Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 511/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 511/21

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z [...].12.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), oraz w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...].02.2020 r. po rozpatrzeniu wniosku O. G. sp. z o. o. ul. [...], [...] z dnia [...].10.2018 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej w P. przy ulicy [...].

W uzasadnieniu decyzji m.in. wyjaśniono, że Inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budowy hali magazynowej w miejscu istniejącej zabudowy magazynowej o powierzchni ok. [...] m2 przeznaczonej do rozbiórki.

W dniu [...].02.2019 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nr [...], od której strona postępowania odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją nr [...] z dnia [...].02.2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17.10.2019 r. o sygn. IV SA/Po 515/19, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, kierując zarzuty m. in. co do przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Ponadto zdaniem Kolegium wyjaśnienia wymaga również kwestia postępowania legalizacyjnego prowadzonego na przedmiotowej działce.

Zastrzeżenia organu odwoławczego zawarte w ww. decyzji uwzględniono w ponownie przeprowadzonej analizie urbanistycznej.

Za strony postępowania uznano właścicieli i użytkowników wieczystych działek, graniczących z terenem, na którym przewidziano inwestycję.

Pismem z dnia [...].04.2020 r. R. Z. (dalej jako skarżący) kolejny raz zgłosił sprzeciw co do planowanej inwestycji informując, że została ujawniona kolejna samowola budowlana, tj. droga dojazdowa - działka nr [...], która stanowi jedyny dojazd do planowanej inwestycji z drogi publicznej (ul. Pokrzywno), która nie została objęta pozwoleniem na budowę o czym został powiadomiony Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta P., zgłoszeniem z dnia [...].10.2019 r. Pismem w dniu [...].11.2019 r. PINB Miasta P. poinformował stronę postępowania o przeprowadzeniu kontroli i nadał ww. sprawie numer: [...]

Jego zdaniem brak dojazdu do planowanej inwestycji z drogi publicznej oraz całokształt zebranego materiału dowodowego powoduje naruszenie przepisów art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie ustaleń wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek.

Wnioskowana działka nr [...], arkusz [...], obręb K., położona w P. przy ulicy [...], leży na obszarze na którym nie ma żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku obowiązującego planu miejscowego, dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla hali magazynowej w miejscu istniejącej zabudowy magazynowej o powierzchni ok. [...] m2 przeznaczonej do rozbiórki. Zgodnie ze zmianą wniosku z dnia [...].12.2018 r. inwestycja ma posiadać powierzchnię ok. [...] m2, szerokość elewacji frontowej ok. [...] m i wysokość [...] m do okapu i [...] m do najwyższego punku dachu, inwestor przewiduje dach płaski o nachyleniu ok. 7°.

Pismem z dnia [...].08.2020 r. inwestor wniósł o podtrzymanie ustalonego wskaźnika w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].02.2019 r. na poziomie 26% (powierzchnia projektowanej hali wynosić będzie do [...] m2).

W związku z wniesionym odwołaniem wydana decyzja o warunkach zabudowy została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...].03.2019 r. Wyrokiem z dnia 17.10.2019 r. o sygn. IV SA/Po 515/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Kolegium, a decyzją nr [...] z dnia [...].02.2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględniono uwagi Sądu wskazane w ww. wyroku.

W sprawie wystąpiono również do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który w piśmie z dnia [...].06.2020 r. wskazał, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że na działce nr [...] znajdują się dwa budynki.

Dla budynku znajdującego się w tylnej części działki prowadzone jest postępowanie legalizacyjne o sygnaturze [...] (jak ustalono dla tej zabudowy została wydana w dniu [...].06.2019 r. decyzja nr [...] o warunkach zabudowy, inwestor wniósł sprzeciw do WSA na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję o warunkach zabudowy). Natomiast dla budynku od strony działki nr [...] PINB wskazał, że trwają czynności wyjaśniające pod sygnaturą [...] Właściciel przedłożył pozwolenia na budowę nr [...] oraz zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia [...].08.2001 r. na budynek produkcyjno-magazynowo-biurowy na cele Z. P. C.. Z dokumentów archiwalnych wynika że budynek w dniu [...].10.2001 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Podczas kontroli stwierdzono, że w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji budowlanej istnieje niezgodność o dobudowany wiatrołap o wymiarach 2x5 m z pochylnią. Sprawa zostanie przekazana do Oddziału Orzecznictwa Administracyjnego, celem doprowadzenia do zgodności z prawem. Ponadto PINB ustalił, że na działce nr [...] na całej powierzchni zastało wykonane utwardzenie kostką betonową. Działka ta stanowi dojazd do działki nr [...], a właściciel nie występował o zgodę na jej utwardzenie. Dlatego również ta sprawa zostanie przekazana do Oddziału Orzecznictwa Administracyjnego, celem doprowadzenia do zgodności z prawem

Organ I instancji uznał, że w/w prowadzone postępowania w PINB nie mają istotnego wpływu na prowadzenie sprawy dla planowanej inwestycji. Inwestor wskazał bowiem, że planuje rozbiórkę istniejącego budynku w tylnej części działki, w miejscu planowanej obecnie zabudowy. Inwestycje te nie mogą zostać zrealizowane jednocześnie (co wynika z ustaleń decyzji).

Natomiast czynności wyjaśniające w zakresie drugiego budynku (produkcyjno-magazynowo-biurowego) w części frontowej działki dotyczą jego ewentualnej nielegalnej rozbudowy o wiatrołap o powierzchni [...] m2 wraz z pochylnią, co nie kłóci się z planowaną inwestycją i nie ma istotnego wpływu na ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy. Ponadto postępowanie wyjaśniające dla działki nr [...] dotyczy terenu nie objętego niniejszą inwestycją (niezależnie od tego postępowania w PINB należy uznać, że wnioskowana działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej).

W celu rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, organ I instancji ponownie przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, z uwzględnieniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Obszar analizowany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z dnia 19 września 2003r.) wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przy czym jako front działki należy rozumieć zgodnie z ww. rozporządzeniem część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zgodnie z wnioskiem inwestora i opinią Zarządu Dróg Miejskich inwestycja obsługiwana będzie jednym zjazdem z ul. [...] poprzez działkę nr [...]. Dlatego jako front działki przyjęto jej szerokość od strony ul. [...], która wynosi [...] m.

Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z ww. rozporządzeniem w promieniu [...] m ([...] m). Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.10.2019 r. o sygn. IV SA/Po 515/19 uznał, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Zakwestionował jedynie odrzucenie zabudowy na terenie zakonu sióstr U. przy ul. [...]. Ponownie rozpatrując sprawę uwzględniono w analizie wszystkie działki zabudowane, które w całości znajdują się w wyznaczonym obszarze jak również wszystkie działki, które przecina granica wyznaczonego obszaru, jeżeli ich zabudowa przynajmniej w części znajduje się w wyznaczonym obszarze. Dlatego w analizie uwzględniono także zabudowę przy ul. [...].

Wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, w tym działki zabudowane położone przy ul. [...], [...], [...] i 12. Przy czym działki nr [...], [...], [...], [...], [...] stanowiące własność jednego podmiotu i objęte jedną księgą wieczystą zostały uwzględnione w analizie jako jedna nieruchomość.

Uznano, że wyznaczony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy funkcji, parametrów i cech zabudowy sąsiedniej, a jego dalsze rozszerzenie jest bezzasadne, gdyż nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia.

W sprawie zastosowanie mają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest dostosowanie planowanej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Przeprowadzana analiza w zakresie funkcji zabudowy wykazała, że w obszarze analizowanym występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. Zabudowa usługowa znajduje się w przeważającej części po zachodniej stronie ul. [...] (działki nr [...], [...], [...] przy ul [...]). Po wschodniej stronie ul. [...] dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa ma charakterze uzupełniający - tj. przy ul. [...] występuje zabudowa mieszkalno-usługowa, a przy ul. [...] znajduje się pawilon usługowy. W północnej części obszaru analizowanego znajduje się również teren zakonu sióstr Urszulanek (w tym budynek zamieszkania zbiorowego).

Planowana inwestycja kontynuuje zatem funkcję zabudowy usługowej występującą w obszarze analizowanym. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17.10.2019 r. o sygn. IV SA/Po 515/19 "z powyższych względów nie może być mowy o sprzeczności planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym".

W zakresie parametrów zabudowy analiza wykazała, że w obszarze analizowanym:

- wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynoszą od 5% do 36%, średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynosi 16%;

- szerokości elewacji frontowych wynoszą od 6 m do 86 m, średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 24 m;

- w obszarze analizowanym występują zasadniczo budynki parterowe lub 2-kondygnacyjne, wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi dla budynków z dachami płaskimi od 2,9 m do 11,5 m, a dla budynków z dachami skośnymi od 4,1 m do 6,6 m. Średnia wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi w obszarze analizowanym ok. 6 m. Wysokość kalenicy dla budynków z dachami skośnymi wynosi do ok. 9 m. Wyjątek stanowi 4-kondygnacyjny budynek przy ul. [...] o wysokości do gzymsu do ok. 16,7 m;

- występują budynki z dachami płaskimi i skośnymi, przy czym budynki usługowe i mieszkalno-usługowe mają dachy płaskie, a budynki mieszkalne jednorodzinne mają najczęściej dachy skośne.;

- linia zabudowy wzdłuż ul. [...] przebiega po stronie zachodniej w odległości od 6 m do 29 m od granicy pasa drogowego, a po stronie wschodniej w odległości od 3 m do 14 m od granicy pasa drogowego. Występują również budynki w głębi działek (np. [...] w odległości 59 m od granicy pasa drogowego ul. [...], [...] w odległości 32 m od granicy pasa drogowego ul. [...]) oraz budynki przy drogach wewnętrznych bocznych od ul. [...] - w odległości od ok. 1,5 m do ok. 15 m od dróg wewnętrznych.

W wydanej poprzednio decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 60 m od tylnej granicy działki, a WSA w Poznaniu nie zakwestionował tak wyznaczonej linii zabudowy.

Co do zasady obowiązującą linię zabudowy kształtuje się dla nowej zabudowy w szczególności od strony dróg publicznych, ewentualnie od strony dróg wewnętrznych. Projektowany budynek zlokalizowany został natomiast w tylnej części działki, za istniejącym budynkiem produkcyjno - magazynowo - biurowym, nie przewidzianym do rozbiórki. W obszarze analizowanym występuje również zabudowa sytuowana w głębi działek np. przy ul. [...] w odległości 101 m od granicy pasa drogowego ul. [...], przy ul. [...] w odległości 59 m od granicy pasa drogowego ul. [...], przy ul. [...] w odległości 32 m od granicy pasa drogowego ul. [...] (kolejne budynki 3h, 3g w jeszcze większych odległościach). Przy czym zabudowa w głębi działek nie jest usytuowana w sposób regularny. Dlatego linia zabudowy wyznaczona dla projektowanego budynki nie musi stanowić przedłużenia linii zabudowy sąsiednich budynków. Z uwagi na brak zarzutów WSA Poznaniu w tym zakresie, linię zabudowy ustalono analogicznie jak w wydanej poprzednio decyzji.

Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla nowej zabudowy wyznacza się zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. W wyroku z dnia 17.10.2019 r. o sygn. IV SA/Po 515/19 WSA w Poznaniu w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wskazał, że zgodnie z w/w rozporządzeniem dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia. Jeżeli organy uznały, że ziściły się okoliczności uzasadniające wyznaczenie innego (niż średnia z obszaru analizowanego) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to winny były swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnić i to poprzez odniesienie do ustaleń analizy.

Organ wyjaśnił, że przeprowadzona analiza wykazała, że na działkach w obszarze analizowanym wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynoszą od 5% do 36%, a średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynosi 16%. Planowana inwestycja przekracza średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Ponieważ w obszarze analizowanym występują działki z większymi wskaźnikami, dla planowanej inwestycji rozważono zasadność wyznaczenia tego wskaźnika na innych zasadach, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. W tym celu przeanalizowano intensywność zabudowy na działkach sąsiednich. Jak ustalono wyższe wskaźniki mają działki z zabudową usługową po zachodniej stronie ul. [...] - 33% przy ul [...], 36% przy ul. [...], 24% przy ul. [...]. Zabudowa usługowa występuje również na terenie zakonu sióstr U. przy ul. [...] (zabudowa o łącznej powierzchni ponad 3000 m2 stanowi 9% powierzchni terenu). Tym samym średni wskaźnik dla zabudowy usługowej wynosi 26%, co odpowiada wielkości o jaką wnosi inwestor. Również powierzchnia zabudowy planowanej hali (750 m2) nie przekracza wielkości sąsiednich budynków usługowych (np. przy ul. [...] istniejące budynki mają powierzchnię od 1189 m2 do nawet 5950 m2, a budynek zakonu przy ul. [...] ma powierzchnię 1424 m2).

Zatem planowana inwestycja stanowiąca łącznie z istniejącą zabudową na działce nr [...] maks. 26% jej powierzchni, nie odbiega od wskaźników i wielkości powierzchni zabudowy dla sąsiednich działek z zabudową usługową. Dlatego dopuszczono wyznaczenie tego wskaźnika zgodnie z wnioskiem inwestora, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Szerokość elewacji frontowej wyznacza się zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia jako średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. W poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej ustalono do maks. 18 m, przy średniej szerokości elewacji frontowych budynków ustalonej w analizie na poziomie 15 m. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17.10.2019 r. o sygn. IV SA/Po 515/19 wskazał, że ustalenia decyzji należało uznać za zgodne z prawem, gdyż wartości elewacji poszczególnych budynków wahają się od 7 m do 20 m.

W przeprowadzonej ponownie analizie przy uwzględnieniu zabudowy przy ul. [...], średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 24 m. Ustalona wartość 18 m nie przekracza zatem średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, jak również szerokości elewacji budynków usługowych przy ul. [...], które wynoszą 19 m, 36 m i 42 m.

Zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy.

Zgodnie ze wskazaniami WSA w analizie określono wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej dla poszczególnych budynków. Wynosi ona dla budynków z dachami płaskimi od 2,9 m do 11,5 m, a dla budynków z dachami skośnymi od 4,1 m do 6,6 m, z wyjątkiem budynku przy ul. [...] o wysokości 16,7 m. Średnia wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi w obszarze analizowanym ok. 6 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (maksymalną wysokość gzymsu/okapu) ustalono dla projektowanego budynku zgodnie z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia na podstawie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. Minimalną wysokość budynku (3 m) ustalono w nawiązaniu do minimalnej wysokości budynków z dachami płaskimi.

Planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachów budynków występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia - sąsiednie budynki, w szczególności budynki usługowe i mieszkalno-usługowe posiadają dachy płaskie. Wysokość do najwyższego punktu dachu ustalono do maks. 7 m, co nie przekracza wysokości sąsiednich budynków zarówno z dachami płaskimi, jak i skośnymi.

Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że : na sąsiednich działkach występuje zabudowa, pozwalająca na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; teren posiada zabezpieczone uzbrojenie dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9, 11 a u.p.z.p. została wydana po uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich - opinia nr [...] z dnia [...].12.2018 r.

Planowana inwestycja spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. Z. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie prawa materialnego to jest przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie wbrew obowiązującej funkcji zabudowy dla działki nr [...] obręb K., iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy jaką jest zabudowa usługowa, pomijając sprzeczność z funkcją mieszkaniową, przy jednoczesnym naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa,

2. naruszenie §5 Rozporządzenia Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, w rezultacie wykonanie błędnej analizy obszaru analizowanego oraz przyjęcie, że wskaźnik zabudowy na działce nr [...] przyrównywany jest do powierzchni budynku, który został posadowiony nielegalnie, czemu sprzeciwia się interes skarżącego,

3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez nie wykonanie wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 515/19 i sporządzenie uzasadnienia decyzji pozbawionego szczegółowej analizy w jaki sposób organ ustalił granice obszaru analizowanego, które działki zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu poszczególnych parametrów zabudowy, jakiego rodzaju i o jakich parametrach zabudowa na tych działkach występuje, jakie pełni funkcje, oraz braku faktycznego odniesienia powyższych elementów dla parametrów nowej zabudowy w uzasadnieniu decyzji,

4. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej wespół z naruszeniem obowiązku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co przejawiało w błędnym przyjęciu, iż postępowanie prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie ma istotnego wpływu dla przedmiotowej sprawy, gdy decyzja o warunkach zabudowy, która wydana została w postępowaniu legalizacyjnym pod sygn. [...] nie jest ostateczna, natomiast w stosunku do budynku od strony działki nr [...] PINB wskazał, że trwają czynności wyjaśniające pod sygn. akt. [...], co ma istotny wpływ na wydaną decyzję, gdyż prowadzone postępowania nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi.

W uzasadnieniu odwołania uszczegółowiono powyższe zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławczew P. decyzją z [...].03.2021 r. o nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania.

Następnie wskazał, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Organ I instancji rozpoznając taką sprawę musi zbadać, czy spełnione zostały łącznie warunki określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., tj. :

1) co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne,

5) decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie).

Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalenia:

a) linii zabudowy,

b) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

c) szerokości elewacji frontowej,

d) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

e) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych).

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z wyjątkiem terenów zamkniętych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta po dokonaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art.53 ust.4.

Zgodnie z § 3 pkt 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Obszar analizowany powinien być wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1:2000. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji.

Przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej w miejscu istniejącej zabudowy przewidzianej do rozbiórki. Wnioskodawca w załączniku graficznym wskazał, że obiekty w tylnej części działki przeznaczone są do rozbiórki, zatem bez znaczenia pozostaje podnoszona w odwołaniu kwestia niezakończenia postępowania w sprawie ich legalności.

Aktualnie, jak ustalił organ I instancji, na podstawie pisma z PINB dla Miasta P. z dnia [...].06.2020 r., działka nr [...] zabudowana jest dwoma budynkami, z czego obiekt w tylnej działce objęty jest postępowaniem legalizacyjnym, zaś budynek produkcyjno-biurowo-magazynowy został samowolnie rozbudowany, a sprawa będzie procedowana.

Podstawą ustalania o warunkach zabudowy nie może być sposób zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem.

Obszar analizowany wyznaczony został w promieniu [...] m ([...] m). W analizie uwzględniono wszystkie działki zabudowane, które w całości znajdują się w obszarze oraz działki które przecina granica obszaru, jeżeli zabudowa przynajmniej w części znajduje się w obszarze.

Na skutek wyroku WSA i decyzji kasacyjnej Kolegium w analizie urbanistycznej uwzględniony został teren zakonu sióstr Urszulanek.

Jak wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym znajduje się, oprócz zabudowy mieszkalnej) zabudowa handlowo- usługowa. Jak już wskazał WSA w Poznaniu w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 17.10.2019 r. (sygn. IV SA/Po 515/19) wobec istniejącej hali magazynowej na działce nr [...] oraz działalności usługowej na dz. nr [...] nie może być mowy o sprzeczności planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym.

Organ w sposób prawidłowy wyznaczył parametr powierzchni wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Mianowicie w rozstrzygnięciu zapisano max 26 %, parametr ten kształtuje się od 5-36 %, a średni wynosi 16 %.

Ustalenie szerokości elewacji frontowej (18 m) na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia uznano za prawidłowe, skoro średnia wartość elewacji frontowej wynosi 24 m i kształtuje się od 6 m do 86 m.

W obszarze analizowanym średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wynosi 6m i kształtuje się od 2,9 m do 11,5 m dla budynków z dachami płaskimi oraz od 4,1 m do 6,6 m z dachami skośnymi. Odnośnie § 8 rozporządzenia, uznano ustalenia organu I instancji za prawidłowe. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami stromymi, głównie są to budynki mieszkalne, zaś budynki usługowe w dominującej części kryte są dachami płaskimi. Kolegium stwierdziło, że organ zasadnie określił geometrię dachu, poprzez wskazanie dachu płaskiego o kącie nachylenia od 5 stopni do 10 stopni, wysokości do kalenicy max 7 m oraz wskazując, że układ połaci dachowych ma być dwuspadowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ bierze pod uwagę zabudowę w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że ustalanie w decyzji o warunkach zabudowy udziału powierzchni biologicznie czynnej nie wynika wprost z powołanego art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak również nie wynika z powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie to wprowadzone zostało jedynie jako sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem w ocenie Kolegium nieuwzględnienie przez organ administracji takiego sposobu zapisu ustaleń decyzji o warunkach nie można tego traktować, jako wymogu materialnoprawnego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy. Powyższe oznacza, że chociaż przepisy nie określają sposobu ustalania tego wskaźnika to jego ustalenie nie stanowi naruszenia prawa, o ile nie wyklucza możliwości realizacji inwestycji.

Odnośnie nieustalenia linii zabudowy Kolegium wskazało na obecnie obowiązujące orzecznictwo, w tym np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10, LEX nr 863095, gdzie Sąd podkreślił, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Nadto, wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.01.2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1116/11 (CBOSA), w którym sąd wskazał, że "Dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy.".

Dlatego Kolegium zauważyło, że organ I instancji błędnie wyznaczył maksymalną linię nieprzekraczalną w odległości 60 m od tylnej granicy działki. Jednak podkreślono, że wedle załącznika graficznego takie usytuowanie obiektu jest zgodne z jego wnioskiem.

Mając na uwadze zarzuty odwołania Kolegium wskazało, że wg wyroku NSA z dnia 16.01.2015 r., sygn. II OSK 227/14, dostępny: CBOSA: "decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa." Decyzja WZ rozstrzyga o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji, w żaden sposób nie zastępuje decyzji organu administracji architektoniczno- budowlanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu AdministracyjnegoSA w Poznaniu R. Z. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie opoprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. Naruszenie przepisu art. 61 ust.1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1, a w szczególności poprzez założenie, że planowana inwestycja spełnia warunki w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w zagospodarowanym terenie w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na obszarze podlegającym analizie oraz niewłaściwe przyjęcie funkcji zabudowy działki [...], która stanowi grunt rolny, oznaczony - R IV a, zabudowany obiektem zamieszkania zbiorowego, który należy do klasztoru Z. ,

2. Naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez uwzględnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy ustaleniu warunków zabudowy,

3. Naruszenie przepisów tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zasady "dobrego sąsiedztwa" w szczególności zignorowania zabudowy mieszkalnej na działkach sąsiednich.

4. Naruszenie przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sporządzenie pobieżnej i niekompletnej analizy, a także poprzez nieuwzględnienie wszystkich powierzchni zabudowy na wyznaczonym terenie podlegającemu analizie.

5. Naruszenie przepisu § 4 w/w rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji.

6. Naruszenie przepisów § 5 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia poprzez wyznaczenie wysokiego wskaźnika powierzchni zabudowy, tj. 26% (średnia 16%) oraz braku jego szczegółowego uzasadnienia, tzn. uwzględnienie tylko i wyłącznie nieruchomości zlokalizowanych na obrzeżach obszaru analizowanego zabudowanych obiektem usługowym, tj. działka [...] oraz obiektem mieszkalnym, działka [...] - domem pomocy społecznej klasztoru sióstr U. z pominięciem zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej występującej na terenie podlegającemu analizie.

7. Naruszenie przepisu § 9 w/w rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie w części tekstowej zabudowy mieszkalnej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w zagospodarowanym terenie.

8. Naruszenie przepisów tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z dokumentów - akt sprawy prowadzonej przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta P. w sprawie nielegalnie wybudowanej hali magazynowej na terenie działki [...], sprawa numer: PINB [...] oraz nielegalnie wybudowanej drogi dojazdowej działki [...] do planowanej inwestycji, co do której również toczy się postępowanie administracyjne (legalizacyjne) przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta P., sprawa numer: [...]

9. Naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ustalenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki [...], wykonywanej na terenie tej działki działalności gospodarczej oraz szczegółowego ustalenia czy wybudowane na ww. nieruchomości budynki oraz budowle - droga dojazdowa (działka [...]) podlegają rozbiórce, jako posadowione nielegalnie.

10. Naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a nadto brak logicznego uzasadnienia analizy parametrów powierzchni zabudowy planowanej inwestycji o którą wnioskuje uczestnik postępowania we wniosku o wydanie warunków zabudowy.

11. Naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. w ten sposób, iż uwzględniając wymienione wyżej proceduralne błędy popełnione przez organy administracyjne oraz ewentualną stronniczość (tj. sprzyjanie interesom wnioskodawcy, kosztem strony skarżącej) uchybiono ogólnej zasadzie procesowej, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ I instancji nie dostosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt. IV SA/Po 515/19, na co Kolegium nie zwróciło uwagi.

W związku z powyższym skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust.1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności zarzucił on, że decyzja organu pierwszej instancji pozostaje sprzeczna z funkcją mieszkalną, która ma miejsce w sąsiedztwie działki nr [...], a mianowicie działki: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W rezultacie narusza ona ład przestrzenny, ignoruje ukształtowanie istniejących obiektów stanowiących zabudowę mieszkalną jednorodzinną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz zabudowę mieszkalno - usługową na działkach nr [...] oraz [...].

Organ nie wziął pod uwagę zasady "dobrego sąsiedztwa" zwłaszcza przy określeniu intensywności wykorzystania terenu, tj. działki [...]. W ocenie skarżącego organy obu instancji nie dostosowały się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17.10. 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 515/19.

Samorzadowe Kolegium Odwołąwcze w P. w odpowiedzi na skarge wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Uczestnik postępowania G. J. pismem z [...].07.2021 r. poinformowała, że skarżący R. Z. sprzedał dom i obecnie mieszkają tam nowe osoby. Skoro skarżący sprzedał dom, to zdezaktualizowały się jego zarzuty o naruszaniu jego spokojnego zamieszkiwania.

Uczestnik postępowania O. o. pismem z dnia 29.07.2021 r. wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że skarżący R. Z. nie ma interesu prawnego do bycia stroną postępowania, gdyż sprzedał nieruchomość obejmującą działkę nr [...] dnia [...] maja 2021 r. Postępowanie wywołane skargą powinno być zatem umorzone jako bezpodstawne.

Niezależnie od tego wskazał, że skarżący w uzasadnieniu skargi nie podaje prawdziwych twierdzeń co do charakteru zabudowy otaczającej nieruchomość obejmującą działkę [...], która była przedmiotem wniosku. Na nieruchomościach będących własnością skarżącego, obejmujących działki [...], [...], [...], [...] i [...] prowadzona jest działalność gospodarcza - tj. działki te są wynajmowane podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą. Działka nr [...], również będąca własnością skarżącego, nie styka się z terenem planowanej inwestycji i jej przywoływanie jest bezcelowe.

Skargi R. Z. mają jedynie na celu uniemożliwienie realizacji przez Spółkę zgodnie z prawem jej zamierzeń inwestycyjnych.

Skarżący pismem z [...].08.2021 r. wskazał m.in., że w dalszym ciągu jako właściciel działek nr [...], [...], [...], [...] bezpośrednio graniczących z nieruchomością planowanej inwestycji, tj. działką [...] oraz drogą wewnętrzną dojazdową - działką [...] jest stroną postępowania.

Skarżący kolejnym pismem z [...].08.2021 r. wdał się w polemikę z pismem G. J. z dnia [...].07.2021 r.

Skarżący pismem z [...].11.2021 r. poinformował, że zostały wydane pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zaprzeczył, by w pobliżu działki nr [...] występowała zabudowa magazynowa. Planowana budowa hali magazynowej przez firmę O. o. na terenie działki [...] położonej przy ul. [...] w P. wchodzi w kolizję z zabudową nieruchomości sąsiednich na których występują budynki mieszkalne jednorodzinne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].03.2021 r. o nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...].12.2020 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej w P. przy ulicy [...].

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588., dalej rozporządzenie MI).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b..

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (z wyjątkiem inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ponadto warunek ten nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - art. 61 ust. 4 u.p.z.p.),

2) teren ma dostęp do drogi publicznej (warunku tego nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 3 u.p.z.p.),

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - art. 61 ust. 5 u.p.z.p.),

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym,

5) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany wyżej przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov. pl).

W niniejszej sprawie wcześniej WSA w Poznaniu wydał w dniu 17.10.2019 r. wyrok o sygn. IV SA/Po 515/19, a w dniu 03.03.2020 r. wyrok o sygn. IV SA/Po 22/20. Sekwencja zdarzeń w kontrolowanej sprawie byłą następująca. WSA w Poznaniu wyrokiem z 17.10.2019 r. o sygn. IV SA/Po 515/19 uchylił decyzję SKO w P. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej, przewidzianej do realizacji na terenie dz. nr [...] ark. [...], obręb K. położonej przy ul. [...] w P.. Następnie SKO w P. uchyliło decyzję I instancji. Od decyzji SKO wniesiono sprzeciw, który WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 03.03.2020 r. o sygn. IV SA/Po 22/20 oddalił. Prezydent Miasta P. decyzją z [...].12.2020 r. nr [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej w P. przy ulicy [...], a Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...].03.2021 r. o nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Tak więc przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja SKO w P. z [...].03.2021 r. o nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z [...].12.2020 r. nr [...]

Istotne jest to, że w niniejszej sprawie WSA w Poznaniu wydał wyrok z 17.10.2019 r. o sygn. IV SA/Po 515/19 merytorycznie oceniając kontrolowane decyzje. W wyroku tym Sąd m.in. wyjaśnił, że w myśl § 3 ust. 2 Rozporządzenia MI z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza - na nim - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki - co w niniejszej sprawie prawidłowo uczyniono.

Dalej Sąd ten wskazał, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tzn. działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Oceniając kwestię kontynuacji funkcji Sąd ten wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa handlowo-usługowa. Podkreślił, że ustalenia organów w tym zakresie znajdują oparcie w materiale dowodowym (k. 117 akt adm.). Hala magazynowa znajduje się na dz. nr [...], a działalność usługowa znajduje się – co niekwestionowane – na dz. nr [...]. Te ustalenia nie były w toku postępowania kwestionowane. Z powyższych względów nie może być mowy o sprzeczności planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym.

Następnie Sąd ten wyjaśnił, że stosownie do § 4 Rozporządzenia z 2003 r., obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4). Wskazano, że w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy oznacza odległość zabudowy od strony drogi publicznej. W okolicznościach badanej sprawy element ten nie był przedmiotem szczegółowej analizy, gdyż inwestycję przewidziano w tylnej części działki, jako posadowioną bezpośrednio za istniejącym (i nie przewidzianym do rozbiórki) budynkiem administracyjno-biurowym. Zagadnienie odległości zabudowy od granic działek sąsiednich jest rozstrzygane natomiast, w postępowaniu o pozwolenie na budowę - wyrok NSA z 12.01.2018 r. sygn. II OSK 790/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazał, że weryfikacja załączonej do Analizy urbanistycznej dokumentacji mapowej - we wskazanym zakresie - nie daje podstaw do zakwestionowania ustaleń przedstawionych w części tekstowej tego dokumentu, jako mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej Sąd ten wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia. Kwestią bezsporną pozostaje, że średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 15%. Minimalna wartość to 4% (dz. [...]), a maksymalne wartości to 33% (dz. [...]) oraz 30% (dz. [...]). Jeżeli zatem organy uznały, że ziściły się okoliczności uzasadniające wyznaczenie innego (niż średnia z obszaru analizowanego) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to winny były swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnić i to poprzez odniesienie do ustaleń Analizy. Tego w niniejszej sprawie zabrakło. Uzasadnienie takie nie wynika również w sposób jednoznaczny z akt sprawy.

Według tego Sądu najistotniejszą wadę zaskarżonej w tamtej sprawie decyzji stanowiło, to że w kwestii ustalenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy ustalono ją jako "max.26%". Jakkolwiek jednak w decyzji organ I instancji ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na "max. 26%", to w uzasadnieniu decyzji, jak i w analizie wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy wyniesie 27%. Tej rozbieżności nie wyjaśniło w żaden sposób Kolegium.

Zauważono też, że w załączniku nr [...] do decyzji, w obszarze analizowanym znajduje się działka na której powierzchnię zabudowy opisano jako "36%". Taki procent zabudowy nie został jednak w ogóle uwzględniony w części tekstowej Analizy, przy obliczaniu średniej powierzchni zabudowy. Tej kwestii również nie wyjaśniło Kolegium.

Zgodnie § 6 Rozporządzenia z 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r.). Dla planowanej zabudowy szerokość elewacji frontowej ustalono na: maksymalnie na max. [...]. Jak wynika z analizy, średnia szerokość elewacji frontowych wynosi [...], przy czym jednak waha się ona w obszarze analizowanym od [...] do [...] Dlatego też ustalenia zaskarżonej decyzji – dokonane w oparciu o sporządzoną Analizę - we wskazanym zakresie Sąd uznał za zgodne z prawem.

Zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wartość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W okolicznościach badanej sprawy przyjęto wysokości attyki i górnej krawędzi elewacji: ustalając maksymalną wysokość budynku od istniejącego terenu na maksymalnie [...] m. Uzasadniając decyzję wskazano, że parametr ustalono "zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia", co prowadzi do wniosku, że organy uznały, że należy wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w innej wysokości niż na działkach sąsiednich, ponieważ "wynika to z analizy". Tymczasem, w analizie nie wskazano jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przedstawia się na działkach sąsiednich. Informacji takich nie zawiera tabela w pkt 3 Analizy. Natomiast w pkt 3 lit. d) Analizy wskazano, że "budynki mają do 2 kondygnacji nadziemnych i maks. wysokość ok. [...] dla budynków mieszkalnych i maks. ok. [...] dla dużych obiektów usługowo-magazynowych". Nie sposób na tej podstawie ustalić jakiej wysokości jest górna krawędź elewacji frontowej na działkach sąsiednich.

Za zgodne z prawem uznał Sąd ustalenia dotyczące geometrii dachu dla planowanej inwestycji (§ 8 Rozporządzenia z 2003 r.).

Kwestią która zdaniem w/w Sądu winna zostać wyjaśniona przez Kolegium jest podnoszona przez skarżącego kwestia postępowania legalizacyjnego na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy nie wynika aby czyniono w tej sprawie jakiekolwiek ustalenia. Jeżeli organowi II instancji znane są losy tego postępowania i organ ten ocenił, że sprawa ta pozostaje bez wpływu na tok postępowania w sprawie warunków zabudowy, to winien był swoje stanowisko w tym zakresie przedstawić i stosownie uzasadnić. Brak odniesienia się do kwestii postępowania legalizacyjnego i to pomimo, że w toku postępowania domagał się tego skarżący, stanowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Z uwagi natomiast na brak udokumentowania w aktach sprawy jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, stanowisko Kolegium w tym zakresie nie poddaje się kontroli.

Dalej Sąd wskazał, że sprawą, do której w ogóle nie odniosło się Kolegium, było odrzucenie a priori przez organ I instancji zabudowy na działce na której znajduje się D. S.S. U. U. R.. Ustalenia, co do szczególnego charakteru tej zabudowy, winny zostać udokumentowane i omówione w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do argumentacji oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w/w Sąd wyjaśnił, że kwestia ta podlega badaniu na etapie pozwolenia na budowę, gdzie status strony postępowania uzależniony jest od położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że WSA w Poznaniu w wyroku z 17.10.2019 r. o sygn. IV SA/Po 515/19 wiążąco przesądził już o tym, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tzn. że działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Jego wielkość przyjęta w tej sprawie jest wystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów. Oparta została w zasadzie na wartościach minimalnych określonych w § 3 rozporządzenia. Wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji. Ugruntowany jest już bowiem w judykaturze pogląd, że organ nie ma obowiązku poszerzania obszaru analizowanego w poszukiwaniu zabudowy objętej wnioskiem.

Sąd orzekający stoi na stanowisku, że w wypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Tak należy bowiem tłumaczyć sens zapisu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie rozporządzenia, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2016 r., II SA/Go 395/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe wynika wprost już tylko z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowiącego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Regulacja powyższa wprost odnosi się bowiem do zabudowanej działki sąsiedniej, a nie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji.

Zgodnie z utrwalonymi regułami wykładnia użytego w przywołanym przepisie zwrotu "działka sąsiednia" winna być dokonana przede wszystkim na gruncie ustawy, w jakiej się on znajduje, czyli przywołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem żaden jej przepis, zwłaszcza art. 2 zawierający tzw. słowniczek pojęć zwrotu tego nie definiuje. Przepis ten w punkcie 12 podaje jedynie definicję działki budowlanej, stanowiąc, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jej analiza prowadzi jedynie do konkluzji, że "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są zwrotami szerszymi niż "działka budowlana", która jest kwalifikowaną "nieruchomością gruntową" lub "działką gruntu", bo spełniającą określone kryteria. Dla ustalenia treści normatywnej pojęcia działki sięgnąć zatem należy do innych aktów prawnych, w tym w szczególności do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej u.g.n.), która w art. 4 pkt 3 u.g.n. definiuję działkę gruntu jako niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Tak rozumianą działkę sąsiednią w stosunku do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy tworzy zaś cała działka (czyli niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej), a nie jedynie ta jej część, która znajduje się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym.

W takiej sytuacji nie znajduje uzasadnienia teza, iż nieruchomość, której powierzchnia w całości nie zostaje objęta obszarem analizowanym, winna być w analizie pominięta lub powinno się jedynie w części ją uwzględnić. Stanowisko takie pozostaje w kolizji z przytoczonym wyżej przepisem rozporządzenia MI, który określa jedynie minimalny obszar analizowany, co oznacza że w uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość wyznaczenia większego obszaru, ale nie może to być obszar mniejszy niż ten, który jest wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem i jednocześnie nie mniejszy niż 50 metrów. Należy pamiętać, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Ponadto o tym, że w analizie urbanistycznej powinno się uwzględnić całe nieruchomości wyodrębnione geodezyjnie świadczą również zapisy rozporządzenia odnoszące się do ustalania wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, czy geometrii dachu.

Organ I instancji zastosował w kontrolowanej sprawie powyższą zasadę. Co doprowadziło m.in. do objęcia obszarem analizowanym postulowanej przez WSA w Poznaniu w wyroku z 17.10.2019 r. o sygn. IV SA/Po 515/19 działki nr [...] przy ul. [...] na której znajduje się D. S.S. U. U. R..

Podkreślić należy, że wszystkie te parametry i cechy ustala się w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach położonych w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia MI). Oczywistym jest bowiem, że skoro przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia określa, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to intencją prawodawcy było, aby ów wskaźnik określić na podstawie średniego wskaźnika zabudowy całych działek budowlanych, które znalazły się w obszarze analizowanym, nawet jeśli ich części wykraczają poza granice tego obszaru. Chodzi bowiem o ustalenie wskaźnika intensywności wykorzystania działek, a nie ich fragmentów, poprzez ustalenie rzeczywistych proporcji pomiędzy wielkością działek w obszarze analizowanym a wielkością powierzchni zabudowy na nich występującej. Koniecznym jest więc uwzględnienie całych powierzchni nieruchomości, które znajdują się na obrzeżach obszaru analizowanego. (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.03.2017r., sygn. II SA/Po 44/17, publ. CBOSA)

Zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika tylko i wyłącznie, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z sąsiedztwem urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa odnosi się jedynie do nowych inwestycji i nie zmienia istniejącej już zabudowy, uzależniając zmianę dotychczasowego zagospodarowania terenu od istniejących warunków - cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w szczególności poprzez to, że planowana inwestycja nie spełnia warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w zagospodarowanym terenie w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na obszarze analizy oraz niewłaściwe przyjęcie funkcji zabudowy działki nr [...], która stanowi grunt rolny, zabudowany obiektem zamieszkania zbiorowego, który należy do klasztoru Z. . Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać przede wszystkim, że już WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. IV SA/Po 515/19 przesądził tą kwestię wskazując, że "Oceniając kwestię kontynuacji funkcji podnieść należy, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa handlowo-usługowa. Podkreślić trzeba, że ustalenia organów w tym zakresie znajdują oparcie w materiale dowodowym (k. 117 akt adm.). Hala magazynowa znajduje się na dz. nr [...], a działalność usługowa znajduje się – co niekwestionowane – na dz. nr [...]. Te ustalenia nie były w toku postępowania kwestionowane. Z powyższych względów nie może być mowy o sprzeczności planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym." Te kwestie zostały już więc przez Sąd w sposób wiążący rozstrzygnięte.

W odniesieniu do linii zabudowy WSA w Poznaniu w ww. wyroku nie miał żadnych zastrzeżeń, a Sąd orzekający akceptuje to stanowisko.

Kwestia powierzchni zabudowy została przez WSA w Poznaniu w ww. wyroku zakwestionowana w związku z brakiem wyjaśnień dotyczących odstępstwa od ustalenia średniej powierzchni zabudowy, a także rozbieżności pomiędzy treścią decyzji i wynikami analizy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji wyjaśnił, że na działkach w obszarze analizowanym wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynoszą od 5 % do 36 %. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynosi 16 %. Planowana inwestycja przekracza średni wskaźnik i wyznaczona została na poziomie 26%. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że przeanalizowano intensywność zabudowy na działkach sąsiednich o zabudowie usługowej, gdzie na zachodniej stronie ul. [...] występuje wskaźnik 33 % [...]), 36% ([...]), 9 % ([...]). Średni wskaźnik wynosi w tym obszarze 26 %, czyli tyle o ile wnioskuje inwestor. Tak więc w ocenie Sądu orzekającego organ I instancji prawidłowo wyjaśnił i uzasadnił ww. odstępstwo od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Racjonalne jest bowiem i logiczne nawiązanie w przypadku planowanej inwestycji o charakterze usługowym do średniego wskaźnika intensywności zabudowy działek o zabudowie usługowej.

W zakresie szerokości elewacji frontowej Sąd w ww. wyroku uznał, że ten parametr ustalono prawidłowo. Dlatego też ustalenia zaskarżonej decyzji – dokonane w oparciu o sporządzoną Analizę - we wskazanym zakresie także Sąd orzekający uznał za zgodne z prawem.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki organ I instancji ustalił te parametry zgodnie ze wskazaniami WSA w Poznaniu zawartymi w wyroku o sygn. IV SA/Po 515/19. Wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi dla budynków z dachami płaskimi od 2,9m do 11,5m, a dla budynków z dachami skośnymi od 4,1m do 6,6 m z wyjątkiem budynku przy ul. [...] o wys. 16,7m. Średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 6 m. Wysokość inwestycji ustalono na od 3 (nawiązując do minimalnej wysokości budynków z dachami płaskimi) do 6 m (średnia wysokość). Jest to racjonalne i uzasadnione zważywszy, że planowana inwestycja ma mieć dach płaski.

Za zgodne z prawem WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. IV SA/Po 515/19 uznał również ustalenia dotyczące geometrii dachu (dach płaski) dla planowanej inwestycji (§ 8 Rozporządzenia z 2003 r.). Niespornym jest, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa z dachami płąskimi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 9 Rozporządzenia MI z 2003 r. należy wskazać, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2019 r. zawiera zarówno część graficzną jak i tekstową (ust. 1), wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2), a część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządzono zgodnie z wymogami zawartymi w § 9 ust. 3 i 4.

Organ I instancji zgodnie ze wskazaniami WSA w Poznaniu zawartymi w wyroku o sygn. IV SA/Po 515/19 odniósł się także do kwestii postępowania legalizacyjnego prowadzonego na działce nr [...] dla budynku znajdującego się w tylnej części działki. Wyjaśniono m.in., że inwestor planuje rozbiórkę tego budynku w miejsce planowanej zabudowy. Wskazano przy tym, że inwestycje te nie mogą zostać zrealizowane jednocześnie. Czynności legalizacyjne dotyczą też drugiego budynku w zakresie rozbudowy o wiatrołap o powierzchni [...] 2. Organ słusznie wskazał, że te postępowania nie mają wpływu na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd orzekający podziela tą ocenę podkreślając, że przedmiotem tego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej w miejscu istniejącej zabudowy przewidzianej do rozbiórki. Wnioskodawca w załączniku graficznym wskazał, że obiekty w tylnej części działki przeznaczone są do rozbiórki, zatem bez znaczenia pozostaje podnoszona w odwołaniu kwestia niezakończenia postępowania w sprawie ich legalności. Należy więc uznać, że organ zrealizował w tym zakresie wskazania WSA w Poznaniu zawarte w wyroku o sygn. IV SA/Po 515/19.

W odniesieniu do tego zarzutu skarżącego należy wskazać, że ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1890/12, CBOSA). Niemniej w niniejszym postępowaniu inwestor wnioskuje o warunki zabudowy dla nowej inwestycji, planowanej do budowy w miejscu istniejących budynków, dopiero po ich rozbiórce. Błędnie skarżący przyjął, że przedmiotowy wniosek dotyczy tej samej inwestycji, której dotyczy postępowanie legalizacyjne. Są one ze sobą powiązane, jednak prowadzenie postępowania legalizacyjnego wobec istniejącego budynku nie wyklucza możliwości wnioskowania o warunki zabudowy dla terenu w zakresie innej inwestycji. Planowana inwestycja może zostać zrealizowana po dokonaniu rozbiórki istniejących zabudowań, co zastrzeżono w decyzji o warunkach zabudowy.

Organy obu instancji w swej analizie uwzględniły także zabudowę terenu zakonu sióstr Urszulanek (działka nr [...]), którą objęto obszarem analizowanym, co również było wskazaniem WSA w Poznaniu zawartym w wyroku o sygn. IV SA/Po 515/19.

Odnosząc się natomiast do argumentacji oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, należy wyjaśnić, że kwestia ta podlega badaniu na etapie pozwolenia na budowę, gdzie status strony postępowania uzależniony jest od położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

W świetle powyższych ustaleń Sąd orzekający stanął na stanowisku, że po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy obu instancji uwzględniły one i wykonały wytyczne zawarte w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 515/19IV SA/Po 515/19. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do podnoszonego przez uczestników postępowania G. J. i O. o. w pismach procesowych zarzutu, że skarżący R. Z. nie ma interesu prawnego do bycia stroną postępowania, gdyż sprzedał nieruchomość obejmującą działkę nr [...] dnia [...] maja 2021 r. Sąd wskazuje, że skarżący pismem z [...].08.2021 r. wskazał m.in., że w dalszym ciągu jako właściciel działek nr [...], [...], [...], [...] bezpośrednio graniczących z nieruchomością planowanej inwestycji, tj. działką [...] oraz drogą wewnętrzną dojazdową - działką [...] jest stroną postępowania. Uczestnicy postępowania nie zakwestionowali tego twierdzenia. Dlatego też Sąd stanął na stanowisku, że skarżącemu nadal przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 01 lipca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa [...] (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).