Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 405/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 3, art. 58 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Fita,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Izby [...] w L. na decyzję L. Kuratora Oświaty w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] L. Kurator Oświaty, po rozpatrzeniu odwołania Izby [...] w L., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej o nazwie Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące w L. prowadzonej przez Izbę [...] w L.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na następujący przebieg sprawy, ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia 16 września 2009 r. Izba [...] wystąpiła o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły o nazwie Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące w L., która rozpoczęłaby działalność od dnia 1 września 2010 r.

Prezydent Miasta L., rozpatrując po raz trzeci wniosek (dwie poprzednie decyzje zostały uchylone przez organ odwoławczy, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia) decyzją z dnia [...] maja 2010 r. po raz kolejny odmówił udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej pod nazwą Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące w L. W ocenie organu I instancji, brak jest podstaw do wydania zezwolenia na utworzenie szkoły, gdyż nie będzie to stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci szkół w mieście L., która została określona w uchwale nr 1031/XLII/2006 Rady Miasta L. z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie zmiany uchwały nr 1065/XLII/2001 Rady Miejskiej w L. z dnia 25 października 2001 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych działających na terenie miasta L.

W odwołaniu od powyższej decyzji podniesiono zarzuty naruszenia art. art. 7 i 8 k.p.a. oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438; dalej jako: rozporządzenie) i art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej jako u.s.o.). W ocenie strony, spełniła ona wszystkie warunki niezbędne do założenia szkoły publicznej, określone w przepisach prawa.

L. Kurator Oświaty nie podzielił zarzutów odwołania. Wskazał, że przepisy zamieszczone w § 4 ust. 1 rozporządzenia wymieniają przesłanki, które muszą być spełnione (łącznie), aby można było wydać zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej. W jednej z tych przesłanek (pkt 5) określono wymóg, aby nowo utworzona szkoła stanowiła korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.

Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że potrzeby miasta L. w zakresie kształcenia na poziomie liceów ogólnokształcących dla absolwentów zasadniczych szkół zawodowych, umożliwiających uzyskanie świadectwa dojrzałości są w pełni zaspokojone. Nie istnieje zatem konieczność uzupełniania sieci szkół publicznych tego typu.

Z przedstawionych danych wynika, że na 11.001 uczniów uczęszczających do liceów ogólnokształcących 2955 uczniów jest spoza miasta L. Do uzupełniających liceów ogólnokształcących uczęszczało w roku szkolnym 2009/2010 - 342 uczniów, w tym spoza L. było 129 (według Systemu Informacji Oświatowej – stan na dzień 30.09.2009 r.). Byli to uczniowie dorośli bez uczniów niesłyszących i słabo widzących. W I Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym w Zespole Szkół [...](dla młodzieży, na podbudowie programowej zasadniczej szkoły zawodowej) nie było w ogóle uczniów, z uwagi na brak chętnych.

Wynika z tego, że szkoły publiczne prowadzone przez miasto L. zapewniają miejsca nauki dla uczniów z miasta i spoza L.; oferta edukacyjna jest więc wystarczająca. Biorąc pod uwagę powyższe oraz planowaną ilość uczniów, która mogłaby kształcić się w tego typu szkole, a także okoliczność, że w najbliższych latach prognozowany jest spadek liczby uczniów w szkołach ponadgimnazjalnych i dodatkowo fakt możliwości reaktywacji nauczania młodzieży na podbudowie zasadniczej szkoły zawodowej w istniejącym I Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym organ stwierdził, że utworzenie drugiego takiego liceum nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci szkół w mieście L. Na podstawie analizy danych dotyczących struktury zamieszkania uczniów uczęszczających do szkół tego typu wskazał, że sieć określona w uchwale nr 1031/XLII/2006 Rady Miasta L. z dnia 29 czerwca 2006 w sprawie zmiany uchwały nr 1065/XLII/2001 Rady Miasta w L. z dnia 25 października 2001 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych działających na terenie miasta L., jest wystarczająca nie tylko dla młodzieży mieszkającej na terenie miasta L.

Organ odwoławczy nie zgodził się z podniesionym zarzutem naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Miasto L., mając status miasta na prawach powiatu, odpowiada za realizację zadań w zakresie edukacji na poziomie podstawowym, gimnazjalnym i ponadgimnazjanalnym, na obszarze wyznaczonym przez granice administracyjne tej jednostki podziału terytorialnego. Trudno byłoby zobowiązywać gminę L. do kompleksowej analizy potrzeb w zakresie kształcenia ponadgimnazjalnego i ustanawiać jej odpowiedzialność za korzystną sieć szkół tego typu również w województwie i regionie. Organ powołał się przy tym na wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym - przy udzielaniu zezwolenia na założenie szkoły publicznej trzeba rozważyć, czy utworzenie nowej szkoły publicznej dla dorosłych, będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu zobowiązanego do prowadzenia szkół danego rodzaju. Rada powiatu ustala plan sieci szkół ponadgimnazjalnych na terenie powiatu i badanie celowości jej uzupełnienia nie może wykraczać poza granice powiatu. Mimo to Prezydent Miasta L. (wykonując kompetencje starosty powiatu grodzkiego), przy rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę także informacje uwzględniające ewentualne potrzeby w zakresie edukacji ponadgimnazjalnej innych jednostek samorządu terytorialnego.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia art. 1 pkt 3 u.s.o. Przepis ten statuuje prawo do zakładania i prowadzenia szkół i placówek przez różne podmioty. Przy rozpatrywaniu wniosków o wydanie zezwolenia na założenie szkoły (placówki) publicznej muszą być jednak spełnione wszystkie, taksatywnie wymienione w akcie wykonawczym do tej ustawy przesłanki. Procedura określona w rozporządzeniu nie dotyczy szkół niepublicznych.

W ocenie organu II instancji nie doszło do naruszenia, gwarantowanego przez art. 70 ust. 3 Konstytucji RP uprawnienia obywateli do zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych. Przy stosowaniu tego przepisu należy odwołać się do ustaw szczególnych, regulujących zasady postępowania przy tworzeniu nowych szkół czy placówek oświatowych. Tylko spełnienie określonych warunków, przewidzianych w ustawach i wydanych na ich podstawie przepisach wykonawczych, daje prawo do założenia szkoły (placówki publicznej). W odniesieniu do szkół niepublicznych procedura zakładania szkół i placówek jest znacznie złagodzona.

Skargę sądową na powyższą decyzję złożyła Izba [...] w L., podnosząc zarzuty naruszenia:

- § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że "korzystne" uzupełnienie sieci szkół nie będzie miało miejsca tylko dlatego, że funkcjonują już szkoły o danym profilu na terenie powiatu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nierzetelne zebranie i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego dla ustalenia, czy korzystne będzie uzupełnienie sieci szkół, zwłaszcza w aspekcie korzyści dla potencjalnych uczniów.

Uzasadniając zarzuty podniesiono, że organ błędnie interpretuje przesłankę "korzystnego uzupełnienia sieci szkół" poprzez odwołanie się wyłącznie do faktu działania kilku szkół o tym samym profilu. W ocenie skarżącej, tę przesłankę należy interpretować przez pryzmat interesu potencjalnych uczniów. Chodzi o zaistnienie sytuacji, kiedy utworzenie nowej szkoły przełamie istniejący monopol, zwiększy konkurencyjność i urozmaici sposób kształcenia, co wywoła konieczność zweryfikowania poziomu szkolenia i umożliwi podjęcie potencjalnym uczniom właściwej decyzji co do wyboru szkoły, w której będą się kształcić. W tej sytuacji, wręcz niezbędne jest utworzenie na terenie miasta L. kolejnej szkoły o podobnym profilu, t.j. liceum ogólnokształcącego dla absolwentów zasadniczych szkół zawodowych.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniono tym, że organ nie ustalił w toku postępowania, czy poziom kształcenia w działających już placówkach o podobnym profilu jest na wystarczająco dobrym poziomie oraz jaka jest liczba osób, które w przyszłości podjęłyby kształcenie w tym zakresie. Wskazano, że podmiot ubiegający się o zezwolenie dysponuje wieloletnim doświadczeniem w działalności dydaktycznej oraz odpowiednią bazą i kadrą nauczycielską. Zainteresowanie tego typu szkołą wynika z licznych pytań rodziców i młodzieży kształcącej się w szkołach prowadzonych obecnie przez izbę. Wskazano również, że do L. w celach edukacyjnych przyjeżdżają osoby z terenu całego województwa l., a także spoza niego, a zatem nie można było ograniczać analizy tylko do obszaru powiatu. Argumentem w sprawie nie mógł być niż demograficzny, gdyż w ostatnim czasie widoczny jest wzrost zainteresowania kształceniem w kierunku oferowanym przez szkołę, której sprawa dotyczy.

W odpowiedzi na skargę L. Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.s.o. oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 58 ust. 3 u.s.o. - założenie szkoły lub placówki przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu.

Przesłanki zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej zostały określone w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 58 ust. 5 u.s.o. Jedną z przesłanek zezwolenia na założenie szkoły jest ustalenie, że utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie (§ 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia).

Miasto L. jest organem prowadzącym dla publicznej szkoły o nazwie I Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące na podbudowie programowej Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Zespole Szkół nr [...], która ze względu na znikome zainteresowanie nie dokonuje naboru uczniów do klas pierwszych od roku szkolnego 2007/2008. Miasto L. jest również organem prowadzącym dla dwóch publicznych liceów uzupełniających dla dorosłych w których zajęcia odbywają się w systemie kształcenia stacjonarnego. Ponadto, jak organy ustaliły I Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące ma możliwość reaktywacji nauczania młodzieży. Z dowodów zebranych przez organy wynika, że licea prowadzone przez Miasto L. zapewniają możliwość kształcenia na poziomie liceów ogólnokształcących dla absolwentów zasadniczych szkół zawodowych umożliwiających uzyskanie świadectwa dojrzałości. Wskazały również na istniejące zjawisko niżu demograficznego.

W tych okolicznościach prawidłowe jest ustalenie organów, że utworzenie kolejnego liceum ogólnokształcącego nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół, a zatem nie wystąpiła pozytywna przesłanka wymieniona w art. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.

Wbrew zarzutom skargi, powyższy przepis nie zobowiązywał organów orzekających w niniejszej sprawie do analizy przesłanki uzupełnienia sieci szkół poza terenem miasta L. Wskazać bowiem należy, że L. jest miastem na prawach powiatu, co oznacza, że posiadając ustrój gminy wykonuje zadania przewidziane dla powiatu.

Zgodnie z przepisem kompetencyjnym zawartym w art. 17 ust. 5 u.s.o. - rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych na obszarze powiatu. Tak więc badanie celowości utworzenia szkoły na terenie jednostki samorządu terytorialnego, której rada ustala plan sieci szkół ponadgimnazjalnych, nie może wykraczać poza granice tej jednostki, co w niniejszej sprawie obejmuje granice miasta L.

Niemniej jednak organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ilość uczniów spoza miasta L., uczących się w istniejących szkołach wskazując, że na 11.001 uczniów uczęszczających do liceów ogólnokształcących 2955 uczniów jest spoza miasta L.

Jeśli strona ma dane świadczące o tym, że istnieje niezaspokojony popyt na kształcenie w liceum ogólnokształcącym na terenie obejmującym inną jednostkę samorządu terytorialnego niż miasto L. (np. powiat l., czy też województwo l.), powinna rozważyć wystąpienie z wnioskiem o założenie odpowiedniej szkoły publicznej do właściwego organu (starosty, marszałka województwa). Nie ma natomiast żadnych racjonalnych ani jurydycznych przesłanek do przyjęcia tezy, że jednostka samorządu terytorialnego na szczeblu gminy, jest odpowiedzialna za kształcenie młodzieży z terenu powiatu, czy województwa, nawet jeżeli jest siedzibą województwa.

Chybiony jest również zarzut nie wzięcia pod uwagę przez organ odwoławczy poziomu kształcenia oraz umiejętności kadry szkoleniowej w działających już placówkach. Przy udzielaniu zezwolenia na założenie szkoły publicznej organ winien jedynie rozważyć, czy utworzenie nowej szkoły publicznej będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu, zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju. Brak natomiast jest podstaw do tego by badać inne przesłanki, takie jak np. warunki lokalowe, wyposażenie w pomoce naukowe i księgozbiór, podstawy programowe i kwalifikacje kadry (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 146/06).

Ubocznie wskazać należy, że w art. 70 ust. 3 Konstytucji RP ustawodawca przewidział możliwość zakładania niepublicznych szkół ponadpodstawowych przez obywateli i instytucje. Uszczegółowienie powyższego zapisu znalazło się w art. 82 ust. 1 u.s.o., zgodnie z którym osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne, po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy – wpis ten nie wymaga spełnienia przesłanki dotyczącej korzystnego uzupełnienia sieci szkół. Ponadto, niepubliczne szkoły ponadgimnazjalne mogą na wniosek osób je prowadzących uzyskać uprawnienia szkoły publicznej w dowolnej chwili, a więc zarówno z chwilą rozpoczęcia działalności, jak i później (art. 85 ust. 3 u.s.o.). Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie zamyka stronie skarżącej możliwości kształcenia w założonym profilu. Jest bowiem możliwa sytuacja, że na przestrzeni kolejnych lat zmieni się sytuacja demograficzna, a renoma i warunki kształcenia w niepublicznej szkole przyciągną rzeszę uczniów, która będzie uzasadniała uzyskanie uprawnień szkoły publicznej poprzez spełnienie przesłanki dotyczącej korzystnego uzupełnienia sieci szkół.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).