Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2829/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...], wydanym na skutek zażalenia K. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...], gmina [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowił utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy.

Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Po rozpatrzeniu wniosku wniesionego przez K. L. w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowieniem z [...] marca 2017 r., nr [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...], dz. nr [...], obszar [...], gmina [...].

W uzasadnieniu orzeczenia organ pierwszej instancji argumentował, że do przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji nie dołączono kopii wniosku inwestora, w oparciu o który prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ organ konserwatorski analizuje uwarunkowania wynikające z zasad ochrony i opieki nad zabytkami w kontekście wniosku inwestora, w zaistniałym stanie rzeczy nie jest w stanie dokonać właściwej oceny potencjalnego zamiaru inwestycyjnego. Jednocześnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że teren inwestycji położony jest w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego nr [...], ob. [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pod numerem [...] w dniu [...] sierpnia 2008 r.. W decyzji o wpisie do rejestru zabytków zastrzeżono, że na obszarze stanowiska dopuszcza się działalność rolniczą, wyklucza się natomiast możliwość innych działań inwestycyjnych związanych z pracami ziemnymi. Organ pierwszej instancji opisał walory powyższego stanowiska i podkreślił jego unikatowość w skali europejskiej. Wskazał, że obecnie rozpoznana wykopaliskowo powierzchnia stanowiska wynosi 35,5 arów. Wykopami objęto głównie rejon największej koncentracji na powierzchniowej materiału ruchomego, tj. kulminację i stoki centralnej, wyniesionej części stanowiska, natomiast obszar działki [...] na terenie stanowiska nr [...] w [...] nie był dotychczas objęty badaniami wykopaliskowymi. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że na terenie planowanej inwestycji znajdują się nawarstwienia kulturowe, posiadające wartość naukową i historyczną, dla ochrony których stanowisko zostało wpisane do rejestru zabytków, dlatego nie ma możliwości prowadzenia na terenie stanowiska działań budowlanych związanych z pracami ziemnymi.

Na powyższe postanowienie, zachowując ustawowy termin, zażalenie złożyła K. L. Skarżąca uzasadniła wniesienie zażalenia planami budowlanymi na działce nr [...] i podjętymi w związku z tym działaniami (sprzedaż mieszkania, wystąpienie z wnioskiem o kredyt). Wyjaśniła, że ww. działkę otrzymała od rodziców i nie była świadoma, że jest to teren objęty ochroną konserwatorską tym bardziej, że w okolicy już powstało kilka domów.

Po analizie akt sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.. Do form ochrony konserwatorskiej, określonych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należą: wpis do rejestru zabytków, wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie wynika z faktu położenia terenu inwestycji na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako "zespół osadniczy wielokulturowy - położony w miejscowości [...], stan. [...], gm. [...], powiat [...], woj. [...], na który składają się: obozowisko z okresu mezolitu; osada ludności kultury pucharów lejkowatych; osada ludności kultury trzcinieckiej; osada ludności kultury mogiłowej, której pozostałości stanowią dominujący materiał kulturowy". W sentencji decyzji wskazano, że granice ochrony konserwatorskiej obejmują całość działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Obszar podlegający ochronie zaznaczono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5.000, stanowiącej integralną część decyzji. W świetle przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z wyznaczeniem lokalizacji drogi wewnętrznej na działce nr [...] i budowie infrastruktury technicznej. Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 6,0 m od granicy drogi wewnętrznej na działce nr [...] i 8,0 m od granicy działki drogowej nr [...]; wielkość powierzchni zabudowy ustalono do 180,0 m2; wielkość powierzchni biologicznie czynnej ustalono na min. 60% powierzchni obszaru opracowania. Planowany budynek mieszkalny ma mieć do dwóch kondygnacji nadziemnych, w tym druga w poddaszu nieużytkowym; wysokość elewacji frontowej od 2,5 do 4,5 m do okapu; dach nad główną częścią budynku dwuspadowy lub wielospadowy z kalenicą główną równoległą do zachodniej lub północnej granicy obszaru opracowania; kąt nachylenia połaci dachowych ustalono pomiędzy 20o a 45o; wysokość budynku do kalenicy - do 9,0 m; w dachu dopuszczono okna połaciowe i lukarny; pokrycie dachu z dachówki ceramicznej lub blachodachówki; szerokość elewacji frontowej ustalono do 18,0 m. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż przedmiotowa inwestycja nie może zostać zrealizowana na działce nr [...] i uważa to rozstrzygnięcie za zgodne z prawem i słuszne merytorycznie. W świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjąć należy, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym organ ochrony zabytków rozstrzygał w omawianej sprawie, czy ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nic naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru. Przedstawiona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy inwestycja jest planowana do realizacji na terenie wpisanego do rejestru zabytków stanowiska archeologicznego. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek archeologiczny jest to zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem. Na terenie stanowiska nr [...] w [...] odsłonięto relikty pięciu faz zasiedlenia. Najbogatszym w artefakty okresem zasiedlenia stanowiska było osadnictwo ludności kultury mogiłowej (epoka brązu). W trakcie badań prowadzonych od połowy lat 90. XX w. odkryto ceramikę, narzędzia krzemienne i kamienne, materiał kostny, ślady obróbki brązu w postaci żużla, złomu brązowego i gotowych wyrobów. Zadokumentowano występowanie jam gospodarczych, piwniczek, jam śmietniskowych, palenisk, pozostałości gospodarczych i mieszkalnych z tego okresu, z czego najbardziej znaczącym odkryciem jest obiekt pełniący funkcję warsztatu metalurgicznego. W decyzji o wpisie do rejestru zabytków podkreślono wagę tych odkryć stwierdzając, że jest to pierwsza rozpoznana na tak dużą skalę osada ludności kultury mogiłowej w Europie Środkowej, a w dotychczasowej literaturze przedmiotu nie udokumentowano trwałych przejawów działalności społeczno-gospodarczej tej kultury. Jak wskazano w ww. decyzji "stanowisko w [...] położone w rejonie środkowej [...] można uznać za znaczny i obecnie jedyny znany w kategorii osad nieobronnych ośrodek metalurgiczny w tej strefie, produkujący różne wyroby na potrzeby ponadlokalne". Z treści postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że dotychczas została przebadana archeologicznie powierzchnia 35,5 arów przedmiotowego zespołu osadniczego, głównie szczyt i stoki centralnej, wyniesionej części stanowiska. Teren nieruchomości nr [...] - skrajnej działki od strony południowo-zachodniej wyznaczonego obszaru podlegającego ochronie nie był dotychczas przedmiotem badań wykopaliskowych. Zatem jest to tym bardziej cenny, nienaruszony i nieprzekształcony badaniami obszar o wartości naukowej i historycznej. Należy mieć na uwadze, że z uwagi na inwazyjny charakter badań, prace wykopaliskowe, pozwalające rozpoznać obiekt i dostarczające o nim wiedzy jednocześnie prowadzą do jego bezpowrotnego zniszczenia. Zabytkami archeologicznym podlegającym ochronie są nie tylko wydobywane na powierzchnię zabytki ruchome, ale też nawarstwienia kulturowe i zabytki nieruchome, dające świadectwo egzystencji i działalności człowieka. Material ruchomy, znajdujący się w oryginalnym kontekście - w strukturze archeologicznej, w skupisku obiektów, na danej głębokości, lokalizacji, niesie cenną informację naukową i ma wartość poznawczą o wiele większą niż pojedyncze obiekty wydobywane z naruszonego stanowiska. Aktualne tendencje w konserwatorstwie archeologicznym dążą do jak najmniejszej ingerencji w zabytek oraz ochrony obiektów in situ, czyli zabezpieczenia śladów działalności człowieka w miejscu ich pierwotnego występowania, zachowania ich w stanie możliwe nienaruszonym i nieprzekształconym oraz pozostawienie dla przyszłych, doskonalszych i mniej inwazyjnych, metod badań, zgodnie z założeniami doktryny konserwatorskiej, sformułowanymi m.in. w Europejskiej Konwencji o Ochronie Dziedzictwa Archeologicznego (La Valetta 1992), ratyfikowanej przez Polskę w 1995 r. oraz w Międzynarodowej Karcie Ochrony i Zarządzania Dziedzictwem Archeologicznym (Karta Lozańska). Realizacja inwestycji związanej z koniecznością głębokich wykopów (fundamentowanie budynku, budowa przyłączy, budowa przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika na nieczystości), nawet poprzedzona wykonanymi na zlecenie inwestora badaniami archeologicznymi, o których mowa w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, byłaby równoznaczna z naruszeniem warstw kulturowych i bezpowrotnym zniszczeniem zabytku archeologicznego. Bezzasadny jest argument [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczący niemożności oceny zamierzenia inwestycyjnego wobec nieprzesłania wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy kopii wniosku inwestora. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedkłada do uzgodnienia organu współdziałającego jedynie projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Analizie i ocenie organu uzgadniającego podlega dopuszczalność planowanej inwestycji we wskazanej lokalizacji i określonym kształcie, wynikającym z ustalonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy warunków i parametrów, a nie wniosek inwestora. Przy czym dla oceny możliwości realizacji inwestycji niezbędny jest kompletny projekt decyzji o warunkach zabudowy, tj. zawierający część tekstową i graficzną oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstową i graficzną), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożony do uzgodnienia przez Wójta Gminy [...] projekt decyzji spełnia wymogi prawa. Reasumując, realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...], stanowiącej część stanowiska archeologicznego nr [...], jest niemożliwa ze stanowiska konserwatorskiego, bowiem byłoby to działanie prowadzące do zniszczenia cennych nawarstwień kulturowych, posiadających wartość naukową i historyczną. Należy dołożyć wszelkich starań, by utrzymać obecną formę i sposób zagospodarowania zespołu osadniczego w [...]. Już w decyzji o wpisie do rejestru zabytków wykluczono możliwość prowadzenia na obszarze tego stanowiska działań inwestycyjnych związanych z pracami ziemnymi, poza działalnością rolniczą. Biorąc powyższe pod uwagę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2017 r., nr [...].

K. L., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, a także naruszenie art. 7, 8, 11, 77, 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczność faktycznych sprawy i brak odniesienia się do poczynionych ustaleń w uzasadnieniu postanowienia. Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o uchylenie utrzymanego w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] i o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w toku prowadzonego postępowania została naruszona zasada prawdy obiektywnej skonstruowana w art. 7 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy". Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zaskarżonemu postanowieniu można również zarzucić naruszenie art. 8 k.p.a., który wyraża zasadę, iż organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada zaufania obywateli do państwa, leżąca u podstaw wielu artykułów Konstytucji, jest podobnie jak i zasada praworządności materialnej zasadą prawno-konstytucyjną, co oznacza, iż rodzi ona określone obowiązki w sferze działania państwa. Kryje się za tym w szczególności obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać praw obywateli, konstruując system prawa jasny, spójny i zrozumiały dla obywateli. Tak więc postępowanie administracyjne musi być prowadzone w sposób przejrzysty, uczciwy oraz sprawiedliwy. Kolejno należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie została również naruszona zasada prawdy obiektywnej skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprowadza się do konstatacji, iż nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], albowiem położona jest ona w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ujęto, iż na obszarze niniejszej nieruchomości dopuszcza się jedynie działalność rolniczą, wyklucza się natomiast możliwość innych działań inwestycyjnych związanych z pracami ziemnymi. Skarżąca nie zgadza się z decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie może bowiem w pełni korzystać z prawa własności nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Od dłuższego czasu podejmuje ona starania dotyczące inwestycji budowanej polegającej na budowie domu jednorodzinnego. W przedmiotowej sprawie organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa przedmiotowej działki, albowiem nieruchomość ta położona jest w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i orzekający w pierwszej instancji Kierownik Delegatury w [...] z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], nie poczynili żadnych ustaleń, czy osadzenie planowanej inwestycji spowoduje uszczerbek dla wartości zabytkowej terenu. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na fakt, iż prace wykopaliskowe na nieruchomości należącej do skarżącej nawet się nie rozpoczęły. Nie jest też znany przybliżony termin przystąpienia do wykopalisk i K. L. pozostaje w niepewności do co dalszego bytu jej własności. Należy również podnieść, iż brak uzgodnienia inwestycji pociąga za sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącej, która tym samym nie może w pełnym zakresie korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Ograniczenie prawa własności wymaga jasnego wykazania przez organ, że przesłanki uzasadniające zastosowanie takiego środka istotnie wystąpiły. Na organie administracji spoczywa zatem obowiązek dochowania szczególnej staranności zarówno w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zatem orzekające w sprawie organy winny w sposób niebudzący wątpliwości wyważyć interes skarżącej i interes społeczny polegający na zachowaniu zabytku architektonicznego, którego część znajduje się na nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca. Z tych wszystkich względów, zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organy obu instancji naruszyły art. 7, 77, 8 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczność faktycznych sprawy i brak odniesienia się do poczynionych ustaleń w uzasadnieniu postanowienia. Mając na uwadze powyższe skarżąca doszła do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz.1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa i w całości podzielić należy ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji, które Sąd uznaje za własne. Stąd też skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odpowiada przepisom prawa, a zarzuty skargi nie są uzasadnione.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd miał na uwadze treść art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), który to przepis stanowił podstawę orzekania dla organu konserwatorskiego, uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 4 stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków oraz uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

W sytuacji braku podstawowej formy ochrony zabytków na poziomie gminy, jaką miały być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji mającej objąć zabytek wpisany do ewidencji zabytków niezbędne jest uzgodnienie projektu decyzji z konserwatorem zabytków w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Inaczej ochrona obiektu zabytkowego ujętego w ewidencji zabytków nie mogłaby zostać w ogóle realizowana. Zapewnienie ochrony zabytkowi architektury na poziomie ustalania warunków zabudowy ma podstawowe znaczenie, gdyż może zapobiec uszczerbkowi dla wartości zabytku, a nawet pozbawieniu go jakiejkolwiek wartości zabytkowej.

Bezsporny w sprawie był fakt, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...], dobra kultury w postaci zespołu osadniczego wielokulturowego, położonego w miejscowości [...], stan. [...], gm. [...], powiat [...] woj. [...], na który składają się: obozowisko z okresu mezolitu, osada ludności kultury pucharów lejkowatych, osada ludności kultury trzcinieckiej, osada ludności kultury mogiłowej, której pozostałości stanowią dominujący materiał kulturowy. W decyzji tej m.in. określono też granice ochrony konserwatorskiej, które obejmują m.in. całość działki nr [...] (będącej obecnie własnością K. L.) oraz zastrzeżono, że na obszarze stanowiska dopuszcza się działalność rolniczą, wyklucza się natomiast możliwość innych działań inwestycyjnych związanych z pracami ziemnymi. Podkreślono walory powyższego stanowiska i jego unikatowość w skali europejskiej. Wskazano, że obecnie rozpoznana wykopaliskowo powierzchnia stanowiska wynosi 35,5 arów, natomiast obszar działki nr [...] nie był dotychczas objęty badaniami wykopaliskowymi. Na terenie planowanej inwestycji znajdują się nawarstwienia kulturowe, posiadające wartość naukową i historyczną, dla ochrony których stanowisko zostało wpisane do rejestru zabytków. Na terenie tego stanowiska odsłonięto relikty pięciu faz zasiedlenia. Najbogatszym w artefakty okresem zasiedlenia stanowiska było osadnictwo ludności kultury mogiłowej (epoka brązu). W trakcie badań prowadzonych od połowy lat 90. XX w. odkryto ceramikę, narzędzia krzemienne i kamienne, materiał kostny, ślady obróbki brązu w postaci żużla, złomu brązowego i gotowych wyrobów. Udokumentowano występowanie jam gospodarczych, piwniczek, jam śmietniskowych, palenisk, pozostałości gospodarczych i mieszkalnych z tego okresu, z czego najbardziej znaczącym odkryciem jest obiekt pełniący funkcję warsztatu metalurgicznego. Jest to pierwsza rozpoznana na tak dużą skalę osada ludności kultury mogiłowej w Europie Środkowej, a w dotychczasowej literaturze przedmiotu nie udokumentowano trwałych przejawów działalności społeczno-gospodarczej tej kultury. Stanowisko w Szczepidle, położone w rejonie środkowej [...], można uznać za znaczny i obecnie jedyny znany w kategorii osad nieobronnych ośrodek metalurgiczny w tej strefie, produkujący różne wyroby na potrzeby ponadlokalne. Dlatego też działka nr [...] stanowi tym bardziej cenny, nienaruszony i nieprzekształcony badaniami obszar o wartości naukowej i historycznej. Należy mieć na uwadze, że z uwagi na inwazyjny charakter badań, prace wykopaliskowe, pozwalające rozpoznać obiekt i dostarczające o nim wiedzy jednocześnie prowadzą do jego bezpowrotnego zniszczenia. Zabytkami archeologicznym podlegającym ochronie są nie tylko wydobywane na powierzchnię zabytki ruchome, ale też nawarstwienia kulturowe i zabytki nieruchome, dające świadectwo egzystencji i działalności człowieka. Material ruchomy, znajdujący się w oryginalnym kontekście - w strukturze archeologicznej, w skupisku obiektów, na danej głębokości, lokalizacji, niesie cenną informację naukową i ma wartość poznawczą o wiele większą niż pojedyncze obiekty wydobywane z naruszonego stanowiska. Aktualne tendencje w konserwatorstwie archeologicznym dążą do jak najmniejszej ingerencji w zabytek oraz ochrony obiektów in situ, czyli zabezpieczenia śladów działalności człowieka w miejscu ich pierwotnego występowania, zachowania ich w stanie możliwe nienaruszonym i nieprzekształconym oraz pozostawienie dla przyszłych, doskonalszych i mniej inwazyjnych, metod badań. Realizacja inwestycji związanej z koniecznością głębokich wykopów (fundamentowanie budynku, budowa przyłączy, budowa przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika na nieczystości), nawet poprzedzona wykonanymi na zlecenie inwestora badaniami archeologicznymi, o których mowa w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, byłaby równoznaczna z naruszeniem warstw kulturowych i bezpowrotnym zniszczeniem zabytku archeologicznego.

Podkreślić należy, że odpisy decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków doręczono m.in. J. i J. małżonkom K., tj. jak wynika z adresu ich zamieszkania i adresu skarżącej – jej poprzednikom prawnym.

K. L. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...], gmina [...], właśnie na działce o numerze ewidencyjnym [...].

Zważywszy na wskazane ustalenia przyjąć należy, że organ nie dopuścił się naruszenia wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, ani wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania. Zgodnie z art. 11 k.p.a. wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji, a ponadto w myśl art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, nie naruszając przy tym zasady jego swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.).

Na zakończenie wskazać trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do ingerencji w prawo własności skarżącej, co jednak jest dopuszczalne w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Takim ograniczeniem są m.in. przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co jest uzasadnione szczególnymi względami ochrony wspólnego dziedzictwa kulturowego, przy czym przedmiotowa nieruchomość nadal pozostaje własnością K. L., która jedynie nie może aktualnie przeprowadzić zamierzonej inwestycji.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji.