Sąd Okręgowy w Warszawie
XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumenta
Sygnatura akt: XVII AmE 59/23
Data wyroku: 2023-10-31 00:00:00
Typ orzeczenia: REGULATION, SENTENCE, REASON
Sędziowie: Małgorzata Wiliński
Słowa kluczowe: Kary pieniężne URE, Energetyczne prawo

Sygn. aktXVII AmE 59/23

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 31 października 2023 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentóww składzie:

Przewodniczący –

Sędzia SO Małgorzata Wiliński

Protokolant –

sekr. sąd. Magdalena Ratajczyk

po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z odwołaniaPHU (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnościąz siedzibą wI.
przeciwkoPrezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o nałożenie kary pieniężnej
na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 07 grudnia 2022 r.(...)

oddala odwołanie,

zasądza odPHU (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnościąz siedzibą wI.na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720,00 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego, wraz z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, za czas od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty.

SSO Małgorzata Wiliński

Sygn. akt XVII AmE 59/23

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 31 października 2023 r.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia 07 grudnia 2022 r., znak:(...)na podstawieart. 56 ust. 2w związku zart. 56 ust 1 pkt 12 oraz art. 30 ust 1

    ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne(Dz. U. z 2022 r., poz. 1385 z poźn. zm.) orazart 104

    ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy:PHU (...) spółka z ograniczona odpowiedzialnościąz siedzibą wI., posiadającemu koncesję na obrót paliwami ciekłymi nr(...), udzieloną przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w dniu 30 sierpnia 2016 r. orzekł, że:

koncesjonariusz nie przestrzegał warunku określonego w pkt 1 „Przedmiot i zakres działalności posiadanej koncesji i poprzez prowadzenie działalności gospodarczej w sposób niezgodny z jego treścią tj.:

prowadzenie, w okresie od 2 sierpnia 2021 r. do 3 stycznia 2022 r., obrotu benzynami silnikowymi o kodzie(...), przy wykorzystaniu środków transportu paliw ciekłych oraz w formie pośrednictwa w sprzedaży bez wykorzystania infrastruktury technicznej eksploatowanej przez koncesjonariusza;

prowadzenie obrotu, w okresie od 4 sierpnia 2021 r. do 26 kwietnia 2022 r., olejami napędowymi kodzie(...), w formie pośrednictwa w sprzedaży bez wykorzystania infrastruktury technicznej eksploatowanej przez koncesjonariusza;

za działanie wskazane w pkt 1 lit. a wymierzył koncesjonariuszowi karę pieniężną w wysokości 40.000 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych), stanowiącą(...)przychodu z działalności koncesjonowanej osiągniętego w 2021 r.;

za działanie wskazane w pkt 1 lit b wymierzył koncesjonariuszowi karę pieniężną w wysokości 200.000 zł (słownie: dwieście tysięcy złotych), stanowiącą;(...)przychodu z działalności koncesjonowanej osiągniętego w 2021 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyłPHU (...) spółka z ograniczona odpowiedzialnościąz siedzibą wI.zaskarżając ją w całości.
Odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

art. 56 ust 12w związku zart. 33 ust 1 pkt 3ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne(Dz. U. 1997 Nr 54 poz. 348 ze zmianami) powoływanej jako Ustawa PE, poprzez błąd w wykładni prawnej i uznanie, że udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi niezgodnie zart. 33 ust 1 pkt 3ww. ustawy rodzi skutki wynikające z naruszenia warunku uzyskanej koncesji.

II. naruszenie przepisów postępowania tj.

art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., poprzez uznanie, że udzielenie koncesji z naruszeniemart. 33 ust. 1 pkt 3Prawa energetycznego, pozostaje bez znaczenia w kontekście skutków prawnych wynikających z naruszenia jej warunków.

art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie powodów wymierzenia kary pieniężnej z powodu naruszenia warunku udzielonej koncesji w sytuacji, gdy udzielona koncesja posiada wadę uniemożliwiająca jej byt w obrocie prawnym.

Mając na uwadze powyższe zarzuty odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na odwołanie pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o:

oddalenie odwołania,

zwolnienie strony (Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki) od udziału w posiedzeniu przygotowawczym, ze względu na hierarchiczną strukturę urzędu i przekazywanie spraw na niższe szczeble, zatem udział pełnomocnika będzie wystarczający jako osoby mającej pełną wiedzę w niniejszej sprawie,

zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 18 października 2023 r. odwołująca złożyła replikę na odpowiedź pozwanego.

Na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Sąd Okręgowy w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2016 r. Prezes URE udzielił Koncesjonariuszowi koncesji na obrót paliwami ciekłymi nr(...).
Decyzją z dnia 6 marca 2018 r. (nr(...)zmienił przedmiotową decyzję określając przy tym, że przedmiot działalności objętej niniejszą koncesją stanowi działalność gospodarcza w zakresie obrotu następującym paliwami ciekłymi:

benzynami silnikowymi:(...),

olejami napędowymi:(...)

przy wykorzystaniu kontenerowej stacji paliw zlokalizowanej wI., przyul. (...), przy czym sprzedaż paliw może być dokonywana wyłącznie jednostkom żeglugi śródlądowej, oraz

olejami napędowymi:(...),

lekkimi olejami opałowymi i pozostałymi olejami napędowymi:(...)

przy wykorzystaniu środka transportu paliw ciekłych - cysterny drogowej.

Dowód: Decyzja z dnia 06 marca 2018 r., k.

7-10

akt administracyjnych, k. 73-76v, k. 86-89v akt sądowych

Określony przedmiot i zakres, na wniosek Koncesjonariusza, został rozszerzony o możliwość prowadzenia obrotu benzynami silnikowymi o kodach(...)oraz(...)przy wykorzystaniu środków transportu paliw ciekłych - cystern drogowych. Decyzję w tym przedmiocie Prezes URE wydał w dniu 12 września 2022 r.

Dowód: Decyzja z dnia 12 września 2022 r., k.

11-14

akt administracyjnych, k. 77-80v, k. 90-92v akt sądowych

Koncesjonariusz, w okresie od dnia 2 sierpnia 2021 r. do dnia 3 stycznia 2022 r., dokonał następujących transakcji sprzedaży benzyn silnikowych o kodzie(...):

Zgodnie z treścią koncesji nr(...)(w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania ww. transakcji) Koncesjonariusz był uprawniony do prowadzenia obrotu benzynami silnikowymi wyłącznie przy wykorzystaniu kontenerowej stacji paliw ciekłych zlokalizowanej wI., przyul. (...).

Dowód: Decyzja z dnia 06 marca 2018 r., k.

7-10

akt administracyjnych, k. 74, k. 77v, k. 87, k. 90v akt sądowych

Koncesjonariusz jest uprawniony do obrotu olejami napędowymi o kodzie(...)wyłącznie przy wykorzystaniu środków transportu paliw ciekłych - cystern drogowych.

Dowód: Decyzja z dnia 06 marca 2018 r., k.

7-10

akt administracyjnych, k. 74, k. 87, akt sądowych
Decyzja z dnia 12 września 2022 r., k. 77v k. 90v akt sądowych

Koncesjonariusz prowadził sprzedaż ww. paliwa ciekłego również bez wykorzystania infrastruktury technicznej eksploatowanej przez Koncesjonariusza.
W okresie od dnia 4 sierpnia 2021 r, do dnia 26 kwietnia 2022 r. zawierał on następujące transakcje sprzedaży:

Dołączone do faktur VAT dokumenty (dowody wydania oraz listy przewozowe) potwierdzają, że w transakcjach tych odbiór i przewóz paliwa nie był realizowany przez Koncesjonariusza, lecz przez samego nabywcę tegoż paliwa - Koncesjonariusz nie angażował zaś swojej infrastruktury technicznej i był w istocie wyłącznie pośrednikiem w obrocie paliwem, co stoi w sprzeczności z zapisami udzielonej mu koncesji.
Dowód:  faktur  VAT  dokumenty (dowody wydania oraz listy przewozowe) k. 18-167  akt administracyjnych

Koncesjonariusz, naruszając koncesję, sprzedał dużą ilość paliw ciekłych -118135 litrów benzyny silnikowej Pb95 ((...)) o wartości 654 868,59 zł oraz 532 238 litrów oleju napędowego ((...)) o wartości 3 124 170,44 zł.

W dniu 15 września 2022 r. Prezes URE wszczął postępowanie administracyjne, wzywając jedocześnie Koncesjonariusza do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz udzielenia wyjaśnień we wskazanym zakresie.

Dowód: pismo URE z dnia 15 września 2022 r. k. 1-2 akt administracyjnych

Koncesjonariusz przedstawił bilans i rachunek zysków i strat sporządzone na dzień 30 czerwca 2022 r. oraz zestawienie sprzedaży paliw ciekłych za okres od 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2022 r.

Dowód: bilans i rachunek zysków i strat sporządzony na dzień 30.06.2022 r. k. 179-181,182-196 akt administracyjnych

Koncesjonariusz osiągnął w roku 2021 z tytułu działalności koncesjonowanej przychód na poziomie(...)zł

Dowód: bilans i rachunek zysków i strat sporządzony na dzień 30.06.2022 r. k. 168 akt administracyjnych

Koncesjonariusz zamknął rok 2021 zyskiem na poziomie(...)zł, zaś w pierwszej połowie 2022 r. wypracował zysk w wysokości(...)zł

Dowód: bilans sporządzony na dzień 30.06.2022 r., Rachunek zysków i strat k.  179-181 akt administracyjnych

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o bezsporne twierdzenia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia 07 grudnia 2022 r., oraz dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych. Prawdziwość tych twierdzeń i dokumentów nie była kwestionowana przez żądną ze stron, a tym samym mając na uwadze normęart. 229 k.p.c.iart. 230 k.p.c.stanowiły one podstawę poczynionych ustaleń.

Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowiłart. 56 ust. 1 pkt 12

    ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne(Dz.U. z 2019 r., poz. 755 ze zm.) w związku z nieprzestrzeganiem obowiązków wynikających z koncesji. Odwołującej zarzucono naruszenie warunków koncesji udzielonej decyzją 2016 r., zmienionej w 2018 r., określających przedmiot i zakres działalności. Zgodnie z treścią tych warunków przedmiot działalności objętej koncesją stanowiła działalność gospodarcza w zakresie obrotu paliwami ciekłymi:
- benzynami silnikowymi(...),
- olejami napędowymi(...)
przy wykorzystaniu kontenerowej stacji paliw zlokalizowanej wI., przyul. (...), przy czym sprzedaż paliw może być dokonywana wyłącznie jednostkom żeglugi śródlądowej,
- olejami napędowymi(...)
- lekkimi olejami opałowymi i pozostałymi olejami napędowymi(...).
przy wykorzystaniu środka transportu paliw ciekłych – cysterny drogowej,
z zastrzeżeniem że koncesjonariusz nie może dokonywać przeładunku paliw ciekłych pomiędzy cysternami poza terenem do tego odpowiednio przystosowanym.

W sprawie było bezsporne, że spółka w okresie od dnia 02 sierpnia 2021 r. do 03 stycznia 2022 r. dokonała sprzedaży benzyn silnikowych o kodzie(...). Okoliczność dokonania takiej sprzedaży wynikała z przedstawionych w toku postępowania administracyjnego, przez samą stronę odwołującą, dokumentów. Wobec powyższego strona odwołująca nie kwestionowała w tym zakresie samej podstawy dla uznania, że doszło do naruszenia warunków koncesji, a jej zarzuty opierały się na założeniu, że mamy do czynienia z błędem pierwotnym, wynikającym z wadliwej decyzji o udzieleniu koncesji. Koncesja udzielona spółce, w jej przekonaniu, narusza bowiemart. 33 ust. 1 pkt3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne(Dz.U. z 2019 r., poz. 755 ze zm.). Nie można natomiast wyciągać skutków prawnych z naruszenia warunku udzielonej niezgodnie z prawem koncesji (vide odwołania k. 13). W toku dalszego postępowania, w piśmie z dnia 18 października 2023 r., podniesiono nadto zarzuty związane z wysokością nałożonej za to naruszenie kary.
Podobnie jeżeli chodzi o przypisane naruszenie prowadzenia obrotu olejami napędowymi w formie pośrednictwa w sprzedaży bez wykorzystania infrastruktury technicznej eksploatowanej przez koncesjonariusza, główny zarzut odwołania odniosił się do wady udzielonej spółce koncesji. Co znamienne, w odwołaniu skarżąca wprost wskazała, że „Przedsiębiorca nie kwestionując wykonania ww. czynności podkreśla, że głównym powodem dokonania obrotu paliwami ciekłymi w formie pośrednictwa w sprzedaży bez wykorzystaniu infrastruktury technicznej eksploatowanie przez koncesjonariusza była wyjątkowa sytuacja na rynku paliw. Z uwagi na braki towaru na rynku i stosowanie reglamentacji wywołanie światowym kryzysem, przedsiębiorca wspomógł dwa podmioty, które zwróciły się z prośbą o pomoc w umożliwieniu im nabycia paliwa” (vide odwołanie k. 11). Dopiero w piśmie procesowym z dnia 18 października 2023 r. strona zakwestionowała okoliczność pośrednictwa przy sprzedaży, wskazując że zgodnie z zapisami koncesji dokonywała obrotu przy użyciu obcych środków transportu (k. 69v), a także przedstawiła nowe zarzuty związane z wysokością kary również za te naruszenie.

Zgodnie zart. 47949k.p.c.odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu powinno czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego oraz zawierać oznaczenie zaskarżonej decyzji, przytoczenie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie, wskazanie dowodów, a także zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji w całości lub w części. Odwołanie od decyzji Prezesa UOKiK stanowi pismo o charakterze hybrydalnym – łączy w sobie elementy pozwu i środka odwoławczego (zaskarżenia), w wyniku którego wszczynane jest sądowe postępowanie pierwszoinstancyjne z pewnymi elementami drugoinstancyjnej kontroli decyzji administracyjnej (zob. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP rok 1992, nr 5, poz. 87, z dnia 24.10.2002 r. I CKN 1465/00, Legalis nr 59279 i z dnia 24 stycznia 2012 r., III SK 23/11, wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r., VI ACa 1150/11, Legalis nr 532600). Na tle tego przepisu przyjmuje się, że przytoczenie przez odwołującego w odwołaniu zarzutów w stosunku do wydanej decyzji administracyjnej stanowi w istocie żądanie udzielenia ochrony prawnej na drodze sądowej i wytycza zakres przedmiotowy rozpoznania danej sprawy (por. uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010, sygn. akt VI ACa 1195/09, opubl. Legalis nr 2669322). W tej sytuacji podnoszenie w toku postępowania sądowego, już po wniesieniu odwołania, nowych zarzutów wobec decyzji jest niedopuszczalne. Termin na wniesienie odwołania (pozwu) jest bowiem określony ustawowo, stąd zarzuty niepodniesione w odwołaniu nie mogą zostać później skutecznie zgłoszone (tak wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie - V Wydział Cywilny z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt VI ACa 150/15, opubl. Legalis nr 1241803,). Podniesione w odwołaniu zarzuty zakreślają bowiem podstawę faktyczną żądania, którą sąd jest związany (art. 321 k.p.c.). Zaś wobec istnienia ustawowego terminu na wniesienie odwołania, późniejsza zmiana tej podstawy stanowiłaby obejście prawa w tym zakresie (tak Manowska Małgorzata (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz aktualizowany. Tom II. Art. 478-1217, Opublikowano: LEX/el. 2022).
Przychylające się do powyższych poglądów, Sąd orzekający w niniejszej sprawie ograniczony był zarzutami wskazanymi w odwołaniu, a te odnosiły się do:
- naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 56 ust 12 w związku zart. 33 ust 1 pkt 3Prawa energetycznegopoprzez błąd w wykładni prawnej i uznanie, że udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi niezgodnie zart. 33 ust 1 pkt 3ww. ustawy rodzi skutki wynikające z naruszenia warunku uzyskanej koncesji.
- naruszenie przepisów postępowania tj.art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., poprzez uznanie, że udzielenie koncesji z naruszeniemart. 33 ust. 1 pkt 3Prawa energetycznego, pozostaje bez znaczenia w kontekście skutków prawnych wynikających z naruszenia jej warunków orazart. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie powodów wymierzenia kary pieniężnej z powodu naruszenia warunku udzielonej koncesji w sytuacji, gdy udzielona koncesja posiada wadę uniemożliwiająca jej byt w obrocie prawnym.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, wskazać trzeba, że postępowanie przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym uwzględnia się materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, co nie pozbawia jednak stron możliwości zgłoszenia nowych twierdzeń faktycznych i nowych dowodów, według zasad obowiązujących w postępowaniu odrębnym w sprawach gospodarczych. Sąd antymonopolowy jest sądem cywilnym i prowadzi sprawę cywilną, wszczętą w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu, według reguł kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, a nie sądem legalności decyzji administracyjnej, jak to czynią sądy administracyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Tylko takie odczytanie relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym i postępowaniem sądowym może uzasadniać dokonany przez racjonalnego ustawodawcę wybór między drogą postępowania cywilnego i drogą postępowania sądowo-administracyjnego dla wyjaśnienia istoty sprawy (por. np.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., sygn. akt III CRN 120/91; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1998 r., sygn. akt I CKN 265/98; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt I CKN 351/99; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt I CKN 1036/98; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SZP 2/05). Sąd Okręgowy uznaje zatem, że nawet gdyby przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień proceduralnych, to zarzuty w tym zakresie nie mogą być skuteczne, o ile uchybienia te mogą być sanowane w toku postępowania sądowego mającego na celu merytoryczne rozstrzygnięcie sporu. Tutejszy Sąd zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad rozkładu ciężaru dowodu i obowiązku stron w postępowaniu dowodowym.

Sąd nie podzielił także zarzutów strony dotyczących braku podstaw uznania, że doszło do naruszenia warunków koncesji w sytuacji, w której koncesja ta została udzielona niezgodnie z prawem.
Przedmiotem niniejszego postępowania nie była ocena ważności decyzji w przedmiocie udziela koncesji. Decyzja ta była decyzją ostateczną, której treścią Sąd był związany. Związanie decyzją ostateczną istnieje zarówno wtedy, gdy jest ona poprawna, jak i wtedy, gdy dostrzega on jej wadliwość

     (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 197/00, Lex Nr 81983; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 335/04, Legalis; wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 listopada 2007 r., II SA/Gd 500/07, Legalis
). Jak to szeroko wyjaśnił Sąd Najwyższy - Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I NSK 17/18

    (opubl. Legalis
) w postępowaniu cywilnym sąd jest związany decyzją administracyjną o prejudycjalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy cywilnej. Związanie oznacza konieczność wzięcia przez sąd pod rozwagę stanu prawnego ukształtowanego albo ustalonego w decyzji. W tym zakresie sąd nie jest uprawniony do dokonania odmiennej oceny konsekwencji prawnych określonych faktów, stanowiących podstawę decyzji. Zasada uwzględniania przez sądy powszechne skutków prawnych orzeczeń organów administracyjnych ma swoje źródło w prawnym rozgraniczeniu drogi sądowej i drogi administracyjnej, czego wyrazem jestart. 16 k.p.a., wyrażona wart. 10

    Konstytucji RPzasada podziału władz oraz wyrażona wart. 7

    Konstytucji RPzasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta doznaje natomiast ograniczenia w myśl koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej, która nie ma, co prawda, normatywnego umocowania, ale znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie. Przyjmuje się, że decyzja administracyjna nie może wywoływać skutków prawnych, pomimo jej formalnego nieuchylenia, jeśli jest dotknięta wadami, godzącymi w jej istotę jako aktu administracyjnego. Do takich wad zalicza się brak organu powołanego do orzekania w określonej materii oraz niezastosowanie jakiejkolwiek procedury lub oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego.
Oznacza to, że rozpoznając odwołanie spółki Sąd nie była władny badać okoliczności jakie legły u podstaw udzielenia spółce koncesji, poza tymi skutkującymi bezwzględną nieważnością decyzji. Oczywiści nieważna jest decyzja wydana bez podstawy materialnoprawnej, przy czym brak takiej podstawy należy rozumieć wąsko. Nie chodzi tu o merytoryczną wadliwość, lecz brak materialnoprawnego uregulowania przedmiotu, co do którego organ administracyjny orzekł w decyzji. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 798/13, Legalis). Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy, tut. Sąd nie był władny ustalać ważności decyzji udzielającej koncesję stronie w kontekście podnoszonych okoliczności związanych z brakiem możliwości technicznych gwarantujących prawidłowe wykonywanie przez koncesjonariusza działalności. Stwierdzenie powyższego stanowi zasadniczą przesłankę oddalenia odwołania.

Jedynie dla wyjaśnienia stanowiska Sądu, w dalszej części zostaną także przedstawione wywody nawiązujące do zarzutów wskazanych w piśmie z dnia 18 października 2023 r. Abstrahując od ich spóźnionego charakteru Sąd stoi na stanowisku, że również i one nie mogły doprowadzić do zmiany decyzji Prezesa Urzędu.

Odwołująca spółka prezentowała pogląd, że dopuszczalne było w ramach udzielonej jej koncesji dokonywanie obrotu z udziałem takich autocystern, które nie stanowiły jej własności. Wniosek taki strona wyprowadziła z brzmienia pkt 2.2.9. koncesji, który stanowi, że „
    w przypadku powierzenia, na podstawie zawartych umów, transportu paliw ciekłych innym podmiotom, pozwany zobowiązany jest do każdorazowego ustalenia czy środki transportu, którymi dokonywany będzie przewóz paliw, spełniają wymagania określone obowiązującymi przepisami, w szczególności wymagania metrologiczne oraz wymagania dotyczące przewozu drogowego towarów niebezpiecznych”. Zestawienie tegoż zapisu koncesji z jej warunkami, które zawierają jedynie ogólne stwierdzenie, że obrót wskazanymi paliwami ciekłymi może odbywać się przy wykorzystaniu środka transportu paliw ciekłych – cysterny drogowej, faktycznie prowadzi do wniosku, że taki obrót mógł odbywać się z wykorzystaniem dowolnych środków transportu, także tych nie należących do koncesjonariusza. Przywołany zapis 2.2.9. koncesji jednoznacznie wskazuje, że pozwany dopuszczał taką możliwość. Gdyby zamiarem Organu było ograniczenie obrotu paliwami ciekłymi do środków transportu będących w posiadaniu koncesjonariusza, powinien to jednoznacznie wskazać w sentencji decyzji. To na Prezesie URE jako centralnym organie administracji państwowej ciąży obowiązek precyzyjnego formułowania decyzji, tak aby nie budziła ona wątpliwości interpretacyjnych. Zresztą Sądowi z urzędu wiadomym jest, że niektóre z koncesji udzielanych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zawierają takie doprecyzowanie środków transportu, które mogą być wykorzystywane do obrotu. Nie można przyjąć, że takie ograniczenie odnosiło się także do koncesji udzielonejPHU (...) sp. z o.o.Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (
    zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94).
Powyższe stanowisko nie przesądza jednak o tym, aby w stanie faktycznym sprawy niniejszej, uznać że odwołująca nie naruszyła warunków koncesji.
Koncesja związana z rynkiem paliw ciekłych może obejmować np. uprawnienie do:
- obrotu paliwami przy użyciu infrastruktury technicznej np. stacje paliw,
- obrotu paliwami przy użyciu środków transportu np. cystern drogowych,
- pośrednictwa przy sprzedaży.
Są to zupełnie inne koncesje, obejmujące swymi granicami całkowicie odmienne sposoby działalności przedsiębiorcy.
W odwołaniuPHU (...) sp. z o.o.wskazywała, że pośredniczyła w sprzedaży bez wykorzystania eksploatowanej przez siebie infrastruktury technicznej. Pośrednictwo przy obrocie paliwami jest umową nieregulowaną na gruncie obowiązujących przepisów, do której odnoszą się ogóle zasady wynikające zart. 353(

    1)k.c.Umowa o pośrednictwo pozostaje więc w świetle obowiązującego prawa umową nienazwaną o świadczenie usług (pośrednik podejmuje się dokonywania czynności o charakterze faktycznym), do której należy odpowiednio stosować przepisy o umowie zlecenia (art. 750 k.c.). Przyjąć należy, że chodzi tu o działalność związaną ze sprzedażą i kupnem paliw ciekłych, polegającą na negocjacji i prowadzeniu rozmów pomiędzy stronami umowy sprzedaży. Pośrednik nie jest natomiast stroną umowy sprzedaży, a jedynie świadczy usługi służącej jej zawarciu. Natomiast jak wynika ze zgormadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału tj. faktur VAT, odwołująca dokonywała sprzedaży oleju napędowego na rzeczS. L.. Tym samym nie można przyjąć, że mamy do czynienia z klasyczną umową pośrednictwa. Wobec tego dalszej ocenie Sądu poddano, czy strona dokonywała obrotu tym olejem przy wykorzystaniu środków transportu paliw ciekłych – cystern drogowych. Niekwestionowaną okolicznością było, że do przewozu nie wykorzystano cysterny stanowiącej własność strony. Dalej zatem Sąd poddał pod rozwagę, czy zasadnym jest przyjęcie, ze doszło do powierzenia transportu paliw innym podmiotom. Takie powierzenie, o czym była już mowa wyżej, było dopuszczalne na podstawie zapisu 2.2.9. koncesji. Czynność ta wymagałaby zawarcia stosownej umowy, przy której koncesjonariusz byłby zobowiązany do ustalenia, czy środki transportu, którymi dokonywany będzie przewóz, spełniają wymagania określone obowiązującymi przepisami, w tym metrologiczne i dotyczące przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. Zlecenie takiego transportu mogłoby przy tym dotyczyć podmiotu posiadającego koncesją lub tzw. podmiotu przywożącego (osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej, która samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu dokonuje przywozu paliw ciekłych, z wyłączeniem przywozu paliw ciekłych), a przewóz podlegałby reżimowi

ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych z dnia 19 sierpnia 2011 r.(Dz.U. Nr 227, poz. 1367). Z przedstawionych dokumentów - dla przykładu na podstawie faktury VAT(...)(k. 42 akt administracyjnych) - wynika, że(...) sp. z o.o.wydała w dniu 28 lutego 2022 r. odbiorcyPHU (...) sp. z o.o.paliwo w ilości 17,949 m(

    3), którego miejscem przeznaczenia transportu miała być miejscowośćI.,ul. (...)(k. 44 akt administracyjnych). Cysterna służąca do przewozu oznakowana była zgodnie z przepisami ADR (

    umowa europejska dotycząca międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzoną wG.dnia 30 września 1957 r. Dz.U. z 2011 r. poz. 641). Paliwo to (co należy przyjąć na podstawie listu przewozowego k. 43 akt administracyjnych) zostało załadowane wG.ul. (...)przezS. L.. Paliwo faktycznie nigdy nie zostało przetransportowane doI., a jego miejsce odbioru byłaul. (...)wK.. Powyższe daje podstawę do ustalenia, że paliwo zostało przetransportowane do dalszego nabywcyS. L., bezpośrednio przez samego nabywcę. Natomiast przywołane dokumenty nie pozwalają przyjąć, że mamy tu do czynienia z zawartą w ramach koncesjonowanego obrotu paliwami umową transportu paliwa. Konieczne byłoby w tym zakresie przedstawienie stosownych dowodów jak np. umowy przewozu, płatności należności za przewóz itp. Takie dokumenty nie zostały przedstawione. Prowadzi to do konstatacji, że faktycznie spółka dokonała sprzedaży oleju napędowego na rzeczS. L., a następnie nabywca dokonał samodzielnego jego transportu od(...) sp. z o.o.W tej sytuacji brak koniecznego elementu koncesji udzielonej odwołującej spółce tj. obrotu paliwem przy wykorzystaniu środka transportu paliw ciekłych (własnego lub na podstawie umowy przewozu). Nie można przyjąć fikcji jaką tworzą dokumenty wydania i list przewozy. Faktycznie PHU(...)sp. z o.o. nigdy nie była w posiadaniu będącego przedmiotem obrotu oleju napędowego. W zwyczajowym ujęciu tego pojęcia, spółka była tylko ogniwem pośrednim pomiędzy zbywcą oleju napędowego, a jego faktycznym nabywcą byłS. L.. Wątpliwości co do podstawy faktycznej ugruntowało świadczenie samej odwołującej, która to przyznała, że sprawa nie odnosiła się do obrotu paliwami ciekłym ze zleceniem transportu tegoż paliwa podmiotowi trzeciemu, a wiązała się z umożliwieniem zakupu tegoż paliwa (vide odwołanie k. 11). Tym samym argumentacja przedstawiono w późniejszym piśmie z dnia 18 października 2023 r., pomijając że wiąże się ze spóźnionymi zarzutami, została uznana przez Sąd za przyjętą taktykę procesową.
Nie ma przy tym znaczenia powołana w odwołaniu okoliczność, że wskazane w uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki transakcje nie spowodowały żadnych uszczupleń w sferze podatkowej. Jest to irrelewantne dla niniejszego postępowania. Nie można tracić z pola widzenia tego, że przedmiotem oceny Sądu jest zachowania podmiotu koncesjonowanego. Natomiast w odniesieniu do podmiotów działając na podstawie koncesji należy stawiać podwyższone wymagania odnoszące się do działania w ramach przepisów prawa i uprawnień przyznanych przez Prezesa Urzędu. Akt reglamentowania wykonywania określonego rodzaju działalności oznacza poddanie jej szczególnym rygorom, uzasadnionym koniecznością ochrony określonych dóbr oraz stanowi swoistą gwarancję państwa, że działalność ta będzie prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Obrót paliwami ciekłymi, uregulowany w przepisachprawa energetycznego, jest obrotem koncesjonowanym i sformalizowanym przede wszystkim ze względu na ochronę interesów przedsiębiorców i konsumentów. Koncesja jest widocznym wyrazem rękojmi dla tych podmiotów, co do skuteczności ochrony przez państwo takich dóbr jak życie i zdrowie, środowisko, bezpieczeństwo energetyczne, czy równoważenie interesów przedsiębiorców energetycznych i odbiorców paliw. Rękojmia ta jest zapewnieniem ze strony państwa, że przedsiębiorca wykonuje i będzie wykonywał prawidłowo działalność objętą koncesją. Tego rodzaju zapewnienie wiąże się ściśle z powinnością przedsiębiorcy bezwzględnego respektowania norm prawnych związanych z działalnością koncesjonowaną oraz postanowień samej koncesji. Koncesja jest decyzją administracyjną, aktem publicznoprawnym, którego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. Jest również zobowiązaniem przedsiębiorcy do prowadzenia działalności koncesjonowanej w sposób zgodny z postanowieniami decyzji koncesyjnej i przepisami prawa. Realizacja postanowień koncesji stanowi podstawowy obowiązek koncesjonariusza (zob. wyrok Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt XVII AmE 156/15, niepubl.). Udzielona koncesja nie może być tym samym traktowana instrumentalnie.
Ponadto w okolicznościach sprawy należy uwzględnić, że odpowiedzialność za naruszenie warunków koncesji na zasadzieart. 56 ust. 1 pkt 12Prawa energetycznegojest odpowiedzialnością obiektywną. Nie jest konieczne wykazanie umyślnej albo nieumyślnej winy ukaranego podmiotu. Zarzucalność czynu związana jest bowiem z samym faktem popełnienia czynu o znamionach określonych we wskazanym przepisie prawa. Co do zasady okoliczności i pobudki jakimi kierował się koncesjonariusz dokonując określonych czynności nie mają żadnego znaczenia, dla stwierdzenia faktu naruszenia koncesji. Mogą mieć one co najwyżej znaczenia przy ustalaniu wysokości kary nakładanej na przedsiębiorcę.

Na koniec, celem uzupełnienia wywodu, Sąd odniesie się do kwestii wysokości nałożonej kary pieniężnej, chociaż zarzuty w tym zakresie – na co wskazywano już wyżej – także były spóźnione.
Zgodnie z normaart. 56 ust. 6Prawa energetycznegoustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes URE uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości finansowe. Ponadto na mocy art. 56 ust. 3 tejustawykara nie może być niższa niż 2000 zł i wyższa niż 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym.
W 2021 r. przychód spółki z takiej działalności wyniósł(...)zł. Ponadto Prezes Urzędu Regulacji Energetyki ustalił, wydając decyzję w grudniu 2022 r., że zysk wypracowany w pierwszej połowie tego roku już kształtował się na poziomie(...)zł. Co do oceny możliwości finansowej ukaranego Prezes Urzędu obowiązany był natomiast uwzględnić aktualna sytuację podmiotu, a nie dane historyczne. Dane z roku poprzedzającego datę wymierzenia kary mają znaczenie jedynie w kontekście określenia granic wymiaru kary. Błędne jest założenie spółki, że dochody za ten rok świadczą o sytuacji finansowej ukaranego (vide pismo k. 71).
Sąd podkreśla przy tym, że na etapie postępowania sądowego ciężar wykazania okoliczności mających wpływ na wynik kary, które zdaniem odwołującego nie zostały uwzględnione lub zostały błędnie ocenione, spoczywa na przedsiębiorcy (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia -5 grudnia 2017 r sygn. akt VII ACa 1323/17, opubl. system Legalis). To zatem odwołujący powinien wykazać, dlaczego jego sytuacja finansowa w odniesieniu do danych uwzględnionych przez organ jest odmienna lub ulegała zmianie. Natomiast w złożonym piśmie procesowym nie przedstawiono żadnych twierdzeń i dowodów, które tak określoną wysokość kary by podważały.
Podkreślić nadto należy, że nakładana na przedsiębiorcę kara z tytułu naruszenia warunków koncesji stanowi wyraz tzw. uznania administracyjnego,. Uznanie to stanowi sferą dyskrecjonalności, w ramach której organ władzy publicznej ma swobodę wyboru skutku prawnego, jaki w konkretnej sprawie będzie wiązał się z zaistnieniem danych okoliczności. Celem ustawodawcy umieszczającego decyzję w sferze uznania administracyjnego jest poszerzenie władzy organu, a konsekwencji kontrola sądowa w tym wypadku nie może sięgać głęboko, gdyż w innym wypadku instytucja uznania administracyjnego stałaby się iluzoryczna. Jak szeroko uzasadnił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I NSK 95/18 (opubl. system Legalis), należy pamiętać że to Prezes Urzędu kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorców popełniających delikty administracyjne. Dlatego przepis dotyczące nakładania kar należy interpretować z uwzględnieniem zasady sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych, a także zasad równowagi i podziału władzy. Interwencja sądu w treść decyzji organu regulacyjnego powinna następować dopiero wtedy, gdy nosi ona znamiona dowolności tj. opiera się na arbitralnych przesłankach, zawiera zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie, odwołuje się do nieudowodnionych informacji itp. Dla takiej ingerencji konieczne jest zatem wykazanie, że organ przekroczył zasady uznania administracyjnego. Strona odwołująca ciężarowi temu jednak nie sprostała. Nie można przy tym pomijać, że administracyjne kary pieniężne nie mają wyłącznie charakteru sankcji karnych, gdyż ich funkcja nie ogranicza się do represji za naruszenie nakazów i zakazów, ale równie istotna jest jej funkcja prewencyjna i dyscyplinująca. Z jednej strony kara ma zatem być zauważalną dolegliwością dla ukaranego podmiotu, jako reakcja na naruszenie przepisów prawa, ale także wyraźnym ostrzeżeniem na przyszłość, i to zarówno dla podmiotu karanego, jak i dla całego środowiska (prewencja szczególna i ogólna). Kara ta ma za zadanie motywować adresatów norm prawnych do ich respektowania i służy zapobieżeniu powtórnemu naruszeniu obowiązków w przyszłości. Wysokość nałożonej na odwołującego kary, w świetle materiału jakim dysponował Sąd, wskazuje że spełnione zostaną powyższe funkcje kary. Kara w ogólnym odczuciu jawi się jako odczuwalna, a tym samym powinna spełnić nie tylko swą rolę represyjną, ale i wychowawczą. Nie bez znaczenia dla jej wymiaru ma także wartość obrotu olejem napędowym, który to obrót nastąpił sprzecznie z zapisami koncesji.

W pkt II wyroku orzeczono o kosztach procesu mając na uwadze jego wynik. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiłart. 98, 99 i 108 § 1 k.p.c.w zw. z § 14rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).

22.11.2023 r.

SSO Małgorzata Wiliński

Sygn. akt XVII AmE 59/23

ZARZĄDZENIE

(...)

(...)

SSO Małgorzata Wiliński

sygn. akt XVII AmE 59/23

(...)