Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 369/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi H. B. i A. P. na decyzję Wojewody z dnia 7 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. B. i A. P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 7 kwietnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 13 października 2020 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość stanowiąca działkę nr [..] o powierzchni 61 m2, położona w G., w obrębie [..], zapisana w księdze wieczystej Kw nr [..], jako zajęta pod drogę gminną - ul. L. S. - przeszła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy Miasta, co potwierdziła ostateczna, deklaratoryjna decyzja Wojewody z 8 października 2019 r., nr [..].

Z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wskazaną wyżej nieruchomość w dniu 1 lipca 2020 r. wystąpiły jej współwłaścicielki H. B. i A. P.

Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z 13 października 2020 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. L.S., oznaczoną ewidencyjnie jako obręb [..], stanowiącą działkę nr [..] o pow. 61 m2, dla której Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą Kw nr [..], przejętą z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 1999 r. - na własność Gminy Miasta, na podstawie decyzji Wojewody z 8 października 2019 r., nr [..], zajętą pod drogę gminną.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość zapisana w księdze wieczystej KW nr [..], oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [..], stanowiła współwłasność Z. B. i H. B. W 1988 r. działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr [..] i [..], co nie znalazło jednak swojego odzwierciedlenia w księdze wieczystej, gdzie nadal figurowała działka nr [..]. W związku z dostosowaniem danych ewidencji gruntów i budynków do nowego stanu prawnego, który wyniknął ze zmian w przebiegu granic obrębów ewidencyjnych w G., działka nr [..] zmieniła numer na [..]. W 2016 r. w księdze wieczystej w miejsce działki nr [..] wpisane zostały działki nr [..] o pow. 61 m2 i [..] o pow. 928 m2.

Natomiast zgodnie z aktem notarialnym z 14 września 2012 r., Rep. A Nr [..], Z. B. darował córce A. P. swój udział wynoszący 1/2 części w prawie własności działki nr [..].

Organ wskazał, że przejęcie nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, natomiast zasady oraz tryb ustalania i wypłacania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości unormowane zostały w dziale III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie nie jest wypłacane z urzędu osobom, którym została "odjęta'" ich własność, lecz na wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie odszkodowawcze wygasa. Organ wskazał, że wezwał strony do przedłożenia dokumentów świadczących o złożeniu wniosku odszkodowawczego w terminie, na który wskazuje ustawa, tj. od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Żądanych dokumentów nie złożono, a dotychczasowi właściciele nieruchomości potwierdzili, że w ustawowym terminie wniosku nie składali. Organ stwierdził, że przekroczenie ustawowego terminu skutkuje wygaśnięciem roszczenia, wobec czego wnioskodawca traci możliwość dochodzenia odszkodowania, a wniosek jest bezskuteczny. Termin wynikający z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest terminem zawitym prawa materialnego i nie stosuje się do niego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o przywróceniu terminów.

W odniesieniu do oświadczenia właścicieli nieruchomości, że o możliwości złożenia wniosku o odszkodowanie dowiedzieli się dopiero z treści decyzji Wojewody z 8 października 2019 r., a o wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie gruntu na rzecz Gminy Miasta, Prezydent Miasta wystąpił dopiero w dniu 30 maja 2019 r., a sam wpis Gminy Miasta jako nowego właściciela nieruchomości nastąpił w dniu 25 lutego 2020 r., organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że nie ma znaczenia, z jakich powodów skarżący spóźnili się ze złożeniem wniosku w przewidzianym w przepisie terminie, a także czy uchybienie temu terminowi zostało przez skarżących zawinione. W szczególności dla upływu tego terminu nie miałaby znaczenia okoliczność, że o terminie tym nie zostali oni pouczeni przez organy administracji publicznej. Przy tym, termin wygaśnięcia roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wynikający z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną jest niezależny od daty wydania decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w ust. 3 tego artykułu. Datą nabycia przez uprawnione podmioty prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ww. ustawy jest dzień 1 stycznia 1999 r" a wywłaszczenie następuje z mocy samego prawa.

Odnosząc się do stanowiska dotychczasowych właścicielek nieruchomości wskazano, że w sprawie nie występuje zagadnienie bezumownego i bezpłatnego korzystania z gruntu, a jedynie kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania. W konsekwencji, w ocenie organu, prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wojewoda rozpoznając odwołanie H. B. i A.P. decyzją z 7 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 13 października 2020 r.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca "według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa ". Zatem uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a brak chociaż jednej z przesłanek, zawartych w tym przepisie, powoduje niemożność ustalenia i wypłaty odszkodowania. W przedmiotowej sprawie niepodważalny jest fakt, że działka nr [..] o powierzchni 61 m2, położona w G., w obrębie [..], przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, na własność Gminy Miasta jako zajęta pod drogę gminną - ul. L. S., co potwierdziła ostateczna, deklaratoryjna decyzja Wojewody z 8 października 2019 r., nr [..]. Z treści tej decyzji wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości były H. B. i A. P., to one były zatem uprawnione do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę, jednak jedyny wniosek w tej sprawie wpłynął do Prezydenta Miasta w dniu 2 lipca 2020 r., tj. po terminie przewidzianym przez przepisy ustawy.

Zdaniem Wojewody, zgodnie z obowiązującym prawem i stanowiskiem wyrażonym w doktrynie nie jest możliwa inna interpretacja przepisu art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, niż przyjęta przez organ I instancji, zgodnie z którą wniosek skarżących został złożony po terminie wskazanym w przepisach, i jako taki nie mógł być rozpatrzony pozytywnie i skutkować wydaniem przez Prezydenta decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Odnosząc się do żądania przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, wyjaśniono, że w niniejszej sprawie negocjacje są niedopuszczalne.

H. B. i A.P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosły o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta wskazując, że Wojewoda o możliwości złożenia wniosku o odszkodowanie powiadomił strony w dniu 8 października 2019 r. oraz, że za przejętą działkę, która została wpisana w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w dniu 25 lutego 2020 r., gmina naliczała skarżącym podatek od nieruchomości. Zdaniem skarżących, Gmina Miasta korzysta z przedmiotowej działki bezumownie i bezpłatnie. Według skarżących zaskarżona decyzja narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności odmawiając im prawa do słusznego odszkodowania za pozbawienie własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z 7 kwietnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z 13 października 2020 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. L. S., oznaczoną ewidencyjnie jako obręb [..], stanowiącą działkę nr [..] o powierzchni 61 m2, przejętą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy Miasta, na podstawie decyzji Wojewody z 8 października 2019 r., nr [..], pod drogę gminną.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz. 872), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przepis art. 73 ust. 4 ustawy stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Ze wskazanych przepisów art. 73 ustawy wynika, że na instytucję stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa składają się dwie sprawy administracyjne. W ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje decyzję, na podstawie art. 73 ust. 1. Natomiast w drugiej sprawie decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), pod warunkiem że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Norma prawna zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie terminu do złożenia wniosku jest podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., co oznacza, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W konsekwencji nie można złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (por. wyroki NSA: z 8 maja 2013 r., I OSK 2258/11, z 1 lutego 2007 r., I OSK 394/06; wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2011 r., I SA/Wa 1611/10; wyrok WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2009 r., II SA/Po 558/08 dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy termin jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. W konsekwencji też złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i ugruntowane (zob. wyrok WSA w Lublinie z 9 października 2008 r., II SA/Lu 273/08, LEX nr 563128; wyrok WSA w Krakowie z 4 lutego 2014 r., II SA/Kr 1526/13, LEX nr 1502350; wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., I OSK 1037/14, LEX nr 2032666).

Na tle przytoczonej regulacji utrwalony został w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości, który w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, w terminie określonym w tym przepisie.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] (nr arch. [..] – karta mapy [..], wydzielonej z działki nr [..] – karta mapy [..]), stanowiąca fragment drogi publicznej – ulicy L.S., o powierzchni 61 m2, położona w G., obręb [..], przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Miasta, co potwierdziła deklaratoryjna decyzja Wojewody z 8 października 2019 r. Decyzja ta oznacza, że spełnione zostały wszystkie przesłanki zastosowania trybu z art. 73 ustawy, w tym przesądzona została kwestia przeznaczenia spornej nieruchomości pod drogę. Z treści decyzji Wojewody z 8 października 2019 r. wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli Z. B. i H. B. Na podstawie umowy darowizny z 14 września 2012 r. Z. B. darował córce A. P. udział wynoszący ½ części w prawie własności nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [..].

Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną złożyła H. B., która była współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., jak i nabywca spornej nieruchomości A. P., która po dniu 1 stycznia 1999 r. nabyła w skutek darowizny udział we wskazanej nieruchomości. Organy obu instancji prawidłowo w tych okolicznościach uznały wnioski obu współwłaścicieli za skutecznie wszczynające postępowanie w sprawie odszkodowania w warunkach określonych w art. 73 ustawy, a nieścisłości w ustaleniach Wojewody odnośnie stanu współwłasności na dzień 31 grudnia 1998 r. (A. P. nie była w tej dacie współwłaścicielem działki) nie miały w tej sytuacji wpływu na wynik sprawy.

O ile bowiem treść przepisu art. 73 ust. 4 ustawy nie rodzi wątpliwości co do przysługiwania roszczenia odszkodowawczego podmiotowi będącemu właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., o tyle kwestia legitymacji podmiotu, który nabył jej własność po tej dacie a przed wydaniem decyzji deklaratoryjnej Wojewody rodziła wątpliwości interpretacyjne rozwiane jednak stanowiskiem sformułowanym w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, zgodnie z którym "uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie się art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej." Zgodnie z tym stanowiskiem wniosek o ustalenie odszkodowania może złożyć osoba, która nie była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998., ale stała się nią po tej dacie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do A. P. Natomiast kwestia skuteczności wniesionego przez nią roszczenia podlegała już ocenie merytorycznej organów, co odzwierciedlono w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy skuteczna realizacja roszczenia o odszkodowanie mogła nastąpić tylko wówczas, gdy podmioty uprawnione wystąpiłyby z wnioskiem w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Rolą organów rozpoznających przedmiotowe wnioski o ustalenie odszkodowania było więc zbadanie w pierwszej kolejności, czy wnioski zostały złożone w tym terminie.

Analiza okoliczności ujawnionych w sprawie potwierdza prawidłowość ustaleń i oceny dokonanej przez orzekające w sprawie organy w kwestii dochowania terminu zawitego dla realizacji roszczeń odszkodowawczych. Wniosek o odszkodowanie złożony został przez H. B. i A.P. w dniu 1 lipca 2020 r., czyli z przekroczeniem terminu wyznaczonego w art. 73 ust. 4 ustawy, którego nie można było przywrócić. Z wyjaśnień skarżących i ich pełnomocnika Z. B. złożonych w piśmie z 11 sierpnia 2020 r. wynika, że w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. nie składali oni wniosku o wypłatę należnego odszkodowania za przejęty grunt. Powyższe ustalenie uniemożliwiało realizację roszczenia odszkodowawczego, które zgodnie z jego charakterem wygasło z upływem 31 grudnia 2005 r. Przy tym wskazać należy, że brak wydania decyzji deklaratoryjnej Wojewody potwierdzającej skutek przejścia z mocy prawa własności działki drogowej w okresie od 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r. nie mógł stanowić przeszkody prawnej do realizacji wskazanego roszczenia.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miało znaczenia, z jakich przyczyn nie złożono wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie. W szczególności nie ma żadnego prawnego znaczenia okoliczność, czy skarżące posiadały czy też nie posiadały wiedzy o wywłaszczeniu nieruchomości i jego skutkach. Wyjaśnić również należy, że organy nie miały obowiązku informowania skarżących o uprawnieniach wynikających z przepisów prawa. Żaden przepis prawa materialnego nie nałożył takiego obowiązku na organy administracji. Takiego obowiązku nie można wyprowadzić także z art. 9 k.p.a. który obliguje organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości drogowe nabyte z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z woli ustawodawcy, nie są bowiem wszczynane z urzędu, lecz na wniosek właściciela. Zatem dopiero z chwilą złożenia wniosku przez byłego właściciela takiej nieruchomości, staje się on stroną postępowania i od tego momentu przysługuje mu ochrona przewidziana w art. 9 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1796/11 (Lex 1339596) wskazał, że przepis ten nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania stron o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów. Potwierdził to także Trybunał Konstytucyjny w sprawach, w których przedmiotem kontroli był art. 73 ust. 4 ustawy stwierdzając, że utratę prawa do odszkodowania na skutek niezłożenia wniosku do 31 grudnia 2005 r., należy rozpatrywać w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy, a nie pozbawienia prawa do słusznego odszkodowania (por. wyroki TK z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 i z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07).

Również kwestia obciążania skarżących podatkiem od niniejszej nieruchomości nie stanowi okoliczności mogącej mieć wpływ na ocenę przesłanek ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy i pozostaje poza przedmiotem postępowania.

Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny kontrolując wielokrotnie wyżej scharakteryzowany mechanizm odszkodowawczy, w tym ograniczenie w czasie możliwości dochodzenia odszkodowania, uznał go za odpowiadający konstytucyjnej gwarancji słusznego odszkodowania (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt P 5/99, P 33/07, SK 11/02). Przedawnienie roszczeń o odszkodowanie stało się przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 19 maja 2011 r., K 20/09 (Dz.U. Nr 115, poz. 7008), uznał, że art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające odpowiada kryterium przydatności, konieczności oraz proporcjonalności. W orzecznictwie konstytucyjnym przyjęto bowiem, że art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające miał doprowadzić do uzgodnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, na zasadzie równowagi pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kontrolowana norma, pozwalając bezpośrednio na osiągnięcie wskazanego powyżej celu, nie nakładała na podmioty uprawnione nadmiernych obciążeń. Ustawodawca odsunął w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego w ten sposób, iż podmioty uprawnione miały 2 lata – bez uszczerbku dla ich prawa podmiotowego – na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym oraz jego konsekwencjach w sferze przysługujących im praw majątkowych. Realizacja roszczenia odszkodowawczego została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego. Założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa, jest aprobowane w demokratycznym państwie prawnym. W związku z tym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczyło istoty prawa do słusznego odszkodowania. Wzorce konstytucyjności przyjęte we wskazanym wyroku, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP statuujący zasadę ochrony prawa własności oraz wywłaszczenia na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem, art. 31 ust. 3 określający zasady ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw oraz art. 2 wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego, kształtują krajowy system ochrony prawa własności, wpisując się w międzynarodowe regulacje gwarantujące ochronę praw człowieka, w tym m.in. art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji, w stosunku do którego nie pozostają w opozycji. W świetle tego nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Za niezasadny należało również uznać zarzut skarżących naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 z 20 marca 1952 r. do Konwencji z 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji zatytułowany "Ochrona własności" stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Analiza orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej ETPC), powołującego się na polskie orzecznictwo konstytucyjne Trybunału Konstytucyjnego, prowadzi do wniosku, że stosowanie art. 73 ust. 4 ustawy nie prowadzi do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Na tle stosowania art. 73 ust. 4 ustawy ETPC w decyzji z 3 czerwca 2014 r., nr 33081/11, w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska (Lex 1477695) nie stwierdził żadnych przejawów naruszenia praw i wolności chronionych w Konwencji i jej Protokołach. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że istotą zarzutów skarżących, podobnie jak w niniejszej sprawie, było to, że nie otrzymali odszkodowania. ETPC podkreślił, że "wszelka ingerencja w prawo własności może zostać jedynie uzasadniona wówczas, gdy służy uzasadnionemu prawnie interesowi publicznemu. Organy władzy krajowej, przez wzgląd na swoją bezpośrednią znajomość społeczeństwa i jego potrzeb, co do zasady znajdują się w lepszym położeniu, niż sędzia międzynarodowy, by zdecydować, co leży w "interesie publicznym". Tym samym na podstawie systemu ochrony ustanowionego przez Konwencję to do organów władzy krajowej należy dokonywanie wstępnej oceny w przedmiocie zaistnienia problemu publicznego uzasadniającego przyjęcie środków ingerujących w prawo do poszanowania własności". Powołując się na polski Trybunał Konstytucyjny ETPC wskazał, że celem zaskarżonych przepisów ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną było dostosowanie tytułów prawnych nieruchomości de facto wywłaszczonych w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa do realiów dnia dzisiejszego oraz wyjaśnienie sytuacji zarówno właścicieli, jak i podmiotów prawa publicznego - sukcesorów prawnych tych podmiotów, które w przeszłości przejęły władanie nad tymi nieruchomościami na cele budowy dróg publicznych. Przepisy te miały na celu umożliwienie zainteresowanym osobom wystąpienia o odszkodowanie w odniesieniu do takich nieruchomości oraz przyspieszenie rozpatrywania ich wniosków. ETPC tym samym zaakceptował, że ingerencja w prawa majątkowe skarżących realizowała uzasadniony prawnie cel "zgodnie z interesem powszechnym".

Rozważając natomiast, czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu powszechnego a interesem konkretnych osób w regulacji wynikającej z przepisów art. 73 ustawy, ETPC ocenił, czy zarzucana ingerencja w mienie skarżących była zgodna z prawem i czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy zastosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany. Analizując charakter przepisów art. 73 ustawy pod kątem zgodności z zasadą praworządności oraz zapewnienia gwarancji przeciwko arbitralności ETPC wskazał, że "przepisy te dotyczyły jedynie sytuacji faktycznych powstałych w przeszłości i nie przewidywały dalszego odbierania nieruchomości gruntowych w przyszłości. Nadto ich zakres obowiązywania zdefiniowano z wystarczającą precyzją, aby uniknąć niepewności co do ich stosowania. Wszystkie osoby zainteresowane dobrze wiedzą, iż ich nieruchomości zostały faktycznie w przeszłości przejęte na cele budowy dróg publicznych. Ustawodawca w rzeczywistości dał dawnym właścicielom, którzy nie uzyskali odszkodowania w momencie przejęcia nieruchomości, drugą możliwość dochodzenia takiego odszkodowania. Właściciele, których dotyczyło faktyczne wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa ich mienia na cele budowy dróg publicznych, mieli do swej dyspozycji pełen zbiór przepisów prawnych, identycznych do przepisów stosowanych w każdym przypadku wywłaszczenia na cele publiczne, zarówno w zakresie procedury dochodzenia odszkodowania, jak i wysokości odszkodowania. Dysponowali również wyraźną, praktyczną i skuteczną możliwością zaskarżenia decyzji administracyjnych dotyczących ich prawa do odszkodowania". Powyższe skłoniło ETPC do wniosku, że ramy proceduralne dostępne we wskazanych sprawach były zgodne z kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie Trybunału i dawały wystarczające gwarancje przeciwko arbitralności. ETPC uznał również, że ramy materialnoprawne regulujące wysokość odszkodowania wypłacanego osobom znajdującym się w sytuacji skarżących chroniły ich prawa do uzyskania odszkodowania racjonalnie związanego z wysokością wywłaszczanej nieruchomości. Trybunał był też zdania, że tymczasowy zakres stosowania systemu prawnego stworzonego w ustawie Przepisy wprowadzające miał podstawowe znaczenie dla oceny sprawy. Wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy osoby, których nieruchomości zostały zajęte na cele budowy dróg publicznych przed upadkiem ustroju komunistycznego w 1989 r., były uprawnione do odszkodowania. Art. 73 ust. 4 ustawy, który wszedł w życie 1 stycznia 1999 r., stworzył wyraźne ramy czasowe dla dochodzenia odszkodowania. Skarżący mogli podnosić swe roszczenia odszkodowawcze od 1 stycznia 2001 r. Tym samym ustawodawca przewidział najpierw okres dwóch lat vacatio legis, który dawał zarówno podmiotom prawa publicznego zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, jak i byłym właścicielom, możliwość poznania swych praw oraz przygotowania swych działań w związku z funkcjonowaniem systemu odszkodowań. Okres składania wniosków odszkodowawczych miał się zakończyć 31 grudnia 2005 r. Trwał zatem przez pięć lat i upłynął ponad siedem lat po publikacji ustawy z 1998 r. ETPC uznał, że "nie można zatem przyjąć, iż okres ten był tak krótki, iż niezasadnie utrudniał skarżącym poznanie swych praw oraz nie pozwalał im na dochodzenie tychże praw w czasowy i skuteczny sposób. Wydaje się, iż skarżący przez wiele lat nie podejmowali żadnych kroków prawnych w celu dochodzenia swej własności lub uzyskania odszkodowania". Podobna sytuacja ma miejsce w sprawie rozpoznawanej przez tutejszy Sąd.

ETPC był również zdania, że "uprawnieni z tych praw konwencyjnych, które podlegają uregulowaniu przez władze publiczne w ogólnym interesie społeczeństwa, winni sami wykazywać się przynajmniej minimalną starannością przy dochodzeniu tychże praw. Zobowiązanie to jest tym bardziej aktualne w odniesieniu do praw regulowanych przez prawo cywilne i wchodzących w zakres stosowania art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Obowiązek należytej staranności przy wykonywaniu i dochodzeniu praw regulowanych przez prawo cywilne jest normalnym obowiązkiem spoczywającym na osobach z nich uprawnionych". Trybunał podkreślił przy tym, że przepisy szczególne przyjęte w ustawie Przepisy wprowadzające były wielokrotnie badane przez Trybunał Konstytucyjny przed upływem pięcioletniego terminu, w którym to właściciele mogli dochodzić odszkodowań za swe nieruchomości. Zdaniem ETPC fakt ten dawał zainteresowanym osobom kolejną możliwość poznania swej sytuacji prawnej oraz podjęcia środków dążących do zapewnienia ich praw przed upływem wskazanego terminu w dniu 31 grudnia 2005 r. ETPC nadto uznał, że konieczność zagwarantowania pewności prawnej jest uzasadnionym celem, który uprawnia Państwo do przyjęcia surowych ograniczeń czasowych dla dochodzenia praw majątkowych. ETPC podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny zbadał wiele aspektów wpływu, jaki art. 73 wskazanej ustawy miał na sytuację prawną byłych właścicieli i uznał, że ograniczenia na nich nałożone nie naruszały indywidualnych praw własności, a zapewniały możliwość uzyskania odszkodowania w rozsądnym terminie. ETPC stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny przedstawił wystarczające i ważne powody na uzasadnienie wywiedzionych wniosków.

W oparciu o przedstawione stanowisko ETPC nie stwierdził żadnych naruszeń praw i wolności chronionych w Konwencji i jej Protokołach. Podkreślił, że kwestia podniesiona przez skarżących została zbadana przez polski Trybunał Konstytucyjny, który uznał zaskarżone przepisy prawne za zgodne z polską Konstytucją, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznawał, że ograniczenia nałożone na byłych właścicieli nie naruszyły indywidualnych praw własności a postanowienia ustawy Przepisy wprowadzające zmierzały do uregulowania przedmiotowych tytułów własności w interesie pewności prawnej oraz do zapewnienia zainteresowanym osobom możliwości uzyskania odszkodowania w rozsądnym terminie.

W ocenie Sądu, w kontekście regulacji zawartej w art. 73 ust. 4 ustawy, przepisów Konstytucji RP, orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwa ETPC, zarzuty podnoszone w skardze nie znajdują uzasadnienia. Zgromadzony i prawidłowo oceniony materiał dowodowy dawał podstawy do zastosowania przepisów ustawy i podjęcia decyzji na mocy art. 73 ust. 4 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Zastosowanie powyższego przepisu nie doprowadziło do naruszenia postanowień art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji skoro art. 73 ust. 4 ustawy, badany przez Trybunał Konstytucyjny oraz weryfikowany przez ETPC w sprawach indywidulanych, został uznany za nienaruszający praw i wolności chronionych w Konstytucji RP oraz Konwencji i jej Protokołach.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z nieoprotestowanym wnioskiem organu w tym zakresie.