Sąd Rejonowy w Toruniu
I Wydział Cywilny
Sygnatura akt: I C 1381/21
Data wyroku: 2022-01-11 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Marek Adamczyk
Słowa kluczowe: Samorząd terytorialny
Podstawa prawna: art. 417§1 kc w zw. z art. 90 ustawy z 7.09.1991r o systemie oświaty
Teza: 1. Stosunek prawny między zobowiązanym do wypłacenia dotacji, przewidzianej w nieobowiązującym już art. 90 ustawy z 7.09.1991r o systemie oświaty i uprawnionym do jej otrzymania, nie jest stosunkiem cywilnoprawnym.
2. Po upływie roku budżetowego uprawniony nie może domagać się wypłacenia dotacji
3. Wypłata dotacji w wysokości niższej niż minimum ustalone w ustawie stanowi działanie niezgodne z prawem, którego konsekwencją może być obowiązek naprawienia szkody (art. 417 par. 1kc)

Sygn. akt:IC 1381/21

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 stycznia 2022 r.
Sąd Rejonowy w Toruniu I Wydział Cywilny
w składzie następującym:

Przewodniczący:

SSR Marek Adamczyk

Protokolant:

starszy sekretarz sądowy Katarzyna Ignaszak

po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. w Toruniu
sprawy z powództwaA. R.
przeciwkoGminie M.T.
o zapłatę
I. oddala powództwo;
II. zasądza od powódki na rzecz pozwanej 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się wyroku tytułem zwrotu kosztów procesu.
I C 1381/21

UZASADNIENIE
A. R.wniosła o zasądzenie odGminy M.T.kwoty 40 813,30 zł z odsetkami i kosztami. Dla uzasadnienia swojego żądania wskazała, że w 2011r. prowadziłaPrzedszkole Niepubliczne (...)wT.i powinna otrzymywać dotację na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących, ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Koszt utrzymania jednego ucznia pełnosprawnego w przedszkolach miejskich w 2011r. wyniósł 7 844,04 zł, wobec czego przedszkola niepubliczne winny otrzymać dotację w kwocie 5 883,03 zł, co daje 490,25 zł miesięcznie. W październiku, listopadzie i grudniu 2011r. do przedszkola Pinokio uczęszczało odpowiednio 82, 80 i 80 uczniów, wobec czego należna za ten okres dotacja wynosiła 118 640,50 zł. Pozwana wypłaciła jedynie 90 024 zł. Różnica wynosi 28 616,50 zł. Wyliczając dotacje należne przedszkolom niepublicznym w 2011r., należało uwzględnić również koszty wyżywienia w przedszkolach publicznych. Tymczasem z informacji publicznej, udzielonej przez Prezydenta MiastaT.wynika, że wysokość wydatków bieżących, ustalonych w budżecie gminy w latach 2011-2013, nie uwzględnia wpłat rodziców za wyżywienie. Z załącznika do sprawozdania finansowego gminy wynika, że wydatki te w całym 2011r. wyniosły 1 776 763 zł, co oznacza, że stawka dziennego wyżywienia ucznia wyniosła 3,36 zł. Przy uwzględnieniu liczby uczniów w przedszkolu Pinokio i liczby dni nauki, zaniżenie dotacji z tego tytułu wyniosło 12 196,80 zł. Łączna zaległość pozwanej wynosi zatem 40 813,30 zł ( 28 616, 50zł + 12 196,80zł ).
Pozwana wniosła o oddalenie powództwa. Wskazała, że wypłacona powódce dotacja została ustalona prawidłowo ponieważ od sumy ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących, ponoszonych w przedszkolach publicznych, należało odjąć sumę wpłat rodziców tytułem opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, stanowiących dochody budżetu gminy. Ponadto zarzuciła, iż zasądzenie dotacji za rok 2011, bez wykazania możliwości wydatkowania dochodzonych środków zgodnie z celem dotacji, byłoby sprzeczne zart. 90 ustawy o systemie oświatyw brzmieniu wówczas obowiązującym. Wskazała, że dotacja jest świadczeniem celowym i może być wykorzystana wyłącznie do pokrycia wydatków placówki. Prawidłowość jej wykorzystania podlega kontroli. Dotacja ma charakter roczny, a jedynie wypłacana jest w okresach miesięcznych. Ostateczna wysokość dotacji za 2011r. może być ustalona po wykazaniu przez powódkę poniesionych w tym roku wydatków. Tylko wówczas gdy będą one wyższe od wypłaconej dotacji, można rozważać kwestię zasadności żądania dochodzonego pozwem. Powódka nie wykazała aby wypłacona dotacja nie wystarczyła na pokrycie wydatków przedszkola. Z ostrożności zarzuciła, iż dochodzenie dotacji za rok 2011 stanowi nadużycie prawa ponieważ nie może być ona wykorzystana zgodnie ze swoim przeznaczeniem.
Sąd ustalił, co następuje.
W roku 2011A. R.prowadziłaPrzedszkole Niepubliczne (...)wT.. W okresie od października do grudnia 2011r. pozwana wypłaciła powódce dotację w kwocie 90 024 zł. Koszt utrzymania jednego ucznia pełnosprawnego w przedszkolach miejskich w 2011r. wyniósł 7 844,04zł. W październiku, listopadzie i grudniu 2011r. do przedszkola Pinokio uczęszczało odpowiednio 82, 80 i 80 uczniów pełnosprawnych. Wysokość wydatków bieżących, ustalonych w budżecie gminy w latach 2011-2013, ponoszonych przez przedszkola miejskie wT.w związku z utrzymaniem ucznia pełnosprawnego, nie uwzględnia wydatków na wyżywienie, pokrywanych z wpłat rodziców uczniów. Wydatki te w całym 2011r. wyniosły 1 776 763 zł, a stawka dziennego wyżywienia ucznia to 3,36 zł.
( dowód: - odpis pisma z 1.02.2016r. k. 11,
- odpis pisma z 19.05.2016r. k. 15,
- okoliczności bezsporne )
Sąd zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż treść pozwu mogła powodować pewne wątpliwości co do rzeczywistego żądania powódki. W petitum pisma zostało ono bowiem określone kwotą 72 182,20 zł, przy czym wartość przedmiotu sporu oznaczono na 40 813,30 zł. Od takiej też kwoty została wyliczona opłata. W uzasadnieniu pozwu przedstawiono jednoznaczne wyliczenia wskazujące, iż zdaniem powódki łączna zaległość pozwanej wynosi 40 813,30 zł ( 28 616, 50zł + 12 196,80zł ). Sąd przyjął zatem, iż w petitum pozwu doszło do zwykłej omyłki, która w świetle całego pisma jest oczywista i rozpoznał sprawę w takim właśnie zakresie ( co do kwoty 40 813,30 zł ).
Obowiązujący w roku 2011art. 90 ustawy z dnia 7.09.1991r. o systemie oświatystanowił, iż niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy ( ust.1 ). Dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego ( ust. 2b ). Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki ( ust. 3c ). Dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki ( ust. 3d ). Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek ( ust. 3e ). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji ( ust. 4 ).
Jak wynika z powołanego przepisu, dotacja oświatowa ma charakter świadczenia jednorazowego, przekazywanego w częściach, będących w istocie zaliczkami. Po upływie okresu rozliczeniowego dochodzenie zaliczki na poczet świadczenia jest z istoty rzeczy wykluczone skoro świadczenie powinno już być spełnione w całości. Nie ma natomiast formalnych przeszkód aby uprawniony dokonał rozdrobnienia roszczenia o zapłatę niewypłaconej części należnego mu świadczenia, względnie odszkodowania z powodu jego niewypłacenia, i dochodził tego roszczenia w częściach, np. odpowiadających częściom niewypłaconych w poszczególnych miesiącach zaliczek.
Podstawą określenia należnej powódce dotacji powinna być suma ustalonych w budżecie pozwanej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Odliczenie od tej sumy jakichkolwiek kwot, w tym wpłat rodziców tytułem opłaty za wyżywienie, nie miało podstaw w treści ustawy, która była w tym zakresie jednoznaczna. W sprawie było poza sporem, iż wydatki na wyżywienie uczniów w przedszkolach miejskich wT., finansowane z wpłat rodziców, nie były uwzględnione w budżecie gminy. W konsekwencji, ich suma nie mogła wpływać na wysokość dotacji, należnej podmiotom prowadzącym przedszkola. W tym zakresie zarzuty powódki, dotyczące nieprawidłowego ustalenia należnej dotacji, nie miały uzasadnionych podstaw. W pozostałej części, dotyczącej błędnego ustalenia dotacji w oparciu o wydatki ustalone w budżecie gminy, zarzuty powódki okazały się uzasadnione. Wysokość wydatków ustalonych w budżecie gminy oraz wysokość wypłaconej części dotacji były bowiem bezsporne, zaś wyliczenia powódki, dotyczące części dotacji przypadającej na jednego ucznia pełnosprawnego, nie były przez pozwaną kwestionowane. Nie przesądza to jednak o zasadności żądania pozwu w tej części ( co do kwoty 28 616,50 zł ).
Charakter prawny roszczenia o wypłatę dotacji oraz - będąca jego pochodną - ocena co do możliwych podstaw uzyskania ochrony prawnej w przypadku wypłacenia dotacji niższej niż należna, były przedmiotem rozbieżnych wypowiedzi w orzecznictwie. Początkowo Sąd Najwyższy stał na stanowisku, iż
powództwo o wypłatę lub uzupełnienie należnej dotacji jest niedopuszczalne ze względu na publicznoprawny charakter norm regulujących transfery finansowe pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego a ich beneficjentami - osobami prowadzącymi szkoły lub placówki publiczne ( por. postanowienia z 7.05.1999 r., I CKN 1132/97 i z 18.10.2002 r., V CK 281/02). W późniejszym orzecznictwie wyrażono pogląd, iż przepisart. 90 ustawy o systemie oświatykreuje miedzy jednostkami samorządu terytorialnego właściwymi do wypłaty dotacji a osobami, prowadzącymi niepubliczne placówki oświatowe stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniuart. 353 § 1 kc( por. wyrok z 3.01.2007r., IV CSK 312/06 i wyrok z 26.03.2015r., V CSK 376/14 ). Jego konsekwencją było przyjęcie dopuszczalności dochodzenia niewypłaconej części dotacji jako roszczenia o wykonanie zobowiązania. W nowszym orzecznictwie przeważyło trafne zapatrywanie, iż do oceny charakteru prawnego dotacji i skutków należy stosować właściwe przepisy prawa publicznego, a konsekwencją nieprawidłowego jej ustalenia może być jedynie odpowiedzialność odszkodowawcza ( por. postanowienie z 17.10.2019r., I CSK 211/19, uchwałę z 8.11.2019r., III CZP 29/19 i wyrok z 9.07.2020r., V CSK 502/18 ). Szczegółowe i przekonujące uzasadnienie tego stanowiska przedstawił Sąd Najwyższy w uchwale z 8.11.2019r. Wskazał, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych ustalony jest pogląd, że sąd powszechny powinien udzielić ochrony prawnej zabiegającej o nią osobie, która jej nie uzyskała na drodze sądowoadministracyjnej, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania ma cechy sprawy w rozumieniuart. 45 ust. 1 Konstytucji, choćby nie była sprawą cywilną . To stanowisko uzasadniane jest mającym podstawę wart. 177 Konstytucjidomniemaniem kompetencji w zakresie wymiaru sprawiedliwości na rzecz sądów powszechnych oraz potrzebą zapewnienia przez wymiar sprawiedliwości realizacji i ochrony praw podmiotowych zagwarantowanych konstytucyjnie pomimo niedoskonałości systemu przepisów niższej rangi, wyznaczających poszczególne drogi sądowej ochrony prawnej. Znajduje ono wsparcie wart. 1991KPC. W wielu przepisach prawa administracyjnego określających zadania publiczne ustawodawca zakłada, że podmioty niepubliczne podejmujące te zadania mają udział w środkach budżetowych przeznaczonych na ich finansowanie, a udział ten realizuje się przez przekazywanie dotacji. Zgodnie zart. 70 Konstytucji, zadania z zakresu edukacji są zadaniami publicznymi, a wedługart. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) należą do zadań własnych gminy. Podstawą przekazywania dotacji oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego podmiotom realizującym zadania z tego zakresu był m.in.art. 90 ustawy o systemie oświaty. Czynności podejmowane przez uprawnionych do uzyskania dotacji przed organem dotującym w celu wykazania uprawnienia do dotacji, jak i czynności organu dotującego zmierzające do zweryfikowania tego uprawnienia, określenia jej wysokości i przekazania uprawnionemu środków należnych z tytułu dotacji wiążą się z realizacją kompetencji przyznanych tym podmiotom w ramach łączącego je stosunku publicznoprawnego, nie zaś cywilnego. Czynności te podejmowane są w uporządkowany sposób, stosownie do reguł wyznaczonych generalnie w ustawie, a uszczegółowionych przez wypłacające dotacje jednostki samorządu terytorialnego. Ich sekwencja tworzy pewien typ postępowania przed organami administracji, niebędącego jednak postępowaniem jurysdykcyjnym. Na tle regulacji tworzących podstawy omawianych stosunków może jednak dochodzić do wymagających rozstrzygnięcia sporów prawnych w rozumieniuart. 45 ust. 1 Konstytucji. Charakter stosunków prawnych, na tle których dochodziło do sporów o prawo do uzyskania dotacji, wskazywał na to, że właściwym do ich rozpoznania powinien być sąd administracyjny, ponieważ spory te nie dotyczą stosunków cywilnych, lecz powstają w związku z zarzutem, iż właściwy do przyznania i obliczenia wysokości dotacji podlegającej wypłaceniu placówce niepublicznej wadliwe zrealizował swoje kompetencje. Sądy administracyjne nie wypracowały jednak stanowiska co do dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach ze skarg na odmowę wypłacenia dotacji oświatowej przez zobowiązane do tego organy jednostek samorządu terytorialnego. W większości przypadków kwestionowały możliwość uznania działań organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w związku z określeniem wysokości i wpłatą dotacji oświatowych za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z trudnościami z określeniem drogi sądowej, na której osoby kwestionujące stanowisko organów dotujących mogłyby efektywnie dochodzić uprawnienia przyznanego im ustawą, w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęte zostało, iż osoby takie mogą poszukiwać ochrony prawnej w postępowaniu cywilnym o zasądzenie świadczenia. Przyzwolenie na poszukiwanie ochrony prawnej przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym nie oznacza jednak, żeby spór ten miał być rozstrzygany na podstawie przepisów prawa materialnego cywilnego. Zastosowanie przepisów o postępowaniu, obowiązujących sąd udzielający w danym przypadku ochrony prawnej, nie może oznaczać, że oceni on badany stosunek prawny na podstawie innych przepisów prawa materialnego niż te, które są dla tego stosunku właściwe, a sama dopuszczalność dochodzenia pewnych należności na drodze sądowej nie oznacza, że istnieje podstawa materialna do ich zasądzenia. Dotacje ze środków budżetowych mające charakter podmiotowy i przedmiotowy, w tym przewidzianeustawą o systemie oświaty, a aktualnie ustawą o finansowaniu oświaty, nie są świadczeniami ze stosunków cywilnych, lecz należnościami o charakterze publicznoprawnym. Ustawodawca ustalił definicję dotacji wart. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; dalej - FinPubU), charakteryzując jej rodzaje i przeznaczenie. O tym komu przysługuje dotacja i na jakie cele ma być wykorzystana, decyduje ustawodawca albo podmiot dotujący, upoważniony w pewnych okolicznościach do zawierania tzw. umów dotacyjnych ( art. 150 - 151, art. 221 ust. 2-3, art. 221a ust. 2 FinPubU ). Ustawa określa też podstawy przekazania dotacji, podmiot dysponujący środkami publicznymi, zobowiązany do ich wypłacenia uprawnionemu oraz cel mający charakter zadania publicznego, na zrealizowanie którego muszą być przeznaczone. Uregulowanie ustawowe jest w tym stopniu skonkretyzowane, że stanowi podstawę do uzasadnionego oczekiwania wypłacenia dotacji, po spełnieniu wymagań określonych w ustawie. Odnosi się to zarówno do dotacji z budżetu państwa, jak i odpowiednio dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Gospodarowanie przez podmiot zobowiązany do wypłacania dotacji środkami przeznaczonymi na ich pokrycie powinno uwzględniać rygoryzm uregulowań publicznoprawnych, w tym ustawy budżetowej, będącej podstawą gospodarki finansowej państwa i jednostek samorządu terytorialnego w danym roku ( art. 109 FinPubU iart. 27-28 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jedn. tekst Dz.U. z 2018 r. poz. 1530). Wysokość poszczególnych kategorii wydatków na cele publiczne musi być w ramach budżetu zaplanowana i zbilansowana, zatem dotacja przeznaczona na zrealizowanie konkretnych zadań publicznych w danym roku zachowuje ten charakter w tym roku budżetowym, w którym ma być wypłacona. Stosownie doart. 251 ust. 1FinPubU, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego powinny być wykorzystane do końca roku budżetowego, a w przeciwnym razie podlegają zwrotowi. Podmiot dotujący ma obowiązek kontrolowania sposobu wykorzystania środków pochodzących z dotacji i żądania ich zwrotu w razie stwierdzenia, że zostały przekazane w nadmiernej wysokości lub niewłaściwie wykorzystane. Zgodnie natomiast zart. 263FinPubU, niezrealizowane kwoty wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają. Okoliczność, że z przepisów prawa publicznego mogą wynikać takie stosunki prawne, których istota jest zbliżona do stosunków cywilnoprawnych, nie oznacza, że są to stosunki cywilnoprawne i że można opisywać ich właściwości wprost z odwołaniem się do cywilnej siatki pojęciowej i cywilnych konstrukcji określających na przykład dopuszczalność potrącenia, przelewania wierzytelności, wymagalność świadczeń, przedawnienie roszczeń o ich spełnienie oraz konsekwencje przedawnienia polegające na przekształceniu zobowiązania w naturalne. Stosunek prawny między zobowiązanym do wypłacenia dotacji i uprawnionym do jej otrzymania nie jest stosunkiem cywilnoprawnym, z którego mogłyby wynikać zobowiązania mające właściwości określone wart. 353 § 1 kc.Cel, na który przekazywane są dotacje ( realizacja zadań publicznych ), ma być osiągnięty w określonym czasie. Jeśli osiągnięty nie został i nie ma na to widoków w okresie właściwym do rozliczenia dotacji, nie ma też podstaw do żądania jej wypłacenia. Zrealizowanie celu publicznego w sposób założony dla działania przeprowadzonego z wykorzystaniem dotacji oznacza jednak, że podmiot uprawiony do jej otrzymania zaangażował w jego osiągnięcie jakieś inne pozostające w jego dyspozycji środki. Zadeklarowanie w ustawie uprawnienia do uzyskania dotacji po spełnieniu pewnych warunków oznacza, że podmiot, który te warunki spełnił, realizuje zadania publiczne i oczekuje zaangażowania w nie środków publicznych w zapowiedzianej wysokości, może oczekiwać, iż jego uzasadnione oczekiwania zostaną zrealizowane. Z niewykonaniem takiego publicznego zobowiązania można wiązać określone w prawie cywilnym konsekwencje, przewidziane wart. 471 kcna okoliczność niewykonania zobowiązań wywodzących się z różnych źródeł, gdyż powstają one w sferze majątkowej, a zatem normowanej prawem prywatnym realizującego zadania publiczne i uprawnionego do dotacji. Ze względu na uwagi na konieczność zabezpieczenia ochrony uzasadnionych oczekiwań podmiotu uprawnionego do dotacji, mających oparcie w normie ustawowej, określającej rodzaj i wysokość świadczenia, o które taki podmiot może skutecznie zabiegać realizując zadania publiczne, jest on uprawniony do domagania się świadczenia odpowiadającego kwocie przeznaczonej na wykonanie zadania publicznego, objętego dotacją. Warunkiem skutecznego dochodzenia takiego roszczenia jest jednak stwierdzenie, że zadanie publiczne zostało wykonane w taki sposób i w takim stopniu, w jakim byłoby wykonane przy wykorzystaniu dotacji, której realizujący zadanie mógł zasadnie oczekiwać. Żądanie, o którym mowa, tylko w pewnym uproszczeniu, powszechnie stosowanym w orzecznictwie, może być nazywane żądaniem zasądzenia dotacji. Do jego rozpoznania właściwy jest sąd powszechny, gdyż zobowiązania do usunięcia majątkowych skutków naruszenia zobowiązań z różnych tytułów (nie tylko umownych) mają charakter cywilnoprawny (art. 471 kc).
Wyrażony w cytowanej uchwale pogląd został zaakceptowany w wyroku z 9.07.2020r., V CSK 502/18, przy czym Sąd Najwyższy przyjął tam, że podstawą prawną roszczenia odszkodowawczego jestart. 471 kcstosowany w drodze analogii.
Sąd Rejonowy powyżej przedstawione poglądy podziela z dwoma wszakże, istotnymi zastrzeżeniami.
Po pierwsze, nie jest uzasadnione zapatrywanie, iż podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej gminy jestart. 471 kc.Powołany przepis reguluje jeden ze skutków niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym (art. 1 kc). Tymczasem, jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy zobowiązanie do wypłaty dotacji oświatowej ma charakter publicznoprawny. Nie ma też podstaw do stosowania analogii skoro w kodeksie jest przepis, który w analizowanym stanie faktycznym znajduje wprost zastosowanie. Jest toart. 417 § 1 kc.W wyroku z 9.07.2020r. Sąd Najwyższy wykluczył możliwość jego zastosowania, wskazując, iż odpowiedzialność deliktowa wchodzi co do zasady w rachubę tylko w razie naruszenia obowiązku o charakterze powszechnym, a obowiązek określony wart. 90 ust. 1, 2b i 3c ustawy o systemie oświatypowstaje tylko między jednostką samorządu terytorialnego a osobą prowadzącą przedszkole niepubliczne, która złożyła stosowny wniosek. Pogląd ten budzi zastrzeżenia. Wyjaśniając bezprawność cywilną, jako przesłankę odpowiedzialności za czyn niedozwolony, z reguły przyjmuje się, iż oznacza ona sprzeczność zachowania sprawcy z przepisami prawa zawartymi w różnych jego gałęziach oraz z zasadami współżycia społecznego czy też dobrymi obyczajami. Ze stwierdzeniem Sądu Najwyższego, iż odpowiedzialność deliktowa wchodzi co do zasady w rachubę tylko w razie naruszenia obowiązku o charakterze powszechnym można by się zgodzić tylko wówczas gdyby przyjąć, iż obowiązek o charakterze powszechnym to każdy obowiązek, który nie wynika wyłącznie z łączącego strony stosunku cywilnoprawnego. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego odpowiada za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Działaniem ( zaniechaniem ) niezgodnym z prawem jest każde działanie ( zaniechanie ) niezgodne z nakazem lub zakazem wynikającym z normy prawnej, ustanowionej w akcie, który zgodnie zKonstytucjąstanowi źródło prawa w RP. Według szerszego ujęcia, bezprawność działania władzy publicznej występuje również w przypadku naruszenia zasad współżycia społecznego lub dobrych obyczajów ( por. Z. Banaszczyk [w:] Kodeks cywilny. Tom I. Komentarz, pod red. K. Pietrzykowskiego, Wydanie 10, SIP Legalis, komentarz do art. 417, Nb 39 i 40 ). Niewykonanie lub nienależyte wykonanie wynikającego ustawy obowiązku, pozostającego w zakresie pojęcia „wykonywanie władzy publicznej”, choćby adresat uprawnienia był określony indywidualnie, skutkuje powstaniem obowiązku naprawienia szkody. Odmienna wykładniaart. 417 kcnie da się pogodzić z normą, ustanowioną wart. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Wykonywanie władzy publicznej obejmuje nie tylko akty władcze państwa w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także czynności o charakterze porządkowym lub organizacyjnym oraz inne czynności faktyczne realizowane w wykonywaniu kompetencji przez upoważnione do tego osoby, jeżeli należą do właściwości organów władzy publicznej. Należą tu również przypadki, w których działania władzy publicznej nie cechuje możliwość stosowania przymusu, a które są realizacją konstytucyjnie określonych kompetencji państwa w takich sferach, jak np. organizacji ochrony zdrowia lub systemu edukacji ( Z.Banaszczyk, op.cit, NB 46-47 ). Jak trafnie wskazał Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale z 8.11.2019r., zadania z zakresu edukacji są zadaniami publicznymi (art. 70 Konstytucji RP), należącymi do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym). Działania podejmowane w tym zakresie, w tym czynności związane z wypłatą dotacji oświatowej, stanowią więc wykonywanie władzy publicznej. Wypłata dotacji w wysokości niższej niż minimum ustalone w ustawie, stanowi działanie niezgodne z prawem, którego konsekwencją może być obowiązek naprawienia szkody (art. 417 § 1 kc).
Po drugie zaś, ciężar wykazania powstania szkody i jej rozmiaru spoczywa na podmiocie, który dochodzi odszkodowania (art. 6 kc). Ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnego domniemania. Tak jak w każdej innej sprawie cywilnej, fakt poniesienia szkody może być ustalony w drodze domniemania faktycznego (art. 231 kpc). Podstawą takiego domniemania mogą być jednak wyłącznie inne fakty, ustalone zgodnie z regułami kodeksowymi podczas rozpoznawania konkretnej sprawy. Szkoda majątkowa może polegać na zmniejszeniu aktywów, zwiększeniu pasywów lub nieosiągnięciu możliwych korzyści. Ustalenie jej wysokości następuje poprzez porównanie rzeczywistego stanu majątkowego poszkodowanego oraz stanu, jaki by istniał, gdyby nie doszło do zdarzenia wyrządzającego szkodę ( tzw. metoda dyferencyjna ). Można zgodzić się z ogólnym stwierdzeniem Sądu Najwyższego, wyrażonym w uzasadnieniu uchwały z 8.11.2019r., iż zrealizowanie celu publicznego w sposób założony dla działania przeprowadzonego z wykorzystaniem dotacji oznacza, że podmiot uprawiony do jej otrzymania zaangażował w jego osiągnięcie jakieś inne pozostające w jego dyspozycji środki. Nie uprawnia to jednak wnioskowania, iż każdy podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne, który otrzymał w danym roku zaniżoną dotację, poniósł szkodę w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy dotacją należną a rzeczywiście wypłaconą, ponieważ pokrył dokładnie taką część wydatków bieżących z własnych środków. Doświadczenie życiowe pozwala bowiem na wnioskowanie, iż przedsiębiorcy, którymi wszak są podmioty prowadzące przedszkola, racjonalizują wydatki bieżące, dostosowując ich poziom do możliwych do osiągnięcia w danym okresie przychodów z tytułu dotacji i opłat, pobieranych od rodziców uczniów. Gdyby było inaczej, szybko doprowadziliby się do stanu niewypłacalności. W ocenie sądu, domniemanie poniesienia szkody mogłoby być uprawnione tylko wówczas gdyby powód ( podmiot prowadzący przedszkole ) wykazał w toku procesu, iż suma wydatków bieżących, poniesionych w danym okresie rozliczeniowym, była wyższa od otrzymanej dotacji. Tylko z powyższymi zastrzeżeniami zaakceptować można pogląd, wyrażony w wyroku SN z 9.07.2020r., co oznacza, iż kwota niewypłaconej dotacji mogłaby być w okolicznościach sprawy uznana za odpowiadającą wysokości szkody gdyby powód wykazał, iż jest ona niższa lub równa różnicy pomiędzy wydatkami bieżącymi przedszkola w danym roku a wypłaconą dotacją (art. 231 kpc). Rację ma niewątpliwie Sąd Najwyższy wskazując, iż możliwość pokrycia z dotacji bieżących wydatków przedszkola „zwalnia” inne środki, pozostające w dyspozycji osoby prowadzącej przedszkole i pozwala na ich wykorzystanie w inny sposób, także z korzyścią dla tej osoby. Rzecz jednak w tym, iż możliwość pokrycia z ( niewypłaconej części ) dotacji bieżących wydatków istniałaby tylko wówczas gdyby suma tych wydatków przekracza kwotę faktycznie wypłaconą, a szkoda w postaci lucrum cessans, mająca charakter hipotetyczny, musi być – jak się z reguły przyjmuje - wykazana przez poszkodowanego z tak dużym prawdopodobieństwem, które w świetle doświadczenia życiowego uzasadnia przyjęcie, że utrata spodziewanych korzyści rzeczywiście by nastąpiła.
Reasumując, dotacje ze środków budżetowych, przewidziane wustawie o systemie oświatybyły należnościami o charakterze publicznoprawnym, co jednak nie wykluczało możliwości poszukiwania przez podmioty, uprawnione do ich otrzymania, ochrony w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Jednak z uwagi na charakter dotacji, które służą realizacji zadań publicznych w określonym czasie, nie jest możliwe dochodzenie wypłaty dotacji po upływie okresu, w którym środki powinny być wykorzystane ( roku budżetowego – art. 251 ust. 1 FinPubU ). Wypłata dotacji w wysokości niższej niż minimum ustalone w ustawie, stanowi działanie niezgodne z prawem, którego konsekwencją może być obowiązek naprawienia szkody (art. 417 § 1 kc). Ciężar wykazania powstania szkody i jej rozmiaru spoczywa na podmiocie, który dochodzi odszkodowania (art. 6 kc).
W okolicznościach sprawy powódka nie wykazała, aby stan jej majątku, ustalony przy hipotetycznym założeniu wypłaty dotacji we właściwej wysokości i jej rozliczeniu, zgodnie z regułami określonymi w uchwale Rady MiastaT., wydanej na podstawieart. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, mógł być odmienny od rzeczywistego. Nie wykazała zatem wprost aby na skutek wypłaty zaniżonej dotacji poniosła szkodę. Nie wykazała też okoliczności, które mogłyby być podstawą ustalenia szkody rzeczywistej w drodze domniemania faktycznego – poniesienia wydatków bieżących przenoszących kwotę rzeczywiście wypłaconej dotacji. Pomimo, iż działanie pozwanej było bezprawne ( wypłacona dotacja była niższa niż minimum ustawowe ), nie było podstaw do przyznania powódce odszkodowania. Ponieważ powódce nie służyło też roszczenie o wypłatę dotacji, powództwo podlegało oddaleniu.
O kosztach postanowiono przy uwzględnieniu zasady odpowiedzialności za wynik procesu (art. 98 § 1 kpc). Zasądzona pozwanej kwota obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej, ustalonej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości. Na podstawieart. 98 § 11kpcsąd zasądził od kosztów procesu odsetki w wysokości ustawowej.