Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1424/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Wójt Gminy U., działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) odwołał E. K. ze stanowiska Dyrektora Przedszkola Gminnego [...] w U., w związku z otrzymaniem negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu zarządzenia organ podał, iż w dniu 10 marca 2014 r. E. K. wystąpiła o dokonanie oceny pracy – w dniu [...] czerwca 2014 r. otrzymała ogólną ocenę pracy – ocena dobra. Od tej oceny E. K. odwołała się, na skutek czego Zespół Oceniający, w dniu [...] lipca 2014 r. ustalił nową ocenę pracy – z oceną uogólniającą "wyróżniającą" - nie zmieniając oceny negatywnej w zakresie wykonywania obowiązków z art. 34a ust. 2, tj. w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Dokonując oceny organ stwierdził nieprawidłowości podczas gospodarowania przez E. K. środkami finansowymi określonymi w budżecie Przedszkola Gminnego [...] w U., przez co narażała budżet Gminy na straty finansowe. Zarzucił jej decyzjom negatywny wpływ na funkcjonowanie placówki i niewłaściwe realizowanie zadań związanych z powierzonym jej stanowiskiem. Ponadto zwrócił uwagę na domniemane malwersacje finansowe polegające na zawłaszczeniu środków pozyskanych z 1% podatku przekazywanego na rzecz Przedszkola Gminnego [...] w U., które to środki przekazywane miałby być na prywatne konto E. K.

Skargę na powyższe zarządzenie, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) wniósł Wojewoda [...]. Zarządzeniu zarzucił naruszenie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o systemie oświaty oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1538) oraz wniósł o stwierdzenie jego nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda przypomniał dotychczasowy stan faktyczny, przytoczył brzmienie właściwych w sprawie przepisów oraz stwierdził, iż z uwagi na ustawowe prawo do przeprowadzenia ponownej oceny pracy przewidzianej w § 9 rozporządzenia należy uznać, że ocena zespołu oceniającego zastępuje wcześniejsze oceny organów w tym zakresie (czyni je nieaktualnymi). Wskazał, że wątpliwa jest teza organu gminy, że od ocen cząstkowych nie przewidziano odwołania oraz, że są one aktualne i ostateczne, co umożliwiałoby zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o systemie oświaty. W ocenie Wojewody zaakceptowanie argumentacji organu prowadzącego prowadziłoby do wniosku, iż gwarancja ponownego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest w istocie iluzoryczna. Wojewoda krytycznie odniósł się również do udziału Wójta w pracach zespołu oceniającego w sytuacji, gdy uprzednio ustalił on pierwotna ocenę pracy – w ocenie Wojewody stanowi to pogwałcenie przepisu §9 ust. 5 rozporządzenia, który stanowi, że w skład zespołu oceniającego nie mogą wchodzić osoby uczestniczące w dokonywaniu oceny, od której dyrektor szkoły się odwołuje.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał, iż przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy o systemie oświaty posługuje się spójnikiem "lub", w związku z czym należy przyjąć, iż dla skutecznego odwołania przyczyny wymienione we wspomnianym przepisie mogą wystąpić pojedynczo, jak również łącznie. Ponadto podkreślił, iż działanie Wójta w przedmiotowej sprawie stanowi wypełnienie obowiązków wynikających z przepisów Karty Nauczyciela i szczegółowych przepisów właściwego rozporządzenia. Wskazał, że ustawodawca nie przewidział odwołania się dyrektora od ustalonej oceny cząstkowej będącej składnikiem oceny końcowej – ocena cząstkowa jest zatem, w ocenie organu, ostateczna, co wynika z art. 6a ust. 9 Karty Nauczyciela. W ocenie organu gminy ocena ogólna z założenia nie jest oceną wykonywania jednego z zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w związku z czym samodzielnymi podstawami do odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora może być wyłącznie negatywna ocena wykonywania zadań organizacyjnych lub tylko negatywna ocena wykonywania zadań pedagogicznych. Ocena cząstkowa sporządzona przez organ prowadzący, z racji na to, iż przeprowadzona jest w zakresie zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jest, według organu, wystarczająca do odwołania dyrektora – odmienny wniosek pozbawiałby organ prowadzący możliwości wyciągnięcia konsekwencji z tytułu nienależytego wywiązywania się z ustawowych zadań, co wskazywałoby na iluzoryczność nadzoru organizacyjnego nad jednostkami oświaty. Organ podkreślił również wykonywany przez wójta nadzór nad podległymi jednostkami zgodnie z przepisami ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów, co, w związku z domniemaną niegospodarnością dyrektora, potwierdza zasadność podjętego przez niego rozstrzygnięcia. Organ odniósł się także do zarzutu naruszenia norm proceduralnych dotyczących ustalania ponownej oceny pracy nauczyciela – z racji na warunki kadrowe Urzędu Gminy U. jedynym podmiotem uprawnionym do złożenia podpisu pod oceną był Wójt, a samo podpisanie dokumentu było czynnością czysto techniczną, niepozbawiającą Wójta możliwości udziału w pracach zespołu oceniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Podstawą zaskarżonego zarządzenia był art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 – dalej: "u.s.o."). W myśl powołanego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia. Z kolei z art. 34a, do którego wyżej wymieniony przepis odsyła, stanowi o nadzorze, jaki sprawowany jest przez organ prowadzący szkołę lub placówkę (tutaj: Wójta Gminy U.) w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu organowi temu podlegają w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Zastosowany przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.s.o. zwrot "w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli" oznacza niewątpliwie odesłanie do art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 191 – dalej: "K.N.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz.U. z 2012 r., poz.1538 – dalej: "rozporządzenie").

Nadmienić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela ilekroć w przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkole.

Zgodnie z art. 6a ust. 6 K.N. oceny pracy dyrektora szkoły dokonuje organ prowadzący szkołę w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Kryterium tej oceny, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, stanowi stopień realizacji zadań określonych w art. 6, 7 i 42 ust. 2 K.N. oraz art. 4 i 39 u.s.o. – ustalony w wyniku sprawowanego nadzoru pedagogicznego oraz nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Ocena pracy dyrektora obejmuje wszystkie zadania, zarówno w zakresie merytorycznej pracy szkoły, jak i obowiązków z zakresu administracji i spraw finansowych. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia na ocenę pracy dyrektora składają się tzw. oceny cząstkowe, obejmujące ocenę sprawowania kierownictwa i nadzoru w poszczególnych obszarach działalności. Organ prowadzący szkołę dokonuje oceny cząstkowej realizacji zadań w zakresie dysponowania środkami finansowymi w planie finansowym szkoły lub placówki, prawidłowości ich wykorzystania oraz organizacji administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi szkoły lub placówki; wykonywania czynności z zakresu prawa pracy i kierowania procesami pracy; zapewniania warunków organizacyjnych do realizacji zadań dydaktycznych i wychowawczo-opiekuńczych. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny (częściowo w porozumieniu z organem prowadzącym) dokonuje oceny w pozostałym zakresie, obejmującym całokształt działalności statutowej szkoły lub placówki (Mateusz Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, LEX, 2013).

Na podstawie art. 6a ust. 4 K.N. z ocen cząstkowych, o których mowa powyżej, konstruowana jest w sposób opisowy tzw. ocena uogólniająca – wyróżniająca, dobra lub negatywna. Zgodnie natomiast z art. 6a ust. 9 K.N. od tak ustalonej oceny pracy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, przysługuje dyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły – prawo złożenia wniosku o ponowne ustalenie oceny jego pracy. Wniosek taki nie powoduje przeniesienia sprawy przed organ wyższej instancji (nie jest środkiem dewolutywnym), ale, zgodnie z art. 6a ust. 10, rozpatruje go powoływany w składzie określonym w § 9 rozporządzenia organ kolegialny w postaci zespołu oceniającego.

Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie jest rozsądzenie, czy ocena cząstkowa ustalona w pierwszej fazie oceniania pracy dyrektora zachowuje moc po ponownym ustaleniu oceny uogólniającej przez powołany z wniosku dyrektora zespół oceniający. W związku z pierwotnie wystawioną oceną cząstkową – negatywną – w zakresie realizacji obowiązków z art. 34a ust. 2, przy ogólnej ocenie dobrej, E. K. wniosła o ponowne ustalenie oceny pracy. W jej wyniku wystawiono uogólniającą ocenę wyróżniającą, bez wystawiania ocen cząstkowych. Zaskarżonym zarządzeniem skierowanym do ocenianej Wójt Gminy U. odwołał E. K. ze stanowiska dyrektora uzasadniając to negatywną oceną wykonywania zadań z art. 34a ust. 2 u.s.o. Według Wójta uogólniająca ocena ustalona przez zespół oceniający w trybie odwoławczym nie odniosła skutku względem ocen cząstkowych składających się na uprzednią ocenę uogólniającą, od której E. K. się odwołała. Jak twierdzi organ prowadzący, ocena cząstkowa pozostała oceną ostateczną, i stanowi podstawę, w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) do odwołania dotychczasowego dyrektora ze stanowiska.

W ocenie Sądu argumentacja organu prowadzącego placówkę nie zasługuje na uwzględnienie, w konsekwencji czego uznać należy, iż zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa.

Zespół oceniający formułuje ocenę według tych samych kryteriów, wedle których ustalono ocenę pierwotną. Ustawodawca nie przewidział bowiem odmiennego trybu odwoławczego, według którego rozpatrywany miałby być wniosek o ponowne ustalenie oceny pracy. Ponownej oceny dokonuje jednak jeden organ – powołany do ponownego rozpoznania sprawy tzw. zespół oceniający. Kompetencje organów biorących udział w pierwszym etapie oceny pracy (przed złożeniem wniosku) skupiają się więc w specjalnie powołanym ciele, w którego składzie, zgodnie z § 9 rozporządzenia, oprócz podmiotów wymienionych w § 9 ust. 1 pkt 3-5, zasiada zarówno przedstawiciel organu prowadzącego szkołę lub placówkę, jak i organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Tak skonstruowany organ kolegialny ma za zadanie w sposób kompleksowy, bardziej rzetelny rozpatrzyć związane z wnioskiem zarzuty wobec trafności pierwotnej oceny, oraz, uwzględniając uwagi każdego z podmiotów, wydać kolejną, ostateczną tym razem ocenę pracy dyrektora.

Rację ma więc skarżący, iż zaakceptowanie tezy o niewzruszalności pierwotnie wystawionych ocen cząstkowych, będących elementami pierwszej oceny uogólniającej stanowiłoby o iluzoryczności gwarancji ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie można podzielić stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, jakoby ocena końcowa była bytem odrębnym od konstruujących ją ocen cząstkowych - odrębnym w ten sposób, że sama ocena końcowa podlega rozpatrzeniu w trybie odwoławczym przez zespół oceniający, podczas gdy oceny cząstkowe, wydane przecież w celu oparcia na ich bazie oceny ogólnej, stanowiłyby elementy niepodlegające temu trybowi. Gdyby uznać cechę ostateczności negatywnej oceny cząstkowej, wystawionej przez organ oceniający w ustawowym zakresie pracę dyrektora (prowadzący lub sprawujący nadzór), stworzyłoby to nieusuwalną przeszkodę w wydawaniu skutecznych ponownych ocen pracy, ponieważ ostateczna, jak twierdzi Wójt, ocena cząstkowa stanowiłaby blokadę dla ponownego kompleksowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy – ponowna ocena, ustalona przez zespół oceniający, z definicji dotknięta byłaby sprzecznością, jako że ostateczna "pierwszoinstancyjna" ocena cząstkowa (tutaj: negatywna) zachowywałaby status podstawy ponownej oceny pracy, możliwej przecież we wszystkich wersjach (wyróżniająca/dobra/negatywna). Sprzeczności takiej, w ocenie Sądu, nie da się zaakceptować. Ponadto organ wydający pierwotną ocenę cząstkową stawałby się w istocie niezależny w kontekście przewidzianego przecież przez ustawodawcę swoistego trybu odwoławczego. Spowodowałoby to sytuację, w której bez względu na wynik prac zespołu oceniającego, choćby całkowicie rewidującego poprzednią ocenę, ocena cząstkowa dokonana przez organ (prowadzący lub nadzorujący) nadal funkcjonowałaby jako ocena bezwzględnie wiarygodna i słuszna. To z kolei godziłoby w sens całej instytucji, którym jest umożliwienie domagania się ponownej oceny pracy w przypadku podejrzenia, że wydana została w sposób nieobiektywny.

W związku z powyższym Sąd stoi na stanowisku, iż uznać należy, że ponowna ocena pracy, ustalana przez zespół oceniający, jest w istocie rozstrzygnięciem co do istoty sprawy w trybie odwoławczym, a więc konsumuje niejako ocenę pierwotną ze wszystkimi jej elementami (ocenami cząstkowymi). Za takim wnioskiem, jak wykazano powyżej, przemawia wykładnia celowościowa przepisu art. 6a ust. 9 K.N. – ma on na celu umożliwienie ocenianemu poszukiwanie w specjalnym trybie realnej, a więc kompleksowej, możliwości ponownego rozstrzygnięcia swojej sprawy.

Komentarza wymaga również podniesiona przez skarżącego kwestia udziału Wójta w ustalaniu pierwszej oceny pracy oraz jednocześnie w pracach zespołu oceniającego. Według Wojewody w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu z § 9 ust. 5 rozporządzenia, który stanowi, że w skład zespołu oceniającego nie mogą wchodzić osoby uczestniczące w dokonywaniu oceny, od której dyrektor szkoły się odwołuje. Jak wynika z akt sprawy, pierwszą ocenę pracy dyrektora podpisał, jako organ oceniający, Wójt (k. 22 akt sądowych). Ten sam podpis widnieje pod ponowną oceną ustaloną przez zespół oceniającą, którego przewodniczącym na mocy § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest przedstawiciel organu prowadzącego szkołę (k. 19 akt sądowych). Taki stan rzeczy Wójt tłumaczy kwestiami kadrowymi – jak wskazuje, oprócz Wójta, nieposiadającego zastępcy, w Urzędzie Gminy U. zatrudniony jest tylko jeden pracownik merytoryczny zajmujący się sprawami oświaty (w tym czynnościami dotyczącymi oceny pracy dyrektora), a ponadto nie ma on uprawnień, by w imieniu organu prowadzącego podpisywać sporządzane przez siebie dokumenty. Argumentacji takiej nie można w żadnym wypadku zaakceptować. Rzeczą organu jest takie zorganizowanie obsługującego go urzędu (tu pod względem kadrowym) by mógł on wypełniać ustawowe zadania bez naruszania przepisów obowiązującego prawa. Tłumaczenie, iż podpis jest jedynie czynnością materialno-techniczną, poddaje w wątpliwość rzetelność wykonywania przez organ nałożonych ustawą obowiązków. Zgodnie z właściwymi w sprawie przepisami, organ prowadzący szkołę lub placówkę obowiązany jest ustalić ocenę pracy dyrektora we wskazanym w ustawie zakresie. Dowodem na przeprowadzenie oceny jest podpis organu na dokumencie, na podstawie którego przyjmuje się, iż organ rzeczywiście brał merytoryczny udział w jej ustalaniu. Ustawodawca świadomie posługuje się w § 9 ust. 1 pkt 1 zwrotem "przedstawiciel organu prowadzącego szkołę", by odróżnić w procesie ponownego ustalania oceny podmiot wchodzący w skład zespołu oceniającego, od podmiotu ustalającego ocenę pierwotną. Stanowi to zrozumiałe wypełnienie zasady wyłączenia w trybie odwoławczym podmiotu rozstrzygającego w pierwszej instancji. W związku z tym niedopuszczalnym jest, by organ sygnował swoim podpisem oba dokumenty, ponieważ stanowi to o domniemaniu udziału w pracach nad ich sporządzeniem, a nie jest, jak chce Wójt, jedynie techniczną czynnością, niejako uzdrawiającą wytworzony przez zespół oceniający dokument.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż wydane przez Wójta Gminy U. zaskarżone zarządzenie narusza przepisy obowiązującego prawa, tj. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.s.o., a także § 9 ust. 1 pkt 1 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia. W konsekwencji, na podst. art. 147 §1 p.p.s.a., stwierdzić należało nieważność zaskarżonego aktu, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego zarządzenia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji), a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.