Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 101/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i § 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 142/17 w sprawie ze skargi Z. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] w zakresie niewydania decyzji w sprawie zawiadomienia o samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 142/17, oddalił skargę Z. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] w zakresie niewydania decyzji w sprawie zawiadomienia o samowoli budowlanej.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 11 lipca 2014 r. (data wpływu 15 lipca 2017 r.) Z. S. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o samowolnym montażu konstrukcji z płyt plexi na balkonie przynależnym do mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. i wniosła o wydanie decyzji nakazującej H. W., jako wykonawcy konstrukcji, doprowadzenie balkonu do stanu poprzedniego przez dokonanie rozbiórki konstrukcji wykonanej na balkonie. Skarżąca podała, że wykonana konstrukcja znacznie ogranicza widoczność z jej balkonu, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, nie spełnia podstawowych norm pożarowych, a nadto jest nieestetyczna i szpeci budynek.

W odpowiedzi, pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 237 i art. 238 Kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zawiadomił skarżącą, że zgodnie z kompetencjami, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), podjęte zostały czynności inspekcyjno-kontrolne a po ich zakończeniu podjęte zostaną dalsze działania zgodnie z kompetencjami organu.

Następnie, pismem z dnia 29 października 2014 r., Z. S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wydanie decyzji w przedmiocie zawiadomienia z dnia [...] lipca 2014 r. w uwagi na upływ ustawowego terminu.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował skarżącą, że w zakresie posiadanych kompetencji podjęto czynności inspekcyjno-kontrolne, o czym poinformowano wnioskodawczynię pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. Dodał, że w trakcie kontroli ustalono, że loggia mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. została częściowo zabudowana konstrukcją stalową z wypełnieniem z plexi. W dniu kontroli nie były prowadzone żadne roboty budowlane, a nadto ustalono, że inwestor robót uzyskał zgodę z organu administracji architektoniczno-budowlanej na zabudowę logii. Na tym etapie zakończono postępowanie wyjaśniające.

Pismem z dnia 25 listopada 2014 r. Z. S. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie skargę na nienależyte wykonywanie obowiązków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zarzucając organowi:

- nieprawidłowe przeprowadzenie czynności kontrolnych w zakresie nielegalnej zabudowy części balkonu konstrukcją aluminiową z wypełnieniem z plexi,

- działanie na szkodę skarżącej poprzez przyzwolenie na bezprawne zabudowanie części balkonu konstrukcją, której powstanie ma znaczący wpływ na nieruchomość skarżącej, ograniczając widoczność z jej balkonu;

- brak działań przewidzianych prawem po uzyskaniu wiadomości, w trakcie postępowania wyjaśniającego, że inwestor H. W. nie uzyskał zgody właściwego organu na zabudowę części balkonu.

Skarżąca wniosła o wydanie decyzji nakazującej H. W. jako wykonawcy konstrukcji z płyt plexi doprowadzenie balkonu do stanu poprzedniego, poprzez dokonanie rozbiórki konstrukcji z powodu braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na ograniczenie widoczności z balkonu i braku zezwolenia właściwego organu budowlanego.

Zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...], wydanym podstawie art. 237 § 2, art. 237 § 4 i art. 238 § 1 w zw. z art. 229 pkt 7 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał skargę Z. S. za bezzasadną.

Pismem z dnia 17 listopada 2015 r. Z. S. ponownie zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wystąpieniu samowoli budowlanej w budynku przy ul. [...], polegającej na wykonaniu robót budowlanych w postaci zabudowy loggii w sposób sprzeczny ze zgłoszeniem i wniosła o wydanie decyzji nakazującej usunięcie zamontowanej konstrukcji i doprowadzenie balkonu do stanu poprzedniego.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy loggii przynależnej do mieszkania nr [...], zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K..

Organ wskazał, że w związku z zawiadomieniem skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. przeprowadził czynności kontrolne i w ich wyniku uznał, że na wykonanie przywołanych wyżej robót budowlanych związanych z zabudową loggii uzyskano zgodę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wskutek jednak kolejnych wniosków Z. S. (z dnia 29 października 2014 r., 17 listopada 2015 r. i 20 grudnia 2015 r.) dotyczących przedmiotowych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego uznał za zasadne wszczęcie postępowania administracyjnego na jej wniosek.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ stwierdził, że zabudowa balkonu to montaż "urządzenia", a nie przebudowa obiektu, przedmiotowe roboty zatem nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Tym samym nie wymagały ingerencji nadzorczej organów nadzoru budowlanego. Wykonane roboty nie naruszają w istotny sposób konstrukcji budynku. W związku zatem z dokonaną kwalifikacją prawną robót i brakiem stwierdzenia naruszenia prawa w oparciu o przesłankę z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, brak jest podstaw by organy nadzoru budowlanego rozstrzygały poruszane przez skarżącą kwestie zgodności wykonania omawianych robót budowlanych z dokonanym zgłoszeniem, ewentualnego ograniczania dostępu do światła dziennego oraz widoczności z balkonu przynależnego do lokalu nr [...], a także estetyki budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji a prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r., wydanym w sprawie II SA/Kr 1501/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. S. na tę decyzję.

Sąd podzielił ustalenia i ocenę organów co do zakwalifikowania wykonanych robót budowalnych, a także wpływu zamontowania zabudowy na konstrukcję budynku. Stwierdził, że w postępowaniach dotyczących zabudowy loggii i balkonów wszczętych po 19 grudnia 2009 r. stosuje się znowelizowane przepisy, które nie wymagają dokonania zgłoszenia, czy tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym sprawy takie nie podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego, co sprawia, że brak jest podstaw do wydania w tych sprawach nakazów lub zakazów. Sąd stwierdził także, że brak jest podstaw do uznania, aby objęta postępowaniem zabudowa znajdowała się w nieodpowiednim stanie technicznym lub powodowała swym wyglądem oszpecenie otoczenia (art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego) oraz aby przedmiotowa zabudowa (płyty pleksi) nie spełniała norm bezpieczeństwa i norm przeciwpożarowych. Zgłaszane przez skarżącą uciążliwości i uchybienia związane z istnieniem spornej zabudowy mają co do zasady subiektywny charakter. Sąd wskazał przy tym, że postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowalnego zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 15 lipca 2014 r.

Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. Z. S. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. sprawy zainicjowanej jej pismem z dnia 11 lipca 2014 r. w terminie oraz wniosła o przywrócenie terminu do dokonania czynności.

Wskazała, że od dnia złożenia pisma z dnia 11 lipca 2014 r. żadna decyzja w sprawie nie została wydana, co stanowi naruszenie przepisu art. 35 § 3 Kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wydał też postanowienia podającego przyczynę zwłoki i nie wskazał terminu załatwienia sprawy.

W piśmie z dnia 6 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu z dnia 28 lutego 2017 r wyjaśniając, że przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowych robót budowlanych, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2016 r. umarzającej w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2016 r. Na decyzję tę Z. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 123 § 2, art. 37 § 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nie wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru budowlanego w K. – Powiat [...] dodatkowego terminu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Jak bowiem wskazał, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. zakończono przedmiotowe postępowanie, wobec czego brak było podstaw do uznania zażalenia z dnia 28 lutego 2017 r. i wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu na załatwienie sprawy.

W piśmie z dnia 15 maja 2017 r. (data wpływu 19 maja 2017 r.) Z. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie z zawiadomienia z dnia 11 lipca 2014 r. o samowoli budowanej i wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] do wydania w terminie miesiąca decyzji w sprawie zainicjowanej tym zawiadomieniem oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów o postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca podniosła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. błędnie przyjął w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] wszczął postępowanie administracyjne na skutek jej wniosku z dnia 11 lipca 2014 r. i zakończył je decyzją z dnia [...] marca 2016 r., umarzając w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe. Przeczy temu pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2014 r., uznające zawiadomienie skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. za skargę wniesioną w trybie art. 227 i nast. Kpa jak i udzielenie odpowiedzi na to zawiadomienie w trybie art. 237 i art. 238 Kpa, kończąc tę sprawę w sposób niezgodny z przepisami. Skarżąca dodała, że decyzja z dnia [...] marca 2016 r. dotyczy zawiadomienia z dnia 17 listopada 2015 r. o samowoli budowlanej, które to postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Według skarżącej, w związku ze zmianą przepisów przedmiotowa konstrukcja – wykonana w sposób niezgodny z dokonanym zgłoszeniem – nie wymagała już zgłoszenia. Tak więc od lutego 2015 r. nie było podstaw do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2015 r. Powyższe skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wszczął natomiast, jak wskazała skarżąca, postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej jej zawiadomieniem z dnia 11 lipca 2014 r. W ówczesnym stanie prawnym, tj. na rok 2014, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] w razie wszczęcia postępowania administracyjnego musiałby wydać decyzję nakazującą usunięcie konstrukcji zamontowanej niezgodnie ze zgłoszeniem. Tymczasem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. potraktował zawiadomienie z dnia 11 lipca 2014 r. jako skargę wniesioną w trybie art. 227 i nast. Kpa i udzielił odpowiedzi na podstawie art. 237 i art. 238 kpa, kończąc sprawę bez wydania decyzji. Z powyższego wynika, w ocenie skarżącej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał do dnia dzisiejszego decyzji w sprawie jej zawiadomienia z dnia 11 lipca 2014 r., mimo że był do tego zobowiązany.

W odpowiedzi na skargę organ administracji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podał, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zaznaczył, że wobec kolejnego żądania Z. S. wydania decyzji w zakresie przedmiotowej zabudowy loggii, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] przeprowadził stosowne postępowanie administracyjne, wydając decyzję z dnia [...] marca 2016 r., umarzającą w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe. Nadto, w przedmiotowej sprawie organ udzielał skarżącej stosownych odpowiedzi w trybie skargowym, jak również rozpatrzył sprawę procesowo, zajmując swe stanowisko w sprawie zabudowy loggii przynależnej do mieszkania nr [...], zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. w żądanej przez skarżącą formie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę Z. S. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy loggii przynależnej do mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w K. zostało wszczęte i ostatecznie zakończone decyzją, następnie zaakceptowaną prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie to przeprowadzono z inicjatywy Z. S., wyrażonej po raz pierwszy w zawiadomieniu z dnia 11 lipca 2014 r. To prawda, że zawiadomienie to nie zostało potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania i w pierwszym etapie załatwiono je w trybie przepisów Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. W kolejnym jednak etapie, na skutek dalszych interwencji skarżącej, w tym kolejnego zawiadomienia z dnia 17 listopada 2015 r., postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone i zakończone decyzją o jego umorzeniu. Wszystkie zawiadomienia skarżącej dotyczyły tego samego przedmiotu, tego samego adresata i zmierzały do uzyskania tego samego efektu: nakazania usunięcia zabudowy loggii. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że pismo skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. zostało załatwione w sposób ostateczny i obecnie nie toczy się żadne postępowanie, które miałoby być pismem tym zainicjowane. W tej samej sprawie administracyjnej może się toczyć tylko jedno postępowanie. Decyzją o umorzeniu postępowania z dnia [...] marca 2016 r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. załatwił wszystkie uprzednio złożone przez Z. S. w tej sprawie wnioski. Dlatego nieprzypadkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie II SA/Kr 1501/16 stwierdził, że postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowalnego zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącej z 15 lipca 2014 r. Nie jest zatem niczym uzasadnione założenie wniesionej skargi, jakoby nierozpoznane pozostało pismo skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. (data wpływu do organu 15 lipca 2014 r.) i w jego właśnie rozpoznaniu organ pozostawał bezczynny. Skoro zaś nie toczy się postępowanie administracyjne, to nie może być mowy o bezczynności organu.

Sąd wskazał także, że dla stwierdzenia powyższego obojętne pozostaje, które ze zmieniających się w czasie przepisów Prawa budowlanego miały w sprawie zastosowanie. Sąd wyjaśnił jednak, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie II SA/Kr 1501/16 WSA stwierdził jednoznacznie, że: w postępowaniach dotyczących zabudowy loggii i balkonów wszczętych po 19 grudnia 2009 r. stosuje się znowelizowane przepisy, które nie wymagają dokonania zgłoszenia, czy tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym sprawy takie nie podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego, co sprawia, że brak jest podstaw do wydania w tych sprawach nakazów lub zakazów. Wbrew więc twierdzeniom skarżącej przyjęta data wszczęcia postępowania nie miała wpływu na rozstrzygnięcie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła Z. S., domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 1-3 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy z uwagi na bezczynność organu Sąd I instancji winien uwzględnić skargę w całości oraz zobowiązać organ do wydania decyzji w sprawie w określonym terminie oraz winien stwierdzić, iż w sprawie występuje stan bezczynności organu, która to bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa;

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r., poz. 443) w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 238 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r., nr 30, poz. 168 ze zm.) w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie decyzją organu z dnia [...] marca 2016 r. wydane z uwagi na zawiadomienie skarżącej z dnia 17 listopada 2015 r., jednocześnie dotyczy i załatwia sprawę administracyjną zainicjowaną zawiadomieniem skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. bowiem zdaniem Sądu zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej, w sytuacji gdy decyzja organu z dnia [...] marca 2016 r. wydana była w oparciu o zawiadomienie skarżącej z dnia 17 listopada 2015 r. i w oparciu o nowy stan prawny wprowadzony w 2015 r. ustawą zmieniającą Prawo budowlane, co sam organ przyznał w odpowiedzi na skargę w sprawie II SA/Kr 15601/16, zatem nie można mówić o jednym postępowaniu administracyjnym zainicjowanym zawiadomieniem skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. tylko należy uwzględnić, iż mamy do czynienia z dwoma postępowaniami - pierwsze zostało zainicjowane zawiadomieniem skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. (i do dzisiaj nie zostało zakończone), a drugie zostało zainicjowane zawiadomieniem skarżącej z dnia 17 listopada 2015 r. (zakończone prawomocną i ostateczną decyzją organu). Zatem z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego w 2014 r., przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i niezakończenia tego postępowania do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych (czyli przepisów sprzed wejścia w życie zmiany), stwierdzić należy, iż w dalszym ciągu występuje w sprawie stan bezczynności organu, a nadto stwierdzić należy, że postępowania zainicjowane zawiadomieniem z dnia 11 lipca 2014 r. i zawiadomieniem skarżącej z dnia 17 listopada 2015 r. nie dotyczą tej samej sprawy administracyjnej z uwagi na brak tożsamości stanu prawnego obowiązującego w dacie wszczynania tych postępowań, zatem Sąd I instancji niewłaściwe zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę w całości, w sytuacji gdy skarga podlegała uwzględnieniu w całości z uwagi na wystąpienie stanu bezczynności organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

I tak, nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1-3 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Z prawidłowo ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że wniosek skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] załatwiony decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] .

Pismem z dnia 11 lipca 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 15 lipca 2014 r., skarżąca zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o samowolnym montażu konstrukcji z płyt plexi na balkonie przynależnym do mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. i wniosła o wydanie decyzji nakazującej H. W., jako wykonawcy konstrukcji, doprowadzenie balkonu do stanu poprzedniego przez dokonanie rozbiórki konstrukcji wykonanej na balkonie. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat [...], umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy logii przynależnej do mieszkania nr [...], zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K.. Organ uznał bowiem, że zabudowa balkonu stanowiła montaż urządzenia i przedmiotowe roboty nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia a ponadto nie naruszają w istotny sposób konstrukcji budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2016 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1501/16, oddalił skargę Z. S. wniesioną na tę decyzję, podtrzymując ocenę organów co do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych a także wpływu zamontowania zabudowy na konstrukcję budynku.

Niewątpliwie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] z dnia [...] marca 2016 r. dotyczyła wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r., co w pełni potwierdza stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1501/16, że postępowanie administracyjne - zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] z dnia [...] marca 2016 r.- zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 15 lipca 2014 r.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można uznać, że decyzją tą została załatwiona inna sprawa administracyjna. Istotnie, jak prawidłowo wskazuje skarżąca, o tożsamości spraw administracyjnych można mówić, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W ocenie NSA, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] marca 2016 r. przeprowadzono z inicjatywy Z. S., wyrażonej po raz pierwszy w zawiadomieniu z dnia 11 lipca 2014 r., jako że wszystkie zawiadomienia skarżącej dotyczyły tego samego przedmiotu, tego samego adresata i zmierzały do uzyskania tego samego efektu - nakazania usunięcia zabudowy loggii. W tych okolicznościach, trafnie Sąd uznał, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r. organ załatwił wszystkie uprzednio złożone przez Z. S. w tej sprawie wnioski, w tym także wniosek zawarty w piśmie skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 238 § 1 w zw. z art. 104 § 1 Kpa, w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że kwestie merytoryczne dotyczące prawa materialnego nie mogą być rozstrzygane w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu administracji. Nie może zatem odnieść skutku twierdzenie skarżącej, że jej wniosek z dnia 11 lipca 2014 r. powinien zostać załatwiony na podstawie innych przepisów prawa materialnego niż zastosowano przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2016 r. W sprawie niniejszej istotne znacznie ma bowiem okoliczność, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r. załatwiono również wniosek skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. Ocena prawidłowości zawartego w tejże decyzji rozstrzygnięcia pozostaje jednakże poza granicami niniejszej sprawy. Kontroli zgodności z prawem w tym zakresie dokonał natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1501/16. Wyjaśnić przy tym należy, że w wyroku tym Sąd stwierdził, że w postępowaniach dotyczących zabudowy loggii i balkonów wszczętych po 19 grudnia 2009 r. stosuje się znowelizowane przepisy, które nie wymagają zgłoszenia, czy tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko Sądu w tym zakresie nie zostało przez strony podważone i jest wiążące w niniejszej sprawy.

Z uwagi na powyższe nie można było uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103).

Dlatego też w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do skutecznego postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 – 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepisy te mają bowiem zastosowanie jedynie do przypadków stwierdzonej przez Sąd bezczynności organu administracji publicznej, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.