Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 329/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.77
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: §1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art.178 i 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 664/13 w sprawie ze skargi L. R. na czynność Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu postanawia: odrzucić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 664/13, na skutek skargi L. R., w pkt 1 stwierdził bezskuteczność czynność Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu, w zakresie kart pojazdów o następujących numerach rejestracyjnych: [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...]; w pkt II oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

L. R. wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. wystąpiła do Starosty W. o zwrot kwoty [...] zł z tytułu opłat za wydanie kart pojazdów wymienionych w załączniku do wezwania. W uzasadnieniu wniosku powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119), którym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r.", uznany został za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja", ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględniała wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i była zbyt wysoka, przekraczając kwotę 75 zł. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę na sprzeczność ww. przepisu rozporządzenia również z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE).

Starosta W. w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. odmówił L. R. wypłaty żądanej kwoty stwierdzając brak podstaw do zwrotu opłat i wskazując na prawomocne osądzenie sprawy zwrotu tej opłaty wyrokiem Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...].

L. R. pismem z dnia [...] maja 2013 r. wystąpiła do Starosty W. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o wypłatę kwoty [...] zł. Wskazała jednocześnie na dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu zarówno na drodze postępowania przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Podkreśliła, że oddalenie przez Sąd Okręgowy w Z. jej powództwa o zapłatę kwoty stanowiącej nienależnie pobraną część opłaty za karty pojazdów nie stoi na przeszkodzie dochodzenia tego zwrotu na gruncie administracyjnym.

Na powyższe wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi.

L. R. pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na czynność Starosty W. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za karty pojazdów wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do dokonania zwrotu ww. kwoty. Organowi zarzuciła naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym poprzez zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zarzucono również nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. i naruszenie art. 90 TWE. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że mimo wydania wyroku Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie nie można stwierdzić istnienia stanu powagi rzeczy osadzonej. Do ustalenia takiego stanu konieczna jest identyczność stron, tożsamość podstawy prawnej oraz podstawy faktycznej. W postępowaniu cywilnym roszczenie oparte było natomiast na art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu skarżąca domaga się zwrotu nadpłaconych kwot na podstawie niezgodności ich pobrania z ww. przepisami. Odmiennie są też strony postepowań - w postepowaniu cywilnym stroną był Powiat W., a w postępowaniu sądowoadministracyjnym – Starosta W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z dwóch przyczyn. Po pierwsze z uwagi na błędne określenie w treści skargi strony - Starosty, który nie ma na gruncie niniejszej sprawy zdolności sądowej. W ocenie organu, stroną postępowania powinien być Powiat W., posiadający osobowość prawną, tym bardziej, że opłaty za kartę pojazdu wnoszone przez skarżącą uiszczane były na jego rachunek bankowy. Sprawy dotyczące opłat za wydanie karty pojazdu nie wchodzą zatem w zakres kompetencji starosty. Jako drugą podstawę odrzucenia skargi organ wskazał przesłankę powagi rzeczy osądzonej, odwołując się do prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] stycznia 2011 r. oddalającego powództwo L. R. wobec Powiatu W. o zapłatę w związku z nienależnie uiszczonymi opłatami za karty pojazdów te same, co w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w części dotyczącej kart pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi pod poz. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W pozostałym zakresie skargę oddalił.

Sąd odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi uznał za nieuzasadniony zarzut dotyczący nieprzysługiwania Staroście zdolności sądowej i niewłaściwego określenia strony. Sąd podał, że zgodnie z treścią art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", stroną przeciwną w stosunku do skarżącego w niniejszym postępowaniu jest Starosta W. działający jako organ, który dokonał zaskarżonej czynności. Zgodnie przy tym z art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, co do którego karta pojazdu nie została wydana przez producenta lub importera nowego pojazdu wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem Starosta był organem, który w świetle przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym był uprawniony do pobrania opłaty, a następnie odmówił zwrotu jej części nienależnie pobranej.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący zaistnienia w sprawie powagi rzeczy osądzonej w związku z wydanym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r., którym oddalono powództwo L. R. z uwagi na przedawnienie roszczenia, zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu, aby uznać, że zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej, który obligowałaby sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. spełniony musiałby zostać warunek tożsamości podmiotowej (tożsamości stron) i przedmiotowej (tożsamość sprawy). W rozpoznawanej sprawie brak jest natomiast tożsamości przedmiotowej, bo choć skarżąca dochodzi zwrotu kwoty z tytułu nienależnie uiszczonej części opłaty za karty pojazdów, to jednak roszczenie cywilnoprawne znajduje swoje oparciu w treści przepisów prawa cywilnego i przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy doszło do bezpodstawnego wzbogacenia się na skutek pobrania nienależnej części opłaty. W postępowaniu sądowoadministracyjnym z kolei kontroli, z punktu widzenia zgodności z prawem, poddana zostaje czynność organu polegająca na odmowie zwrotu nienależnie pobranej części opłaty za karty pojazdów. Zatem fakt, że w odniesieniu do opłat za karty pojazdów orzekał już Sąd Okręgowy w Z., nie powoduje powstania powagi rzeczy osądzonej.

W dalszej kolejności Sąd, uznając, że zaskarżona czynność podlega kognicji sądu administracyjnego, a wniesiona skarga złożona została z zachowaniem trybu przewidzianego w przepisie art. 52 § 3 P.p.s.a., przeszedł do jej merytorycznej oceny. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń, według stanu prawnego na dzień pobrania opłaty, czyli w okresie od września 2004 r. do kwietnia 2006 r. I tak obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu określony został w treści art. 77 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, natomiast wykonując delegację zawartą w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 57, poz. 612), w którego § 1 ust. 1 określono opłatę w wysokości 55 zł. Kolejnym rozporządzeniem z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177 ze zm.), Minister ustalił nową wysokość omawianej opłaty równą kwocie 500 zł (§ 1 ust. 1). W dniu 28 lipca 2003 r. wydane zostało następnie rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), które w § 1 ust. 1 przewidywało, że za wydanie karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421). W § 1 tego rozporządzenia określono za wydanie karty pojazdu opłatę w wysokości 75 zł.

Sąd przypomniał, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Choć utrata mocy obowiązującej ww. przepisu odroczona została do 1 maja 2006 r., to jednak art. 178 ust. 1 Konstytucji przyznaje sądom uprawnienie do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., będący podstawą prawną dokonania zapłaty przez skarżącą opłat za karty pojazdów w kwocie 500 zł, za niekonstytucyjny. Zdaniem Sądu bez znaczenia jest okoliczność, że rozporządzenie to utraciło moc dopiero w dniu 15 kwietnia 2006 r., tj. po dacie uiszczenia przez skarżącą opłat za karty pojazdów (poza kartą za pojazd o numerze rejestracyjnym [...]). Sąd dokonując kontroli legalności czynności Starosty, polegającej na odmowie zwrotu opłat za karty pojazdów, uprawniony jest do dokonania oceny przepisów prawa na dzień dokonania czynności będącej źródłem żądania zwrotu, czyli dla przedmiotowej sprawy według stanu w okresie od września 2004 do kwietnia 2006 r. Sąd zwrócił uwagę, że pobrana przez organ od skarżącej kwota 500 zł za każdą z 284 kart pojazdów, na postawie § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 Prawa o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, że Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy – przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy. Ponadto ustalenie w omawianym rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji. Sąd podzielił ponadto stanowisko skarżącej w zakresie naruszenia przez organ przepisu art. 90 akapit pierwszy TWE, zgodnie z którym żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Sąd przywołał w tej kwestii treść postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, C-134/07 (Lex nr 354541), w którym stwierdzono, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie kart pojazdów wymienionych w punkcie I wyroku.

W zakresie dotyczącym opłat uiszczonych od kat pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Sąd skargę oddalił jako niezasadną. Sąd ustalił bowiem, że opłata za kartę pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] uiszczona została w dniu [...] kwietnia 2006 r. w kwocie [...] zł, a zatem zgodnie z nowym rozporządzeniem z dnia 28 marca 2006 r., które wydane zostało na skutek uwzględnienia treści ww. wyroku Trybunał Konstytucyjnego. Z kolei w odniesieniu do pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] Sąd ustalił, że pojazd ten pierwotnie został zarejestrowany pod nr [...], a następnie, na skutek zgłoszenia utraty tablicy rejestracyjnej, wydano skarżącej wtórnik tablicy o numerze rejestracyjnym [...]. Zatem opłata za kartę ww. pojazdu uiszczona została jednokrotnie, wówczas kiedy pojazd widniał pod numerem rejestracyjnym [...] i w odniesieniu do ww. pojazdu Sąd skargę uwzględnił. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi w odniesieniu do tego samego pojazdu zarejestrowanego pod innym numerem. Natomiast w zakresie pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], Sąd ustalił, że skarżąca nie była ich właścicielem, wobec czego nie występowania o rejestrację tych pojazdów i nie uiściła też opłat za karty tych pojazdów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł Starosta Powiatu W. W skardze zarzucił, w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że organem przeciwko któremu można skierować skargę jest Starosta W. Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformatoryjne na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organem, którego działanie w niniejszej sprawie jest przedmiotem skargi może być jedynie Powiat W., a wynika to z przepisów: art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Starosta W. – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie ma w tej sprawie zdolności sądowej i w związku z tym skarga powinna być odrzucona.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że skarga powinna być odrzucona także z powodu istnienia przesłanki powagi rzeczy osądzonej. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...] oddalono bowiem powództwo L. R. przeciwko Powiatowi W. w sprawie przedmiotowo tożsamej ze sprawą będącą przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca L. R., reprezentowana przez adwokata T. P., pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że błędny pozostaje zarzut naruszenia prawa materialnego, skoro w istocie kwestionowany jest przepis postępowania, gdyż – w ocenie skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji powinien był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 i 5 P.p.s.a. Ponadto zauważono, że skarga kasacyjna nie zawiera przytoczenia podstaw kasacyjnych, a tym samym pozbawiona jest podstawowego elementu konstrukcyjnego. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej wskazano, że żądanie zwrotu pobranej opłaty prawidłowo zostało skierowane do Starosty, który jako organ administracji publicznej dokonywał wszystkich czynności związanych z zarejestrowaniem samochodu należącego do skarżącej, w tym pobrał opłatę za wydanie karty pojazdu. Fakt, że dysponentem budżetu powiatu jest zarząd/powiat ma wyłącznie charakter okoliczności faktycznej a nie prawnej i dlatego nie wpływa na właściwość rzeczową starosty w niniejszej sprawie jako organu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna spełniać, oprócz wymogów formalnych określonych dla pism procesowych w art. 46 i art. 47 P.p.s.a., wymogi charakterystyczne tylko dla skargi kasacyjnej wyszczególnione w art. 176 P.p.s.a. Są to elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności kasacji i odrzucenia skargi kasacyjnej (postanowienia NSA z 16.03.2004 r., FSK 209/04 i 22.02.2006 r., II OSK 553/05). Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zatem zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia i oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę - zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a - w granicach, które są wyznaczone przez autora skargi kasacyjnej powyżej wymienionymi elementami konstrukcyjnymi tego pisma, wynikającymi z brzmienia art. 176 P.p.s.a. Braki skargi kasacyjnej w powyższym zakresie uniemożliwiają jej merytoryczne rozpoznanie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia jego zakresu i formułowanych wniosków.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera istotne braki materialne określone w art. 176 P.p.s.a., a w szczególności brak przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, naruszenie przepisów postępowania czy też oba te naruszenia łącznie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, podania uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wniesionej przez radcę prawnego, działającego w imieniu strony skarżącej kasacyjnie, ograniczono się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organem, przeciwko któremu można skierować skargę jest Starosta W. Zarzut skargi kasacyjnej został oparty wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. bez wskazania jakiegokolwiek przepisu prawa, któremu, w ocenie autora skargi kasacyjnej, uchybił Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Nie stanowi spełnienia warunku przytoczenia podstaw kasacyjnych wskazanie naruszonych przepisów prawa wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzucane naruszenia wskazanych tam przepisów: art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 513), art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885), art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595) oraz art. 58 § 1 pkt 4 i 5 P.p.s.a., nie precyzują przy tym na czym polegało niewłaściwe ich zastosowanie lub błędna ich interpretacja. Spełnienie bowiem wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a. wymaga także wskazania, czy skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Obowiązkiem zatem autora skargi kasacyjnej jest przedstawienie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, ale także wyjaśnienie na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że powołanie się w skardze kasacyjnej na podstawę naruszenia prawa materialnego nie może ograniczyć się do powołania przepisu (normy) prawa materialnego bez wskazania sposobu jego naruszenia i wyjaśnienia, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu, a także jak, zdaniem skarżącego, zakwestionowany przepis powinien być rozumiany, bądź jaki przepis powinien być zastosowany.

Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku ich uzupełniać (por. wyrok NSA z 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72, s. 142). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wymogów powyższych nie zrealizował. Wobec tych braków skargi kasacyjnej trzeba uznać, że zarzut naruszenia prawa materialnego jako nieweryfikowalny, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna pozbawiona powyżej wymienianych elementów jest dotknięta brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych i w związku z tym jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o odrzuceniu skargi kasacyjnej.