Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 273/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4,  art. 14 ust. 5,  art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi C. i L. K. na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 24 listopada 2008 r. nr XXV/124/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Proboszczów w Gminie Pielgrzymka oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. i C. K., reprezentowani przez radcę prawnego w osobie M. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 24 listopada 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu P. w Gminie P.. Skarżący zarzucili, że zaskarżona uchwała rażąco narusza:

1) trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dalej także MPZP poprzez przejście do etapów dalszych niż podjęcie samej uchwały o przystąpieniu do uchwalenia MPZP, a więc realizowanie procedury "sporządzania planu" w oparciu o tekst studium, który w momencie zainicjowania tej czynności nie był uchwalony w ostatecznej wersji- a więc naruszenie zasady, iż prace nad studium lub jego zmianą nie mogą być prowadzone równocześnie z procedurą sporządzania MPZP;

2) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej zwanej także u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych;

3) art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie MPZP, którego treść pozostaje w sprzeczności z uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia 27 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru wsi P." (dalej Studium) poprzez nie uwzględnienie zapisu, że przestrzeń rolnicza winna być wyznaczona w oparciu o lokalizację obiektów Gospodarstwa Rolnego (strona 11 Studium);

4) § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie) poprzez nieprawidłowe ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez brak określenia linii zabudowy oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek;

5) § 4 rozporządzenia poprzez brak ustalenia dotyczącego zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w postaci zakazu użytkowania oczyszczalni ścieków położonej w na działce [...] co wynika z potrzeb ochrony środowiska, co stoi także w sprzeczności z zapisami Studium.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący są właścicielami działek nr [...] i [...], które to działki objęte są skarżoną uchwałą. W ocenie autora skargi przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego godzi w możliwości zagospodarowania należących do skarżących nieruchomości, zwłaszcza w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 27/09, zgodnie z którym przesądzonym wydaje się spełnienie przez skarżących wszystkich niezbędnych warunków do uzyskania warunków zabudowy w/w terenów. Wskazano przy tym, że skarżący na terenie objętym planem prowadzą specjalistyczne gospodarstwo rolne. Uzasadniając zarzut naruszenia procedury planistycznej, autor skargi przedstawiając regulację prawną związaną z procedurą planistyczną, wskazał na niedopuszczalność - w świetle przywołanych przepisów równoległego prowadzenia prac nad studium i nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W jego ocenie może dojść bowiem do sytuacji, w której organ gminy przechodzi do etapów dalszych niż podjęcie samej uchwały o przystąpieniu do uchwalenia MPZP, a więc realizuje procedurę "sporządzania planu" w oparciu o tekst studium, który w dalszym toku czynności ulega zmianie (nie jest ostateczny). Podkreślając znaczenie treści uchwały w sprawie przystąpienia do opracowywania studium kierunków zagospodarowania przestrzennego pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że nie jest to jedynie porządkująca czynności zmierzająca do przedstawienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to czynność wyznaczająca tryb dalszych czynności. Przed podjęciem tej uchwały na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Wójt Gminy P. wykonał analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Analiza ta wyznaczała kierunek dalszych czynności planistycznych. W dalszej części skargi pełnomocnik argumentował, że treść uzasadnienia uchwały Rady Gminy P. z dnia 31 marca 2010 r. nr [...] w sprawie odpowiedzi na wezwanie przedsądowe wskazuje wyraźnie na str. 2 uzasadnienia, że Radzie Gminy P. przedłożono równocześnie z projektem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu uchwałę w sprawie zmiany Studium i kierowników zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru wsi P.. Jednocześnie w uzasadnieniu nie wskazano żadnej informacji o aktualizacji tej analizy po zmianie Studium. Analiza była więc wadliwa, co powoduje również istotną wadliwość całego MPZP przyjętego na jej podstawie. Z kolei w petitum zaskarżonego planu Rada Gminy P. stwierdziła zgodność zapisów planu ze zmienionym studium, które nie stanowiło przedmiotu analizy przygotowanej w trybie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Analiza ta nie obejmowała uwag składanych przez skarżących do zmiany studium, którzy konsekwentnie od wielu lat sprzeciwiają się próbom wprowadzana przez Wójta Gminy P. ograniczeń administracyjnych dotyczących prowadzenia i rozbudowy ich gospodarstwa rolnego. Przedstawiając drugi z zarzutów skargi dotyczący ochrony praw nabytych, jej autor wskazał, że organy gminy przez okres kilku lat nie wydały decyzji dotyczącej zagospodarowania terenu i warunków zabudowy (mimo kompletnego i zgodnego z prawem wniosku skarżących w tym zakresie). Postępowanie takie narusza art. 2 Konstytucji RP i zawartą tam zasadę państwa prawa. Jej uszczegółowieniem jest zasada ochrony praw nabytych, która została naruszona poprzez uchwalenie MPZP w niniejszej sprawie, bez uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odwołując się do treści uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 27/09 autor skargi przekonywał, że sąd wyraźnie stwierdził, iż skarżący spełnili warunki do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tym wskazuje się, że "budynki chlewni mają być realizowane w miejsce istniejących /po dokonaniu rozbiórki/ i nie zwiększają dotychczasowej liczby". Ponadto w ocenie skarżących w okresie poprzedzającym ponowne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Wójt Gminy przygotował projekt planu, który wykluczył możliwość rozbudowy gospodarstwa na obszarze, którego dotyczyło postępowanie w sprawie warunków. Stąd też decyzją z dnia 26 lutego 2010 r. ponowne postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy zostało umorzone. Wobec istniejącego konfliktu między Wójtem Gminy a skarżącymi, zdaniem pełnomocnika skarżących, korelacja dat poszczególnych czynności planistycznych oraz przyjęcia MPZP, którego dotyczy niniejsza skarga nie wydaje się przypadkowa. Dalej powołując się na przepis art. 55 ³ k.c., zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego podkreślono, że nie da się bez szkody dla jego funkcjonowania z obszaru jego zabudowy wydzielić części powierzchni - jak uczyniono w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do terenu obejmującego obszar określony symbolem "R". Nadto gospodarstwo skarżących spełnia wszystkie wymagania weterynaryjne i z zakresu ochrony środowiska. Skarżący otrzymali pozwolenie zintegrowane na jego prowadzenie. Dlatego też na podstawie art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP skarżący mają prawo oczekiwać od organów administracji, aby w procesie stanowienia prawa uwzględniały i chroniły ich prawa słusznie nabyte, w tym prawo do prowadzenia gospodarstwa rolnego, które spełniało i spełniać będzie wszystkie prawem przewidziane wymagania. W części uzasadnienia skargi dotyczącego sprzeczności uchwały ze studium podniesiono, że w studium zapisano, iż przestrzeń rolnicza winna być kształtowana w oparciu o lokalizację obiektów Gospodarstwa Rolnego (strona 11 Studium), tymczasem zaskarżona uchwała nie uwzględnia faktu, że na działce [...] położone są budynki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Dla w/w działki jej przeznaczenie oznaczono symbolem ,,R", co jest niezgodne zarówno ze stanem faktycznym jak i ze studium. Uzasadniając kolejny z zarzutów skargi dotyczący braku określenia w planie linii zabudowy podniesiono, że na granicy działek nr [...] i [...] istnieje zabudowa, która nie została uwzględniona w przyjętym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na granicy tych dwóch działek wybudowany jest obiekt budowlany w stosunku do którego obowiązują zgodnie z skarżoną uchwałą aktualnie dwa oznaczenia terenu: ,,RU" dla działki [...] i ,,R" dla działki [...]. Zwrócono przy tym uwagę, że powołane w petitum skargi rozporządzenie wskazuje, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zdaniem autora skargi tego wymogu przyjęta uchwała nie spełnia, gdyż nieprawidłowo określa linię zabudowy, co w szczególności widoczne jest w części graficznej uchwały, gdzie nie naniesiono wspomnianych budynków. Plan nie zawiera również zapisów dotyczących określenia sposobu użytkowania już istniejącej zabudowy w tej części gdzie zmieniono w planie przeznaczenie do już wcześniej istniejącego. Przedstawiając motywy skargi dotyczące braku wprowadzenia w planie zakazu użytkowania nieczynnej oczyszczalni ścieków wskazano natomiast, że prawo domagania się od organów administracji stosowania w procesie legislacyjnym w zakresie przepisów miejscowych środków prawnych chroniących interes prawny skarżących wynika z ochrony prawa własności wynikającego, tj. z art. 140 i 143 k.c. Skarżący w bezpośrednim sąsiedztwie nieczynnej oczyszczalni ścieków prowadzą gospodarstwo rolne. Z kolei skażenie wód ma wpływ na prowadzoną działalność rolniczą. Poza tym oczyszczalnia ścieków zlokalizowana jest na wzniesieniu, którego szczyt przewyższa linię dachu domu wnioskodawców, położonego w miejscowości P.. Zanieczyszczenia z tej oczyszczalni spływają więc do rowów melioracyjnych i innych cieków wodnych położonych w miejscowości P.. Jako mieszkańcy tej miejscowości skarżący mają interes prawny do kwestionowania przedmiotowych zapisów MPZP.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że złożenie skargi poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 lutego 2010 r. Analizując spełnienie przez skarżących wymogów formalnych skargi, organ administracyjny poddał w wątpliwość istnienie po stronie skarżącej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego. Odpowiadając natomiast na poszczególne zarzuty skargi, uznano za chybione stanowisko skarżących dotyczące niedopuszczalności równoległego prowadzenia prac nad zmianą studium oraz nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, że podstawą podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu P. w Gminie P. była odpowiednia uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu P. w Gminie P.. Stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Wójt Gminy wykonał czynności poprzedzające podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd wraz z projektem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu P. w Gminie P. przedstawiono Radzie Gminy P. równocześnie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru wsi P.. Zdaniem udzielającego odpowiedź na skargę, dokonanie tych czynności oraz ich zakres leży poza kognicją legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu w świetle wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Kwestionowana uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu P. w Gminie P. została podjęta na podstawie norm kompetencyjnych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2, pkt. 8 i art. 40 ust. 1) oraz art. 20 ust. 1 powyższej ustawy planistycznej. Zgodnie z powyższymi podstawami prawnymi - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załącznik do uchwały. Ocena projektu pod względem zgodności ze studium powinna dotyczyć ostatecznej wersji projektu. Podniesiono także, że istotne naruszenie trybu miałoby miejsce wówczas, gdyby naruszenie procedury kolejności podejmowanych uchwał miałoby wpływ na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru wsi P. została uchwalona przez Radę Gminy P. uchwałą Nr [...] z dnia 27 czerwca 2008 r. czyli 5 miesięcy wcześniej niż uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu P. w Gminie P.. Nadto zwrócono uwagę, że rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu jest wyłącznie wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym granic obszaru jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu - określenie granic przyszłych działań planistycznych i żaden przepis nie wiąże rady gminy ustaleniami studium na etapie przystąpienia do sporządzenia planu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28.05.2008r. II SA/Łd 1046/07). Udzielając odpowiedzi dotyczącej zarzutu naruszenia praw nabytych wyjaśniono, że odniesienie się przez autora skargi do art. 2 Konstytucji RP i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście procedur decyzyjnych wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest nietrafne prawnie. Podkreślono przy tym, że takie decyzje wydaje się w procedurze zakreślonej okolicznościami w ustawie planistycznej i w k.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich ( vide: art. 63 ust.2 u.p.z.p.). Kanonem jest, że decyzję taką wydaje się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po jego uchwaleniu orzekanie decyzyjne w takich sprawach jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności planu ze studium autor odpowiedzi wyjaśnił, że tego rodzaju zarzuty są nietrafne w świetle uwag podanych do pierwszego z zarzutów skargi. Wypowiadając się na temat zarzutu istnienia nieuwzględnionej zabudowy podano natomiast, że jak już wskazano w uzasadnieniu do uchwały z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie odpowiedzi na wezwanie przedskargowe -rysunek planu miejscowego został sporządzony na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 w odniesieniu do obszaru osiedleńczego wsi P.. Na mapie tej poza 12 obiektami chlewni zlokalizowanymi na działce gruntu nr [...], nie ujawniono innych obiektów zlokalizowanych na działce nr [...]. Obiekty te (w listopadzie 2008 r. - w dacie uchwalenia planu wybudowane były dwa budynki chlewni) nie posiadały prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje organu gminy (wójta) odpowiedzialnego za sporządzanie planu do usankcjonowania w projekcie planu samowolnie wzniesionych obiektów. Nie wnosił o to też skarżący. Ponadto wyjaśniono, że przed Sądem Rejonowym w Złotoryi II Wydział Karny, tocząc się pod sygnaturą akt: II K 703/09 postępowanie karne z udziałem skarżących. Dodano również, że w planie w § 13 - ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów przewidzianych pod zabudowę, m.in. dla terenów produkcji i obsługi gospodarki rolnej, oznaczonych symbolem ,,RU" - zabudowa zagrodowa, pojedyncze obiekty usługowe, sady, uprawy ogrodnicze, plantacje, tereny rolne, lasy i zadrzewienia, zieleń nieurządzona, nieuciążliwe obiekty produkcyjne i magazynowe, miejsca postojowe dla samochodów, garaże, obiekty infrastruktury technicznej. Działka gruntu, na której zlokalizowano sporne obiekty położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem ,,R" - grunty rolne z zakazem zabudowy, podlegające ochronie. Odnosząc się do zarzutu braku zakazu użytkowania oczyszczalni ścieków wskazano natomiast, że zarzut dotyczący zakazu użytkowania istniejącej i funkcjonującej należycie oczyszczalni ścieków i powody ustanawiania takiego zakazu w żadnej mierze nie koresponduje z przepisami prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała i z przepisami prawa powszechnego jakimi są normy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kompetentnymi w tym zakresie są służby Starosty i Wojewody.

W nadesłanej replice na stanowisko skarżonego organu zawarte w odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w mniejszej sprawie interes prawny skarżących wynika z art. 140 k.c. Skarżący są właścicielami gospodarstwa rolnego objętego zapisami zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik podniósł, że Rada Gminy w ramach kompetencji wynikających z tzw. władztwa planistycznego określa przepisy ograniczające realizację prawa własności skarżących. Stąd też wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być interpretowane zwężająco. Ponadto wprowadzenie do systemu prawnego przepisów ograniczających prawo własności wymaga zachowania wszystkich wymogów proceduralnych. Zdaniem skarżących w przypadku procedury poprzedzającej przyjęcie zaskarżonej uchwały w/w warunek nie został spełniony. Poniesiono, że w trakcie konsultacji społecznych mieszkańcy miejscowości P. (w tym skarżący) oraz radni Gminy P. zostali oszukani przez Wójta Gminy P. i podległe jemu służby w zakresie rozpatrzenia uwag skarżących do planu. Wyraźnie wskazywano w nim możliwość rozbudowy obszaru objętego zaskarżonym planem o budynki biogazowni rolniczej. W trakcie konsultacji społecznych, a nawet podczas sesji poprzedzających przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego byli oni informowani, iż projekt planu umożliwia rozbudowę gospodarstw rolnych o biogazownie rolnicze. Stanowisko takie Wójt Gminy P. oraz autor planu J. Ł. przedstawiali na sesji, gdzie w protokole na str. 8 jest wyraźna informacja kierowana do skarżącego, że § 39 pkt 6 planu nie zakazuje budowy biogazowni w obszarze ,,55 RU", ,,61 RU", ,,78 RU". Za rażąco naruszające prawo uznać należy określenie zakazu w § 39 pkt 6 projektu planu tylko w odniesieniu do gospodarstwa skarżących, podczas gdy nic dotyczy on innych terenów miejscowości P., gdzie zlokalizowane są również inne gospodarstwa rolne. Wyjaśniono przy tym, że po wejściu w życie planu skarżący otrzymali informację od Wójta Gminy, że przepisy planu nie przewidują możliwości wybudowania w obszarze gospodarstwa rolnego skarżących biogazowni rolniczych. Z kolei budowa taka w ocenie organu administracji jest możliwa, ale po wpłaceniu przez skarżących pieniędzy niezbędnych do pokrycia kosztów zmiany planu zagospodarowani przestrzennego dla miejscowości P.. Na potwierdzenie powyższej okoliczności przedłożono dowód w postaci odpisu pisma firmy A. R. K. z dnia 12 listopada 2009 r. - złożone w imieniu L. i C. K., kopii odpowiedzi Wójta Gminy P. z dnia 21 stycznia 2010 r., odpisu postanowienia Wójta Gminy P. z dnia 26 maja 2009 r. oraz informacji w sprawie wypisu i wyrysuj z zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 23 sierpnia 2008 r. Skarżący zwrócili uwagę, że wielokrotnie domagali się zmiany zapisów projektu planu w celu umożliwienia im przebudowy i rozbudowy budynków gospodarstwa rolnego, w tym biogazowni rolniczej. Ich wnioski i zarzuty do planu nie zostały uwzględnione. Powyższe okoliczności powodują, że proces planistyczny poprzedzający przyjęcie uchwały został przeprowadzony wadliwie. Świadczy o tym przedłożony odpis uwag do przygotowanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 czerwca 2008 r. i 29 stycznia 2008 r., odpis postanowienia z dnia 26 maja 2009 r. o niezgodności projektu budowy biogazowni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowość P., kopia protokołu sesji z dnia 24 listopada 2010 r. na której podjęto uchwałę w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowość P., odpis pisma firmy A. z dnia 21 stycznia 2010 r. Zdaniem pełnomocnika skarżących w wadliwy sposób zostały omówione uwagi do planu skarżących. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazano, że uwagi do projektu studium, planu zagospodarowania przestrzennego powinny zostać rozpatrzone w oddzielnej uchwale. W niniejszej sprawie do treści uchwały wprowadzono jedynie załącznik dotyczący sposobu rozpatrzenia uwag, które nigdy oddzielnie nie zostały rozpatrzone. Z tego względu zaskarżona uchwały rażąca narusza prawo oraz interes skarżących wyrażający się prawidłowym i uczciwym rozpatrzeniu uwag zgłaszanych przez skarżących. Zdaniem skarżących sposób rozpatrzenia uwag do projektu planu nie pozwolił im na podjęcie przysługujących środków prawnych w celu ochrony przed przyjęciem zaskarżonej uchwały, przed skutkami wadliwego rozpatrzenia uwag, w szczególności w zakresie fałszywej informacji o możliwości rozbudowy gospodarstwa skarżących o obiekty biogazowi rolniczej. Odnosząc się do zagadnień dotyczących ochrony środowi wskazano, że przygotowanie zaskarżonego planu powinna poprzedzać koncepcja zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska przewidziana w art. 71 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, której organ administracji podczas przedstawiania projektu i do dnia dzisiejszego nie przedstawił. Odnosząc się do informacji podanej przez organ administracji o toczącym się postępowaniu wskazano, że toczyło się ono ze zgłoszenia Wójta Gminy i Sąd Rejonowy w Z. umorzył postępowania w odniesieniu do skarżącego L. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Przedmiotowa skarga podlega regulacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przytoczony przepis określa warunki sądowej kontroli legalności wskazanych aktów organów gminy. Niewątpliwie uchwała o planie miejscowym mieści się wśród aktów, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. - służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 5, w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono sprawy uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, będąc również przepisem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Dalszymi warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego (lub uprawnienia). Warunek formalny przedmiotowej skargi, polegający na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa został spełniony (vide: wezwanie z dnia 10 lutego 2010 r. w aktach administracyjnych). Zachowany został także termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, przewidziany w art. 53 p.p.s.a., liczony od daty doręczenia podjętej przez Radę Gminy uchwały Nr XLIII/208/10 z dnia 31 marca 2010 r. nieuwzględniającej wezwania. Niewątpliwie również skarżącym przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a to z uwagi na fakt, że nieruchomość, których są właścicielami (działki o numerach [...] i [...]) pozostają w obszarze regulacji planem. Przyjąć także można, że kwestionowane postanowienia uchwały dotyczące terenu oznaczonego ,,R" i ,,RU" ingerują w sferę własności skarżących, ograniczając jej wykonywanie (w zakresie prawa do zabudowy), w sposób nieakceptowany przez właścicieli, co wiązałoby się z przyjęciem naruszenia interesu prawnego wywołanym skarżoną uchwałą. Powyższa okoliczność otwiera możliwość merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. Oceniając jednakże przedmiotową skargę Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatruje się naruszeń prawa w związku z podjętą uchwałą, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Oznacza to, że ewentualne naruszenie interesu prawnego strony skarżącej pozostaje w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Kontrolując przebieg procedury planistycznej należy wskazać, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tym miejscu w pełni zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 249/10, gdzie podkreślono, że na etapie wszczęcia postępowania planistycznego nie dokonuje się "sporządzania planu miejscowego". W uchwale otwierającej proces planistyczny, rada gminy wyłącznie komunikuje o wszczęciu postępowania oraz określa terytorialne granice przyszłych działań planistycznych. Oznacza to, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wiążą rady gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzenia planu. Zasadność powyższej tezy potwierdza przepis art. 14 ust. 5 ustawy, który na etapie przystępowania do sporządzenia planu miejscowego nakazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta zaprezentowanie radzie swojego stanowiska ,,o zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium". To właśnie stanowisko ma dopiero zapewnić radzie uchwalenie (sporządzenie) planu bez naruszenia ustaleń wynikających ze studium (por. także wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 64/05).

Jak wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 marca 2007 r. nr V/24/07 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu P. w gminie P. podano, że obszar objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu P. został poddany analizie zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie wskazano, że wprowadzenia wcześniejszej zmiany w studium wymaga jedynie teren Gospodarstwa Rolnego L. i C. K. we wsi P.. Wyjaśniono, że na terenie Gospodarstwa Rolnego L. i C. K. funkcjonuje już 12 obiektów chlewni położonych zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. na terenach otwartych upraw polowych i ogrodowych. Oznacza to, że do sporządzania projektu planu miejscowego przystąpiono po przeprowadzeniu analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Projekt planu, w tym dokumentacja planistyczna, uwzględniały przygotowaną zmianę Studium. Świadczy o tym również zbieżność dat podjęcia uchwał dotyczących przystąpienia do prac nad projektem planu oraz zmianą Studium. Obie uchwały podjęto na sesji w dniu 1 marca 2007 r. Podkreślić należy również, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru wsi P. została uchwalona przez Radę Gminy uchwałą Nr [...] z dnia 27 czerwca 2008 r., natomiast zaskarżona uchwała została przyjęta dopiero na sesji Rady Gminy, która odbyła się 24 listopada 2008 r. Nie można także nie zauważyć, że zmiana Studium podyktowana została wyłącznie faktem, że należące do skarżących 12 chlewni, zgodnie z treścią Studium przed jego zmianą zrealizowano na terenach oznaczonych jako otwarte uprawy polowe i ogrodowe. Analiza ta pozostawała aktualna przez całą procedurę planistyczną. Trudno zatem zarzucać organom gminy brak wykazania informacji o aktualizacji tej analizy po zmianie studium. W konsekwencji bezzasadnym jest podnoszony w skardze zarzut, że organ gminy realizował procedurę sporządzania planu w oparciu o tekst studium, który w dalszym toku czynności uległ zmianie. Ponadto przepis art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zobowiązuje, jak podnosi to strona skarżąca, do dokonania analizy zmiany studium lecz nakłada obowiązek przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonania analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Również żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zobowiązuje organów gminy do obejmowania analizą, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy uwag składanych do zmiany studium.

Kończąc prowadzone w tej części rozważania zauważyć przyjdzie, że nawet gdyby za pełnomocnikiem skarżących uznać za nieprawidłową taką kolejność działań, w których równolegle przystępuje się do sporządzania projektu planu w sytuacji, gdy brak jest jeszcze ostatecznej wersji studium, to i tak tego typu uchybienie w procedurze uchwalania miejscowego planu należałoby potraktować jako nieistotne. Istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miałoby bowiem miejsce wówczas, gdyby naruszenie procedury w zakresie kolejności podejmowanych uchwał miało wpływ na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzn. gdyby naruszenie tej procedury było tego rodzaju, iż dawałoby podstawy do stwierdzenia, że przy zachowaniu prawidłowej kolejności działań postanowienia aktu planistycznego byłyby inne (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Ke 563/09; w Łodzi z dnia 27 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Łd 473/07 oraz wyrok z dnia 6 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Łd 324/07).

Przechodząc do oceny zasadności skargi w zakresie kolejnego zarzutu, a dotyczącego ochrony praw nabytych, których źródeł jak wynika z treści skarg upatruje się m.in. w treści cytowanego w stanie faktycznym uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2009 r. sygn. akt. II SA/Wr 27/09 stwierdzić należy, że między treścią uchwalonego planu miejscowego a uzasadnieniem wyroku nie zachodzi jakakolwiek kolizja czy też sprzeczność. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że powoływane przez skarżących orzeczenie zapadło w sprawie dotyczącej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków chlewni, budynku socjalnego, szamba oraz zbiornika na gnojowicę, a więc decyzji administracyjnej wydawanej w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć także należy, że świetle przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o ochronie praw nabytych, z decyzji o warunkach zabudowy można mówić jedynie w przypadku, w którym adresat omawianej decyzji zrealizował uprawnienie z niej wynikające, to jest złożył wniosek o pozwolenie na budowę, a następnie uzyskał to pozwolenie. Zatem uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały "skonsumowane" (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz do art. 65 znajdujący się w bazie LEX). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Z punktu widzenia cytowanego przepisu nie można zatem mówić o związaniu organu uchwałodawczego gminy podejmującego akt z zakresu władztwa planistycznego treścią wyroku wydawanego w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie może przy tym uiść uwadze, że w powoływanym przez skarżących wyroku wyraźnie podkreślono, że rozpoznając sprawę ,,właściwe organy powinny uwzględnić aktualny na dzień orzekania stan prawny, a w przypadku zasadności merytorycznego orzekania w sprawie zastosować się do uwag zawartych w uzasadnieniu, a szczególnie tych, które odnoszą się do analizy urbanistycznej". Nadto, jeżeliby upatrywać źródeł praw nabytych, o których mowa w skardze w fakcie prowadzania przez skarżących od wielu lat gospodarstwa rolnego to niedopuszczalnym będzie wywodzenie z dyspozycji art. 2 Konstytucji RP normującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, takiego uprawnienia dla skarżących, którzy w sytuacji prawnej i faktycznej, dopuścili się tzw. samowoli budowlanej - przynajmniej jak wynika z akt sprawy w zakresie 2 chlewni znajdujących się na działce nr [...], czyli naruszyli przepisy prawa materialnego rangi ustawowej. Nie może podlegać ochronie ten, kto sam prawo narusza. W takim przypadku pierwszeństwo ma zagwarantowana gminie swoboda w decydowaniu o przeznaczeniu terenu wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak też m.in. NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 36/07, WSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 782/04).

Również nie można zgodzić się z zasadnością kolejnego z zarzutów skargi, dotyczącego nieuwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu ze strony 11 zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. W tym miejscu nie można zgodzić się z autorem skargi argumentującym, że skoro w studium zapisano, że przestrzeń rolnicza winna być kształtowana w oparciu o lokalizację obiektów gospodarstwa rolnego to tym samym uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w przypadku działki nr [...], na której położne są budynki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego pozostaje w sprzeczności ze Studium, przewidując dla tego obszaru przeznaczenie oznaczone symbolem ,,R". W ocenie Sądu podnosząc omawiany zarzut autor skargi zdaje się zapominać i całkowicie przemilczać powody, dla których organy gminy podjęły prace planistyczne w niniejszej sprawie. Nie można zatem całkowicie abstrahować od motywów i celów jakie przyświecały organom planistycznym w tym zakresie. Przedstawiając w dużym uproszczeniu, prace planistyczne zmierzały bowiem do próby uregulowania i usankcjonowania z punktu widzenia prawa tych wszystkich działań związanych z budową na działce nr [...] – dwunastu chlewni. W tym zakresie korzystając z przysługującego władztwa planistycznego organy gminy, wbrew zgłaszanym przez mieszkańców Proboszczowa zastrzeżeniom m.in. na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2007 r., usankcjonowały z punktu widzenia prawa miejscowego istnienie wzniesionych przez skarżących obiektów. Korzystając z tego samego władztwa planistycznego podjęto decyzję o przeznaczeniu działki o nr [...] na cele związane z uprawami polowymi, łąki, pastwiska, drogi dojazdu rolniczego, uprawy szkółkarskie, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, pasy zieleni przeciwwietrznej (przeznaczenie oznaczone symbolem ,,R"), co zresztą było zgodne ze Studium tak przed jego zmianą jak również po zmianie. Dokonując w tym zakresie oceny legalności zaskarżonej uchwały podkreślenia wymaga, że organ planistyczny nie jest związany aktualnym stanem zagospodarowania nieruchomości objętej planem, jeżeli nie jest on zgodny z prawem. W takich sytuacjach organ winien wziąć pod uwagę taki sposób ukształtowania zabudowy, który będzie odpowiadał standardom ładu przestrzennego w zakresie urbanistyki i architektury, a nie kierować się stanem istniejącym, powstałym sprzecznie z prawem. Planowanie przestrzenne jest działalnością wykonywaną przez władze publiczne i nie może ze szkodą dla innych podmiotów prowadzić do legitymizacji inwestycji wykonanych sprzecznie z przepisami prawa (tak też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 559/07). Nie można także zapominać, że przyjmując kwestionowane przez skarżących postanowienia planu organ planistyczny zdeterminowany był postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., gdzie na str. 66 zapisano, że ,,Gmina posiada znaczne walory przyrodnicze w postaci rezerwatów przyrody, obszarów chronionego krajobrazu oraz zabytków architektury i budownictwa. Zakłada się w gminie rozwój turystyki wędrówkowej oraz krajoznawczej a także agroturystyki. Największe predyspozycje dla rozwoju agroturystyki posiadają wsie C., P., T.". Stąd też stosując zasadę zrównoważonego rozwoju organ uchwałodawczy gminy, chcąc zabezpieczyć interesy pozostałych mieszkańców nie mógł wyrazić zgody na dalszy rozwój w gospodarstwie rolnym skarżących uciążliwej produkcji rolnej. W tych też kategoriach oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd orzekający w niniejszym składzie przyjął, że uchwała nie ogranicza w żaden sposób i nie pozbawia skarżących swobody korzystania z gruntu zgodnie z ich wolą, interesem oraz prawa rozporządzania nieruchomością. Stwarza bowiem możliwość innego korzystania z nieruchomości, utrzymując jedynie w przypadku działki o nr [...] zakaz prawa zabudowy, którego to prawa nie dawało jak już to podkreślono Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., a także ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w P. z dnia 12 lipca 1989 r. Według tego planu teren, na którym powstały chlewnie był terenem otwartym przeznaczonym pod sady, trwałe plantacje, ogrody przydomowe – oznaczony symbolem 95-8 RZ. Odczytując zatem zapisy Studium mówiące o ochronie istniejących na obszarze gminy terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej z wyjątkiem wprowadzonych zamian w obrębie wsi P., gdzie docelowy układ i sposób użytkowania kształtować będą m.in. lokalizacja obiektów Gospodarstwa Rolnego brać należy pod uwagę aktualny stanu prawny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku uwzględnienia w planie linii zabudowy na granicy działek nr [...] i [...] przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003, Nr 164, poz.1587) projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Zgodnie zaś z § 10 ust. 2 rozporządzenia, materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego planu. Natomiast stosownie do § 5 powoływanego rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Dodać także należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086) mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Pamiętać także należy, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Oznacza to, że zmiany danych w ewidencji można dokonać tylko w oparciu o odpowiednią dokumentację geodezyjną, decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Rejestr ten jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. W świetle przedstawionego stanu prawnego w pełni zatem podzielić należy stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazuje się na brak obowiązku uwzględniania w dokumentacji planistycznej obiektów zrealizowanych bez prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego nie wynika też, aby przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy zobowiązana była przeprowadzić inwentaryzację i uwzględnić wybudowane nielegalnie obiekty oraz dostosować do nich swe zamierzenia planistyczne.

W ocenie Sądu plan miejscowy może ingerować w prawo własności a to oznacza, że może kształtować/zmieniać sposób zagospodarowania danego terenu, czego zresztą w przypadku działki nr [...] nie czyni - pozostawiając dotychczasowe przeznaczenie. Skarżący natomiast w tym zarzucie w istocie wskazują na swoje oczekiwania co do akceptacji dokonanych przez nich zmian w zagospodarowaniu posiadanych nieruchomości. Po raz kolejny podkreślając, w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ochronie podlega ingerencja planu miejscowego w wyłącznie w przypadku, w którym uprawnienia właściciela nieruchomości zostały nabyte zgodnie z prawem. Skarżący natomiast, co całkowicie przemilczano w skardze zrealizowali, nie tylko obiekty znajdujące się na działce nr [...] lecz także 12 chlewni położonych na działce nr [...] na terenie przewidzianym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. - przed jego zmianą, jako obszar otwartych upraw polowych i ogrodowych.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi, zgodzić się należy z autorem odpowiedzi na skargę wskazującym, że właściwymi organami do których należy kierować zarzuty wiążące się z użytkowaniem oczyszczalni ścieków są organy sanitarne i ochrony środowiska a nie organy planistyczne.

Reasumując dotychczasowe rozważania, stwierdzić należało, że pomimo tego iż nie zostało to wprost wyartykułowane przez autora skargi, skarga podjęta została przede wszystkim celem umożliwienia stronie skarżącej przeprowadzania działań zmierzających do usankcjonowania budowy zrealizowanej z punktu widzenia formalno-prawnego na obszarach otwartych upraw polowych. Uwzględniając jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądowo-administracyjne przyjąć należy, że starania strony o usankcjonowanie formalno-prawne jej działań podejmowanych z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, podjętej zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak też m.in. na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 306/06). Wymaga również wyjaśnienia, że istotą planowania przestrzennego jest (jak sama nazwa wskazuje) planowanie przestrzennego wykorzystania terenu w przyszłości. O ile zatem gmina w zakresie władztwa planistycznego, przyznanego jej ustawą, może określać cele jakie chce osiągnąć na danym obszarze - w niniejszej sprawie chronić przed zabudową tereny rolne oznaczone symbolem ,,R" oraz wprowadzać zakaz budowy nowych obiektów oraz rozbudowywania i adaptacji istniejących obiektów z przeznaczeniem do hodowli zwierząt w przypadku terenów oznaczonych symbolami ,,55 RU", ,,61 RU", ,,78 RU", to powinna to czynić w odniesieniu do przyszłości. To nie sytuacja faktyczna, aktualny sposób zagospodarowania (zainwestowania) danego terenu ma decydować o treści planu i przyszłym przeznaczeniu terenu, lecz plan ma regulować przyszły sposób zagospodarowania (ewentualnego zainwestowania) terenu. Zatem to nie plan należy dostosowywać do sytuacji faktycznej, lecz to postanowienia planu mają w przyszłości kształtować sytuację faktyczną terenów nim objętych w zakresie ich zagospodarowania. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego ( tak też wyrok WSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 757/06). Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Jakkolwiek jest ono chronione normami Konstytucji RP, ale sama Konstytucja zastrzega, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 376/01. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przygotowywany na podstawie wspomnianego władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona dość szeroką swobodę wyboru konkretnych rozwiązań, które muszą godzić ze sobą różne interesy i uwzględniać interes publiczny, wymagania ochrony środowiska, kwestie gospodarcze i ekonomiczne itp. ( wyrok NSA z dnia 30.06.2003r., sygn. akt II SA/Kr 2676/02). W tym znaczeniu, w ocenie Sądu wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu należących do skarżących nieruchomości mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Wynikające z dokumentacji planistycznej powody dla których organy planistyczne dokonały ingerencji w prawo własności (możliwość zagospodarowania nieruchomości) znajdują swoje obiektywne usprawiedliwienie. Wprowadzone ograniczenia i zakazy wynikają przede wszystkim z regulacji prawnej - ochrony gruntów rolnych oraz z celów rozwojowych gminy określonych w przyjętym Studium.

Sąd nie dopatrzył się również przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania w zakresie informowania strony skarżącej o możliwości rozbudowy gospodarstwa rolnego o biogazownie rolnicze. Sąd podziela w tym zakresie dokonaną in abstracto przez autora planu J. Ł. na sesji w dniu 24 listopada 2008 r. wykładnię § 39 pkt 6, zgodnie z którą przepis ten dopuszcza budowę biogazowi. Analizowany przepis § 39 pkt 6 uchwały w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem ,,55 RU", ,,61 RU", ,,78 RU" zakazuje jedynie budowy nowych obiektów oraz rozbudowy i adaptacji istniejących obiektów z przeznaczeniem do hodowli zwierząt. Konkludując należy przyjąć, że brzmienie cytowanego przepisu nie wyklucza lokalizacji biogazowi rolniczych na obszarze oznaczonym symbolem ,,55 RU", ,,61 RU", ,,78 RU". Wobec powyższego nie można podzielić zarzutów skarżących dotyczących wprowadzenia ich oraz radnych w błąd co do wyjaśnień prawnych konsekwencji szczegółowych zapisów planu. Stanowska powyższego nie podważa również przedłożone do akt postanowienie z dnia 26 maja 2009 r. o niezgodności projektu budowy biogazowi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości P.. Jak wynika z treści tego postanowienia odmówiono skarżącym wydania zaświadczenia o zgodności planowanej budowy instalacji biogazowi w granicach działki nr [...] oznaczonej w planie symbolem ,,R". Nadto wyjaśnić należy, że prowadzone rozważania mają charakter wykładni dokonywanej w oderwaniu od konkretnej sytuacji, w tym wypadku lokalizacji biogazowi rolniczej we wskazanym przez skarżących miejscu. Zatem kierując się postanowieniami planu skarżący powinni przede wszystkim wystąpić ze stosownym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie prawidłowej weryfikacji zasadności podnoszonych przez skarżących zarzutów. Nie można także nie zauważyć, że skarżący w tym zarzucie w istocie wskazują na swoje oczekiwania co do możliwych zmian zagospodarowania w przyszłości. Takie oczekiwania co do przyszłego sposobu zagospodarowania działki nie mogą być jednak podstawą do orzekania o zgodności planu miejscowego z prawem. Przede wszystkim należy bowiem wskazać, że projektowany w przyszłości sposób zagospodarowania terenu nie spełnia przesłanki skutecznego zaskarżenia planu miejscowego a to dlatego, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżona uchwała ingerowała w aktualne uprawnienia osoby składającej na nią skargę. Ewentualne zmiany sposobu zagospodarowania terenu w przyszłości nie stanowią ingerencji w prawo własności (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 791/10).

Na marginesie prowadzonych rozważań, odnosząc się jeszcze do wątpliwości podnoszonych w skardze związanych z możliwością lokalizacji biogazowi rolniczych, zauważyć należy, że przepisu § 39 ust. 3 uchwały dopuszcza lokalizację obiektów infrastruktury technicznej na terenach oznaczonych symbolami: ,,55 RU", ,,61 RU" i ,,78 RU". Dokonując wykładni tego przepisu przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają legalnej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Takiej definicji nie zawierają także skarżona uchwała oraz Studium. W celu ustalenia znaczenia tego pojęcia niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest zaś wykładnia językowa (gramatyczna), której reguły nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Odwołując się zarówno do łacińskiego pochodzenie słowa "infrastruktura", jak i definicji "infrastruktury technicznej" sformułowanej w encyklopedii powszechnej przyjąć należy, że infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. - Popularna Encyklopedia Powszechna t. VII, s. 238, Kraków 1995). Zastosowanie wykładni językowej pojęcia "infrastruktura techniczna" – pozwala przyjąć, że zapisy plany dopuszczają na terenach, o którym mowa w § 39 ust. 3 uchwały lokalizację biogazwoni rolniczych wytwarzających energię elektryczną z biomasy (tak też w analogicznym stanie prawnym w odniesieniu do elektrowni wiatrowych WSA w Opolu w wyroku z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt II SA/Op 520/08 i oddalający skargę kasacyjną od tego orzeczenia NSA w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 310/10).

W świetle powyższych wywodów zarzuty skarg nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Gmina P. dysponując zespołem uprawnień kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego podejmując zaskarżoną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna nie została naruszona w sposób, który skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.