Sąd Okręgowy w Krakowie
I Wydział Cywilny
Sygnatura akt: I C 1096/21
Data wyroku: 2022-09-02 00:00:00
Typ orzeczenia: REGULATION, SENTENCE, REASON
Sędziowie: sędzia () Anna Baran

Sygn. akt I C 1096/21

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Kraków, 2 września 2022r.
Sąd Okręgowy w Krakowie I Wydział Cywilny
w składzie następującym:
Przewodniczący: sędzia (del.) Anna Baran
Protokolant: Elżbieta Firydus
po rozpoznaniu 3 sierpnia 2022r. w Krakowie
na rozprawie
sprawy z powództwaG. M.,K. W.,J. W.
przeciwkoGminie MiejskiejK.
o zapłatę

I
oddala powództwo;

II
zasądza od powodów:G. M.,K. W.iJ. W.na rzecz pozwanej Gminy MiejskiejK., 10 800,00 zł (dziesięć tysięcy osiemset złotych) kosztów procesu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie w spełnieniu świadczenia liczonymi od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty.

Sygn. akt I C 1096/21

UZASADNIENIE

wyroku z 2 września 2022r.
Powodowie:G. M.,K. W.iJ. W.w pozwie przeciwko Gminie MiejskiejK.domagali się zasądzenia na rzecz powodaG. M., 900 822,50 zł zaś na rzecz powodów:K. W.iJ. W.- łącznie - 900 822,50 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od 3 marca 2021r. do dnia zapłaty tytułem odszkodowania za poniesiona przez powoda rzeczywistą szkodę na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru „Rejonulic (...)- uchwała Rady MiastaK.nr(...)obejmującego część nieruchomości powoda położonej przyul. (...)wK.((...)), a to działek ewidencyjnych o numerach:(...)(0,1580 ha) i(...)(0,1785 ha) obręb(...)K.o łącznej powierzchni 0,3365 ha.”
Powodowie podnieśli, że są właścicielami przedmiotowej nieruchomości i w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezpowrotnie utracili możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób i zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem określonym w prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Nieruchomości powodów znalazły się bowiem w obszarze oznaczonym symbolem ZP4 - tereny zieleni urządzonej - o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery, zieleńce, na których to terenach wprowadzono zakaz lokalizacji jakichkolwiek budynków. Powodowie natomiast legitymowali się prawomocną i ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. „Budowa zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną drogą dojazdową i urządzeniami budowalnymi nadziałkach nr (...)obręb(...)K.przyul. (...)wK.oraz budową wjazdu zdziałek nr (...)”, która to decyzja spowodowała, że ich nieruchomość w przeważającej części stała się nieruchomością budowalną dla celów zabudowy jednorodzinnej i w taki sposób była przez powodów wykorzystywana. Powodowie podjęli również szereg czynności faktycznych i prawnych celem zabudowania części ich nieruchomości; na ich rzecz została również wydana decyzja Prezydenta MiastaK.z 14 czerwca 2019r. nr(...).(...)o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja została jednak uchylona decyzją Wojewody(...)13 listopada 2019r. znak:(...); tą samą decyzją odmówiono również zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę, przy czym jedyną przyczyną uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło uchwalenie miejscowego planu gospodarowania przestrzennego.
Pozwana Gmina MiejskaK.w odpowiedzi na pozew wniosła o oddalenie powództwa w całości.
Pozwana podniosła, że powództwo jest bezzasadne, albowiem powodowie nie utracili możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Nieruchomości powodów stanowią tereny zielone i w taki sposób były klasyfikowane zarówno w aktualnym jak i w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego MiastaK.w brzmieniu określonym uchwałą Rady MiastaK.nr(...)z 9 lipca 2014r.
Pozwana podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być traktowana jako substytut miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem zgodnie zart. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymustalenie przeznaczenie terenu następuje wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku natomiast z nowelizacją przepisówart. 36 i art. 37wprowadzona od 1 stycznia 2018r. nie budzi wątpliwości, że porównanie „dotychczasowego przeznaczenia” z „obowiązującym przeznaczeniem” ma miejsce tylko wówczas, gdy doszło do zmiany planu miejscowego przez co należy rozumieć zmianę jego ustaleń bądź też uchwalenie w miejsce istniejącego nowego planu miejscowego. W niniejszej sprawie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał inny plan miejscowy, a zatem brak jest podstawy prawnej do odwoływania się do ograniczenia lub uniemożliwiania w korzystaniu z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym jej przeznaczeniem. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęło na faktyczny sposób korzystania z gruntu, na którym nie wzniesiono żadnych budynków ani instalacji zaś same działki stanowią teren niezabudowany, nieogrodzony, porośnięty wysokimi trawami.

I
Ustalenia faktyczne.

Powodowie są współwłaścicielami nieruchomości stanowiących działki o nr ewidencyjnych 230/65, 230/66, 230/67 oraz(...)położonych przyul. (...)wK., dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie prowadziksięgę wieczystą o nr (...).
Prezydent MiastaK.decyzją z 5 listopada 2009r. nr AU-(...)ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. „Budowa zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną drogą dojazdową i urządzeniami budowalnymi nadziałkach nr (...)obręb(...)K.przyul. (...)wK.oraz budową wjazdu zdziałek nr (...)”. Przedmiotowa decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego w związku z czym stała się prawomocna. Następnie decyzją Prezydenta MiastaK.z 17 maja 2015r. nr AU -(...).(...)przedmiotowa decyzja została przeniesiona na rzecz powodaK. W.(dowody: odpis z księgi wieczystej k. 33 - 36, decyzje k. 85)
Powodowie:K. W.iG. M., 26 listopada 2018r. zawarli zM. R.prowadzącą działalność gospodarczą podfirmą Doradztwo (...)umowę o wykonanie dokumentacji projektowej dla inwestycji Budowa zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną drogą dojazdową i urządzeniami budowalnymi nadziałkach nr (...)obręb(...)K.przyul. (...)wK.oraz budową wjazdu zdziałek nr (...), wystąpienia w imieniu zamawiającego z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji oraz reprezentowania zamawiającego w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku. Strony przedmiotowej umowy ustalił, że dokumentacja będzie obejmować: koncepcję architektoniczną, projekt budowlany wielobranżowy dla następujących branż: architektura z zagospodarowaniem terenu, konstrukcja, instalacja wodno - kanalizacyjna, instalacja CO, gazowa, instalacja elektryczna, drogowa (zjazd na nieruchomość z drogi publicznej) oraz projekt wykonawczy wielobranżowy dla następujących branż: architektura z zagospodarowaniem terenu i małą architekturą, konstrukcja, instalacja wodno - kanalizacyjna, instalacja CO, gazowa, instalacja elektryczna, drogowa (zjazd na nieruchomość z drogi publicznej). Termin wykonania dokumentacji projektowej - zgodnie z § 3 umowy - miał zostać określony pisemnie przez strony nie później jednak niż do dnia 15 lutego 2019r. Wykonawca - zgodnie z § 3 ust. 2 umowy - zobowiązał się złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w terminie do 20 lutego 2019r. (dowód: umowa k. 101 - 102)
Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony 21 marca 2019r. i zarejestrowany pod nr Id: SOS -(...). Prezydent MiastaK.decyzją z 14 czerwca 2019r. nr(...).(...)zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestoraK. W.. (dowód: decyzja k. 86 - 90) Odwołania od tej decyzji zostały złożone przez:B. O.,T. O.orazP. K.. Wojewoda(...)decyzją z 3 listopada 2019r. znak sprawy:(...)uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że 18 czerwca 2019r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania zgodnie z którym działki objęte inwestycją znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem ZP.4. Zgodnie z § 30 mpzp tereny oznaczone symbolami ZP.1 - ZP.12, ZP.15 są terenami zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery, zieleńce. Przepis § 30 ust. 2 pkt. 1 wprowadził zakaz lokalizacji budynków na tych terenach zaś obowiązkiem organu odwoławczego jest przeprowadzenie oceny zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na datę wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy, ale decyzja o pozwoleniu na budowę, która została wydana w oparciu o tę decyzję o warunkach zabudowy, ze względu na prawidłowo wniesione odwołania nie stała się ostateczna przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega ochronie praw nabytych zaś tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stwarza dla inwestora określone gwarancje. (dowód: decyzja k. 91-93)
Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Rejonulic (...)” został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 9 lipca 2018r. do 6 sierpnia 2018r. oraz od 4 marca 2019r. do 1 kwietnia 2019r. oraz w marcu 2019r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru „Rejonulic (...)” został przyjęty uchwałą Rady MiastaK.nr(...)z 22 maja 2019r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa(...)z 3 czerwca 2019 r pod pozycją 4269 i weszła w życie 18 czerwca 2019r.
Nieruchomości powodów objęte planowaną inwestycją znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem ZP.4. Zgodnie z § 30 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny oznaczone symbolami ZP.1 - ZP.12, ZP.15 są terenami zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery, zieleńce, na których to terenach - zgodnie z § 30 ust. 2 pkt. 1- wprowadzono zakaz lokalizacji budynków. (dowód: uchwała k. 107 - 119)
Nieruchomości powodów stanowią nieogrodzone działki porośnięte trawą i samosiejkami. Powodowie nie korzystali gospodarczo z tych działek; ich aktywność w odniesieniu do tych nieruchomości sprowadzała się do koszenia trawy i usuwania samosiejek. (dowód: zeznaniaK. W., zeznaniaG. M.k.341- 343)

II
Ocena prawna.

Powództwo jest bezzasadne i nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną roszczeń powodów stanowią przepisyustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(t.j. Dz.U.2022.503 dalej: ustawy). Przedmiotowa ustawa była wielokrotnie nowelizowana zaś zmiany dotyczyły również regulacji donoszących się do roszczeń odszkodowawczych wynikających z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powodowie wywodzą swoje roszczenia odszkodowawcze ze zdarzenia polegającego na wejściu w życie uchwały Rady MiastaK.nr(...)z 19 maja 2019r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa uchwała weszła w życie z 18 czerwca 2019r., co oznacza, że zasadność roszczenia powodów podlega ocenie według przepisów w brzmieniu nadanym nowelizacją wprowadzoną ustawą z 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j. Dz.U.2021.2233). Dodać bowiem należy, że w przedmiotowej ustawie - w odniesieniu do tego rodzaju roszczeń - nie zostały przewidziane regulacje międzyczasowe, co oznacza, że należy stosować ogólne reguły intertemporalne prawa cywilnego zawarte wart. XXVI ustawy z 23 kwietnia 1964r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny(Dz. U. 1964.16. 94) Przywołany przepis statuuje natomiast zasadę stosowania prawa dotychczasowego do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowej ustawy zaś prawa nowego do stosunków prawnych powstałych później.
Zgodnie zart. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymwłaściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.
Zgodnie natomiast z art. 37 ustawy wartość nieruchomości określa się na podstawie: 1) w sytuacji gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem - wyłącznie faktycznego użytkowania terenu i gruntu oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych; 2) w sytuacji gdy na skutek zmiany planu miejscowego lub uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym, korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone - dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, który jest zmieniany lub uchylany. Z kolei art. 37 ust. 12 ustawy stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisyustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.
Art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymstanowi, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może domagać się odszkodowania za rzeczywistą stratę, jeżeli korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, przy czym ów skutek ma stanowić konsekwencję uchwalenia lub zamiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - nie można przyjąć, aby przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanej Gminy - przewidziane w przywołanych przepisach - zostały spełnione.
Nieruchomości powodów stanowią teren niezabudowany, nieogrodzony, porośnięty wysokimi trawami zaś powodowie - jak wynika z ich zeznań; w szczególności zaś zeznańK. W.- dotychczas korzystali z przedmiotowych nieruchomości w ten tylko sposób, że od czasu do czasu wykonywali na tych działkach niezbędne czynności porządkowe polegające na koszeniu trawy.
Działki powodów zatem stanowiły tereny zielone i w taki też sposób, czyli jako tereny zielone były przez nich faktycznie użytkowane, o ile oczywiście tego rodzaju aktywność jak wynikającą z zeznań powodów, można określić tego rodzaju zwrotem. Zmiany na nieruchomości powodów w porównaniu ze stanem z daty nabycia, w której to dacie przedmiotowe nieruchomości - jak wynika z odpisu z księgi wieczystej - były charakteryzowane jako grunty orne polegały na tym, że owe grunty porosły trawą, co świadczy o tym, że nieruchomości w żaden sposób nie były gospodarczo użytkowane przez powodów. W związku z tym - w ocenie Sądu - nie można nawet mówić o dotychczasowym sposobie korzystania czy też zamiarze korzystania z nieruchomości, albowiem takowego - w istocie rzeczy- nie było.
W kontekście powyższego nie można przeto przyjąć, aby uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączyło czy ograniczyło możliwość korzystania z przedmiotowych działek w taki sposób jak dotychczas, albowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości powodów zostały przeznaczone pod tereny zielone. Faktyczne użytkowanie nieruchomości przez powodów jakie miało miejsce przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być kontynowanie również po uchwaleniu tego planu, albowiem przeznaczenie nieruchomości określone w akcie prawa miejscowego ani tego nie wyklucza ani w żadnym stopniu nie ogranicza.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można również przyjąć, aby, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało drugi ze skutków przewidzianych w art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy, a mianowicie niemożność lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.
Powodowie w odniesieniu do tej przesłanki powoływali się na fakt posiadania prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy argumentując, że tego rodzaju decyzja - w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - określa przeznaczenie nieruchomości.
W ocenie Sąd stanowisko powodów jest nietrafne i sprzeczne zart. 4 i art. 59 usta. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Rozwinięcie regulacji dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawieraart. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymzgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniemart. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepisart. 50 ust. 2stosuje się odpowiednio.
Z uwagi na treść regulacji ustawowej nie można traktować decyzji o warunkach zabudowy jako określającej przeznaczenie nieruchomości w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przedmiotowa decyzja jak wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu; nie określa natomiast jego przeznaczenia. Przeznaczenie terenu ustala się tylko i wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt prawa miejscowego, o charakterze planistycznym i wiążącym w zakresie wyznaczonego w nim obszaru. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy, która wydawana jest w przypadku braku planu, jest aktem administracyjnym skierowanym do konkretnej osoby (wnioskodawcy). Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego. Natomiast celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jako aktu stosowania prawa jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami ustaw szczególnych. Nie można utożsamiać decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego. Nie jest ona efektem procedury planistycznej prowadzącej do ustanowienia lokalnego porządku planistycznego. Nieprawidłowe jest też stawianie znaku równości między kompetencjami organu uchwałodawczego (rady gminy) do stanowienia prawa miejscowego - z jednej strony oraz kompetencjami wójta gminy do stosowania (a nie - stanowienia) prawa przez wydanie decyzji, załatwiającej wniosek konkretnego inwestora o załatwienie jego indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego - z drugiej strony. Prymat ustaleń planu miejscowego został podkreślony także w przepisachart. 62 ust. 1 i 2, atakżeart. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (wyrok NSA z 20 stycznia 2022r. II OSK 1159/19 i cyt. tam orzecznictwo, Legalis)
Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją deklaratoryjną o charakterze związanym. Związany charakter decyzji oznacza, że przed jej wydaniem organ zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, to ma on obowiązek wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, albowiem nie tworzy nowego porządku prawnego, ale stanowi informację, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. (wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 681/18, SIP Lex, wyrok WSA w Olsztynie z 29 marca 2022r., II SA/Ol 19/22, SIP Lex).
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza również o prawie prowadzenia inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja o charakterze ogólnym i wstępnym, która nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ określa jedynie w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, która jednak nie przesądza o możliwości realizacji na danym obszarze konkretnej inwestycji o konkretnie określonych parametrach. Tego rodzaju ustalenia są czynione na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu planu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę i dopiero na podstawie tej decyzji zainteresowany wnioskodawca uzyskuje prawo faktycznej realizacji zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę dotyczy bowiem konkretnej inwestycji budowlanej o konkretnych i sprecyzowanych właściwościach i określonej wartości, co do której - przez wydanie owej decyzji - przesądzono o prawie do jej realizacji.
Znaczenie i charakter prawny tych decyzji dostrzega i rozróżnia sam ustawodawca i to na gruncieustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym stanowi art. 65 ust. 1 pkt. 2 i ust.2 ustawy. Decyzje o warunkach zabudowy i ustaleniu zagospodarowania, w tym również decyzje ostateczne i prawomocne, wygasają w razie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zasada ta jednak nie dotyczy sytuacji, jeżeli na podstawie owej decyzji została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, albowiem ta ostatnia decyzja skutkuje nabyciem przez inwestora prawa do realizacji przewidzianej nią inwestycji. Prawa inwestora, który uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę podlegają ochronie na podstawieart. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem inwestor, który legitymuje się tego rodzaju decyzją, jest uprawniony do rozpoczęcia i kontynuowania robót budowlanych zgodnie z prawem nawet jeżeli ustalenia uchwalonego planu są odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.
W świetle powyższego - w ocenie Sądu - nie można stawiać znaku równości pomiędzy miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego oraz decyzją o warunkach zabudowy jak też decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, że wszystkie plany inwestycyjne wynikające z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być po wejściu w życie planu miejscowego, w świetle obowiązujących przepisów bez przeszkód zrealizowane - po myśliart. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast możliwość realizacji tych planów inwestycyjnych, które wynikają wyłącznie z decyzji o warunkach zabudowy, nie jest gwarantowana przepisami ustawy. Wręcz przeciwnie - z redakcji przepisu art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu wynika pierwszeństwo ustaleń planu (jako przepisu aktu prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjne źródło prawa) przed ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Organ planistyczny nie ma przy tym obowiązku respektowania w treści planu ustaleń wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy - tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę pozwala na realizację nawet takich zamierzeń inwestycyjnych, które pozostają w sprzeczności z uchwalonym planem. (wyrok WSA w Krakowie z 19 czerwca 2019r. II SA/Kr 448/19, Legalis)
W ocenie Sądu nie można również przyjąć, aby z decyzją o warunkach zabudowy było związane czy wynikało z niej prawo do zabudowy nieruchomości. Jak już wskazano wcześniej, decyzja ta nie uprawnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz określa ogólny możliwy sposób zagospodarowania danej nieruchomości. Na etapie wydawania tej decyzji nie podlega ocenie kwestia dopuszczalności realizacji danej inwestycji w świetle przepisów Prawa budowalnego tudzież innych ustaw, albowiem tego rodzaju przesłanki są badane dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w związku z czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania nie może być traktowane jako potwierdzenie prawa do zabudowy nieruchomości. O powstaniu tego prawa można mówić dopiero w odniesieniu do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem z tą decyzją, nie zaś z decyzją o warunkach zabudowy, wiąże się nabycie prawa do budowy. Nie można przeto podzielić stanowiska, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje rozwiązania odmienne od wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, skutkuje utratą prawą do zabudowy nieruchomości i powstaniem rzeczywistej szkody po stronie właściciela czy użytkownika wieczystego, albowiem z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika prawo do zabudowy nieruchomości.
Nie można również przyjąć, aby jedyną i wyłączną przesłanką powstania roszczeń odszkodowawczych przewidzianych w art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy stanowiło obniżenie wartości nieruchomości wynikające z wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Redakcja przywołanego przepisu uzasadnia wniosek, że powstanie roszczeń odszkodowawczych przewidzianych w przywołanym przepisie jest uzależnione nie tylko od obniżenia wartości nieruchomości (przesłanka rzeczywistej szkody), lecz od braku możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Samo obniżenie wartości nieruchomości (jeżeliby nastąpiło) nie jest więc wyłączną i wystarczającą przesłanką do zastosowania powyższej regulacji, albowiem koniecznym jest również udowodnienie braku możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.
Poczynienie powyższych rozważań - w ocenie Sądu - było konieczne z uwagi na argumenty podniesione przez stronę powodową, które jednak nie mogą zostać podzielone, albowiem zostały oparte na poglądach doktryny i orzecznictwa wyrażonych w poprzednim stanie prawnego, a które w związku ze zmianą stanu prawnego, całkowicie straciły na aktualności.
W obecnym stanie prawym - w ocenie Sądu - prawidłowa interpretacja przesłanek powstania roszczeń odszkodowawczych przewidzianych w art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy wymaga uwzględnienia całości regulacji prawnej zawartej wart. 36 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 37 ust. 11 i ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przesłanki powstania roszczeń odszkodowawczych określa nie tylko art. 36 ust. 1 pkt. 1, ale również art. 37 ust. 11 ustawy, przy czym dotychczasowe zasady ustalania wartości nieruchomości zostały istotnie zmodyfikowane przez zmianę treści art. 37 ust. 11 i wprowadzenie ust. 12.
Zaczynając od zasad ustalania wartości nieruchomości wskazać należy, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2017r. istniała normatywna podstawa do uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy przy określaniu wartości nieruchomości, albowiem art. 37 ust. 11 ustawy w poprzednim brzmieniu stanowił, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zważyć zaś należy, żeart. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościstanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2) zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa wust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust.3).
W aktualnym stanie prawnym przepisyustawy o gospodarce nieruchomościami- zgodnie z art. 37 ust. 12 ustawy - również znajdują zastosowanie m.in. i do zasad ustalania wartości nieruchomości, ale nie wprost, lecz z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 37 ust. 12 ustawy stanowi bowiem, że przepisyustawy o gospodarce nieruchomościamistosuje się w zakresie określonym hipotezą tego przepisu, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to zaś, że przepisyustawy o gospodarce nieruchomości- w aktualnym stanie prawnym - nie mogą być przeto stosowane wprost, bez żadnych modyfikacji, lecz tylko w zakresie nieobjętym regulacjąustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zaś zauważyć, że nowelizacja wprowadziła do tej ostatniej ustawy odmienne regulacje dotyczące ustalania wartości nieruchomości zawarte w zmodyfikowanym art. 37 ust.11 i w tym zakresie wyłączyła regulacje przewidziane wart. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościamidotyczące procedury ustalenia przeznaczenia nieruchomości jako jednego z kryteriów określania jej wartości. Prowadzi to przeto do wniosku, że art. 37 ust. 11 ustawy zawiera wyczerpującą regulację, która w zakresie odnoszącym się określenia wartości nieruchomości i ustalenia jej przeznaczenia całkowicie zastępujeart. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warto dodać, że taki pogląd został wyrażony w odniesieniu do regulacji zawartej wart. 36 ust. 4w zw. zart. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymzaś z uwagi na zbliżony sposób redakcji tego przepisu jak i podobieństwo przewidzianej nim instytucji do instytucji przewidzianej wart. 36 ust. 1w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy zasadnym jest podzielenie tego poglądu. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r., IV SA/Wa 1914/09, LEX nr 706079).
W obecnym stanie prawnym ma przeto podstaw normatywnych, aby przy ustalaniu wartości nieruchomości - przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - określać przeznaczenie nieruchomości przy uwzględnieniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktualnym stanie prawnym - zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy - ustalenie wartości nieruchomości w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego określa się na podstawie wyłącznie faktycznego użytkowania terenu i gruntu oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych. Z uwagi zaś na okoliczność, że kryterium „faktycznego sposobu użytkowania” jest przewidziane również wustawie o gospodarce nieruchomościamijako jedno z kryteriów ustalania przeznaczenia nieruchomości przy określaniu jej wartości w pełni zasadnym jest nadanie temu pojęciu na gruncieustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymidentycznego znaczenia jak przyjętego na gruncieustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowe pojęcie na gruncie obu tych ustaw występuje w identycznej funkcji jako kryterium określenia wartości nieruchomości co uzasadnia nadanie mu identycznego znaczenia i odwołanie się przy dokonywaniu jego wykładni do poglądów doktryny i orzecznictwa wyrażonych na gruncieustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonując zaś literalnej wykładni pojęcia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości nie ulega wątpliwości, że nie chodzi w nim o możliwość faktycznego zagospodarowania, w tym jej konkretnego zabudowania w przyszłości, ale o sposób zagospodarowania, użytkowania i wykorzystania w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktyczny sposób użytkowania nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust. 11 ustawy to wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a nie potencjalne możliwości zagospodarowania nieruchomości.
W ocenie Sądu, w pełni zasadnym jest również uwzględnienie znaczenia pojęcia „faktyczne użytkowanie” zastosowanego w art. 37 ust. 11 ustawy przy interpretacji pojęcia „korzystanie z nieruchomości” zastosowanego w art. 36 ust. 1 ustawy. Należy zauważyć, że znaczenie czasowników „użytkować” i „korzystać” - zgodnie ze słownikiem języka polskiego - jest identyczne. „Korzystać” - zgodnie ze słownikiem języka polskiego - to „użytkować coś, posługiwać się czymś jako narzędziem, środkiem itp.” natomiast „użytkować” to z kolei „korzystać z czegoś, np. z budynku, lokalu, korzystać z czegoś w sposób racjonalny, przynoszący jak największy pożytek”. Uwzględnić również należy, że zarówno w art. 36 ust. 1 jak i w art. 37 ust. 11 ustawy ustawodawca posłużył się formułą rzeczownika odczasownikowego tj. „korzystanie” oraz „użytkowanie”, które określają czynności lub stany. Skoro zaś ustawodawca posłużył się tą częścią mowy, która określa czynność lub stan jako przesłanką powstania roszczenia odszkodowawczego to przyjąć należy, że zwrot „korzystanie” należy wykładać z uwzględnieniem funkcji pełnionej przez tę część mowy w języku polskim tj. jako oznaczenie czynności lub stanu. Nie chodzi przy tym o czynność i stan z dowolnego miejsca i czasu, lecz o czynność i stan z konkretnego miejsca i czasu, a mianowicie z daty uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem ustawa wiąże powstanie roszczeń odszkodowawczych z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to przy analizie przesłanek tej odpowiedzialności należy brać uwagę sposób korzystania z nieruchomości w tej dacie, a konkretnie w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to zaś uzasadnione tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego wymaga ogłoszenia we właściwym publikatorze i wywołuje skutki prawne dopiero po wejściu w życie. Dodać również należy, że i w tym przepisie ustawodawca jasno sprecyzował, że chodzi o taki sposób korzystania z nieruchomości jaki miała miejsce do chwili wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem posłużył się przymiotnikiem „dotychczasowy”. Zgodnie zaś ze słownikiem języka polskiego „dotychczasowy” oznacza „dotychczas trwający, istniejący, poprzedzający chwilę obecną, taki jaki był dotychczas”.
W ocenie Sądu nie ma przeto podstaw prawnych do wiązania pojęcia korzystania z nieruchomości z potencjalnymi możliwościami wykorzystania danej nieruchomości w przyszłości, albowiem sprzeciwia temu wykładnia językowa tych przepisów zaś nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające odstąpienie od wyników wykładni literalnej.
Rozszerzającej wykładni tego pojęcia nie uzasadnia w szczególności ochrona własności, albowiem wustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymzostały przewidziane rozwiązania chroniące interesy właścicieli. Jeżeli bowiem właściciel realnie zamierzał przeprowadzić określoną inwestycję i uzyskał w związku z tym ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę to przecież ta decyzja pozostaje w mocy i określona nią inwestycja może zostać zrealizowana. Również, jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem została wykluczona lub istotnie ograniczona to może domagać się odszkodowania. Dodać należy, że taki sposób wykładni realizuje założenie ustawy, która ograniczyła możliwość dochodzenia odszkodowania tylko do rzeczywistej szkody, czyli rzeczywistej straty. Utrata korzyści przyszłych, hipotetycznych, nie podlega naprawieniu na podstawieart. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa wprowadza bowiem ograniczenie zakresu odszkodowania tylko za „rzeczywistą szkodę”, czyli w granicach damnum emergens. Nie daje więc możliwości dochodzenia utraconych ewentualnie korzyści (lucrum cessans). (OSN z 7 października 1998 r. I CKN 191/98, SIP Lex) Ochronie na podstawie tego przepisu nie podlegają również nietrafione czy wręcz pozorne zamierzenia inwestycyjne nakierowane na sztuczne wykreowanie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej.
Podzielić również należy twierdzenia strony pozwanej dotyczące, że obecnym brzmieniu przepisów nie ma już wątpliwości, że przepisyart. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymdotyczą dwóch odmiennych sytuacji: gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone (dotyczy uchwalenia planu miejscowego - w sytuacji gdy bezpośrednio przed uchwaleniem tego planu nie obowiązywał inny plan miejscowy), po drugie, gdy w związku ze zmianą planu miejscowego korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone (dotyczy zmiany planu miejscowego - w sytuacji gdy bezpośrednio przed zmianą planu miejscowego obowiązywał plan miejscowy).
W odniesieniu do tej kwestii zważyć należy, że tego rodzaju konstrukcja na gruncieustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymnie jest niczym nowym, albowiem takie rozwiązanie zostało przewidziane wart. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymw odniesieniu do roszczeń przewidzianych w art. 36 ust. 3 ustawy. Przepis ten nakazuje zestawić wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z wartością tej nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Pierwszy przypadek ma miejsce, gdy w wyniku zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo uchwalenia nowego, zastępującego dotychczasowy, danej nieruchomości przyporządkowane zostanie inne przeznaczenie. Drugi występuje wówczas, gdy dojdzie do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, na którym przed jego wejściem w życie plan miejscowy nie obowiązywał. (OSN z 9 listopada 2020 r. sygn. II CSK 63/19, SIP Lex) Pogląd wyrażony w tym orzeczeniu SN należy zastosować również na gruncie roszczeń przewidzianych w art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy, albowiem podstawa faktyczna tego roszczenia jak i roszczenia przewidzianego w art. 36 ust. 3 jest wspólna i jest nią uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiana. Przyjęcie takiego stanowiska uzasadniają również reguły wykładni językowej, albowiem w obrębie danego aktu lub gałęzi prawa tym sam zwrotom nie należy przypisywać odmiennego znaczenia” (zakaz wykładni homonimicznej).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, obszar, którego dotyczył przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego stąd też brak jest podstawy prawnej do odwoływania się do ograniczenia lub uniemożliwienia w korzystaniu z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. W konsekwencji ocena zasadności roszczeń powodów i przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianych w art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy nakazuje odwołać się do przesłanki korzystania z nieruchomości dotychczasowy sposób, czyli faktycznego użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykluczyło ani w żadnym stopniu nie ograniczyło możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, albowiem przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako terenu zieleni jest zgodne z dotychczasowym sposobem korzystania i faktycznego użytkowania tych działek.
W tym zaś stanie rzeczy i mając na względzie powyższe Sąd oddalił powództwo jako bezzasadne, o czym orzekł w pkt. I sentencji wyroku.

III
Koszty procesu.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach procesu stanowiąart. 98 § 1 i §11i § 3 k.p.c.
Powodowie przegrali sprawę w całości i zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik procesu są zobowiązani zwrócić pozwanym koszty niezbędne do celowej obrony w tym również wynagrodzenie pełnomocnika.

ZARZĄDZENIE

1
(...);

2
(...);

3
(...).