Sąd Okręgowy w Warszawie
XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumenta
Sygnatura akt: XVII AmE 250/21
Data wyroku: 2023-03-17 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Andrzej Turliński
Słowa kluczowe: Kary pieniężne URE, Energetyczne prawo

Sygn. aktXVII AmE 250/21

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 17 marca 2023 r.
Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentóww składzie:

Przewodniczący –

Sędzia SO Andrzej Turliński

Protokolant –

starszy sekretarz sądowy Iwona Hutnik

po rozpoznaniu 17 marca 2023 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z odwołania
(...)wŻ.

przeciwkoPrezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o wymierzenie kary pieniężnej
na skutek odwołania(...)wŻ.od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 23 czerwca 2021 r. Nr(...)

1
oddala odwołanie;

2
zasądza od(...)wŻ.na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) z tytułu zwrotu kosztów procesu.

Sędzia SO Andrzej Turliński
Sygn. akt XVII AmE 250/21

UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r. Nr(...)Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes URE, pozwany) na podstawieart. 56 ust. 1 pkt 12w związku zart. 56 ust. 2, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne(Dz.U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.) oraz w związku zart. 104 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnejS. A.prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą(...)w miejscowościŻ.(powód) orzekł, że:

1
powód naruszył:

a
warunek 1, określający przedmiot i zakres działalności, koncesji na obrót paliwami ciekłymi z dnia 15 grudnia 2011 r. Nr(...), w brzmieniu ustalonym decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r. Nr(...), w ten sposób, że eksploatował infrastrukturę paliw ciekłych w postaci naziemnych zbiorników magazynowych paliw ciekłych, znajdującą się w miejscowościŻ.,ul. (...),

b
warunek 2.1.2. koncesji na obrót paliwami ciekłymi z dnia 15 grudnia 2011 r. Nr(...), w brzmieniu ustalonym decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r. Nr(...), w ten sposób, że dokonywał przetaczania paliw ciekłych w miejscowościŻ.,ul. (...),

c
warunek 2.2.8. koncesji na obrót paliwami ciekłymi z dnia 15 grudnia 2011 r. Nr(...), w brzmieniu ustalonym decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r. Nr(...), w ten sposób, że w okresie od 11 listopada 2019 r. do 18 grudnia 2019 r. eksploatował cysternę drogową onumerze rejestracyjnym (...), która nie posiadała ważnego świadectwa dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych.

W pkt 2 decyzji za działania opisane w punkcie 1 pozwany wymierzył powodowi karę pieniężną w łącznej wysokości 287 000 zł, w tym:

a
235 000 zł za działania opisane w pkt 1 lit. a,

b
50 000 zł za działania opisane w pkt 1 lit. b,

c
2 0000 zł za działania opisane w pkt 1 lit. c.

Od ww. decyzji powód wniósł odwołanie. Wniósł o uchylenie w całości decyzji Prezesa URE i umorzenie postępowania ewentualnie o zmianę decyzji poprzez zmniejszenie wysokości kary pieniężnej oraz zasądzenie od Prezesa Urzędu na rzecz powoda kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a
art. 77 par. 1 poprzez niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego,

b
art. 80 k.p.a.polegające na zastąpieniu swobodnej oceny materiału dowodowego oceną dowolną, wbrew zasadom logiki, doświadczenia życiowego i z pominięciem wszystkich faktów i okoliczności sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych,

c
art. 78 par. 1 k.p.a.poprzez pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, powołanych na okoliczności mające znaczenie dla sprawy,

d
naruszenieart. 56 ust. 5 Prawa energetycznegopoprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej bez uwzględnienia możliwości finansowych skarżącego.

W odpowiedzi Prezes URE wniósł o oddalenie odwołania oraz zasądzenie od powoda na swoją rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny.
Decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r. Nr(...)(K. 30 – 33V akt adm.) ustalony został tekst jednolity koncesji na obrót paliwami ciekłymi Nr(...)udzielonej powodowi na okres od dnia 16 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2030 r.
W dniu 12 grudnia 2019 r. na podstawie udzielonych przez Prezesa URE upoważnień przeprowadzono kontrolę warunków prowadzenia działalności gospodarczej objętej powołaną koncesją w miejscu siedziby powoda, będącego jednocześnie miejscem wykonywania działalności gospodarczej – miejscowośćŻ.ul. (...)(K. 1 – 5 akt adm.).
W trakcie kontroli ustalono, iż pod wskazanym adresem znajdują się m.in. dwa naziemne zbiorniki bezciśnieniowe o pojemności 5 m3każdy. Zgodnie z oświadczeniem powoda zawartym w protokole przeprowadzonej kontroli podpisanym przez powoda zbiorniki przeznaczone są m.in. do tankowania ciągników siodłowych indywidualnych odbiorców – „podjeżdża przedsiębiorca ciągnikiem siodłowym i z tego tankuję mu paliwo do zbiornika”. Zgodnie natomiast z treścią warunku 1, określającego przedmiot i zakres działalności udzielonej koncesji na obrót paliwami ciekłymi, powód uprawniony jest do obrotu olejami napędowymi, lekkimi olejami opałowymi i pozostałymi olejami napędowymi oraz biopaliwami płynnymi (ciekłymi) o kodach CN wskazanych w udzielonej koncesji na obrót paliwami ciekłymi, jedynie przy wykorzystaniu eksploatowanych przez powoda środków transportu paliw ciekłych – cystern drogowych.
Niezależnie od powyższego, w trakcie kontroli ustalono także, iż eksploatowana przez powoda autocysterna onumerze rejestracyjnym (...)posiada nieaktualne świadectwo dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych. Posiadany przez powoda dokument wydany w dniu 14 listopada 2018 r. przez Transportowy Dozór Techniczny utracił ważność z upływem dnia 10 listopada 2019 r.
W dniu 19 grudnia 2019 r. (K. 6 akt adm.) do URE wpłynęło pismo powoda zawierające nowe świadectwo dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych, wydane przez Transportowy Dozór Techniczny w dniu 18 grudnia 2019 r.
Na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi Prezes URE zwrócił się pismem z dnia 7 lutego 2020 r. (K. 23 akt adm.) do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, z prośbą o przekazanie znajdujących się w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów informacji dotyczących m.in. transportu paliw ciekłych dokonywanego przy wykorzystaniu cysterny onumerze rejestracyjnym (...)w okresie od 11 listopada 2019 r. do dnia udzielenia odpowiedzi.
W odpowiedzi pismem z dnia 2 marca 2020 r. (K. 24 akt adm.) Szef Krajowej Administracji Skarbowej przekazał Prezesowi URE wskazane wyżej informacje, z których jednoznacznie wynika, iż w okresie od dnia 11 listopada 2019 r. do dnia 18 grudnia 2019 r. powód eksploatował pojazd onumerze rejestracyjnym (...)w zakresie przewozu paliw ciekłych – w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów przedmiotowa autocysterna została wskazana jako środek transportu paliw ciekłych w 38 operacjach na przestrzeni od dnia 13 listopada do dnia 16 grudnia 2019 r.
Ponadto pismem z dnia 7 lutego 2020 r. (K. 23 akt adm.) Prezes URE poprosił również o przekazanie informacji dotyczących przewozów realizowanych z oraz na adres:Ż.ul. (...), w okresie od dnia 1 kwietnia 2017 r. do dnia udzielenia odpowiedzi.
Z informacji przekazanych przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wynika, iż w okresie od dnia 27 kwietnia 2017 r. do dnia 13 lutego 2020 r.

1
powód pod adresemŻ.ul. (...)figurował jako odbiorca paliw ciekłych w(...)operacjach przewozu towarów – paliw ciekłych. Łączna suma dostarczonych przez powoda paliw ciekłych wyniosła około 3 700 800 litrów,

2
powód pod adresemŻ.ul. (...)figurował jako nadawca paliw ciekłych w(...)operacjach przewozu towarów – paliw ciekłych. Łączna suma nadanych przez powoda paliw ciekłych wyniosła około 2 407 432 litrów.

Analiza powyższych danych wskazuje, iż pod ww. adres łącznie dostarczono około 1 293 368 litrów paliw ciekłych więcej niż zostało z niego nadanych.
Równocześnie należy zwrócić uwagę, iż powód pod wskazanym adresem posiada jedynie dwa zbiorniki magazynowe paliw ciekłych o łącznej pojemności 10 m3. Oznacza to, iż zdolności magazynowe powoda umożliwiają jednoczesne przechowywanie zaledwie 10 0000 litrów paliw ciekłych (przy czym faktycznie zbiorniki te nie powinny być napełniane do teoretycznej maksymalnej pojemności, co nie pozwala na przechowanie nawet 1% ilości paliw ciekłych, które nie zostały nadane z ww. adresu. Wskazane powyżej dane są wartościami przybliżonymi. Ze względu na konieczność ujednolicenia ich w celu dokonania obliczeń należy przyjąć ewentualną możliwość odchyleń zaprezentowanych wyników, jednak będą to wartości wyłącznie marginalne. Ponadto z otrzymanych informacji wynika, iż każda dostawa paliw ciekłych dla powoda realizowana była przy wykorzystaniu cystern drogowych należących do innych podmiotów.
Powód w okresie od dnia 8 grudnia 2017 r. do co najmniej 13 lutego 2020 r. eksploatował ww. zbiorniki paliw ciekłych znajdującą się w miejscowościŻ.ul. (...)magazynując w nich olej napędowy i przetaczał z nich to paliwo do cysterny drogowejnr rej. (...). Poza tym w okresie od dnia 11 listopada 2019 r. do dnia 18 grudnia 2019 r. eksploatował autocysternę onumerze rejestracyjnym (...)bez wymaganej decyzji zezwalającej na jej eksploatację – świadectwa dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych
Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia 6 lipca 2020 r. (K. 34 - 36V akt adm.) zawiadomiono powoda o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku z możliwością naruszenia przez powoda warunku 1 określającego przedmiot i zakres działalności oraz warunku 2.2.5. koncesji na obrót paliwami ciekłymi z dnia 15 grudnia 2011 r. Nr(...), w brzmieniu nadanym decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r. Nr(...)udzielonej powodowi na okres od 16 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2030 r. Równocześnie, mając na uwadze dyspozycjęart. 50, art. 77 par. 1 i art. 78 k.p.a.poproszono o złożenie szczegółowych wyjaśnień w tej sprawie oraz przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania. Ponadto wezwano powoda do nadesłania następujących informacji i dokumentów:

1
informacji o ogólnej sytuacji finansowej powoda,

2
dokumentów finansowych za 2019 r. (bilans oraz rachunek zysków i strat, zeznania podatkowe itp.),

3
oświadczenia o osiągniętych w 2019 r. przychodach i dochodach z działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi,

4
informacji o dacie rozpoczęcia eksploatacji wskazanych zbiorników magazynowych paliw ciekłych w zakresie sprzedaży paliw ciekłych do odbiorców końcowych wraz z dokumentami bezsprzecznie poświadczającymi powyższe.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 24 lipca 2020 r. (K. 38 – 39 akt adm.) powód nadesłał dokumenty w zakresie ww. pkt 1, 2 oraz 3 zawartych w piśmie z dnia 6 lipca 2020 r. Równocześnie, w związku z pkt 4 powód nadesłał oświadczenie, iż w jego ocenie nigdy nie eksploatował zbiorników magazynowych paliw ciekłych w zakresie bezpośredniej sprzedaży paliw ciekłych do odbiorców końcowych. Stąd nie podał daty rozpoczęcia takiej eksploatacji. Powód wskazał również, iż powoływane przez pozwanego jego oświadczenie złożone w dniu kontroli, tj. 12 grudnia 2019 r. zostało zapisane przez kontrolujących w sposób odbiegający od treści jego wyjaśnień składanych podczas czynności kontrolnych. Jednocześnie poinformował, iż w jego ocenie stało się tak prawdopodobnie z uwagi na jego ówczesne, bardzo silne przeziębienie i bardzo wysoką temperaturę. Ponadto stwierdził, iż nigdy nie zeznał, że sprzedawał klientom paliwo bezpośrednio ze zbiorników oraz że treść jego oświadczenia być może została omyłkowo zapisana przez kontrolujących.
Jako poświadczenie braku sprzedaży paliw ciekłych do odbiorców końcowych bezpośrednio z adresuŻ.ul. (...)powód zaproponował dokonanie przez organ analizy zgłoszeń z systemu SENT stwierdzając, że „Dowody na moje twierdzenia znajdują się choćby w powoływanych przy Pana Prezesa zgłoszeniach SENT (…) na podstawie których można łatwo ustalić, że posiadaną ilość paliwa (otrzymaną ze zbiorników) rozwoziłem i sprzedawałem klientom, a w żadnym wypadku nie tankowali oni u mnie z tych zbiorników. Gdybym hipotetycznie sprzedawał klientom paliwo z tankowaniem bezpośrednio z moich zbiorników to przecież nie miałbym tyle paliwa do rozwiezienia, ile pokazał w tym czasie system SENT, i ile przywiozłem i sprzedałem w rzeczywistości.”
Powód oświadczył także, iż „(…) Zawsze procedura obrotu paliwami wygląda w ten sposób, że paliwa dostarczają do moich zbiorników firmy zewnętrzne, a następnie to ja napełniam swój pojazd, i zgodnie z zebranymi zamówieniami rozwożę paliwo, sprzedając je klientom ze swojego pojazdu, a nie bezpośrednio ze zbiornika”. Natomiast odnosząc się do możliwości naruszenia warunku 2.2.5. udzielonej koncesji na obrót paliwami ciekłymi powód stwierdził, że: „Autocysterna onr rej. (...), choć przez krótki okres nie posiadała aktualnego świadectwa dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych, to jednak posiadała ważne badania dozorowe (badania przeprowadzone przez TDT) oraz ważne, aktualne badania dopuszczające ją do ruchu drogowego (…). Jednocześnie powód poinformował, iż jego zdaniem „Świadectwo dopuszczenia stanowi jedynie wymóg formalny (…) moja autocysterna miała ważne badania techniczne dopuszczające ją do bezpiecznego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, a jedynie przez b. krótki czas związany z ww. moją chorobą, nie posiadała papierowego dokumentu formalnie to potwierdzającego.” Ponadto powód poinformował, iż po zakończeniu grudniowej kontroli, natychmiast podjął środki zaradcze i wystąpił o wydanie świadectwa dopuszczenia pojazdu. Oświadczył także, iż wyraził czynny żal i wniósł o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej oraz umorzenie postępowania w całości.
Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. (K. 50 – 50V akt adm.) powód zawiadomiony został o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz poinformowany o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym w siedzibie Urzędu w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Pismo powyższe zostało doręczone prawidłowo w dniu 7 sierpnia 2020 r. (K. 51 akt adm.). Powód nie skorzystał w wyznaczonym terminie z przysługujących mu uprawnień.
Niezależnie od powyższego pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. (K. 53 – 54 akt adm.) na podstawieart. 28 ust. 1 Prawa energetycznegoPrezes URE zwrócił się do przedsiębiorcy(...) Sp. z o.o.” będącego dostawcą paliw ciekłych powoda, o nadesłanie szczegółowych wyjaśnień dotyczących sposobu wydania paliw ciekłych w ramach dostaw realizowanych na adresB.ul. (...), których odbiorcą jest powód. Zgodnie z zarejestrowanymi w systemie SENT operacjami przewozu towarów – paliw ciekłych(...) Sp. z o.o.wielokrotnie figurował jako nadawca oraz przewoźnik paliw ciekłych na wyżej wskazany adres przy jednoczesnym wskazaniu ilości dostarczonych paliw ciekłych przekraczającej 10000 litrów, przy czym powód posiada pod wskazanym adresem jedynie 2 zbiorniki magazynowe paliw ciekłych o pojemności 5 m3każdy.
W odpowiedzi pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. (K. 52 akt adm.)(...) Sp. z o.o.poinformowała, iż „(…) każdorazowe dostawy paliw na adresB.ul. (...)na rzecz(...)odbywały się w ten sposób, że paliwo ciekłe wydawane było z cysterny drogowej do zbiorników klienta. Następnie, klient ze zbiorników tankował paliwo ciekłe do będących w jego dyspozycji cystern drogowych, po czym z cysterny Spółki wydawana była pozostała część paliwa ciekłego do zbiornika lub zbiorników odbiorcy.”
W związku z powyższym pismem z dnia 22 lutego 2021 r. (K. 55 – 57 akt adm.) Prezes URE postanowił podjąć zakończone postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie.
Na podstawieart. 9 oraz art. 10 ust. 1 k.p.a.powód został zawiadomiony o rozszerzeniu przedmiotu podejmowanego postępowania administracyjnego w związku z możliwością naruszenia przez powoda warunku 2.1.2. koncesji na obrót paliwami ciekłymi z dnia 15 grudnia 2011 r. Nr(...)w brzmieniu ustalonym decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r. Nr(...), udzielonej powodowi na okres od dnia 16 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2030 r.
Zgodnie z brzmieniem warunku 2.1.2. „Koncesjonariusz jest obowiązany do wykonywania działalności w sposób nie powodujący zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz nie narażający na powstanie szkód materialnych.”
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego powód wielokrotnie dokonywał przetaczania paliw ciekłych pomiędzy naziemnymi zbiornikami magazynowymi paliw ciekłych posadowionymi w miejscowościŻ.ul. (...), a zbiornikiem transportowym eksploatowanej cysterny drogowej bez wykorzystania urządzenia do napełniania i opróżniania zbiorników transportowych oraz w miejscu do tego nieprzeznaczonym.
Ponadto w związku z wyjaśnieniami nadesłanymi przez powoda oraz w następstwie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, zawiadomiono go o rozszerzeniu przedmiotu postępowania o możliwość naruszenia warunku 2.2.8. koncesji na obrót paliwami ciekłymi z dnia 15 grudnia 2011 r. Nr(...), w brzmieniu ustalonym decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r. Nr(...)udzielonej powodowi na okres od 16 grudnia 2011 r. do 31 grudnia 2030 r. Zgodnie z brzmieniem warunku 2.2.8. udzielonej powodowi koncesji na obrót paliwami ciekłymi „Koncesjonariuszowi nie wolno eksploatować środków transportu, którymi dokonywany jest przewóz paliw ciekłych, niespełniających wymagań określonych obowiązującymi przepisami, w szczególności wymagań dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych.”
Jednocześnie w związku z powyższym oraz w następstwie analizy zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego uznano, iż zachodzi konieczność jego uzupełnienia. Na podstawieart. 7, art. 50 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.orazart. 30 Prawa energetycznegowezwano powoda do złożenia szczegółowych wyjaśnień w sprawie oraz przesłania uwierzytelnionych kopii dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania. W szczególności zaś wezwano powoda do nadesłania we wskazanym powyżej terminie, następujących informacji i dokumentów:

1
informacji o ogólnej sytuacji finansowej powoda,

2
dokumentów finansowych za 2020 r. (zeznania podatkowe, bilans oraz rachunek zysków i strat itp.),

3
oświadczenia o osiągniętych w 2020 r. przychodach z działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi,

4
wykazu urządzeń do napełniania i opróżniania zbiorników cystern drogowych wraz z kopiami dokumentów wydanych przez właściwe jednostki dozoru technicznego zezwalających na eksploatację tych urządzeń, posadowionych w miejscowościŻ.ul. (...)gm.(...),

5
szczegółowych wyjaśnień dotyczących rozbieżności pomiędzy wyjaśnieniami powoda a informacjami znajdującymi się w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów dotyczącymi paliw ciekłych.

W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 31 marca 2021 r. (pismo K. 65 – 67V akt adm.) powód nadesłał dokumenty wskazane powyżej w punktach 1 – 3. Równocześnie nie odniósł się w jakikolwiek sposób do wymienionego powyżej pkt 4 oraz nie nadesłał wykazu urządzeń do napełniania i opróżniania zbiorników cystern drogowych wraz z kopiami dokumentów wydanych przez właściwe jednostki dozoru technicznego zezwalających na eksploatację tych urządzeń.
Natomiast w zakresie pkt 5 powód wskazał, iż w jego ocenie „Rozbieżności ilościowe paliwa, o których mowa w postanowieniu Prezesa URE z dnia 22 lutego 2021 roku wynikają z faktu, że Przedsiębiorca sprzedawał paliwa w ilości do 500 litrów, co zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, nie podlega zgłoszeniu”. Na dowód powyższego powód nadesłał szereg zestawień faktur wystawionych dla innych podmiotów, wraz z oświadczeniami podpisanymi przez odbiorców paliw ciekłych. Ponadto powód wskazał, iż „wskazane dokumenty stanowią jedynie mniejszą część działalności koncesjonowanej, w której sprzedaż odbywała się bez zgłoszeń SENT, z uwagi na sprzedawaną ilość paliwa ciekłego poniżej 500 litrów. Chcąc dochować wyznaczonego przez Prezesa terminu (tj. 31 marca br.) Przedsiębiorca składa wyżej wskazane dokumenty, jednakże oświadcza, że dalsze dokumenty zostaną złożone w późniejszym, możliwie krótkim terminie.” Pomimo złożonej deklaracji powód nie nadesłał dalszych dokumentów w tym zakresie, do czego jednoznacznie został zobowiązany przez Prezesa URE w piśmie z dnia 22 marca 2021 r.
Niezależnie od powyższego powód przedstawił wyjaśnienia w zakresie naruszeń będących przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego.
W odniesieniu do naruszenia warunku 1 powód dodatkowo oświadczył, iż „załadunek paliwa klientom odbywał się wyłącznie za pośrednictwem autocysterny. Wyjaśnił również, że zapisane w protokole kontroli przez pracowników URE oświadczenie zostało niewłaściwie zinterpretowane, a z powodu złego stanu zdrowia w dniu kontroli, nie zwrócił uwagi i podpisał protokół bez zastrzeżeń.”
W zakresie możliwego naruszenia warunku 2.2.5. oraz 2.2.8. udzielonej koncesji na obrót paliwami ciekłymi stwierdził, że „W ocenie Przedsiębiorcy nie doszło do naruszenia przez niego warunku objętego w/w punktem. Podkreślić należy, iż autocysterna eksploatowana przez Przedsiębiorcę była sprawna i spełniała wszelkie wymogi, zgodnego z prawem przewozu paliw. Przedsiębiorca przyznaje, że na dzień przeprowadzenia kontroli URE nie dysponował świadectwem dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych. Jednakże od dnia 13 listopada 2019 r. Przedsiębiorca dysponował dokumentami niezbędnymi do złożenia wniosku o przedłużenie ważności dotychczasowego świadectwa tj. zaświadczeniem potwierdzającym spełnienie dodatkowych wymagań technicznych, określonych w ADR dotyczących wyposażenia lub przystosowania pojazdów do przewozu towarów niebezpiecznych sporządzone przez okręgową stację kontroli pojazdów oraz sporządzonym przez Transportowy Dozór Techniczny protokołem z przeprowadzonego badania.” Według powoda „świadectwo wydane przez TDT potwierdza jedynie stan faktyczny, stwierdzony wyżej wskazanymi dokumentami. Zatem eksploatacja autocysterny spełniającej wymagania techniczne, w sytuacji nieposiadania jedynie decyzji administracyjnej – świadectwa dopuszczenia, nie narusza żadnych norm bezpieczeństwa. Decyzja stanowi jedynie wymóg formalnoprawny, którego brak nie może stanowić naruszenia kwalifikującego się do nałożenia kary pieniężnej.” oraz „nie powinno być żadnych wątpliwości, że autocysterna spełniała wymagania określone obowiązującymi przepisami, skoro Przedsiębiorca uzyskał świadectwo dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych.”.
Powód w jakikolwiek sposób nie odniósł się natomiast do naruszenia warunku 2.1.2. udzielonej koncesji na obrót paliwami ciekłym
W oparciu o powyższe argumenty powód wniósł o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przez Prezesa URE na podstawieart. 56 ust. 6a Prawa energetycznego, co uzasadnił domniemanym przez powoda zaprzestaniem naruszenia warunków udzielonej koncesji na obrót paliwami ciekłymi oraz brakiem narażenia bezpieczeństwa środowiska oraz zdrowia ludzkiego. Jednocześnie powód wskazał, że Prezes URE powinien uwzględnić, iż na powoda nie była nałożona wcześniej kara pieniężna w związku z naruszeniem warunków udzielonej koncesji na obrót paliwami ciekłymi oraz że „ewentualne naruszenie przepisów nie wynikało ze złej woli, czy też świadomego działania Przedsiębiorcy.”
Pismem z dnia 5 maja 2021 r. (K. 108 – 108V akt adm.) powód zawiadomiony został o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz poinformowany o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym. Pismo powyższe zostało doręczone powodowi prawidłowo w dniu 10 maja 2021 r. (K. 109 akt adm.). Powód nie skorzystał w wyznaczonym terminie z przysługujących mu uprawnień.
Sąd Okręgowy zważył co następuje.
Odwołanie nie jest uzasadnione, a zaskarżona nim decyzja okazała się prawidłowa.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Prezesa URE przepisów postępowania administracyjnego, należało podkreślić, że nie mogły one odnieść założonego skutku, albowiem odwołanie wnoszone do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ma byt prawny pozwu, a zainicjowane nim postępowanie sądowe jest pierwszoinstancyjnym, kontradyktoryjnym postępowaniem rozpoznawczym. Oznacza to, że Sąd OKiK nie ogranicza się do kontroli prawidłowości i legalności postępowania administracyjnego. Jego zadaniem jest merytoryczne rozpoznanie sprawy zainicjowanej złożeniem odwołania. Jej przedmiotem jest od strony procesowej spór powstający dopiero po wydaniu decyzji. Dlatego sprawa jest rozpoznawana od początku – na nowo, na zasadach kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, w którym uwzględnia się materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, co nie pozbawia stron możliwości zgłaszania nowych twierdzeń faktycznych i nowych dowodów na ich poparcie. W świetle powyższego, gdyby nawet przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień proceduralnych, to nie mogą one stać się przedmiotem postępowania sądowego, a to ze względu na jego cel, którym jest ocena zasadności i celowości poddanej pod osąd decyzji z uwzględnieniem stanowisk stron przedstawionych w pismach przygotowawczych.
Z przedstawionych powodów postawione w odwołaniu zarzuty o charakterze proceduralnym wskazujące na naruszenie przez pozwanego Prezesa Urzędu konkretnych przepisówk.p.a.nie mogły odnieść skutku.
Niezależnie od tego, w ocenie Sądu zarzuty te były niezasadne – zebrany przez pozwanego materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast powód nie przedstawił w odwołaniu nowych twierdzeń i dowodów, które skutkowałyby jej wzruszeniem.
Z udzielonej powodowi w dniu 15 grudnia 2011 r. koncesji w brzmieniu ustalonym decyzją pozwanego z dnia 8 grudnia 2017 r. (k. 30 akt adm.) wynika, że przedmiotem objętej nią działalności gospodarczej jest obrót paliwami ciekłymi określonych rodzajów przy wykorzystaniu eksploatowanych przez powoda środków transportu paliw ciekłych – cystern drogowych (pkt 1 koncesji).
Powód nie dostosował prowadzonej działalności koncesjonowanej do wymogów określonych w pkt 1 koncesji. Jak bowiem wynika z ustaleń protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2019 r. przez upoważnionych pracowników pozwanego, w miejscu wykonywania przez powoda koncesjonowanej działalności (k. 2 – 5 akt adm.), ujawniono dwa zbiorniki o pojemności 5 m3każdy, używane według oświadczenia powoda do tankowania cysternynr rej. (...), którą następnie paliwo (olej napędowy) jest rozwożone do klientów. Ponadto z tych zbiorników tankują paliwo przedsiębiorcy.
Protokół został podpisany przez kontrolerów i powoda, który dokonał wpisu, że „nie wnosi uwag do protokołu kontroli”.
W świetle przytoczonej powyżej treścipkt 1koncesji powodowemu koncesjonariuszowi wolno było dokonywać obrotu paliwami ciekłymi, w tym olejem napędowym, wyłącznie przy wykorzystaniu cystern drogowych. Nie było mu zatem wolno eksploatować dwóch zbiorników naziemnych paliwa na potrzeby prowadzenia koncesjonowanej działalności w zakresie obrotu paliwami ciekłymi. Prowadząc działalność przy użyciu tych zbiorników powód naruszyłpkt 1koncesji, co słusznie zostało zakwalifikowane przez Prezesa URE za delikt administracyjny określony wart. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego(PE)ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r.(t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.) Według tego przepisu karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji.
Z kolei ustalony protokolarnie fakt tankowania, a więc przetaczania paliwa, ze zbiorników do cysterny samochodowej, a także do zbiorników ciągników siodłowych przedsiębiorców stanowił naruszenie koncesji w jej punkcie 2.1.2. Zgodnie z tym postanowieniem koncesjonariusz jest obowiązany do wykonywania działalności w sposób nie powodujący zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz nie narażający na powstanie szkód materialnych (k. 30V akt adm.).
Stwierdzone w protokole kontroli fakty wykorzystywania w działalności koncesjonowanej powoda zbiorników naziemnych do magazynowania paliwa oraz do jego załadunku na cysternę, a także do zbiorników pojazdów – ciągników siodłowych wskazują jednoznacznie na wykonywanie czynności właściwych dla bazy paliw oraz dla stacji paliw, do czego powód nie był uprawniony ze względu na przedmiot i zakres działalności na jakie otrzymał zezwolenie w koncesji.
Przetaczanie paliwa ze zbiornika do cysterny samochodowej jest czynnością zastrzeżoną dla bazy paliw. Z kolei tankowanie zbiorników (baków) pojazdów czyli obrót detaliczny jest przypisany stacjom paliw.
Zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 10h PE stacja paliw płynnych to zespół urządzeń służących do zaopatrywania w paliwa ciekłe w szczególności pojazdów, w tym ciągników rolniczych, maszyn nie poruszających się po drogach, a także rekreacyjnych jednostek pływających. Jednocześnie według przepisu art. 3 pkt 10f PE instalacje magazynowe paliw ciekłych to zbiorniki magazynowe oraz instalacje przeładunkowe paliw ciekłych wykorzystywane do przechowywania i przeładunku paliw ciekłych z wyłączeniem stacji paliw ciekłych.
Z przywołanych definicji ustawowych PE wynika, że przeznaczeniem stacji paliw ciekłych jest wyłącznie wydawanie paliw w celu zaopatrywania w te paliwa pojazdów. Stacje te nie służą w żadnym razie do magazynowania i przeładunku paliw, ponieważ do wykonywania tych czynności przeznaczone są bazy paliw ciekłych, o których mowa w dziale II „Bazy paliw płynnych” rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych oraz ich usytuowanie z dnia 21 listopada 2005 r. (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1853) – dalej Rozporządzenie.
Według § 1 pkt 5 Rozporządzenia baza paliw płynnych (terminal) to obiekt budowlany przeznaczony do magazynowania i przeładunku ropy naftowej i produktów naftowych. Z przytoczonych przepisów wynikają jednocześnie prawne pojęcia „magazynowania” paliw płynnych na stacji paliw płynnych i w bazie paliw płynnych. Różnią się one w tym sensie, że magazynowanie na stacji paliw następuje w celu „załadunku” w rozumieniu „zaopatrywania” w paliwo pojazdów, natomiast magazynowanie w bazie paliw ma miejsce w celu „przeładunku”. Istotą tego rozróżnienia na potrzeby rozpoznawanej sprawy jest to, że przeładunek paliw płynnych na cysternę drogową jest możliwy tylko przy użyciu urządzeń i instalacji bazy paliw płynnych, nigdy zaś na stacji paliw płynnych, która wydaje takie paliwo w celu zaopatrywania pojazdów, a więc w celu zużycia go przez pojazdy. W zgodzie z tym pozostaje unormowanie § 134 ust. 1 Rozporządzenia, według którego zasilanie zbiorników magazynowych stacji paliw płynnych powinno odbywać się za pomocą cystern lub innych środków transportu dopuszczonych do przewozu materiałów niebezpiecznych. Treść przedstawionych przepisów daje podstawę do przyjęcia, iż na stacjach paliw płynnych możliwy jest jedynie rozładunek cystern drogowych, w żadnym zaś razie ich załadunek.
Przetaczanie paliw w takich obiektach jak bazy i stacje paliw obwarowane jest spełnieniem przez nie określonych wymogów, w tym odnoszących się do zachowania bezpieczeństwa ludzi i ochrony środowiska. Łączy się to z uzyskaniem przez przedsiębiorcę odpowiednich zaświadczeń i pozwoleń. Powód nimi nie dysponował, ponieważ od strony formalno-prawnej nie prowadził bazy paliw ani stacji paliw, a wyłącznie obrót paliwami ciekłymi przy wykorzystaniu eksploatowanych cystern drogowych. W konsekwencji wykraczając w działalności gospodarczej poza zakres działalności przypisany w pkt 1 koncesji powód naruszył przepisy prawa mające na celu stworzenie bezpiecznych warunków dla obrotu paliwami ciekłymi. Warunki te mają minimalizować zagrożenie pożarowe i służyć ochronie środowiska naturalnego. Przetaczanie paliw ciekłych przy wykorzystaniu posiadanych przez powoda urządzeń nie przystosowanych do tego celu stwarzało zagrożenie pożarem oraz wyciekami paliwa negatywnie oddziałującymi na środowisko naturalne. Przedstawione postępowanie jest deliktem administracyjnym określonym w art. 56 ust. 1 pkt 12 PE.
W dalszej kolejności trzeba stwierdzić, że powód naruszył warunek 2.2.8 posiadanej koncesji, gdyż bezspornie w okresie od dnia 11 listopada 2019 r. do dnia 17 grudnia 2019 r. nie posiadał ważnego świadectwa ADR – dopuszczenia do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych wydanego dla cysterny drogowej onr rej. (...). Niekwestionowane jest przy tym, że powód w tym okresie przewoził paliwo – olej napędowy tą cysterną. Tymczasem bez posiadania ww. świadectwa powodowi nie wolno było jej używać do przewozu paliw ciekłych, czego koncesjonariusz zdaje się nie zaważać. Bez znaczenia dla tej oceny było legitymowanie się przez niego zaświadczeniem z dnia 13 listopada 2019 r. nr(...)o przeprowadzonym dodatkowym badaniu technicznym pojazdu przeznaczonego do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych (k. 40 akt adm.). Zaświadczenie to nie jest świadectwem ADR. Zgodnie z brzmieniem Części 9 Działu 9.1 Rozdziału 9.1.3 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych – ADR, zgodność pojazdów(...)z wymaganiami części 9 powinna być potwierdzona świadectwem dopuszczenia, wystawionym przez właściwą władzę państwa rejestracji dla każdego pojazdu, którego badanie zostało zakończone wynikiem pozytywnym, lub dla którego wydano deklarację zgodności z wymaganiami działu 9.2 zgodnie z 9.1.2.1. Jednocześnie zgodnie z podrozdziałem 9.1.3.4. „po upływie terminu ważności świadectwa dopuszczenia, pojazd nie powinien być używany do przewozu towarów niebezpiecznych, do czasu wystawienia dla tego pojazdu nowego świadectwa dopuszczenia”. Zgodnie zaś z Częścią 8 Dział 8.1. podrozdział 8.1.2.2. lit. a) w przypadkach, gdy przepisy ADR wymagają sporządzenia świadectwa dopuszczenia (określonego wrozdziale 9.1.3.) dla jednostki transportowej lub każdego wchodzącego w jej skład pojazdu powinny być one również przewożone w jednostce transportowej. Zgodnie zaś z Załącznikiem 1ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych(t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 756), który zawiera wykaz naruszeń obowiązków lub warunków wynikających z przepisówustawy o przewozie towarów niebezpiecznychlub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów między narodowych, w zakresie przewozu drogowego, nieuzyskanie wymaganego świadectwa dopuszczenia pojazdu ADR podlega karze pieniężnej w kwocie 6 000 złotych i zostało określone jako bardzo poważne naruszenie (lp. 2.9.). Jednocześnie penalizowany jest również brak w jednostce transportowej w rozumieniu przepisów ADR m.in. świadectwa dopuszczenia pojazdu ADR (lp. 2.10.).
Wbrew stanowisku odwołania Prezes URE prawidłowo ustalił wysokość kar pieniężnych w odniesieniu do wszystkich trzech stwierdzonych w decyzji deliktów, uwzględniając przesłanki wymiaru takich kar określone w art. 56 ust. 6 (a nie w art. 56 ust. 5 jak podano w odwołaniu) PE. Należą do nich stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości finansowe. Najwyższa z nich została wymierzona w kwocie 235 000 zł za bezprawne eksploatowanie dwóch naziemnych zbiorników magazynowych paliw ciekłych. Stanowi ona 5,2972% przychodów z działalności koncesjonowanej powoda osiągniętych w 2020 r. i nie przekracza górnej granicy kary określonej w przepisie art. 56 ust. 3 PE na 15% tych przychodów. Stopień szkodliwości czynu był w tym przypadku bardzo wysoki, ponieważ wykorzystywanie zbiorników magazynowych na paliwa było sprzeczne z warunkiem 1 koncesji, a więc z podmiotem i zakresem działalności, na które zgodę w formie koncesji udzielił Prezes URE. W praktyce cały model działalności powoda opierał się na działaniach niezgodnych z prawem. Należy podkreślić, że kary pieniężne za naruszenie ustaleń koncesji co do przedmiotu i zakresu działalności koncesjonowanej są sankcją za naruszenia prawa postrzegane przez Prezesa URE jako ciężkie, mające negatywne następstwa dla konkurencyjności rynku paliw ciekłych (vide stanowisko pozwanego k. 61 akt sąd.).
Również stopień zawinienia był w tym przypadku wysoki. Trudno bowiem przyjąć, że powód nie znał zakresu koncesji udzielonej na jego wniosek. Zmiana przedmiotu i zakresu prowadzonej działalności koncesjonowanej była więc świadoma. Nakazuje to przypisać powodowi w tym przypadku winę umyślną. Ponadto na wysoki poziom wymierzonej kary wpłynął długi – 4 letni okres naruszenia koncesji oraz użycie zbiorników do zlewania każdej partii otrzymanego paliwa. Łącznie przez zbiorniki przeszło ponad 3.700.000 litrów oleju napędowego.
W ocenie Sądu analizowana kara, chociaż jest dla powoda dolegliwa i odczuwalna nie jest karą przekraczającą jego możliwości finansowe przy wzięciu pod uwagę jego przychodów z działalności koncesjonowanej w roku 2020 w wysokości(...)zł. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z art. 56 ust. 3 pkt 2 PE kara pieniężna za naruszenie koncesji jest wymierzana na podstawie przychodu koncesjonariusza, a nie jak przyjął to powód na podstawie jego dochodu.
W świetle powyższego sankcja pieniężna za naruszenie warunku 1 koncesji jest adekwatna i proporcjonalna do stwierdzonego naruszenia.
Nie mogła być również miarkowana kara pieniężna w wysokości 50 000 zł za niedozwolone przetaczanie paliw ciekłych. Stopień szkodliwości czynu chociaż niższy niż w przypadku naruszeń warunku 1 koncesji, był jednak nadal wysoki. Należy to wiązać ze stwarzaniem przy przetaczaniu paliwa zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska naturalnego oraz kilkuletni czas trwania tej niedozwolonej praktyki. Stopień zawinienia powoda był również wysoki. Nie sposób bowiem przyjąć, że powód jako przedsiębiorca posiadający koncesję energetyczną nie zdawał sobie sprawy, że przeładowywanie paliwa ze zbiorników do cysterny drogowej jest co do samej zasady niedopuszczalne i z całą pewnością nie było wpisane do koncesji. Tego rodzaju przeładunek jest możliwy w bazach paliwowych między innymi dlatego, że znajduje się w nich infrastruktura pozwalająca wyeliminować ryzyko wskazanych wyżej zagrożeń bezpieczeństwa. Nakazuje to przyjąć także i w tym przypadku umyślność w sprzecznym z koncesją postępowaniu powoda. Odnośnie do możliwości finansowych powoda związanych z wymierzeniem kary 50 000 zł aktualne są rozważania przeprowadzone dla sankcji pieniężnej za naruszenia warunku 1 koncesji. Jednakże zaznaczyć przy tym trzeba, że kara za przetaczanie paliw jest niemal pięciokrotnie niższa od nałożonej za naruszenie warunku 1 koncesji.
Wreszcie ostatnia kara w kwocie 2000 zł za ponad miesięczny okres eksploatacji cysterny drogowej bez ważnego świadectwa ADR została zdaniem Sądu wymierzona we właściwej wysokości. Chociaż i w tym wypadku stopień zawinienia powoda był poważny, gdyż powinien on zapewnić ciągłość ważności świadectwa ADR dla cysterny drogowej, to jednak okres utrzymywania się stanu niezgodnego z prawem nie był długi, a szkodliwość czynu nieznaczna z uwagi na przedstawienie przez powoda zaświadczenia z dnia 13 listopada 2019 r. o dodatkowym, pozytywnie zakończonym badaniu technicznym pojazdu (cysterny) przeznaczonego do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych.
Mimo, że sankcje w wysokości 235 000 zł i 50 000 zł są dolegliwe to w sprawie nie zostało wykazane, że przy przychodzie powoda w 2020 r. z całej działalności gospodarczej wynoszącym(...)zł ich zapłata podważyłaby płynność finansową przedsiębiorstwa powoda.
Ponadto należy zaakcentować, że nie dochód, ale przychód przedsiębiorcy stanowi normatywną bazę do miarkowania kary. W konkretnym stanie faktycznym uzasadnione może być nałożenie kary nawet przewyższającej dochód roczny, gdyż ogranicznikiem jej górnej wysokości jest kwota równa 15% przychodu rocznego.
Reasumując nałożone w zaskarżonej decyzji kary zostały zmiarkowane prawidłowo. Kary niższe nie spełniłyby przypisanych im funkcji prewencyjnej, represyjnej i edukacyjnej.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawieart. 47953§ 1 k.p.c., oddalił odwołanie nie znajdując powodów do jego uwzględnienia.
O kosztach procesu, który przegrał powód, orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawieart. 98 i 99 k.p.c.
Sędzia SO Andrzej Turliński