Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 737/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. I., A. T., J. S., Z.T., J. Z. i J. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania E. I., A. T., J. S., Z.T., J. Z. i J. T. reprezentowanych przez adwokata, od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1975 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w tym za grunt o pow. [...] m2, rośliny i składniki budowlane - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyli E. I., A. T., J. S., Z.T., J.Z. i J. T. reprezentowani przez adwokata.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Nieruchomość w. położona w W. przy ul. [...] nr [...] ozn. hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz, 279).

Decyzją z [...] stycznia 1969 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] ustanowiło na rzecz J. i S. T. prawo użytkowania wieczystego do zabudowanej części nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. [...] m2 oraz jednocześnie odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego do części przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r., nr [...], Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w tym za grunt o pow. [...] m2 - [...] zł, za rośliny - [...] zł, oraz za składniki budowlane - [...] zł.

Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. E. I., A. T., J. S., Z.T., J. Z. i J. T. wystąpili o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Urzędu Dzielnicowego W. Wydział T. z dnia [...] grudnia 1975 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 1975 r. wskazując, iż nie jest ona obciążona poważnymi wadami. W ocenie Wojewody, wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie sporządzonych przez uprawnionych biegłych operatów szacunkowych, a dawni właściciele nieruchomości zostali przesłuchani na okoliczność przyznania odszkodowania.

Odwołanie od ww. Wojewody M. dnia [...] czerwca 2015 r. złożyli E.I., Anna T., J. S., Z. T., J. Z. i J. T., reprezentowani przez adwokata. Podnieśli, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co powoduje wadliwość procedury przyznania odszkodowania. W szczególności, organ nie przeprowadził obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, a tym samym nie umożliwił przedstawienia przez biegłych opinii na rozprawie, a ponadto dokonał ustalenia wysokości odszkodowania opierając się na cenniku określającym sztywne stawki odszkodowania i w oparciu o elaboraty szacunkowe sporządzone zgodnie z Zarządzeniem nr 7 Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., a więc w oparciu o akt prawa wewnętrznego.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. Nr [...] z [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż kwestionowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, nr 10, poz. 64). Organ odwoławczy podniósł, iż warunkiem przyznania odszkodowania na podstawie art. 53 ust. 2 ww. ustawy było spełnienie dwóch przesłanek: nieruchomość musiała stanowić dom jednorodzinny łub jedną działkę przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego oraz przejść na własność Skarbu Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. W stosunku do nieruchomości warszawskich, które wszystkie stały się własnością Skarbu Państwa wraz z dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. ocenie podlega data utraty możliwości władania nieruchomością.

Minister zauważył, iż nieruchomość przy ul. [...] przed 1939 r. zabudowana była 5-izbowym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Po zniszczeniach wojennych budynek ten został odbudowany przez J. i S. T. na podstawie promesy z [...] czerwca 1949 r. Następnie decyzją nr [...] z [...] stycznia 1969 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] ustanowiło na rzecz J. i S. T. prawo użytkowania wieczystego do zabudowanej części nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. [...] m2 oraz jednocześnie odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego do części przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2. Z kolei pismem z dnia [...] marca 1974 r. Urząd Dzielnicowy W. [...] wezwał właścicieli nieruchomości J. i S.T. do opuszczenia części nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. [...] m2 w terminie do [...] marca 1974 r. W ocenie Ministra, powyższy termin należy uznać za końcową datę władania przedmiotową nieruchomością przez jej właścicieli.

Minister podniósł, iż decyzja z [...] grudnia 1975 r. o przyznaniu odszkodowania dotyczy gruntu o pow. [...] m2. W ocenie organu, postępowanie zakończone wydaniem ww. decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo. Właściciele nieruchomości zostali przesłuchani w dniu [...] grudnia 1975 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, zostali oni zawiadomieni o prowadzonym postępowaniu i mieli możliwość aktywnego w nim udziału. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez uprawnionych biegłych dokonujących wyceny na podstawie obowiązujących w tej dacie przepisów, tj. elaboratu szacunkowego z marca 1974 r. ustalającego odszkodowanie za obiekty budowlane (z wyłączeniem domu mieszkalnego) oraz za część działki znajdującej się przy ul. Ś. [...] oraz elaboratu szacunkowego ze stycznia 1975 r. wartości kultur roślinnych znajdujących się na tej działce. Minister wskazał, iż zgodnie z Zarządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów, powierzchnia działki normatywnej znajdującej się na terenie miasta i przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wynosiła 250 m2-400 m2. Natomiast zgodnie z art. 8 pkt. 8 ustawy z 12 marca 1958 r., w przypadku jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego odszkodowanie było obliczane w wysokości najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego.

Organ odwoławczy wskazał, że z elaboratu z marca 1974 r. wynika, iż biegły przyjął położenie działki w strefie śródmiejskiej [...]. Biegły uwzględnił również okoliczność, że J. i S. T. pozostają właścicielami działki nie mniejszej od działki normatywnej. Następnie zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu biegły ustalił, że cena za [...] m2 gruntu wynosi [...] zł. Odszkodowanie za grunt o pow. [...] m2 zostało zatem ustalone w wysokości [...] zł. W ocenie organu, powyższe wyliczenia uznać trzeba za prawidłowe. Minister podniósł ponadto, iż odszkodowanie za rośliny zostało ustalone na podstawie elaboratu szacunkowego sporządzonego w styczniu 1975 r. przez uprawnionego biegłego T. P.. Ustalenie tego odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy z 12 maca 1958 r. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie za plantację kultur wieloletnich powinno odpowiadać kosztom ich założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych zbiorów. Odszkodowanie zmniejsza się z każdym następnym rokiem o sumę amortyzacji plonowań. W ocenie Ministra, przy ww. wycenie biegły kierował się obowiązującymi wówczas wytycznymi i cennikami opracowanymi przez właściwe w sprawie instytucje. Ponadto, organ wskazał, iż odszkodowanie za obiekty budowlane (ogrodzenie z siatki drucianej i obrzeża trawników) zostało ustalone na podstawie elaboratu szacunkowego sporządzonego w marcu 1974 r. przez uprawnionego biegłego F. P. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust 12 ustawy z 12 marca 1958 r., odszkodowanie za inne części składowe nieruchomości (...) powinno odpowiadać kosztom ich odtworzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia (...), które były ustalane między innymi na podstawie aktualnego na dzień ustalenia odszkodowania oszacowania kosztów odtworzenia - jakim był cennik PZU.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz braku opinii biegłych Minister zauważył, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepisy tej ustawy w stosunku do nieruchomości warszawskich stosuje się odpowiednio. Organ podniósł, iż przeprowadzenie rozprawy w toku postępowania wywłaszczeniowego, którego jednym z etapów jest ustalenie odszkodowania było niezbędne w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, wysłuchania stron oraz wyjaśnienia wszelkich zaistniałych w toku postępowania wątpliwości. W jego ocenie, nie było takiej konieczności w toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską, która była z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i nie prowadzono w stosunku do niej postępowania wywłaszczeniowego. W dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego za nieruchomość warszawską przy ul. [...] wyceny gruntu nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Wysokość odszkodowania z powołaniem na odpowiednie przepisy wyliczył biegły powołany przez Prezydium Rady Narodowej w sporządzonym elaboracie szacunkowym. W ocenie Ministra, mając na uwadze, iż wysokość odszkodowania za grunt ustalano wówczas na podstawie działania matematycznego zbędne było organizowanie rozprawy. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie w toku postępowania dokonano wszelkich niezbędnych ustaleń, a dawnym właścicielom nieruchomości zapewniono możliwość udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Końcowo organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i podniósł, że w sytuacji gdy decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość, którego wysokość była prawidłowo ustalona oraz była akceptowana przez byłych właścicieli, nawet jeśli była wydana z naruszeniem art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. to nie naruszała prawa w takim stopniu, który sprawiłby, iż jej istnienie w obiegu prawnym naruszałoby zasady praworządności, a co za tym idzie zaistniałaby przesłanka stwierdzenia jej nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyli E. I., A. T., J. S., Z. T., J. Z. i J. T. reprezentowani przez adwokata, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 62 pkt 2 i 4 kpa i art. 82 § 2 i 3 kpa, zgodnie z brzmieniem tych przepisów obowiązujących w dacie zaskarżonej decyzji, polegające na przyjęciu, iż brak było w kontrolowanym postępowaniu odszkodowawczym konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a w konsekwencji uznanie, że ustalenie odszkodowania za grunt z pominięciem przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej oraz "braku wysłuchania opinii biegłego" na rozprawie administracyjnej poprzez ustną opinię biegłych bądź poprzez odczytanie pisemnej - było prawidłowe, podczas gdy literalne brzmienie art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej nakazuje stosowanie odpowiednio przepisów o ustalaniu odszkodowania tj. art. 21 oraz 22 ww. ustawy, a co za tym idzie organ miał obowiązek ustalić wysokość odszkodowania zgodnie z obowiązującą procedurą;

2) art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa. w zw. z art. 9 kpa z art. 11 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania, a tym samym uzasadnienie decyzji w sposób niewłaściwy, naruszający tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego;

3) art. 157 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. art. 77 kpa w zw. z art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 15 kpa poprzez brak samodzielnego zbadania w postępowaniu odwoławczym czy decyzja Urzędu Dzielnicy W. W. z dnia [...] grudnia 1975 roku nie posiada innych wskazanych w art. 156 § 1 kpa wad nie wymienionych we wniosku o stwierdzenie nieważności

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż z mocy ustawy z 12 marca 1958 r. odszkodowanie miało być wypłacone na zasadach przewidzianych w tej ustawie a nie na zasadach dekretowych. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów należy, w ich ocenie, rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu powinny mieć także zastosowanie do decyzji administracyjnej o odszkodowaniu, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 673/10).

Skarżący wskazali, iż art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. jako dotyczący zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego jest bezwzględnie obowiązujący. Z normy tej jednoznacznie wynika, że odszkodowanie powinno być ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ (w liczbie przez niego ustalonej), a opinia ta winna być przedstawiona w trakcie rozprawy, co umożliwiłoby stronom ustosunkowanie się do zawartych w niej założeń. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków i reguły te miały, wbrew stanowisku organu, zastosowanie również przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 1975 r. Na poparcie stanowiska o obligatoryjności rozprawy skarżący powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1144/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2005 r., I SA/Wa 201/05). Podnieśli ponadto, iż wspomniana norma nie zawiera żadnych ograniczeń stanowiących np. o tym, że brak kwestionowania szacunków biegłych czy też brak wniosku o powołanie innych biegłych zwalnia biegłego z konieczności uczestniczenia w rozprawie administracyjnej. Tym samym, w ocenie skarżących, brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej tego przepisu, co uczynił Minister w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2016 r., która organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z [...] czerwca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. o ustaleniu odszkodowania za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], w tym za grunt o pow. [...] m2 - [...]zł, za rośliny - [...] zł, oraz za składniki budowlane - [...] zł.

Z powyższego wynika, iż kontrola Sądu dotyczy decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wyjaśnić trzeba, iż jest to postępowanie nadzwyczajne i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa. Innymi słowy mówiąc, w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak może to czynić w postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu organ nadzoru działa bowiem jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Powołany przepis w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. została wydana na podstawie art. 7, 8, 12, 14, 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z art. 53 ust. 2 ww. ustawy, jej przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy (tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.) na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Z powyższego wynika, iż przyznanie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu warszawskiego na podstawie powołanej normy zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek: (i) nieruchomość musiała być zabudowana domem jednorodzinnym lub stanowić jedną działkę przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego oraz (ii) nieruchomość musiała przejść na własność Skarbu Państwa po wejściu w życie ww. ustawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie oba warunki uprawniające organ do ustalenia odszkodowania w powyższym trybie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z akt sprawy, działka była zabudowana domem jednorodzinnym oraz przeszła na własność Państwa. Zaś ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Dzielnicowego W. [...] z dnia [...] marca 1974 r. wynika, iż właściciele nieruchomości J. i S. T. zostali wezwani do opuszczenia części nieruchomości położonej przy ul. Ś. [...] o pow. [...] m2 w terminie do dnia [...] marca 1974 r. Jak prawidłowo wskazał organ, termin ten należy uznać za końcową datę władania przedmiotową nieruchomością przez jej właścicieli.

W tej sytuacji zagadnieniem, którego ustalenie miało kluczowe znaczenie przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji odszkodowawczej z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r., było sprawdzenie, czy wysokość przyznanego tą decyzją odszkodowania ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z powołanej ustawy.

Odnosząc się do powyższego, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji odszkodowawczej, odszkodowanie za przejęty grunt było ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez naczelnika powiatu. Przy czym, opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania z dnia [...] grudnia 1975 r. sporządzone zostały dwa elaboraty szacunkowe:

1) elaborat szacunkowy z marca 1974 r. ustalający odszkodowanie za obiekty budowlane (oprócz domu mieszkalnego) znajdujące się na nieruchomości przy ul. Ś. [...] oraz za część działki tej nieruchomości. Powyższy elaborat został sporządzony przez inż. F. P., biegłego Prezydium Rady Narodowej [...] w zakresie spraw budowlanych;

2) elaborat szacunkowy ze stycznia 1975 r. wartości kultur roślinnych znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...]. Powyższy elaborat został sporządzony przez inż. T. P., biegłego Urzędu [...] w zakresie spraw rolnych.

Analizując treść ww. operatów uznać trzeba, iż zawarte w nich wyliczenia są prawidłowe i zgodne z przepisami obowiązującymi w dacie ich sporządzania. W szczególności, jak wynika z treści elaboratu szacunkowego z marca 1974 r. ustalającego odszkodowanie za obiekty budowlane i część gruntu, biegły F.P. przyjął położenie przedmiotowej działki w strefie śródmiejskiej [...] . Uwzględnił ponadto okoliczność, iż J. i S. T. pozostają właścicielami działki nie mniejszej od działki normatywnej, zgodnie z zarządzeniem nr 9 Naczelnika Dzielnicy W. Ż. z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu. Ponadto, zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. biegły ustalił, że cena za [...] m2 gruntu wynosi [...] zł. W konsekwencji, biegły ustalił odszkodowanie za grunt o powierzchni [...] m2 w wysokości [...] zł. Ponadto, jak wynika z treści ww. elaboratu szacunkowego, odszkodowanie za obiekty budowlane (ogrodzenie z siatki drucianej i obrzeża trawników) biegły ustalił zgodnie z art. 8 ust 12 ustawy z 12 marca 1958 r. biorąc, między innymi, pod uwagę aktualny na dzień ustalenia odszkodowania cennik oszacowania kosztów odtworzenia - jakim był cennik PZU. Jak zaś wynika z treści elaboratu szacunkowego ze stycznia 1975 r., odszkodowanie za rośliny biegły T. P. ustalił na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy 12 marca 1958 r. Z uzasadnienia przedmiotowego oszacowania wynika, iż przy sporządzaniu wyceny biegły kierował się obowiązującymi w dacie jej sporządzania wytycznymi i cennikami opracowanymi przez właściwe instytucje, szczegółowo wskazanym w treści tej wyceny.

Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu przesłuchania wynika, iż właściciele nieruchomości zostali przesłuchani przez pracownika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. [...] w dniu [...] grudnia 1975 r. Mając powyższe na uwadze, uznać trzeba, iż właściciele nieruchomości zostali zawiadomieni o prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym i mieli możliwość aktywnego w nim udziału. Jak ponadto wynika z akt archiwalnych, w treści doręczonej właścicielom nieruchomości w dniu [...] stycznia 1976 r. decyzji odszkodowawczej zaprezentowano zarówno zasady i podstawy ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w oparciu o sporządzone operaty szacunkowe, jak również wskazano przysługujący od tej decyzji tryb odwoławczy.

Nie można zatem uznać, że posłużenie się elaboratami szacunkowymi sporządzonymi przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego rażąco naruszało prawo w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez właścicieli kwoty przyznanego odszkodowania wynikającej ze sporządzonych elaboratów szacunkowych. Natomiast sam ewentualny brak rozprawy a w konsekwencji nieobecność biegłych na rozprawie - w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właścicieli przejętej nieruchomości co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych - może być, co do zasady, oceniany jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania odszkodowawczego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem przyjąć, że sam fakt braku rozprawy, a w konsekwencji nieobecność biegłych na rozprawie - bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania - stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Podkreślić trzeba, iż w szeregu swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 (dawniej 21) ustawy z 12 marca 1958 r. Zajmując takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny akcentował ową szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (por. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1459/07, 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 195/09, 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 228/10 oraz 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2879/12 i 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2946). Podsumowując, w ocenie Sądu, sam brak rozprawy, a w konsekwencji nieobecność biegłych na rozprawie odszkodowawczej, stanowi naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. W konsekwencji, w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej najistotniejsza do ustalenia powinna być kwestia, czy powyższe ewentualne uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie taka zaś sytuacja, jak już wskazano powyżej, nie zachodziła). Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby ustalenia odszkodowania pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Specyfika ta przejawiała się w tym, że w tamtym czasie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem, odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak to odbywa się obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Z tych przyczyn, za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 62 pkt 2 i 4 kpa i art. 82 § 2 i 3 kpa. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że to w postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę. Zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem tego postępowania jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W ocenie Sądu, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu ustalenia odszkodowania oraz podstawy prawnej orzeczenia, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego.

Ponadto, Sąd nie uwzględnił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 9 kpa z art. 11 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz naruszenia art. 157 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. art. 77 kpa w zw. z art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 15 kpa. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy orzekające prawidłowo uznały, że decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało natomiast przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa.

Skoro zatem przy ustaleniu odszkodowania decyzją Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obciążona była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 kpa, to uznać należało, iż organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw i podlegała oddaleniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.