Sąd Okręgowy w Sieradzu
I Wydział Cywilny
Sygnatura akt: I C 120/22
Data wyroku: 2023-02-15 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: sędzia Tomasz Choczaj
Słowa kluczowe: Odszkodowanie
Podstawa prawna: art. 471 kc

Sygn. akt I C 120/22

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 lutego 2023 roku
Sąd Okręgowy w Sieradzu I Wydział Cywilny
w składzie następującym:
Przewodniczący: sędzia Tomasz Choczaj
Protokolant: Justyna Raj
po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 roku w Sieradzu
na rozprawie
sprawy z powództwa GminyW.
przeciwko Powiatowi(...)
o zapłatę

1
oddala powództwo;

2
zasądza od powódki GminyW.na rzecz pozwanego Powiatu(...)kwotę 15 000,00 zł (piętnaście tysięcy złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

Sygn. akt I C 120/22

UZASADNIENIE
GminaW.wniosła o zasądzenie od Powiatu(...)kwoty 2 060 114,36 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od 8 stycznia 2022 r. do dnia zapłaty oraz kosztów procesu.
Powiat(...)wniósł o oddalenie powództwa oraz o zasądzenieod powódki na jego rzecz kosztów procesu.

Sąd Okręgowy ustalił, co następuje:

     W dniu 9 stycznia 2019 r. odbyło się spotkanie stron w budynku Starostwa Powiatowego wW.. Uczestniczyli w nim m.in. starostaM. K., wicestarostaK. D., burmistrzP. O., zastępca burmistrzaJ. F.oraz skarbnikS. K.. W trakcie spotkania ustalono, że działki stanowiące własność powiatu, oznaczone numerami:(...)(plac (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(plac (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...))(...)(ul. (...)), zostaną pozbawione kategorii dróg powiatowych i zaliczone do kategorii dróg gminnych. Natomiast udział wynoszący(...)we współwłasności nieruchomości oznaczonej numeramidziałek (...)przejdzie na własność powiatu,

      (dowód: zeznania burmistrzaP. O.- k. 225 verte - 226 i nagranie rozprawy z 2 lutego 2023 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 00:07:19do 00:20:57 w zw. z inf. wyjaśnieniami - k. 202 verte - 203 verte i nagraniem rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 00:04:15do 00:41:18; zeznania starostyM. K.- k. 226 - 226 verte i nagranie rozprawy z 2 lutego 2023 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 00:20:57do 00:40:08 w zw. z inf. wyjaśnieniami - k. 203 verte - 204 verte i nagraniem rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 00:41:18do 01:10:07; zeznania wicestarostyK. D.- k. 226 verte - 227i nagranie rozprawy z 2 lutego 2023 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 00:40:08 do 00:49:02 w zw. z inf. wyjaśnieniami - k. 204 verte - 205i nagraniem rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 01:10:07 do 01:25:14; protokół z uzgodnień - k. 18 - 18 verte).

    Na spotkaniu w budynku GminyW., które odbyło się 16 stycznia 2019 r., a w którym uczestniczyli m.in. wicestarostaK. D.oraz burmistrzP. O., ustalono, iż drogi powiatowe oznaczone numerami działek:(...)(plac (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(plac (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),
(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)) i(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)),(...)(ul. (...)) oraz drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych (drogi wewnętrzne) użytkowane przez gminę, między innymidziałka o numerze (...)(numer przed scaleniem:(...)), położona wS.oraz drogi powiatowe położone na terenieW.:ul. (...),ul (...),ul. (...),ul. (...),
ul. (...),ul. (...),ul. (...)wD.oraz nie wymienione w punkcie pierwszym fragmenty ulic:(...)B.,G.i(...), zostaną pozbawione kategorii dróg powiatowych i zaliczonedo kategorii dróg gminnych,

      (dowód: zeznania burmistrzaP. O.- k. 225 verte - 226 i nagranie rozprawy z 2 lutego 2023 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 00:07:19 do 00:20:57 w zw. z inf. wyjaśnieniami - k. 202 verte - 203 verte i nagraniem rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 00:04:15 do 00:41:18; zeznania starostyM. K.- k. 226 - 226 verte i nagranie rozprawy z 2 lutego 2023 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 00:20:57 do 00:40:08 w zw. z inf. wyjaśnieniami - k. 203 verte - 204 vertei nagraniem rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 00:41:18 do 01:10:07; zeznania wicestarostyK. D.- k. 226 verte - 227 i nagranie rozprawy z 2 lutego 2023 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 00:40:08 do 00:49:02 w zw. z inf. wyjaśnieniami - k. 204 verte - 205i nagraniem rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 01:10:07 do 01:25:14; zeznanie świadkaM. P.- k. 205 vertei nagranie rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 01:37:59 do 01:46:21; zeznania świadkaM. J.- k. 206 i nagranie rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 01:46:21do 01:51:42; zeznania świadkaW. P.- k. 206 i nagranie rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 01:51:42do 01:58:11; zeznania świadkaB. P.- k. 206 - 206 verte i nagranie rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 01:58:11do 02:04:08; protokół z uzgodnień - k. 20 - 20 verte).

    Z tego protokołu wynikało, że burmistrz zaakceptował warunkowo rozszerzoną listę dróg powiatowych (ul (...),ul (...),ul. (...),ul. (...),ul. (...),ul. (...),ul. (...)wD.oraz fragmenty ulic:(...)B.,G.,(...).), mogących zostać przekwalifikowanych na drogi gminne. Według niego warunkiem przekwalifikowania tych dróg było współfinansowanie przez powiat w minimum 50 % udziale zadań inwestycyjnych na przedmiotowych drogach, dla których przygotowano już dokumentację budowlaną, tj. współfinansowanie przebudowyul. (...), ul.(...)wraz z budową ciągu pieszego przez przejazd kolejowy i na odcinku od przejazdu do granicyW.oraz rozbudowyul. (...)wraz z budową dwóch skrzyżowań o ruchu okrężnym. Przedstawiciele powiatu uznali propozycję za korzystną i akceptowalną, pod warunkiem posiadania środków w budżecie,

       (dowód: częściowo zeznania burmistrzaP. O.- k. 225 verte - 226 i nagranie rozprawy z 2 lutego 2023 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 00:07:19 do 00:20:57 w zw. z inf. wyjaśnieniami - k. 202 verte - 203 verte i nagraniem rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 00:04:15 do 00:41:18; zeznania starostyM. K.- k. 226 - 226 verte i nagranie rozprawy z 2 lutego 2023 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 00:20:57 do 00:40:08 w zw. z inf. wyjaśnieniami- k. 203 verte - 204 verte i nagraniem rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta- koperta - k. 230, minuta od 00:41:18 do 01:10:07; zeznania wicestarostyK. D.- k. 226 verte - 227 i nagranie rozprawy z 2 lutego 2023 r.- płyta - koperta - k. 230, minuta od 00:40:08 do 00:49:02 w zw. z inf. wyjaśnieniami - k. 204 verte - 205 i nagraniem rozprawy z 15 grudnia 2022 r.- płyta - koperta - k. 230, minuta od 01:10:07 do 01:25:14; częściowo zeznanie świadkaM. P.- k. 205 verte i nagranie rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 01:37:59 do 01:46:21; częściowo zeznania świadkaM. J.- k. 206 i nagranie rozprawy z 15 grudnia 2022 r.- płyta - koperta - k. 230, minuta od 01:46:21 do 01:51:42; zeznania świadkaW. P.- k. 206 i nagranie rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 01:51:42 do 01:58:11; zeznania świadkaB. P.- k. 206 - 206 verte i nagranie rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minuta od 01:58:11 do 02:04:08; protokółz uzgodnień - k. 20 - 20 verte).

Uchwałą nr(...)z 24 stycznia 2019 r. Rada Miejska wW.wyraziła zgodę na przekazanie w drodze darowizny na rzecz powiatu udziału gminy wynoszącego(...)części we współwłasności nieruchomości położonej wW., składającej się zdziałek o numerach (...), o łącznej powierzchni 1,2875 ha, dla której Sąd Rejonowy w Wieluniu prowadziłksięgę wieczystą (...), z przeznaczeniem na cel publiczny (działalność oświatową),(dowód: uchwała nr V/116/19 - k. 19).
Pismem z 7 maja 2019 r. przewodniczący zarządu powiatu zwrócił siędo burmistrza z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie pozbawienia kategorii dróg powiatowych wymienionych w załączniku,(dowód: pismo - k. 19).
W piśmie z 27 maja 2019 r. burmistrz częściowo zaopiniował pozytywnie powyższy wniosek i jednocześnie przypominał o konieczność zawarcia umowyw zakresie wspólnego finansowania przebudowyul. (...), ul.(...)iul. (...)- zgodnie z istniejącymi projektami,(dowód: pismo - k. 23 - 26 z załącznikiem).
Uchwałą z 30 lipca 2019 r. o nr(...)zarząd powiatu zaopiniował pozytywnie propozycje zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg wymienionych w załączniku,(dowód: uchwała z załącznikiem - k. 25 - 26).
Pismem z 8 listopada 2019 r. burmistrz poinformował starostę m.in. o tym, że w 2020 r. gmina zamierza rozpocząć przebudowęul. (...)i oczekuje współfinansowania w 50 % tej inwestycji przez powiat,(dowód: pismo - k. 30 - 31).
Pismem z 9 grudnia 2019 r. wicestarosta poinformował burmistrza,że powiat realizuje szereg inwestycji przy wsparciu środków zewnętrznych, m.in. z Funduszu(...). Nie odniósł się kategorycznie do prośbyo współfinansowanie przebudowyul. (...),(dowód: pismo- k. 32).
Pismem z 18 grudnia 2019 r. burmistrz poinformował starostęo złożonych przez gminę wnioskach o dofinansowania różnych inwestycji drogowych przez(...)i(...)i o konieczności partycypacji powiatu w kosztach przebudowyul. (...)na poziomie 50 %,(dowód: pismo- k. 34 - 35).
Pismem z 27 sierpnia 2020 r. burmistrz poinformował starostęo podpisaniu umowy na przebudowęul. (...)i o kosztach tej inwestycji, a także o zamiarze przeprowadzenia postępowań na przebudowęul.(...)iul. (...). Poprosił o zabezpieczenie w budżecie i w(...)powiatu(...)kwot umożliwiających wywiązanie się z deklaracji w zakresie partycypacji w kosztach na poziomie 50 %,(dowód: pismo - k. 29).
W piśmie z 14 września 2020 r., będącym odpowiedzią na powyższe pismo burmistrza, starosta powiadomił go, że zarząd powiatu pochyli się nad jego wnioskami przy konstruowaniu budżetu na rok 2021/2022,(dowód: pismo- k. 128).

    Uchwałą nr(...)września 2019 r. Rada Miejska wW.zaliczyła do dróg gminnych działki wskazane w załączniku,
      (dowód: uchwała nr(...)z załącznikiem - k. 27-28).

Pismem z 10 grudnia 2020 r. burmistrz poinformował starostęo rozstrzygnięciu kolejnego przetargu na przebudowęul. (...)i o kosztach tej inwestycji. Poprosił o zabezpieczenie w budżecie powiatu(...)kwot umożliwiających wywiązanie się z deklaracji w zakresie partycypacji w tych kosztach na poziomie 50 % i o podpisanie przez przedstawicieli starostwa powiatowego, w tym przez wicestarostęK. D., umów na przebudowę u.K.iul. (...). Poinformował także o tym,że w niedługim czasie zostanie ogłoszony przetarg na przebudowę ul.(...)Poprosił o uwzględnienie w planach finansowych kosztów tej inwestycjina poziomie 50 % jej wysokości,(dowód: pisma - k. 33).
Pismem z 11 stycznia 2021 r. starosta przyznał, iż podpisany protokółz 16 stycznia 2019 r. wyrażał wolę partycypacji w kosztach przebudowy przedmiotowych dróg, jednakże w związku z sytuacją epidemiczną oraz znacznymi ograniczeniami w budżecie niemożliwym będzie współfinansowanie tych zadań. Podał, że na mocy tego dokumentu nie została zawarta żadna umowa czy porozumienie pomiędzy tymi jednostkami. Stwierdził, że sam protokół jest dokumentem roboczym, który nie zawiera oświadczeń woli uprawnionychdo zaciągania zobowiązań w imieniu starostwa i że dokument ten nie uprawniał gminy do przeprowadzenia postępowania przetargowego w imieniu i na rzecz pozwanego,(dowód: pismo - k. 36 - 37).
W dniu 2 marca 2021 r. odbyło się spotkanie burmistrza i jego zastępczyni ze starostą i wicestarostą, z którego została sporządzona notatka. Wynika z niej, że starosta i wicestarosta nie uchylał się od ustaleń w zakresie partycypowaniaw kosztach przebudowy dróg. Jednakże z ust starosty i wicestarosty takie deklaracje na tym spotkaniu nie padły, nie podpisali oni również tej notatki,(dowód: częściowo zeznania burmistrzaP. O.- k. 225 verte - 226i nagranie rozprawy z 2 lutego 2023 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 00:07:19 do 00:20:57 w zw. z inf. wyjaśnieniami - k. 202 verte - 203 vertei nagraniem rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 00:04:15 do 00:41:18; zeznania starostyM. K.- k. 226 - 226 vertei nagranie rozprawy z 2 lutego 2023 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 00:20:57 do 00:40:08 w zw. z inf. wyjaśnieniami - k. 203 verte - 204 vertei nagraniem rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 00:41:18 do 01:10:07; zeznania wicestarostyK. D.- k. 226 verte - 227 i nagranie rozprawy z 2 lutego 2023 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 00:40:08 do 00:49:02 w zw. z inf. wyjaśnieniami - k. 204 verte - 205i nagraniem rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta - koperta - k. 230, minutaod 01:10:07 do 01:25:14; częściowo zeznanie świadkaJ. S.-F.- k. 205 - 205 verte i nagranie rozprawy z 15 grudnia 2022 r. - płyta- koperta - k. 230, minuta od 01:29:23 do 01:37:59; notatka służbowa - k. 38).
Pismem z 28 czerwca 2021 r. wicestarosta poinformował burmistrza,że proponuje pokrycie kosztów przebudowy dróg wM.,K.iul. (...)bez udziału środków gminy. Wskazał, że wartość tych robót bilansuje się z kwotami wnioskowanymi przez gminę o dofinansowanie przebudowyul. (...),ul. (...)i ul.(...),(dowód: pismo - k. 39).
Pismem z 4 sierpnia 2021 r. burmistrz nie przystał na powyższą propozycję,(dowód: pismo - k. 40 - 41).
Pismem z 9 września 2021 r. starosta podtrzymał propozycję zawartąw piśmie z 28 czerwca 2021 r,(dowód: pismo - k. 39).
Pismem z 4 października 2021 r. burmistrz poinformował starostę,że gmina oczekuje respektowania przez powiat uzgodnień z 16 stycznia 2019 r. Jednakże w celu rozwiązania sporu, gmina skłonna jest wyrazić zgodę na to, aby tytułem rekompensaty za niedochodzenie przez nią od powiatu należności wynikającej z protokołu z 16 stycznia 2019 r., powiat na swój koszt dokonał przebudowy drogi powiatowej wM., wK.iul. (...)aż doB.,(dowód: pismo - k. 126 - 126 verte).
Pismem z 3 listopada 2021 r. starosta poinformował burmistrza, że powiat nie ma żadnego zobowiązania wobec gminy w zakresie finansowania przebudowyul. (...), ul.(...)iul. (...). Ponadto wyjaśnił,że pisząc o zbilansowaniu wartości inwestycji realizowanych przez gminęz inwestycjami planowanymi przez powiat nie miał na uwadze zadośćuczynienia roszczeniom gminy, lecz chodziło mu o wykazanie zaangażowania ze strony powiatu w stan dróg publicznych w stopniu zbliżonym do zaangażowania gminy. Potwierdził, że powiat dołoży starań, aby zaakceptowane przez burmistrza inwestycje drogowe wK.,M.i naul. (...)zostały zrealizowane,(dowód: pismo - k. 127).
Pismem z 27 grudnia 2021 r. powód wezwał pozwanego do zapłaty kwoty 2 060 114,36 zł w terminie 7 dni od jego doręczenia. Pozwany odebrał wezwanie 31 grudnia 2021 r., a pismem z 14 stycznia 2021 r. odmówił zapłaty żądanej kwoty,(dowód: wezwanie wraz z potwierdzeniem odbioru - k. 44 - 45 verte).
Powyższy stan faktyczny jest częściowo bezsporny, gdyż został ustalonyna podstawie dokumentów, które nie były negowane przez strony.
Stan faktyczny został także ustalony w oparciu o zeznania starostyi wicestarosty oraz świadkówW. P.iB. P., którym Sąd przyznał wiarę w całości, a także częściowo w oparciu o zeznania powoda oraz świadkówJ. F.,M. P.iM. J..
Oceniając zeznania burmistrzaP. O.oraz świadkówJ. F.,M. P.iM. J., Sąd nie przyznał im waloru wiarygodności w zakresie, w jakim twierdzili, iż władze powiatu zgodziły sięna partycypowanie w 50 % w kosztach przebudowyul. (...), ul(...)iul (...). Zeznania te przeczą zasadom logiki, doświadczenia życiowego oraz nie znajdują potwierdzenia w pozostałym, zebranym w sprawie materiale dowodowym, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Ponadto twierdzenia strony powodowej są wzajemnie sprzeczne w zakresie charakteru prawnego zawartej umowy na spotkaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. (najpierw mowa o umowie o partycypowanie w kosztach przebudowy ulic,a potem o umowie przedwstępnej, w której pozwany zobowiązał się do zawarcia umowy o partycypowanie w kosztach przebudowy ulic). Na takich twierdzeniach Sąd nie może budować stanu faktycznego, zwłaszcza, że są one sprzecznez jasnymi i logicznymi zeznaniami strony pozwanej, która od 2019 r. prezentuje jasny i logiczny pogląd, że strony nie zawierały 16 stycznia 2019 r. żadnej umowy dotyczącej udziału powiatu w kosztach przebudowy trzech ulic.
Sąd pominął wniosek stron o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, gdyż jest on nieprzydatny do poczynienia ustaleń w sprawie, a jego przeprowadzenie znacznie wydłużyłoby postępowanie w niniejszej sprawie

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Zgodnie z treściąart. 353 § 1 zd. 1 k.c.zobowiązanie polega na tym,że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Zobowiązanie może wynikać m.in. z umowy, która dochodzi do skutku przez  zgodne oświadczenie woli co najmniej dwóch stron mającena celu powstanie, zmianę lub ustanie skutków prawnych .
Według treściart. 65 § 1 k.c., oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasadywspółżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Natomiast - jak stanowiart. 65 § 2 k.c.- w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się jednolicie na gruncie tego przepisu tzw. kombinowaną metodę wykładni (patrz uchwała składu siedmiu sędziów z 29 czerwca 1995 r., III CZP 66/95, OSNC 1995, nr 5, poz. 168 oraz wyroki Sądu Najwyższegoz 21 listopada 1997 r., I CKN 825/97, OSNC 1998, nr 5, poz. 85 i z 20 maja 2004 r., II CK 354/03, niepublikowany). Metoda ta przyznaje pierwszeństwo- w wypadku oświadczeń woli składanych innej osobie - temu znaczeniu oświadczenia woli, które rzeczywiście nadały mu strony w chwili jego złożenia (subiektywny wzorzec wykładni). Wyjaśniono przy tym, że wyrażane niekiedy zapatrywanie, iż nie można uznać prawnej doniosłości znaczenia nadanego oświadczeniu woli przez same strony, gdy odbiega ono od jasnego sensu oświadczenia woli wynikającego z reguł językowych nawiązuje do niemającej oparcia wart. 65 k.c., anachronicznej koncepcji wyrażonej w paremii clara non sunt interpretanda (patrz wyroki Sądu Najwyższego z: 21 listopada 1997 r., I CKN 825/97, OSNC 1998, nr 5, poz. 81; 8 czerwca 1999 r., II CKN 379/98, OSNC 2000, nr 1, poz. 10; 7 grudnia 2000 r., II CKN 351/00, OSNC 2001, nr 6, poz. 95; 30 stycznia 2004 r., I CK 129/03; 25 marca 2004 r., II CK 116/03; 8 października 2004 r., V CK 670/03, OSNC 2005, nr 9, poz. 162 i 26 lipca 2012 r., II CSK 9/12,niepublikowane). Dla ustalenia, jak strony rzeczywiście pojmowały oświadczenie woli w chwili jego złożenia może mieć znaczenie także ich postępowaniepo złożeniu oświadczenia, np. sposób wykonywania umowy (patrz wyrok Sądu Najwyższego z 17 lutego 1998 r., I PKN 532/97, OSNAPiUS 1999, nr 3, poz. 81).Jeżeli okaże się, że strony różnie rozumiały treść złożonego oświadczeniawoli, to za prawnie wiążące - zgodnie z kombinowaną metodą wykładni - należyuznać znaczenie oświadczenia woli ustalone według wzorca obiektywnego. W tejfazie wykładni potrzeba ochrony adresata oświadczenia woli, przemawia za tym,aby było to znaczenie oświadczenia, które jest dostępne adresatowi przy założeniu- jak określa się w doktrynie i judykaturze (patrz uchwała Sądu Najwyższegoz 29 czerwca 1995 r., III CZP 66/95) - starannych z jego strony zabiegówinterpretacyjnych. Na ochronę zasługuje bowiem tylko takie zaufanie adresatado znaczenia oświadczenia woli, które jest wynikiem jego starannych zabiegówinterpretacyjnych. Potwierdza to nakaz zawarty wart. 65 § 1 k.c., aby oświadczenia woli tłumaczyć tak, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego i ustalone zwyczaje.Ustalając znaczenie oświadczenia woli mającej formę pisemną należyzacząć od sensu wynikającego z reguł językowych. Trzeba jednak uwzględnić nietylko interpretowany zwrot, ale także jego kontekst. Przy wykładni oświadczeniawoli należy - poza kontekstem językowym - brać pod uwagę także okolicznościzłożenia oświadczenia woli, czyli tzw. kontekst sytuacyjny (art. 65 § 1 k.c.). Pozatym należy uwzględnić przy wykładni umowy jej cel (patrz wyroki Sądu Najwyższego z: 2 grudnia 2011 r., III CSK 55/11; 14 czerwca 2012 r., I CSK 485/11; 19 września 2013 r., I CSK 688/12; 24 czerwca 2014 r., I CSK 392/13,niepublikowane).
Powódka argumentowała swoje stanowisko w przedmiotowym sporzena wiele sposobów. W początkowej fazie twierdziła, iż pomiędzy stronami doszłodo zawarcia umowy o współfinansowaniu przebudowy przedmiotowych dróg. Następnie, iż zawarta umowa miała charakter adhezyjny, do której realizacji pozwany przystąpił występując o zaopiniowanie zmiany kategorii dróg powiatowych i uznając w korespondencji kierowanej do powódki swoje zobowiązanie do partycypowania w kosztach przedmiotowych inwestycji.Na dalszym etapie postępowania powódka twierdziła, iż umowa zawarta pomiędzy stronami miała charakter umowy przedwstępnej, a pozwany nie przystąpił do zawarcia umowy przyrzeczonej. Ponadto powódka wskazała,że w sprawie nastąpił zbieg roszczeń - kontraktowego i deliktowego. Zatemto na powódce spoczywał obowiązek udowodnienia swoich twierdzeń, które zdaniem Sądu wzajemnie się wykluczają.
Zgodnie z treściąart. 6 k.c., ciężar udowodnienia faktu spoczywana osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Przepis ten określa reguły dowodzenia, tj. przedmiot dowodu oraz osobę, na której spoczywa ciężar udowodnienia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć też trzeba, że przy rozpoznawaniu sprawy na podstawie przepisówkodeksu postępowania cywilnegorzeczą sądu nie jest zarządzenie dochodzeńw celu uzupełnienia lub wyjaśnienia twierdzeń stron i wykrycia środków dowodowych pozwalających na ich udowodnienie, ani też sąd nie jest zobowiązany do przeprowadzenia z urzędu dowodów zmierzającychdo wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 232 k.p.c.). Również z przepisów postępowania cywilnego wynika, że obowiązek przedstawienia dowodów spoczywa na stronach (art. 3 k.p.c.), a ciężar udowodnienia faktów mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie (art. 227 k.p.c.) spoczywa na stronie, która z faktów tych wywodzi skutki prawne. Zaprzeczenie dokonane przez stronę procesową powoduje, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stają się sporne i muszą być udowodnione. W razie ich nieudowodnienia sąd oceni je na niekorzyść strony, na której spoczywał ciężar dowodu, chyba że miał możność przekonać się o prawdziwości tych twierdzeń na innej podstawie.
Mając na uwadze powyższe oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, że powódka nie udźwignęła obowiązku wynikającego z treściart. 6 k.c.Dlatego, u względniając uwagi dotyczące interpretacjiart. 65 § 1 i 2 k.c., Sąd uznał za niezasadne jej twierdzenia, z których wynika, że na spotkaniu roboczym w dniu 16 stycznia 2019 r. pomiędzy stronami doszło do zawarcia umowy o współfinansowaniu przez strony przebudowy dróg lub umowy przedwstępnej, w której pozwany zobowiązał się w przyszłości do zawarcia takiej umowy.
Po pierwsze,  z samych twierdzeń powódki nie wynika, jaki był w tym dniu zamiar obu stron. Powódka twierdziła przez kilka lat i w toku tego procesu,że strony 16 stycznia 2019 r. zawarły umowę o współfinansowaniu przebudowy dróg, po czym w ostatnim piśmie procesowym zmieniła zdanie twierdząc, że strony 16 stycznia 2019 r. zawarły umowę przedwstępną, zobowiązującą do zawarcia umowy o współfinansowaniu przebudowy dróg. Zatem skoro powódka sama przez wiele lat nie wiedziała jaką umowę zawarła, nie wspominając już o pozwanym, który twierdził stanowczo, że nie zawarł żadnej umowy, to należy stwierdzić,iż nie miała ona zamiaru ani woli zawarcia w tym dniu jakiejkolwiek umowy.
Po drugie,  na krótkim spotkaniu  roboczym w dniu 16 stycznia 2019 r., które dotyczyło ustalenia ilości dróg, które miały zostać przekazane przez powiatna rzecz gminy, po raz pierwszy pojawiła się propozycja partycypowaniaw kosztach przebudowy spornych ulic. Wyszła ona od powódki, a nieod pozwanego, który jedynie ten pomysł zaakceptował. Strony nie miały zatemw tym dniu woli i zamiaru zawarcia jakiejkolwiek umowy, co potwierdza pismo burmistrza z 27 maja 2019 r., w którym podkreślał on konieczność zawarcia umowy (porozumienia) w zakresie wspólnego finansowania przedmiotowej inwestycji. Zatem należy stwierdzić, że burmistrz był świadomy, iż na spotkaniuw dniu 16 stycznia 2019 r. nie doszło do zawarcia jakiejkolwiek umowy, tym bardziej, że jako doświadczony samorządowiec musiał zdawać sobie sprawęz tego, jak takiego rodzaju umowy są zawierane, jakie są warunki formalne tych umów (np. kontrasygnata skarbnika), kto jest uprawniony do reprezentowania obu stron (potwierdza to jego pismo z 10 grudnia 2020 r., w którym prosio podpisanie przez przedstawicieli starostwa, w tym przez wicestarostęK. D., umów na przebudowę u.K.iul. (...)).
Po trzecie, tylko powódka przystąpiła do realizacji przebudowy spornych dróg. Pozwany nie uczestniczył w tej inwestycji w żadnym zakresie. Więcej, twierdził konsekwentnie, że brak środków uniemożliwiał mu zaakceptowanie propozycji powódki z 16 stycznia 2019 r. To daje podstawę do stwierdzenia,że nigdy nie miał woli ani zamiaru zawierania z powódką jakichkolwiek umówz tym zakresie, wiedząc, że nie ma na to środków.
Po czwarte, praktycznie wszelkie zapisy o intencji partycypowaniaw kosztach przedmiotowej inwestycji tworzone były w zasadzie przez powódkęw pismach kierowanych do pozwanego i notatkach urzędowych, co tym bardziej nie potwierdza woli i zamiaru pozwanego zawarcia jakiejkolwiek umowy dotyczącej finansowania przebudowy dróg.
Z tych wszystkich względów należało uznać, że pomiędzy stronami nie było ani zamiaru, ani woli zawarcia jakiejkolwiek umowy w dniu 16 stycznia 2019 r., która dotyczyłaby współfinansowania przebudowy dróg. Dlatego Sąd powództwo oddalił, o czym orzekł, jak w pkt 1 wyroku.
Nawet gdyby hipotetycznie założyć, że między stronami doszło do zawarcia umowy przedwstępnej, albo że na skutek konwersji ta kulejąca (nieważna) umowao współfinansowaniu przebudowy spornych dróg przekształciła się w umowę przedwstępną, to należy stwierdzić, że brak jest podstaw do żądania przez powódkę od pozwanego kwoty wskazanej w pozwie. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że brak jest dowodu na to, że strony uzgodniły karę umowną na skutek nie zawarcia umowy przyrzeczonej lub jakiekolwiek odszkodowanie z tego tytułu. Zatem przewidziana wart. 390 § 1 k.c.odpowiedzialność odszkodowawczaogranicza się do naprawienia szkody w zakresie ujemnego interesu umowy, czyli szkody, którą strona poniosła przez to, że liczyła na zawarcie umowy przyrzeczonej. Na szkodę tę składają się w szczególności koszty zawarcia umowy przedwstępnej i koszty przygotowania do zawarcia umowy przyrzeczonej. Odpowiedzialność z tego tytułu nie obejmuje uszczerbku, którego strona doznała na skutek niewykonania umowy przyrzeczonej (patrz m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 22 maja 2019 r., IV CSK 109/10).
Nawet jeśli ponownie hipotetycznie założymy, że kwota wskazana w pozwie choć w części zawiera w sobie koszty zawarcia umowy przedwstępnej i koszty przygotowania do zawarcia umowy przyrzeczonej, to i tak roszczenie powódki podlega oddaleniu. W tym miejscu trzeba bowiem zauważyć, że z treściart. 390§ 3 k.c.wynika, iż roszczenia z umowy przedwstępnej przedawniają się z upływem roku od dnia, w którym umowa przyrzeczona miała być zawarta. W związkuz powyższym oraz mając na uwadze to, że umowa przyrzeczona musiała zostać zawarta przed realizacją spornych inwestycji drogowych (najpóźniej w roku 2020), to należy stwierdzić, że roszczenie powódki jest przedawnione, gdyż pozew został złożony w 2022 r. Z tego względu powództwo także podlega oddaleniu.
W dalszej kolejności należy stwierdzić, choć są to kwestie uboczne, ale również prowadzące do oddalenia powództwa, że podczas spotkania w dniu16 stycznia 2019 r., co w sprawie jest bezsporne, zarząd powiatu był reprezentowany przez wicestarostę. Zgodnie z treściąart. 26 ustawyo samorządzie powiatowym, zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (ust. 1); w skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (ust. 2). Według art. 34 ust. 1 tej ustawy, starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Nie oznacza to jednak jednoosobowej reprezentacji powiatu przez starostę w znaczeniu podejmowania działań cywilnoprawnych w imieniu powiatu, w szczególności składania oświadczeń woli konstytuujących czynności prawne. To zarząd powiatu jest uprawniony do składania oświadczeń woli w imieniu powiatu, a nie starosta lub wicestarosta. Nie oznacza to jednak wcale, że zarząd jako organ kolegialny składa oświadczenia woli kolegialnie - przez podjęcie uchwały z udziałem wszystkich członków zarządu. Jedynie wówczas, gdyby obowiązujące przepisy nie regulowały zasad składania oświadczeń woli przez powiat, konieczne byłoby kolegialne działanie wszystkich członków zarządu powiatu. Ustawodawca uznał jednak, że taki sposób reprezentowania powiatu byłby nie tylko niepraktyczny, ale w rzeczywistości faktycznie trudny do zrealizowania w związku z koniecznościązebrania wszystkich członków zarządu w celu podjęcia uchwały o dokonaniujakiejkolwiek czynności prawnej. Dlatego - wzorując się na innych regulacjachdotyczących kolegialnych organów osób prawnych, np. gminy albo spółekkapitałowych prawa handlowego - przyjął, że optymalnym rozwiązaniem będzieskładanie oświadczeń woli w imieniu powiatu w sprawach cywilnych (majątkowych) przez dwóch członków zarządu. Do zasad reprezentacji powiatuw obrocie cywilnoprawnym odnosi sięart. 48 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiąc, że oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (ust. 1); zarząd może upoważnić pracowników starostwa, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu do składania oświadczeń woli związanychz prowadzeniem bieżącej działalności powiatu (ust. 2); jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej (ust. 3); skarbnik powiatu, który odmówił kontrasygnaty,ma jednak obowiązek jej dokonania na pisemne polecenie starosty, przyrównoczesnym powiadomieniu o tym rady powiatu i regionalnej izby obrachunkowej (ust. 4).
Należy zatem stwierdzić, że wicestarosta nie miał w dniu 16 stycznia 2019 r. umocowania do zawarcia umowy z powódką, co jednak nie pozwalana stwierdzenie, że umowa z tego względu, jeśli doszłoby do jej zawarcia, była nieważna. Zauważyć bowiem należy, iż o ile w orzecznictwie początkowo dominował pogląd, że umowa zawarta przez wadliwego reprezentanta osoby prawnej jest bezwzględnie nieważna, o tyle aktualnie dominującym poglądem judykatury jest pogląd dopuszczający możliwość stosowania w drodze analogii instytucjiart. 103 k.c.do dokonania czynności prawnej przez wadliwego reprezentanta osoby prawnej (patrz: postanowienie Sądu Najwyższegoz 11 marca 2010 r., IV CSK 413/09, LEX nr 677902; wyrok Sądu Najwyższegoz 26 kwietnia 2013 r., II CSK 482/12, LEX nr 1347838 i wyrok Sądu Najwyższego z 22 stycznia 2014 r., III CSK 33/13, LEX nr 1455726). Konsekwencją przyjęcia powyższego poglądu, jest z kolei to, że umowa zawarta przez niemającego należytego umocowania do reprezentowania pozwanego powiatu starostę (wicestarostę) jest czynnością prawną niezupełną do czasu ewentualnego potwierdzenia przez organ uprawniony do reprezentacji powiatu, co uczyniłoby ją ważną i skuteczną lub też odmowy potwierdzenia, co uczyniłoby ją nieważną. Zdaniem Sądu Okręgowego w przedmiotowej sprawie nie doszło do potwierdzenia czynności prawnej dokonanej przez nienależycie umocowanego wicestarostę w postaci zawarcia umowy 16 stycznia 2019 r. Po pierwsze, powódka nigdy nie wystąpiła do pozwanego z żądaniem potwierdzenia takiej umowy. Nawet gdyby założyć, że takim żądaniem byłby pozew w niniejszej sprawie, to wypada stwierdzić, iż pozwany zawarcia takiej umowy nie potwierdził. Zatem już z tego względu, nawet gdyby przyjąć hipotetycznie, że strony miały wolę i zamiar zawarcia umowy w dniu 16 stycznia 2019 r., należało ją uznaćza nieważną. Ponadto z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że pozwany w sposób dorozumiany potwierdził, że strony w dniu 16 stycznia 2019 r. zawarły umowę o partycypowaniu w kosztach przebudowy dróg lub umowę przedwstępną, zobowiązującą powiat do zawarcia takiej umowy. Możliwość potwierdzenia czynności przez osobę prawną per facta concludentia jest powszechnie akceptowana w judykaturze (vide: wyrok SN z 26.09.2008r., V CSK 108/08, OSNC-ZD 2009/4/90).W tym miejscu należy stwierdzić, że na żadnym etapie realizacji spornych inwestycji drogowych przez gminę, powiat nie brał udziału. Ponadto nigdy nie partycypował w kosztach tych inwestycji jakąkolwiek kwotą, nigdy nie wskazywał w projektach swoich budżetów środków na pokrycie tych kosztów. Taka sama sytuacja dotyczy kontrasygnaty skarbnika powiatu. Zatem nie można uznać, że umowy, o których mowa w pozwie i w późniejszych pismach powódki, były ważne.
W braku potwierdzenia ten, kto zawarł umowę w cudzym imieniu, obowiązany jest do zwrotu tego, co otrzymał od drugiej strony w wykonaniu umowy, oraz do naprawienia szkody, którą druga strona poniosła przezto, że zawarła umowę nie wiedząc o braku umocowania lub o przekroczeniu jego zakresu. Przepis ten reguluje odpowiedzialność rzekomego pełnomocnikaza szkodę wynikłą dla kontrahenta z działania bez umocowania lubz przekroczeniem umocowania. Oparta na nim odpowiedzialność jest niezależna od tego, czy rzekomy pełnomocnik był świadomy braku umocowania,a podlegająca naprawieniu szkoda po stronie kontrahenta wynika z wdaniasię w zawarcie umowy, która nie doszła do skutku. Mowa tu takżeo odszkodowaniu w granicach tzw. ujemnego interesu umowy, (patrz m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 1998 r., III CKN 60/98, OSNC 1999, nr 7-8, poz. 126). Szkoda ta może obejmować zarówno straty, takie jak koszty związanez procesem zawierania umowy lub spełnieniem świadczenia, jak również utracone korzyści, wynikające z nie zawarcia innej umowy, mimo istnienia ku temu realnej możliwości. Odnotować należy także, że w razie zawinionego działania rzekomego pełnomocnika w judykaturze dopuszczono możliwość żądania naprawienia dalej idącej szkody od rzekomego pełnomocnika na podstawieart. 415 k.c.w związku zart. 361 k.c.(patrz wyrok Sądu Najwyższego z 18 marca 2010 r., V CSK 319/09, OSNC-ZD 2010, nr 4, poz. 107, a także orzeczenie Sądu Najwyższego z 13 października 1937 r., C. I 3376/36, Zb. Orz. 1938, poz. 358). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy powódka nie żądała naprawienia szkody od rzekomego pełnomocnika, lecz od podmiotu, z którym miała zawrzeć umowę, co czyni jej powództwo niezasadnym, tym bardziej, że Sąd Najwyższy stwierdził, że kontrahent zawierający umowę z osobą nieumocowanądo reprezentowania osoby prawnej nie może dla uzasadnienia odpowiedzialności tej osoby powołać się na treśćart. 429 k.c.lubart. 430 k.c., ponieważ przepisyte nie dotyczą odpowiedzialności wynikającej ze szkody wyrządzonej czynnością prawną, choćby przekraczała ona zakres uprawnień osoby, której daną czynność powierzono. Stanowisko to potwierdzono w późniejszym orzecznictwie przez wskazanie, że odpowiedzialność wynikająca zart. 430 k.c.nie powstaje, gdy podwładny (pracownik) nie był upoważniony do dokonywania czynności prowadzących do wyrządzenia szkody (patrz wyroki Sądu Najwyższego z 8 maja 2003 r., II CKN 46/01, niepublikowany i z 29 listopada 2013 r., I CSK 87/13, niepublikowany). Aprobata dla tego poglądu wykluczałaby a priori możliwość wywiedzenia odpowiedzialności pozwanego zart. 430 k.c.Ponoszenie odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawieart. 430 k.c.obligujedo naprawienia szkody, ale w granicach adekwatnego związkuprzyczynowego (art. 361 § 2 k.c.). W granicach tych nie mieści się uszczerbekwynikający z tego, że powódka nie uzyskała środków pieniężnych wedługzasad ustalonych w umowie w sytuacji, w której umowa ta w związkuz przekroczeniem granic umocowania i odmową potwierdzenia przez pozwaną,była dotknięta nieważnością. Nie można w szczególności podzielić poglądu, według którego w braku czynu wywołującego szkodę, tj. przekroczenia umocowania przez pełnomocnika (pracownika) pozwanej, doszłoby do realizacjiumowy w pełnym zakresie. Ocena relacji kauzalnej w kontekście granic odpowiedzialności odszkodowawczej dotyczy określonych zdarzeń (zachowań), nie zaś ich kwalifikacji jako zgodnych z prawem lub bezprawnych. Przyczyną ewentualnej szkody w analizowanej sytuacji byłoby zachowanie pracownika pozwanej polegające na zawarciu umowy z zawinionym błędnym założeniem istnienia umocowania, wywołujące u kontrahenta uzasadnione oczekiwanie,że umowa będzie realizowana przez mocodawcę. Nie jest nią natomiast samo przekroczenie umocowania, decydujące o bezprawności zachowania falsus procuratora, lub działanie doprowadzające umowę do jej nieważności. Nie można w związku z tym przyjąć, że w braku zdarzenia szkodzącego doszłoby między stronami do skutecznego zawarcia umowy o tej samej treści, a w konsekwencjido uzyskania przez kontrahenta wynikających z tej umowy korzyści. Osoba,w imieniu której działał rzekomy pełnomocnik, nie jest bowiem - z zastrzeżeniem sytuacji szczególnych - zobowiązana do zawarcia umowy, a kontrahent niema prawa tego od niej żądać. Może ona podjąć decyzję o odmowie potwierdzenia umowy, co pozwala sądzić, że gdyby pełnomocnik działał w ramach umocowania, umowa takiej treści nie zostałaby i tak zawarta. Hipotetyczny stan majątku kontrahenta, stanowiący punkt odniesienia dla oceny wysokości szkody, nie może zatem obejmować korzyści, które kontrahent uzyskałby na podstawie tej umowy; może natomiast obejmować korzyści, które z dużym prawdopodobieństwem weszłyby do jego majątku, gdyby nie wdał się w proces zawarcia umowy.
Na koniec rozważań należy odnieść się do żądania powódki opartegona przepisach o czynach niedozwolonych. Twierdzenia faktyczne uzasadniające tę podstawę prawną, które zaprezentowała powódka w swoim ostatnim piśmie procesowym, są dość mgliste i nielogiczne. Mając ich treść na uwadze należy jednak stwierdzić, że wobec uznania, iż strony nie zawarły jakiejkolwiek umowy 16 stycznia 2019 r., działań wicestarosty (brak umocowania do zawarcia umowy) nie można rozpatrywać w kategoriach czynów niedozwolonych. Z tego również względu Sąd powództwo oddalił.
O kosztach procesu należnych pozwanemu orzeczono, jak w pkt 2 wyroku, na podstawieart. 98 § 1 i § 3 k.p.c.Za stronę przegrywającą sprawę uznać należało powódkę, i dlatego zasądzono od niej na rzecz pozwanego kwotę 15 000,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, która została ustalonana podstawie § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).