Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4470/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 1, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1383
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletnich M.L. i N. L reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 48/20 w sprawie ze skargi S. L. oraz małoletnich M. L. i N. L. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową B. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 48/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. oraz małoletnich N. L. i M. L. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową B. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 października 2019 r., nr 992700/620/72/2019-SWO, w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z 23 października 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z 13 czerwca 2019 r., znak: 010000/620/20760/2019/CSW, mocą której odmówił małoletnim dzieciom: N., M. i S. L., przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu B. L..

W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o FUS") jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że ojciec dzieci zmarł w wieku 52 lat, matka dzieci udowodniła jedynie 5 lat, 6 miesięcy i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych ojca dzieci oraz 3 lata, 10 miesięcy i 16 dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Do stażu pracy ojca dzieci Oddział ZUS w O. doliczył okres opieki nad ojcem od 1 lutego 2007 r. do 31 stycznia 2013 r. - łącznie 6 lat. Okres nieskładkowy został ograniczony do 1/3 udowodnionych okresów składkowych.

Prezes ZUS wskazał, że przyznanie świadczeń na podstawie ww. ustawy uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. W dziesięcioleciu przed dniem śmierci ojca dzieci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - matka dzieci udowodniła 2 lata, 11 miesięcy i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz 2 miesiące i 16 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielkiego okresu, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności.

Prezes ZUS wskazał ponadto, że w okresach od 4 maja 1989 r. do 21 sierpnia 2000 r., od 1 stycznia 2004 r. do 10 czerwca 2005 r., od 1 lutego 2013 r. do 15 października 2015 r. ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Wobec ojca dzieci nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ojca dzieci, którego nie można było przewidzieć

i któremu nie można było zapobiec.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazali, że przerwy w ubezpieczeniu ojca dzieci usprawiedliwia opieka nad chorym ojcem oraz matką.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zaprzestanie pracy zawodowej i poświęcenie się opiece nad członkiem rodziny nie jest okolicznością niezależną od woli ubezpieczonego, lecz jego wyborem i dokonując takiego wyboru osoba ubezpieczona powinna liczyć się z jego konsekwencjami. Tak więc umieszczona w art. 83 ust. 1 ustawy o FUS przesłanka niezdolności od pracy nie jest spełniona w sytuacji niemożności podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Opieka nad członkiem rodziny mogła ograniczać, natomiast nie uniemożliwiała całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ wskazał również, że trudności w znalezieniu pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie istnieją przeszkody w zatrudnieniu, nie mogą być uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o FUS. Przyznał, że sytuacja materialna małoletnich jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie ma ono charakteru socjalnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnieśli N., M. i S. L. reprezentowani przez przedstawicielkę ustawową B. L. Podnieśli, że gdyby ich ojciec nie uległ wypadkowi, mógłby na przestrzeni kilku kolejnych lat wypracować wymagany okres do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Ojciec był pracownikiem fizycznym, a zatem można przyjąć, że w następnych latach swojego życia wypracowałby wymagany okres do uzyskania emerytury pracowniczej. Powyższa sytuacja powinna zostać rozważona przez Prezesa ZUS w kategoriach szczególnych okoliczności, które z całą pewnością zaważyły na możliwości kontynuowania zatrudnienia w okresie poprzedzającym śmierć wskutek nieszczęśliwego zdarzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy o FUS. Wskazał, że na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Następnie Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 68 ust. 1 ustawy o FUS, podzielając stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2000 r., sygn. akt II SA 2524/99 (LEX nr 55029), w którym stwierdzono, że względem renty rodzinnej przyznawanej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o FUS, stosuje się odpowiednio art. 68 ust. 1 pkt 1 - 3 i ust. 2 tej ustawy. Z art. 83 ust. 1 ustawy o FUS wynika, że pozostały po ubezpieczonym członek rodziny może ubiegać się o przyznanie renty rodzinnej w tym trybie, jeżeli wykaże, że wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym. Dla oceny tej przesłanki niezbędne jest zatem odwołanie się do przesłanek uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym, w tym także do art. 68 ust. 1 tej ustawy, który określa krąg osób uprawnionych do renty rodzinnej. Skarżący spełniają przesłankę z art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o FUS.

Rozważając przesłankę "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej. Określenie "szczególna okoliczność" odnosi się także do osoby zmarłej, a nie do wnioskodawcy będącym jej dzieckiem. W ocenie tego Sądu organ prawidłowo zatem przyjął, że w niniejszej sprawie nie występują szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak aktywności zawodowej zmarłego ojca skarżących. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach na potrzeby stosowania powołanego wyżej przepisu należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdaniem tego Sądu skarżący znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Jednak przedmiotowe świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym. Przepis ten wprost nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu. Z przepisu tego wynika natomiast konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, że zmarły nie podjął zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodów szczególnych i uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej. Prezes ZUS, mając na względzie dyspozycję art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") dołożył wymaganych starań, aby ustalić pełny przebieg zatrudnienia zmarłego ojca skarżących. Organ zasadnie przyjął, iż jego okres zatrudnienia jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego, albowiem na przestrzeni 52 lat życia wymieniony legitymuje się łącznie okresem składkowym i nieskładkowym wynoszącym 5 lat, 6 miesięcy i 28 dni oraz 3 lata, 10 miesięcy i 16 dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Do stażu pracy ojca dzieci Oddział ZUS w O. doliczył okres opieki nad ojcem od 1 lutego 2007 r. do 31 stycznia 2013 r. - łącznie 6 lat. Okres nieskładkowy został ograniczony do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dzieci zamiast 5 lat okresów wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano 2 lata, 11 miesięcy i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz 2 miesiące i 16 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynika, że ojciec skarżących w latach od 4 maja 1989 r. do 21 sierpnia 2000 r., od 1 stycznia 2004 r. do 10 czerwca 2005 r., od 1 lutego 2013 r. do 15 października 2015 r. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Długotrwały okres pozostawania ojca skarżących poza ubezpieczeniem bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy w tym czasie, wyłącza przesłankę szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o FUS. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności.

Wobec powyższego, w ocenie tego Sądu, nie sposób Prezesowi ZUS zarzucić niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej. Zatem to strona powinna w toku postępowania administracyjnego przedstawić albo przynajmniej wskazać dowody na istnienie okoliczności stojących na przeszkodzie w uzyskaniu przez ubezpieczonego odpowiedniego okresu składkowego. Zdaniem tego Sądu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zostały kumulatywnie spełnione przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku określone w przepisie art. 83 ustawy o FUS.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli małoletni N. i M. L. reprezentowani przez przedstawicielkę ustawową B. L., zastępowani przez radcę prawnego wyznaczonego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy. W przypadku oddalenia skargi wnieśli o odstąpienie od zasądzania od nich zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu zastępstwa prawnego w wysokości 150% stawki maksymalnej, powiększonego o podatek VAT, a także o zwrot niezbędnych udokumentowanych wydatków zgodnie z przedłożonym spisem. W przypadku uwzględnienia skargi wniósł o przyznanie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania (wynagrodzenie i wydatki). Pełnomocnik oświadczył, że wynagrodzenie to i koszty nie zostały pokryte przez skarżących w całości, ani w części.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

- na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. art. 83 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 i art. 65 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.) polegające na uznaniu, że "szczególne okoliczności" uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, o których mowa w art 83 ust. 1 ustawy o FUS, dotyczą zmarłego ojca skarżących a nie samych skarżących, podczas gdy z wykładni literalnej, celowościowej, logicznej i funkcjonalnej tego przepisu w powiązaniu z art. 68 ust. 1 i art. 65 ustawy o FUS wynika, że szczególne okoliczności powinny dotyczyć osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku, które to osoby są stroną postępowania i adresatem tej normy;

- na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

2. art. 1 § 1 i 2 "PrSądAdm" w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję organu, pomimo że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 i art. 65 ustawy o FUS polegającym [na] błędnej wykładni normy prawnej (uzasadnienie jak w pkt 1 powyżej);

3. art. 1 § 1 i 2 "PrSądAdm" w zw. z art 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję organu, pomimo tego, że organ rażąco przekroczył swobodę uznaniową w ramach podejmowanej w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o FUS decyzji, oddalając wniosek skarżących o świadczenie w drodze wyjątku na podstawie okoliczności nie dotyczących stron postępowania, nie będących przesłankami zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy o FUS, nie mających więc istotnego znaczenia w sprawie, a mianowicie badając przyczyny pozbawienia zmarłego ojca skarżących możliwości uzyskania emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, w szczególności oceniając przyczyny niepodjęcia pracy w latach od 4 maja 1989 r. do 21 sierpnia 2000 r., od 1 stycznia 2004 r. do 10 czerwca 2005 r., od 1 lutego 2013 r. do 15 października 2015 r.;

4. art. 1 § 1 i 2 "PrSądAdm" w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję organu, podczas gdy organ oddalił wniosek skarżących z uwagi na to, że ci nie przedstawili dowodów świadczących o spełnieniu przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o FUS, za które organ błędnie uznał przyczyny niepodjęcia pracy przez ojca skarżących, podczas gdy te nieudowodnione okoliczności ("nieudokumentowane przyczyny niepodjęcia pracy przez ojca"’) nie były przesłankami zastosowania tego przepisu i przez to nie mogły być podstawą do oddalenia wniosku skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie w całości i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1);

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać czy naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu tego prawa. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi przewidzianemu w hipotezie obowiązującej normy prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego do przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego nie może być zastosowany wskazany przepis materialnoprawny stanowiący podstawę orzekania.

Z kolei podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy zwrócić uwagę, że podstawą skargi kasacyjnej może być tylko takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.

Jak wspomniano wyżej, granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy kasacyjne. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z tych względów obowiązkiem strony jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wadliwe sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia "art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm". Autor skargi kasacyjnej ani nie sprecyzował, o jaki akt prawny chodzi, ani nie rozwinął użytego skrótu "PrSądAdm". Wskazać należy, że jeśli intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie na ustawę o ustroju sądów administracyjnych, to naruszenie art. 1 § 1 i § 2 tej ustawy ma miejsce wtedy, gdy sąd nie dokona kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosuje inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego, względnie wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Nadto, jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. W zarzutach przedmiotowej skargi kasacyjnej autor wskazał na naruszenie art. 65 ustawy o FUS (pkt 1 i 2 zarzutów skargi kasacyjnej) , nie precyzując, o który ustęp tego przepisu chodzi. Takie sformułowanie zarzutu w skardze kasacyjnej należało więc uznać za wadliwe.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że została ona oparta na obydwu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie skuteczność zarzutów przepisów postępowania jest uzależniona od prawidłowej wykładni prawa materialnego, stąd w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się bowiem do twierdzenia, że "szczególne okoliczności" uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, o których mowa w art 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383, ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o FUS"), powinno odnosić się do ubiegających się o świadczenie skarżących, a nie do zmarłego ojca skarżących - ubezpieczonego.

W tym kontekście wskazać należy, że świadczenie w drodze wyjątku jest regulacją szczególną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Z przepisu art. 83 ust. 1 wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego:

1) podleganie ubezpieczeniu społecznemu,

2) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami,

3) ubiegający się oświadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku,

4) osoba ta nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego działalność stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do uzyskania świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Świadczenie w drodze wyjątku, o którym mowa w omawianym przepisie prawa, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawców i nie może być oderwane od wysokości składek opłacanych przez ubezpieczonego (w rozpoznawanej sprawie - zmarłego ojca skarżących). Jest to świadczenie, które może być przyznane w przypadku, gdy niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych było skutkiem szczególnych okoliczności. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności.

W niniejszej sprawie skarżący ubiegali się o przyznanie im po zmarłym ojcu renty rodzinnej w drodze wyjątku. Jak już wyżej wskazano, prawo do świadczenia w drodze wyjątku ma tzw. "pochodny" charakter i uzależnione jest m.in. od przyczyn nieuzyskania prawa do renty rodzinnej w zwykłym trybie. Zgodnie z art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o FUS renta rodzinna przysługuje uprawnionym członkom rodziny osoby, która w chwili śmierci miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub spełniała warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń. Przy ocenie prawa do renty przyjmuje się, że osoba zmarła była całkowicie niezdolna do pracy.

Stosownie do art. 68 ust. 1 ustawy o FUS dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione mają prawo do renty rodzinnej:

1) do ukończenia 16 lat;

2) do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo

3) bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa w pkt 1 lub 2.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że renta rodzinna w "zwykłym" trybie przysługiwałaby skarżącym, gdyby ich zmarły ojciec w chwili śmierci miał ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub spełniał warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń. Bezspornie zmarły ojciec małoletnich nie miał ustalonego prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy i nie spełniał warunków wymaganych do uzyskania jednego z tych świadczeń. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się zatem m.in. do kwestii ustalenia okoliczności, które spowodowały taki stan rzeczy oraz oceny czy można je zakwalifikować jako "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o FUS.

W związku z powyższym za bezzasadny należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy o FUS, polegający na uznaniu, że "szczególne okoliczności" uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku dotyczą zmarłego ojca skarżących a nie samych skarżących, podczas gdy z wykładni literalnej, celowościowej, logicznej i funkcjonalnej tego przepisu w powiązaniu z art. 68 ust. 1 i art. 65 ustawy o FUS wynika, że szczególne okoliczności powinny dotyczyć osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku, które to osoby są stroną postępowania i adresatem tej normy. Jak wyżej wykazano, pojęcie "szczególnych okoliczności", o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o FUS, odnosi się do osoby ubezpieczonego.

W niniejszej sprawie prawidłowa wykładnia prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o FUS, determinowała zakres koniecznego do zgromadzenia materiału dowodowego. Z uwagi na fakt, że pojęcie "szczególnych okoliczności" odnosi się do osoby ubezpieczonego, to na organie ciążył obowiązek zgromadzenia

i przeanalizowania dowodów związanych z przyczynami niespełnienia przez ubezpieczonego (ojca skarżących) warunków do uzyskania emerytury lub renty na zasadach ogólnych. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym chociaż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 402-403), to jednak nie można od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, że będzie "po omacku" poszukiwał materiału dowodowego. To strona powinna przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych.

Z niekwestionowanych w tym zakresie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji wynika, że ojciec dzieci zmarł w wieku 52 lat, natomiast matka dzieci udowodniła jedynie 5 lat, 6 miesięcy i 28 dni okresów składkowych

i nieskładkowych ojca dzieci oraz 3 lata, 10 miesięcy i 16 dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Do stażu pracy ojca Oddział ZUS w O. doliczył okres opieki nad ojcem od 1 lutego 2007 r. do 31 stycznia 2013 r. - łącznie 6 lat. Okres nieskładkowy został ograniczony do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W dziesięcioleciu przed dniem śmierci ojca dzieci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - matka dzieci udowodniła 2 lata, 11 miesięcy i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz 2 miesiące i 16 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W okresach od 4 maja 1989 r. do 21 sierpnia 2000 r., od 1 stycznia 2004 r. do 10 czerwca 2005 r., od 1 lutego 2013 r. do 15 października 2015 r. ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Wobec ojca dzieci nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy.

W związku z powyższym zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że Prezes ZUS miał podstawę, w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego, odmówić skarżącym przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że długotrwały okres pozostawania ojca skarżących poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy w tym czasie, wyłącza przesłankę szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o FUS. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności.

W tej sytuacji za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem oddalił skargę, trafnie przyjmując, że Prezes ZUS prowadził przedmiotowe postępowanie administracyjne zgodnie z ww. przepisami procedury administracyjnej, nie przekraczając przy tym swobody uznaniowej w ramach decyzji podejmowanej w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o FUS. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w sprawie nie wykazano zaistnienia szczególnych okoliczności, które spowodowały, że ubezpieczony nie spełniał warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty. Wbrew odmiennym w tym względzie poglądom skarżących kasacyjnie, organ prawidłowo badał przyczyny pozbawienia zmarłego ojca skarżących możliwości uzyskania emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy. Nadto skarżący zobowiązani byli przedstawić w postępowaniu administracyjnym dowody świadczące o spełnieniu przez ich ojca przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o FUS, czego nie uczynili.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym kasacyjnie z urzędu, wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a., wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.