniki ustaleń NCBiR powinno odnieść do wszystkich wydatków rozliczonych przez Skarżącą we wniosku o płatność.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy NCBiR wydało (...) października 2015 r. decyzję nr (...), w której ponownie nie uznało rozliczenia projektu i wezwało Skarżącą do zwrotu wypłaconych środków wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z (...) lipca 2014 r. Beneficjent został poinformowany o ponownej weryfikacji wniosku o płatność nr 5. Wyjaśniono, że wniosek nie może zostać zatwierdzony, gdyż wymaga poprawy i wyjaśnień szczegółowo przedstawionych w Karcie informacji o wynikach weryfikacji wniosku o płatność, w szczególności złożenia potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów wykazanych w poz. 1-70 załącznika nr 1 do wniosku. W odpowiedzi Strona złożyła szóstą wersję wniosku o płatność wraz z niepełną dokumentacją dotyczącą wydatków rozliczonych w ramach wniosku. NCBiR uznało, że wniosek nie może zostać potraktowany jako poprawny ze względu m.in. na uchybienia w zakresie formy przedłożonych przy wniosku dokumentów, w szczególności:

- na kserokopii dokumentu potwierdzonego za zgodność z oryginałem, na którym widnieje kopia podpisu obok umieszczony jest sporządzony w dacie późniejszej odręczny podpis, co sugeruje, że kserowany oryginał nie posiadał wymaganej liczby podpisów,

- brak dokumentacji,

- błędy we wskazaniu kwot, dat dokumentów,

- przekroczenia stawek wynikających z budżetu, jak i z opisów dokumentów.

NCBiR ze względu na wątpliwości, co do możliwości uznania niepoświadczonych prawidłowo dokumentów wezwał Stronę do przekazania do wglądu oryginałów dokumentacji. Wezwał także do złożenia wyciągów bankowych potwierdzających poniesienie wydatków wykazanych we wniosku o płatność z jednoczesnym opisaniem pozycji z załącznika nr 1 do wniosku, których dany przelew dotyczy. Beneficjent został poinformowany, że niezłożenie dokumentów lub braki w dokumentach będą skutkowały uznaniem całości lub części wydatków za niekwalifikowalne. Ponieważ Fundacja nie przekazała ani poprawionej wersji wniosku, ani dokumentacji, NCBiR uznało wszystkie wydatki ujęte we wnioskach o płatność nr 1, 2 i 5 za niekwalifikowalne ze względu na ich nieudokumentowanie.

W zakresie kontroli merytorycznej projektu i analizy zawartości tematycznej publikacji książkowej IP wskazała, że niezależnie od ewentualnej poprawności przygotowania publikacji, a następnie ich promowania, z uwagi na brak udokumentowania, wydatki z nimi związane nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne. Wskazała, że warunki kwalifikowalności wydatków określone w "Wytycznych w zakresie kwalifikowana wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" nie dają prymatu żadnemu z warunków, ponieważ muszę być spełnione łącznie.

Od tej decyzji Skarżąca ponownie złożyła odwołanie do Instytucji Zarządzającej POKL w dniu (...) grudnia 2015 r.

Decyzją z (...) stycznia 2017 r. Minister utrzymał w całości w mocy decyzję z (...) października 2015 r. Stwierdził, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji szczegółowo odniósł się do wszystkich wydatków rozliczanych przez Stronę. Postępowanie przeprowadzone przez IZ POKL potwierdziło prawidłowość ustaleń IP w zakresie nieprawidłowego udokumentowania wydatków. Minister potwierdził, że Skarżąca przedłożyła kopie dokumentów niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem (z jednocześnie przybitą pieczęcią "za zgodność z oryginałem"), kserokopie rachunków, na których widniały oryginalne podpisy osób przyjmujących pracę (co oznacza, że kserowane rachunki nie miały podpisu osób akceptujących). Skarżąca na potwierdzenie wydatków przedłożyła m.in. rachunki bez podpisu wystawcy i wskazania numeru rachunku bankowego, na który należało przelać środki przy jednoczesnym odręcznym podpisie akceptującym.

Organ II instancji przypomniał, że w związku z nieprawidłowościami w dokumentowaniu rozliczanych wydatków organ I instancji wezwał Stronę do dostarczenia prawidłowej dokumentacji, ale wezwanie nie został wykonane. Minister stwierdził, że działanie Strony naruszyło zapisy § 9 ust. 3 oraz § 18 ust. 1 umowy o dofinansowanie, a także naruszyło procedury, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. i art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Wskazał także, że naruszenie wiąże się ze skutkami finansowymi, gdyż nieprawidłowo udokumentowanie wydatków prowadzi do odmowy ich kwalifikowania. Minister stwierdził, że Fundacja powinna zwrócić środki wykorzystane niezgodnie z procedurami określonymi w umowie. Przypomniał, że zgodnie z § 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie w sytuacji, gdy instytucja będąca stroną umowy na podstawie wniosków o płatność stwierdzi, że dofinansowanie jest wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r., zobowiązuje beneficjenta do zwrotu środków w całości wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

Organ II instancji podzielił ustalenia IP, zgodnie z którymi Beneficjent nie potwierdził poniesienia wielu wydatków wykazanych we wnioskach o płatność oraz nie potwierdził poniesienia wszystkich wydatków, które rozliczał na podstawie raportów kasowych. Wezwał Stronę do przesłania brakującej dokumentacji pismem z (...) sierpnia 2016 r. W ramach uzupełnienia dokumentacji przekazano (pisma z (...) listopada i (...) grudnia 2016 r ):

1) zrzuty z ekranu dotyczące umieszczenia w internecie publikacji naukowych opracowanych w ramach projektu,

2) pisma z bibliotek potwierdzające posiadanie publikacji,

3) dokumenty potwierdzające poniesienie wydatków na kwotę 1.542,88 zł,

4) tabelę - powiązanie pozycji wydatków do końcowego wniosku o płatność z wyciągami bankowymi.

IZ POKL zważyła, że przesłane wyjaśnienia i uzupełnienia dokumentacji w dalszym ciągu nie potwierdzają spełniania wszystkich warunków kwalifikowalności wymaganych Wytycznymi. W szczególności dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie została poświadczona za zgodność z oryginałem (wskazanie dokumentów niepoświadczonych znajduje się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji).

W podsumowaniu decyzji Minister wskazał, że nie kwestionuje faktycznego wykonania części projektu dotyczącej opracowania i wydania publikacji naukowych, ale podtrzymał stanowisko NCBiR dotyczące nieprawidłowego udokumentowania ich poniesienia. Wykonanie merytoryczne projektu nie wyłączyło konieczności spełnienia pozostałych warunków przewidzianych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL, w szczególności udokumentowania wydatków. Fakt wydrukowania publikacji nie mógł być traktowany jako spełnienie warunku udokumentowania wydatku w postaci opłaconego dokumentu księgowego. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji wzywały Skarżącą, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, do dostarczenia prawidłowej dokumentacji, jednakże Skarżąca nie wywiązała się z obowiązku nałożonego na nią wezwaniami.

W skardze – skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na decyzję z (...) stycznia 2017 r. Fundacja zarzuciła organowi, że opóźnienia związane z podpisaniem umowy o dofinansowanie, a następnie konieczność prowadzenia działań w projekcie ze środków własnych oraz przedłużająca się procedura rozliczeń w projekcie doprowadziły do paraliżu działań Skarżącej przez IP, dezintegracji projektu i w konsekwencji znacznie utrudniły jego realizację. Strona argumentowała, że IP odmówiła wyrażenia zgody na dokonanie zmian w projekcie, w następstwie czego Skarżąca dokonała zmian niewymagających zgody IP, tj. nieprzekraczających 10% wartości poszczególnych zadań, tak aby w możliwie dużym zakresie zrealizować zadania określone w projekcie. Strona zarzuciła, że wprowadzone zmiany, pomimo że zmiany nie wymagały zgody - nie zostały uwzględnione przy rozliczeniu projektu, co w konsekwencji przełożyło się, w ocenie Skarżącej, na odmowę rozliczenia końcowego wniosku o płatność. Fundacja wyjaśniła, że złożyła wyjaśnienia i przedstawiła kopię dokumentacji realizacji projektu (w tym dokumentacji finansowych), ale nie zostały one uznane przez IP. Ponadto Skarżąca złożyła, w jej ocenie, pełne wyjaśnienia oraz przekazała kopie dokumentów (dokonując przy tym okazania ich oryginałów w siedzibie Ministerstwa). Pomimo okazania oryginałów dokumentów oraz przekazania ich w kopiach potwierdzonych za zgodność z oryginałem, organ zarzucił Skarżącej, że nie złożyła dokumentacji odpowiednio potwierdzonej, chociaż, w ocenie Skarżącej, niemal wszystkie wydatki w ramach projektu były ponoszone zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie oraz prawidłowo dokumentowane. Fundacja zarzuciła także brak podstawy prawnej do żądania zwrotu dotacji, tj. powołanie się przez Ministra na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Do skargi załączono oryginały dokumentów finansowych (rachunki, faktury, listy płac) oraz wyciągi bankowe potwierdzające w ocenie Strony prawidłowe wydatkowanie środków. Fundacja zadeklarowała, że na wezwanie może przekazać dalszą dokumentację projektu, protokoły odbioru poszczególnych prac, umowy z wykonawcami, dokumentację postępowań konkurencyjnych.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie decyzji NCBiR nr (...) w całości, o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem stanowiska Skarżącej zawartym w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Minister zaprzeczył, jakoby załączona do skargi dokumentacja wydatków była wcześniej mu okazywana na etapie postępowania administracyjnego. Stwierdził, że pomimo wezwania do przedłożenia dokumentów (pismem z dnia (...) sierpnia 2016 r.) Skarżąca nie złożyła oryginałów dokumentów, przekazała jedynie (pismami z (...) listopada 2016 r. i (...) grudnia 2016 r.) kopie dokumentów, przy czym nie były to wszystkie dokumenty, do przedstawienia których została wezwana. Minister powtórzył, że przeprowadzone postępowanie administracyjne potwierdziło prawidłowość ustaleń IP w zakresie nieprawidłowego udokumentowania wydatków.

Organ wskazał, iż - wbrew twierdzeniom Skarżącej - powodem uznania wydatków za niekwalifikowalne nie było dokonanie zmian w projekcie, ale brak prawidłowego udokumentowania wydatków.

Organ zaprzeczył ponadto jakoby miało miejsce okazanie oryginałów dokumentów w siedzibie Ministerstwa, przy jednoczesnym przekazaniu ich kopii w tym czasie, na które powołuje się Skarżąca w skardze. W toku postępowania przed organem II instancji przedstawiciel Skarżącej dwukrotnie przeglądał akta i składał wyjaśnienia w sprawie, jednakże okazanie dokumentów ani przekazywanie ich kopii nie miało miejsca. Składając dodatkowe wyjaśnienia w sprawie w dniu (...) listopada 2016 r. przedstawiciel Skarżącej zobowiązał się jedynie do przekazania odpowiednich dokumentów w terminie do (...) listopada 2016 r.

Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej do żądania zwrotu dotacji, tj., powołanie się przez organ II instancji na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stwierdził, że zarzut jest nieuzasadniony. Na podstawie art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych dla dotacji udzielanych od stycznia 2010 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ponieważ w ramach projektu nr (...) wypłacono transze dofinansowania w okresie obowiązywania tej ustawy, w podstawie prawnej uwzględniono przepisy zarówno ustawy z 2005 r. jak też z 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rozwoju i Finansów, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

Zasadniczą kwestią sporu między stronami jest fakt nieprawidłowego udokumentowania wydatków oraz brak prawidłowego poświadczenia za zgodność z oryginałem przedstawionej dokumentacji przez Skarżącą organom obydwu instancji.

Organy obydwu instancji twierdzą, iż Skarżąca nie udokumentowała, w sposób przewidziany w Wytycznych, wydatków we wnioskach o płatność, składanych do Instytucji Pośredniczącej, mimo wzywania Skarżącej przez te organy – zarówno na etapie weryfikacji wniosków, jak i w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją – do przedłożenia tych dokumentów i zastosowania się do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków.

Z kolei Skarżąca nie twierdzi, że takowe dokumenty złożyła na wezwanie organów, jednakże w treści swojej skargi Fundacja wskazała, iż w celu weryfikacji prawidłowości dokumentacji poświadczającej wydatkowanie środków w ramach projektu zamówiła opinię u zewnętrznego eksperta, która została złożona jako załącznik do skargi. Do skargi została również załączona pełna (tak jak to twierdzi Skarżąca) dokumentacja wszystkich wydatków poniesionych w ramach projektu (w oryginałach wraz z potwierdzeniami płatności). Skarżąca poinformowała nadto w skardze, że na wezwanie jest gotowa przekazać dalszą dokumentację.

W odniesieniu do cytowanej powyżej treści skargi Sąd pragnie podkreślić, iż w myśl przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe – art. 244 § 1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania), stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, oraz prywatne – art. 245 k.p.c., stanowiące dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. W związku z tym tylko takie dowody mogą być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny.

Najtrafniej do istoty postępowania dowodowego, o jakim mowa w komentowanym przepisie, odniósł się NSA w wyroku z dnia 6 października 2005 r. (II GSK 164/05, ONSA WSA 2006, nr 2, poz. 45). Sąd stwierdził w nim mianowicie, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Materiał dowodowy zebrany przez sąd administracyjny nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, lecz weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego (patrz: A. Bińczyk, O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, ZNSA 2013, nr 3, s. 125–137).

Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., II FSK 615/08, LEX nr 533874). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Nie chodzi więc w tym przepisie o taką sytuację, gdy sąd dokonuje oceny zgodności z prawem orzeczenia administracyjnego wydanego na podstawie już zgromadzonych w sprawie dokumentów w postępowaniu administracyjnym, lecz o możliwość dopuszczania przez sąd nowych dowodów jako dowodów uzupełniających dla realizacji tej ustawowej funkcji sądu (patrz: B. Dauter , Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, komentarz do art. 106 p.p.s.a. ; Wyd. LEX 2013).

Trzeba też wskazać, iż nie mają tego waloru dowody, które w istocie mają charakter opinii biegłego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1). W orzecznictwie, jak i judykaturze dominujący jest pogląd wykluczający możliwość przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego sporządzonej na prywatne zlecenie strony i przedłożonej w formie dokumentu prywatnego (patrz: H. Knysiak-Molczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., II FSK 2466/10, OSP 2013, z. 4, poz. 42).

W rozpoznawanej sprawie Strona skarżąca przedłożyła przy skardze oryginały dokumentów, jak też opinię biegłego, nie skierowała jednak - na podstawie cyt. art. 106 § 3 p.p.s.a. - wniosku do Sądu o ich dopuszczenie jako dowodu uzupełniającego.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy cyt. przepisu – nie przeprowadził dowodu z wskazanych dokumentów na wniosek, nie uznał też za zasadne przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów z urzędu.

Jak na to wskazano powyżej, brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z prywatnej opinii biegłego, złożonej przy skardze.

Sąd nie przeprowadził również dowodu z dokumentów, które zostały złożone przy skardze, albowiem Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie prowadzi postępowania dowodowego za organy.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż Strona skarżąca była wielokrotnie wzywana przez organy do przedłożenia stosownych dokumentów w formie przewidzianej przepisami Wytycznych, stosownych do weryfikacji wniosków o płatność. Postępowanie weryfikacyjne dot. płatności w ramach realizowanego projektu toczy się od 2009 roku, kontrola realizacji projektu miała miejsce w czerwcu 2010 roku. Z kolei postępowanie administracyjne dot. zwrotu (zakończone zaskarżoną decyzją) toczyło się prawie 4 lata - od maja 2013 r. (doręczenie informacji o wszczęciu, patrz: karta 1965-1967 akt admin.; str. 6 decyzji organu I instancji z dnia 20.10.2015 r.) do 25 stycznia 2017 roku tj. do dnia wydania przez Ministra zaskarżonej decyzji.

NCBiR bardzo dokładnie opisał w uzasadnieniu swojej decyzji z (...) października 2015 r., jak przebiegało postępowanie weryfikacyjne i kontrolne prowadzone wobec Skarżącej, które wydatki zostały uznane za niekwalifikowalne i z jakich powodów. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału wynika, iż Skarżąca nie wypełniała swoich obowiązków, mimo wielokrotnego informowania Strony o istniejących nieprawidłowościach skutkujących uznaniem niekwalifikowalności wydatków, nie reagowała na wezwania, nie odbierała korespondencji do niej kierowanej.

W tym stanie rzeczy Sądowi trudno jest dać wiarę, iż Skarżąca nie miała możliwości w tak długim okresie - mimo wezwań - przedstawienia organom dokumentów, do których przedłożenia była zobligowana w myśl treści obowiązujących Wytycznych, jak i treści umowy. Tym samym należy uznać, iż organy prawidłowo oceniły, iż Skarżąca nie przedłożyła organom dokumentów, które umożliwiłyby obydwu Instytucjom prawidłową weryfikację wniosków o płatność, nie przedstawiła stosownych dokumentów mimo istnienia obowiązku udokumentowania wydatków w sposób przewidziany w Wytycznych, co spowodowało uznanie ich za niekwalifikowalne.

Organ I instancji prawidłowo wydał decyzję i zażądał zwrotu przekazanych środków z powodu wykorzystania tych środków niezgodnego z procedurami, o których mowa w art. 208 ust 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p. z 2005r.) oraz art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej u.f.p. z 2009r.) Następnie, wobec braku ich zwrotu wydał decyzję w trybie art. 211 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 207 ust. 9 u.f.p. z 2009 r.

W tym miejscu zauważyć należy, iż ustawa o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzającej ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 z p. zm.). Zgodnie z treścią ww. artykułu dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów (czyli na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r.).

Jednocześnie z umowy z (...) kwietnia 2009r. wynika, że w sprawach nieuregulowanych umową, oprócz przepisów cyt. ustawy o finansach publicznych, zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki PO KL, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz właściwych aktów praw krajowego, w szczególności przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009, Nr 84, poz. 712 z p. zm., dalej jako u.z.p.p.r.).

Jak już wcześniej wskazano, stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 (i – analogicznie – zgodnie z art. 211 ust. 1 oraz art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005r.), podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.

Natomiast stosownie do art. 184 ust.1 u.f.p. z 2009r. ( odpowiednio art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005r.) wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W rozpoznanej sprawie zawarcie umowy o dofinansowanie Projektu i poprzedzający jej zawarcie Konkurs odbyły się m.in. w oparciu o regulacje prawne wynikające z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w oparciu o przepisy wydane na podstawie tej ustawy, w tym Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 19 września 2008 r. oraz następne z dnia 27 marca 2009r., z dnia 28 grudnia 2009 r. i z dnia 22 listopada 2010r. - każde w wersji obowiązującej odpowiednio w dacie realizacji zamówienia.

W ocenie Sądu należy zgodzić się w tej kwestii z organami orzekającymi w sprawie. Zrealizowanie projektu niezgodnie z zapisami Wytycznych oznacza naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie w części zobowiązującej do realizacji projektu zgodnie z Wytycznymi, co z kolei stanowi naruszenia zapisów art. 184 u.f.p. i jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej w myśl cyt. art. 207 u.f.p.

Jak już to wcześniej wskazywano, obowiązek stosowania zapisów Wytycznych został zapisany w umowie z (...) kwietnia 2009r. , zatem brak ich właściwego zastosowania stanowi naruszenie umowy, co z kolei powoduje, że należy uznać za niekwalifikowane środki przekazane na realizację projektu.

Należy przy tym stwierdzić, że umowa o dofinansowanie stanowi procedurę, a zatem dotyczy jej zapis art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., ze skutkiem wskazanym w tym przepisie. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na ten aspekt rozumienia treści tego przepisu, a Sąd podziela w tym względzie tak wyrażony pogląd (patrz: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12- dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).

Wskazywane naruszenia stanowią naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 u.f.p. z 2009 r. Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. (wskazana również w ustawie z 2005 roku), zgodnie z którą w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Nadto w myśl umowy Strona skarżąca zobowiązała się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, jeśli zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta wykorzystane z naruszeniem cyt. powyżej procedur.

Sąd nie podziela zatem stanowiska Skarżącej, że organy obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie na nieprawdziwych przesłankach.

Jak już wcześniej wskazano, stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (i odpowiednio art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005r.) w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. z 2009r. (art. 208 u.f.p. z 2005r.), podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.

Natomiast stosownie do art. 184 ust.1 u.f.p. z 2009r. (art. 208 u.f.p. z 2005r.) wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W rozpoznanej sprawie, jak wynika z akt sprawy oraz stanu faktycznego ustalonego przez organy orzekające, Skarżąca dnia (...) kwietnia 2009r. zawarła umowę o dofinansowanie projektu "Opracowanie i upowszechnienie jako materiałów edukacyjnych osiągnięć nauki polskiej i światowej we wszystkich ważnych dyscyplinach, przez dystrybucję drukiem oraz z wykorzystaniem Internetu" (dalej: Projekt).

W § 3 umowy zawarte jest oświadczenie Beneficjenta, że zapoznał się z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz zobowiązuje się stosować Wytyczne przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach Projektu.

Zdaniem Sądu w sprawie ma zastosowanie orzecznictwo wykształcone na tle regulacji zawartej w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., z którego wynika, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Te ostatnio wymienione procedury nie wyczerpują jednak pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem " inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należało uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. byłoby wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania.

W związku z tym należy zauważyć, że istotne naruszenie przez Stronę skarżącą procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w Umowie, a polegające na nieprzedstawieniu dokumentów w formie zgodnie z zapisami Wytycznych, stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi (patrz: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 732/11 , LEX Nr 1216705).

Skarżąca otrzymała wnioskowane dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego na warunkach określonych w umowie z dnia (...) kwietnia 2009r. W zawartej przez Skarżącą umowie o dofinansowanie zobowiązała się do przestrzegania przy wydatkowaniu przyznanych środków aktualnie obowiązującej treści Wytycznych .

Zdaniem Sądu Skarżąca naruszyła procedurę określoną treścią zawartej umowy oraz Wytycznych. Naruszenia te stanowią naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (i odpowiednio w art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.). Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 207 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (i odpowiednio art. 211 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.), zgodnie z którą w przypadku gdy, środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur (art. 184 u.f.publ.), podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

W ocenie Sądu organy w zaskarżonym rozstrzygnięciu tym samym nie naruszyły przepisów prawa materialnego.

Jednocześnie - mając na uwadze zarzuty skargi - Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.