Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2766/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 141 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 611/14 w sprawie ze skarg Gminy Miasto R. oraz M. Sp. z o.o. w Rzeszowie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 2766/14

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 611/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skarg Gminy Miasto R. oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa E. sp. z o.o. w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. orzekł o kosztach postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek T. W., która w odpowiedzi na pismo Biura Gospodarki Mieniem Miasta R. informujące o zamiarze przeznaczenia działki nr [...] położonej w R. (powstałej z części dawnej dz. nr [...] obr. 60) na cel inny niż została nabyta, wystąpiła o zwrot ww. nieruchomości.

Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni nieruchomości położonej w R. obręb [...] R.-B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0557, a także o zwrocie na rzecz Gminy Miasta R. zwaloryzowanego odszkodowania. W motywach tej decyzji organ wskazał, że aktem notarialnym z dnia 10 kwietnia 1972 r. T. W. zbyła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), działkę nr [...] o pow. 0,0957 ha w związku z budową osiedla mieszkaniowego B. I w R., realizowanego na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Obecnie działka nr [...] wchodzi w skład działki nr [...] o pow. 0,2492 ha. Przeprowadzone oględziny wykazały, że część działki nr [...] stanowiąca przedmiot sprawy, zlokalizowana jest pomiędzy ul. O., a ul. M. W części odpowiadającej dawnej działce nr [...] zagospodarowana jest jako trawnik pokryty nasadzeniami. Część tej nieruchomości została oddana w dzierżawę S. K. prowadzącemu działalność gospodarczą związaną z usługami parkingowymi bezterminowo od dnia 1 listopada 2010 r. Na powierzchni ok. 1 ara zagospodarowana została jako parking strzeżony, ogrodzony metalową siatką, zaś na powierzchni około 12 m2 działki wykonano utwardzony asfaltem wjazd na parking, aktualnie wykorzystywany jako zatoczka do parkowania prywatnych linii autobusowych. W części północno – wschodniej działki znajdują się dwa włazy do podziemnej komory ciepłowniczej, zrealizowanej w latach 80-tych XX w. Ustalono, że część ww. nieruchomości nie jest zajęta pod pas drogowy ul. O. lub ul. M.

Organ wskazał, że cel nabycia na części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako nowo wydzielona działka nr [...], nie został zrealizowany. Na działce tej nie jest usytuowany żaden budynek mieszkalny, nie jest ona również wykorzystywana jako grunt niezbędny do obsługi takiego budynku. Na przedmiotowej nieruchomości brak jest ciągów komunikacyjnych związanych z osiedlem oraz placów zabaw, czyli takiego sposobu zagospodarowania, który świadczyłby o jej powiązaniu funkcjonalnym z osiedlem mieszkaniowym. Przeznaczenie działki pod dzierżawę oraz pod zajezdnię prywatnych linii autobusowych świadczy zaś o wykorzystaniu działki do celów komercyjnych. Ponadto, zdaniem Starosty, zwrotowi nieruchomości nie stoi na przeszkodzie fakt usytuowania na jej terenie podziemnej komory ciepłowniczej oraz magistrali ciepłowniczej, jak również urządzeń infrastruktury energetycznej niskiego napięcia i przyłącza kanalizacji deszczowej, bowiem z natury rzeczy nie kolidują one ze zwrotem nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina Miasto R. wskazując, że budowa infrastruktury technicznej na spornej nieruchomości przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, bowiem stanowi ona obsługę osiedla mieszkaniowego. Odrębne odwołanie wniosło również M. sp. z o.o. z/s w R. (dalej: "M. w R.") wskazując, że magistrala ciepłownicza wraz z komorą ciepłowniczą zostały zrealizowane na ww. działce bezpośrednio w związku z budową osiedla mieszkaniowego. Komora ciepłownicza znajduje się bezpośrednio w sąsiedztwie pasa drogowego, a zatem, wobec pasa gruntu, na którym jest ona zlokalizowana, cel wywłaszczenia został zrealizowany i tym samym nie podlega on zwrotowi lub nie podlega zwrotowi w części zajętej przez komorę.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr: [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. W jej uzasadnieniu podzielił wnioski Starosty sprowadzające się do stwierdzenia, że wywłaszczona działka oznaczona nr [...], której część stanowi obecnie działka [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia i w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega zwrotowi na rzecz byłej właścicielki. Zdaniem Wojewody, samo istnienie na nieruchomości infrastruktury technicznej nie uniemożliwia korzystania z niej przez byłego właściciela, a co najwyżej może ograniczać jej pełne zagospodarowanie. Dostęp do magistrali ciepłowniczej oraz komory ciepłowniczej może być zapewniony poprzez ustanowienie służebności gruntowej. Ewentualne usytuowanie na terenie działki jakiejkolwiek budowli będzie wymagało uzyskania pozwolenia Prezydenta Miasta R., dzięki czemu i tak zachowa on kontrolę nad dostępnością do znajdującej się tam infrastruktury podziemnej.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina Miasto R. zarzucając naruszenie art. 136 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej również u.g.n.) oraz naruszenie przepisów procedury - art. 7 i art. 77 K.p.a. Zdaniem Gminy, sieci infrastruktury technicznej jak ciepłociągi, linie energetyczne czy kanalizacja deszczowa niewątpliwie mieszczą się pod pojęciem urządzeń technicznych związanych bezpośrednio z osiedlem mieszkaniowym. Na nieruchomości zlokalizowany został parking oraz zajezdnia autobusowa, co uniemożliwia przyjęcie, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, nie został zrealizowany. Ponadto zawiadomienie o możliwości zwrotu nie przesądza o zasadności wniosku o zwrot nieruchomości złożonego w następstwie takiego zawiadomienia, a opieranie się przez organ na takim zawiadomieniu przy rozstrzyganiu sprawy stanowi wyraz zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, czy nieruchomość faktycznie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Odrębną skargę wywiodło również M. w R., formułując analogiczne zarzuty. W uzasadnieniu skargi podano, że komora ciepłownicza wraz z siecią stanowią od chwili jej powstania główną i centralną magistralę przesyłową, zabezpieczającą kilka dzielnic mieszkaniowych w ciepło systemowe. Z uwagi na jej rozmiar (powierzchnia 18 m2, wysokość 2m) i funkcję, a także brak możliwości posadowienia nad komorą fundamentów pod jakikolwiek budynek należało rozważyć, czy powierzchnia gruntu pod którą znajduje się wspomniana komora nie powinna zostać wydzielona i przypisana do odrębnej działki, a tym samym nie podlegać zwrotowi. M. wskazał również, że ciąży na nim jako przedsiębiorcy energetycznym obowiązek utrzymywania urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię cieplną w sposób ciągły i niezawodny, a zwrot nieruchomości zdecydowanie utrudni lub wręcz uniemożliwi wykonywanie tych obowiązków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów regulujących zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. Sąd stwierdził, że kwestią sporną pozostaje ocena "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości związana z istnieniem na będącej przedmiotem zwrotu działce infrastruktury technicznej, w tym magistrali i komory ciepłowniczej. Organy wywodzą, że urządzenia infrastruktury technicznej nie stanowią przeszkody do zwrotu nieruchomości, na której się znajdują, nie uniemożliwiają bowiem korzystania z tej nieruchomości, a co najwyżej mogą ograniczać pełne jej zagospodarowanie. Skarżący – M. i Gmina Miasto R. wywodzą, że komora ciepłownicza zalicza się do urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla i niezbędnych do jego funkcjonowania, a więc wypełnia cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Sąd pierwszej instancji uznał, że urządzenia do przesyłu ciepła, w tym komora ciepłownicza, niewątpliwie stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego i są niezbędne do jego funkcjonowania. W jego ocenie, przytaczane przez organy poglądy orzecznictwa sprowadzające się do uznania, że samo istnienie infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości, mogą być odnoszone do rozpoznawanej sprawy, ale tylko z zasadniczymi zastrzeżeniami. WSA wskazał, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, ale tylko w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, wobec nabycia przedmiotowej nieruchomości jako niezbędnej w związku z budową osiedla mieszkaniowego B. I w R. i przy braku decyzji lokalizacyjnej szczegółowo określającej tę inwestycję, należało stwierdzić, że skoro infrastruktura techniczna jest elementem osiedla mieszkaniowego, to tym samym jej realizacja jest zgodna z celem wywłaszczenia określonym ogólnie jako budowla osiedla mieszkaniowego. Przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wymagać jeszcze będzie ustalenia daty powstania urządzeń oraz precyzyjnego wskazania ich przebiegu, co wiązać się też będzie z ustaleniem na jakiej części nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany i jaka może podlegać ewentualnemu zwrotowi. Sąd uznał, że wadliwa ocena przeprowadzonych dowodów, połączona z uznaniem, że infrastruktura techniczna nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w ww. zakresie wskazują, że wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Sąd podzielił również podniesiony przez pełnomocnika skarżącej spółki zarzut naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. wskazując, iż w kontrolowanej decyzji brak jest rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. W. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) cel wywłaszczenia określony zwrotem językowym "budowa osiedla mieszkaniowego B. I" został zrealizowany na nieruchomości, na której znajduje się: przedsiębiorstwo parkingowe prowadzące parking strzeżony o nawierzchni asfaltowej, zajezdnia linii autobusowych, komora ciepłownicza podziemna, linia energetyczna niskiego napięcia oraz przyłącze kanalizacji deszczowej;

b) realizacja tak określonego celu wywłaszczenia obejmowała dowolną "budowlę osiedla mieszkaniowego", w tym komorę ciepłowniczą;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na akt (decyzję administracyjną), jaka pod względem materialnym okazała się prawidłowa z powodu pominięcia w jej rozstrzygnięciu jednego z elementów wymaganych przez art. 141 ust. 2 w zw. z art. 140 u.g.n., podczas gdy decyzja orzekająca w części dotyczącej zabezpieczenia roszczeń mogła być wydana w trybie art. 104 § 2 K.p.a., a niewydanie takiego rozstrzygnięcia chronione było w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu, nie zaś w postępowaniu ze skargi na akt.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wywód zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosi się wyłącznie do komory ciepłowniczej, której wymiary w stosunku do powierzchni spornej nieruchomości są niemal niezauważalne. Zasadnicza infrastruktura na spornej nieruchomości obejmuje natomiast urządzenia służące do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu i komunikacji (parking strzeżony oraz zajezdnia z zatoką autobusową). Z kolei, urządzenia energetyczne (linia niskiego napięcia, komora ciepłownicza) oraz kanalizacji deszczowej, jako podstawowe media każdej nieruchomości, mają jedynie akcesoryjne znaczenie dla jej współczesnych celów. Za całkowicie niezrozumiałe skarżąca kasacyjnie uznaje również posłużenie się przez Sąd terminem "budowla osiedla mieszkaniowego", w istocie przekłamując cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z 10 kwietnia 1972 r., w którym nie dowolną "budowlę" (w tym komorę ciepłowniczą), ale "budowę" całego osiedla mieszkaniowego określono jako cel uzasadniający przejęcie nieruchomości. Zdaniem strony, ani uniwersalna ze swej natury komora ciepłownicza, stanowiąca zwykły element linii (magistrali cieplnej), umożliwiający zawieranie umów o dostawę energii cieplnej z właścicielami wszystkich sąsiednich nieruchomości, ani tym bardziej stworzone na potrzeby podróżnych i klientów pobliskiego centrum handlowego linia autobusowa oraz płatny parking strzeżony - nie są w stanie obronić poglądu o zrealizowaniu celu przejęcia spornej nieruchomości, tj. wzniesieniu osiedla mieszkaniowego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podniosła, że pominięcie w prawidłowej decyzji części rozstrzygnięcia, która nie jest konieczna do istnienia stosunku prawa materialnego (tzn. spowodowania zwrotu nieruchomości), nie może prowadzić do usunięcia decyzji z obrotu prawnego.

W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2016 r. M. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Gmina Miasto R. w piśmie procesowym z 19 sierpnia 2016 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Zawnioskowała nadto o przedstawienie przez NSA do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu zagadnienia prawnego, czy istnieje podstawa prawna do orzekania przez organ orzekający o zwrocie nieruchomości, także o ustanowieniu hipoteki na nieruchomości z tytułu zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, czy też jeśli taka podstawa nie istnieje decyzja administracyjna o zwrocie, milcząca w sentencji co do ustanowienia hipoteki jest poprzez samą możliwość stanowienia podstawy wpisu decyzją na podstawie której można uzyskać hipotekę przymusową. W przypadku gdy NSA uznałby że podstawa do orzekania o ustanowieniu hipoteki istnieje, to czy orzeczenie w przedmiocie zabezpieczenia jest obligatoryjnym składnikiem decyzji, jaki jest przedmiot zabezpieczenia hipoteką, o której mowa w art. 141ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła, że w sprawie dokonano wadliwej wykładni przepisów art. 136ust.3, art. 137ust.1 w związku z art. 216 ut.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonując oceny tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że pojęcie błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak ten przepis powinno się wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym oraz jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób nieprawidłowy został skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego. W istocie bowiem skarżący kasacyjnie formułując zarzut błędnej wykładni nie wyjaśnił na czym polegało nieprawidłowe zrekonstruowanie wskazywanych norm ani ich prawidłowej interpretacji. Czyni to niemożliwym zbadanie prawidłowości tak postawionego zarzutu. Analiza skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że zamiarem jej autorki było w istocie zakwestionowanie dokonanej subsumcji tj. przyjęcie że realizacją celu wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 136 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określonego jako "budowa osiedla mieszkaniowego" może być wzniesienie budowli w postaci parkingu strzeżonego o nawierzchni asfaltowej, zajezdnia linii autobusowych, komora ciepłownicza podziemna, linia energetyczna niskiego napięcia, przyłącze kanalizacji deszczowej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie zupełnie pominięto, że budowa osiedla mieszkaniowego polega na wybudowaniu kompleksu służącego masowemu zamieszkaniu obywateli. Komora ciepłownicza zaś stanowi zwykły element magistrali cieplnej dzięki której korzystać z energii cieplnej mogą wszelkie nieruchomościom położone w bliskości, a nie tylko te związane z budową osiedla mieszkaniowego. Nie sposób w związku z tym przyjąć, że jej budowa stanowi realizację celu wywłaszczenia. Tak samo jak posadowienie linii autobusowej oraz parkingu strzeżony, wzniesionego na potrzeby podróżnych i klientów pobliskiego centrum handlowego.

Tymczasem przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki) itp., a ocena czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części tj. działki powstałej z podziału takiej nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, że osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, mającymi na celu uwzględnienie potrzeb jego mieszkańców. Budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Niemniej jednak, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla, niezależnie od tego że służyć może także innym nieruchomościom położonym w tej samej okolicy. Decydujące w tym względzie są ustalenia faktyczne oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Za prawidłowe zatem uznać należało wywody zawarte w uzasadnieniu sądu I instancji, odnoszące się do infrastruktury osiedla. Wprawdzie rozważania kontrolowanego sądu ograniczyły się wyłącznie do komory ciepłowniczej, jednakże granice rozpoznania skargi kasacyjnej wyznaczone zarzutami nie pozwoliły NSA na ingerencję w tym względzie. Skarżący kasacyjnie nie wskazał bowiem na naruszenie regulacji prawnej, stanowiącej o koniecznych elementach uzasadnienia oraz ewentualnym wpływie zaniechania na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może za stronę formułować zarzutów, domniemywać intencji strony, samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była ponadto odpowiedź na pytanie, czy w świetle art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzeczenie w sprawie zabezpieczenia wierzytelności jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W myśl tego przepisu, wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

Wykładnia językowa zdania pierwszego przytoczonego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wynika zeń obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości. Takie znaczenie cytowanego przepisu potwierdzają reguły wykładni systemowej i celowościowej. Rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania i rozliczeniach z tego tytułu muszą być zawarte w jednej decyzji, ponieważ art. 136 ust. 3 ustawy uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. W konsekwencji uznać należało, że skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej o zmianie właściciela, to musi być również równoważnie chroniony interes zwracającego nieruchomość. W tym przypadku stworzenie realnej możliwości odzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania następuje poprzez ustanowienie stosownego zabezpieczenia. Z literalnej wykładni art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności gminy. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy bowiem rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. poręczenie, zastaw, zastaw bankowy, gwarancję bankową albo zabezpieczenie wekslowe. Decyzja administracyjna nie może jednak być ich źródłem, w tych przypadkach sposób zabezpieczenia zależy od woli dłużnika i wierzyciela, a czasem też i osoby trzeciej. Za składnik decyzji o zwrocie należało uznać postanowienia dotyczące formy wybranego zabezpieczenia wierzytelności podmiotu publicznoprawnego. Z kolei organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 141 ust. 2 zd. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2015r., sygn. akt I OSK 186/14).

Rację należało zatem przyznać sądowi I instancji, który stanął na stanowisku, że brak rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia czyni wadliwą decyzję o zwrocie w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, by wystąpić do poszerzonego składu siedmiu sędziów NSA. Instytucja rozstrzygania wątpliwości prawnych, w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej dotyczy poważnych wątpliwości i ma służyć wyjaśnieniu treści przepisów prawnych, od których zależy rozpoznanie sprawy. Możliwość sięgania do tej instytucji jest wyjątkiem od zasady rozpoznawania skarg kasacyjnych. Nie może dotyczyć wątpliwości "zwykłych", a także takich, które choć "poważne", nie determinują rozpoznania skargi kasacyjnej. Skorzystanie z niej stanowi w istocie rezygnację składu orzekającego z przysługującego mu uprawienia, a jednocześnie obowiązku samodzielnego dokonywania interpretacji normy prawnej na rzecz wiążącej interpretacji, zawartej w wywołanej uchwale składu powiększonego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a więc nie było podstaw do zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a. Tylko uzasadnione wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej stanowić mogą przesłankę przedstawienia zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów.

W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 184 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.