Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 759/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 2b, art. 147  art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi G. N. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. K. d. B. S. w K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej G. N. 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 30 lipca 2018r., nr [...] Burmistrz Miasta zatwierdził konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K..

Skargę na powyższe zarządzenie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G.N., wnosząc równocześnie o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgłosiła swą kandydaturę w konkursie na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. Ks. [...] w K. ogłoszonym zarządzeniem Burmistrza z 27 kwietnia 2018r. Termin składania ofert upływał 15 czerwca 2018r. Składając ofertę skarżąca zajmowała stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. Ks. [...] w K.. Nie została dopuszczona do postępowania konkursowego, gdyż zdaniem komisji konkursowej jej oferta nie zawierała wszystkich niezbędnych dokumentów, a konkretnie oświadczenia o tym, że nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Skarżąca wskazała, że jej oferta zawierała dokument zatytułowany "wykaz dokumentów" wraz z oświadczeniem, że jako kandydat na stanowisko Dyrektora nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. Skarżąca przedłożyła też odrębne oświadczenie, że nie była skazana prawomocnym wyrokiem za nieumyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. Oświadczenie zawarte w dokumencie zatytułowanym "wykaz dokumentów" nie było wprawdzie podpisane lecz nie można mu odmówić wagi prawnej. Wymogu podpisu oświadczenia nie przewidują bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Brak takiego podpisu może być uznany co najwyżej z nieistotne uchybienie, podlegające uzupełnieniu lub wyjaśnieniu. W sposób nieuzasadniony zrównano skutek niezłożenia wszystkich wymaganych dokumentów ze złożeniem dokumentów nieopatrzonych własnoręcznym podpisem. Odmowa dopuszczenia skarżącej do procedury konkursowej świadczy jej zdaniem o dokonaniu jej oceny w sposób wyłącznie formalistyczny, sprzeczny z zasadami dobrej administracji.

W sytuacji, gdy komisja konkursowa powzięła wątpliwości co do treści oświadczeń skarżącej powinna była wysłuchać skarżącą, przeanalizować jej ofertę z dołączonymi do niej dokumentami i porównać z wzorcem, jaki stanowiło ogłoszenie o konkursie. Organ prowadzący szkołę dysponował ponadto wiedzą, że skarżąca nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, gdyż zajmowała ona stanowisko dyrektora szkoły, której dotyczył konkurs.

Zdaniem skarżącej zaskarżone zarządzenie wydano zatem z naruszeniem następujących przepisów prawa:

- art. 63 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 996 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2, §1 ust. 2 pkt 4 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U z 2017r., poz. 1587), poprzez nieprawidłowe uznanie przez Burmistrza Miasta [...], iż oferta skarżącej nie zawierała wszystkich wymaganych dokumentów wskazanych w ogłoszeniu, tj. oświadczenia, że kandydat nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, wskutek którego na mocy uchwały Komisji Konkursowej bezzasadnie odmówiono skarżącej dopuszczenia jej do postępowania konkursowego, podczas gdy zarówno ogłoszenie Burmistrza Miasta [...] o konkursie, jak i obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, w kontekście treści złożonej przez skarżącej oferty, zawierającej wymagane oświadczenie, nie dają podstaw do wywodzenia negatywnych dla skarżącej skutków o których mowa wyżej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 7 i 77 k.p.a. tj. niepodjęcie przez organ z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, w tym zaniechanie przez organ prowadzący postępowanie konkursowe podjęcia czynności wyjaśniających zważywszy, że złożone przez skarżącą dokumenty, w tym oświadczenie (zawarte w wykazie dokumentów) pochodzące od skarżącej, jednoznacznie potwierdzają, że skarżąca jako kandydat, zajmując jednocześnie stanowisko Dyrektora szkoły, której konkurs dotyczył, nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym zaistniały normatywne przesłanki do unieważnienia konkursu z uwagi na nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata (skarżącej) do postępowania konkursowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 63 ust. 1, 12, 21 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie, w wyniku czego Burmistrz Miasta [...] z dniem 31 sierpnia 2018 r. powierzył stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K. M. K., podczas gdy wobec nieuzasadnionego niedopuszczenia skarżącej do postępowania konkursowego, nie zaistniały formalne i merytoryczne przesłania do powierzenia przez Burmistrza Miasta K. przedmiotowego stanowiska wyżej wymienionej osobie w wyżej wskazanym trybie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta K. wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia lub o jej oddalenie, podnosząc, że skargę wniesiono po upływie terminu do jej wniesienia, który wynosił 30 dni od daty doręczenia skarżącej zaskarżonego aktu.

Gdyby Sąd tego argumentu nie uwzględnił, organ wnosił o oddalenie skargi, gdyż skarżącej słusznie nie dopuszczono do postępowania konkursowego. Skarżąca bowiem w swoim oświadczeniu odniosła się wyłącznie do skazania za przestępstwa nieumyślne. Komisja konkursowa nie miała natomiast żadnych podstaw prawnych do prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego tego oświadczenia. Wykaz dokumentów zawierał wprawdzie prawidłowe określenie wymaganego dokumentu, lecz sama oferta niezbędnego oświadczenia nie zawierała. Obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast możliwości korygowania oczywistych błędów składanych ofert.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie podjęte zostało przez Burmistrza w sprawie z zakresu administracji publicznej i jako takie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 53 ust. 2 b p.p.s.a. w przypadku innych aktów (innych niż decyzje, postanowienia, akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a.) jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Zatem nie istniało ograniczenie terminem zaskarżenia w odniesieniu do zarządzenia będącego przedmiotem sprawy, a w konsekwencji wniosek skarżącej o przywrócenie terminu był bezprzedmiotowy.

Skarżącej niewątpliwie przysługiwał interes prawny, pozwalający na zaskarżenie zarządzenia do sądu administracyjnego, jako osobie ubiegającej się o stanowisko dyrektora szkoły w ramach konkursu, którego dotyczy zaskarżone zarządzenie. Przesłanką wydania zarządzenia Burmistrza było bowiem uznanie, że nie doszło do naruszenia prawa związanego z odmową dopuszczenia skarżącej do postępowania konkursowego. Odmienna ocena prawna i stwierdzenie nieważności konkursu pozwoliłoby skarżącej na ponowne ubieganie się o wymienione stanowisko. Zatem zaskarżony akt naruszył prawo skarżącej do tego, by jej kandydatura została rozpatrzona merytorycznie w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły. Ocenie sądu podlegało natomiast to, czy naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło zgodnie z prawem.

Zdaniem sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. poz. 1597), zwane dalej rozporządzeniem w sprawie wymagań, stanowi, że stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017r., poz. 1587), zwane dalej "rozporządzeniem konkursowym" w przepisie § 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 lit. i przewiduje, że ogłoszenie konkursu zawiera wskazanie wymagań wobec kandydatów na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 62 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe oraz wskazanie wymaganych dokumentów, a wśród nich oświadczenia, że kandydat nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Nie budzą wątpliwości następujące okoliczności faktyczne sprawy:

- skarżąca kandydowała na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w K. pełniąc funkcję dyrektora tej placówki i będąc wieloletnią nauczycielką w tej szkole,

- skarżąca zgłosiła swą kandydaturę w dniu 11 czerwca 2016r. w terminie wynikającym z ogłoszenia o konkursie, który upływał w dniu 15 czerwca 2018r.,

- zgłaszając swą kandydaturę skarżąca złożyła plik dokumentów wśród których był niepodpisany "wykaz dokumentów", w punkcie 8 zawierający "Oświadczenie, że kandydat nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe",

- wśród złożonych dokumentów znajduje się oświadczenie podpisane przez skarżącą "ja, niżej podpisana oświadczam, że nie byłam skazana prawomocnym wyrokiem za nieumyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe".

Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.

Rozporządzenie konkursowe określa tryb weryfikacji tego, czy kandydat na stanowisko dyrektora szkoły spełnia przesłanki umożliwiające objęcie stanowiska dyrektora - określone w rozporządzeniu w sprawie wymogów. W tym celu rozporządzenie konkursowe nakazuje, by w ogłoszeniu o konkursie wskazane były dokumenty potwierdzające spełnienie przez kandydata wymogów. Celem przepisu §1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia konkursowego jest zatem pozyskanie wiarygodnych dokumentów umożliwiających weryfikację wymogów, które muszą być spełnione przez kandydatów na stanowisko dyrektora publicznej szkoły. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 26 maja 2015r., sygn. akt I OSK 337/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) kontekst funkcjonalny determinuje wykładnię przepisu dotyczącego składania dokumentów lub ich kopii w procedurze konkursowej. Nadmierny formalizm nieadekwatny jest do potrzeb postępowania konkursowego. Wykładnia językowa jest tylko jednym, choć koniecznym elementem procesu interpretacyjnego, którego dopełnieniem są reguły systemowe i funkcjonalne. Przepis ten niewątpliwie umożliwia usunięcie ewentualnych wątpliwości co do zgodności odpisu dokumentu z oryginałem i powinien być stosowany odpowiednio w sytuacji, gdy złożone dokumenty nasuwają inne jeszcze wątpliwości. Trafne rozważania zawarte w powołanym wyroku NSA odnieść można odpowiednio do sprawy niniejszej, pomimo zmiany stanu prawnego – pozbawionej zresztą znaczenia z punktu widzenia trafności powyższego poglądu.

Skarżąca złożyła wraz ze swym zgłoszeniem dwa niespójne z sobą dokumenty: jeden stanowiący wykaz przedłożonych dokumentów i określający, że wśród nich jest oświadczenie dotyczące nie skazania za przestępstwo umyślne i drugi – własnoręcznie podpisany, zawierający informację o tym, że nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo nieumyślne. Równocześnie komisji konkursowej i organowi prowadzącemu szkołę znany był fakt (wynikający choćby ze złożonych dokumentów), że skarżąca pełni funkcję dyrektora szkoły. Wykluczało to podejrzenie, że skarżąca była skazana za przestępstwo umyślne. Nie mogłaby bowiem wówczas pełnić funkcji dyrektora szkoły.

Taki złożony stan faktyczny, w kontekście powołanej powyżej gwarancji konstytucyjnej wymagał od organu prowadzącego szkołę, by zwłaszcza w sytuacji, gdy nie upłynął jeszcze termin do złożenia dokumentów przez kandydatów (co nastąpiło 15 czerwca 2018r.) zwrócić się do skarżącej o niezwłoczne wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści złożonych dokumentów. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę zachodziło bowiem bardzo wysokie prawdopodobieństwo, że w złożonym przez skarżącą oświadczeniu doszło do oczywistej omyłki. Organ podnosił, że komisja konkursowa nie miała prawnych instrumentów umożliwiających jej takie działanie.

Słusznie jednak strona skarżąca wskazała na brzmienie § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia konkursowego, który stanowi, że na żądanie organu prowadzącego publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę kandydat jest obowiązany przedstawić oryginały dokumentów, o których mowa w ust. 2 pkt 4 lit. d- g, l i m. Ten tryb postępowania powinien być zastosowany, zdaniem Sądu, odpowiednio także w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na to, że złożony przez kandydata dokument dotknięty jest oczywistą omyłką.

Na równi z taką sytuacją należałoby potraktować sytuację, w której dokument zawierający oświadczenie byłby trudny do odczytania. Także i wówczas trudne do usunięcia wątpliwości powinny zostać usunięte w trybie wezwania kandydata do uzupełnienia dokumentacji.

Nazbyt formalistyczna wykładnia przepisów rozporządzenia konkursowego przez organ prowadzący szkołę i komisję konkursową prowadziłaby do rezultatów naruszających gwarancje konstytucyjne wynikające z art. 60 (zasada równego dostępu do służby publicznej) i art. 2 (zasada państwa prawa i sprawiedliwości społecznej) Konstytucji RP.

Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia konkursowego organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Zatem skutkiem nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego powinno być unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia.

Skoro przedstawione wyżej rozważania wskazują na to, że doszło do nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydatki - skarżacej do postępowania konkursowego – gdyż zaniechano wyjaśnienia wątpliwości wynikających ze złożonych przez nią dokumentów, to rzeczą organu prowadzącego szkołę było unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia.

Zaskarżone zarządzenie zatwierdzające konkurs w tych okolicznościach wydane zostało z naruszeniem prawa i należało stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie sprawy sąd orzekł na podstawie powołanych powyżej przepisów jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku.