Sąd Rejonowy Szczecin-Centrum w Szczecinie
IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
Sygnatura akt: IX P 183/24
Data wyroku: 2024-11-20 00:00:00
Typ orzeczenia: REGULATION, REASON
Słowa kluczowe: Wynagrodzenie za pracę, Wynagrodzenie (przepisy ogólne)

Sygnatura aktIX P 183/24

UZASADNIENIE
Pozwem z dnia 24 stycznia 2024 r.M. D.wniosła o zasądzenie na jej rzecz od Sądu(...)w(...):
- kwoty 6 716,77 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od pierwszego dnia każdego następnego miesiąca do dnia zapłaty – tytułem wyrównania wynagrodzenia za okres od stycznia do grudnia 2021 r. oraz kwoty dodatkowego wynagrodzenia za 2021 r. wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od 1 marca 2022 r. do dnia zapłaty,
- kwoty 17 012,88 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi pierwszego dnia każdego następnego miesiąca do dnia zapłaty - tytułem wyrównania wynagrodzenia za okres od stycznia do grudnia 2022 r. oraz kwoty dodatkowego wynagrodzenia za 2022 r. wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od 1 marca 2023 r. do dnia zapłaty,
- odsetek ustawowych za opóźnienie liczonych od pierwszego dnia każdego następnego miesiąca do dnia 10 grudnia 2023 r. od comiesięcznej kwoty w wysokości 2 000,00 zł - tytułem wyrównania wynagrodzenia za okres od stycznia do października 2023 r.
W uzasadnieniu powódka wskazała, iż pracodawca w latach 2021-2023 wypłacał jej zaniżone wynagrodzenie. Za podstawę prawną roszczenia powódka podałaart. 91 § 1c ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, kształtujący zasady wynagradzania sędziów, podkreślając przy tym ustrojowy charakter tej ustawy.
Powódka podniosła, że w roku 2021 otrzymywała wynagrodzenie w trzeciej stawce awansowej, a więc było ustalane przy zastosowaniu mnożnika 2,28 oraz było powiększone o dodatek za wysługę lat w wysokości 13% (od stycznia do marca) i 14% (od kwietnia do grudnia) oraz o dodatek funkcyjny ustalony z zastosowaniem mnożnika 0,20 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego. Powódka stwierdziła, że ustawodawca, wbrew treści wyżej powołanego przepisu ustawy ustrojowej, w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021 odniósł podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego do przeciętnego wynagrodzenia z drugiego kwartału 2019 r., co doprowadziło do sytuacji, iż w 2021 roku powódka otrzymała wynagrodzenie mniejsze o 513,74 zł brutto miesięcznie w miesiącach od stycznia do marca 2021 r. oraz mniejsze o 517,95 zł brutto miesięcznie w miesiącach od kwietnia do grudnia 2021 r., co w skali roku daje kwotę 6 202,77 zł objętą pierwszym punktem żądania pozwu. Na tych samych zasadach zostało wypłacone powódce zaniżone wynagrodzenie dodatkowe w lutym 2022 roku w wysokości o 514 zł niższej niż byłaby przy zastosowaniu ustawy ustrojowej. W związku z tym łączna kwota dochodzona przez powódkę za 2021 rok wynosiła 6 716,77.
Odnośnie do roku 2022 powódka zauważyła, że otrzymywała wynagrodzenie w trzeciej stawce awansowej od stycznia do marca, a więc było ustalane przy zastosowaniu mnożnika 2,28 a następnie w czwartej stawce od kwietnia do grudnia, a więc było ustalane przy zastosowaniu mnożnika 2,36, oraz że było ono powiększane o dodatek funkcyjny i dodatek za wysługę lat, przy czym pracodawca wbrew treści wyżej powołanego przepisu ustawy ustrojowej, w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 odniósł podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego do przeciętnego wynagrodzenia z drugiego kwartału 2020 r. zwiększonego o kwotę 26 zł, co doprowadziło do sytuacji, iż w 2022 roku powódka otrzymała wynagrodzenie mniejsze o 1 271,15 zł brutto miesięcznie w miesiącach od stycznia do marca 2022 r. oraz mniejsze o 1 323,27 zł brutto miesięcznie w miesiącach od kwietnia do grudnia 2022 r., co w skali roku daje kwotę 16 249,88 zł objętą drugim punktem żądania pozwu. Na tych samych zasadach zostało wypłacone powódce zaniżone wynagrodzenie dodatkowe w lutym 2023 roku w wysokości o 1 290 zł niższej niż byłaby przy zastosowaniu ustawy ustrojowej. W związku z tym łączna kwota dochodzona przez powódkę za 2022 rok wynosiła 17 012,88.
Powódka wskazała również, że w roku 2023 otrzymywała wynagrodzenie w czwartej stawce awansowej i było ono ustalane przy zastosowaniu mnożnika 2,36, oraz że było ono powiększane o dodatek funkcyjny i dodatek za wysługę lat, przy czym pracodawca wbrew treści wyżej powołanego przepisu ustawy ustrojowej, w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 odniósł kwotę 5 444,42 zł, zaś prawidłową podstawę wynagrodzenia na podstawie ustawy ustrojowej powinno stanowić przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2022 r. wynoszące 6 156,25. Naliczanie powódce wynagrodzenia na postawie ustawy okołobudżetowej doprowadziło do sytuacji, iż w 2023 roku w miesiącach od stycznia do listopada powódka otrzymała wynagrodzenie mniejsze o 2 000 zł brutto, przy czym powódka wyrównanie względem zaniżonego wynagrodzenia za miesiące od stycznia do listopada 2023 roku otrzymała dnia 11 grudnia, a zatem za rok 2023 dochodziła jedynie odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie od kwoty 2 000 zł brutto za każdy miesiąc od stycznia do października 2023 roku.
Obszerną część argumentacji pozwu powódka skierowała na niezgodność zKonstytucją RPi prawem Unii Europejskiej rozwiązania zawartego przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 10 listopada 2020 r. oraz analogicznych ustaw za lata kolejne.
W odpowiedzi na pozew pozwany Sąd(...)w(...)kwestię rozstrzygnięcia w sprawie pozostawił do uznania Sądu, ewentualnie wnosząc o oddalenie powództwa.
W uzasadnieniu Sąd(...)w(...)zauważył, że istotnie, rozwiązania przyjęte we wskazanych przez powódkę ustawach okołobudżetowych będących podstawą obliczania wynagrodzenia sędziów w latach 2021 – 2022 budzą wątpliwości i kontrowersje co do ich zgodności zKonstytucją Rzeczypospolitej Polskieji prawem Unii Europejskiej. O takowej niezgodności odnośnie do roku 2023 orzekł już Trybunał Konstytucyjny. W przypadku lat 2021 – 2022 pozwany uznał za konieczne dokonanie przez Sąd wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej oraz rozważenie, przy uwzględnieniu zasady pierwszeństwa prawa Unii, czy zasadnym będzie odstąpienie od stosowania ewentualnie sprzecznych z prawem Unii przepisów krajowych.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

M. D.jest sędzią w Sądzie(...)w(...). Jej uposażenie określane było: od stycznia 2021 do marca w 2022 roku w trzeciej stawce awansowej, następnie od kwietnia 2022 r. do końca 2023 roku w czwartej stawce awansowej.

Niesporne

Podstawę ustalenia wysokości wynagrodzeniaM. D.od 1 stycznia 2021 r., przy zastosowaniu przypisanego jej mnożnika 2,28, powiększonego o dodatek za wysługę lat w wysokości 13% (od stycznia do marca 2021 r.) i 14% (od kwietnia do grudnia 2021 r.) oraz o dodatek funkcyjny ustalony z zastosowaniem mnożnika 0,20 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego, stanowiło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w drugim kwartale 2019 r. ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2023 roku poz. 1251), wynosiło ono 4 839,24 zł. Obliczona na tej podstawie różnica w wyliczeniu wynagrodzeniaM. D.w 2021 r. pomiędzy wynagrodzeniem obliczonego według zasad określonych w art. 91 § 1 c ustawy z 27 lipca 2021 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych, a wynagrodzeniem obliczonym na podstawie ustawy okołobudżetowej wynosiła w sumie 6 509,71 zł brutto w skali rocznej plus różnica w dodatkowym wynagrodzeniu rocznym za 2021 r. wynosząca 736,20 zł.

Niesporne, a nadto dowód:

ustalenia pozwanego - k. 21.
Podstawę ustalenia wysokości wynagrodzeniaM. D.od 1 stycznia 2022 r., przy zastosowaniu przypisanego jej mnożnika 2,28 (od stycznia do marca 2022 r.) i mnożnika 2,36 (od kwietnia do grudnia 2022 r.), powiększonego o dodatek za wysługę lat oraz o dodatek funkcyjny, stanowiło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w drugim kwartale 2020 r. ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2023 roku poz. 1251) powiększone o kwotę 26 zł i wynosiła ona 5 050,48 zł. Obliczona na tej podstawie różnica w wyliczeniu wynagrodzeniaM. D.w 2022 r. pomiędzy wynagrodzeniem obliczonego według zasad określonych w art. 91 § 1 c ustawy z 27 lipca 2021 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych, a wynagrodzeniem obliczonym na podstawie ustawy okołobudżetowej wynosiła w sumie 16 005,42 zł brutto w skali rocznej plus różnica w dodatkowym wynagrodzeniu rocznym za 2022 r. wynosząca 1 421,00 zł

Niesporne, a nadto dowód:

ustalenia pozwanego - k. 21.
Począwszy od 1 stycznia 2023 r. za podstawę wyliczenia uposażeniaM. D.przyjęto kwotę 5 444,42 zł, zaś według zasad określonych w art. 91 § 1 c ustawy z dnia 27 lipca 2021 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych, podstawa ta wynosiłaby 6 156,25 zł. Różnica pomiędzy tymi wynagrodzeniami w okresie styczeń – październik 2023 r. wynosiła 2 000,00 zł miesięcznie.

Niesporne.

W dniu 11 grudnia 2023 r. Sąd(...)w(...)wyrównałM. D.wysokość jej uposażenia za okres od stycznia do listopada 2023 r.

Niesporne

Sąd zważył, co następuje:
Powództwo okazało się zasadne.
Na wstępie należy wskazać, że stan faktyczny w niniejszej sprawie był w zasadzie bezsporny. Strona pozwana nie kwestionowała zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących zasad obliczania wysokości przysługującego powódce wynagrodzenia oraz jego wysokości. Tym samym rozstrzygnięcie opierało się o zagadnienia prawne, których badanie należy rozpocząć od przedstawienia unormowań określających zasady kształtowania uposażenia sędziów.
Zgodnie z przepisem art. 91 § 1c ustawy z dnia z dnia 27 lipca 2001 r.Prawo o ustroju sądów powszechnych(tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 217) podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawieart. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych(Dz.U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461), z zastrzeżeniem§ 1d.Art. 91 § 1d Prawa o ustroju sądów powszechnychstanowi zaś, że jeżeli przeciętne wynagrodzenie, o którym mowa w § 1c jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedzającego - przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego w dotychczasowej wysokości. Regulacja ta miała zapobiegać realnemu zmniejszeniu wartości uposażenia, w sytuacji kiedy to przeciętne wynagrodzenie jest niższe, niż analogiczne, ogłoszone w roku poprzedzającym.
Obecny model urealnienia uposażenia sędziów stanowi konsekwencję wejścia w życie ustawy z 20 marca 2009 roku o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 459). Jego istotę można sprowadzić do iloczynu przeciętnego wynagrodzenia w II kwartale roku poprzedzającego i stosownego mnożnika. Wcześniej był to podlegający waloryzacji iloczyn kwoty bazowej i owego mnożnika. W nowej koncepcji (obowiązującej obecnie) ustawodawca przyjął więc nie waloryzację, lecz koncepcję progresywnego wynagrodzenia. Oczywistym pozostaje, że celem wprowadzenia wskazanych powyżej przepisów było uniezależnienie wysokości świadczeń od wahań koniunktury gospodarczej, w tym przejściowych trudności finansowych kraju.
Należy zgodzić się ze stroną powodową, że począwszy od 2021 r. ustawodawca pozostawał w sprzeczności z tak ustalonymi zasadami.
Pierwszy wyłom stanowiło unormowanie zawarte w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021, stanowiący, że w roku 2021 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego, o której mowa w art. 91 § 1c USP, stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2019 r. ogłoszone w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z komunikatem GUS z dnia 9.08.2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2019 r. wynosiło ono 4.839,24 zł. Tymczasem zgodnie przepisami USP podstawą do obliczania wynagrodzeń sędziów powinna być kwota przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2020 r., które wynosiło 5.024,48 zł.
W kolejnych latach ustawodawca zabieg ten powielił.
W 2022 r. ustawodawca w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 wskazał, że podstawą wynagrodzenia sędziego ma być przeciętne wynagrodzenie z drugiego kwartału 2020 r., którą to podstawę zwiększył w ust. 2 wskazanego przepisu o 26 zł. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z 11 sierpnia 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2020 r. przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2020 r. wyniosło 5.024,48 zł, co powiększone o 26 złotych daje 5.050,48 zł. Tymczasem zgodnie z przepisami USP podstawa wynagrodzenia za 2022 r. winna wynosić 5.504,52 zł (komunikat Prezesa GUS z 10 sierpnia 2021 w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2021 r.).
Odnośnie natomiast 2023 r. - w ustawie z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022, poz. 2666), ustawodawca wskazał w art. 8 ust. 1, że w roku 2023 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego, o której mowa wart. 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, stanowi kwota w wysokości 5.444,42 zł. Stało się tak w sytuacji kiedy wartość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w II kwartale 2022 r. i podstawa do wyliczenia wynagrodzenia sędziego zgodnie z USP wynosiła 6.156,25 złotych (komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 sierpnia 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2022 r.).
Sama strona pozwana przyznała, że istnieją poważne wątpliwości względem zgodności powyższych rozwiązań w ustawach okołobudżetowych zKonstytucją Rzeczypospolitej Polskieji prawem Unii Europejskiej, poddając pod rozwagę Sądu ewentualne odstąpienie od stosowania zasad obliczania wynagrodzenia sędziów wskazanych w ustawach okołobudżetowych.
Niewątpliwie doszło więc do oczywistej sprzeczności ustawowej pomiędzy regulacjami zawartymi wart. 91 § 1c ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnychz jednej strony, a regulacjami zawartymi w kolejnych ustawach okołobudżetowych na lata 2021-2023 z drugiej. Rozstrzygnięcie powyższej kolizji było zatem konieczne dla zbadania zasadności dochodzonego przez stronę powodową roszczenia w postaci wyrównania należnego jej wynagrodzenia za lata 2021, 2022 i de facto także za 2023 r. skoro roszczenie powódki o zasądzenie odsetek od kwot wyrównanego uposażenia za okres styczeń – październik 2023 r. pozostawało aktualne.
Wprowadzając odstępstwa od systematycznego, corocznego kształtowania wynagrodzeń sędziów w oparciu o przeciętne wynagrodzenie z II kwartału roku poprzedzającego, ustawodawca nie dokonał żadnej zmiany unormowaniaart. 91 § 1c Prawa o ustroju sądów powszechnych, ani też formalnie nie zawiesił jego mocy obowiązującej. W sytuacji wątpliwości dotyczącej mocy obowiązującej przepisów o sprzecznej treści zawartych w aktach prawnych wydanych w różnym czasie i w sytuacji, kiedy przepisy późniejsze nie uchylają wcześniejszych, należy przyznać prymat przepisowi późniejszemu, zgodnie z zasadą

    lex posterior derogat legi priori(por. uchwała Sądu Najwyższego z 27 maja 1993 roku, I PZP 12/03, Legalis, wyrok z 12 kwietnia 1994 roku, I PRN 12/94, Legalis, wyrok z 21 czerwca 1994 roku, I PRN 38/94, Legalis). Warto przy tym wskazać, że technika legislacyjna polegająca na uchyleniu mocy obowiązującej przepisuustawy Prawo o ustroju sądów powszechnychprzez późniejszy przepis tej samej rangi i przy braku wyraźnej klauzuli derogacyjnej, co do zasady może być uznana za dopuszczalną i zgodną z normami rangi konstytucyjnej. Warunkiem zastosowania tej techniki jest jedynie to, aby normy prawne nie były stanowione jednocześnie i aby norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa od normy wcześniejszej (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1994 roku, I P 1/94 OTK 1994, cz. II, poz. 37 oraz z 12 stycznia 1995 roku, K 12/94, OTK 1995, cz. II, poz. 2).
Podkreślić również należy, że ustawy okołobudżetowe są w systemie źródeł prawa aktami posiadającymi moc tożsamą do zwykłych ustaw. Odmienne ich usytuowane lub przypisanie im innego znaczenia, wymagałoby wyraźnej podstawy konstytucyjnej. Tym samym każda ustawa późniejsza może uchylić wcześniejszą, jak i ustanowić czasowe wyjątki od jej postanowień (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 listopada 1994 roku, K 4/94, OTK 1994 cz. II poz. 39).
Nie ma w tym wypadku możliwości zastosowania reguł kolizyjnych wynikających z nadrzędności jednej ustawy nad drugą.Prawo o ustroju sądów powszechnychreguluje ustrój i organizację sądownictwa powszechnego, a wymienione wcześniej ustawy okołobudżetowe dotyczące lat 2021-2023 mają charakter epizodyczny. Nie zmienia to jednak faktu, że polskie prawo konstytucyjne nie zna kategorii ustaw organicznych, a więc aktów o mocy prawnej sytuującej się pomiędzykonstytucjąa zwykłą ustawą. Brak jest podstaw do różnicowania mocy prawnej nawet tak doniosłej ustawy, jaką jestPrawo o ustroju sądów powszechnychi twierdzenia, że jej moc jest wyższa niż moc ustaw okołobudżetowych (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1994 roku, P 1/94). Zatem przypadki materialnej sprzeczności pomiędzy ustawami muszą być rozpatrywane na tle ogólnych zasad określających wzajemne stosunki norm o tej samej mocy prawnej. Jedną z tych zasad jest przyznanie ustawie późniejszej nieograniczonej w zasadzie możliwości ingerowania w treść ustaw wcześniejszych i modyfikowania, uchylania czy zawieszania ich postanowień. W braku wyraźnie odmiennych stwierdzeń konstytucyjnych nie ma podstaw, aby uznać, że zasadalex posterior derogat priorinie może odnosić się do relacji pomiędzy ustawą „stałą”, a epizodyczną. Trybunał Konstytucyjny zwracał już wielokrotnie uwagę, że relacje pomiędzy normami zawartymi w ustawach zwykłych nie mogą być rozpatrywane w kategoriach niezgodności hierarchicznej norm (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 1994 roku, K 2/94, OTK 1994/2/36, a także K 14/91; K 13/92; K 10/92). Z tych względów niezasadnym byłoby rozstrzygnięcie powstałej kolizji ustawowej poprzez wskazanie ustawy nadrzędnej (lex superior derogat legi inferiori).
Rozstrzygając opisaną wcześniej kolizję ustaw, należy rozważyć kwestię tego, czy normę kolizyjną dla stwierdzonej sprzeczności stanowi przepisart. 109 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych(Dz.U. z 2023 roku poz. 1270), zgodnie z którym ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy. Należy jednak zauważyć, że przepisy dotyczące wstrzymania waloryzacji wynagrodzenia sędziów nie były zamieszczane w ustawie budżetowej, lecz w ustawach okołobudżetowych, zaś przepisart. 109 ust. 5dotyczy samej ustawy budżetowej. Co prawda brak jest legalnej definicji pojęcia „ustawy budżetowej”, lecz ustawodawca posłużył się „pojęciem zastanym” (S. Rozmaryn,Konstytucja, s. 114–115). Uznaje się, że ustawa budżetowa to „akt prawny, uchwalany corocznie przez parlament w celu określenia budżetu państwa oraz jego powiązań z innymi planami finansowymi państwa” (C. Kosikowski, w: System PrFin, t. II, 2010, s. 201), „forma, w jakiej uchwalany jest budżet państwa”. Ustawa budżetowa określana jest także jako „podstawa prowadzenia gospodarki finansowej państwa (publiczny akt zarządzania finansowego państwem)”. Przepisart. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznychwprowadza zakaz obładowania ustawy budżetowej, przy czym zakaz ten omijany jest właśnie z pomocą tzw. ustaw okołobudżetowych, których pojawienie się związane było z wyrażeniem przez Trybunał Konstytucyjny tejże zasady obładowania ustawy budżetowej (por. M. Zubik, Budżet, s. 111–118; C. Kosikowski, Odmienności, s. 13, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. dr Agnieszka Mikos-Sitek, 2023). Ustawy dotyczące wykonania budżetu na lata 2021-2022 należą do takich właśnie ustaw okołobudżetowych i ich zakaz wyrażony wart. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznychnie dotyczy. Tym samymart. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznychnie rozstrzyga ocenianej w niniejszej sprawie kolizji ustaw.
W dalszej kolejności należało zatem przejść do rozważań dotyczących zgodności poczynań ustawodawczych i wykreowanego na nowo modelu kształtowania wynagrodzeń sędziów z normami rangi konstytucyjnej.
W polskim porządku prawno-konstytucyjnym Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem dysponującym kompetencją do eliminacji przepisu z obrotu prawnego. Sposobem rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących zgodności przepisu ustawy zpostanowieniami Konstytucjijest skierowanie pytania prawnego przez sąd do Trybunału, o czym stanowiart. 193 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego zKonstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Tylko ten organ może w sposób władczy orzec, że zaskarżony przepis ustawy jest zgodny zKonstytucją, względnie pozbawić go mocy obowiązującej w razie jego niekonstytucyjności (art. 190 Konstytucji RP). Sąd natomiast jest obowiązany stosować ustawę, bowiem wedługart. 178 ust. 1 Konstytucji RPsędziowie podlegają tylkoKonstytucjii ustawom.
Sąd nie znalazł jednak podstaw do skierowania w tej sprawie pytania do Trybunału Konstytucyjnego. Orzekanie o zgodności ustaw zKonstytucją(art. 188 ust. 1 Konstytucji RP) nie jest tożsame z dokonywaniem oceny konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie przez sąd orzekający. Należy zauważyć, że Sąd Najwyższy już w uchwale z 4 lipca 2001 roku, III ZP 12/01, OSNP 2002/2/34), a więc w uchwale podjętej na długo przed aktualnymi sporami dotyczącymi praworządności i roli Trybunału, podkreślił, że odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny zKonstytucjąnie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Istota tego stanowiska bazowała na wskazaniu, że przedmiot orzekania sądu dotyczy indywidualnego stosunku społecznego, a Trybunał Konstytucyjny orzeka o prawie. Wykonując władzę sądowniczą (art. 10 ust. 2 Konstytucji) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Z kolei rola Trybunału przypomina bardziej władzę ustawodawczą tzw. ustawodawcy negatywnego (mimo żeart. 10 ust. 2 Konstytucjizalicza go do władzy sądowniczej).
Należy przy tym wskazać naart. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który daje podstawę do bezpośredniego stosowaniaKonstytucjiw sytuacji, kiedy sąd stwierdzi konflikt między normami (zasadami, wartościami) konstytucyjnymi, a przepisem ustawy, który ma zastosować. Poprzez taki zabieg sąd nie wyeliminuje kwestionowanego przepisu z obrotu prawnego, lecz odmówi jego zastosowania w indywidualnej sprawie. Staje się to często aktualne w stosunkach prawnopracowniczych. Do bezpośredniego zastosowaniaKonstytucjisensu strictodoszło np. w wyroku Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 7 grudnia 1999 roku, I PKN 438/99, OSP 2000/11/174), w którym odmówiono zastosowania w sprawie regulacji ustawowej zawartej wart. 240 § 3 pkt 1 k.p.(por. wyrok Sadu Najwyższego z 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, OSNP 2000/1/6).
W niniejszej sprawie szczególne znaczenie ma pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2021 roku ((...), LEX nr 3232398), zgodnie z którym dopuszczalność stosowania „rozproszonej kontroli konstytucyjnej” przez sądy ma miejsce w sytuacjach oczywistych, a więc, gdy w przeszłości Trybunał Konstytucyjny orzekał już o normie analogicznej do normy, która ma być zastosowana w danej sprawie, albo w przypadku powtórzenia niekonstytucyjnej normy przez ustawodawcę. W ten nurt wpisuje się wyrok z 17 marca 2016 roku, V CSK 377/15 (OSNC 2016/12/148), w którym Sąd Najwyższy co prawda potwierdził zasadę, że do orzekania o niekonstytucyjności ustaw i ich poszczególnych przepisów jest powołany wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, ale przyjął, iż rozpoznawana przez niego sprawa jest wyjątkowa, gdyż niezgodność przepisu zKonstytucjąjest oczywista, a ocena taka ma dodatkowe wsparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził uprzednio niezgodność zKonstytucjąprzepisu o takim samym brzmieniu co w obowiązującej obecnie ustawie. Pogląd ten podtrzymano w późniejszych orzeczeniach, jak wyroki Sądu Najwyższego z 20 lutego 2018 roku, V CSK 230/17 (Biul.SN 2018/6/11) i z 27 listopada 2019 roku, II CSK 493/18 (LEX nr 3226141).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2012 roku, K 1/12 (OTK-A 2012/9/114), zajmował się już konstytucyjnością czasowego wstrzymania waloryzacji wynagrodzenia sędziów. Kontrola została wówczas zainicjowana wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności:art. 22 i art. 23 ustawy z 22 grudnia 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej(Dz. U. Nr 291, poz. 1707) ze wskazanymi we wniosku przepisami konstytucyjnymi (głównieart. 2, art. 178 ust. 2 i art. 216 ust. 5 oraz art. 220 Konstytucji RP), a więc sytuacją analogiczną do badanej w tej sprawie. Kwestionowaną tam ustawą okołobudżetową ustawodawca unormował bowiem podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego (art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1) w roku 2012, w postaci przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2010 r. Odstąpił zatem od ogólnej zasady ustalenia go w oparciu o przeciętne wynagrodzenie z II kwartału roku poprzedniego. W sferze faktycznej wynagrodzenia tej grupy pozostały w 2012 r. na tym samym poziomie, co w roku 2011.
Z tego orzeczenia, a także z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1994 roku, I P 1/94, zapadłego jeszcze na gruncie tzw. MałejKonstytucji, wynika, że uznano za zgodną z zapisami konstytucyjnymi wskazaną technikę legislacyjną. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie naruszała ona zasady niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych, czy niewłaściwegovacatio legis. W badanej w wyroku z 12 grudnia 2012 r. ustawie okołobudżetowej jej projektodawcy uzasadnili zamrożenie wynagrodzeń koniecznością zachowania równowagi budżetowej jako wartości konstytucyjnie chronionej. Ustalenie wynagrodzenia sędziów i prokuratorów na poziomie roku 2011 uznano za rozwiązanie epizodyczne, uzasadnione wyjątkową sytuacją finansów publicznych i nie powodującą zmiany samych zasad ustalania tych wynagrodzeń. Za sprawiedliwy uznano podział kosztów działań zmierzających do zwalczenia skutków kryzysu pomiędzy wszystkie grupy społeczne. W stanowisku prezentowanym podczas postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym podkreślano inne, realne działania oszczędnościowe, zmierzające do ograniczenia nierównowagi finansów publicznych. Stanowiły je w szczególności: wprowadzenie wydatkowej reguły dyscyplinującej (czyli ograniczenie wzrostu wydatków dyskrecjonalnych i nowych wydatków prawnie zdeterminowanych do poziomu inflacji powiększonej o 1%), ustalenie docelowej reguły wydatkowej (zasady, że wzrost wydatków budżetu państwa na zadania publiczne nie może przekroczyć średniookresowego tempa wzrostu, wspierającej stabilność finansów publicznych), wprowadzenie planowania wieloletniego (również w jednostkach samorządu terytorialnego), opracowanie dodatkowej reguły stabilizującej wynik finansowy samorządów, „zamrożenie” skali podatkowej w podatku dochodowym od osób fizycznych, przeprowadzenie zmian w systemie emerytalnym (zmniejszenie składki przekazywanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do otwartych funduszy emerytalnych), czy też dążenie do stopniowego zrównania i podwyższania wieku emerytalnego oraz ograniczenie wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Poza tym ze względu na przekroczenie wartości referencyjnej deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych Rada Unii Europejskiej, zgodnie z art. 104 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zaleciła ograniczenie deficytu do wartości poniżej 3%, najpóźniej w 2012 r. Polska została w tym czasie objęta tzw. procedurą nadmiernego deficytu. Jej sytuacja była więc monitorowana przez instytucje Unii Europejskiej, a w razie stwierdzenia braku działań naprawczych, mogły zostać nałożone sankcje finansowe (uzasadnienie wyroku TK w sprawie K 1/12 w zakresie zawierającym prezentację stanowisk stron).
Trybunał Konstytucyjny uznał więc zakwestionowaną regulację, polegającą w istocie na jednorocznym zamrożeniu wynagrodzeń, za zgodną zKonstytucją. W dużej mierze, jak uzasadniał, stanowisko to wynikało z incydentalnego charakteru rozwiązania oraz z uwzględnienia trudnej sytuacji finansowej państwa, zagrażającej równowadze budżetowej, którą uznano za wartość konstytucyjną samą w sobie, konkurencyjną wobec wartości określonych wart. 178 Konstytucji. Istotne w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego było jednak to, że określono pewne warunki, którymi winien kierować się ustawodawca w takim przypadku, tak aby zamrożenie wynagrodzenia nie naruszało zasady niezawisłości sędziowskiej: (1) wynagrodzenia powinny być kształtowane w sposób wykluczający jakąkolwiek uznaniowość ze strony władzy wykonawczej, (2) wynagrodzenia powinny w dłuższym okresie czasu wykazywać tendencję wzrostową, nie mniejszą, niż przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej, (3) w trudnej sytuacji budżetu państwa wynagrodzenia powinny być bardziej, niż wynagrodzenia wszystkich innych funkcjonariuszy i pracowników sfery budżetowej - chronione przed nadmiernie niekorzystnymi zmianami, (4) niedopuszczalne jest obniżenie w drodze normatywnej nominalnej wysokości wynagrodzenia, z wyjątkiem sytuacji, o której stanowiart. 216 ust. 5 Konstytucji(przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w demokratycznym państwie prawa, opartym na trójpodziale władz, nie jest dopuszczalne, aby jedna z nich była przez pozostałe władze osłabiana, co mogłoby w konsekwencji prowadzić do uzależnienia od pozostałych władz i obniżać jej autorytet. Podkreślono, że zamrożenie wynagrodzeń może być tolerowane tylko wyjątkowo, ze względu na inne wartości konstytucyjne, w szczególności ze względu na trudności budżetowe państwa, jeżeli występuje w kontekście szerszego programu oszczędnościowego. Nie może w żadnym wypadku stać się ono systematyczną praktyką. Z uwagi na brak możliwości wykreowania sztywnych reguł, ocena ewentualnych kolejnych regulacji musi uwzględniać uwarunkowania społeczno-gospodarcze i cały kontekst normatywny.
W oparciu o prezentowane rozważania i wskazywane kryteria oceny regulacji wynagrodzeń, poddać należy w niniejszej sprawie ocenie realia i uzasadnienie rozwiązań normatywnych, jakie legły u podstaw odstąpienia w latach 2021-2023 od wyznaczonych pragmatyką służbową zasad ustalania wynagrodzeń sędziów.
Analiza uzasadnień poszczególnych projektów ustaw „okołobudżetowych” dotyczących lat: 2021, 2022 i 2023 świadczy o ich tendencyjności i instrumentalnym wykorzystywaniu. Można w nich przeczytać, że w związku z obecną sytuacją gospodarczą kraju spowodowaną epidemią Covid - 19 nastąpiła konieczność zamrożenia wynagrodzeń osób (w tym sędziów i prokuratorów), dla których podstawę obliczenia wynagrodzenia stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W roku 2021 podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziów i prokuratorów określono na poziomie roku 2020, tj. na podstawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2019 r. ogłoszonego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 sierpnia 2019 r. (M. P. poz. 742). Wskazano, że nie zmienią się dotychczasowe zasady ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziów i prokuratorów w oparciu o przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przepisy niniejszej ustawy spowodują „zamrożenie” systemowej waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów tylko w roku 2021. Powyższa propozycja mieści się w ramach całości zmian związanych z „zamrożeniem” wielkości wynagrodzeń w sektorze finansów publicznych w celu zapewnienia równowagi budżetowej stanowiącej wartość konstytucyjną, od której zależy zdolność państwa do działania i wypełniania jego zadań (druk sejmowy nr 641 z 30 września 2020 r.).
W kolejnym roku w uzasadnieniu projektu ustawy „okołobudżetowej” na rok 2022 zaproponowano, „...aby w roku 2022 podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziów i prokuratorów określono na podstawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2020 r. ogłoszonego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 sierpnia 2020 r. (M. P. z 2020 r. poz. 711) zwiększonego o kwotę 26 zł, w następstwie czego podstawa ta wyniesie 5 050,48 zł. Nie zmienią się ogólne zasady ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziów i prokuratorów w oparciu o przeciętne wynagrodzenie ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przepisy niniejszej ustawy spowodują bowiem „zamrożenie” waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów liczonej na poziomie podstawy z roku 2021. Przyjęcie podstawy ustalenia wynagrodzenia na poziomie roku 2020 będzie równoznaczne ze wzrostem wynagrodzeń w roku 2022 w stosunku do roku 2021 o 4,37%...”. Ustawodawca, który w zasadzie w żaden sposób nie uzasadnił swojej decyzji, nie odniósł się do swojej deklaracji złożonej rok wcześniej, że „zamrożenie” systemowej waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów miało dotyczyć tylko 2021 r. Sędziów, pomimo ustrojowych gwarancji wysokości ich wynagrodzeń, potraktowano razem z prokuratorami gorzej niż osoby wymienione wart. 2 ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi(Dz. U. z 2019 r. poz. 2136), a zatem niż kierowników przedsiębiorstw państwowych, państwowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, agencji państwowych oraz państwowych jednostek budżetowych, w stosunku do których ustalono maksymalną wysokość wynagrodzenia miesięcznego przez przyjęcie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale 2020 r. (tj. 5 655,43 zł) - art. 12 ustawy „okołobudżetowej” na rok 2022. Tym samym okazało się, że kwota bazowa wynagrodzeń w przypadku kierowników przedsiębiorstw i podmiotów państwowych była wyższa nie tylko od kwoty bazowej wynagrodzeń sędziów planowanej na rok 2022, ale wyższa nawet od kwoty bazowej wynagrodzeń sędziowskich na rok 2022 ustalonej zgodnie z prawem (5 504,52 zł).
W tym świetle oszczędności poczynione w związku z zamrożeniem waloryzacji, a następnie redukcją wynagrodzeń sędziowskich nie są przeznaczane na walkę z deficytem budżetowym tylko na podwyżki wynagrodzeń sięgające od 40 do ponad 130% służące osobom tworzącym aparat państwowy.
W założeniach do budżetu państwa na lata 2021-2023 przewidziano zamrożenie wynagrodzeń sędziów i przedstawicieli wąskiej grupy zawodów, której wynagrodzenie jest powiązane z regulacją zawartą wustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych, uzasadniając to za każdym razem ówczesną sytuacją gospodarczą kraju spowodowaną epidemią Covid-19. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym, dlaczego zamrożeniu ulegają wynagrodzenia pewnych grup zawodowych (w tym sędziów), a innych już nie, w tym jakie były przesłanki, które decydowały o tym wyborze. Co istotne, w ustawie okołobudżetowej na rok 2021 projektodawca wyraźnie wskazał, że przepisy tej ustawy miały spowodować zamrożenie systemowej waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów tylko w roku 2021. W związku z wejściem w życie ustawy okołobudżetowej na rok 2021 powstał zatem swoisty konflikt dwóch wartości konstytucyjnych – z jednej strony zapewnienia sędziom wynagrodzenia godnego ich urzędu (a stanowiącego gwarancję sędziowskiej niezawisłości i tym samym prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej w państwie), a z drugiej - równowagi i stabilności finansów publicznych (koniecznej dla normalnego funkcjonowania państwa, jako całości).
Wybuch w kraju epidemii Covid-19 miał miejsce w pierwszym kwartale 2020 r., a związane z jej wybuchem niepewności oraz chaos w podejmowanych na szybko działaniach na wielu płaszczyznach, w tym również przez Rząd czy Sejm, były w pełni zrozumiałe. Oczywistym jest również, że sporządzając ustawę okołobudżetową na koniec danego roku, nie jest projektodawcy znany sposób jej faktycznego wykonania w roku następnym, którego ustawa ta dotyczy. Należy jednak wskazać, że w przeciwieństwie do chociażby w opisanej wcześniej sytuacji z 2012 r., kiedy to Trybunał Konstytucyjny wydał przywołany wyrok w sprawie I K 1/12, przepisy ustawy okołobudżetowej z 12 listopada 2021 r. nie zostały uchwalone w warunkach poważnych trudności budżetowych, zagrażających równowadze finansów publicznych. Rząd oraz Sejm nie podejmowali w 2021 r. szerokich działań naprawczych, a zamrożeniu wynagrodzeń sędziów nie towarzyszyło choćby wstrzymanie waloryzacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej oraz uposażeń posłów i senatorów. Co prawda, według danych Ministerstwa Finansów, zadłużenie sektora finansów publicznych w Polsce w 2021 r. wzrosło, lecz już w 2022 r. zaczęło spadać, przy czym dług publiczny Polski za trzeci kwartał 2022 r. wyniósł 50,3%. Poziom ten znajdował się zdecydowanie poniżej średniej unijnej, która wynosiła 85,1%, jak i strefy euro, gdzie wynosiło 92,9%. Co więcej, zaplanowany na rok 2021 budżet został wykonany w sposób pozwalający na poczynienie w budżecie Skarbu Państwa oszczędności. Wiele działań władzy ustawodawczej i wykonawczej kłóci się z przyjętym wobec sędziów uzasadnieniem rozwiązania płacowego za lata 2021-2023. Nie tylko kontynuowano płatność tak zwanych „trzynastych emerytur”, w oparciu o rozwiązanie przyjęte ustawą z 9 stycznia 2020 r. o dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów, lecz kontynuowano rozwiązanie dotyczące także „czternastej emerytury” w oparciu o ustawę z 26 maja 2022 r., a więc o kolejnym dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytur i rencistów. Jak wynika z oficjalnych danych rządowych koszt tych świadczeń w roku 2022 wyniósł 25 miliardów złotych, niezależnie od kosztów wynikających z ustawowej waloryzacji rent i emerytur.
Wskazywanie na ograniczenia budżetowe nie przeszkodziło także w przyjęciu blisko trzy miesiące przed ustawą okołobudżetową na rok 2022 rozwiązań zawartych w ustawie z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1834), która zmieniła ustawę z 21 listopada 2021 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 1834). Ustawa nowelizująca i nowe rozporządzenie Rady Ministrów z 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 1960) weszły już w życie 1 listopada. Ze wskazaną datą weszły w życie istotne zmiany dotyczące wynagrodzeń osób wchodzących w skład organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz diet radnych, które w sposób istotny zwiększyły wartość ich uposażeń. Minimalne wynagrodzenie tych osób nie może być niższe niż 80% maksymalnego wynagrodzenia określonego dla poszczególnych stanowisk w przepisach wydanych na podstawie art. 37 ust. 1 tejże ustawy. Ustalono przy tym, że maksymalne wynagrodzenie na danym stanowisku stanowi suma maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego oraz maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego, a w przypadku wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów oraz marszałków województwa - także kwoty dodatku. Po drugie, podniesiono także poziom maksymalnego wynagrodzenia wyżej wymienionych osób decydując, że nie może ono przekroczyć w okresie miesiąca 11,2-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisówustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przed nowelizacją maksymalny poziom nie mógł przekroczyć 7-krotności kwoty bazowej. W ustawie budżetowej na rok 2021 kwota ta została określona na poziomie 1 789,42 zł. Oznacza to wzrost maksymalnego wynagrodzenia o 60% z 12 525,94 zł na 20 041,50 zł. Konsekwencją powyższych zmian ustawowych jest wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia z 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Weszło ono w życie, podobnie jak ustawa nowelizująca, z 1 listopada 2021 r. Określa ono maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego (kwota w złotych) wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego (kwota w złotych). Przykładowo dla wójta czy burmistrza w gminie do(...)mieszkańców określono maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na poziomie 10 250 zł, zaś maksymalny poziom dodatku funkcyjnego na poziomie 3 150 zł.
Ponadto, na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 2021 r., z dniem 1 sierpnia 2021 r. zmienione zostało także rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1394). Zapisy tego rozporządzenia w istotny sposób zwiększały mnożniki kwoty bazowej, stanowiącej podstawę ustalenia wartości uposażenia osób nim objętych. Wreszcie, na mocy ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1834) ze skutkiem od 1 listopada 2021 r. zwiększono wartość uposażenia Prezydenta RP o około 40%.
Z kolei na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z 22 listopada 2021 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. poz. 2164), które weszło w życie z 1 grudnia 2021 r., doszło do zwiększenia wysokości wynagrodzeń m. in. Marszałka Sejmu, Wicemarszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Wicemarszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, Wiceprezesa Rady Ministrów, ministrów, wiceministrów, Prezesa NIK oraz Prezesa IPN.
Powyższe przedstawienie jedynie kilku wybranych przypadków rozwiązań ustawodawczych dotyczących wynagrodzeń nie stanowi wyrazu negacji dla ich zasadności. Jego celem jest jedynie zilustrowanie niekonsekwencji ustawodawcy i braku korelacji między rozwiązaniem wprowadzonym ustawą okołobudżetową z 17 grudnia 2021 r. a następnie ustawą z 1 grudnia 2022 r. , a uzasadnieniem takiego rozwiązania. Dowodzi także, że Skarb Państwa w II połowie 2021 r. był w posiadaniu oszczędności, które pozwoliły mu na podniesienie wynagrodzeń pewnych grup zawodowych. Ponadto, w kolejnych latach systematycznie podnoszona była wysokość wynagrodzenia minimalnego. Powyższe dowodzi, że w 2021 r., a tym bardziej w roku następnym, nie został wdrożony powszechny program oszczędnościowy uzasadniający podjęcie wyjątkowych działań w postaci zamrożenia wynagrodzeń sędziów, lecz w sposób wybiórczy zahamowano wzrost wynagrodzenia pewnych grup, w tym właśnie przedstawicieli władzy sądowniczej w latach 2021 - 2023.
Brak także uzasadnienia dla wybiórczego traktowania przedstawicieli władzy sądowniczej w porównaniu do przedstawicieli pozostałych dwóch władz, to jest władzy ustawodawczej i wykonawczej. Ustawodawca w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego jedynie wynagrodzenia jednej z władz zostały zamrożone, zwłaszcza, że na koniec 2021 r. weszły w życie rozporządzenia, na mocy których podwyższeniu uległy wynagrodzenia dwóch pozostałych władz. Ustawodawca decydując się na zamrożenie wynagrodzeń sędziów, powinien był dokonać zamrożenia także wynagrodzeń przedstawicieli pozostałych władz, bądź też nie decydować się na zamrożenia wynagrodzeń żadnej z nich. Odrębność i niezależność władzy sądowniczej od innych władz (wynikająca zart. 173 Konstytucji RP) nie znosi podstawowej zasady ustrojowej Rzeczypospolitej Polskiej podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, ani w żaden sposób jej nie modyfikuje, przy czym władze te, mimo ich rozdzielności, stanowią jedną konstrukcję, w ramach której współpracują w celu zapewnienia rzetelności i sprawności instytucji publicznych (zob. M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. LexisNexis 2014). Tym samym zamrożenie płac jedynie przedstawicieli władzy sądowniczej, przy jednoczesnym podwyższeniu wynagrodzeń przedstawicieli pozostałych władz, stanowi naruszenie zasady równego traktowania podmiotów podobnych oraz narusza zakaz dyskryminacji, o którym mowa wart. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Postępowanie to jest tym bardziej niezrozumiałe, kiedy weźmie się pod uwagę, że w ustawie okołobudżetowej ustalone zostały także wynagrodzenia przedstawicieli pozostałych władz, a mimo to, w ciągu roku, ich wynagrodzenia zostały zwiększone, podczas gdy pensje sędziów „zamrożono” także na kolejny rok. Niedopuszczalne jest wybiórcze przerzucanie skutków niewydolności systemu finansów państwa na pewne grupy pracowników sfery budżetowej, zwłaszcza gdy równocześnie inne grupy zawodowe nie zostały owym „zamrożeniem” dotknięte, a nawet zagwarantowano im wzrost wynagrodzeń.
Ustawodawca w uzasadnieniu ustaw okołobudżetowych na lata 2021-2023 nie powołał argumentów przemawiających za koniecznością odstępstwa od ustrojowej zasady regulacji wynagrodzeń sędziów zawartej wart. 91 § 1c Prawa o ustroju sądów powszechnych. W każdej z dotychczasowym ustaw okołobudżetowych łamiących mechanizm wskazany w ww. artykule ustawodawca ograniczył się do kilku lakonicznych zdań, odnoszących się w sposób ogólny do stanu budżetu państwa oraz ogólnej sytuacji geopolitycznej i ekonomicznej w Polsce oraz na świecie (np. pandemia, wojna, inflacja, płace pozostałych pracowników sfery budżetowej). Nie zawarto przy tym wyliczeń wskazujących na to, że sytuacja budżetowa jest tak zła, że ustawodawca nie miał innego wyjścia niż „zamrożenie” wynagrodzeń sędziowskich. W ustawach okołobudżetowych nie ma zatem ani jednego argumentu za tym, że zaistniały obiektywne, sprawdzalne okoliczności na tyle ważkie dla stanu budżetu, że konieczne stało się podjęcie kroków stanowiących naruszenie gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie było ustawodawcy znane, waga trójpodziału władz również.
Należy uznać, że skoro ustawodawca nie ujawnił w uzasadnieniu ustaw okołobudżetowych argumentów za „zamrożeniem” wynagrodzeń sędziowskich w latach 2021-2023, to takich argumentów nie ma. Sąd z urzędu nie znalazł podstaw do uznania, że sytuacja gospodarcza kraju była i jest tak zła, aby jedynym ratunkiem było podejmowanie kroków naruszających niezawisłość sędziowską, a zatem uderzających bezpośrednio w zasadę trójpodziału władzy. W 2021 r. sytuacja budżetowa nie była zła, skoro w 2021 r. podwyższono znacznie wynagrodzenia przedstawicieli władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz kierowników jednostek państwowej sfery budżetowej. Wynagrodzenia te w skali budżetu państwa stanowią niewielki ułamek wartości wydatków budżetowych.
Nie stanowi podstawy do zamrożenia wynagrodzeń sędziowskich sytuacja pozostałych pracowników sfery budżetowej. Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2012 r., K 1/12 sędziowie zostali wyodrębnieni jako grupa zawodowa o szczególnym znaczeniu dla ustroju państwa, której sytuacja ekonomiczna bezpośrednio przekłada się na zasadę trójpodziału władz. Zmiana mechanizmu wynagradzania sędziów jest dopuszczalna jedynie w przypadkach wyjątkowych, które w latach 2021-2023 nie nastąpiły. Nie zmienia to faktu, że państwo jako pracodawca pracowników sfery budżetowej nie we wszystkich przypadkach wywiązało się z obowiązku zapewnienia właściwego wynagrodzenia, odpowiadającego roli poszczególnych pracowników dla pełnienia przez państwo swoich podstawowych obowiązków. Wynagrodzenie pracownika sfery budżetowej powinno być tak ukształtowane, aby budowało prestiż zawodu, zapewniało dopływ odpowiednich kadr, bowiem jakość kadr sfery budżetowej ma wpływ na jakość samego państwa i realizację jego obowiązków wobec obywateli.
Oceniając zatem kwestionowane przez stronę powodową rozwiązania prawne z punktu widzenia norm konstytucyjnych, należy podnieść, że zgodnie zart. 2 Konstytucji RPRzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Już usytuowanie tej klauzuli w normach konstytucyjnych nakazuje jej przyznać wysoki prymat i miejsce. Dostrzegając jej ogólnikowość i konieczność wykładni przez organy stosująceKonstytucję, zanegować jednak należy, aby była ona dowolna. Zakłada ona swoiste minimum i wyrażające ją formuły prawne. Istotne jest, że z zasady państwa prawnego wyprowadzono zasady pochodne. Jedną z nich stanowi zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nieodmiennie związana jest z bezpieczeństwem prawnym. W świetle tej zasady adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na ich niekorzyść w sposób arbitralny i zaskakujący (podkreślał to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2015 roku, K 1/14, OTK-A 2015/10/163, czy wyroku z 19 listopada 2008 r. w sprawie K 2/08). Nie oznacza to oczywiście, że określone unormowanie, regulujące uprawnienia płacowe, czy inne prawa lub obowiązki obywateli nie mogą zostać nigdy zmienione. Istotny warunek brzegowy zakłada, aby kreowane zmiany nie były dla jednostki zaskakujące i nie miały charakteru arbitralnego (zob.m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 2/08, cz. III, pkt 5.2 oraz wyroki z: 8 grudnia 2011 r., P 31/10, cz. III, pkt 5.3; 28 lutego 2012 r., K 5/11, cz. III, pkt 4.1; 13 czerwca 2013 r., K 17/11, cz. III, pkt 7.1). Co więcej, ingerencja ustawodawcy może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie istotne wartości konstytucyjne. Do wartości takich Trybunał Konstytucyjny zalicza między innymi konieczność ochrony równowagi budżetowej (zob. wyroki TK z: 20 stycznia 2010 r., K 6/09; 12 grudnia 2012 r., K 1/12), której jednak zabrakło dla lat 2021-2023.
Z prezentowaną zasadą konstytucyjną związana jest zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego). Gwarantuje ona ochronę praw słusznie nabytych, interesów w toku oraz ekspektatywę praw maksymalnie ukształtowanych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 2005 r. w sprawie P 25/02). Obywatel ma prawo oczekiwać od państwa, że może poruszać się i kształtować swoje uprawnienia i zobowiązania w oparciu o stabilne normy prawne, podlegające zmianom jedynie w przypadkach wyjątkowych i uzasadnionych.
Zestawiając zatem z przedstawioną zasadą konstrukcję wynagrodzeń sędziów (przyjętą ustawą z dnia 20 marca 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw), z ustawami okołobudżetowymi w zakresie dotyczącym uregulowania wynagrodzeń sędziów, w relacji do innych poczynań ustawodawczych, zasadna staje się odmowa zastosowania unormowań ustaw okołobudżetowych na lata 2021 - 2023. Wskazywane w uzasadnieniu intencje ustawodawcy odstają bowiem od stanu rzeczywistego. Posługuje się on nimi nierzetelnie, niekonsekwentnie i wybiórczo. Z jednej strony prawodawca odchodzi od ukształtowanych zasad ustalania płac tej grupy, by podnosić uposażenia innym grupom lub przyznawać dodatkowe świadczenia innym osobom. Zauważalna jest dowolność i uznaniowość poczynań ustawodawcy. Zamrożenie wynagrodzeń sędziów w 2021 r., które miało być jedynie incydentalnym postępowaniem z uwagi na ciężką sytuację gospodarczą, stała się w istocie motywacją i rutynowym postępowaniem także w następnym roku, przy braku kryteriów co do warunków ewentualnych zmian przepisów. Ustawodawca nie wykazał podstaw do zamrożenia wynagrodzeń przedstawicieli wyłącznie jednej z trzech władz.
Na marginesie należy zauważyć, że ustawodawca naruszył także zasadę proporcjonalności, zwaną także zakazem nadmiernej ingerencji, którą należy rozumieć jako konieczność zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy środkiem, jakim jest ograniczenie danego prawa lub wolności, a celem, rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny (J. Z., Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, 2008). Zawieszenie wzrostu wynagrodzeń okazało się być nieincydentalne, skoro trwało trzy lata, jednocześnie przy wysokiej inflacji oraz relatywnie wysokim wzroście przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce. Tym samym ustawodawca ograniczył uprawnienie sędziów wynikające zart. 91 Prawa o ustroju sądów powszechnych, realnie pomniejszając w warunkach inflacji ich płacę, nie mając ku temu w latach 2021 - 2023 odpowiednio uzasadnionego interesu publicznego.
Sąd nie pozbawia ustawodawcy prawa do kształtowania wynagrodzenia osób zatrudnionych w szeroko rozumianej sferze publicznej, a więc również sędziów. Zwraca jedynie uwagę, że wprowadzanie ewentualnych zmian powinno przede wszystkim nastąpić w drodze odpowiednio uzasadnionej nowelizacji wskazanegoart. 91 § 1c Prawa o ustroju sądów powszechnych, a także nie dyskryminować przedstawicieli jedynie jednej z trzech władz.
Finalnie należy wskazać, że omawiane zapisy ustaw okołobudżetowych nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie także z uwagi na fakt, że są sprzeczne z prawem Unii Europejskiej. Jedną z podstawowych zasad wynikających z członkostwa Polski w UE jest wyrażana wielokrotnie w orzecznictwie TSUE zasada, iż prawo unijne ma pierwszeństwo przed prawem krajowym państwa członkowskiego, skutkująca m.in. tym, że państwa mają obowiązek zapewnić skuteczność prawa unijnego, krajom członkowskim nie wolno jest wprowadzać przepisów prawa krajowego, które byłyby sprzeczne z prawem unijnym a w razie sprzeczności przepisów prawa unijnego i krajowego, zastosowanie mają przepisy prawa unijnego. Przepisy ustaw okołobudżetowych nie powinny zatem znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie także z powodu ich niezgodności z art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r. (TUE) oraz z art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (KPP).
Przepis art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE kreuje obowiązek ustanowienia przez państwa członkowskie „środków” niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej. Dla urzeczywistnienia tej ochrony, kluczowe jest zapewnienie obywatelowi dostępu do „niezawisłego” sądu w rozumieniu art. 47 akapit drugi KPP. Zdaniem TSUE pojęcie niezawisłości oznacza między innymi, że sąd wypełnia swe zadania w pełni autonomicznie, nie podlegając żadnej hierarchii służbowej ani nie będąc podporządkowanym komukolwiek i nie otrzymując nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, oraz że jest on w ten sposób chroniony przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 września 2006 r.,W., C 506/04, EU:C:2006:587, pkt 51; a także z dnia 16 lutego 2017 r„M. P., C 503/15, EU:C:2017:126, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo). TSUE wskazuje przy tym, że nieodłączną gwarancję niezawisłości sędziowskiej stanowi (obok nieusuwalności sędziów) poziom wynagrodzenia odpowiadający wadze wykonywanych przez nich zadań (zob. wyroki: z dnia 19 września 2006 r., C-506/04, pkt 51; z dnia 27 lutego .2018 r., C-64/16, pkt 45; z dnia 24 czerwca 2019 r., C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531, pkt 75; opinia TSUE z dnia 30 kwietnia 2019 r., 1/17, pkt 202).
Warto też przytoczyć wyrok TSUE z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie C 64/16, w którym stwierdzono, że zamrożenie wynagrodzeń sędziów nie godzi w zasadę niezawisłości sędziowskiej (w rozumieniu art. 47 KPP i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE) w sytuacji, gdy owo zamrożenie dotyczy nie tylko sędziów (a więc wybranej grupy zawodowej), ale szerzej obejmuje różne osoby zajmujące funkcje publiczne i osoby wykonujące zadania w sektorze publicznym, w tym przedstawicieli władz ustawodawczej, wykonawczej i jednocześnie jest ono podyktowane koniecznością likwidacji nadmiernego deficytu budżetowego państwa.
Przenosząc i te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że w Polsce w latach 2021, 2022 i 2023, tj. w czasie, gdy wynagrodzenia sędziów były „zamrażane” - wynagrodzenia przedstawicieli innych władz rosły, co świadczy o wybiórczym i nierównym traktowaniu przez ustawodawcę, co dyskwalifikuje słuszność i legalność rozwiązań przyjętych przez ustawy okołobudżetowe.
Reasumując, skoro ww. przepisy ustaw okołobudżetowych są sprzeczne zKonstytucją RPoraz prawem Unii Europejskiej dodatkowo i skoro sąd podlega wyłącznieKonstytucjii ustawom, a co za tym idzie pozostaje uprawniony do samodzielnej oceny zgodności tychże aktów zKonstytucją- w całości uzasadnionym było żądanie zasądzania na rzecz powódki dochodzonej przez nią kwoty bowiem jest to kwota, której uiszczenie pozwoli powódce uzyskać wynagrodzenie odpowiadające zasadom jego ustalenia określonym wart. 91USP.
Wartość żądanego przez powódkę wynagrodzenia nie była kwestionowana przez pozwanego. Z kolei odsetki zostały zasądzone od ostatniego dnia danego roku – zgodnie z żądaniem pozwu. Daty te każdorazowo były późniejsze od chwili wymagalności roszczenia (art. 85 § 1 k.p.w zw. zart. 481 k.c.w zw. zart. 300 k.p.).
Należy zaznaczyć, że w wyroku z dnia 8 listopada 2023 r. w sprawie o sygn. K 1/23 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 8 i art. 9 ustaw z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązanych służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (zapytanie dotyczyło tylko tego roku) są niezgodne zart. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaśart. 7jest niezgodny z jejart. 195 ust. 2. W związku z treścią tego wyroku, w dniu 11 grudnia 2023 r. wypłacono powódce wyrównanie wynagrodzenia za okres od stycznia do listopada 2023 r. W grudniu 2023 r. wypłacono już jej wynagrodzenie w należnej wysokości. W związku z zaniżaniem jej wynagrodzenia w 2023 r. domagała się jednak nadal zasądzenia na jej rzecz odsetek ustawowych za opóźnienie od comiesięcznych kwot w wysokości 2 000,00 zł stanowiących różnicę pomiędzy wynagrodzeniem wypłacanym a należnym od pierwszego dnia każdego następnego miesiąca do dnia poprzedzającego dzień wypłaty jej wyrównania, tj. do dnia 10 grudnia 2023 r., za okres od stycznia 2023 r. do października 2023 r., i żądanie to z przyczyn opisanych powyżej podlegało uwzględnieniu.
Wobec powyższego, orzeczono jak w pkt I i II wyroku.
Zgodnie zart. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej,wynagrodzenie roczne wypłaca się, z zastrzeżeniemust. 3, nie później niż w ciągu pierwszych trzech miesięcy roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie.Zgodnie z tym przepisem, należało przyjąć, że roszczenie powódki o odsetki ustawowe za opóźnienie w wypłacie różnicy w dodatkowym wynagrodzeniu rocznym za rok 2021 stało się wymagalne w dniu 1 kwietnia 2022 r., a nie jak wnosiła powódka, w dniu 1 marca 2022 r. Podobnie, roszczenie powódki o odsetki ustawowe za opóźnienie w wypłacie różnicy w dodatkowym wynagrodzeniu rocznym z rok 2022 stało się wymagalne w dniu 1 kwietnia 2023 r., a nie jak wnosiła powódka, w dniu 1 marca 2023 r.
Wobec powyższego, orzeczono jej w pkt III wyroku.
Rygor natychmiastowej wykonalności nadano wyrokowi z urzędu na mocyart. 4772§ 1 k.p.c., do wysokości ostatniego znanego miesięcznego uposażenia powódki, to jest, obliczonego z uwzględnieniem wyrównania, wynagrodzenia za miesiąc grudzień 2022 roku.

ZARZĄDZENIE

1
(...)

2
(...)

3
(...)

20.11.2024 r. sędzia Joanna Szyjewska-Bagińska