Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2371/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 28, 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6, 20 ust. 1, 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 716
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2446/19 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2446/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 16 maja 2019 r., 10 czerwca 2019 r., 24 czerwca 2019 r. oraz 3 lipca 2019 r. do PINB wpłynęły wnioski skarżącej o przeprowadzenie czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. w związku z budową instalacji gazowej.

W dniu 27 czerwca 2019 r. do PINB wpłynęła dokumentacja wskazująca, że roboty budowlane polegające na wymianie instalacji gazowej w budynku przy ul. S. [...] w W. wykonywane są na postawie zgłoszenia.

Następnie, PINB postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej w sprawie wykonania nowej instalacji gazowej w budynku przy ul. S. [...] w W.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, w ustawowym terminie, wniosła A. G.

Postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpoznaniu zażalenia A. G. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z 2 września 2019 r. organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. [...]WINB podniósł, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania tej instytucji procesowej.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB i wyjaśnił, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. PINB nie podzielił argumentów skarżącej odnośnie do istnienia po jej stronie interesu prawnego w sprawie dotyczącej wykonania nowej instalacji gazowej i tym samym uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. sprawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. S. [...] w W. działa Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości S. [...]. Z pism skarżącej wynika, że jest ona właścicielką lokalu nr [...], który znajduje się w ww. budynku mieszkalnym. Organ podniósł, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęte jest, że co do zasady w postępowaniu administracyjnym poszczególnych członków podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym (wspólnot mieszkaniowych czy też spółdzielni mieszkaniowych) reprezentują właściwe statutowe organy tych podmiotów. WINB wskazał, że przyjmując stanowisko odmienne od zaprezentowanego wyżej należałoby stwierdzić, iż każdy współwłaściciel nieruchomości wspólnej (członek wspólnoty mieszkaniowej, spółdzielni mieszkaniowej), już z samego faktu posiadania prawa współwłasności byłby stroną wszystkich postępowań administracyjnych.

WINB wskazał również, że wprawdzie nie jest wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym obok wspólnoty mieszkaniowej/spółdzielni także właścicieli poszczególnych lokali, którym przysługuje udział w nieruchomości wspólnej, jednakże pod warunkiem, iż "wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego" (wyroki NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 695/10; z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2047/10; oraz WSA w Warszawie z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 882/11, z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1904/11). W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie okoliczności wskazywane przez skarżącą we wnioskach z 16 maja 2019 r., 10 czerwca 2019 r., 24 czerwca 2019 r. oraz 3 lipca 2019 r. oraz w zażaleniu z 25 lipca 2019 r. nie przesądzają o istnieniu tego rodzaju indywidualnego interesu prawnego. Zdaniem WINB, organ I instancji słusznie ocenił, że żądanie zawarte we wnioskach skarżącej w ww. sprawie wniósł podmiot do tego nieuprawniony, co skutkować musi odmową wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Jednocześnie uprawniało PINB do skorzystania z trybu zawartego w art. 61a § 1 K.p.a.

Organ odwoławczy podniósł, że bezpośrednie zainteresowanie skarżącej rozstrzygnięciem sprawy, świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W związku z powyższym organ uznał, że wniosek złożony został przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony.

WINB powołując się na wyrok WSA w Opolu z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 438/12 zauważył, że wymiana instalacji gazowej w budynku wielorodzinnym dotyczy części wspólnych obiektu. Instalacja taka już sama w sobie z uwagi na obsługę całego budynku, a nie tylko pojedynczego lokalu, stanowi część wspólną obiektu. Organ wskazał ponadto, że sam fakt posiadania prawa własności lokalu nie może być rozumiany jako indywidualny interes prawny. Instalacja gazowa, która podlegała wymianie, oddziałuje bowiem w tożsamy sposób na cały budynek.

Organ odwoławczy w odniesieniu do argumentów podnoszonych w zażaleniu wskazał, że PINB nie pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku skarżącej. Wskazał, że PINB w dniu 18 lipca 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymiany instalacji gazowej w budynku przy ul. S. [...] w Warszawie.

W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do uchylenia postanowienia PINB z [...] lipca 2019 r.

W piśmie z 5 października 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie WINB z [...] września 2019 r., nr [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony pomimo tego, iż wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji lokale, których jest właścicielem znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji i w zasięgu jej oddziaływania skutkujące odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a.;

2. art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, w tym nie przeprowadzenie analizy zasięgu oddziaływania inwestycji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2446/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 61 a § 1 K.p.a., który jest podstawą wydania postanowienia organu I instancji wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż przywołany przepis wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12). Przez "inne uzasadnione przyczyny", należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ponadto okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z jego treści (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11). Organ jest zatem zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy stwierdzi, że zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca uruchomienie tego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy obu instancji uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, że skarżącej nie przysługuje interes prawny. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego, skarżąca posiada prawo własności lokalu mieszkalnego nr [...], który znajduje się w budynku mieszkalnym przy ul. S. [...] w W.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę interes prawny strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. regulacji szczególnej do art. 28 K.p.a., ograniczającej strony postępowania do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym dla wykazania legitymacji procesowej, należy przedstawić wszelkie fakty/okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na nieruchomość osoby, która domaga się od organu nadzoru budowlanego podjęcia określonych czynności.

W postępowaniach z zakresu Prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną (tak jak w przedmiotowej sprawie) legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem – stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali jest większa niż siedem, wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali), który ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, ale odnoszących się wyłącznie do nieruchomości wspólnej. W sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Powyższe nie przesądza jednak o możliwości udziału członka wspólnoty w postępowaniu, przy czym, może to nastąpić tylko wówczas, gdy wykaże on, że inwestycja będzie miała lub już ma – w powiązaniu z odpowiednimi przepisami administracyjnego prawa materialnego – bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do swojego lokalu (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 671/15; wyrok NSA z 22 kwietnia 2015, sygn. akt II OSK 2266/13). Przy czym sytuację, w której członek wspólnoty mieszkaniowej ma równoległe do wspólnoty mieszkaniowej prawo występowania jako strona postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, uznać należy za wyjątkową i mającą miejsce jedynie wówczas, gdy obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikające z ustawy o własności lokali.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 9 maja 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości S. [...] zgłosiła do Wydziału Architektury Budownictwa Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...]. Do wniosku dołączyła projekt wymiany instalacji sporządzony i sprawdzony przez osoby uprawnione. W dniu 15 maja 2019 r. organ (wobec uznania, że złożono wymagany prawem komplet dokumentów), na podstawie art. 30 ust. 5a ustawy Prawo budowlane, wydał zaświadczenie uprawniające inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych.

Skarżąca – jako właścicielka lokalu nr [...] przy ul. S. [...] – domagając się wszczęcia postępowania w sprawie nowej instalacji gazowej pod kątem bezpieczeństwa użytkowania w piśmie z 16 maja, 10 i 24 czerwca, 3 lipca 2019 r. podniosła, że instalacja dokonana została niezgodnie ze zgłoszonym projektem oraz ingeruje w elewację nieruchomości znajdującej się w zasobach gminnej ewidencji zabytków. W ocenie skarżącej stanowi ona zagrożenie budowlane, w tym może spowodować wybuch gazu. Zdaniem skarżącej, nie jest to remont instalacji, lecz nowa inwestycja przebiegająca na zewnątrz elewacji, poprzednia około 50 letnia przebiegała wewnątrz ścian kamienicy i w listopadzie 2018 r. została wyłączona przez pogotowie gazowe w wyniku stwierdzenia nieszczelności na tej części instalacji.

Organy obu instancji odmawiając wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanęły na stanowisku, że skarżąca nie posiada interesu prawnego tylko interes faktyczny. Zdaniem Sądu, istotne dla oceny kontrolowanego postanowienia [...]WINB jest to, że zawiadomieniem z 18 lipca 2019 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymiany instalacji gazowej w budynku przy ul. S. [...], czyniąc stroną tego postępowania Wspólnotę Mieszkaniową S. [...]. Podczas czynności sprawdzających, w dniu 20 sierpnia 2019 r., przedstawiciele PINB przeprowadzili oględziny w piwnicy, na klatce schodowej oraz na zewnątrz budynku gdzie zamontowana jest skrzynka z kurkiem gazowym. Stwierdzono, że instalację wykonano zgodnie z projektem oprócz parteru gdzie zmieniono lokalizację skrzynek gazowych oraz gazomierzy. Dla bezpieczeństwa, zgodnie z warunkami technicznymi, przeprowadzono instalację do budynku nad poziomem gruntu – projekt przewidywał wejście instalacji do budynku pod poziomem gruntu. Nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W konsekwencji PINB uznał, że o ile doszło do skutecznego zgłoszenia robót budowlanych, to roboty te zostały wykonane z odstępstwami od projektu będącego do niego załącznikiem. Kwestia robót dotyczących zmiany przebiegu odcinka na wejściu instalacji do budynku, brak informacji w projekcie na jakiej głębokości pod poziomem terenu została ułożona instalacja gazowa oraz czy zastosowano taśmę ostrzegawczą, w ocenie PINB, stanowi podstawę do sporządzenia niezbędnej dokumentacji wyjaśniającej te zagadnienia. Tym samym, postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], PINB nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek sporządzenia i dostarczenia do PINB inwentaryzacji (w formie opisowej i graficznej) wraz z oceną techniczną dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie instalacji gazowej w budynku przy ul. S. [...] (w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejszej postanowienie stanie się ostateczne).

W tym stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu, nie został naruszony art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi podstawę wydania postanowienia PINB z [...] sierpnia 2019 r., utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy.

W piśmie z 22 lipca 2020 r. A. G., reprezentowana przez radcę prawnego B. P., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy z pism i wniosków skarżącej nie wynika by żądała wszczęcia postępowania określonego tym przepisem, w sytuacji gdy jednoznacznie wynika że jest ona osobą inicjującą postępowanie określne przez art. 50-51 Prawa budowlanego, a przez to doszło do naruszenia normy art. 61 a § 1 K.p.a.

2. art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, poprzez uznanie, że zarząd nieruchomością wspólną pozbawia właściciela odrębnego lokalu statusu strony w procesie budowlanym, gdyż nie posiada on interesu prawnego, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 61a § 1 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że stroną postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest – zgodnie z art. 28 K.p.a. – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jakkolwiek w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustawodawca ograniczył krąg podmiotów posiadających przymiot strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to przepis ten ma zastosowanie tylko w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Ponieważ stanowi on lex specialis w stosunku do zasady określonej w art. 28 K.p.a., to nie można rozszerzać jego zastosowania na inne postępowania, w tym dotyczące samowoli budowlanej (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 201 5 r. sygn. akt 11 OSK 140/1 4; z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt 11 OSK 3003/12; z dnia 20 grudnia 201 2 r. sygn. akt 11 OSK 1 578/11; z dnia 1 3 grudnia 201 6 r. sygn. akt 11 OSK 1431/1 5).

Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, z przyczyn zupełnie jej nieznanych, jej wystąpienia zostały przez tutejszy Sąd uznane za pisma inicjujące właściwe postępowanie o wydanie pozwolenia. Jednakże strona nie będąca profesjonalnym pełnomocnikiem, nie ma obowiązku identyfikacji norm procesowych, które stosowane są przez organy i sądy. Z kontekstu sprawy i kolejnych czynności organu, zwłaszcza zainicjowania w następstwie jej pism postępowania legalizacyjnego z urzędu świadczy o błędnej interpretacji rodzaju postępowania w jakim występuje skarżąca kasacyjnie.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do art. 28 K.p.a. dominuje stanowisko, że podstawą do stwierdzenia interesu prawnego, a zarazem zasadniczym kryterium odróżniającym go od interesu faktycznego, jest związek z przepisem prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu administracji z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 201 7 r. sygn. akt I OSK 2689/15; z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14; z dnia 9 lipca 201 5 r. sygn. akt 1 OSK 2527/14; z dnia 24 października 2006 r, sygn. akt II OSK 1254/05).

Przepis, z którego strona postępowania administracyjnego może wywieść swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., to jednakże nie tylko przepis prawa administracyjnego, legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II OSK 964/13; z dnia 21 maja 201 4 r. sygn. akt II OSK 3003/12; z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 719/10 i z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/10). To na organie administracji spoczywa przy tym obowiązek rozpatrzenia słusznego interesu prawnego strony i uwzględnienia go w miarę możliwości. Odmowa uwzględnienia interesu prawnego jest zatem dopuszczalna jedynie wtedy, gdy organ administracji wskaże okoliczności, które jednoznacznie uzasadniają odmowę (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt 11 OSK 18/16). W przypadku wątpliwości, co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, należy więc zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności uwzględnienie prawnie chronionych interesów podmiotów podporządkowanych działaniu organu administracji w procesie prowadzącym do władczego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt 11 OSK 1481/09).

Uwzględniając powyższe, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że aktem najwyższej rangi gdzie skarżąca kasacyjnie dopatruje się statusu strony jest art. 21 Konstytucji, który stanowi że: "Rzeczpospolita Polska chroni własność ...". Znając sytuację że często administracja publiczna nie potrafi interpretować w sposób prawidłowy idei własności, gdyż korzenie tej administracji wywodzą się z sytemu socjalizmu głoszącego prymat własności publicznej nad prywatną, skarżąca kasacyjnie wskazała, że oprócz wskazanego ogólnego przepisu dotyczącego ochrony własności źródło interesu prawnego znajduje się także w aktach niższej rangi jak art. 140 zd. 1 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.), który stanowi, że: "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy". Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, to także utrudnienie w korzystaniu z tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3073/15; z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt 11 OSK 3025/15; z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06; z dnia 1 3 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/14.)

W ocenie skarżącej kasacyjnie, zupełnie niezrozumiała, a wręcz socjalistyczna wykładnia wskazanego przepisu o własności lokali w sposób jawny narusza prawo strony do sądu. Gdyby przyjąć interpretację Sądu w zakresie reprezentacji obywateli przez podmioty zbiorowe to:

1. w sposób oczywisty nie byłoby żadnych środków zaskarżenia czynności dokonywanych przez Zgromadzenia Wspólników spółek kapitałowych, gdyż przecież organ ten zawsze zgodnie reprezentuje ogół wspólników;

2. nie potrzebny byłby Rzecznik Praw Obywatelskich, czy Trybunał Konstytucyjny, gdyż Sejm zgodnie reprezentuje zdanie większości obywateli;

3. nie byłoby żadnych procedur zaskarżania czynności organów zbiorowych samorządu terytorialnego,

4. nie byłoby potrzeby wprowadzania środków zaskarżenia stowarzyszeń.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, tak można wymieniać bez końca. To właśnie w ramach podmiotów zbiorowych istnieje najwięcej lokalnych konfliktów, a właściciel nieruchomości musi mieć prawa strony, jeśli dostrzega zagrożenie swojego bezpieczeństwa z uwagi na niebezpieczną instalację gazową.

Ponadto w piśmie z 12 sierpnia 2020 r. skarżąca reprezentowana przez adwokata M. B. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwanej - p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie, w oparciu o akta sprawy, kontroli działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem zgodności z prawem, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, czy ustalenie faktyczne w toku postępowania były prawidłowe, w szczególności poprzez rozpoznanie zarzutów skargi w zakresie podnoszonych przez skarżącą zarzutów i twierdzeń, w szczególności zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony pomimo tego, że wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji lokale, których jest właścicielem znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji i w zasięgu jej oddziaływania skutkujące odmową wszczęcia postępowania na podstawie fart. 61 a § 1 k.p.a, czego Sąd zaniechał, a co doprowadziło do nierozpoznanie istoty sprawy;

2. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia w oparciu o twierdzenia organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która według skarżącej kasacyjnie uzasadnia postawione w niej zarzuty.

Powyższe pismo należało potraktować jako uzupełnienie skargi kasacyjnej z 22 lipca 2020 r. bowiem zostało złożone w terminie do jej wniesienia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie wniosła o rozpatrzenie jej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że status strony postępowania nie powinien być oceniany w oparciu o treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wnioski o wszczęcie postępowania, które zgłaszała skarżąca kasacyjnie do organu nadzoru budowlanego dotyczyły wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W tym postępowaniu zaś status strony postępowania oceniany jest w oparciu o treść art. 28 K.p.a. nie zaś art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak też uczyniły organy administracji, co wynika wprost z treści postanowień organów I i II instancji. Organy te analizowały wnioski skarżącej kasacyjnie pod kątem spełniania przez nią kryterium bycia stroną postępowania wskazanego w art. 28 K.p.a. Uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej części, w której Sąd ten odwołuje się do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest nieprawidłowe. Nie zmienia to jednak faktu, że organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że skarżącej nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a tym samym zasadnie zastosowany został art. 61a § 1 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O posiadaniu statusu strony można tym samym mówić wówczas, gdy przepis prawny nakłada na dany podmiot obowiązek o charakterze administracyjnym lub gdy istnieje przepis prawny, z którego wynika dla danego podmiotu uprawnienie o takim charakterze. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację gdy dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

W rozpoznawanej sprawie dodatkowym elementem, który należy uwzględnić przy ocenie, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał status strony postępowania, jest fakt, że prace budowlane związane z realizacją inwestycji przeprowadzone były na terenie oraz w budynku, w którym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa.

Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.2018, poz. 716 j.t.) wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W imieniu wspólnoty mieszkaniowej działa jej zarząd, wybrany stosownie do art. 20 tej ustawy, gdyż w myśl art. 21 tej ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali.

Od tej generalnej zasady istnieje wypracowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjątek, który występuje wówczas, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Wówczas istnieje podstawa, do tego, by członek wspólnoty mieszkaniowej mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której występuje wspólnota.

Jak wynika z akt sprawy inwestycja w postaci budowy instalacji gazowej zrealizowana została na częściach wspólnych nieruchomości oraz na częściach wspólnych budynku. Według projektu budowlanego instalacja gazowa miała zostać usytuowana poza pomieszczeniami stałego przebywania ludzi i taki też jest przebieg tej instalacji. Roboty budowlane nie były prowadzone w lokalu należącym do skarżącej kasacyjnie.

Żaden przepis prawa nie nakłada na skarżącą kasacyjnie obowiązków związanych z realizacją instalacji gazowej w budynku jak również żaden przepis prawa nie przyznaje skarżącej kasacyjnie uprawnień związanych z realizacją tej instalacji.

Bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że takim przepisem jest art. 21 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1) zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2).

Po pierwsze w ust. 1 art. 21 Konstytucji RP nie określono katalogu przysługujących współwłaścicielowi środków służących ochronie należnego mu prawa. W szczególności z przepisu tego nie wynika, że członek wspólnoty mieszkaniowej zawsze jest stroną postępowania administracyjnego, gdy przepis prawa przyznaje prawo do działania tylko zarządowi wspólnoty. Brak jest też uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że uprawnienie takie można wywieść w drodze wykładni tego przepisu.

Po drugie, realizacja inwestycji nie wiązała się z wywłaszczaniem skarżącej kasacyjnie z przysługującego jej prawa własności.

Za przepis dający skarżącej kasacyjnie status strony postępowania nie może też być uznany art. 140 K.c. Zgodnie z treścią tego przepisu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten określa jedynie granice prawa własności, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne. Dochodzenie roszczeń o charakterze cywilnym może nastąpić w postępowaniu przed sądem cywilnym nie zaś przed organami administracji oraz sądami administracyjnymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej przez organy nadzoru sprawie zachodziły podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał status strony. W konsekwencji zachodziły podstawy do wydania przewidzianego w art. 61a § 1 K.p.a. rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania.

Zawarte w skardze kasacyjnej argumenty o "zupełnie niezrozumiałej, a wręcz socjalistycznej wykładni art. 28 K.p.a." są argumentami o charakterze emocjonalnym nie zaś merytorycznym. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, co należy rozumieć pod pojęciem "socjalistyczna wykładnia". Można jedynie przypuszczać, że w ocenie skarżącej kasacyjnie słowo "socjalizm" ma negatywny oddźwięk i użycie tego słowa na określenie dokonanej przez organy administracji oraz WSA wykładni prawa miałoby służyć wywołaniu uczucia onieśmielenia taką wykładnią. Argumentacja odwołująca się do emocji nie jest argumentacją merytoryczną i dokonanie jej racjonalnej oceny jest niemożliwe.

Zawarte w skardze kasacyjnej argumenty, mające podważać zasadność stanowiska organów administracji oraz Sądu I instancji, w ocenie NSA są chaotyczne i nieprecyzyjne. Można jedynie domniemywać, że intencją skarżącej kasacyjnie było wykazanie tymi przykładami zasadności poglądu, że niezależnie od tego, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd, to także poszczególni członkowie wspólnoty powinni mieć prawo samodzielnego uczestnictwa w takim postępowaniu.

Odnosząc się do tego rodzaju argumentu stwierdzić należy, że jak to zostało już wcześniej wskazane, członek wspólnoty może być stroną postępowania administracyjnego niezależnie od tego, że jako strona postępowania występuje wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. Może to mieć miejsce wówczas, gdy członek wspólnoty wykaże swój własny indywidulany interes prawny. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wskazać również należy, że zarząd wspólnoty jest wybierany przez jej członków. Jeśli członkowie wspólnoty uważają, że działania podejmowane przez zarząd są błędne, to mogą zainicjować czynności w celu zmiany tego zarządu. Realizacja inwestycji na częściach wspólnych wymaga zgody członków spólnoty, która podejmowana jest w formie uchwały. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie zaś z treścią art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy.

Nadto stwierdzić należy, że członek wspólnoty mieszkaniowej nawet jeśli nie może być stroną postępowania, to może kierować do organów administracji wnioski o zbadanie sprawy i wszczęcie postępowania z urzędu. Członek wspólnoty mieszkaniowej może też kierować pisma o zainicjowanie postępowania administracyjnego do Prokuratora. Prokurator może żądać wszczęcia postępowania w każdej sprawie (art. 182 K.p.a.) jak również ma prawo do wnoszenia środków odwoławczych od rozstrzygnięć wydawanych przez organy (art. 183 § 1 K.p.a.). Analogiczne uprawnienia przysługują Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Członek wspólnoty mieszkaniowej ma więc szereg różnych uprawnień także do ochrony swojego interesu faktycznego w postępowaniu administracyjnym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.