Sąd Okręgowy w Warszawie
XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumenta
Sygnatura akt: XVII AmE 175/21
Data wyroku: 2023-06-14 00:00:00
Typ orzeczenia: REGULATION, SENTENCE, REASON
Sędziowie: Małgorzata Wiliński
Słowa kluczowe: Kary pieniężne URE, Energetyczne prawo

Sygn. akt XVII AmE 175/21

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 14 czerwca 2023 r.
Sąd Okręgowy w Warszawie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentóww składzie:

Przewodniczący:

Sędzia SO Małgorzata Wiliński

Protokolant:

Sekretarz sądowy Magdalena Ratajczyk

po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z odwołania

(...)spółki jawnej z siedzibą wL.

przeciwkoPrezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o wymierzenie kary pieniężnej
na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 24 lutego 2021 r. znak:(...)

I
oddala odwołanie;

II
zasądza od odwołującej(...)spółki jawnej z siedzibą wL.na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720,00 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

SSO Małgorzata Wiliński
Sygn. akt XVII AmE 175/21

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r.
Decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. znak:(...)Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na podstawieart. 56 ust. 1 pkt 12bw zw. zart. 56 ust. 2, ust. 2h pkt 4, ust. 6 i 6a

    ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne(Dz.U. z 2019 r., poz. 755 ze zm., dalej teżPrawo energetyczne) oraz w zw. zart. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -

    Kodeks postępowania administracyjnego(Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.)orzekł, że:

1
przedsiębiorca(...)Sp. j. z siedzibą w miejscowościL., nie zachował terminu na złożenie sprawozdania o rodzajach i ilości wytworzonych, przewiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, o którym mowa wart. 43d

    ustawy Prawo energetyczneza miesiące styczeń, maj, czerwiec i lipiec 2018 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

2
za działanie opisane w pkt 1 wymierzył przedsiębiorcy karę pieniężną w łącznej wysokości 20.000,00 zł, w tym:

a) 10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc czerwiec 2018 r.
b) 10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc lipiec 2018 r.,

3
odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiące styczeń oraz maj 2018 r.

Odwołanie od punktu 1 i 2 decyzji wniosła(...)spółka jawna zarzucając:
1. obrazę przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na treść wydanej decyzji w postaci:
a.art. 43dw zw. zart. 32 pkt 6ustawy - Prawo energetycznepoprzez zaniechanie uwzględnienia, że przedsiębiorca pozostawał w błędzie co do konieczności i terminu przedkładania stosownych sprawozdań z działalności, przede wszystkim ze względu na fakt, iż spółka nie posiadała koncesji na obrót paliwami ciekłymi, lecz był wyłącznie wpisana do rejestru podmiotów przywożących;
b.art. 115 § 2 k.k.poprzez nieuwzględnienie przez organ przy ocenianiu społecznej szkodliwości czynu na stopień wyższy niż znikomy wszystkich okoliczności wymienionych we wskazanym artykule jako koniecznych do wzięcia pod uwagę przy ocenie stopnia szkodliwości czynu, a spółka pozostając w błędzie, uzupełniła niezwłocznie dane wymagane do zgłoszenia, nie prowadziła działalności w opisanym okresie, które wpływałoby negatywnie na system zgłoszeń, ponadto wskutek pandemii jej działalność została mocno nadszarpnięta i dalsze utrzymanie płynności wymagało skupienie się na zażegnaniu problemów wynikających z wprowadzenia ograniczeń epidemicznych;
c.art. 28 § 1 k.k.poprzez nieuwzględnienie, iżsSpółka nie złożyła odpowiednich sprawozdań, gdyż pozostawała w usprawiedliwionym błędzie, polegającym na nieposiadaniu wiedzy, iż będąc wpisanym do rejestru podmiotów przywożących, lecz bez koncesji również jest zobowiązana do przedłożenia sprawozdań wynikających z przepisu art. 43d ust. 1ustawy —prawo energetyczne, albowiem brak jest jednoznacznego przepisu, z którego wynikał obowiązek zgłaszania sprawozdań dla podmiotów wpisanych do rejestru podmiotów przywożących (przepis art. 43d wskazuje na podmioty przywożące, a nie podmioty znajdujące się w rejestrze, zgodnie bowiem z art. 3 pkt 12 c w zw. z art. 43dustawyustawodawca nie uzależnia okresów sprawozdania od rejestru, a jednoznacznie wskazuje jaki podmiot jest podmiotem przewożącym — nie ma w nim mowy o rejestrze);
2. obrazę przepisów prawa, które miały wpływ na treść wydanej decyzji w postaci:
a.art. 56 ust. 6austawy - Prawo energetyczne, poprzez zaniechanie przez organ odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary, pomimo wystąpienia okoliczności wskazujących na fakt, że stopień szkodliwości czynu polegającego na nieterminowym złożeniu sprawozdań z działalności podmiotu przywożącego jest znikomy, a nadto skarżący zwłocznie po otrzymaniu informacji z Urzędu Regulacji Energetyki wykonał obowiązek przedstawienia sprawozdań;
b.art. 7a k.p.a.poprzez arbitralne przyjęcie stanowiska, że karany powinien być każdy przypadek niezłożenia sprawozdania w terminie w oderwaniu od celu wskazanej regulacji prawnej;
c.art. 8 k.p.a.poprzez ukaranie przypadku, który w żaden sposób nie wpływał na organizację pracy Urzędu w miesiącu czerwcu i lipcu 2018 roku, ponieważ sprawozdawczość za ten okres w przypadku skarżącego była zerowa;
3. błąd w ustaleniach faktycznych, który był podstawą wydania decyzji w postaci:
a. uznania, że zachowanie skarżącego cechowała się szkodliwością czynu w stopniu wyższym niż znikomym, pomimo tego, że skarżący pozostawał w błędzie co do konieczności złożenia sprawozdań z prowadzonej działalności, a także nieuwzględnienie, iż brakujące sprawozdania zostały niezwłocznie przedłożone do wiadomości Organu, ponadto skarżący nie ma istotnej pozycji na rynku przewozu i produkcji paliw ciekłych, zakres zachowania podlegającego sankcjonowaniu w postaci kary pieniężnej nie miał długiego charakteru, zaś skarżący poza przedmiotową sytuacją w sposób właściwy i terminowy kieruje do właściwych instytucji wszelkie konieczne sprawozdania;
b. nieuwzględnienia przez Organ aktualnej sytuacji epidemiologicznej w kraju, mimo iż skarżący wskazywał na fakt, że obroty przedsiębiorstwa na skutek epidemii wirusa COVID-19 spadły o około 40% w stosunku do roku ubiegłego, a pozostawienie ukarania wobec Spółki zachwieje znacznie jej możliwościami finansowymi.
Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, ewentualnie miarkowanie wskazanej kwoty (wyłącznie z ostrożności procesowej) lub umorzenie postępowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia należności publicznoprawnych.
W odpowiedzi na odwołanie Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o oddalenie odwołania i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego (k. 58-70).
Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. stawili się pełnomocnicy stron, który podtrzymali dotychczasowe stanowisko.

Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów  ustalił następujący stan faktyczny:

W okresie od 31 stycznia 2017 r. do dnia 27 lipca 2018 r. „(...)spółka jawna była wpisana do rejestru podmiotów przywożących, prowadzonego przez Prezes Urzędu Regulacji Energetyki pod numerem(...)/160.
Dowód: okoliczność bezsporna wynikająca z uzasadnienia decyzji z dnia 24 lutego 2021 r. k. 6
(...)spółka jawna złożyła sprawozdanie o rodzajach i ilości wytworzonych, przewiezionych i wywiezionych paliw ciekłych:
- za styczeń 2018 r. w dniu 21 lutego 2018 r. (1 dzień opóźnienia),
- za maj 2018 r. w dniu 22 czerwca 2018 r. (2 dni opóźnienia).
Dowód: sprawozdanie za styczeń 2018 r. wraz z kopertą obejmującą informację o dacie nadania – k. 1-5 akt
adm.
sprawozdanie za maj 2018 r. wraz z kopertą obejmującą informację o dacie nadania – k. 6-8 akt adm.
W dniu 02 grudnia 2020 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wszczął wobec(...)spółka jawna postępowanie dotyczące wymierzenia kary administracyjnej za miesiące styczeń, maj, czerwiec i lipiec 2018 r.
Zawiadomienie to zostało doręczone spółce w dniu 07 grudnia 2020 r.
Dowód: pismo z dnia 02 grudnia 2020 r. k. 21-23 akt administracyjnych,
Zwrotne poświadczenie odbioru k. 25 akt adm.
(...)spółka jawna w dniu 16 grudnia 2020 r. złożyła sprawozdanie o rodzajach i ilości wytworzonych, przewiezionych i wywiezionych paliw ciekłych za czerwiec 2018 r. i lipiec 2018 r.
Dowód: sprawozdanie za czerwiec 2018 r. wraz z kopertą obejmującą informację o dacie nadania – k. 37-39 i
61 akt adm.
sprawozdanie za lipiec 2018 r. wraz z kopertą obejmującą informację o dacie nadania – k. 40-42 i 61 akt adm.
Przychód(...)spółka jawna w okresie od 01 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 r. wyniósł(...)zł .
Dowód: okoliczność bezsporna wynikająca z rachunku zysków i strat k. 17-18
Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o bezsporne twierdzenia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 lutego 2021 r., oraz dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych i sądowych. Przy ocenie materiału dowodowego uwzględniono normęart. 229 i 230 k.p.c.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiłart. 56 ust. 1 pkt 12bw zw. zart. 43dustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne(Dz.U. z 2019 r., poz. 755 ze zm.). Pierwszy ze wskazanych przepisów reguluje, że karze pieniężnej podlega ten kto nie przekazuje w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 43dustawy. Z kolei przepis wskazanyin finezakłada, iż przedsiębiorstwo energetyczne posiadające koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych lub koncesję na obrót paliwami ciekłymi z zagranicą, a także podmiot przywożący stosownie do swojej działalności przekazuje Prezesowi URE, Prezesowi Agencji Rezerw Materiałowych, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz ministrowi właściwemu do spraw energii miesięczne sprawozdanie o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu - w terminie 20 dni od dnia zakończenia miesiąca, którego dotyczy sprawozdanie. Szczegółowy wykaz paliw ciekłych, objętych obowiązkiem koncesyjnym oraz których przywóz wymaga wpisu do rejestru podmiotów przywożących określarozporządzenie Ministra Aktywów Państwowych z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego wykazu paliw ciekłych, których wytwarzanie, magazynowanie lub przeładunek, przesyłanie lub dystrybucja, obrót, w tym obrót z zagranicą, wymaga koncesji oraz których przywóz wymaga wpisu do rejestru podmiotów przywożących (Dz.U. 2019 r., poz. 2332).
Treść odwołania wskazuje, iż decyzja z dnia 24 lutego 2021 r. znak:(...)zaskarżona została w części dotyczącej pkt 1 i 2 tj. odnośnie:
- stwierdzenia odwołująca nie zachowała terminu na złożenie sprawozdania o rodzajach i ilości wytworzonych, przewiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, za miesiące styczeń, maj, czerwiec i lipiec 2018 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,
- nałożenia łącznej kary w wysokości 20.000,00 zł tj. w wysokości 10.000,00 zł za każdy z wymienionych miesięcy opóźnienia tj. za czerwiec i lipiec 2018 r.
Powyższe wskazuje na pewną niekonsekwencję strony odwołującej, która to zaskarżyła cały punkt 1 decyzji (stwierdzający za jakie miesiące zaniechano złożenia w terminie sprawozdania), jednocześnie nie dążąc do wzruszenia jej punktu 3 (w którym odstąpienia od wymierzenia kary za miesiące styczeń i maj 2018 r.). W konsekwencji uwzględnienie żądania strony mogłoby prowadzić do sytuacji, w której Sąd uchyliłby decyzję co do podstawy, a w mocy pozostałaby jej dalsza część regulująca kwestię odstąpienia od wymierzenia kary. Należy bowiem pamiętać, że Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów orzeka w granicach odwołania, a decyzja w nieskarżonej części staje się prawomocna. Jednakowoż w omawianej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia punktu 1 decyzji we wskazanym wyżej zakresie. Ustalony w sprawie stan faktyczny jednoznacznie pozwolił określić, że w kontekście terminu określonego w art. 43dustawydoszło do opóźnienia w złożeniu sprawozdań za styczeń 2018 r. 1 dzień opóźnienia (sprawozdanie złożone w dniu 21 lutego 2018 r.) i za maj 2018 r. 2 dni opóźnienia (sprawozdanie złożone w dniu 22 czerwca 2018 r.). Poczynione w tym zakresie ustalenia nie zostały w żaden sposób podważone przez stronę odwołującą. Tym samym brak było podstaw do obalenia ustaleń Prezesa Urzędu w tym zakresie, a dalej uchylenia decyzji w pkt 1 zgodnie z żądaniem. Podobnie ocenić należało podjęte w tym zakresie działania dotyczące pozostałych miesięcy tj. sprawozdań za czerwiec i lipiec 2018 r. W odniesieniu do tych sprawozdań strona odwołująca również nie wykazała błędu w ustaleniach faktycznych. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych jednoznacznie określono w jakiej dacie były składane sprawozdania za wymienione miesiące, a spółka nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu. Prowadzi to do konstatacji, że sam fakt niedochowania obowiązku z art. 43dustawynie został w sprawie podważony.
Przed odniesieniem się w sposób bezpośredni do podniesionych zarzutów Sąd wyjaśnia, że w świetle regulacjiPrawa energetycznegopodmiotem przywożącym jest mi.in. osoba, która dokonała wpisu do rejestru. W tym wypadku sam fakt wpisania do rejestru determinuje obowiązek składania sprawozdań określonych w art. 43dustawy. Wniosek taki, chociaż nie wynika wprost z wykładni językowej art. 3 ust. 12dustawy, należy wyprowadzić z wykładni systemowej całego aktu prawnego. Nie można bowiem ignorować faktu, że przywołany przepis pozostaje w relacjach z pozostałymi regulacjami ustawowymi i musi być z nimi zharmonizowany. Dodatkowo ustalając znaczenie danego przepisu należy brać pod uwagę wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej. Inaczej ujmując istnieje zakaz ustalania znaczenia określonego pojęcia z pominięciem kontekstu systemowego i funkcjonalnego. Natomiast zgodnie z art. 32d ust. 3ustawyPrezes Urzędu uprawniony jest do wykreśla z rejestru podmiotu przywożącego, który m.in. w okresie kolejnych 6 miesięcy nie dokonał przywozu paliw ciekłych. Z przepisu tego wynika, że wpis do rejestru, nawet gdy nie mamy do czynienia z przewozem paliw, oznacza uzyskanie statusu podmiotu przywożącego. Utrata tego statusu nastąpi dopiero przy spełnieniu dwóch przesłanek tj. zaprzestaniu przywozu paliwa i wykreśleniu z rejestru. Należy przy tym pamiętać, że w rejestrze, na wniosek podmiotu przywożącego ujawnia się m.in. informacje o rodzajach paliw ciekłych będące przedmiotem przywozu. Oznacza to, że to podmiot zamierzający dokonać przewozu, składa w tym zakresie deklaracje. W konsekwencji nie można przyjąć, że podmiot wpisany do rejestru nie jest podmiotem przywożącym. Ponadto okoliczność dokonania przewozu nie może być następnie domniemywana przez Prezesa Urzędu. Skoro dany podmiot dokonując wpisu do rejestru zapowiada, że będzie dokonywał przewozu paliw, to dokonanie takiego przewozu lub też jego brak, musi wykazać przed Prezesem Urzędu. Nie można tu pomijać wspominanego celu prowadzenia rejestru. Służy on zwiększeniu kontroli nad procesem podaży paliw ciekłych na krajowy rynek oraz zwiększeniu przejrzystość oraz transparentność funkcjonowania krajowego rynku paliwowego. Prezes Urzędu, aby realizować swoje uprawnienia i obowiązki nadzorcze oraz regulacyjne, musi dysponować pełną wiedzą, co do stanu rynku paliw ciekłych. Wiedza ta obejmować musi zarówno informacje związane z działaniami aktywnymi, jak i zaniechaniem przywozu paliw przez podmioty, które zamiar takiego przywozu zgłosiły. Dlatego też w orzecznictwie sądów powszechnych od lat ugruntowany jest pogląd, że podmiot wpisany do rejestru podmiotów przywożących podlega obowiązkowi sprawozdawczemu z art. 43d ust. 1ustawyniezależnie od tego jakimi pobudkami kierował się wnioskując o wpis do rejestru oraz niezależnie od tego czy w danym okresie sprawozdawczym rzeczywiście dokonał przywozu paliw ciekłych, ponieważ fakt niedokonywania przywozu nie wyłącza konieczności złożenia sprawozdania i stanowi informację w zakresie zerowych ilości przywozu paliw ciekłych istotną z punktu widzenia organu regulacyjnego (zob. np. wyrok Sądu Okręgowego - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt XVII AmE 97/19, opubl. Legalis nr 2740163, z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt XVII AmE 76/21, opubl. Legalis nr 2705588). Tym samym status podmiotu przywożącego przedsiębiorca posiada przez cały okres figurowania w rejestrze, a nie jedynie okresie wzmożonej działalności, co wiąże się z koniecznością raportowania do Prezesa Urzędu każdej ilości przywiezionych paliw ciekłych, nawet w przypadku gdy ilość ta jest niewielka, a nawet zerowa (zob. wyrok Sądu Okręgowego - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt XVII AmE 44/20, opubl. Legalis nr 2682556).
Tym samym fakt wpisu do rejestru podmiotów przywożących obliguje do składania sprawozdań. Obowiązek ten jest skorelowany z nałożonym na Prezesa Urzędu obowiązkiem sporządzania raportu kwartalnego, o którym mowa w art. 43d ust. 4 tejustawyoraz służy nadzorowi rynku paliw i kontroli naruszeń warunków prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie paliw ciekłych. Wykonywanie ustawowych zadań przez Prezesa Urzędu możliwe jest tylko wówczas gdy dysponuje on pełną i rzetelną informacją dotycząca rynku paliw. W tym zakresie istotne są nie tylko dane o ilości paliwa przywiezionego, ale także te związane z zaniechaniem przywozu paliw przez podmioty wpisane do rejestru. Okoliczności tej organ nie może domniemywać tylko z samego faktu zaniechania złożenia sprawozdania przez podmiot przywożący. Brak sprawozdania nie zawsze bowiem jest równoznaczny z zaprzestaniem przywozu, gdyż może być także wynikiem zaniechania obowiązkom sprawozdawczym. Chociaż więc faktycznieustawa Prawo energetycznenie określa w sposób jednoznaczny sytuacji podmiotu, który będąc wpisanym do rejestru, w danym miesiącu nie dokonał przewozu paliwa, w szczególności zaś nie zawiera regulacji odnoszącej się sprawozdania „zerowego", to nie reguluje również sytuacji odwrotnej. Brak jest zapisów, które wskazywałyby, że podmiot, który nie dokonywał przewozu jest zwolniony z obowiązku składania sprawozdania. Wręcz przeciwnie, obowiązek sprawozdawczy skierowany jest na wszystkie podmioty przywożące i nie może być wątpliwości, że sprawozdania muszą zostać sporządzone bez względu na fakt, czy przywóz w danym okresie czasowym miał miejsce, czy też nie. Prowadząc działalność przedsiębiorca może bowiem mieć okresy braku aktywności na rynku, ale to nie oznacza, że nie jest podmiotem przywożącym. Dopiero kiedy przedsiębiorca zakończył działalność gospodarczą w omawianym zakresie, ma obowiązek złożenia w terminie 7 dni wniosku o wykreślenie z rejestru (art. 32d ust. 2 pkt 2)ustawy).
Zauważyć nadto należy, że ustawodawca w art. 56 ust. 1 pkt 12bustawyprzewidział, iż sankcję nakłada się na przedsiębiorcę, który w ogóle nie przekazał w terminie jakiegokolwiek sprawozdania o jakim mowa w art. 43d. Dlatego też brak złożenia sprawozdania w terminie, nie może być uznany przez Prezesa Urzędu za sprawozdanie zerowe. Bezcelowy byłby wówczas przepis nakładający na przedsiębiorcę sankcję za niewykonanie obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3224/14, opubl. LEX nr 2167594). Również analiza zwrotu normatywnego "podmiot przywożący stosownie do swojej działalności" w kontekście obowiązku składania sprawozdań, prowadzi do wniosku, że ustawodawca objął tym obowiązkiem rodzaj działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi - działalność w zakresie przywozu paliw, a nie czynność faktyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1279/15, opubl. LEX nr 2776575).
Pogląd, że sprawozdanie zerowe jest również sprawozdaniem i wpływa na realizację ustawowych obowiązków Prezesa URE, tj. obowiązku sprawozdawczego wynikającego z art. 43d ust. 4ustawy, ale także jego kompetencji kontrolnych i nadzorczych na rynku paliw, jest ugruntowany także w orzecznictwie sądów powszechnych (zob. npSądu Apelacyjnego w Warszawie. wyrok z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt VII AGa 1040/20, opubl. LEX nr 3370012, ale por. również wyrok z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt VI ACa 766/14, opubl. LEX nr 1667659).
Konkludując nieuzasadniony jest pogląd, że w każdym przypadku, w którym przedsiębiorca nie dokonał przywozu paliwa, mamy do czynienia ze znikomą społeczną szkodliwością czynu. Gdyby takie było założenie ustawodawcy odmienne brzmienie nadałby obowiązującym regulacją. Skoro tego nie uczynił, przyjąć trzeba że każda informacja dotycząca przywozu pali ciekłych, także ta wskazująca na brak przywozu, jest istotna z punktu widzeniaratio legisuregulowania. Wobec powyższej argumentacji, odwołująca nie mógł skutecznie powoływać się w treści odwołania na okoliczność braku przewozu w poszczególnych miesiącach. Okoliczność ta dla samego obowiązku składania wymaganych sprawozdań jest irrelewantna. Może ewentualnie przekładać się na odstąpienie od wymierzenia kary, ale nie jako przesłanka samodzielna, lecz w zestawieniu z pozostałymi okolicznościami sprawy. Sąd odniesienie się do tego bardziej szczegółowo w dalszej części uzasadnienia.
Główny zarzut odwołania odnosił się do naruszenia art. 56 ust. 6austawyw związku z uznaniem, że stopień szkodliwości czynu, którego dopuścił się odwołujący w zakresie sprawozdania za miesiące wskazane w decyzji należy uznać za wyższy niż znikomy, a w konsekwencji nieskorzystanie z instytucji odstąpienia od wymierzenia kary.
Wobec powyższego pokrótce wyjaśnić należy zasady stosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, a także jej cel i zakres kontroli sądowej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że odstąpienie od wymierzenia kary stanowi wyraz tzw. uznania administracyjnego, rozumianego jako uprawnienie organu do wyboru konsekwencji prawnej. Uznanie to stanowi zatem sferą dyskrecjonalności, w ramach której organ władzy publicznej ma swobodę wyboru skutku prawnego, jaki w konkretnej sprawie będzie wiązał się z zaistnieniem danych okoliczności. Co istotne Prezes Urzędu nie ma obowiązku skorzystania z odstąpienia od wymierzenia kary, nawet wówczas gdy spełnione są przesłanki określone w przywołanym przepisie art. 56 ust.6austawy. Wynika to z wykładni literalnej normy, która wskazuje, że Prezes Urzędu jedynie „może” odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej. Nie jest to więc tzw. decyzja związana, do której wydania obligują obowiązujące przepisy prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I NSK 95/18, opubl. system Legalis, wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 09 grudnia 2021 r. sygn. akt VII AGa 1040/20, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VIIAGa 763/18, z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 974/15).
Pozostawienie oceny spełnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej organowi regulacyjnemu, nie oznacza jednak, że ocena zasadności i legalności skorzystania z tej instytucji wyłączona jest spod kompetencji sądu (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt III SK 47/13, z dnia 06 lutego 2018 r. sygn. akt III SK 7/17). Należy jednak mieć tu na uwadze, że celem ustawodawcy umieszczającego decyzję w sferze uznania administracyjnego jest poszerzenie władzy organu, a konsekwencji kontrola sądowa w tym wypadku nie może sięgać głęboko, gdyż w innym wypadku instytucja uznania administracyjnego stałaby się iluzoryczna. Jak szeroko uzasadnił to Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt I NSK 95/18 (op.cit), należy tu pamiętać że to Prezes Urzędu kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorców popełniających delikty administracyjne. Dlatego przepis art. 56 ust. 6austawynależy interpretować z uwzględnieniem zasady sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych, a także zasad równowagi i podziału władzy. Dlatego też interwencja sądu w treść decyzji organu regulacyjnego powinna następować dopiero wtedy, gdy nosi ona znamiona dowolności tj. opiera się na arbitralnych przesłankach, zawiera zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie, odwołuje się do nieudowodnionych informacji itp. Dla takiej ingerencji konieczne jest zatem nie tylko wykazanie, że zachodzą przesłanki spełnione w omawianym przepisie, ale również że organ przekroczył zasady uznania administracyjnego. Szerzej ujmując oznacza to, że Sąd rozpoznający odwołanie od decyzji organu, co prawda jest władny zmienić tę decyzję, jakkolwiek ku temu konieczne jest wykazanie, że podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek, stopień społecznej szkodliwości czynu jest znikomy, a nadto że pozwany organ przekroczył zasady uznania administracyjnego. Należy przy tym pamiętać, że omawiana instytucja stanowi wyjątek, który powinien być stosowany jedynie wówczas, gdy nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej na jakimkolwiek poziomie z podstawowymi funkcjami kary, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.
Przechodząc do podstaw odstąpienia od wymierzenia kary, to zgodnie z treścią art. 56 ust 6austawyto pierwszymi, mogącymi występować alternatywnie przesłankami, jest zaprzestanie naruszania prawa lub realizacja obowiązku przez adresata kary. W stanie faktycznym jak w omawianej sprawie, kiedy to odwołujący nie wykonał w terminie obowiązków sprawozdawczych wyjaśnić przy tym należy, że na gruncie drugiej w wymienionych podstaw odstąpienia od wymierzenia kary odróżnić należy pojęcie niedopełnienia obowiązku jako przesłanki ogólnej do nałożenia kary pieniężnej, od niewłaściwej realizacji obowiązków ustawowych, co wiążę się min. z nieterminowym lub niepełnym ich wykonaniem. Samo niedopełnienie obowiązków ustawowych wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy uruchamia postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej i obliguje prezesa urzędu do jej nałożenia, natomiast późniejsze zrealizowanie tych obowiązków stanowi uprawnienie do odstąpienia od wymierzenia kary, którą w innym przypadku Prezes urzędu byłby obowiązany nałożyć (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt III SK 47/13, sygn. akt III SK 47/13, z dnia 06 lutego 2018 r. sygn. akt III SK 7/17, Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 842/15, z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 974/15).
Kolejną, konieczną, przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary jest znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu. Przesłanka ta nawiązuje do dyrektywy wymiaru kary w koncepcji prawa karnego, dlatego też powszechnie przyjmuje się, że przy jej interpretacji konieczne jest odwołanie się do sposobu weryfikacji stopnia szkodliwości czynu wypracowanego na gruncieart. 115 k.k.Oznacza to konieczność odniesienia się do rodzaju i charakteru naruszonego dobra, rozmiaru wyrządzonej szkody, sposobu i okoliczności popełnienia czynu, wagi naruszonych obowiązków, postaci zamiaru, motywacji sprawcy oraz rodzaju naruszonych reguł ostrożności i stopnia ich naruszenia. Wszystkie te kryteria powinny zostać uwzględnione, albowiem konieczna jest ocena całościowa, odnosząca się do całokształtu okoliczności sprawy. Niemniej jednak w orzecznictwie wskazuje się, że jednym z podstawowych czynników mających istotne znaczenie dla dokonania właściwej oceny czynu sprawcy jest rodzaj i charakter naruszonego dobra chronionego prawem (zob. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 09 grudnia 2021 r. sygn. akt VII AGa 1040/20, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VIIAGa 763/18, z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 974/15). Powszechnie także przyjmuje się, że przy ocenie przesłanki znikomej szkodliwości społecznej czynu Prezes Urzędu dysponuje pewnym luzem decyzyjnym, a dalej nawet w przypadku stwierdzenia jej ziszczenia się, uznaniem administracyjnym przy wyborze wariantu rozstrzygnięcia tj. nałożenia kary lub odstąpienia od jej wymierzenia.
Sąd zaznacza przy tym, że weryfikacji stopnia społecznej szkodliwości czynu (w tym przy odwołaniu się do oceny wypracowanej na gruncie prawa karnego), w ogóle nie uwzględnia się okoliczności, które pojawiły się po popełnieniu czynu. Nie mieszczą się one w omawianej regulacji (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 974/15 wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt III SK 47/13, opubl. OSNP 2016/8/112). Ewentualne złożenie zaległych sprawozdań na wezwanie Prezesa Urzędu lub na skutek pozyskania informacji o takim obowiązku, może być więc rozpatrywane tylko w omówionym już wyżej zakresie „zrealizowania obowiązku” (art. 56 ust. 6austawy in fine).
Sąd w tym kontekście uwzględnił nadto, że dla oceny stopnia społecznej szkodliwości czynu dominujące znaczenia ma strona przedmiotowa tj. rodzaj i charakter naruszonego dobra chronionego prawem (zob. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 09 grudnia 2021 r. sygn. akt VII AGa 1040/20, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VIIAGa 763/18, z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 974/15). Niewątpliwie, na co wskazywał w swych pismach procesowych Prezes Urzędu, dobrem chronionym przepisami ustawy jest terminowe i rzetelne pozyskiwanie przez Prezesa Urzędu danych o funkcjonowaniu rynku paliw ciekłych. W przypadku niedochowania terminu składnia sprawozdań wskazanych art. 43dustawyOrgan zostaje pozbawiony wymaganych ustawowo informacji związanych z rodzajem oraz ilością przywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu. Ma to wpływ na kwartalny obowiązek sprawozdawczy nałożony przez ustawodawcę na Prezesa Urzędu, gdyż jak stanowi art. 43d ust. 4ustawyPrezes URE ogłasza kwartalnie w Biuletynie Urzędu Regulacji Energetyki całkowite wielkości produkcji i przywozu poszczególnych paliw ciekłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosując nazwy oraz klasyfikację Nomenklatury Scalonej (kody CN), w terminie 45 dni od dnia zakończenia kwartału. Podstawę raportu Prezesa stanowią sprawozdania składane przez przedsiębiorców w terminie 20 dni od dnia zakończenia miesiąca, którego dotyczy sprawozdanie. Niewątpliwe zaniechanie odwołującego spowodowało, że przy sporządzaniu raportu Prezes nie dysponował pełnymi informacjami o funkcjonowaniu przedsiębiorców na rynku paliw ciekłych niezbędnych m.in. do regulowania działalności przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z ustawą i polityką energetyczną państwa związanej z równoważeniem interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Taka sytuacja prowadzi do utrudnienia oczekiwanego przez ustawodawcę skutku w postaci zapewnienia wiarygodnej i aktualnej informacji na temat rynku paliw ciekłych. Oznacza to, że co do zasady zaniechanie odwołującego dawało podstawy do nałożenia kary na podstawie przywołanych w decyzji przepisów. Skoro do popełnienia deliktu doszło, to co do zasady sprawca odpowiedzialność ponosi, a zatem kara pieniężna powinna być nałożona. Uzupełniająco wskazać trzeba, że zakładanym rezultatem ustawy jest także skuteczne zwalczenie nadużyć w sektorze paliw poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności w sposób nielegalny, a z drugiej strony umożliwienie szybkiej identyfikacji i karania takiej działalności, co ma przełożyć się m.in. na lepszą ściągalność danin publicznych (tak uzasadnienie projektu ustawy dostępne na stronie internetowej Sejmu RP, druk 653). Niemniej jednak chociaż w sprawie nie zostało wykazane, że niezłożenie przez odwołującą sprawozdań było rezultatem takiego nadużycia, nie może to przesądzać o odstąpieniu od wymierzenia kary. Jak wielokrotnie to wskazywano w treści niniejszego uzasadnienia, cel sprawozdań składanych przez podmioty przywożące odnosi się do szeroko ujmowanych obowiązków i uprawnień Prezesa Urzędu. Te zaś mogą być realizowane tylko w przypadku terminowego dostarczana wszelkich prawem przewidzianych informacji. Dodatkowo częstotliwość składania sprawozdań, wskazuje jak istotny jest tak szczegółowy nadzór. Dlatego też zdaniem Sądu spóźnione wywiązanie się z obowiązków sprawozdawczych mogłoby mieć ewentualnie przełożenie na ocenę znikomego stopnia społecznej szkodliwości czynu tylko wówczas, gdybyśmy mieli do czynienia z nieznacznym przekroczeniem terminu ustawowego, które nie miało przełożenia na wykonanie obowiązków raportowych przez Prezesa Urzędu.
Uzupełniająco Sąd wskazuje, że o hierarchii dóbr chronionych można wnioskować z rodzaju i wysokości sankcji grożącej za popełnienie danego czynu. W przypadku naruszenia obowiązków z art. 43dustawysankcja ta stanowi karę pieniężną o stałej, nie poddawanej miarkowaniu wysokości 10.000,00 zł. Natomiast miarą efektywności przyjmowanych rozwiązań, gdy chodzi o skuteczność danej sankcji administracyjnej, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu. Zatem to wzgląd na potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony wartości oraz dóbr decydował o ustaleniu przez ustawodawcę wysokości kary pieniężnej za brak terminowego wypełnienia obowiązku sprawozdawczego. To zaś oznacza, że zasadniczą funkcją tak ustanowionej sankcji administracyjnej była funkcja ochronna oraz funkcja pomiaru wagi chronionego dobra mierzona stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości – o czym w odniesieniu do tej ostatniej przekonuje również ten argument, że wymierzając karę pieniężną, organ administracji z woli ustawodawcy zobowiązany jest do wymierzenia kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 744/19, opubl. Legalis nr 2752639). Zdaniem Sądu powyższy pogląd należy uzupełnić o stwierdzenie, że ładunek społecznej szkodliwości konkretnego zachowania może być różny, a określone działania i zaniechania można pod tym względem porównywać. Odbywać musi się to na tle konkretnego przypadku, z uwzględnieniem wszelkich jego okoliczności. Oznacza to, że okres przekroczenia terminu złożenia sprawozdania lub ilość przewożonego paliwa (lub brak takiego przewozu) w niektórych przypadkach będą przemawiać za nałożeniem kary, a niekiedy mogą ekskulpować odpowiedzialność. Dla przykładu inaczej ocenić należy niezłożenie sprawozdania przez podmiot wpisany do rejestru, który uzyskał stosowne pouczenia w tym zakresie. Szczególnym zadaniem Organu, a następnie Sądu, w ramach badania natężenia społecznej szkodliwości jest dokonanie takiego odróżnienia, aby podmioty dopuszczające się uchybień zostały odpowiednio ukarane.
Jak wynika z materiału dowodowego sprawy odwołująca spółka została na swój własny wniosek została wpisana do rejestru podmiotów przywożących. Ty samym to jej działania stanowiły podstawę sygnału dla Prezesa Urzędu, że działalność swą rozpoczyna „podmiot przywożący”. Okoliczność ta nie może być pomijana przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu. Mamy do czynienia z podmiotem profesjonalnym, w którego zakresie działalności mieści się przywóz pali ciekłych, które podlegają dalszej odsprzedaży. Odwołujący podejmując się prowadzenia takiej działalności powinien przedsięwziąć wszelkie niezbędne środki służące zapoznaniu się z wiążącymi się z tym faktem regulacjami prawnymi. Zresztą sam fakt wpisu do rejestru świadczy o tym, że takowe zostały podjęte. Dlatego też nieuzasadnione jest powoływanie się na to, że przedsiębiorca pozostawał w błędzie i nie posiadał wiedzy, iż będąc wpisanym do rejestru podmiotów przywożących, lecz bez koncesji, również jest zobowiązana do przedłożenia sprawozdań wynikających z przepisu art. 43d ust. 1ustawy.Po pierwsze każdy podmiot otrzymujący decyzje dotyczącą wpisu do rejestru uzyskuje m.in. pouczenie o obowiązkach wynikających zart. 43dustawy Prawo energetyczne. Po drugie, skoro odwołująca miała świadomość prawną związaną z koniecznością uzyskania takiego wpisu, należy przyjąć, że nic nie stało na przeszkodzie ku temu, aby zapoznała się ze wszystkimi regulacjami prawnymi związanymi z tym wpisem. Pouczenia w tym zakresie są powszechnie dostępnevia Internet, w tym na stronach internetowych Urzędu Regulacji Energetyki. Ponadto w dobie powszechności dostępu do Internetu, nie ma także większych przeszkód, aby poznać treść obowiązujących ustaw. Zamieszczone są one chociażby na stronach internatowych Sejmu (Internetowy System Aktów Prawnych), i nie jest konieczny dostęp do specjalnych programów prawniczych. Tym bardziej, że postawę odwołującej należy oceniać w kontekście zasad wynikających zart. 355 k.c., a więc przy uwzględnieniu zawodowego charakteru prowadzonej działalności, przy której obowiązuje podwyższony miernik należytej staranności. Należyta staranność uzasadnia zwiększone oczekiwania co do umiejętności, wiedzy, skrupulatności i rzetelności, zapobiegliwości i zdolności przewidywania. Obejmuje ona również znajomość obowiązujących przepisów prawa oraz następstw z niego wynikających w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Ocena tej staranności jest surowsza od staranności ogólnie wymaganej, ponieważ stopień wymaganej staranności ulega podwyższeniu. W istotę działalności gospodarczej wkomponowane jest wymaganie posiadania niezbędnej wiedzy specjalistycznej, obejmującej nie tylko czysto formalne kwalifikacje, lecz także doświadczenie wynikające z praktyki zawodowej i ustalone zwyczajowo standardy wymagań (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt IV CK 100/05, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt I ACa 1018/05). Oznacza to, że decydując się na wykonywanie działalności gospodarczej przedsiębiorca powinien zdawać sobie sprawę z konieczności śledzenia obowiązującego i zmieniającego się stanu prawnego. Może to stanowić dla przedsiębiorcy źródło dodatkowego wysiłku organizacyjnego, jednakże decydując się na pozostawienie tego obszaru bez należytego nadzoru musi on liczyć się z możliwością poniesienia konsekwencji prawnych, tak jak to ma miejsce w niniejszym przypadku.
Podsumowując tę część rozważań, okoliczność że niektóre sprawozdania odwołującego miały wartość „zerową” lub wiązały się z przewozem niewielkiej ilości paliwa, na tle okoliczność tej konkretnej sprawy nie mogła przesądzać o odstąpieniu od wymierzenia kary. Po pierwsze nie można umniejszać wagi tzw. sprawozdań negatywnych lub dotyczących niewielkiej ilości przywiezionego paliwa, gdyż te stanowią równie istotną informację o rynku paliw w kraju w odniesieniu do podmiotu, który zadeklarował zamiar ich przywozu. Odwołująca dokonuje tu oceny sytuacji jedynie z własnej perspektywy, podczas ta ocena wymaga ogólnej perspektywy, która zakłada konieczność sprawowania prawidłowego nadzoru nad całym rynkiem paliw ciekłych. Z tej perspektywy nie można przyjąć, że niewielka ilość przywożonych smarów w długim okresie czasu nie miała znaczenia dla możliwości sprawowania prawidłowego nadzoru nad rynkiem paliw. Można sobie bowiem wyobrazić wiele podmiotów, które bez stosownych sprawozdań dokonują w sposób ciągły przywozu niewielkiej (w ujęciu jednorazowym) ilości smarów. Z punktu widzenia udziału danego podmiotu w rynku może to być skala niewielka, jednak w skali globalnej może to zakłócać właściwe sprawowanie nadzoru (tak Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt VII AGa 29/22, niepubl.). Po drugie sprawozdania zostały złożone z kilkuletnim opóźnieniem, co godziło w dobro chronione prawem jakim jest terminowość pozyskiwania danych przez Prezesa Urzędu. Zaniechania tego dopuścił się natomiast podmiot, który sam – poprzez złożenie wniosku – zadeklarował zamiar przywozu paliwa, a tym samym stawiać należy przed nim wyższe wymagania, co do wywiązywania się z obowiązków ustawowych. Z pojęciem społecznej szkodliwości czynu związany jest przy tym ściśle okres zachowania podlegającego sankcjonowaniu w postaci kary pieniężnej. W sytuacji gdy okres ten jest długi, istnieje korelacja z okresem bezprawnego zachowania adresata kary, tym samym zwiększona jest w tym przypadku społeczna szkodliwość czynu (tak Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt VII AGa 29/22, niepubl.).
Sąd podkreśla nadto, że sprawozdanie za czerwiec i lipiec 2018 r. zostało złożone dopiero w reakcji na działania Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, który wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej.
Jeżeli natomiast chodzi o dalsze przesłanki wpływające na stopień społecznej szkodliwości, to koniecznym jest także odniesienie się do zamiaru ukaranego, poprzez analizę, czy jego zachowanie było ukierunkowane na osiągnięcie określonego celu. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy wskazują, że nie mamy tu do czynienia z zamierzonym niedostosowaniem się do obowiązujących norm. Niewątpliwie nie została jednak zachowana wymagana ostrożność przez co doszło do naruszenia reguł skodyfikowanych wPrawie energetycznym. W stanie faktycznym sprawy szczególnie uwzględnić należało, co wymaga ponownego podkreślenia, że podwyższony jest zakres i poziom wymagań w odniesieniu do podmiotów, które zostały wpisane na swój wniosek do rejestru podmiotów przywożących, wobec czego zostały stosownie pouczone. W rezultacie w istotę takiej segmentowej i ukierunkowanej działalności wkomponowane jest posiadanie niezbędnej wiedzy, która nie obejmuje tylko czysto formalnych kwalifikacji, ale także tą związaną z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi.
W kontekście zarzutu, że zaistniałe opóźnienia nie mogły mieć wpływu na pracę urzędu, Sąd wskazuje, że obowiązek sprawozdawczy nie służy jedynie przygotowaniu raportu kwartalnego, bowiem dane zawarte w sprawozdaniach miesięcznych m.in. stanowią podstawowe źródło bieżących informacji (dla wszystkich czterech organów wskazanych w art. 43d ust. 1 niniejszejustawy) o funkcjonowaniu konkretnych przedsiębiorców na rynku paliw ciekłych, pozwalają na zbadanie zgodności prowadzonej przez przedsiębiorców działalności z uprawnieniami wynikającymi z posiadanej koncesji lub wpisu do rejestru podmiotów przywożących i niezwłoczne reagowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości, służą do prowadzenia kontroli, o której mowa wart. 23r ust. 1Prawa energetycznego. Pozwalają także na wypełnienie przez Prezesa URE dyspozycji art. 32dustawynakazującej Prezesowi z urzędu, w drodze decyzji, wykreślić z rejestru podmiot przywożący, który w okresie kolejnych 6 miesięcy nie dokonał przywozu paliw ciekłych. Wymienione czynności organu ułatwiają zatem terminowo nadsyłane sprawozdania miesięczne, ponieważ stanowią podstawowe źródło bieżących informacji o funkcjonowaniu przedsiębiorców na rynku paliw ciekłych. Dlatego składanie sprawozdań w ustawowym terminie zabezpiecza Prezesowi Urzędu sposobność niezwłocznego reagowania na ewentualne nieprawidłowości, zaś przekroczenie terminu wywołuje negatywny skutek w sferze monitoringu działalności przedsiębiorców.
W ocenie ustawodawcy dane zawarte w sprawozdaniach mają istotne znaczenie dla kształtowania spójnego systemu reglamentacji działalności gospodarczej oraz kontroli realizacji obowiązków publicznoprawnych związanych z wytwarzaniem i obrotem paliwami (uzasadnienie do ustawy z 11 lipca 2016 roku o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2016 r. poz. 1165), dlatego też tak ważne jest składanie sprawozdań w terminie.
Przedstawione wywody przemawiały zdaniem Sądu za uznaniem, że Prezes Urzędu słusznie stwierdził, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, a już na pewno niezasadne byłoby przyjęcie, że doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Natomiast jeszcze raz przypomnieć należy, że tylko w takim przypadku Sąd byłby uprawniony ingerować w treść wydanej decyzji.
Odnosząc się do żądania odwołania dotyczącego miarkowania kary Sąd wyjaśnia, żeart. 56 ust. 6Prawa energetycznegozawiera ogólną dyrektywę, iż ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości finansowe. Miarkowanie kary w oparciu o te kryteria możliwe jest jednak tylko w przypadkach, w których wysokość kary pieniężnej pozostawiona została przez ustawodawcę uznaniu administracyjnemu (np. art. 56 ust. 2 g ustawy). Chodzi tu zatem o sytuację, w której ustawodawca określił górną lub dolną granicę wysokości kary (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt III SK 47/13, opubl. OSNP 2016/8/112). Natomiast kara za naruszenie obowiązku określonego w art. 43dustawyokreślona została w sposób sztywny. W myśl art. 56 ust. 2h pkt 4 ustawy kara ta wynosi 10.000,00 zł. Oznacza to, iż nie jest możliwe jej obniżenie w uwagi na wystąpienie przesłanek z art. 56 ust. 6 ustawy (zob. np. wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt XVII AmE 310/19, opubl. LEX nr 3306490, z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt XVII AmE 270/19, opubl. LEX nr 3208432). Nie ma możliwości miarkowania tej kary skoro została ona expressis verbis wyrażona w ustawie. Stwierdzając niedopełnienie przez przedsiębiorcę obowiązku sprawozdawczego, Prezes Urzędu jest zatem zobowiązany do nałożenia na dany podmiot kary pieniężnej w stałej wysokości określonej na kwotę 10.000,00 zł. Dla wymierzenia kary nie ma więc znaczenia ocena stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, dotychczasowego zachowania powoda, czy jego możliwości finansowych.
W sprawie nie została także naruszony przepis art. 56 ust. 3ustawyw brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji. Przepis ten wówczas stanowił, że wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 12b, nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, a jeżeli kara pieniężna związana jest z działalnością prowadzoną na podstawie koncesji, wysokość kary nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. Uwzględniając, że przychód spółki do 30 września 2020 r. wyniósł już(...)zł stwierdzić trzeba, że nałożona kara sztywna nie przekraczała maksymalnego pułapu określonego przepisami prawa.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to przede wszystkim należy zwrócić uwagę na charakter prawny i cechy postępowania przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie cywilne, w którym dokonywane na podstawie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego Sąd dokonuje własnych ustaleń faktycznych i prawnych. Przede wszystkim Sąd nie ogranicza się jedynie do sprawdzenia prawidłowości postępowania administracyjnego. Przed sądem powszechnym sprawa rozpoznawana jest według reguł kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, a przedmiotem nie jest kontrola legalności decyzji administracyjnej, jak to ma miejsce przed sądem administracyjnym. Celem postępowania sądowego nie jest więc przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, lecz merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór między stronami powstający dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu. Do Sądu ostatecznie należy zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, na podstawie wyjaśnienia podstawy faktycznej, obejmującej wszystkie elementy faktyczne przewidziane w hipotezie tej normy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt I NSKP 7/21, opubl. Lex nr 3225327). Co do zasady więc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa administracyjnego nie mają wpływu na wynik postepowania przed sądem cywilnym.
Jeżeli chodzi o podniesiony zarzut przedawnienia, to Sąd wskazuje, że do dnia 01 czerwca 2017 r. przepisy prawa administracyjnego w ogóle nie przewidywał przedawnienia karalności za delikty administracyjne. Kwestia ta ewentualnie była regulowana w przepisach szczególnych. W kontekście naruszenia prawa do jakiego w omawianej sprawie doszło tj. w odniesieniu do kar nakładanych na podstawieart. 56 ust. 1Prawa energetycznego,ustawa ta wart. 56 ust. 7a(przepis wprowadzony ustawą o zmianie ustawy - prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw z dnia 11 września 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1618) odsyłała dodziału IIIustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyłączeniemart. 68 § 1-3, awięc z wyłączeniem przepisów regulujących kwestie przedawnienia. Oznacza to, że zastosowanie znajduje jedynieart. 189g k.p.a.Przepis ten został wprowadzonyustawą o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 01 czerwca 2017 r. Zgodnie z z jego brzmieniem administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia sutków naruszenia prawa. W omawianej sprawie naruszenie nastąpiło w odniesieniu do sprawozdania za czerwiec 2018 r. po 20 lipca 2018 r., a w odniesieniu do sprawozdania za lipiec 2018 r. po 20 sierpnia 2018 r. Decyzja w sprawie wydana została w dniu 24 lutego 2021 r., a więc z pewnością nie doszło do przekroczenia wskazanego terminu przedawnienia.
Przedstawione argumenty prowadziły do oddalenia odwołania.
O kosztach procesu orzeczono na podstawieart. 98, 99, 108 § 1 k.p.c.Zasada odpowiedzialności za wynik procesu polega na obowiązku zwrotu kosztów procesu przez stronę przegrywającą sprawę. W konsekwencji kosztami zastępstwa procesowego Prezesa Urzędu, określonymi na podstawierozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804) na 720,00 zł, obciążono odwołującego.

SSO Małgorzata Wiliński
Sygn. akt XVII AmE 175/21

ZARZĄDZENIE
(...)

11.07.2023 r.

SSO Małgorzata Wiliński