Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1782/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 108/06 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., II SA/Gl 108/06 oddalił skargę Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2005 r. [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez strony przeciwne a ze względów, które Sąd nie będąc związany jej wnioskami i zarzutami wziął pod rozwagę z urzędu /art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a./. Podniesiono, że Sąd uznał skargę wniesioną przez Gminę M. w sprawie, w której w I instancji orzekał organ wykonawczy tej Gminy tj. Burmistrz Miasta M., za dopuszczalną w świetle treści art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Należy odróżnić bowiem zdaniem Sądu uprawnienia organu wykonawczego gminy uprawnionego jednocześnie na mocy obowiązujących przepisów proceduralnych do orzekania w indywidualnych sprawach jako organ administracji publicznej od uprawnień tego organu jako reprezentującego na zewnątrz gminę stanowiącą osobę prawną, posiadającą własny interes prawny do wniesienia skargi. W tym względzie, mając świadomość istniejącej w orzecznictwie rozbieżności, Sąd przychylił się do argumentacji przyjętej m.in. przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. III RN 104/00, OSP 2002, nr 10, poz. 133 i w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. III RN 189/01, OSNP 2002, nr 8, poz. 177.

Podano, że uznanie Gminy M. za podmiot uprawniony z punktu widzenia formalnego do wniesienia skargi skutkuje potrzebą rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym kwestii czy Gmina ta miała interes do jej wniesienia w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Dopiero bowiem wykazanie takiego interesu stwarza podstawy do oceny w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem /w związku z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153 poz. 1569/. Dokonując rozpoznania sprawy w tym względzie Sąd doszedł do przekonania, że taki interes po stronie skarżącej Gminy, jako osoby prawnej działającej we własnym imieniu /w sprawie indywidualnej/, nie występuje. Należy bowiem odróżnić prawa i obowiązki tej Gminy w ramach jej działania w sferze imperium, kiedy to realizuje ona prawa i obowiązki w ramach przysługującego jej władztwa mającego swoje źródło w uprawnieniach wynikających z uprawnień państwa, którego interesy realizuje, od praw i obowiązków, które przysługują jej i które wykonuje w ramach dominium występując m.in. w stosunkach cywilnoprawnych wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych na równi z innymi podmiotami prawnymi. Do pierwszej sfery działania gminy należy zaliczyć jej działania jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych, w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej /zadania własne/ oraz innych zadań wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa. Wykonywanie tych zadań łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Działając w tej sferze w ramach władztwa państwowego gminie nie przysługuje droga sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie indywidualnej, chyba, że uprawnienie takie wynikałoby z przepisów szczególnych /tak w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP/.

Sąd stwierdził dalej, że dla rozstrzygnięcia kwestii czy Gmina M. ma interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej decyzji SKO w Katowicach konieczna jest zatem odpowiedź na pytanie czy pobranie objętej postępowaniem opłaty wiąże się z wykonywaniem przez gminę zadań pubicznoprawnych czy też jest realizowaniem jej uprawnień w sferze jej dominium /w sferze jej uprawnień majątkowych jako osoby prawnej/. Biorąc pod uwagę okoliczność, że wymierzenie i pobranie spornej opłaty następuje w trybie publicznoprawnym oraz że jej wysokość nie jest ustalana na zasadzie ekwiwalentności świadczeń stron takiego postępowania, należy zdaniem Sądu dojść do wniosku, że rozstrzygnięcia w tej kwestii są realizowane w ramach władztwa państwowego /imperium/ a nie w ramach dominium gminy. Tak też należy rozumieć zdaniem Sądu zawarty w art. 36 ust. 4 ustawy zapis, że przedmiotowa jednorazowa opłata jest dochodem własnym gminy. Oznacza to /wobec braku odmiennego uregulowania szczególnego/, że gminy nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. do wnoszenia skarg w tego typu sprawach /tak też przyjął tutejszy Sąd m.in. w prawomocnym wyroku z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 3256/03/.

Stwierdzono ponadto, że z uwagi na omówione wyżej przesłanki rozstrzygnięcia Sądu nie jest on uprawniony do zajęcia w tym postępowaniu przesądzającego stanowiska co do legalności zaskarżonej decyzji, w tym do potwierdzenia względnie do zanegowania stanowiska wyrażonego w wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 947/03, na które powołał się organ I instancji. Ogólnie jedynie /nie przedstawiając szerszej argumentacji/ Sąd czuje się uprawniony zwrócić uwagę na ratio legis unormowania zawartego w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego istota sprowadza się zdaniem Sądu do stwierdzenia, że jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości /lub jej części/, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje /w związku z treścią art. 37 ust. 1 ustawy/ tę nieruchomość /lub jej część/ to gmina ma obowiązek pobrać od sprzedającego jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie to może gmina zgłosić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Nie ulega przy tym wątpliwości, że opłata taka może być pobrana w związku z uchwaleniem danego planu lub dalszą jego zmianą tylko raz, a więc tylko od pierwszego sprzedawcy. Uzyskuje on bowiem /lub na taką możliwość/ korzyść majątkową związaną z uchwaleniem lub zmianą planu. Gdyby bowiem planu nie uchwalono lub nie doszło do jego zmiany sprzedawałby nieruchomość o niższej wartości. Z tak rozumianego ratio legis nie da się wyprowadzić zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę /tym bardziej nie wynika to z treści w/w przepisów/ wniosku, że do uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania musi dojść w czasie gdy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym był sprzedający /pierwszy sprzedający.

Od tego wyroku Gmina M. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 170 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na oddaleniu skargi Gminy M. z powodu braku w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. interesu prawnego Gminy do jej wniesienia, podczas gdy w poprzednim, prawomocnym wyroku z 17.03.2005 r. wydanym w przedmiotowej sprawie WSA w Gliwicach dokonał odmiennej oceny i nie kwestionował interesu prawnego Gminy M., wskazując na brak podstaw do pozbawienia gminy uprawnień dochodzenia roszczeń na drodze postępowania sądowoadministracyjnego przez domaganie się kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego.

Wskazując na powyższą podstawę wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie na rzecz Gminy M. kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu podniesiono, że w kwestii ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął już stanowisko w wyroku z 17 marca 2005 roku, sygn. akt II S.A./Ka 947/03. Wyrok ten został wydany na skutek skargi Gminy M. wniesionej do tegoż Sądu na decyzję SKO z [...] marca 2003 roku, Nr [...] uchylającą decyzję Burmistrza Miasta M. nr [...] z [...].12.2002 roku. Decyzja ta, ustalająca opłatę planistyczną w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obejmowała również i te działki i dotyczyła tego samego planu, które były przedmiotem wydania decyzji uchylonej zaskarżoną decyzją SKO w Katowicach w niniejszej sprawie. Podstawą wydania tej decyzji był przepis art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś podstawą decyzji Burmistrza Miasta M. z [...].10.2005 r. był przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże zbieżność treści tych przepisów uzasadnia zdaniem Skarżącej stanowisko, iż przedmiotowe wyroki WSA zostały wydane w tożsamym stanie prawnym. Zatem oba wskazane wyżej wyroki WSA w Gliwicach zostały wydane w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym.

Wprawdzie wyrokiem Sądu z 17 marca 2005 roku WSA w Gliwicach również oddalił skargę Gminy M. na decyzję SKO z [...] marca 2003 roku, jednak w wyroku tym Sąd nie kwestionował interesu prawnego Gminy w rozumieniu art. 50 p.p.s.a do wniesienia skargi na decyzję Kolegium, skoro uznał, że brak jest podstaw do pozbawienia gminy uprawnień dochodzenia roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na drodze postępowania sądowoadministracyjnego przez domaganie się kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego tylko na skutek tej okoliczności, że przedmiotowe roszczenie jest wymagalne w trybie publicznoprawnym. W wyroku tym WSA dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia skargi Gminy M. uznając legitymację i interes prawny Gminy do jej wniesienia. Wyrok WSA z 17 marca 2005 roku nie był kwestionowany i się uprawomocnił. Skarżąca nie kwestionowała powyższego wyroku, ponieważ podzieliła stanowisko Sądu co do braku przeszkód prawnych, dla obciążenia opłatą planistyczną obdarowanych, którzy następnie zbywają przedmiotową nieruchomość, jeżeli do zbycia takiego dochodzi w okresie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Burmistrz Miasta M. uwzględnił to stanowisko Sądu podejmując decyzję w dniu [...].10.2005 r. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości działek.

Przepis art. 170 ustawy p.p.s.a stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd orzekając w sprawie skargi Gminy M. na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2005 roku był związany swoim poglądem zawartym w pierwszym orzeczeniu tj. w prawomocnym wyroku z 17 marca 2005 roku, w którym nie kwestionował interesu prawnego Gminy M. w zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, gdy przedmiotem sprawy było ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. WSA w Gliwicach oddalając wyrokiem z 26 lipca 2007 roku skargę Gminy M. z powodu braku interesu prawnego Gminy do jej wniesienia naruszył przepis art. 170 p.p.s.a, gdyż był związany swoją oceną, co do interesu prawnego Gminy do wniesienia skargi, zawartą w pierwszym orzeczeniu, które w dacie wydania zaskarżonego wyroku było prawomocne. Naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło merytoryczną kontrolę prawidłowości wydania decyzji przez organ odwoławczy. W tym miejscu Skarżąca również podnosi, iż w wyroku wydanym w sprawie I FSK 1358/06 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 170 p.p.s.a uznał, że oceny zawarte w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wiążą nie tylko sąd, który wydał wyrok, lecz również związany jest nimi Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, powołując się szeroko na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w kwestii legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego, których organy wydały decyzję administracyjną w I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie jest trafny.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie był związany swym wyrokiem z 17 marca 2005 roku, sygn. akt II S.A./Ka 947/03, ponieważ zapadł on w innej sprawie. Jak słusznie zauważa się w literaturze przedmiotu stan powagi rzeczy osądzonej "powstaje na skutek prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny zgodności z prawem określonego przejawu działania lub bezczynności organu administracji publicznej, jednakże wyłącznie między tymi samymi stronami" - M. Bogusz: Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2004, nr 6, s. 98. Nie ulega więc wątpliwości, że między tymi sprawami nie ma tożsamości podmiotowej, ponieważ decyzja Burmistrza Miasta M. nr [...] z [...].12.2002 r. obciążała opłatą planistyczną J. K. i M. P., natomiast decyzja Burmistrza Miasta M. z [...].10.2005 r. była adresowana do M. K. i T. P.. W rezultacie zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. jest chybiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Na marginesie tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jeszcze zasygnalizować, że stanowisko Sądu I instancji, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie NSA. Dlatego też skarga Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2005 r. [...] winna ulec odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu braku legitymacji skargowej na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To uchybienie Sądu I instancji pozostaje jednak poza granicami rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ zarzutu tego nie podniesiono w skardze kasacyjnej.