Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1493/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: w związku z art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 i 19
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 142
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 102/13 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz S. C. kwotę 56 (pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – po rozpoznaniu skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (pkt 1); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2) i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. (data wpływu do Urzędu Miasta w Olsztynie) S. C. zwrócił się o podział nieruchomości oraz ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. L. w Olsztynie.

Pismem z dnia 1 października 2012 r. Prezydent Olsztyna przesłał Warmińsko-Mazurskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Olsztynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej określonej inwestycji do uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej u.p.z.p.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Zastępca Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego domu jednorodzinnego o wiatrołap, wykonaniu przyłącza wodno-kanalizacyjnego oraz podziale na dwie części nieruchomości przy ul. L. w Olsztynie na działce nr [...], obręb [...], z uwagi na fakt nie zawarcia w treści projektu decyzji ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w formie określonej przepisami prawa oraz umieszczenie w treści decyzji negatywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że wprowadzanie opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w sprawie podziału nieruchomości nie wpisanej do rejestru zabytków do decyzji o warunkach zabudowy, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa i zapis w tym przedmiocie nie powinien być zamieszczany w treści decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Olsztyn - Kierownik Referatu ds. lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalania warunków zabudowy w Biurze Planowania Przestrzennego odmówiła ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że decyzja odmowna wydana została z uwagi na negatywne uzgodnienie projektu decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. C. wniósł o jej uchylenie w całości i wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak też ustalenie osób odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie. Wyjaśnił, iż nie składał zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z uwagi na to, że podziela jego opinię w kwestii braku oparcia w przepisach prawa negatywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków. Dodał, iż organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 1 października 2012 r. skierowanym do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie przesłał do inwestora załączników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania w toku załatwiania sprawy. Organ podniósł, że w uchwale z dnia 15 lutego 1999 r. (OPK 14/98, ONSA 1999/3/80) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Podniesiono, iż w sprawie postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. zastępca Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, dlatego też organ pierwszej instancji, powołując się na postanowienie organu współdziałającego, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium podkreśliło, iż organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na to postanowienia. Organ odwoławczy nie może bowiem kwestionować treści merytorycznej postanowienia uzgadniającego i tym bardziej podważać materiału dowodowego na podstawie którego projekt decyzji został uzgodniony. W konsekwencji gdy organ uzgadniający odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, to organ pierwszej instancji nie mógł ustalić warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł do Sądu S. C. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, podniósł m.in., że uchybienia wskazane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków winny być konwalidowane przez organ pierwszej instancji w drodze stosownej decyzji, co nie zostało uczynione. Kolegium w zakwestionowanej decyzji skupiło się przede wszystkim na kwestii związania organu prowadzącego postępowanie główne treścią postanowienia uzgadniającego. Skarżący podniósł, że Kolegium prowadząc postępowanie odwoławcze, nie odniosło się merytorycznie do argumentów odwołania dotyczących stanu prawnego w sprawie, czym naruszyło art. 15 k.p.a. Skarżący dodał, że Kolegium pozbawiło go czynnego udziału w postępowaniu, czym naruszyło art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż konieczność uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków, wynika z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącym, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji istnieje obowiązek uzgodnienia tej decyzji m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienia te dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. i mogą następować w formach opinii, czy uzgodnienia. Organ uzgadniający ocenia jedynie projekt decyzji i nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. prof. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 425). Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu prowadzącego postępowanie główne. Organ ten przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) wraz załącznikami stanowiącymi integralną część decyzji. Nadto art. 53 ust. 4 pkt 2 przewiduje uzgadnianie projektu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy z uwagi na negatywne stanowisko organu uzgadniającego. Sąd zgodził się z poglądem organu odwoławczego, że organ prowadzący postępowanie główne związany jest treścią postanowienia uzgadniającego i że organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na to postanowienie. Jednocześnie stwierdził, że organy, prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie odniosły się merytorycznie do oceny prawnej zawartej w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ pierwszej instancji zignorował ocenę Konserwatora, że w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie zostały zawarte ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu) w formie zapisów, co pozostaje w sprzeczności z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w projekcie decyzji o warunkach zabudowy umieszczono opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków wskazującą, że podział działki o nr geod. [...] naruszy kompozycję ul. L. W powyższym zakresie organ winien ustalić, czy objęta wnioskiem o podział nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków, bo tylko co do podziału takiej nieruchomości - zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 - wymagane jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W ocenie Sądu słusznie wskazał Wojewódzki Konserwator Zabytków, że projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa w aspekcie ustaleń dotyczących ochrony zabytków. Ocena konserwatora zabytków winna skutkować sporządzeniem przez organ pierwszej instancji nowego, zgodnego z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony zabytków, projektu decyzji o warunkach zabudowy i ponownym jego przedłożeniu organowi uzgadniającemu. Tymczasem organ pierwszej instancji, pomimo wykazania przez organ uzgadniający błędów polegających na niezgodnym z przepisami lub niewłaściwym zastosowaniu norm z zakresu ochrony zabytków, wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Uchybienia organu pierwszej instancji winno uwzględnić Kolegium w ramach ponownego rozpatrywania sprawy i rozważyć ewentualność wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a., oczywiście po jednoznacznym ustaleniu, czy istnieje możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zdaniem Sądu ograniczenie się Kolegium wyłącznie do badania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji w kontekście związania go postanowieniem uzgodnieniowym narusza obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy – art. 15 k.p.a. Sąd podniósł, iż w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Według oceny Sądu, nie została spełniona przez organy zasada orzekania na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Okolicznością, która również spowodowała wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji było naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału w postępowaniu zgodnie, z którą organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie indywidualnej ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w każdym jego stadium, tj. strona ma prawo do wypowiadania się co do zabranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Sąd podkreślił, że zasada gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane (z urzędu czy na wniosek strony). Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Pozbawienie strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania. Dlatego też, zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 k.p.a.

Sąd podniósł, że Kolegium naruszyło powyższą zasadę, gdyż w aktach administracyjnych brak jest dowodu, że prowadząc postępowanie odwoławcze pouczyło skarżącego o przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co do wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu zasadny jest zarzut, że w trakcie postępowania Kolegium nie zawiadomiło strony skarżącej o przystąpieniu do fazy rozstrzygnięcia, a tym samym została ona pozbawiona prawa do zajęcia stanowiska odnośnie całości dowodów i materiałów zawartych w aktach sprawy, co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia organu i kształt całego postępowania. Usprawiedliwione również okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a przede wszystkim została naruszona określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, reprezentowane przez r.pr. B. M., zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w związku z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie są związane negatywnym uzgodnieniem organu współdziałającego;

2) art. 6 i 19 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i respektowania swojej właściwości z urzędu polegające na przyjęciu, iż organy właściwe w sprawie warunków zabudowy są zobowiązane do badania kwestii rozpatrywanych przez organ wyższego stopnia w stosunku do organu współdziałającego;

3) art. 142 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że postanowienie na które służy zażalenie może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) polegające na uwzględnieniu skargi podczas gdy winna ona zostać oddalona jako bezzasadna oraz wydanie wyroku bez rozważenia, czy stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zwrot kosztów sądowych i innych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że pogląd reprezentowany przez Sąd, jakoby organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie były związane postanowieniem odmownym organu współdziałającego jest błędny. Strona skarżąca przytoczyła art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i podniosła, że wskazany przepis nie jest wystarczającą podstawą do współdziałania, konieczny jest odpowiedni przepis prawa materialnego, a tym przepisem jest art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ administracyjny. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy, a zatem winno być wyczerpujące i odzwierciadlające rzeczywisty stan okoliczności.

Strona skarżąca podniosła, że postępowanie uzgodnieniowe, aczkolwiek ma charakter służebny w stosunku do postępowania głównego, to kończy się wydaniem aktu, który podlega samodzielnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji i w konsekwencji na orzeczenie organu II instancji służy skarga do sądu administracyjnego, a nadto z uwagi na treść art. 126 k.p.a. postanowienia wydane na podstawie art. 106 k.p.a. podlegają wzruszeniu w trybach nadzwyczajnych.

W ocenie strony skarżącej użyty w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej. Organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dokonują też merytorycznej kontroli postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia.

Z tych względów zdaniem Kolegium stanowisko Sądu co do tego, iż organy nie były związane odmownym uzgodnieniem organu współdziałającego i były zobowiązane ponownie przedłożyć projekt decyzji do uzgodnienia temu organowi jest błędne. Nie można zgodzić się z tym, iż organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy mają wkraczać w kompetencje organów współdziałających. Organ uzgadniający projekt decyzji winien w pierwszej kolejności dokonać oceny czy przedłożony wraz z projektem decyzji materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania postanowienia. Jeśli w projekcie decyzji winny być uwzględnione uwagi organu współdziałającego to należy je wprowadzić przed wydaniem postanowienia. W innym przypadku prowadziłoby to do sytuacji, gdy organy ignorują wydane przez organ współdziałający postanowienie.

Co do naruszenia art. 6 i 19 k.p.a. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Skoro na postanowienie wydane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przysługuje zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, to sprzeczne z tymi zasadami jest stanowisko Sądu, iż organy prowadzące postępowanie główne winny dokonywać ponownej oceny pod kątem przepisów z zakresu ochrony zabytków.

W ocenie Kolegium Sąd naruszył art. 142 k.p.a. Stosownie do jego treści postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Na postanowienie w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zażalenie przysługuje, jednakże tylko inwestorowi. Nie jest to zatem postanowienie niezaskarżalne. W konsekwencji organ odwoławczy nie może traktować takiego ostatecznego postanowienia jako nie wywołującego skutków prawnych z uwagi na to, iż inwestor nie skorzystał z przysługujących mu gwarancji procesowych.

Strona skarżąca podniosła, że Sąd nie wykazał, czy sporządzenie nowego projektu decyzji z uwzględnieniem uwag Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynęłoby na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Nie wskazał też na czym polegało naruszenie art. 10 k.p.a. i jakie konkretne czynności mógłby podjąć inwestor w przypadku gdyby zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd nie analizował wpływu zarzuconych organom uchybień na wynik sprawy, czym naruszył art. 145 § 1 lit. c, art. 133 §1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie uwzględnił w całości dowodów znajdujących w aktach sprawy uznając, wbrew dokumentom w nich zawartych, iż Kolegium dopuściło się uchybień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., poprzez błędną wykładnię.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie są związane negatywnym uzgodnieniem organu współdziałającego. Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie wskazał, że projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa w aspekcie ustaleń dotyczących ochrony zabytków, albowiem w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie zostały zawarte ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu) w formie zapisów, co pozostaje w sprzeczności z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), a nadto, z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w projekcie tej decyzji umieszczono opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków wskazującą, że podział działki o nr geod. [...] naruszy kompozycję ul. L. W takiej zaś sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena konserwatora zabytków winna skutkować sporządzeniem przez organ I instancji nowego, zgodnego z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony zabytków, projektu decyzji o warunkach zabudowy i ponownym jego przedłożeniu organowi uzgadniającemu. Tymczasem organ pierwszej instancji, pomimo wykazania przez organ uzgadniający błędów polegających na niezgodnym z przepisami lub niewłaściwym zastosowaniu norm z zakresu ochrony zabytków, wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji zasługuje na pełną aprobatę, a to z poniższych względów.

Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) – dalej u.p.z.p. - decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z mocy zatem art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków - art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Przepis art. 106 k.p.a. zawiera jedną z regulacji postępowania administracyjnego, których związki z prawem materialnym są szczególnie silne. Nawiązuje on wprost do prawa materialnego, obejmując treścią tylko sytuacje, w których przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Postanowienie wydawane w trybie art. 106 k.p.a. jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 198 roku, sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999/1/7). Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w swojej istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej.

Dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Służebny charakter "postępowania uzgodnieniowego" powoduje, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zobowiązany do właściwego sporządzenia projektu decyzji podlegającej uzgodnieniom, natomiast organ odwoławczy obciąża obowiązek oceny, czy do uzgodnienia organowi współdziałającemu przedstawiony został projekt decyzji sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy też projekt decyzji był dotknięty wadami uniemożliwiającymi uzgodnienie decyzji. Inaczej bowiem należy oceniać sytuację, gdy organ uzgadniający odmawia uzgodnienia decyzji z przyczyn merytorycznych (np. konserwator zabytków uznaje, że nie można dopuścić do prowadzenie robót budowlanych przy danym zabytku wpisanym do rejestru ), a inaczej sytuację, gdy organ uzgadniający odmawia uzgodnienia decyzji, gdyż projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które zapisuje się poprzez określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W tym drugim przypadku powodem odmowy uzgodnienia decyzji są wady zaistniałe po stronie organu prowadzącego postępowanie w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Wady te winny być usunięte przez organ prowadzący postępowanie główne przez sporządzenie prawidłowego projektu decyzji ( usunięcie wad ) i ponowne przedstawienie tego projektu do uzgodnienia organowi współdziałającemu. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie główne nie może "zasłaniać się" związaniem odmową uzgodnienia projektu decyzji i nie usuwając wadliwości swojego postępowania odmawiać - tylko i wyłącznie z tego powodu - wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. W takiej bowiem sytuacji z winy organu prowadzącego postępowanie nie doszło w istocie do przeprowadzenia prawidłowej procedury uzgodnienia projektu decyzji, a to oznacza, że w takim przypadku odmowa uzgodnienia decyzji nie może być samoistną podstawą wydania decyzji odmownej.

Przypomnieć należy, iż decyzja o warunkach zabudowy z mocy art. 54 pkt 2 lit. b) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ dokonujący uzgodnienia nie bada in abstracto czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów szczególnych, lecz bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012r., sygn. akt II OSK 878/11- CBOSA). Mówiąc o przepisach szczególnych należy mieć na uwadze przepisy znajdujące się w zainteresowaniu i kompetencji organu uzgadniającego. Z tej też przyczyny niezwykle istotne jest prawidłowe, zgodne z przepisami obowiązującego prawa, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wyżej podkreślono, uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie będzie możliwe, jeżeli projekt nie będzie spełniał wymaganych warunków, przy czym to nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie.

W niniejszej sprawie odmowa uzgodnienia projektu decyzji jest wynikiem braków w zakresie ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nieprawidłowego sporządzenia projektu decyzji. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji. Nie można zatem wykluczyć, że po przedstawieniu Warmińsko-Mazurskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Olsztynie do uzgodnienia prawidłowo sporządzonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, projekt taki mógłby uzyskać wymagane uzgodnienie. Aby organ uzgadniający mógł podjąć pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uzgodnić przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta musi zawierać konkretne rozwiązania zgodne ze stosownymi przepisami, w tym przypadku ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, że pogląd Sądu pierwszej instancji oznacza, że organy właściwe w sprawie warunków zabudowy są zobowiązane do badania kwestii rozpatrywanych przez organ wyższego stopnia w stosunku do organu współdziałającego, a to stanowi naruszenie art. 6 i 19 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie główne nie ma wkraczać w kompetencje organu wyższego stopnia w stosunku do organu współdziałającego, lecz - jak już wyżej wskazano - zbadać, czy do uzgodnienia organowi współdziałającemu przedstawiony został projekt decyzji sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy też projekt decyzji był dotknięty wadami uniemożliwiającymi uzgodnienie decyzji. Takie zaś działanie nie wykracza poza zakres kompetencji organów orzekających w sprawach warunków zabudowy.

Takie działanie nie oznacza też naruszenia art. 142 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., albowiem nie dochodzi do badania postanowienia organu uzgadniającego, na które służy zażalenie, lecz oceny prawidłowości działania organu I instancji właściwego w sprawach warunków zabudowy w zakresie prawidłowości sporządzenia projektu decyzji podlegającej uzgodnieniu.

W tym stanie rzeczy nieuzasadnione są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 i 19 k.p.a. oraz art. 142 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

W tej sytuacji nie znajduje również usprawiedliwienia zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w dostateczny sposób wynika, że stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.