Sąd Okręgowy w Warszawie
XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumenta
Sygnatura akt: XVII AmE 61/22
Data wyroku: 2023-03-21 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Anna Maria Kowalik
Słowa kluczowe: Kary pieniężne URE, Energetyczne prawo
Podstawa prawna: art. 56 ust. 1 pkt 12, art. 56 ust. 2 oraz art. 56 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 716 ze zm.).

Sygn. aktXVII AmE 61/22

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 21 marca 2023 r.
Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentóww składzie:

Przewodniczący –

Sędzia SO Anna Maria Kowalik

Protokolant –

Starszy sekretarz sądowy Joanna Preizner - Offman

po rozpoznaniu 15 marca 2023 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z powództwaH. K.
przeciwkoPrezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o wymierzenie kary pieniężnej
na skutek odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 29 grudnia 2021 r. Nr(...).(...)((...):(...))

1
Uchyla decyzję w pkt 2;

2
Zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzeczH. K.kwotę 1737,00 zł (jeden tysiąc siedemset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym 720,00 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Sędzia SO Anna Maria Kowalik
Sygn. akt XVII AmE 61/22

UZASADNIENIE
Decyzją z 29 grudnia 2021 r. Nr(...).(...)((...):(...)) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki

    (dalej Prezes URE)na podstawieart. 56 ust 1 pkt 12, art. 56 ust. 2 oraz art. 56 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. - Prawo energetyczne(Dz. U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.)

    (dalej p.e.),w związku zart. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)

    (dalejk.p.a.)w związku zart. 30 ust. 1p.e., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy -

H. K.
prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą(...)z siedzibą w miejscowościR.Nr(...),Z.((...)),

    (dalejKoncesjonariusz, powód)

    ,w związku z naruszeniem przez Koncesjonariusza „Przedmiotu i zakresu działalności” określonego w pkt 1 koncesji na obrót paliwami ciekłymi udzielonej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 20 listopada 2013 r., Nr(...)(z późn. zm.), orzekł:

1
że Koncesjonariusz naruszył „Przedmiotizakres działalności” określony w pkt. 1 koncesji na obrót paliwami ciekłymi udzielonej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 20 listopada 2013 r., Nr(...)(z późn. zm.), poprzez prowadzenie działalności w zakresie obrotu paliwami ciekłymi na stacji paliw nie ujętej w koncesji i zlokalizowanej wZ.przyul. (...), w okresie od dnia 2 stycznia 2017 r. do dnia 30 września 2017 r.,

2
za działania opisane w pkt 1 wymierzył Koncesjonariuszowi karę pieniężną w wysokości 22 500,00 zł (słownie: dwadzieścia dwa tysiące pięćset złotych).

Od powyższej decyzji powód wniósł odwołanie, zaskarżając ją w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej. Decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

1
art. 56 ust. 3 pkt 2 p.e. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do zdarzenia prawnego w postaci prowadzenia przez powoda działalności koncesjonowanej niezgodnie z zakresem udzielonej koncesji, mającego miejsce w okresie od 2 stycznia do 30 września 2017 roku, czyli w czasie obowiązywania ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 maja 2021 roku czym organ naruszył zasadę lex retro non agit;

2
(z ostrożności procesowej, gdyż w treści decyzji organ posługiwał się również wymienioną podstawą prawną) art.56 ust. 3 p.e. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy z dnia 20 maja 2021 roku, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na wymierzeniu powodowi kary grzywny w wysokości nieznanej ustawie tj. w kwocie 22 500,00 zł stanowiącej(...)% przychodu osiągniętego przez powoda w 2017 roku z działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi w sytuacji, gdy z treści przywołanego przepisu wynika, że kara grzywny nie może przekroczyć 15 % przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej osiągniętego w poprzednim roku podatkowym w stosunku do roku, w którym wydano decyzję o nałożeniu kary.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie, a także zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych(odwołanie, k. 14-18 akt sąd.).
W odpowiedzi na odwołanie Prezes URE wniósł o oddalenie odwołania oraz zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych(odpowiedź na odwołanie, k. 28-32).
Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:
PowódH. K., prowadził działalność gospodarczą pod nazwą(...)z siedzibą w miejscowościR.nr(...),Z.w oparciu koncesję na obrót paliwami ciekłymi, udzieloną decyzją Prezesa URE dnia 20 listopada 2013 r. nr(...)(z późn. zm.)

    (okoliczność niesporna).

Decyzją z 1 marca 2016 roku nr(...)/MRo, Prezes URE zmienił dotychczasowe brzmienie punktu 1. Przedmiot i zakres działalności i zastąpił je następującym brzmieniem:

    „Przedmiot działalności objętej niniejszą koncesją stanowi działalność gospodarcza w zakresie obrotu gazem płynnym i konfekcjonowanym gazem płynnym przy wykorzystaniu: samodzielnych stacji gazu płynnego położonych w miejscowości(...)oraz wS.przyul (...), ciągnika samochodowego marki(...)onumerze rej. (...)i numerze id.(...)oraz naczepy marki(...)onumerze rej. (...)i numerze id.(...)(okoliczność niesporna).

    Pismem z 29 grudnia 2016 r. (z datą wpływu 30 grudnia 2016 r.) powód wniósł o dostosowanie posiadanej koncesji do nowej definicji kodów CN. Powyższa zmiana została wprowadzona decyzją z 27 grudnia 2017 r. nr(...), jednocześnie zmieniono dotychczasowe brzmienie koncesji i określono, że: „Przedmiot działalności objętej koncesją stanowi działalność gospodarcza w zakresie obrotu następującymi paliwami ciekłymi: gazem płynnym ((...)) o kodach CN:(...),(...), z wyłączeniem mieszanin propanu - butanu uzyskiwanych w procesach uzdatniania płynów złożowych, przy wykorzystaniu stacji paliw: zlokalizowanej wS.przyul. (...), zlokalizowanej w miejscowości(...),(...)-(...) Z..” (pismo powoda z 29/12/2016 r. k.55).

    Na wniosek powoda, decyzją z 4 kwietnia 2018 roku Nr(...).(...)zmieniono treść koncesji, poprzez ogranic

      zenie przedmiotu i zakresu tj. wykreślenie stacji paliw położonej w miejscowości(...),(...)-(...) Z.(okoliczność niesporna).

    Pismem z 16 stycznia 2017 rokuH. K.wystąpił o rozszerzenie posiadanej koncesji o stację paliw zlokalizowaną wZ.przyul. (...)(pismo powoda z 16/01/2017 r. k. 15).

Jednakże w piśmie z 16 stycznia 2017 r. oświadczył, że cofa powyższy wniosek, bowiem wypowiedział umowę dzierżawy ww. stacji paliw z dniem 31 grudnia 2017 roku (rozwiązanie umowy dzierżawy za wypowiedzeniem k. 17, pismo z 16/01/2017 k. 57).

    Z tego też względu, Prezes URE decyzją z 3 kwietnia 2018 r. nr(...)umorzył postępowanie w przedmiocie zmiany treści Koncesji (okoliczność niesporna).

Decyzją z 26 czerwca 2019 r., nr(...).(...)Prezes URE cofnąłH. K.koncesję na obrót paliwami ciekłymi na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 1 p.e.
    (okoliczność niesporna).

Pismem z 4 września 2019 r., Nr(...).(...), powiadomiono powoda o wszczęciu z urzędu przez Prezesa URE postępowania w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej, w związku z naruszeniem przez niego „Przedmiotu i zakresu działalności" określonego w koncesji z 20 listopada 2013 r., nr(...)(z poźn. zm.) poprzez wykonywanie działalności polegającej na obrocie paliwami ciekłymi przy wykorzystaniu stacji paliw nie objętej ww. koncesją, zlokalizowanej wZ.przyul. (...)(zawiadomienie k.1).
W piśmie z 14 września 2019 r. Koncesjonariusz złożył żądane wyjaśnienia i dokumenty, w tym dotyczące jego sytuacji finansowej(pismo k.9).
Zaś w piśmie 2 października 2029 roku wyjaśnił, iż 16 stycznia 2017 r. złożył wniosek o zmianę koncesji poprzez jej rozszerzenie o stację paliw zlokalizowaną wZ.przyul. (...)i do 1 października 2017 r. nie dostał odpowiedzi czy wniosek został rozpatrzony. Następnie wysłał informację o wypowiedzeniu umowy dzierżawy i wnioskował o nie dopisywanie tej stacji do koncesji. Ponadto 15 grudnia 2017 r. poinformował, iż z dniem 30 listopada 2017 r. zaprzestał prowadzenia działalności koncesjonowanej na stacji przyul. (...)wZ.. Przedstawił również kopię rozwiązania umowy dzierżawy stacji zlokalizowanej wZ.przyul. (...)z dnia 30 września 2017 r., które obejmowało 3 miesięczny okres wypowiedzenia. Skutkowało to rozwiązaniem umowy z dniem 31 grudnia 2017 r.(pismo powoda z 02/10/2019 r. k. 14).
Następnie, pismem z 13 lipca 2020 r. Prezes URE wezwał powoda do nadesłania w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania informacji dotyczących ogólnej sytuacji finansowej Koncesjonariusza, poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów finansowych za 2019 r., oświadczenia o osiągniętych w roku 2019 przychodach i dochodach z działalności koncesjonowanej w zakresie sprzedaży paliw ciekłych, kopii formularza „opłaty z tytułu uzyskania koncesji - rozliczenie przychodu osiągniętego w roku 2019” dla działalności objętej uzyskaną przez Koncesjonariusza koncesją na obrót paliwami ciekłymi wraz z kopią dowodu uiszczenia tej opłaty. Jednocześnie zobowiązał do przedstawienia wszystkich informacji i wyjaśnień dotyczących przedmiotowej sprawy, które zdaniem Koncesjonariusza, mogły przyczynić się do pełnego i rzetelnego jej wyjaśnienia(wezwanie z 13/07/2020 r. k. 21-22).
Powód udzielił odpowiedzi na wezwanie, pismem z 30 lipca 2020 r., w którym wyjaśnił, że obecnie jego jednym źródłem utrzymania są dochody z gospodarstwa rolnego o powierzchni ok. 5 ha, co przynosi dochody miesięczne średnio ok. 1000-1500 zł, w 2019 roku nie uzyskał żadnych przychodów z działalności gospodarczej, w tym działalności koncesjonowanej, bowiem jej prowadzenie zakończył w 2018 roku. Ponadto, oświadczył, że działalność koncesjonowaną na stacji zlokalizowanej wZ.przyul. (...)prowadził do 30 września 2017 r., tj. do dnia oddania stacji wydzierżawiającemu(pismo z 30/07/2020 r.k.24 ).
Pismem z 10 grudnia 2020 r. na podstawieart. 10 § 1 oraz art. 73 § 1, w związku zart. 9 k.p.a., powiadomiono powoda o zebraniu materiału dowodowego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, w związku z nieprzestrzeganiem obowiązków wynikających z koncesji. Zawiadomienie zostało doręczone powodowi 29 grudnia 2020 r.(zawiadomienie k.58 ).
H. K.osiągnął:

a
w 2017 roku przychód z działalności koncesjonowanej w wysokości(...)zł(Formularz opłaty z tytułu działalności objętej koncesją w roku 2018 k.28);

b
w 2018 roku przychód z działalności gospodarczej w wysokości(...)zł, zaś z działalności koncesjonowanej przychód w wysokości(...)zł i dochód w wysokości(...)zł

    (informacja Urzędu Skarbowego wZ.z 03/12/2019 k.30, pismo powoda z 14/09/2019 r. k.9).

Natomiast w 2019 roku nie uzyskał żadnych przychodów i pozostawał na utrzymaniu żony(zaświadczenie US o wysokości dochoduH. K.uzyskanego za rok 2019, k. 25, pismo powoda z 02/10/2019 r. k. 11).

H. K.zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej 31 grudnia 2018 r., zaś 29 grudnia 2020 r. zaprzestał jej wykonywania, w związku z tym 30 grudnia 2020 roku został wykreślony z Centralnej Ewidencji i Informacji o działalności Gospodarczej

     (dalej CEiDG) (informacja z CEIDG z 13/09/2019 k.6-8, okoliczność niesporna).

Powyższy stan faktyczny nie był sporny między stronami i został ustalony przez Sąd w oparciu o dowody zgromadzone w toku postępowania administracyjnego, których strony nie kwestionowały a Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ich wiarygodności.
Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje.
W rozpoznawanej sprawie powód nie kwestionował faktu naruszenia obowiązku wynikającego z koncesji, a jedynie zasadność nałożenia na niego kary pieniężnej, bowiem jego zdaniem doszło do naruszenia przepisu art. 56 ust. 3 p.e., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do zdarzenia prawnego, w postaci prowadzenia przez powoda działalności koncesjonowanej niezgodnie z zakresem udzielonej koncesji, mającego miejsce w okresie od 2 stycznia do 30 września 2017 roku, czyli w czasie obowiązywania ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 maja 2021 roku, a tym samym do naruszenia przez Prezesa URE zasady lex retro non agit.
Przechodząc do oceny powyższego zarzutu, w pierwszej kolejności należy przytoczyć treść przepisuart.189c k.p.a.regulującego zagadnienie intertemporalne, czyli przypadek kolizji ustawy obowiązującej w czasie wydawania decyzji (ustawa „inna niż w czasie naruszenia prawa”) z ustawą obowiązującą w czasie naruszenia prawa (ustawa „ustawa obowiązująca poprzednio”), zgodnie z którym „Jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.”.
Przepis ten nakazuje stosowanie ustawy nowej, czyli ustawy obowiązującej w czasie wydawania decyzji. Od tego nakazu komentowany przepis przewiduje wyjątek, a mianowicie stosowanie ustawy poprzednio obowiązującej, jeżeli jest ona względniejsza dla strony, tj. sprawcy naruszenia prawa. W razie wątpliwości, którą z kolidujących w czasie ustaw należy uznać za względniejszą dla sprawcy, stosuje się ustawę obowiązującą w czasie wydawania decyzji.
Innymi słowy, Prezes URE nakładając na przedsiębiorcę administracyjną karę pieniężną powinien stosować ustawę nową, chyba że poprzednio obowiązująca jest korzystniejsza dla sprawcy czynu.
W rozpoznawanej sprawie, Prezes URE nałożył na powoda karę pieniężną na podstawie przepisu art. 56 ust. 3 pkt 2 p.e., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, zgodnie z którym, kara pieniężna nie może być niższa niż 2000 zł i wyższa niż 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, a jeżeli kara pieniężna związana jest z działalnością prowadzoną na podstawie koncesji, wysokość karynie może być niższa niż 2000 złi nie może być wyższa niż 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy,wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym.
W chwili naruszenia prawa przez powoda tj. w 2017 roku przepis art. 56 ust. 3 pkt 2 p.e. stanowił zaś, że wysokość kary nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, a jeżeli kara pieniężna związana jest z działalnością prowadzoną na podstawie koncesji, wysokość kary nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy,wynikającego z działalności koncesjonowanej,osiągniętego w poprzednim roku podatkowym (art. 56 ust. 3 pkt 2 p.e. sprzed nowelizacji).
Analizując treść obu przepisów pod kątem, który z nich jest względniejszy dla powoda, należy odnieść się jeszcze do kwestii możliwości nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który w roku poprzedzającym wydanie decyzji nie prowadził działalności koncesjonowanej, a tym samym nie uzyskał z tego tytułu żadnych przychodów.
W orzecznictwie, w świetle powyższej regulacji ( art. 56 ust. 3 p.e. w brzmieniu zarówno sprzed, jak i po nowelizacji) nie budzi wątpliwości, że wysokość kary pieniężnej ustala się w oparciu o przychód osiągnięty przez danego przedsiębiorcę w poprzednim roku podatkowym, oraz, że chodzi tu o rok poprzedni w stosunku do roku wydania decyzji (tak m.in.Sąd Najwyższy w wyroku z 15/05/2009 r., sygn. akt III SK 39/08, Lex nr 687101,wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie V Wydział Cywilny z 6 września 2012 r., sygn. akt VI ACa 464/12, Legalis nr 741009).
Mając na uwadze fakt, iż Prezes URE nałożył na powoda karę pieniężną decyzją z 29 grudnia 2021 r., to wysokość kary powinna być ustalona na podstawie przychodu osiągniętego przez powoda z działalności koncesjonowanej w 2020 roku. Tymczasem powód zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej 31 grudnia 2018 roku i z tego powodu zarówno w 2019 roku, jak i 2020 roku nie uzyskał żadnych przychodów z tego tytułu.
Wobec powyższego, brak było podstaw prawnych do nałożenia na powoda kary za naruszenie koncesji, w okresie przed zaprzestaniem prowadzenia działalności koncesjonowanej(tak też Sąd Apelacyjny w wyroku z 24/01/2022 r., sygn. akt VII AGa 704/21, nie publ. oraz w wyroku z 05/04/2016 r., sygn. akt VI ACa 381/15, nie publ.).W wyroku z 5 kwietnia 2016 roku Sąd Apelacyjny zauważył, że wadliwość konstrukcyjna art. 56 ust. 3 p.e. uniemożliwia wymierzenie kary pieniężnej, związanej z prowadzoną działalnością koncesyjną podmiotom nieosiągającym przychodów z tej działalności.
Jednakże występująca luka prawna została dostrzeżona przez ustawodawcę, który wprowadził zmianę brzmienia przepisu art. 56 ust. 3 pkt 2 p.e. mocą której przewidział możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty, które nie osiągnęły przychodu z działalności koncesyjnej w wysokości 2 000 zł.
Mając na uwadze powyższe, Prezes URE wydając decyzję 29 grudnia 2021 roku mógł zastosować przepis art. 56 ust. 3 pkt 2 w nowym brzmieniu, ale wówczas wobec nieuzyskania przez powoda przychodów z działalności koncesjonowanej w roku podatkowym poprzedzającym wydanie decyzji, mógł nałożyć karę jedynie w wysokości 2 000,00 zł.
Z kolei opierając się na treści przepisu art. 56 ust.3 pkt 2 p.e. z chwili naruszenia prawa tj. 2017 roku, który nie przewidywał możliwości nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków koncesji, na podmiot który nie uzyskał przychodów z działalności koncesjonowanej w roku poprzedzającym wydanie decyzji, nie mógł nałożyć na powoda kary administracyjnej w ogóle.
Uwzględniając zatem powyższe oraz treść przepisuart. 189c k.p.a.należało uznać, że przepisem względniejszym dla sprawy – powoda, było brzmienieart. 56 ust. 3p.e. w dacie popełnienia czynu, bowiem wówczas przepis nie przewidywał możliwości wymierzenia kary podmiotom, które w roku poprzedzającym wydanie decyzji, nie prowadziła działalności gospodarczej.
Reasumując, zasadne okazały się zarzuty powoda dotyczące naruszenia przez pozwanego przepisuart. 56 ust. 3p.e. sprzed nowelizacji z dnia 20 maja 2021 roku, jak i po nowelizacji, co z kolei musiało skutkować uchyleniem decyzji w zaskarżonym zakresie (art. 47953par. 2 k.p.c.).
O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawieart. 98 k.p.c., zgodnie z którym strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (koszty procesu). Z uwagi na uwzględnienie odwołania w całości, pozwanego należało uznać za stronę, która przegrała proces i zasądzić od niego na rzecz powoda zwrot kosztów procesu. Na powyższe koszty złożyło się opłata od odwołania w wysokości 1 000,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika powoda w wysokości 720,00 zł ustalone w oparciu § 14 ust. 2 pkt 3Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie(Dz. U. 2015, poz. 1800 z zm.) oraz 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.
Sędzia SO Anna Maria Kowalik
(...)
(...)