Sąd Apelacyjny w Warszawie
I Wydział Cywilny
Sygnatura akt: I ACa 1152/14
Data wyroku: 2015-03-24 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Katarzyna Polańska-Farion, Dorota Markiewicz, Dagmara Olczak-Dąbrowska
Słowa kluczowe: Odszkodowanie
Podstawa prawna: art.36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Sygn. akt I ACa 1152/14

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 24 marca 2015 r.
Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny w składzie następującym:
Przewodniczący:SSA Katarzyna Polańska - Farion
Sędziowie: SA Dorota Markiewicz (spr.)
SO del. Dagmara Olczak-Dąbrowska
Protokolant:ref. staż. Michał Strzelczyk
po rozpoznaniu
na rozprawie sprawy z powództwaB. B. (1)iP. B.
przeciwko(...)W.
o zapłatę
na skutek apelacji powodów
od wyroku Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie
z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt II C 1088/11
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Okręgowemu Warszawa-Praga w Warszawie do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania apelacyjnego.
Sygn. akt I ACa 1152/14

UZASADNIENIE
Pozwem z dnia 22 września 2011 r.B.iP. B.wnieśli o zasądzenie od pozwanej(...)W.solidarnie na ich rzecz kwoty 513.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia 6 maja 2010 r. do dnia zapłaty.
Pozwane(...)W.wnosiło o oddalenie powództwa.
Wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r. Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie oddalił powództwo oraz zasądził od powodów na rzecz pozwanego kwotę 7.200 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd ustalił, że w dniu 23 kwietnia 2001 r.B.iP. B.nabyli na zasadzie wspólności małżeńskiej prawo własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej wW.przyul. (...), oznaczonej jakodziałka nr (...), obręb(...)dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze KW nr(...). Powierzchnia nabytej działki wynosi 1.537 m((
    2)).
W chwili nabycia przez powodów przedmiotowej nieruchomości obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego(...)W.zatwierdzony uchwałą Rady(...)W.nr(...)z dnia 28 września 1992 r. Na podstawie tego planu działka powodów mieściła się w obszarze planistycznym oznaczonym symbolem(...)o funkcji usługowo-mieszkaniowej z zielenią leśną. Zabudowa nieruchomości była możliwa po spełnieniu określonych w planie warunków dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
W dniu 30 lipca 1999 r. Rada GminyW.-W.podjęła uchwałę o przeznaczeniu terenu położonego pomiędzy ulicami:W.,O.W.,S.w planie zagospodarowania przestrzennego na „Park O.wOsiedlu (...)”.
Na podstawie uchwały Rady(...)W.z dnia 26 października 2006 r. nr(...)został uchwalony Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla CentrumR., który wprowadził zmiany w przeznaczeniu niektórych gruntów. Wcześniej obowiązujące oznaczenia symbolem(...)zastąpiono symbolem(...)– tereny leśne. W poprzednim planie zagospodarowania działka powodów mogła być zabudowana po uzyskaniu zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Powodowie nie złożyli wniosku w tym przedmiocie.
Powodowie wnioskiem z dnia 13 października 2009 r. wystąpili do Prezydenta(...)W.o wykupdziałki gruntu nr (...)z obrębu(...)położonej wW.przyul. (...)lub o ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej.
Prezydent(...)W.pismem z dnia 6 maja 2010 r. uznał wniosek powodów za bezzasadny. Wskazał, że w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie(...)Zagospodarowania Przestrzennego(...)W.zatwierdzonego Uchwałą nr(...)Rady(...)W.z dnia 28 września 1992 r.działka gruntu nr (...)z obrębu(...)znajdowała się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem(...)o funkcji mieszkaniowo-usługowej z zielenią leśną. Warunkiem uzyskania zgody na zabudowę było – z uwagi na użytek Ls – zniesienie statusu lasu ochronnego. Powodowie nie uzyskali zgody na odlesienie terenu, nie zmienił się więc w stosunku do poprzednio obowiązującego planu sposób korzystania z nieruchomości.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. powodowie wezwali GminęW.-W.do zapłaty w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania kwoty 513.000 zł, tytułem odszkodowania za rzeczywistą szkodę, jaką ponieśli powodowie jako właścicieledziałki nr (...)z obrębu(...)w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd Okręgowy zważył, że powodowie domagają się zapłaty odszkodowania z uwagi na to, że wskutek uchwały Rady(...)W.z dnia 26 października 2006r. wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, korzystanie z działki powodów w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem zostało uniemożliwione.
Podstawą roszczenia wskazaną przez powodów we wniosku o wykup nieruchomości lub o przyznanie nieruchomości zamiennej byłart. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę.
Powodowie przed wystąpieniem z wnioskiem o wykup nieruchomości lub o jej zamianę na nieruchomość zamienną nie inicjowali żadnych postępowań mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce. Wedle Sądu powodowie nie mogli zatem wiedzieć, czy zniesienie statusu lasu ochronnego w stosunku do nabytej przez nich działki w poprzednim stanie nastąpiłoby czy też nie, a sama nadzieja i przekonanie powodów o możliwości uzyskania pozwolenia nie jest przesłanką, w oparciu o którą można ustalić istnienia rzeczywistej szkody. Sąd podkreślił, żeart. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymjako przesłankę wypłaty odszkodowania wskazuje rzeczywistą szkodę, a nie na szkodę potencjalną. Ponad wszelką wątpliwość powinno zatem zostać wykazane, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Nie wystarczy tu nawet uzasadnione przypuszczenie, że brak uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w określonym brzmieniu dawałby jakąś bliżej nieokreśloną szansę korzystania z nieruchomości w sposób preferowany przez jej właściciela. Tylko w wyniku wszczęcia postępowania o zniesienie statusu lasu ochronnego byłoby możliwe na podstawie poprzedniego stanu prawnego ustalenie przeznaczenia nieruchomości. Ponieważ żadne postępowanie nie zostało przez powodów wszczęte przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 października 2003 r. (data ta stanowi oczywistą omyłkę Sądu, ponieważ nowy plan pochodzi z 2006 r.), niemożliwe jest zdaniem Sądu ustalenie, jakie byłoby przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie ww. planu, a tym samym ustalenie, że wyrządzona została rzeczywista szkoda, o której mowa wart. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wobec objęcia na podstawie uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 września 1992 r. nabytej przez powodówdziałki nr (...)z obrębu(...)statusem lasu ochronnego Sąd przyjął, że już w poprzednim stanie prawnym nie istniała możliwość zabudowania tej działki. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 października 2006 r. działka ta jest oznaczona jako „ZL” – funkcja terenów leśnych, co również wyłącza ją spod zabudowy. Oznacza to wedle Sądu, że nie powstała rzeczywista szkoda, o której mowa wart. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem powodom nie należy się odszkodowanie od(...)W., ich roszczenia nie mogą być uznane za uzasadnione.
O kosztach procesu Sąd I instancji orzekł zgodnie zart. 98 k.p.c.
W apelacji od wyroku powodowie zaskarżyli go w całości, zarzucając:
i. naruszenieart. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnym przyjęciu, że wskutek uchwalenia przez Radę(...).W.planu zagospodarowania przestrzennego uchwalą z dnia 26 października 2006 r., nr(...)korzystanie z nieruchomości powodów położonej wW.przyul. (...), oznaczonej jakodziałka ewidencyjna nr (...)z obrębu(...)(dalej: „Działka"), w sposób zgodny z jej przeznaczeniem nie uległo zmianie ani nie zostało w żaden sposób ograniczone, podczas gdy od momentu zmiany i wejścia w życie w/w planu zagospodarowania przestrzennego powodowie nie mają żadnej możliwości korzystania z nieruchomości będącej ich własnością, pobierania pożytków czy chociażby możliwości sprzedaży (brak potencjalnego kupca ze względu na stan prawny nieruchomości);
ii. naruszenieart. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych(dalej, jako "u.o.g.r.l.") poprzez uznanie przez Sąd, że nie istniała możliwość zabudowania działki powodów z uwagi na przeznaczenie działki powodów w Planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 1992 r. w obszarze planistycznym oznaczonym symbolem(...)o funkcji usługowo - mieszkaniowej z zielenią leśną, podczas gdyż zgodnie ze wskazanym przepisem zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na nierolne i nieleśne dokonuje się bądź to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź to - w przypadku braku takiego planu - w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że działka powodów już w Planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona na cele nieleśne;
iii. naruszenie art. 11 u.o.g.r.l. poprzez uznanie przez Sąd, że powodowie w czasie obowiązywania Planu zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. nie mieli możliwości uzyskania zgody na pozbawienie ich działki statusu lasu ochronnego z uwagi na przeznaczenie działki na tereny leśne, podczas gdy zgodnie z art. 11 w/w ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie, w decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem;
iv. naruszenieart. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym(dalej, jako "u.z.p.") poprzez uznanie przez Sąd, że uzyskanie przez powodów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zależało od konieczności uprzednio uzyskania zgody na pozbawienie terenu lasu ochronnego, podczas gdy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to w pierwszej kolejności ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie na tej podstawie wydawana jest decyzja o pozbawieniu terenu statusu lasu ochronnego;
v. naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 3 u.z.p. poprzez przyjęcie przez Sąd nieprawidłowej drogi administracyjnej w sytuacji, gdy w cytowanym przepisie wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, a zatem między innymi przepisów dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, w konsekwencji zatem, kolejność czynności była następująca: (1) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, (2) decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej (w uzasadnieniu tych decyzji powoływano się między innymi na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania), (3) pozwolenie na budowę, analogicznie było w przypadku pozbawienia lasu statusu lasu ochronnego;
vi. naruszenie art. 43 u.z.p. poprzez uznanie przez Sąd, że powodowie nie mogli mieć wiedzy, czy uzyskają warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a także decyzję o zniesieniu statusu lasu ochronnego, podczas gdy organ administracji rozpoznający sprawę nie może odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy wniosek inwestora dla planowanej inwestycji spełnia wymagania określone przepisemart. 41 ust. 2 i ust. 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a wnioskowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego tym wnioskiem, a następnie na podstawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania ternu wydawane są decyzje wyłączające obszar z produkcji leśnej, pozbawiające statusu lasu ochronnego;
vii. naruszenieart. 233 § 1 k.p.c.poprzez:
a. brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i dokonanie jego oceny z pominięciem wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę powodową a w szczególności decyzji administracyjnych ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a także decyzji wyłączającej teren z produkcji leśnej w czasie obowiązywania Planu zagospodarowania przestrzennego ternu z 1992 r., na działkach sąsiednich do działki powodów położonych również w obszarze(...)podczas gdy dowody te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i potwierdzały możliwość uzyskania przez powodów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a co za tym idzie decyzji pozbawiającej teren statusu lasu ochronnego lub/i wyłączającej tereny z produkcji leśnej, a co oznacza zasadność roszczenia powodów;
b. błąd w ustaleniach faktycznych, będących podstawą rozstrzygnięcia, a polegający na uznaniu, że Sąd jest związany uchwałą nr(...)Rady GminyW.-W.z dnia 30 lipca 1999 r., podczas gdy uchwała ta nigdy nie wprowadziła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a miała jedynie charakter intencyjny, tj. dotyczyła przewidywanego przeznaczenia działki w nowym planie, a uchwalonym dopiero w 2006 r., a tym samym błędnym uznaniem przez Sąd, że uchwała ta mogła stanowić podstawę odmowy wydania powodom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
viii. naruszenieart. 316 § 1 k.p.c.poprzez wydanie wyroku na podstawie jedynie części materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed Sądem I instancji, a co za tym idzie - poprzez nieoparcie rozstrzygnięcia sprawy na całościowym stanie rzeczy istniejącym w chwili zamknięcia rozprawy, podczas gdy strona powodowa wielokrotnie zwracała uwagę Sądu na decyzję dotyczące stanu faktycznego i prawnego analogicznego, jak stan działki powodów;
ix. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.art. 328 § 2 k.p.c.poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku, a mianowicie pozbawionego podstawy faktycznej rozstrzygnięcia tj.: ustalenia wszystkich faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności całkowitego pominięcia przez Sąd I instancji materiału dowodowego zgłoszonego w piśmie procesowym z dnia 29 lipca 2014 r., a ponadto na jakiej podstawie Sąd przyjął, iż strona powodowa opiera się w niniejszym postępowania jedynie na „samej nadziei i przekonaniu powodów o możliwości uzyskania pozwolenia” , podczas gdy cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, a także twierdzenia strony powodowej miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a wręcz dowodziły, iż korzystanie z nieruchomości przez powodów zostało całkowicie ograniczone, a tym samym ich roszczenie jest zasadne.
x. naruszenieart. 64 pkt 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.poprzez uznanie przez Sąd, iż nie doszło do naruszenia prawa własności powodów w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a co za tym idzie odebrania powodom prawa odszkodowania za zaistniałe naruszenia, podczas gdy bez zgody powodów i jakiekolwiek rekompensaty na ich prywatnej własności organ administracji państwowej „urządził" park, pozbawiając możliwości korzystania z działki powodów.
Powodowie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie powództwa, a także zasądzenie od pozwanego na rzecz powodów kosztów procesu według norm przepisanych prawem, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, za obydwie instancje ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach procesu za obydwie instancje.
Ponadto, powodowie wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z;
a) postanowienia z dnia 22 marca 1994 r. - na okoliczność potwierdzenia faktu, iż zabudowa działki powodów przed dniem wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą z dnia 26 października 2006 r., nr(...)była możliwa, a co za tym idzie po wejściu w życie w/w planu korzystanie z działki przez powodów stało się w znacznym stopniu ograniczone, a wręcz niemożliwe, a ponadto na okoliczność potwierdzenia, iż warunek otrzymania warunków zabudowy w postaci powierzchni działki przekraczającej 1.500 m2dotyczył wyłącznie działek nowoutworzonych, co nie miało miejsca w przypadku działki powodów,
b) decyzji(...)(...)Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2003 r. na okoliczność potwierdzenia faktu, iż zabudowa działki powodów przed dniem wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą z dnia 26 października 2006 r., nr(...)była możliwa, a co za tym idzie po wejściu w życie w/w planu korzystanie z działki przez powodów stało się w znacznym stopniu ograniczone a wręcz niemożliwe, a ponadto na okoliczność potwierdzenia, iż warunek otrzymania warunków zabudowy w postaci powierzchni działki przekraczającej 1.500 m((

    2))dotyczył wyłącznie działek nowoutworzonych, co nie miało miejsca w przypadku działki powodów,
c) decyzji(...)Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 1998 r. na okoliczność potwierdzenia faktu, iż zabudowa działki powodów przed dniem wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą z dnia 26 października 2006 r„ nr(...)była możliwa, a co za tym idzie po wejściu w życie w/w planu korzystanie z działki przez powodów stało się w znacznym stopniu ograniczone a wręcz niemożliwe, a ponadto na okoliczność potwierdzenia, iż warunek otrzymania warunków zabudowy w postaci powierzchni działki przekraczającej 1500 m((

    2))dotyczył wyłącznie działek nowoutworzonych, co nie miało miejsca w przypadku działki powodów.
W odpowiedzi na apelację pozwany wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie solidarnie od powodów na rzecz pozwanego kosztów postępowania oraz o oddalenie wniosków dowodowych powołanych w apelacji, jako spóźnionych.
Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:
Apelacja zasługuje na uwzględnienie, o ile prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zasadne są bowiem zarzuty naruszenia prawa procesowego, w następstwie których Sąd Okręgowy dopuścił się po części zarzucanych mu w apelacji naruszeń prawa materialnego, a po części – wobec braku ustaleń faktycznych - nie sposób ich odeprzeć.
Sąd Okręgowy ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że powodowie nie ponieśli rzeczywistej szkody, ponieważ przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. nie inicjowali postępowań zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę ani zniesienia statusu lasu ochronnego. W istocie z uzasadnienia wynika, że zdaniem Sądu nie zmienił się sposób faktycznego korzystania z nieruchomości przez powodów, jej zabudowa nie była możliwa również pod rządami planu z 1992 r. z uwagi na objęcie jej statusem lasu ochronnego, a ustalenie przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe, zatem nie została spełniona przesłanka roszczenia odszkodowawczego. Stanowisko to jest błędne i wskazuje, że Sąd I instancji w istocie nie rozpoznał istoty sprawy.
Podstawą prawną roszczenia powodów jestart. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniemust. 2(dotyczącego możliwości zaspokojenia roszczeń właściciela albo użytkownika wieczystego poprzez nieruchomość zamienną), żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę. Przepis ten wymienia więc dwie przesłanki, których wystąpienie wymaga rozważenia czy po stronie właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości wystąpiła rzeczywista szkoda:
1. niemożność lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób,
2. niemożność lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem.
Zastosowanie partykuły nierozłącznej „lub” wskazuje, że wystarczające dla powstania roszczenia z przywołanego przepisu jest wystąpienie tylko jednej z nich – oczywiście, o ile jej następstwem będzie rzeczywista szkoda.
Niewątpliwie ustawodawca użył dwóch odmiennych pojęć w postaci „korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób” i „korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem”. Korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób oznacza faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Korzystanie natomiast z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oznacza, że decydujące jest przeznaczenie nieruchomości bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź w akcie administracyjnym. Chodzi zatem o korzystanie faktyczne (w dotychczasowy sposób) lub zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem, tj. w taki sposób, w jaki właściciel może to potencjalnie czynić w granicach określonych przepisami prawa (por.: wyrok
Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2014 r., I ACa 89/14, LEX nr 1466954).
Odwołać się też należy do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r., V CSK 332/06 (LEX nr 421051), iż przewidziane wart. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymroszczenia przysługują właścicielowi nieruchomości bądź użytkownikowi wieczystemu, gdy uchwalony lub zmieniony plan uniemożliwia im lub istotnie ogranicza zarówno kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, jak i pozbawia ich potencjalnej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku przemawia za przyjęciem, że Sąd Okręgowy ograniczył się do zbadania wyłącznie pierwszej z nich, podczas gdy z uzasadnienia pozwu jednoznacznie wynikało, że jest on oparty na przesłance drugiej (niemożność lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem).
Zatem z faktu, że zarówno przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po tej dacie, właściciele faktycznie wykorzystywali nieruchomość jako las, nie wynika, iż nie zachodzi druga z przesłanekart. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Właściciel ma prawo, a nie obowiązek, korzystać z należącej do niego nieruchomości, co oznacza, że dla realizacji roszczeń zart. 36 u.p.z.p., opartych na drugiej z wymienionych w nim przesłanek, nie ma znaczenia faktyczny stan zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Istotne jest porównanie potencjalnej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem (por.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2006 r., V CSK 332/06, LEX nr 421051, wydany wprawdzie na gruncie roszczenia o wykup nieruchomości, ale opartego na analogicznych przesłankach, jak roszczenie o odszkodowanie).
Błędne jest przekonanie Sądu Okręgowego, że nie da się ustalić przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Niewątpliwie w dacie nabycia przez powodów nieruchomości obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym była ona przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z zielenią leśną, przy czym warunkiem zabudowy było pozbawienie gruntu statusu lasu ochronnego.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego interpretacji planu miejscowego należy dokonywać z uwzględnieniem zasady, iż prawo własności nieruchomości może być ograniczone jedynie w sposób prawem przewidziany i jedynie w takich granicach, jakie wynikają wprost z obowiązującego prawa miejscowego. Zgodnie bowiem zart. 140 k.c.właściciel ma swobodę w korzystaniu z przedmiotu przysługującego mu prawa, a jej granice wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność po myśliart. 64 Konstytucji RPjest prawem chronionym ustawą zasadniczą. W świetle zaśart. 31 ust. 3 Konstytucji RPograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
W myślart. 6 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymprawo własności może być ograniczone przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, który wyznacza sposób korzystania z nieruchomości. Wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności (art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) (tak: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt. K 27/00 OTK 2001/2/29, M.P.2001/6/99). Ograniczenie prawa własności każdorazowo musi być uzasadnione niezbędnością dla interesu publicznego takiej ingerencji, ponieważ ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, a każde ograniczenie musi zostać szczegółowo uzasadnione (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1920/08, LEX nr 534654 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2011r sygn. akt IV SA/Wa 2084/10, LEX nr 896587).
Zatem z treści planu nie można wywodzić ograniczeń w wykorzystywaniu nieruchomości przez właścicieli, które wprost nie zostały w planie jednoznacznie wskazane. Założenie, że nieruchomość nie może być wykorzystana w sposób, który nie został wykluczony w planie zagospodarowania przestrzennego, prowadziłoby do niezgodnego z prawem ograniczenia prawa własności. Z racji szczególnej pozycji prawa własności, mającej umocowanie wKonstytucji RP, wszelkie wątpliwości winno się tłumaczyć na korzyść prawa własności (tak: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2003 r., P 3/03, OTK-A 2003/8/82 ).
Skoro zatem plan z 1992 r., przeznaczając nieruchomość pod funkcję(...)w sposób oczywisty nie wykluczył zabudowy mieszkaniowej i usługowej, nie można przyjąć, iż jedynym ówczesnym przeznaczeniem nieruchomości była funkcja terenów leśnych.
Co do zasady trafny jest więc wniosek apelujących, że przedmiotowa nieruchomość mogła być potencjalnie zabudowana, o ile powodowie uzyskaliby zgodę na jej odlesienie. Nie można też uczynića priorizałożenia, że takiej zgody nie otrzymaliby. Niewątpliwie – wbrew stanowisku Sądu Okręgowego i strony pozwanej – nie można jako okoliczności wykluczającej możliwość zabudowy zakwalifikować uchwały Rady GminyW.W.z 1999 r. o przeznaczeniu m. in. nieruchomości powodów pod park miejski. Jak słusznie zauważyli apelujący, uchwała ta nie zmieniła przeznaczenia nieruchomości, bo o jej przeznaczeniu decydował obowiązujący wówczas plan. Stanowiła jedynie deklarację strony pozwanej co do zamiarów w przyszłości zmiany przeznaczenia nieruchomości. Zatem w oparciu o jej postanowienia nie można czynić żadnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości ani w okresie obowiązywania planu z 1992 r., ani w okresie po jego wygaśnięciu, a przed uchwaleniem planu z 2006 r.
Gdyby zaś po uchwaleniu planu z 1992 r. doszło do takiej zmiany okoliczności, że co do zasady nieruchomości z obszaru(...)nie mogłyby zostać zabudowane, musiałoby to zostać uwzględnione w drodze odpowiedniej zmiany planu, bowiem o przeznaczeniu nieruchomości rozstrzyga właśnie ów plan. Skoro taka zmiana nie nastąpiła, niezasadne jest stanowisko strony pozwanej i Sądu Okręgowego, niemające oparcia w materiale dowodowym, bo poczynione z pominięciem wniosków dowodowych strony powodowej, że również w okresie obowiązywania planu z 1992 r. wobec objęcia nieruchomości statusem lasu ochronnego co do zasady powodowie nie mogliby uzyskać pozwolenia na budowę.
Zakwalifikowanie przy tym w ewidencji gruntów nieruchomości jako gruntu leśnego nie wyznacza docelowego sposobu wykorzystywania nieruchomości i nie kształtuje przeznaczenia gruntu, potwierdza jedynie aktualny jego stan zagospodarowania.
Plan z 1992 r. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. i na podstawieart. 87 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymwygasł w tym dniu z mocy prawa. Po wygaśnięciu planu pełnił on na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju(...)W.(Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wart. 9 ust. 4 u.p.z.p.ustawodawca założył obowiązek zgodności postanowień planu z wcześniej przyjętymi postanowieniami studium.
Tereny i nieruchomości objęte planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc w dniu określonym wart. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zmieniały automatycznie z tą datą swego dotychczasowego przeznaczenia (por: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2009 r., I CNP 82/08, Biul.SN 2009/5/10-11, LEX nr 508833). Dlatego też nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż wobec zaniechania przez powodów działań zmierzających do pozbawienia gruntu statusu lasu ochronnego nie było możliwe ustalenie przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest bowiem dowodów, że uległo ono zmianie w stosunku do przeznaczenia w planie z 1992 r., a w szczególności takim dowodem nie jest wymieniona uchwała Rady GminyW.-W., mająca znaczenie wyłącznie intencyjne i odnosząca się zresztą do przyszłego planu, niemająca natomiast waloru kształtującego przeznaczenie gruntów.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 2009 r., V CSK 46/09 (LEX nr 529731) Sąd Najwyższy wskazał, że opieszałość gminy, która wbrew obowiązkowi nie uchwaliła planu, nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji obywatela. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której utrata mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodowałaby automatycznie utratę dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości i pozwalała na dowolną zmianę jej przeznaczenia w nowym planie, bez obowiązku naprawienia powstałej w związku z tym szkody. Taka sytuacja godziłaby nie tylko w prawo własności, ale także stwarzałaby nieokreślony w czasie stan niepewności co do dalszego sposobu korzystania z nieruchomości.
Dla ustalenia, czy doszło do zmiany korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem należy zatem porównać przeznaczenie nieruchomości w obu planach (starym i nowym) i to niezależnie od ewentualnej przerwy pomiędzy wygaśnięciem planu dotychczasowego a uchwaleniem nowego (por.: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r., I ACa 1117/12, LEX nr 1298987).
Rzeczą Sądu Okręgowego było zatem porównanie przeznaczenia gruntu w planie z 1992 r. i w planie z 2006 r., czego Sąd zaniechał, koncentrując się na ocenie faktycznego korzystania z nieruchomości. Tymczasem nawet strona pozwana nie twierdziła, że przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie planu z 2006 r. uległo zmianie w stosunku do przeznaczenia, które przewidywał plan z 1992 r.
Sąd Okręgowy, odwołując się do statusu lasu ochronnego, pominął przy tym brzmienieart. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnychw brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie planu z 2006 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem w planie z 1992 r. wprowadzono dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie(...)o funkcji usługowo-mieszkaniowej z zielenią leśną i dopuszczono warunkowo możliwość zabudowy, plan ten dopuszczał przeznaczenie gruntu również na cele nieleśne.
Zgodnie zart. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnychwyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Powodowie złożyli wnioski dowodowe w postaci decyzji administracyjnych na okoliczność, że w tym trybie właściciele działek sąsiednich uzyskali warunki zabudowy i zgodę na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej oraz że taką możliwość mieli też powodowie. Sąd I instancji całkowicie pominął te dowody, czyniąc nieuprawnione wstępne założenie, że brak stosownego wniosku powodów wyklucza przyjęcie, że również ich nieruchomość byłaby objęta taką zgodą.
W myślart. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnychw lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. W przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele niż określone wust. 2, po uzyskaniu zgody właściwego organu wymienionego wart. 7 ust. 2– czyli po wydaniu decyzji analogicznej, jak decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Sąd Okręgowy nie poddał powództwa ocenie również pod kątem tej normy prawnej.
Rację mają przy tym skarżący, wskazując na naruszenie przez Sąd Okręgowyart. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Pozbawienie terenu statusu lasu ochronnego następowało dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów treść decyzji o warunkach zabudowy była uwarunkowana zapisami planu o zagospodarowaniu przestrzennym.
W myśl art. 42 ust. 1 pkt 3 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, co potwierdza kolejność działań osoby zmierzającej do wyłączeniu gruntu spod produkcji leśnej.
Przepis art. 43 ustawy wykluczał zaś możliwość odmowy wydania warunków zabudowy, jeśli były one zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dywagacje Sądu I instancji o braku działań powodów w postępowaniu administracyjnym są co najmniej przedwczesne, bo poczynione bez porównania planu zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. i wymienionych przepisów, jak również bez poddania jakiejkolwiek ocenie wniosków dowodowych strony powodowej na okoliczność możności zabudowy nieruchomości przez powodów, co nastąpiło z uchybieniemart. 233 § 1 k.p.c.orazart. 328 § 2 k.p.c.
Zauważyć przy tym trzeba, że przesłanka wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędna jedynie do dochodzenia roszczeń zart. 63 u.p.z.p.(których podstawą jest owa decyzja), a nie zart. 36 u.p.z.p.(por.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2009 r., V CSK 46/09, LEX nr 529731).
Odnosząc się do uwag strony pozwanej co do różnego charakteru decyzji i warunkach zabudowy pod rządami kolejnych ustaw planistycznych, przytoczyć należy stanowisko Sądu Najwyższego, zawarte w przywołanym wyżej wyroku z dnia 9 września 2009 r., V CSK 46/09, iż zgodnie zart. 59 ust. 1 u.p.z.p., problem wydania decyzji o warunkach zabudowy powstaje w zasadzie dopiero wtedy, gdy w wypadku braku planu miejscowego miałaby nastąpić zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę, że poprzedni plan stanowił wymienione studium i nie doszło do takiej zmiany, przydawanie przez pozwanego kluczowego znaczenia decyzjom o warunkach zabudowy wydawanym po wygaśnięciu planu z 1992 r. jest chybione.
Do wzniesienia obiektu budowlanego nie było zatem konieczne wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych wart. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym przesłanki wymienionej w jego pkt 4 (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy).
Wedługart. 86 u.p.z.p.ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymagała zmiana sposobu zagospodarowania terenu, na którym obowiązywał plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., jednakże w takim wypadkuart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.nie miał zastosowania.
Niewątpliwie dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości przewidziane w planie z 1992 r. dopuszczało zabudowę, choć warunkowo, a kwestia czy w przypadku powodów warunek ten ziściłby się, nie została wyjaśniona. Sąd Okręgowy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego arbitralnie doszedł do wniosku, że byłoby to niemożliwie z uwagi na objęcie gruntu statusem lasu ochronnego, które to aprioryczne założenie nie wynika z treści planu.
Po uchwaleniu nowego planu w 2006 r. przedmiotowy teren oznaczony został symbolem ZL i zgodnie z § 5 planu jego podstawowym przeznaczeniem jest zieleń leśna, a dopuszczalnym: urządzenie z zakresu rekreacji i wypoczynku (bez lokalizowania zabudowy), nieprzekraczające 10% danego terenu, ewentualnie park miejski. Zakazano lokalizowania innych funkcji, w tym budynków, tymczasowych obiektów budowlanych, urządzeń reklamowych, obiektów i urządzeń uciążliwych. Zatem na nieruchomości, na której dopuszczona była warunkowo zabudowa, obecnie bezwarunkowo żadna budowla ani budynek nie mogą powstać, w tym o charakterze usługowym. Nie może być ona nawet ogrodzona. Sąd Okręgowy nie poddał tych okoliczności jakiejkolwiek ocenie, przydając podstawowe znaczenie okoliczności, że powodowie nie występowali o pozwolenie na budowę względnie o pozbawienie nieruchomości statusu lasu ochronnego, które to okoliczności nie mają znaczenia dla przeznaczenia nieruchomości.
Dalszą kwestią niezbędną dla oceny zasadności powództwa jest ustalenie, czy powodowie doznali wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego rzeczywistej szkody, którą utożsamiają z obniżeniem jej wartości, a w istocie z całkowitą utratą wartości rynkowej. Sąd Okręgowy przesłanki tej w istocie nie ocenił, jakkolwiek zawarł w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie negatywne w tej mierze dla powodów. Jednak przyczyną powyższego było błędne założenie, że nie jest możliwe ustalenie przeznaczenia nieruchomości przed wejściem w życie planu z 2006 r. W istocie zatem również w tym zakresie Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy.
Nierozpoznanie istoty sprawy oznacza brak merytorycznego rozpoznania zgłoszonych w sprawie roszczeń (por.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1998 r., I CKN 897/97, LEX nr 1215598). Oznacza to zaniechanie przez Sąd I instancji zbadania materialnej podstawy żądania, albo pominięcie merytorycznych zarzutów. Pojęcie istoty sprawy, o którym mowa wart. 386 k.p.c.dotyczy jej aspektu materialnego i w tej jedynie płaszczyźnie może być oceniany zarzut jej nierozpoznania (por.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2002 r., IV CKN 1298/00, LEX nr 80271). Będzie ono zachodzić wówczas, gdy sąd nie zbadał podstawy materialnej pozwu, jak też skierowanych do niego zarzutów merytorycznych i w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się do tego, co jest przedmiotem sprawy. W wyroku z dnia 22 kwietnia 1999 r. (II UKN 589/98 OSNP 2000/12/483, M.Prawn. 2000/9/549) Sąd Najwyższy wskazał, iż oceny, czy sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy, dokonuje się na podstawie z jednej strony analizy żądań pozwu, a z drugiej przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W doktrynie utrwalony jest pogląd, że treścią powództwa, czy też wniosku jest żądanie urzeczywistnienia w konkretnym przypadku określonej normy prawnej przez wydanie orzeczenia sądowego określonej treści. Nierozpoznanie więc istoty sprawy sprowadza się do pozostawienia poza oceną sądu okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki zastosowania norm prawa materialnego.
Tak też stało się w sprawie niniejszej, gdzie na skutek nieprzeprowadzenia analizy przesłanki roszczenia zart. 36 ust. 1 u.p.z.p., wskazywanej przez powodów, Sąd I instancji nie poddał ocenie dowodów przedstawionych przez powodów, w następstwie czego nie poczynił ustaleń faktycznych niezbędnych dla zbadania, czy doszło do ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem w następstwie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, powodowie doznali rzeczywistej szkody i ewentualnie w jakiej wysokości.
Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania, przy którym rzeczą Sądu będzie dokonanie wymienionych ustaleń faktycznych oraz zbadanie, czy na skutek wprowadzenia nowego planu z 2006 r. doszło do uszczerbku majątkowego po stronie powodowej, obejmującego szkodę rzeczywistą. Sąd I instancji oceni przydatność wniosków dowodowych zgłoszonych w sprawie dla ustalenia tych okoliczności.
Z tych względów Sąd Apelacyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawieart. 386 § 4 k.p.c.iart. 108 § 2 k.p.c.