Sąd Okręgowy w Warszawie
XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumenta
Sygnatura akt: XVII AmE 145/20
Data wyroku: 2022-12-27 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Jolanta Stasińska

Sygn. akt XVII AmE 145/20

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 27 grudnia 2022 roku
Sąd Okręgowy w Warszawie XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:
Przewodniczący: Sędzia SO Jolanta Stasińska
po rozpoznaniu w dniu 27 grudnia 2022 roku w Warszawie
na posiedzeniu niejawnym
sprawy z odwołania(...) Spółki Akcyjnejz siedzibą wK.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o wymierzenie kary pieniężnej
na skutek odwołania(...) Spółki Akcyjnejz siedzibą wK.
od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 20 marca 2020 roku, Nr(...)

1
uchyla zaskarżoną decyzję w całości,

2
zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz(...) Spółki Akcyjnejz siedzibą wK.kwotę 1.737,00 zł (jeden tysiąc siedemset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu.

Sędzia SO Jolanta Stasińska
Sygn. akt XVII AmE 145/20

UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia 20 marca 2020 r., numer(...), na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 i ust 2 pkt 2, art. 64 ust 1 pkt 1 i ust 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 411) w związku z art 104, art 189a § 1 i art 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) po przeprowadzeniu, postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy(...) SA. z siedzibą wK.(dalej: „Przedsiębiorca" lub „Spółka"), orzekł, co następuje:
1) Przedsiębiorca nie wywiązał się z obowiązku utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych w okresie od dnia 1 października 2019 r. do dnia wydania niniejszej decyzji, wynikającego z art. 24 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym;
2) za zaniechanie opisane w pkt 1 wymierzam przedsiębiorcy(...) S.A., karę pieniężną w kwocie 89 951 985 zł (słownie: osiemdziesiąt dziewięć milionów dziewięćset pięćdziesiąt jeden tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt pięć złotych).
Od powyższej decyzji odwołanie złożył powód(...) Spółka Akcyjnaz siedzibą wK., zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U.2020.411 t.j. z dnia 2020.03.12), dalej również „ustawa o zapasach”, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na przyjęciu, że karze podlega brak „utworzenia" zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, jak również na przyjęciu, że: (1) wskazany w sentencji decyzji przepis art. 24 ustawy o zapasach wskazuje na okres, w którym istnieje obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego oraz (2) że okres ten wynosi od dnia 1 października 2019 r. do dnia wydania decyzji, tj. 20 marca 2020 r. W przedmiotowym zakresie zarzucił również organowi regulacyjnemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 i 7a § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z brzmieniem przepisów prawa oraz nierozstrzygnięcie istniejących wątpliwości w zakresie konstrukcji normy prawnej na korzyść strony,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapasach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na przyjęciu, że podstawą ustalenia wysokości kary jest cena referencyjna gazu ziemnego dla października 2019 r. W przedmiotowym zakresie zarzucam również organowi regulacyjnemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z brzmieniem przepisów prawa, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego brak ustalenia w jakim okresie dokładnie zapasy nie są utrzymywane, jak również niewłaściwe uzasadnienie prawne i faktyczne w tym zakresie.
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. z art. 189d kpa, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na przyjęciu, że Prezes U RE nie ma możliwości miarkowania kary, w tym odstąpienia od jej wymierzenia biorąc pod uwagę okoliczności siły wyższej. W przedmiotowym zakresie zarzucił również organowi regulacyjnemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z brzmieniem przepisów prawa, jak również poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Wobec powyższego wniósł o:

1
uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia powyższego żądania;
2. Zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zmiarkowanie wymierzonej w niej administracyjnej kary pieniężnej do poziomu odpowiadającemu skali domniemanego naruszenia lub poprzez odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w całości;
ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia żądania z pkt. 2;

3
Zmianę zaskarżonej decyzji poprzez obniżenie kary administracyjnej do poziomu wynikającego z cen gazu obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo wniósł o:
4. Skierowanie dwóch pytań prejudycjalnych do Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, tj.:
a. Czy wprowadzony przez Polskę model regulacji w zakresie zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, wynikający z art. 24 i n. ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U.2020.411 t.j. z dnia 2020.03.12), dalej również „ustawa o zapasach", w ramach którego wprowadzono ograniczenia w możliwości utrzymywania zapasów w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej równocześnie dając możliwość utrzymywania ich w formie wirtualnej (tzw. umowa biletowa) na terytorium Polski w ramach umowy z podmiotem mającym w praktyce pozycje monopolistyczną, równocześnie przewidując mechanizmy kontroli wzorców umów w zakresie utrzymywania zapasów formie wirtualnej przez ten podmiot, które to jednak wzorce dopuszczają swobodę w ustalaniu warunków świadczenia tej usługi, która może być dyskryminująca, czego konsekwencją jest brak racjonalności rynkowej zawierania tych umów narusza art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 41(4)(d) i art. 47(1-2) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE (Dz. U. WE L 211, 14.8.2009, s. 94-136) w zakresie w jakim wprowadza środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, który stanowi środek arbitralnej dyskryminacji lub ukrytego ograniczenia w handlu, nieproporcjonalny do celów, jakie miałyby być osiągnięte w zakresie bezpieczeństwa publicznego?”
b. „Czy rozwiązania zawarte w art. 24 i n. ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U.2020.411 t.j. z dnia 2020.03.12), dalej również „ustawa o zapasach”, które tworząc barierę w utrzymywaniu zapasów gazu ziemnego za granicą, tj. w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, równocześnie skutkując, że jedyną racjonalną możliwością ich utrzymywania jest utrzymywanie zapasów w formie wirtualnej (tj. tzw. „umowy biletowej”) w ramach umowy ze spółkami z grupy kapitałowej(...)S.A. mających pozycje monopolistyczną na rynku obrotu i magazynowania gazu ziemnego w Polsce, której to umowy biletowej znaczący zakres regulacji uzgadniany i akceptowany jest przez krajowy organ regulacyjny, są zgodne z art. 107 i 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie udzielanej pomocy publiczne oraz barier w swobodach rynku wewnętrznego, w zakresie w jakim państwo polskie stworzyło model regulacyjny utrzymywania zapasów obowiązkowych wspierając określony podmiot, a poprzez sankcje administracyjne w zakresie kar za nieutrzymywanie zapasów obowiązkowych dodatkowo wpływa na określony sposób zachowania przedsiębiorcy?”
5. zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia ww. pytań prejudycjalnych,
6. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu odwołania celem wykazania faktów tam wskazanych,
7. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od Prezesa URE na rzecz powoda, według norm przepisanych,
8. rozpoznania sprawy także pod nieobecność powoda lub jego pełnomocnika.
W odpowiedzi na odwołanie Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o:

1
oddalenie odwołania,

2
zwolnienie strony [Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki) od udziału w posiedzeniu przygotowawczym, ze względu na hierarchiczną strukturę urzędu i przekazywanie spraw na niższe szczeble, zatem udział pełnomocnika będzie wystarczający jako osoby mającej pełną wiedzę w niniejszej sprawie,

3
zasądzenie od powoda na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pozwany podtrzymał stanowisko zawarte w treści decyzji.
Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:
Spółka (...) SAz siedzibą wK.jako przedsiębiorstwo energetyczne działające w szczególności w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 marca 2019 r., na podstawie koncesji na obrót paliwami gazowymi udzielonej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 27 marca 2013 r. (znak: Nr(...)) oraz koncesji na obrót paliwami gazowym z zagranicą udzielonej decyzją Prezesa U Rh z dnia 23 sierpnia 2013 r. (znak: Nr(...)), na mocy art. 24 ust. li 2 oraz art. 25 ust 4 ustawy o zapasach była obowiązana do utworzenia i utrzymywania w okresie od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. zapasu obowiązkowego gazu ziemnego./okoliczności bezsporne/
Wielkość tego zapasu na okres od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. została ustalona przez Spółkę w wysokości 666 310 MWh (pismo z 14 maja 2019 r. znak:(...)), a następnie zweryfikowana decyzją Prezesa URE (znak:(...)) z dnia 24 czerwca 2019 r. do poziomu 666 311 MWh (decyzja prawomocna).

    /k. 47 akt sprawy/

Pismem z dnia 23 września 2019 r., Przedsiębiorca:(...) Spółka Akcyjnaz siedzibą wK.zwrócił się Prezesa URE o wydłużenie terminu na rozpoczęcie magazynowania przez Spółkę zapasów obowiązkowych gazu ziemnego o dwa miesiące uzasadniając wniosek nadzwyczajnymi okolicznościami niezależnymi od samej spółki, a leżącymi po stronie podmiotu, który świadczyć miał na rzecz Przedsiębiorcy usługę biletową, co uczyniło niemożliwym rozpoczęcie magazynowania zapasów obowiązkowych gazu przez Przedsiębiorcę w ustawowym terminie tj. od dnia 1 października 2019 r. /k. 1-2 akt adm./
Pismem z dnia 27 września 2019 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wyjaśnił, iż termin utrzymywania zapasów obowiązkowych przez podmioty zobowiązane do ich utworzenia, zgodnie z art 24 ust. ustawy o zapasach, jednoznacznie określa art 25 ust. 4 ustawy o zapasach:Zapasy obowiązkowe gazu ziemnego w wielkości zweryfikowanej przez Prezesa URE są utrzymywane w okresie od dnia 1 października danego roku do dnia 30 września kolejnego roku,zaś przepisy ustawy o zapasach nie przewidują możliwości zmiany ustawowego terminu utrzymywania zapasów obowiązkowych w drodze decyzji Prezesa URE. Pismo to zostało wysłane faxem w dniu 27 września 2019 r do Przedsiębiorcy, a następnie pocztą w dniu 30 września 2019 r. Pismo to zostało dwukrotnie awizowane i wobec nie podjęcia przez adresata w terminie, zostało zwrócone do nadawcy. /k. 4, 5, 6 akt adm./
W związku z powyższym pismem z dnia 1 października 2019 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy(...) S.A.z siedzibą wK.w związku z podejrzeniem nieutrzymywania zapasu obowiązkowego gazu ziemnego od dnia 1 października 2019 r. wynikającego z art 24 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (dalej: „ustawa o zapasach” lub „uzp”). W piśmie wezwano także Przedsiębiorcę do przedstawienia szczegółowych wyjaśnień, ewentualnego składania wniosków dowodowych oraz przesłania uwierzytelnionych kopii dokumentów mających związek ze sprawą. W szczególności, wezwano do: (1) przedstawienia przyczyn nieprzestrzegania obowiązku, o którym mowa w 24 ust. 1 ustawy o zapasach, (2) przedstawienia innych istotnych informacji uwzględniających zakres niniejszego postępowania, (3) wskazania Urzędu Skarbowego właściwego dla Przedsiębiorstwa./k. 7-8 akt adm./
Zawiadomienie zostało dwukrotnie awizowane i wobec nie podjęcia przez adresata w terminie, zostało zwrócone do nadawcy. Zgodnie z art 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego pismo zostało uznane za doręczone i pozostawione w aktach sprawy./k. 9 akt adm./
W dniu 4 października 2019 r. na adres poczty elektronicznej, a w dniu 8 października 2019 r. pocztą została doręczona ankieta - Badanie ankietowe dotyczące zapasów obowiązkowych w okresie od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r., wypełniona przez Przedsiębiorcę, gdzie Przedsiębiorca wskazał, że wielkość utrzymywanych przez niego zapasów obowiązkowych w tym okresie jest równa 0 MWh./k. 10-11 akt adm./
Następnie, pismem z dnia 7 listopada 2019 r. Przedsiębiorca został zawiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku z ujawnieniem nieprawidłowości polegającej na nieutrzymywaniu zapasu obowiązkowego gazu ziemnego od dnia 1 października 2019 r./k. 13 akt adm./
Po nadejściu pisma pełnomocnika przedsiębiorcy z dnia 13 stycznia 2020 r. (informującego o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie) Prezes URE pismem z dnia 17 stycznia 2020 r., na adres pełnomocnika ponownie skierował do Spółki zawiadomienie z dnia 7 listopada 2019 r. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie znak:(...)informując, iż Strona lub jej pełnomocnik może zapoznać się z zebranym w postępowaniu materiałem dowodowym oraz złożyć uwagi i dodatkowe wyjaśnienia w sprawie w Departamencie Rynku Paliw Gazowych Urzędu Regulacji Energetyki w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, oraz że niezapoznanie się przez Stronę w powyższym terminie z aktami sprawy, zostanie uznane za rezygnację z możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

    /k. 14-22, 23 akt adm./

Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. Pełnomocnik przedstawił prośbę o przywrócenie terminu na podstawie art 58 ust 1 kpa alternatywnie przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień. Dodatkowo Pełnomocnik wniósł o możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym przed zamknięciem postępowania dowodowego w sprawie wskazując, że:
a) z uwagi na zmiany organizacyjne i konieczność ustanowienia po 30 września 2019 r. nowego zarządu Spółki niemożliwe było bieżące reagowanie na oficjalną korespondencję kierowana do Spółki,
b) o prowadzonym postępowaniu Spółka dowiedziała się z pisma Prezesa URE z dnia 17 stycznia 2020 r. Pełnomocnik wskazał, iż o prowadzonym postępowaniu Spółka dowiedziała się z pisma Prezesa URE z dnia 17 stycznia 2020 r. ze względu na konieczność ustanowienia po dniu 30 września 2019 r. nowego Zarządu, co uniemożliwiało bieżące reagowanie na oficjalną korespondencję kierowaną do Spółki. /k. 25-30 akt adm./
Postanowieniem z dnia 18 lutego 2020 r. Prezes URE podjął postępowanie dowodowe oraz wezwał stronę do przedstawienia wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania tego postanowienia. /k. 32-33 akt adm./
W dniu 4 marca do URE wpłynęło pismo Pełnomocnika z dnia 3 marca 2020 r., w którym pełnomocnik przedstawił informacje podane przez Spółkę w piśmie 23 września 2019 r. i uzupełniając je o informacje dotyczące przyczyn niezawarcia przez Spółkę umowy biletowej w celu utworzenia zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, jako przyczyny podano wygórowaną wartość zabezpieczenia, ostatecznie ustalonego przez(...) S.A.w kwocie(...)zł, co przewyższa wartość usługi magazynowania, wynoszącą niewiele ponad(...)zł

    . /k. 35-36 akt adm./

Zawiadomieniem z dnia 4 marca 2020 r. poinformowano pełnomocnika o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym./k. 41, 42 akt adm./
W dniu 20 marca 2020 roku Prezes URE wydał decyzję numer(...)/k. 43-49 akt adm./

Powyższy stan faktyczny został ustalony w oparciu o dowody z dokumentów, w tym zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, które nie były przez żadną ze stron niniejszego postępowania kwestionowane, jak również w ocenie Sądu nie budziły wątpliwości.
Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2022 roku Sąd oddalił wniosek powoda o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, gdyż skierowanie pytań o treści wskazanej w punkcie 4.a.b. odwołania nie było niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:
Strony nie wystąpiły o przeprowadzenie rozprawy, natomiast rozpoznanie sprawy na rozprawie nie było konieczne, wobec czego wystąpiły podstawy rozstrzygnięcia sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odwołanie powoda jest zasadne.
Powód przyznał w treści odwołania, że spółka w analizowanym okresie zajmowała się obrotem gazem ziemnym, w tym obrotem gazem ziemnym z zagranicą. Bezsporna była w niniejszej sprawie okoliczność, że powód zgodnie z decyzją z dnia 24 czerwca 2019 roku zobowiązany był do utrzymywania w okresie od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. zapasu obowiązkowego gazu ziemnego, którego wielkość na powyższy okres została ustalona i zweryfikowana decyzją Prezesa URE (numer(...)) z dnia 24 czerwca 2019 r. do poziomu 666 311 MWh (k. 47 akt sprawy).
Powód wskazał, że podjął działania w kierunku utrzymywania wymaganych zapasów obowiązkowych. W tym celu nawiązał współpracę z przedsiębiorstwem energetycznym(...)S.A. z siedzibą wW.(dalej również(...)), który zaoferował Spółce tzw. usługę biletową. Podmiot ten zgodnie z ofertą miał utrzymywać fizycznie zapasy gazu ziemnego dla Spółki w magazynie na terytoriumF.oraz zapewnić poprzez zawarte umowy z operatorami systemów przesyłowych pomiędzyF.aP.możliwość dostarczenia tego gazu ziemnego do Polski zgodnie z wymogami ustawy o zapasach, jednakże w sierpniu 2019 r powód powziął wiedzę o okolicznościach dotyczących wskazanego podmiotu, w świetle których nie uzyskał on możliwości zawarcia przedmiotowego kontraktu z powodem. Następnie powód wystąpił w dniu 11 września 2019 r., do(...) SAo podpisanie umowy biletowej na kolejny rok na nowych warunkach. Pismem z dnia 19 września 2019 r. Spółka otrzymała ofertę(...) S.A., która jednak była rażąco wygórowana. Zgodnie z tą ofertą, Spółka zobowiązana była do uiszczania comiesięcznej opłaty w wysokości(...)PLN oraz przedstawienia zabezpieczenia finansowego na poziomie(...)PLN. Spółka wystąpiła do(...) S.A.o zmniejszenie poziomu zabezpieczenia finansowego.(...) S.A.zgodził się na zmniejszenie do poziomu(...)PLN, co wciąż było wygórowaną kwotą i niemożliwą do racjonalnego zaakceptowana przez zarząd Spółki. Spółka podjęła również rozmowy z innymi podmiotami, mogącymi utrzymywać zapasy za granicą. Z uwagi jednak na ich czasochłonność, Spółka wystąpiła do Prezesa URE „pismem z dnia 23 września 2019 r. (znak:(...)), wnosząc o wydłużenie terminu rozpoczęcia utrzymywania zapasów obowiązkowych do dnia 1 grudnia 2019 r.” W przekonaniu powoda powyższe okoliczności świadczą o tym, że podjął wszelkie działania mogące w racjonalny sposób zapewnić realizację obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych.
Powód zarzucił pozwanemu przede wszystkim, że świetle art. 24 ust. 1 ustawy o zapasach, Spółka zobowiązana była wyłącznie do „utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego", a zatem nie może być na Spółkę nałożona kara za brak utworzenia zapasów obowiązkowych. Powód zarzucił, że wbrew twierdzeniom Prezesa URE, przepis art. 24 ustawy o zapasach nie wskazuje okresu na jaki zapasy mają być utrzymywane. Prezes URE niewłaściwie dokonał w przedmiotowej decyzji wykładni i zastosował przepis art. 24 ustawy o zapasach wskazując, że zawiera on okres, w jakim zapasy powinny być utrzymywane przez Spółkę. Powyższe stanowi dodatkowo naruszenie art. 6 kpa., gdyż wskazany przez Prezesa URE przepis prawa nie dotyczy kwestii, na którą Prezes URE wskazuje. Odnosząc się do okresu na jaki zapasy powinny być utrzymywane, przepis art. 25 ust 4 ustawy o zapasach wskazuje, że - w przedmiotowym przypadku - jest to okres od dnia 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. Natomiast Prezes URE nałożył karę na Spółkę za nieutrzymywanie zapasów w innym okresie, niż wynika to z przepisu powyższego przepisu ustawy. W ocenie powoda, dokonywanie wyboru okresu, za który Prezes URE karze Spółkę wykracza poza zakres uznaniowości organu, co oznaczać by mogło, że Prezes URE może kilkakrotnie karać za brak utrzymywania zapasów w okresie dnia 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r., dowolnie ustalając daty w kolejnych decyzjach. Ponadto, z decyzji Prezesa URE nie wynika, w którym dniu dokładnie stwierdzono niedopełnienie obowiązku utrzymania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Nie jest zatem jednoznacznie wskazane, który dzień jest podstawą do ustalenia ceny referencyjnej, będącej podstawą wymierzenia kary.
Istotnie, zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 411, dalej: „ustawa”), wynika, że w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w gaz ziemny oraz minimalizacji skutków:
1)zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa,
2)wystąpienia sytuacji awaryjnej w sieci gazowej,
3)nieprzewidzianego wzrostu zużycia gazu ziemnego
- przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego są obowiązani doutrzymywaniazapasów obowiązkowych gazu ziemnego.
Zgodnie natomiast z treści art. 24 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego:
1) utrzymuje zapasy obowiązkowe gazu ziemnego w wielkości odpowiadającej co najmniej 30-dniowemu średniemu dziennemu przywozowi tego gazu, ustalonemu w sposób określony w art. 25 ust. 2 albo 5;
2) utrzymuje zapasy obowiązkowe gazu ziemnego w instalacjach magazynowych, których parametry techniczne zapewniają możliwość dostarczenia ich całkowitej ilości do systemu gazowego w okresie nie dłuższym niż 40 dni.
Ponadto, według treści art. 25 ust. 4 ustawy, zapasy obowiązkowe gazu ziemnego w wielkości zweryfikowanej przez Prezesa URE są utrzymywane w okresie od dnia 1 października danego roku do dnia 30 września kolejnego roku.
Zasadniczo rację ma pozwany, że zapasy gazu zmiennego powinny być utrzymywane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w instalacjach magazynowych przyłączonych do systemu przesyłowego lub dystrybucyjnego gazowego. Jednakże wskutek nowelizacji ustawy poprzez dodanie art. 24a, zapasy obowiązkowe gazu ziemnego mogą być utrzymywane fizycznie poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w instalacjach magazynowych przyłączonych do systemu gazowego po spełnieniu warunków określonych ustawą.
Z powyższych regulacji wynika zatem, że powód zobowiązany był do utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego w okresie wskazanym ustawą, tj. od dnia 1 października 2019 roku do dnia 30 września 2019 roku (cały ten okres stanowi bowiem delikt administracyjny, zagrożony karą w myśl art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy) - nie zaś do utworzenia i utrzymywania zapasów w okresie od dnia 1 października 2019 roku do dnia wydania zaskarżonej decyzji tj. 20 marca 2020 roku. Okres wskazany w punkcie 1 zaskarżonej decyzji nie odpowiada treści ustawy. Ponadto zauważyć należy, że art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się także do art. 5 tej ustawy, który dotyczy obowiązku producentów i handlowców do „tworzenia i utrzymywania” zapasów obowiązkowych ropy naftowej, czyli nie dotyczy powoda, jako przedsiębiorstwa energetycznego, wykonującego działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą.
Zasadne okazały się również zarzuty powoda dotyczące kary pieniężnej, o której mowa w treści punktu 2 zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorcy będący adresatami art. 24 ust. 1 ustawy, w tym powód, są zobligowani do przedstawiania informacji w przedmiocie realizacji obowiązku utrzymywania zapasów gazu ziemnego. Niewątpliwie również, w świetle cytowanej ustawy podmiotem uprawnionym do kontroli przedmiotowego obowiązku utrzymywania zapasów gazu ziemnego jest Prezes URE (art. 30 ustawy). Należy tu jednak zauważyć, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wykonywania przedmiotowego obowiązku, Prezes URE upoważniony jest do nałożenia kary pieniężnej, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Jednakże, aby mogło dojść do jej nałożenia, Prezes URE zobowiązany jest do uprzedniego dokonania kontroli w zakresie wykonania przez przedsiębiorcę wskazanego obowiązku. Realizacja przedmiotowego uprawnienia kontrolnego może też doprowadzić do skutku, o którym mowa w treści art. 41 ust. 2a ustawy – prawo energetyczne, tj. cofnięcia koncesji z urzędu. Aby jednak mogło dojść do zastosowania określonych konsekwencji względem przedsiębiorcy, Prezes URE musi dokonać stosownych czynności kontrolnych, służących dokonaniu istotnych ustaleń względem poziomu realizacji określonego obowiązku. O powyższym stanowi wprost art. 30 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym Prezes URE jest uprawniony do przeprowadzania kontroli przedsiębiorstw energetycznych wykonujących działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i podmiotów dokonujących przywozu gazu ziemnego oraz podmiotów, którym zlecono utrzymywanie zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, w zakresie wykonania obowiązków, o których mowa w art. 24 i art. 24b, oraz spełnienia warunków określonych w art. 24a. Na okoliczność przeprowadzenia kontroli, jako elementu koniecznego procedury, poprzedzającego wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, wskazuje treść art. 64 ustawy. Jak wynika z osnowy zaskarżonej decyzji została wydana w szczególności na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy. Przepis art. 64 ust. 1 pkt 1 stanowi, że karę pieniężną, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5b, 5c, 6, 6b, 6c, 11, 16 i 18a w zakresiekontroli, o której mowa w art. 30 ust. 1,oraz pkt 19 i 19b - wymierza Prezes URE. Przepis art. 64 ust. 3 ustawy stanowi też, że Prezes URE wymierza kary, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5b, 5c, 6, 6b, 6c, 11, 16 i 18aw zakresie kontroli, o której mowa w art. 30 ust. 1,oraz pkt 19 i 19b, w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Najistotniejsze jest jednak to, że aby Prezes URE mógł dokonać wymiaru kary w sposób przewidziany ustawą, powinien zastosować się do treści art. 63 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, kara wynosi równowartość 250% wartości niedoboru gazu ziemnego, wyliczonej według ceny referencyjnej gazu ziemnego wysokometanowego opublikowanej na stronie internetowej operatora systemu przesyłowego gazowego i obowiązującej w dniu, w którym stwierdzono niedopełnienie obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. W myśl natomiast art. 63 ust. 17 ustawy, dniem stwierdzenia niedopełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2-3 oraz 20, jest dzień podpisania protokołu, o którym mowa w art. 29 ust. 7 lub w art. 30 ust. 7. Zgodnie z jego treścią, z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół dokonanych czynności, który powinien ponadto zawierać wnioski oraz pouczenie o sposobie złożenia zastrzeżeń co do jego treści, przy czym termin do złożenia zastrzeżeń nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia protokołu. Z powyższych regulacji wynika, że ustawodawca określił wymóg precyzyjnego wyliczenia wysokości kary, a w tym celu niezbędne jest dokładne ustalenie „dnia stwierdzenie niedopełnienia obowiązków”. Pomimo powyższego, w odpowiedzi na odwołanie pozwany wyjaśnił, że: „W niniejszej sprawie dniem,w którym stwierdzono niedopełnienie obowiązkuutrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego jestdzień wszczęcia postępowania administracyjnegotj. dzień 1 października 2019 r. Potwierdził to sam powód w „Badaniu ankietowym dotyczący zapasów obowiązkowych w okresie od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. ” podając informację, że wielkość utrzymywanych zapasów obowiązkowych od 1 października 2019 r. wynosi 0 MWh. Wbrew twierdzeniom powoda, data ta została wskazana w sposób jednoznaczny w zaskarżonej decyzji, ( str. 12).” Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego przesłanych przez pozwanego wraz z odwołaniem, istotnie dzień 1 października 2019 roku jest dniem wszczęcia postępowania administracyjnego – jednakże w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, nie zaś postępowania kontrolnego. Warto zauważyć też przy tym, że dzień 1 października 2019 roku jest w niniejszej sprawie jednocześnie dniem rozpoczynjącym dopiero okres podlegający badaniu pod względem spełnienia przez powoda obowiązku utrzymywania zapasów gazu ziemnego. W świetle powyższego przyjąć należało, że pozwany wbrew treści ustawy przyjął, że w niniejszej sprawie dniem, w którym stwierdzono niedopełnienie obowiązku nie jest dzień podpisania protokołu kontroli, lecz dzień wszczęcia postepowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, które to postępowanie mogło być dopiero następstwem przeprowadzonej kontroli. Nie należy też tracić z pola widzenia okoliczności, iż jak wynika z sentencji zaskarżonej decyzji, pozwany nie wziął pod uwagę całego okresu, który powinien podlegać badaniu w myśl art. 30 ust. 1 ustawy oraz art. 24 i 25 ust. 4 ustawy tj. od dnia 1 października 2019 roku do dnia 30 września 2020 roku, lecz okres „od dnia 1 października 2019 r. do dnia wydania niniejszej decyzji”, tj. do dnia 20 marca 2020 roku. Dodać przy tym trzeba, że pozwany w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego akurat dzień 1 października 2019 roku jest w jego przekonaniu dniem niedopełnienia obowiązku, a nie np. dzień 20 marca 2020, tj. dzień, w którym wydał zaskarżoną decyzję. Powyższe działanie pozwanego, który pominął etap postępowania kontrolnego i w związku z tym nie dysponuje protokołem kontroli, o którym mowa w treści art. 30 ust. 7 ustawy, doprowadziło do sytuacji, że w niniejszym procesie sądowym (zainicjowanym odwołaniem powoda), dnia „w którym stwierdzono niedopełnienie” przez powoda obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego - nie da się ustalić. Przedmiotowe postępowanie kontrolne administracyjne mogło być bowiem przeprowadzone jedynie przez Prezesa URE, a ponadto, jego brak nie może być konwalidowany na etapie niniejszego procesu sądowego. Za powyższym przemawia również przedstawiona przez powoda w odwołaniu okoliczność dotycząca zróżnicowania ceny referencyjnej gazu ziemnego w zaprezentowanych przez powoda miesiącach od października 2019 roku do kwietnia 2020 roku. Powyższe wynika z faktu, że jak już wskazano wyżej, kara pieniężna została przez ustawodawcę określona w sposób sztywny, tj. powinna zostać wyliczona według ceny referencyjnej gazu ziemnego wysokometanowego opublikowanej na stronie internetowej operatora systemu przesyłowego gazowego i obowiązującej w dniu, w którym stwierdzono niedopełnienie obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, tj. według ceny aktualnej na dzień podpisania protokołu kontroli. Określenie przez ustawodawcę kary w sposób „sztywny” odbiera Prezesowi URE możliwość miarkowania jej wysokości, którą to okoliczność zauważył sam pozwany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał bowiem, że ustalenie wysokości kary wymaga zastosowania „formuły ustalonej przez ustawodawcę”. W konsekwencji, nie umożliwia również przyjmowania przez pozwanego dnia stwierdzenia niedopełnienia obowiązku w sposób dowolny. Tym samym, przyjęcie przez pozwanego dnia 1 października 2019 roku, tj. dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jako dnia, w którym „stwierdzono niedopełnienie obowiązku” nastąpiło wbrew wymogom ustawy, tj. art. 63 ust. 2 pkt 2. Nieprawidłowość ta miała niewątpliwie wymierne skutki, w postaci nieprawidłowego obliczenia wysokości kary pieniężnej. Nie sposób zatem przyznać racji pozwanemu, który wskazał w zaskarżonej decyzji, że: „Wysokość kary pieniężnej ustalona została z zachowaniem dyspozycji przepisu art. 63 ust. 2 pkt 2 uzp (…)”.
Z uwagi na obligatoryjny charakter elementu decyzji w postaci rozstrzygnięcia 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz zważywszy na okoliczność, że wady zaskarżonej decyzji (w zakresie punktu 1 i 2) są istotne – powyższe musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości. Brak jest bowiem możliwości konwalidacji tego rodzaju wad w toku postępowania sądowego zainicjowanego wniesieniem odwołania od decyzji Prezesa URE.
Mając na uwadze powyższe Sąd Okręgowy w Warszawie, na podstawie art. 47953§ 2 k.p.c. uchylił zaskarżoną decyzję w całości.
O kosztach procesu, Sąd orzekł stosownie do wyników postępowania na podstawie art. 98 k.p.c. oraz Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na koszty procesu po stronie powoda złożyły się: opłata od odwołania w wysokości 1000,00 zł, opłata skarbowa w kwocie po 17,00 zł oraz koszt zastępstwa procesowego w wysokości 720,00 zł.
Sędzia SO Jolanta Stasińska