Sąd Apelacyjnyw Warszawie
III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
Sygnatura akt: III AUa 1165/20
Data wyroku: 2022-01-14 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Ewa Stryczyńska
Słowa kluczowe: Wysokość renty

Sygn. akt III AUa 1165/20

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 14 stycznia 2022 r.
Sąd Apelacyjny w Warszawie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznychw składzie:

Przewodniczący: Sędzia SA Ewa Stryczyńska

po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. w Warszawie
na posiedzeniu niejawnym
sprawyT. U.
przeciwko Biuru Emerytalnemu Służby Więziennej wW.
o wysokość renty rodzinnej
na skutek apelacji Biura Emerytalnego Służby WięziennejwW.
od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie XIII Wydział Pracyi Ubezpieczeń Społecznych
z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt XIII 1U 8392/18

zmienia zaskarżony wyrok i oddala odwołanie.

Ewa Stryczyńska
Sygn. akt III AUa 1165/20

UZASADNIENIE
Dyrektor Biura Emerytalnego Służby Więziennej wW.decyzją z 29 sierpnia 2017 r. dokonał ponownego ustalenia wysokości renty rodzinnej, wypłacanejT. U.po zmarłym funkcjonariuszuE. U., określając ją od 1 października 2017 r. na kwotę 1747,19 zł.
Decyzję wydano po upływie 63 lat od zakończenia przez męża odwołującej się rocznego okresu służby, który spowodował obniżenie świadczenia - na podstawieart. 5 ust. 3, art. 6w zw. zart. 24a ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biuro Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin(Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270).
Zgodnie z tym przepisem, w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, że jej wysokość ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a ww. ustawy.
Wysokość tak ustalonego świadczenia nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
T. U.odwołała się od w/w decyzji, wnosząc o ponowne ustalenie wysokości świadczenia w nieobniżonej wysokości, ustalonej przed 1 października 2017 r.
Dyrektor Biura Emerytalnego Służby Więziennej wW.w odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja jest zgodna ze wskazanymi w odwołaniu przepisami prawa, a tym samym odwołanie pozbawione jest podstaw prawnych. Ponadto organ rentowy wskazał, że postępowanie w sprawie ponownego ustalenia wysokości świadczenia zostało wszczęte z urzędu w związku z wejściem w życie ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) oraz uzyskaniem z Instytutu Pamięci Narodowej Informacji o przebiegu służby.
Wyrokiem z 24 września 2020 r. Sąd Okręgowy w Warszawie XIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sekcja ds. odwołań od decyzji zmniejszających wysokość emerytur i rent byłym funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa zmienił zaskarżoną decyzję Biura Emerytalnego Służby Więziennej wW.z 29 sierpnia 2017 r. nr(...)i ustaliłT. U.prawo do renty rodzinnej Służby Więziennej w wysokości ustalonej przed 1 października 2017 r.
Powyższe rozstrzygnięcie Sąd Okręgowy oparł na następujących ustaleniach faktycznych:
E. U.rozpoczął służbę w Służbie Więziennej 17 listopada 1953 r., początkowo, tj. do 28 czerwca 1954 r. - jako strażnik działu ochrony w Zakładzie Karnym weW., skąd został przeniesiony do oddziału wM., gdzie od 29 czerwca 1954 r. do 31 lipca 1954 r. pełnił funkcję starszego strażnika działu ochrony. Od 1 sierpnia 1954 r. został ponownie zatrudniony w Zakładzie Karnym weW.na stanowisku starszego strażnika działu ochrony.
Decyzją organu emerytalno-rentowego z 1 marca 2017 r.T. U.ustalono wysokość renty rodzinnej Służby Więziennej w kwocie 2 296,60 zł.
W związku z wejściem w życie ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) organ rentowy otrzymał informację z Instytutu Pamięci Narodowej o przebiegu służbyE. U.na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 17 listopada 1953 r. do 14 grudnia 1954 r. Decyzją z 29 sierpnia 2017 r. Dyrektor Biura Emerytalnego Służby Więziennej wW.dokonał ponownego ustalenia wysokości renty rodzinnej należnejT. U.po zmarłym funkcjonariuszu, określając ją od 1 października 2017 na kwotę 1 747,19 zł.
Biorąc pod uwagę te ustalenia faktyczne Sąd Okręgowy uznał odwołanie za zasadne i wskazał, że podziela powszechnie uznaną i powielaną w szeregu uchwał, rezolucji i stanowisk organów narodowych i międzynarodowych potrzebę potępienia reżimów komunistycznych, jak i konieczność demontażu dziedzictwa totalitarnego ustroju, która powinna znaleźć wyraz również w likwidacji przywilejów nabytych przez osoby, które ten zbrodniczy system tworzyły i umacniały.
Na mocy ustawy nowelizującej z 16 grudnia 2016 r., w szczególności jej art. 1, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego drugą (po ustawie z 23 stycznia 2009 r.) regulację sprowadzającą się do obniżenia rent i emerytur osobom, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa PRL. Ustawa nowelizująca, definiując w dodanym do ustawy nowelizowanej art. 13b nowe pojęcie „służby na rzecz państwa totalitarnego”, obniżyła świadczenia emerytalne, przyjmując w nowym art. 15c, że w przypadku osoby, która pełniła „służbę na rzecz totalitarnego państwa” i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: 0% podstawy wymiaru – za każdy rok „służby na rzecz totalitarnego państwa” oraz 2,6 podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, la oraz 2-4 ustawy nowelizowanej. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio (art. 15c ust. 2).
Ustawa wprowadziła wyjątek, pozwalający na wyłączenie jej zastosowania, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach lub osoba uprawniona do renty rodzinnej, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła (lub podjęła ją osoba zmarła, po której przysługuje prawo do renty rodzinnej) współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (art. 15c ust. 5, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).
Inną możliwość wyłączenia zastosowania przepisów o obniżeniu świadczenia przewiduje art. 8a ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach, potwierdzonych wydaną przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych stosowną decyzją, z uwagi na krótkotrwałą służbę funkcjonariusza przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W art. 24a ust. 5 ustalono, że obniżenie świadczeń nie może dotyczyć uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który zaginął lub poniósł śmierć po 31 lipca 1990 r. w związku z pełnieniem służby.
Zgodnie z art. 13b ust. 1 za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach.
Z art. 13 a ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) wynika, że na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Zgodnie z art. 13a ust. 5, informacja powyższa jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12.
Sąd Okręgowy postanowieniem z 27 maja 2019 r. w sprawie o sygn. XIII 1 U 11007/18 zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności zKonstytucją RPw/w przepisów ustawy, zastosowanych przez organ rentowy w decyzji zaskarżonej odwołaniem innego uprawnionego do policyjnej renty rodzinnej na podstawie przepisów ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (art. 24 a, art. 13 ust. 1 lit. 1c w zw. z art. 13b) oraz ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Na skutek tego pytania prawnego zainicjowane zostało przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o sygn. P 16/19.
Sąd Okręgowy wskazał, że procedował w niniejszej sprawie, mimo zarzutów dotyczących trybu jej uchwalenia, gdyż wskazany akt prawny co do zasady objęty jest domniemaniem konstytucyjności (wyrok TK z 20 lipca 2006 r., sygn. K 40/05, OTK ZU 2006, nr 7A, poz. 82. 45 wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU 2007, nr 1A, poz. 3. 46 wyrok TK z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15, OTK ZU 2016, nr A, poz. 2), gdyż ustawa została uchwalona przez Parlament, podpisana przez Prezydenta RP oraz prawidłowo promulgowana w Dzienniku Ustaw. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że wskazana ustawa weszła w życie i formalnie wiąże zarówno sąd orzekający, jak i organ ubezpieczeniowy oraz stronę odwołującą się. Kluczowe w sprawie było jednak dokonanie oceny czy przepisy spornej ustawy były zgodne zKonstytucją RP. W tej kwestii Sąd wystąpił ze stosownym pytaniem prawnym.
W tych okolicznościach Sąd zdecydował o rozpoznaniu niniejszej sprawy mając na uwadze, że każda ze stron niniejszego sporu ma uprawnienie do zaskarżenia merytorycznego rozstrzygnięcia do sądu wyższej instancji. W przypadku skorzystania z tego uprawnienia zachodzi obawa, że uzyskanie przez stronę odwołującą się prawomocnego wyroku nie nastąpi w rozsądnym terminie. Sąd zwrócił uwagę, że standardem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jest zakaz fragmentaryzacji postępowania pod kątem badania jego przewlekłości, co oznacza, że ocena taka nie może dotyczyć postępowania tylko w odniesieniu do danej instancji, ale winna dotyczyć postępowania we wszystkich instancjach, aż do momentu uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (wyrok z 18 grudnia 2007 r., Swat p-ko Polsce, skarga nr 13545/03, § 44; wyrok z 11 października 2005 r., Majewski przeciwko Polsce, skarga nr 52690/99; wyrok z 6 lipca 2010 r. w sprawie Rejzmund przeciwko Polsce, skarga nr 42205/08 oraz uchwała 7 sędziów SN z 28 marca 2013 r., sygn. III SPZP 1/13).
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie maksymalny, rozsądny termin na rozpoznanie sprawy wynoszący 3 lata winien być liczony od dnia złożenia odwołania aż do dnia wydania orzeczenia kończącego przez sąd drugiej instancji, przy czym terminu tego nie przedłuża, ani nie usprawiedliwia jego przekroczenia czas rozpoznawania sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W ocenie Sądu, istnieją wątpliwości, co do zgodności zKonstytucjąprzepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, czego wyrazem było pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem orzekanie o zgodności ustaw zKonstytucją(art. 188 pkt 1 ustawy zasadniczej), co niewątpliwie należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, nie jest tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez sąd. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 8 sierpnia 2017 r. (sygn. I UK 325/16, Lex nr 2389585), sąd jest obowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania, który przepis obowiązującego prawa będzie zastosowany do rozstrzygnięcia danego stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny zKonstytucjąnie narusza zatem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i nie ma bezpośredniego związku z tymi kompetencjami. Uznanie, że sądy powszechne nie są uprawnione do badania zgodności ustaw zKonstytucją, a w konsekwencji do zajmowania stanowiska w kwestii ich zgodności jak też niezgodności z ustawą zasadniczą, jest wyraźnie sprzeczne zart. 8 ust. 2 Konstytucji, który zobowiązuje do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy czym pod pojęciem „stosowanie” należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe stosowanie prawa (także uchwała Sądu Najwyższego z 4 lipca 2001 r., sygn. III ZP 12/01, OSNAPiUS 2002 Nr 2, poz. 34 oraz wyroki tego Sądu z 7 kwietnia 1998 r., sygn. I PKN 90/98, OSNAPiUS 2000 Nr 1, poz. 6; z 20 sierpnia 2001 r., sygn. III RN 189/00, OSNAPiUS 2002 Nr 6, poz. 130; z 8 stycznia 2009 r., sygn. I CSK 482/08, LEX nr 491552). Sąd rozważył zatem czy w niniejszym przypadku nie zachodzi konieczność dokonania samodzielnej oceny zgodności zKonstytucjąprzepisów powoływanej ustawy, będących podstawą obniżenia wysokości świadczeń dla osoby odwołującej się.
W doktrynie prezentowane są w tym zakresie rozbieżne stanowiska, co do możliwości stosowania wprost przepisówKonstytucjiw sposób polegający na odmowie zastosowania przepisów ustawy, które sąd powszechny uznaje za niezgodne zKonstytucją RP(por. Piotr Mikuli „Doktryna konieczności jako uzasadnienie dla rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw w Polsce”, https://prawo.ug.edu.pl/sites/default/files/_nodes/strona-pia/33461/files/mikuli.pdf).
Analizując poglądy doktryny w przedmiocie dopuszczalności samodzielnego badania przez sąd powszechny zgodności ustawy zKonstytucjąSąd wskazał, że obecnie przeważające zdaje się być stanowisko, według którego możliwe jest dokonywanie takiego rozstrzygnięcia w ramach tzw. doktryny konieczności, gdy nie istnieją warunki pozwalające na uzyskanie rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny zgodności zKonstytucjądokonywanego przez Trybunał Konstytucyjny. W tej kwestii Leszek Garlicki wskazał, że jeżeli wystąpi sytuacja, w której sąd w określonej sprawie zdecyduje, że przepisu ustawy, który miałby stanowić podstawę lub przesłankę rozstrzygnięcia, nie da się pogodzić (w drodze zastosowania prokonstytucyjnej wykładni) z określoną normą lub zasadą konstytucyjną, a jednocześnie w sprawie nie wypowiadał się dotąd TK, jak również nie istnieją warunki pozwalające na uzyskanie rozstrzygnięcia TK, to sąd ten dysponuje kompetencją do odmowy zastosowania (pominięcia) tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia (L. Garlicki, „Sądy aKonstytucja Rzeczypospolitej Polskiej”, „Przegląd Sądowy” 2016, nr 7–9, s. 22).
Z powoływanej wyżej doktryny konieczności wynika, że w sytuacji, gdy nie jest możliwe wyeliminowanie sprzeczności pomiędzy normą konstytucyjną i ustawową w procesie wykładni w zgodzie zKonstytucją, a jednocześnie nie można uzyskać niebudzącego wątpliwości prawnych rozstrzygnięcia TK w tym względzie, sąd powszechny powinien wziąć tę odpowiedzialność na siebie. Wynika to z konieczności zapewnienia obywatelowi w ramach procesu wymierzania sprawiedliwości prawa do sądu bezpośrednio na podstawieKonstytucji(art. 45 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP).
W ocenie Sądu, regulacja ustawowa uniemożliwia badanie czy osoba objęta informacją o przebiegu służby faktycznie wykonywała czynności na rzecz totalitarnego państwa i czy jednostka, w której pełniła służbę winna być uznana za należącą do totalitarnego państwa. Zdaniem Sądu, badanie wskazanych okoliczności jest nieuprawnione w świetle art. 13b ust. 1 który stanowi, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Tym samym, zdaniem Sądu, ustawodawca posłużył się ustawową definicją kwalifikującą do organów państwa totalitarnego każdą jednostkę wymienioną enumeratywnie w tym przepisie i każdą z rodzajów służb i pełnionych w nich funkcji, również w tym przepisie wymienionych. Tym samym sąd powszechny nie może dokonywać samodzielnie wykładni pojęcia jednostek należących do służby państwa totalitarnego, gdyż każda z jednostek w przepisie wymienionych w świetle ustawy jest uznawana za jednostkę służby państwa totalitarnego. Podobnie Sąd nie posiada uprawnień do badania, jakie faktycznie czynności osoba odwołująca się wykonywała w okresie spornej służby, tj. czy faktycznie wspierała aparat państwa totalitarnego czy tylko biernie w nim uczestniczyła, skoro ustawodawca za służbę na rzecz państwa totalitarnego uznaje samą przynależność funkcjonalną do danej wymienionej w przepisie jednostki czy wykonywanie służby na danym stanowisku.
Sąd zważył, że osoby jedynie formalnie kwalifikowane do organów służby państwa totalitarnego, w czasie wykonywania tej służby uzyskiwały dodatkowe profity (wyższe wynagrodzenia, łatwiejszy dostęp do uzyskania mieszkań służbowych, itp.) z racji samej tylko przynależności do danej jednostki czy pełnionej funkcji, niezależnie od tego jakie czynności faktycznie wykonywały. Dodatkowe profity wiązały się z samą tylko przynależnością do jednostki zaliczanej do służby państwa totalitarnego, również w odniesieniu do stanowisk czy funkcji, które prima facie nie wiązały się z żadną działalnością represyjną. Co bardzo istotne, te dodatkowe profity, w tym w szczególności wyższe wynagrodzenia, z racji samego organizacyjnego przyporządkowania danej jednostki czy funkcji przełożyły się na wyższe kwoty świadczeń emerytalno – rentowych przysługujących takim osobom, niż świadczenia przysługujące tym funkcjonariuszom czy pracownikom, którzy nie byli przyporządkowani organizacyjnie do służby państwa totalitarnego. Sąd zauważył przy tym, że gdyby takie osoby nie były organizacyjnie przyporządkowane do służby państwa totalitarnego, to nie podlegałyby preferencyjnemu systemowi zabezpieczenia społecznego, lecz systemowi powszechnemu, a co za tym idzie wysokość ich świadczeń byłaby istotnie niższa. Odzwierciedleniem powyższego zdaje się zatem być posłużenie się przez ustawodawcę definicją ustawową służby na rzecz państwa totalitarnego niezależną od faktycznie wykonywanych czynności, lecz związaną z dodatkowymi profitami z racji przyporządkowania organizacyjnego danej funkcji czy jednostki. Uwzględniając jednak, że co do zasady osoba wymieniona w informacji Instytutu Pamięci Narodowej formalnie pełniła służbę zdefiniowaną w art. 13b ust. 1 ustawy jako służbę na rzecz totalitarnego państwa, należało dokonać analizy zgodności zapisów cytowanej ustawy zKonstytucja RP.
Przede wszystkim, zdaniem Sądu, ustawa zaopatrzeniowa w brzmieniu nadanym mocą art. 1 ustawy nowelizującej z grudnia 2016 r. jest sprzeczna zart. 2 Konstytucji RP, który proklamuje zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej zasady wynikają inne, stanowiące trzon państwa demokratycznego i prawnego”, takie jak: zasada ochrony praw nabytych, zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Ustawodawca po ponad 6 latach od wprowadzenia poprzedniej regulacji (z 2009 r.), obniżającej wysokość emerytur i rent funkcjonariuszy, którzy służyli w organach bezpieczeństwa państwa dokonał ingerencji w wysokość rent rodzinnych po funkcjonariuszach, którzy służyli na rzecz totalitarnego państwa i uczynił to po 26 latach od transformacji ustrojowej. Taka ingerencja w prawo do renty rodzinnej, z uwagi na wskazany upływ czasu budzi, w ocenie Sądu uzasadnione wątpliwości co do zgodności z przepisamiKonstytucji RP, przede wszystkim zart. 2 Konstytucji RP, bowiem polega na arbitralnym obniżeniu świadczenia, co narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz, wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego.
Zasada zaufania, wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego, opiera się na wymaganiu pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, które powodują, że jednostka może decydować o własnym postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa oraz przewidywalności konsekwencji prawnych, jakie te działania mogą pociągnąć za sobą (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 stycznia 2010 r., sprawa K 6/09).
W przedmiotowej sprawie organ rentowy zaskarżoną decyzją na nowo ukształtował prawo strony odwołującej się do wysokości świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego przez kwalifikację prawną okresu służby pełnionej przez zmarłego członka jej rodziny, po którym przysługuje świadczenie w postaci renty rodzinnej. A zatem uczynił to przez pryzmat okoliczności dotyczących wyłącznie osoby zmarłej, a nie okoliczności dotyczących samego uprawnionego do renty rodzinnej. Strona odwołująca się, co bezsporne, w dacie wydania decyzji o ustaleniu jej prawa do renty rodzinnej spełniała ustawowe kryteria przyznania jej prawa do tego świadczenia i do chwili obecnej po jej stronie nie zaszły żadne okoliczności powodujące konieczność ponownego ukształtowania jej prawa do tego świadczenia i do jego wysokości. Wobec braku po jej stronie zaistnienia przesłanek do zmiany w prawie do renty rodzinnej, ingerencja w jej wysokość i to po znacznym okresie od ustalenia prawa jej męża do emerytury, a w szczególności po upływie 63 lat od zakończenia przez męża odwołującej się rocznego okresu służby, który spowodował obniżenie świadczenia odwołującej się musi być oceniona za niedopuszczalną na gruncieart. 2 Konstytucji.
Sąd przypomniał, że w uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych wskazano, że ustawa ma na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. Autorzy projektu zwracali uwagę, że pomimo ponownego ustalania wysokości rent rodzinnych na podstawie art. 15b ustawy zaopatrzeniowej obniżeniu uległa stosunkowo niewielka liczba tych świadczeń. Mając zatem na celu, by świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, zarówno tych pobierających emerytury policyjne, jak i policyjne renty inwalidzkie, a także renty rodzinne po tych funkcjonariuszach zostały realnie zmniejszone, ustawodawca uznał, że należy wprowadzić nowe rozwiązania prawne. W projekcie wyrażono pogląd, że zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje. W zakresie obniżania wysokości policyjnych rent rodzinnych zauważano, że z jednej strony może się wydawać, że osoby je pobierające nie uczestniczyły bezpośrednio w działaniach aparatu bezpieczeństwa PRL, ale podniesiono, że osoby te korzystały z profitów, jakie dawała służba ich małżonków, czy rodziców na rzecz totalitarnego państwa (w szczególności materialnych wynikających z wyższych uposażeń). W konsekwencji projekt wskazywał, że obniżenie rent rodzinnych po byłych funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa należy traktować jako naturalną, w odczuciu sprawiedliwości społecznej, potrzebę zbliżenia ich świadczeń do tych otrzymywanych przez małżonków, bądź dzieci osób, które poniosły szkodę w wyniku służby tych funkcjonariuszy.
Odnosząc przedstawioneratio legiswprowadzenia nowych rozwiązań do sytuacji strony odwołującej się należy podnieść, że jest to druga wprowadzona przez ustawodawcę procedura obniżenia świadczenia z uwagi na wykonywanie służby w organach bezpieczeństwa państwa, a obecnie ten sam okres służby z racji zakwalifikowania jako służba na rzecz państwa totalitarnego stanowi przesłankę do ponownego obniżenia świadczenia stanowiącego podstawę do ustalenia renty rodzinnej członkowi rodziny a nadto przesłankę do ingerencji w wysokość renty rodzinnej przez ograniczenie jej wysokości do średniego poziomu renty rodzinnej z systemu powszechnego zabezpieczenia społecznego.
W kontekście powyższego, odwoływanie się przez ustawodawcę do konieczności zniesienia przywilejów emerytalno-rentowych, jakie państwo komunistyczne zapewniało funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństwa stoi w sprzeczności z faktem, że przyznanie świadczeń rentowych dla strony odwołującej się nastąpiło w zgodzie z regułami ustawy zaopatrzeniowej obowiązującej w dacie nabycia prawa do renty rodzinnej. Sąd podkreślił zatem, że bezsprzecznie odwołująca się na mocy prawomocnej decyzji organu rentowego nabyła prawo do renty rodzinnej.
W ocenie Sądu, wydanie decyzji obniżającej świadczenie skarżącej, które zostało jej uprzednio przyznane zgodnie z obowiązującym prawem, nie stanowiło realizacji zasad sprawiedliwości społecznej, ale jest w istocie sankcją represyjną i dyskryminującą, o czym świadczy zastosowanie przelicznika w wysokości 0,0% za lata służby męża odwołującej się w organach na rzecz totalitarnego państwa. Sprzeczność z tymi zasadami pogłębia fakt przeniesienia powyższej odpowiedzialności na członków rodziny, w tym przypadku wdowę po funkcjonariuszu, po którym przysługuje prawo do renty rodzinnej.
Bezsprzecznie mąż odwołującej się przed rokiem 1990 pełnił służbę zakwalifikowaną przez ustawodawcę jako służba na rzecz totalitarnego państwa, a tymczasem w 2016 r. ustawodawca przyjął rozwiązanie powodujące ustalenie wysokości świadczenia, unicestwiające pełnienie służby. Przyjęcie wskaźnika 0,0% dla ustalenia wysokości świadczenia za okres służby na rzecz totalitarnego państwa Sąd Okręgowy ocenił nie tyle jako likwidację przywileju, lecz jako rodzaj sankcji represyjnej indywidualnie adresowanej, bez uprzedniego ustalenia wystąpienia przesłanki w postaci takiego pełnienia przez męża odwołującej się służby, które taką sankcję by uzasadniało i czyniło zadość sprawiedliwej likwidacji nabytych w czasie trwania reżimu komunistycznego przywilejów. Takie ukształtowanie wskaźnika wysokości podstawy wymiaru świadczenia świadczy o represyjnym charakterze ustawy i jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa.
Ustawodawca względem strony skarżącej zastosował sankcję nie za to co robił członek rodziny strony odwołującej się, a tylko za to, w jakich organach państwa służył oraz – co szczególnie istotne – przy odniesieniu takiej represji do członka rodziny tylko z uzasadnieniem bazującym na przypuszczeniu i uogólnieniu, że osoba ta korzystała z profitów, jakie dawała mu służba na rzecz totalitarnego państwa. Ustawodawca doprowadził więc do sytuacji, w której na mocy przepisu prawa uchwalonego w odległym czasie po zakończeniu służby przez członka rodziny strony odwołującej się i już po jego śmierci, ma ona ponosić odpowiedzialność za to, że przysługuje jej świadczenie po osobie uznanej przez ustawodawcę za funkcjonariusza reżimu totalitarnego. Taka regulacja, zdaniem Sądu, jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa.
Podzielając tezy płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 lutego 2010 r. (sygn. K 6/09), wydanego na tle uprzednio obowiązującej ustawy z 23 stycznia 2009 r. Sąd przyjął, że ingerencja w prawa do emerytur i rent byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL była dopuszczalna jako, że zostały one nabyte niegodziwie i nawet w sytuacji, gdy doszło do znacznego upływu czasu od daty nabycia tych praw, to ingerencję w ich wysokość uzasadniał ważny interes społeczny. Tym interesem było rozliczenie się z okresem, kiedy państwo pozbawione było demokratycznych struktur, a w szczególności z funkcjonariuszami aparatu bezpieczeństwa okresu PRL, którzy zwalczali dążenia niepodległościowe obywateli.
Obecnie wprowadzone zmiany dotyczą ingerencji w prawo do świadczenia w postaci renty rodzinnej, będącej świadczeniem o charakterze alimentacyjnym, a uzasadnieniem dla objęcia uprawnionych sankcją jego obniżenia są okoliczności nie odnoszące się wprost do osób uprawnionych (odwołująca się nie służyła w organach totalitarnego państwa). W tej sytuacji nie może być mowy o tym, że odwołująca się nabyła prawo do świadczenia w sposób niegodziwy.
Sąd Okręgowy podziela stanowisko, że zmiany w systemie emerytalnym są dopuszczalne, w tym także może dochodzić do obniżenia świadczeń, lecz niewątpliwie powinno to następować z poszanowaniem zasad konstytucyjnych, w szczególności tych wynikających zart. 2 Konstytucji. W wyroku z 20 grudnia 1999 r. (sygn. K 4/99, OTK ZU 1999/7/165) Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że „wielokrotnie podkreślał znaczenie stabilności przepisów emerytalno-rentowych, zaznaczając jednocześnie, że ustawodawca ma prawo modyfikowania także opartych na tych przepisach praw słusznie nabytych. Może to mieć miejsce zwłaszcza w sytuacji przeobrażeń społecznych i gospodarczych (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 1995 r., sygn. K 13/94, OTK 1995/1/6).
Równocześnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2007 r. (sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007/48) wskazał, „Środki demontażu dziedzictwa po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych dają się pogodzić z ideą demokratycznego państwa prawa tylko wtedy, gdy – pozostając w zgodzie z wymaganiami państwa opartego na rządach prawa – będą skierowane przeciwko niebezpieczeństwom grożącym podstawowym prawom człowieka oraz procesowi demokratyzacji. (...) Likwidując spuściznę po totalitarnych systemach komunistycznych, demokratyczne państwo oparte na rządach prawa musi stosować środki formalnoprawne takiego państwa. Nie może ono jednak i nie powinno zaspokajać żądzy zemsty, zamiast służyć sprawiedliwości. Musi natomiast respektować takie prawa człowieka i podstawowe swobody, jak prawo do należytego procesu, prawo do wysłuchania czy prawo do obrony, oraz stosować je także wobec tych osób, które same ich nie stosowały, gdy były u władzy”. W orzecznictwie konstytucyjnym przyjmuje się, że prawa emerytalne są co do zasady prawami nabytymi słusznie (orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7, s. 93-148) i jedynie w wyjątkowej sytuacji można uznać, że zostały nabyte z naruszeniem zasady sprawiedliwości (orzeczenie TK z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990/5, s. 42-58), zważywszy przy tym, że „Konstytucjanakazuje stosowanie surowych standardów w zakresie ochrony wolności i praw osobistych” (wyrok z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU 2001/2/29) oraz „w przypadku konfliktu praw człowieka i innych wartości konstytucyjnych, podstawowym problemem jest zagwarantowanie odpowiedniej ochrony prawom człowieka wobec groźby ich naruszenia przez państwo, który dąży (...) do realizacji interesu ogólnospołecznego” (wyrok z 8 października 2007 r., K 20/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 102). W orzeczeniu w sprawie C. i inni (decyzja z 14 maja 2013 r., 15189/10, lex 1324219) ETPCz przyznał, że ustawodawca krajowy ma prawo zlikwidować przywileje finansowe o charakterze politycznym, przyznane byłym funkcjonariuszom przez reżimy totalitarne. Może to uczynić pod warunkiem, że podjęte kroki nie są niewspółmierne.
Rozważania na temat ochrony praw nabytych znalazły się także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 maja 2014 r. (sygn. K 43/12, lex 1461264), w którym wskazano, że prawo do emerytury jest prawem podmiotowym, podlegającym takiej samej ochronie jak inne prawa konstytucyjne, przy czym jego treść jest współwyznaczana przez ustawę. Równocześnie wskazano, że ustawa nie może ingerować w istotę tego prawa i regulacja ustawowa winna się charakteryzować dużym stopniem szczegółowości. Uzasadnieniem naruszenia zasady ochrony praw nabytych może być w szczególności potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Precyzując pojęcie „szczególnych okoliczności”, uzasadniających odejście od ochrony praw nabytych, Trybunał Konstytucyjny stwierdzał, że chodzi tutaj o sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych trzeba dać pierwszeństwo określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisachKonstytucji. Zdaniem Trybunału, by ocenić dopuszczalność ograniczeń praw nabytych, należy rozważyć:
- czy podstawą wprowadzonych ograniczeń są inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne,
- czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych,
- czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także
- czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji.
Tego rodzaju uzasadnienia i rozważań nie ma w projekcie ustawy z 16 grudnia 2016 r., poza ogólnym odwołaniem się do zasad sprawiedliwości społecznej – w szczególności w odniesieniu do rent rodzinnych. Należy podkreślić, że ustawodawca dokonał już w 2009 r. likwidacji przywilejów emerytalnych dla funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa i obecnie, po pierwsze – nie ma racjonalnego uzasadnienia stwierdzenie, że u podstaw uchwalenia ustawy z 16 grudnia 2016 r. leży konieczność wyeliminowania istniejącego uprzywilejowania byłych funkcjonariuszy, a po drugie obecnie wypłacane świadczenia emerytalno – rentowe nie zostały przyznane przez reżimy totalitarne, a ukształtowano je już w państwie demokratycznym. Wprowadzając kolejną obniżkę świadczeń emerytalnych oraz zasadę obniżenia także rent rodzinnych, choć poprzednia ustawa z 2009 r. ingerencji w to prawo nie przewidywała, ustawodawca nie wskazał, na żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby prymat interesu ogólnego nad prawem strony odwołującej się do już ukształtowanego jej prawa do zabezpieczenia społecznego i to na mocy prawomocnej decyzji organu rentowego, opartej o obowiązujące przepisy prawa. Jedynym uzasadnieniem ingerencji w to prawo ze strony ustawodawcy w 2016 r. była chęć wprowadzenia poprawek do uprzedniej ustawy obniżającej świadczenia funkcjonariuszom, której rozwiązania ustawodawca aktualnie ocenił jako nie w pełni skuteczne. Powołanie się na konieczność poprawienia przez ustawodawcę uprzednich rozwiązań nie świadczy o potrzebie zaspokojenia poczucia sprawiedliwości i nie może uzasadniać tak głębokiej ingerencji w prawo własności strony odwołującej się, skoro świadczenie obniżono tak istotnie. Ustawodawca, ograniczając wysokość świadczenia odwołującej się sięgnął do środka nieadekwatnego dla uzyskania usprawiedliwionego celu; uczynił to zarazem w sposób dotkliwie uciążliwy dla adresatów zakwestionowanych norm.
Wprowadzając zasadę obniżenia rent rodzinnych ustawodawca arbitralnie przyznał sobie prawo do weryfikacji uprzednio wydanych decyzji w sposób de facto dowolny dlatego, że stworzył uprzednio nie dość szczegółową ustawę. Tymczasem własne uchybienia tak ustawodawcy jak i organu administracji publicznej nie powinny powodować negatywnych skutków dla obywatela działającego w dobrej wierze. W uchwale składu 7 sędziów z 26 kwietnia 2017 r. (sygn. III UZP 1/17, OSNP 2017/9/114), zwracając uwagę na cel rent rodzinnych Sąd Najwyższy jednoznacznie wskazał na niedopuszczalność odmowy prawa do renty rodzinnej przez weryfikację prawa do emerytury lub renty osoby zmarłej, ustalonej na skutek błędu organu rentowego, argumentując, że taki sposób naprawienia własnego błędu przez organ rentowy naruszałby konstytucyjne zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwości społecznej. Poprawianie przez ustawodawcę własnych rozwiązań tylko z uzasadnieniem, że poprzednie nie były dostatecznie sprawiedliwe, jest takim właśnie niedopuszczalnym naruszeniem praw słusznie nabytych. Bezsprzecznie konieczność wyważania interesów jednostki i interesu publicznego zobowiązuje ustawodawcę do wskazywania przesłanek wzruszania decyzji, które uniemożliwią arbitralne, niczym nieograniczone działania władzy publicznej. O ile na gruncie uprzedniej ustawy z 2009 r. takie przesłanki wzruszenia decyzji istniały – co potwierdził wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz decyzja ETPC, to obecnie brak jest takiego uzasadnienia. Niewątpliwie doszło więc także do naruszenia zasady proporcjonalności.
Odwołującej się obniżono świadczenie z odwołaniem się do konieczności ograniczenia przywilejów emerytalno-rentowych związanych ze służbą członka jej rodziny na rzecz państwa totalitarnego, a nastąpiło to po 26 lat od transformacji ustrojowej i po upływie 63 lat od zakończenia przez męża odwołującej się rocznego okresu służby, który spowodował obniżenie świadczenia odwołującej się. W ocenie Sądu, uwzględniając aspekt temporalny, działanie ustawodawcy należy uznać za niedopuszczalne w demokratycznym porządku prawnym, ponieważ doszło do zerwania więzi czasowej, co narusza zasady sprawiedliwości społecznej i zasady demokratycznego państwa prawa, o których mówiart. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny zwracał w swoim orzecznictwie uwagę, że oceniając zgodność aktów normatywnych z analizowaną zasadą „należy ustalić, na ile oczekiwania jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione. Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest – w danej sferze życia – perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa” (wyrok z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29).
W kontekście upływu znacznego okresu od nabycia przez odwołującą się uprawnień rentowych, Sąd zwrócił też uwagę na wskazówki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. K 5/11 (OTK ZU nr 2A, poz. 16). W orzeczeniu tym oceniano możliwość weryfikacji decyzji emerytalno – rentowych, zawracając uwagę na nieakceptowalną sytuację, gdy po upływie kilku czy kilkunastu lat, w reakcji na dostrzeżone nieprawidłowości w procesie ustalania prawa do świadczeń, organ uzyskuje doraźny instrument umożliwiający wzruszenie wcześniej wydanej decyzji. Choć w orzeczeniu tym chodziło o działanie organu rentowego, to jednak nie oznacza to, że ustawodawca winien mieć nieograniczone temporalnie prawo do takiej ingerencji w ukształtowane zgodnie z prawem uprawnienia emerytalno–rentowe świadczeniobiorców, którzy mieli pełne prawo żyć w przeświadczeniu, że dowody raz już zweryfikowane i uznane za wystarczające, nie będą oceniane ponownie. Ostatecznie więc Trybunał Konstytucyjny doszedł w ww. orzeczeniu do wniosku, że nieograniczona (tak w płaszczyźnie czasowej, jak i z punktu widzenia rodzajów uchybień, jakie miały miejsce przy ustalaniu prawa do świadczeń) możliwość rekwalifikacji dowodów, które stanowiły podstawę wydania pierwotnej decyzji potwierdzającej nabycie prawa, nie spełnia standardu wywodzonego zart. 2 Konstytucji. Odnosząc się do naruszeniaart. 67 ust. 1 Konstytucji, Trybunał podzielił zarzut wnioskodawcy (Rzecznik Praw Obywatelskich), że „(...) ponowne ustalenie prawa do świadczeń musi być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami, tak aby została zachowana równowaga pomiędzy uzasadnionym interesem jednostki a interesem publicznym (...). Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że jakkolwiek w świetleart. 67 ust. 1 zdanie 2 Konstytucjiustawodawca jest legitymowany do wytyczenia podstaw systemu zabezpieczenia społecznego, w tym emerytalnego, to pozostawiona mu swoboda wyboru jest ograniczona innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, które powinny zostać uwzględnione przy wyborze konkretnych rozwiązań prawnych. Taką zasadą jest w szczególności zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a ponadto zasada proporcjonalności wymagająca zachowania równowagi między ochroną socjalną jednostki, a ochroną interesu publicznego.
Powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dało asumpt do zmian w ustawach emerytalnych i dodania w ustawie z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy znowelizowanego art. 33 w brzmieniu nadanym z dniem 18 kwietnia 2017 r. ustawą nowelizującą z dnia 10 lutego 2017 r. (Dz. U. z 2017/712), zgodnie z którym decyzja organu emerytalnego ustalająca prawo do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ulega uchyleniu lub zmianie na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli:
1) zostaną przedstawione nowe dowody lub ujawniono nowe okoliczności faktyczne, które mają wpływ na prawo do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia;
2) decyzja została wydana w wyniku przestępstwa;
3) dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
4) decyzja została wydana na skutek świadomego wprowadzenia w błąd organu emerytalnego przez osobę pobierającą świadczenie;
5) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie, które zostało następnie uchylone, zmienione albo stwierdzono jego nieważność;
6) przyznanie świadczeń lub nieprawidłowe obliczenie ich wysokości nastąpiło na skutek błędu organu emerytalnego.
Przy czym, jak wynika z art. 33 ust. 4 uchylenie lub zmiana decyzji, o której mowa w ust. 1, nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej wydania upłynął okres: 10 lat – w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2-4 i 5 lat – w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1 i 5 oraz 3 lat – w przypadku określonym w ust. 1 pkt 6. Ponadto organ emerytalny odstępuje od uchylenia lub zmiany decyzji, z przyczyn określonych w ust. 1 pkt 6, jeżeli uchylenie lub zmiana decyzji wiązałyby się z nadmiernym obciążeniem dla osoby zainteresowanej, ze względu na jej sytuację osobistą lub materialną, wiek, stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności.
Sąd zważył, że przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dodane ustawą z 16 grudnia 2016 r. stanowią odrębną od ww. podstawę prawną do zmiany prawomocnych decyzji emerytalno – rentowych, lecz należy zwrócić uwagę, że nawet w sytuacji wydania takich decyzji w oparciu o sfałszowane dokumenty czy w wyniku przestępstwa, została wprowadzona 10 – letnia bariera, po której, zmiana decyzji dotyczącej świadczenia z ubezpieczenia społecznego na niekorzyść uprawnionego nie jest możliwa. Wprowadzając takie rozwiązania zwrócono uwagę na konieczność respektowania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności sensu stricto, tj. należytego wyważenia ochrony socjalnej jednostki, w relacji do ochrony interesu publicznego a także na konieczność nadania decyzjom organów emerytalnych stabilności niezbędnej w demokratycznym państwie prawnym, stanowiącej zarazem wyraz poszanowania zasady lojalności wywodzonej zart. 2 Konstytucji. Te zasady, zdaniem Sądu zostały zignorowane przy tworzeniu przepisuart. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin(Dz. U. z 2019/288) oraz przy zastosowaniu tego przepisu do odwołującej się.
Uwzględniając powyższe uwagi w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że zastosowanie wobec odwołującej sięart. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzinnarusza konstytucyjne zasady ochrony praw nabytych, sprawiedliwości społecznej, zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, prawa do ochrony dobrego imienia oraz zabezpieczenia społecznego.
Sąd miał na uwadze ugruntowane orzecznictwo Trybunału Strasburskiego, z którego wynika, że zasady leżące u podstaw art. 1 Protokołu nr 1 doKonwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., nr 36, poz. 157), a więc zasady ochrony własności i mienia znajdują zastosowanie w stosunku do rent i emerytur, bowiem prawo do emerytury lub renty stanowi prawo majątkowe w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 (tak: w sprawie Lakićević i inni przeciwko Serbii i Czarnogórze, skargi do ETPC nr 27458/06, 37205/06, 37207/06 i 33604/0). Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie (ostatnio wyrok z 14 czerwca 2016 r. w sprawie Philippou przeciwko Cyprowi, skarga nr 71148/10; decyzja z 4 lipca 2017 r. w sprawie Mockiene przeciwko Litwie, skarga nr 75916/13) wskazuje, że zmniejszenie lub zaprzestanie wypłaty świadczenia emerytalnego może stanowić ingerencję w poszanowanie własności w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1. Ingerencja ta jest dopuszczalna - musi jednak być uzasadniona. Obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej system źródeł prawa przesądza, że w myślart. 91 ust. 2w zw. zart. 87 ust. 1 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy nie da się pogodzić z umową. Przywracanie sprawiedliwości społecznej przez obniżenie emerytur en bloc wszystkim funkcjonariuszom służb i organów bezpieczeństwa niezależnie od ich roli i pełnionej funkcji, było już przedmiotem poprzednich rozwiązań ustawowych przyjętych w 2009 r., tzw. pierwszej ustawy dezubekizacyjnej. Obniżono wówczas wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa do 31 lipca 1990 r. z 2,6 % do 0,7 % w związku z przyjęciem, że te prawa zostały nabyte niesłusznie. Sprawa decyzji wydawanych na podstawie tej ustawy była przedmiotem oceny Europejskiego Trybunał Praw Człowieka, który stwierdził, że przyjęte wówczas przez polskie ustawodawstwo rozwiązanie było dopuszczalne - stanowiło kres przywilejom emerytalnym przysługującym członkom byłych komunistycznych służb bezpieczeństwa i zapewniło tym samym sprawiedliwość systemu emerytalnego w Polsce. Skoro zatem Trybunał uznał poprzednio obowiązującą regulację za sprawiedliwą i kończącą istnienie nieuprawnionych przywilejów emerytalnych, dalsza ingerencja w ten obszar za pomocą ustawy zaopatrzeniowej z 2016 r., w ocenie Sądu, jest nie do pogodzenia z Protokołem nr 1 doKonwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności(Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). W kontekście wskazanych wyżej okoliczności, zdaniem Sądu, organ emerytalno-rentowy nie wykazał, że aktualnie istotne obniżenie świadczenia stronie odwołującej się znajdowało uzasadnienie w konieczności rozliczenia z byłym systemem totalitarnym i to 63 lata od zakończenia przez męża odwołującej się rocznego okresu służby, który spowodował obniżenie jej świadczenia.
Przestrzeganie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której dochodzi do zmiany obowiązujących przepisów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zasada ta nabiera szczególnej wagi, gdy nowelizowane przepisy normują sytuację rencistów tj. osób o ograniczonej zdolności adaptacyjnej do zmienionej sytuacji (wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165).
Zgodnie z przepisamiart. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiejkażdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 1 obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Omawiane przepisy formułują więc zasadniczo dwa prawa podmiotowe: prawo do ochrony mienia i jego poszanowania oraz prawo do zabezpieczenia społecznego. W konstytucyjnym prawie do zabezpieczenia społecznego mieści się prawo do zachowania realnej wartości nabytych świadczeń. Jest to indywidualne prawo podmiotowe. Tym bardziej mieści się więc w nim zakaz arbitralnego obniżania tych świadczeń, motywowanego jedynie względami politycznymi, naruszającego zasadę równości, zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prawo zabezpieczenia społecznego – nie jest dziedziną, która ma za zadanie wprowadzać sankcje za działania nie mające związku z wystąpieniem ryzyka ubezpieczeniowego i niewynikające z warunków nabycia prawa do świadczenia. W tym aspekcie kwestionowany przepis zdaje się mieć charakter represyjno-odwetowy, nieznajdujący ochrony w regulacjach konstytucyjnych i przepisach prawa międzynarodowego. Kwestionowane przez stronę odwołującą się przepisy ustawy z 2016 r., zdaniem Sądu, w sposób nieusprawiedliwiony i naruszający prawo jej własności ingerują w słusznie nabyte przez nią prawo do renty rodzinnej.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, w pełni uzasadniony jest zarzut naruszeniaart. 2w zw. zart. 32 ust. 1 i ust. 2w zw. zart. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiejw zw. z art. 1 Protokołu nr 1 doKonwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościw zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Konkludując, Sąd dokonując oceny zgodności zKonstytucją RPomawianych przepisów ustawy nowelizującej uznał, że przepisy te są niezgodne ze wskazanymi wyżej i omówionymi przepisami i zasadami konstytucyjnymi. Tym samym rozstrzygnięcie winno być oparte o przepisy ustawy bez stosowania niezgodnych zKonstytucją RPart. 15c, art. 22a , 24a oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w związku z art. 13b ustawy. Mając to na uwadze Sąd uznał odwołanie za uzasadnione i na podstawieart. 47714§ 2 KPCzmienił zaskarżoną decyzję, przyznając odwołującej się prawo do renty rodzinnej w wysokości obowiązującej przed 1 października 2017 r.
Apelację od powyższego wyroku wniósł organ rentowyzaskarżając wyrok w całości zarzucił Sądowi Okręgowemu:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 24a w związku z art. 15c i art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, ze zm.) przez uznanie, że pozwany organ rentowy niezasadnie obniżył wysokość renty rodzinnej odwołującej się, przysługującej jej po zmarłym mężu;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.art. 177 § 1 pkt 31 K.p.c., przez niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisło postępowanie, zarejestrowane pod sygn. P 16/19 w następstwie przedstawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Sąd Okręgowy w Warszawie pytania prawnego w postanowieniu z 24 stycznia 2018 r. ( sygn. XIII1U 11007/18 );
W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawieart. 386 § 1 k.p.c.w zw. zart. 368 § 1 pkt 5 k.p.c., apelujący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie odwołania ewentualnie zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie o sygn. P 16/19 w przedmiocie pytania prawnego Sądu Okręgowego w Warszawie zawartego w postanowieniu z 24 stycznia 2018 r. w sprawie XIII1U 11007/18.
W odpowiedzi na apelację, którą odwołująca się sformułowała osobiście wniosła przede wszystkim o przyspieszenie postępowania i wydanie wyroku, zaś z kontekstu jej wypowiedzi wywnioskować można, że wniosła także o oddalenie apelacji zgadzając się z wydanym przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięciem.
Sąd Apelacyjny ustalił i zważył, co następuje:
Apelacja okazała się zasadna, skutkując zmianą zaskarżonego wyroku i oddaleniem odwołania jako bezzasadnego, choć zarzut naruszenia prawa materialnego w rozumieniu przedstawionym w uzasadnieniu apelacji okazał się zasadny jedynie w niewielkim stopniu.
Postępowanie apelacyjne jest postępowaniem odwoławczym i kontrolnym, zachowuje jednak charakter postępowania rozpoznawczego. W myślart. 382 k.p.c.sąd drugiej instancji orzeka na podstawie materiału zebranego w postępowaniu w pierwszej instancji oraz postępowaniu apelacyjnym. W systemie apelacji pełnej sąd drugiej instancji ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w granicach zaskarżenia. Dokonuje własnych ustaleń faktycznych prowadząc lub ponawiając dowody albo poprzestając na zaaprobowanym materiale zebranym w pierwszej instancji, kontroluje prawidłowość postępowania przed sądem pierwszej instancji. Przyjęte jest, że sąd drugiej instancji może przyjąć ustalenia za własne lub zmienić ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania wyroku sądu pierwszej instancji nawet bez przeprowadzenia postępowania dowodowego uzasadniającego odmienne ustalenia, chyba że szczególne okoliczności wymagają ponowienia lub uzupełnienia tego postępowania (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 maja 2020 r., I CSK 637/19).
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem obniżenia odwołującej się wysokości policyjnej renty rodzinnej, po zmarłym jej mężuE. U., co nastąpiło na podstawie decyzji organu emerytalnego z 29 sierpnia 2017r. obniżającej po raz pierwszy wysokość renty rodzinnej odwołującej się, począwszy od 1 października 2017r.
Istotą sporu w niniejszej sprawie nie była odmienna ocena stanu faktycznego, który jest niesporny i nie był kwestionowany a ocena faktów w kontekście skutków prawnych z nich wynikających. Sąd Okręgowy uznał konieczność samodzielnego rozstrzygnięcia wątpliwości m.in. w zakresie, czy ponowne, a niekorzystne dla odwołującej się, ustalenie wysokości jej renty rodzinnej może mieć miejsce po śmierci osoby, po której ta renta przysługuje, bez oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie pytania prawnego zadanego przez Sąd Okręgowy w sprawie dotyczącej renty rodzinnej. Wbrew stanowisku organu rentowego, Sąd trafnie uznał, że dalsze oczekiwanie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjnym uprawnieniem odwołującej się do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Sąd Okręgowy uznając, że odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za niekonstytucyjny nie narusza wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania zgodności ustaw zKonstytucją, przyjął koncepcję tzw. rozproszonej kontroli zgodności zKonstytucjąprzepisów ustawy i w konsekwencji uznał, że mógł zbadać zgodność zKonstytucją RPprzepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Stanowisko to co do zasady należy uznać za słuszne, z zastrzeżeniami wyrażonymi poniżej, odnoszącymi się do rozpoznawanej sprawy, której rozstrzygnięcie wymaga indywidualnej analizy podstawy faktycznej i materialnoprawnej.
Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko o potrzebie potępienia reżimów komunistycznych i demontażu dziedzictwa totalitarnego ustroju, uznał ostatecznie, że jakkolwiek bezsporny jest fakt pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa przez męża odwołującej się, to jednak, ingerencja w jej prawo do renty rodzinnej (miedzy innymi z uwagi na upływ czasu od transformacji ustrojowej) narusza szereg zasad konstytucyjnych, w szczególności zasadę ochrony praw nabytych, zasadę zaufania obywatela do państwa czy zasadę niedziałania prawa wstecz. Dalej Sąd ocenił, że wydanie decyzji obniżającej świadczenie rentowe odwołującej się było także nieadekwatne do uzyskania sprawiedliwego celu i było w istocie sankcją represyjną i dyskryminacyjną.
Sąd Apelacyjny uznaje za trafne co do zasady rozważania Sądu pierwszej instancji wskazujące na dopuszczalność stosowania przez sąd powszechny rozproszonej kontroli konstytucyjnej i pominięcia w procesie subsumpcji określonego przepisu ustawy z uwagi na jego niezgodność zKonstytucją, bez uprzedniego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Kwestia dopuszczalności bezpośredniej kontroli w procesie stosowania prawa był wielokrotnie rozważany w orzecznictwie (por. m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z 9 października 2020r.; sygn. III CZP 95/19; LEX nr 3066660). Sąd Apelacyjny podziela pogląd, że powyższa kompetencja, wynika zart. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednak skorzystanie z niej, może mieć miejsce wyjątkowo i wyłącznie wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności danego przepisu zKonstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017r., sygn. I UK 325/16, LEX nr 2389585).Art. 193 Konstytucjinie nakłada na sąd obowiązku każdorazowo zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Ustawą zasadniczą, jeżeli sąd powszechny rozpoznający sprawę dostrzeże w tym zakresie wątpliwości, a od odpowiedzi na zaistniałą wątpliwość zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. StosowanieKonstytucjiwprost nie jest więc zastrzeżone wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego, ale należy również do sądów powszechnych, gdy sąd dojdzie do przekonania, że przepis ustawy jest w sposób oczywisty niezgodny zKonstytucjąi nie powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Nie narusza to kompetencji przypisanej Trybunałowi Konstytucyjnemu, gdyż sąd powszechny nie orzeka w takim przypadku „w zastępstwie” Trybunału, skoro zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym, korzysta z domniemania konstytucyjności i może być stosowany przez inne sądy orzekające w innych sprawach przy zastosowaniu odmiennej wykładni. W niniejszej sprawie przesłanką przemawiającą za samodzielnym, bez dalszego oczekiwania na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, rozpoznaniem sprawy przez Sąd, jest wynikająca zart. 45 ust. 1 Konstytucji, powinność sądu sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez zwłoki, przy jednoczesnym braku udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne, zadane w trybieart. 193 Konstytucji(por. postanowienie Sądu Najwyższego z 8 października 2015 r., sygn.III KRS 34/12OSNAPiUS 2017, Nr 9, poz. 119). Mając powyższe na uwadze Sąd Apelacyjny nie znalazł podstaw do podważenia, co do zasady, kompetencji Sądu pierwszej instancji do zastosowania w procesie orzekania bezpośredniej kontroli konstytucyjnej przepisów, na podstawie których została wydana decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Wbrew zarzutom sformułowanym w apelacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie było także uzasadnione dalsze zawieszenie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, jak również zawieszenie postępowania w instancji odwoławczej na wniosek sformułowany w apelacji, z uwagi na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tym samym za bezpodstawny należy uznać zarzut apelacji naruszenia przepisuart. 177 § 1 pkt 31k.p.c.
Jednocześnie jednak Sąd Apelacyjny nie podziela argumentacji i rozważań Sądu pierwszej instancji, które niejako
    a prioridoprowadziły do podważenia, jako niekonstytucyjnej, całości regulacji z zakresu zaopatrzenia służb mundurowych, odnoszącej się do renty rodzinnej po funkcjonariuszu pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa. Podkreślenia wymaga, że odwoławcze postępowanie sądowe toczące się na skutek odwołań od decyzji organów rentowych, dotyczących obniżenia wysokości świadczeń, w tym rentowych, na podstawie 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r. poz.1626 ze zm., zwanej ustawą „o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy”) w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270, zwanej „ustawą nowelizacyjną”), nie może cechować się schematyzmem podejmowania rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznający taką sprawę nie powinien bowiem wyrokować przy zastosowaniu założenia mogącego odnosić się do każdej sprawy, gdyż mogłoby prowadzić to do wniosku, że wszystkie decyzje wydane na podstawie wskazanych wyżej przepisów (także dotyczące świadczeń emerytalnych i rent inwalidzkich) godzą w konstytucyjne prawa odwołujących się. Przyjęcie takiego modelu oznaczałoby wyłączenie z góry przez sąd powszechny całej regulacji z zakresu zabezpieczenia społecznego, przez automatyczne przyjęcie stanowiska bez odniesień do indywidualnie rozpoznawanej sprawy, co uznać należy za niewłaściwe. Nie można bowiem uznać, że wszystkie odwołania od decyzji organów rentowych (w tym Dyrektora Biura SW), ustalających ponownie wysokość świadczeń zaopatrzeniowych należnych funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa lub członkom ich rodzin, powinny być zmienione, jako oparte na niekonstytucyjnych przepisach, bez uprzedniego zbadania ustalonych w sposób kompletny okoliczności konkretnej sprawy.
Spostrzeżenie powyższe uzasadnione jest wnioskiem wyprowadzonym z argumentacji przytoczonej przez Sąd Okręgowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która mogłaby znaleźć zastosowanie także w innych sprawach toczących się na skutek odwołań od decyzji obniżających świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy w związku ze stwierdzeniem pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w organach wymienionych w art. 13 b ww. znowelizowanej ustawy. Argumentacja ta ma bowiem charakter uniwersalny, odnoszący się do ogółu omawianej regulacji ustawowej. Sąd Okręgowy okazał się w tej kwestii niespójny i niekonsekwentny, powołując się na obowiązek dokonywania indywidualnej oceny sytuacji każdego świadczeniobiorcy, jednocześnie sam zastosował arbitralną ocenę zaskarżonej decyzji w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji zastosował niedopuszczalny automatyzm przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu apelacji naruszenia przez Sąd Okręgowy materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia tj. art. 24a w związku z art. 15c i art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji przez uznanie, że niezasadnie obniżono wysokość renty rodzinnej odwołującej się, przysługującej jej po zmarłym mężu, stwierdzić na wstępie należy, że zarzut ten i jego uzasadnienie zostały sformułowane w sposób niezwykle lakoniczny. W tym zakresie jednak Sąd Apelacyjny nie jest związany zarzutem sformułowanym przez stronę skarżącą i samodzielnie dokonuje takiej oceny w granicach zaskarżenia wyroku.
Rozważania dotyczące tej kwestii godzi się otworzyć stwierdzeniem, że obowiązkiem Sądu było wyjaśnienie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem Sąd Okręgowy przytoczył (całkowicie zbędnie) pełną treść art. 13 b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie tej ustawy, wymieniając bez potrzeby wszystkie cywilne i wojskowe instytucje i formacje, w których służba pełniona od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. została zakwalifikowana przez ustawodawcę jako służba na rzecz totalitarnego państwa, jednocześnie nie dokonując podstawowej czynności tj. konkretnego wskazania podległości organizacyjnej jednostki, w której pełnił służbęE. U.. W tym znaczeniu rozstrzygnięcie Sądu pozbawione jest materialnoprawnej podstawy, zaś pozwany organ rentowy w uzasadnieniu apelacji przytacza także argumentację schematyczną, uniwersalną pozbawioną odniesienia indywidualnego do przedmiotowej sprawy, a przez to wskazania z jakich przyczyn służba pełniona przezE. U.powinna być zakwalifikowana jako pełniona na rzecz totalitarnego państwa.
Przepis art. 13 b nie wymienia wszakże „Więzienia weW.”, ani „Obozu Pracy Przymusowej wM.(M.)”, zatem przyporządkowanie tych jednostek wymagało dokonania po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym analizy w zakresie ich podległości organizacyjnej w czasie, gdy służba była pełniona. Nie jest sporne, że służba ta była pełniona od 17 listopada 1953 r. do 14 grudnia 1954 r., a szczegółowy jej przebieg wynika z wykazu jednostek zawartego w aktach osobowych męża odwołującej się o sygn. IPN By 513/41 (k. 31, płyta CD) nie kwestionowanego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Mając zatem na uwadze konieczność odpowiedniego zakwalifikowania tej służby przez pryzmat instytucji i jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, czego nie uczynił Sąd pierwszej instancji, a na co nie zwrócił także uwagi organ rentowy w apelacji, należało sięgnąć do źródeł zawierających informacje historyczne w tym zakresie.
Ze źródeł zawartych w wymienionych niżej opracowaniach ogólnych (Encyklopedia PWN) oraz o w publikacjach charakterze historycznym wynika, że w latach 1944 - 1956 polskie więzienia, obok obozów, kolonii rolnych i od 1948 r. ośrodków pracy więźniów, wchodziły w skład systemu więziennictwa, który władze komunistyczne wykorzystywały do celów politycznych, głównie do „niszczenia legalnej i nielegalnej opozycji” oraz stopniowego eliminowania tzw. „propagandowych wrogów władzy ludowej”. W zakładach karnych znaleźli się działacze legalnych opozycyjnych partii politycznych (m.in. K. Pużak, S. Mierzwa, Z. Augustyński), zdelegalizowanych stronnictw opozycyjnych (m.in. kierownictwo Stronnictwa Narodowego), żołnierze Armii Krajowej, Narodowych Sił Zbrojnyh, Batalionów Chłopskich oraz przywódcy powojennych organizacji niepodległościowych, m.in. „Nie” (rotmistrz W. Pilecki, gen. A. Fieldorf), WiN (podpułkownik Ł. Ciepliński), wysocy oficerowie WP oskarżeni o rzekomą współpracę z wrogami Polski (proces generałów), przedstawiciele duchowieństwa (m.in. bp Cz. Kaczmarek) oraz międzywojennych elit politycznych i społecznych oraz świata nauki. (m.in. proces W. Lipińskiego, śmierć M. Grzybowskiego). Sprzyjał temu fakt, że wszystkie miejsca odosobnienia były podporządkowane resortowi bezpieczeństwa, a nie jak w Europie Zachodniej, Ministerstwu Sprawiedliwości. Oficerowie Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego, zgodnie ze wskazówkami kierownictwa PPR, a później PZPR, przygotowywali i fabrykowali procesy najczęściej niewinnych ludzi, skazywanych następnie na karę śmierci, dożywocie lub karę długoletniego więzienia (do lat 15), co z uwagi na warunki panujące w polskich więzieniach, w resorcie bezpieczeństwa utożsamiano z karą dożywocia lub śmierci.
Resort bezpieczeństwa przejął kontrolę nad pierwszymi więzieniami w kraju już w 1944. Proces obejmowania zarządu nad kolejnymi placówkami był uzależniony od postępów militarnych Armii Czerwonej i WP na froncie między Bugiem a Odrą. Wiosną 1945 r. pod kontrolą MBP znalazło się już ponad 70 więzień i zakładów poprawczych. Największe placówki były zlokalizowane w Warszawie, na Mokotowie (VII 1945 — ok. 2,3 tys. więźniów) i Pradze (ok. 1 tys. więźniów), w Krakowie (więzienie św. Michała — ok. 1,9 tys. więźniów), Gdańsku (ok. 1,5 tys. więźniów), na Zamku w Lublinie (ok. 2 tys. więźniów). Pod kierownictwem resortu znalazły się również małe zakłady karne, w których przetrzymywano od kilku do kilkunastu osób (np. w Pułtusku, Pleszewie, Grójcu, Lesznie, Mławie, Miechowie, Łęczycy, Kutnie, Grodzisku Wielkopolskim i Chodzieży). Zakłady karne w Warszawie, Rawiczu, Wronkach i Fordonie zostały przeznaczone dla więźniów politycznych. Taki też był ich status do 1956 r. Panowały w nich ekstremalne warunki bytowe — ogromne przepełnienie, głód, zimno i insekty stały się tam normą. W 1947 r. statystyki MBP wykazywały już 123 zakłady karne; najliczniejsze w województwach poznańskim (w tym Wronki). Pod względem pojemności dominowały więzienia we Wrocławiu (ponad 3 tys. więźniów), w Warszawie, na Mokotowie (ponad 2,6 tys. więźniów), w Lublinie (ok. 2 tys. więźniów), Sztumie (ponad 1,9 tys. więźniów), Wronkach (ponad 1,8 tys. więźniów), Strzelcach Opolskich (ponad 1,5 tys. więźniów) i Sieradzu (ponad 1,4 tys. więźniów); w więzieniu dla kobiet w Fordonie przebywało w tym okresie ponad 670 skazanych, głównie działaczek organizacji niepodległościowych. W grudniu 1948 r. największe zakłady karne mieściły się w Warszawie (więzienie mokotowskie, przy ul. Anielewicza i na Pradze — łącznie ok. 6,9 tys. uwięzionych), Wrocławiu (dwa więzienia nr 1 i nr 2 — ponad 5,4 tys. więźniów), Wronkach (ponad 3,7 tys. więźniów), Rawiczu (ponad 3,2 tys. więźniów), Sztumie (ponad 3,1 więźniów), Raciborzu i Barczewie (w obu ponad 2,3 tys. więźniów). Na przełomie lat 40. i 50. nowością w strukturze organizacyjnej były więzienia szczebla centralnego, zlokalizowane m.in. w Barczewie, Fordonie, Goleniowie, Grudziądzu, Koronowie, Nowogardzie, Płocku, Raciborzu, Rawiczu, Sieradzu, Strzelcach Opolskich, Sztumie, Warszawie, Wiśniczu i Wronkach; więzieniom centralnym na obszarze jednego województwa były podporządkowane mniejsze placówki.
Początek lat 50. przyniósł kolejne zmiany w krajowym systemie więziennictwa; resort bezpieczeństwa przeprowadził segregację, głównie wśród więźniów politycznych (podział na kategorie A, B i C, przeznaczonych do pracy w górnictwie i przemyśle, bądź niezdolnych z powodów politycznych, zdrowotnych i podeszłego wieku); w jej wyniku wyselekcjonowano kilka tys. młodych ludzi, których skierowano następnie do przemysłu wydobywczego i kamieniołomów.
Do grupy A zaliczano więźniów uznawanych za najbardziej niebezpiecznych dla „ładu społecznego, wrogów Polski Ludowej, którzy dopuścili się zbrodni ze względu na swoje pochodzenie klasowe, i którzy, jak oceniano, po wyjściu na wolność będą mniej lub bardziej przeciwnikami ustroju, ponadto wykazują w więzieniu wrogi stosunek do władzy ludowej”. Do grupy A zaliczano także skazanych za szpiegostwo, przynależność do związków zbrodniczych, sabotaż, nielegalne posiadanie broni, zbrodnie stanu czy zbrodnie faszystowskie. Więźniów grupy A podzielono na specjalne podgrupy w zależności od popełnionych przewinień. Wyodrębniono siedem kategorii, uznając za najbardziej niebezpiecznych członków sztabów nielegalnych organizacji, dowódców band, kierowników obwodów i batalionów nielegalnych organizacji, skazanych za szpiegostwo, organizatorów sabotaży gospodarczych. Dla tych kategorii skazanych resort bezpieczeństwa przygotował specjalny, zaostrzony regulamin odbywania kary (zob. Artur Ptaszyński: System więziennictwa w latach 1945–1958).
Dla skazanych, którzy nie rokowali nadziei na rychłą resocjalizację, w tym politycznych, resort bezpieczeństwa od 1951 r. przygotował specjalne miejsca odosobnienia o wyjątkowo zaostrzonym rygorze (dla mężczyzn były to izolacyjne oddziały w Rawiczu, Wronkach, Strzelcach Opolskich i we Wrocławiu).
Więźniowie w zakładach karnych byli poddawani różnego rodzaju represjom, m.in. przez pobyt w karcerze, w izolatce, zakaz spacerów; więźniom odbierano paczki i listy, nie mogli również korzystać z wypisek i widzeń z rodziną. Więźniowie polityczni byli uważani za szczególnie niebezpiecznych z punktu widzenia resortu bezpieczeństwa i byli poddawani różnego rodzaju szykanom i szantażowi psychicznemu (psychicznie złamano m.in. pułkownika W. Lipińskiego); na porządku dziennym były pobicia tych więźniów; praktykowano tzw. śmierć pod kontrolą (do ciężko chorych więźniów nie wzywano lekarzy — tak zmarł m.in. K. Pużak). Na psychikę więźniów ogromny wpływ wywierały nocne egzekucje skazanych na najwyższy wymiar kary. Z niepełnych danych Centralnego Zarządu Zakładów Karnych wynika, że 1944–56 w więzieniach wykonano ponad 4000 wyroków śmierci, w tym na działaczach opozycji (zob.: Tadeusz Wolsza w: Encyklopedia PWN i powołana tam bibliografia; Copyright 1997-2022 WN PWN SA: K. Bedyński Historia więziennictwa w Polsce Ludowej 1944–1956, Warszawa 1988; H. Dominiczak Organy bezpieczeństwa PRL 1944–1990, Warszawa 1997; T. Kostewicz Wykonywanie kary pozbawienia wolności wobec więźniów politycznych w latach 1944–1956, w „Przegląd Więziennictwa Polskiego” 1991 nr 1; D. Suchorowska Rozbić więzienie UB. Akcje zbrojne AK i WiN 1945–1946, Warszawa 1991; J. Utrat-Milecki Więziennictwo w Polsce w latach 1944–1956, Warszawa 1996; D. Suchorowska Wielka edukacja. Wspomnienia więźniów politycznych PRL (1945–1956), Warszawa 1991; T. Swat „...Przed Bogiem i Historią”. Księga ofiar komunistycznego reżimu w Polsce w latach 1944–1956. Mazowsze, Warszawa 2003; K. Szwagrzyk Zbrodnie w majestacie prawa 1944–1956, Warszawa 2000; T. Wolsza W cieniu Wronek, Jaworzna i Piechcina... 1945–1956. Życie codzienne w polskich więzieniach, obozach i ośrodkach pracy więźniów, Warszawa 2003).
Do 1954 r. sprawami dotyczącymi zarządzania więzieniami i obozami pracy zajmował się Departament VI MBP. Następnie w latach 1954–1955 rolę tę przejął Departament Więziennictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, przekształcony następnie w Centralny Zarząd Więziennictwa (CZW), co miało miejsce w latach 1955–1956. W 1958 r. CZW został podporządkowany Ministerstwu Sprawiedliwości (zob. Artur Ptaszyński: System więziennictwa w latach 1945–1958; Świat Idei i Polityki ISSN 1643-8442 DOI: 10.15804/siip202009 2020, tom 19).
Z dokumentacji zebranej w Centralnym Zarządzie Zakładów Karnych wynika, że w więzieniu we Włocławku osadzani byli także skazani za przestępstwa kwalifikowane przez ówczesną władzę jako polityczne tj. jakiekolwiek przejawy działań wymierzonych przeciw panującemu wówczas ustrojowi politycznemu i podległości ZSRR.
Od 29 czerwca 1954 r.E. U.został skierowany do działu ochrony Obozu Pracy Przymusowej wM.na stanowisko starszego strażnika i pełnił tam służbę do 31 lipca 1954 r., po czym od 1 sierpnia 1954 r. powrócił na własną prośbę do więzienia weW., gdzie pełnił służbę do 14 grudnia 1954 r., kiedy to doszło do zmiany podległości organizacyjnej i zakłady karne przeszły pod zarząd Departamentu Więziennictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.
Co do okresu służby w Obozie Pracy Przymusowej wM., powołując się na opracowania historyczne, wskazać należy podczas posiedzenia Biura Politycznego Polskiej Partii Robotniczej 31 października 1944 r. zdecydowano o utworzeniu obozów pracy przymusowej dla osób uznanych przez „władzę ludową” za przestępców - zwłaszcza tych, którym nie można było przypisać dowodów winy i ukarać. Skierowanie do tych obozów (przez Komisję Specjalną do Walki z Nadużyciami i Szkodnictwem Gospodarczym) następowało nierzadko bez procesów sądowych.

    W 1946 r. obóz pracy w Mielęcinie przeznaczono wyłącznie dla osób skazanych przez Komisję Specjalną do Walki z Nadużyciami i Szkodnictwem Gospodarczym, do którego kierowano „chłopów – kułaków” za nie wywiązywanie się z obowiązkowych dostaw i podatków oraz „szabrowników, spekulantów, łapowników, bumelantów mających wstręt do pracy i wszystkich innych przeciwników demokracji”. Po roku 1949 w okresie nasilającej się „walki klasowej” do obozów pracy coraz częściej kierowano skazanych za sprawy o charakterze politycznym m.in. za rozpowszechnianie fałszywych wiadomości, tzw. „szeptankę”, za „udzielanie pomocy poszukiwanym przez UB, za posiadanie książek o treści antypaństwowej, śpiewanie piosenek krytykujących władzę, czy za samo pokrewieństwo z osobami zbiegłymi z kraju i... praktycznie za wszystko, co nie podobało się władzy”. „Rozprawy” Komisji Specjalnej rozpoczęły się na początku marca 1946 r. Początkowo „skazanych”na obóz pracy wywożono do obozu w Chrustach - na Śląsku. W 1948 r. rozpoczęto tworzyć obozy pracy na wzór radziecki (tzw. ośrodki pracy więźniów). W 1954 r. istniało 39 takich obozów, większość w kopalniach węgla, w kopalniach rud uranowych oraz kamieniołomach i w innych podobnych miejscach.

     W końcu listopada 1946 r. osadzonych w Obozie Pracy w Chrustach załadowano do 12 wagonów i przewieziono do obozu w Mielęcinie, wobec decyzji Komisji Specjalnej, że skazanych na osadzenie w obozie pracy należy kierować do Obozu Pracy w Milęcinie koło Włocławka. Obóz Pracy Chrusty stracił swoje dotychczasowe przeznaczenie (do Włocławka transport więźniów przybył w końcu listopada o godz. 23; ich „wyładunek” nastąpił nazajutrz rano o godz. szóstej).

Więźniowie w Mielęcinie, za wyjątkiem starców i chorych, zatrudnieni byli na wszystkich działach produkcji (szczotkami, stolarni, betoniarni, warsztatach ślusarskich i w gospodarstwie rolnym), a pozostali przy budowie chlewni i kanalizacji obozowej. Czas pracy wynosił dziennie 10 godzin. Stosunki funkcjonariuszy do więźniów były „rygorystyczne”. Na terenie obozu brakowało lekarza, a stanem zdrowia więźniów zajmował się sanitariusz.

    Pod koniec 1952 r. do obozu zaczęto kierować przestępców kryminalnych. Stanowili oni ok. 20% osadzonych. Obóz zaczął zmieniać swój charakter, gdyż „kryminalnych” przybywało, a ich liczba zwiększała się z roku na rok. Jednak przez następne dwa lata, bez przerwy, przybywały transporty skazanych przez Komisje Specjalną. Przykładowo tylko Delegatura Komisji Specjalnej w Bydgoszczy skazała na obóz pracy przymusowej i skierowała do Meilęcina: w roku 1951 - 275 osób, w roku 1952 - 298 osób, w roku 1953 aż 427 osób i w roku 1954 - 124 osoby, kiedy to mówiło się już o częściowej likwidacji obozów pracy w Polsce. Z powodu ciężkich warunków bytowych w obozie w 1953 r. doszło do buntu więźniów.

    W grudniu 1954 r. zlikwidowano Komisję Specjalną do Walki z Nadużyciami i Szkodnictwem Gospodarczym, zakończył również działalność - podległy Komisji Specjalnej - Obóz Pracy Przymusowej w Milęcinie, który został zamieniony na więzienie. Przez wiele lat obóz, a później zakład karny swoim wyglądem oraz warunkami, jakie w nim panowały - jak wynika z relacji tam osadzonych - przypominał obóz koncentracyjny(zob. w: „Czasy Nowożytne” Tom XX Rok 2007; Ludwik Szuba „Obóz pracy przymusowej w Milęcinie (Mielęcinie)” – artykuł zdigitalizowany i udostępniony przez Muzeum Historii Polski).
Mając na uwadze wyżej naświetlone uwarunkowania i przyporządkowanie organizacyjne jednostek, w których pełnił służbęE. U.w latach 1953 – 1954, należy wskazać, że pełnił on służbę w jednostce podporządkowanej Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego, a zatem wymienionej w art. 13b ust.1 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się bowiem służbę pełnioną w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. m.in. w jednostce organizacyjnej podległej Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego do 14 grudnia 1954 r., a takie podporządkowanie miało Więzienie weW.oraz Obóz Pracy Przymusowej wM.do 14 grudnia 1954 r. Do tego dnia obóz wM.przeznaczony był głównie dla „więźniów” (skierowanych tam nie w drodze skazania przez sąd, lecz „skazania” przez Komisję Specjalną) nie akceptujących powojennego „komunistycznego porządku politycznego”.
Wobec tych faktów, w żadnym razie nie można uznać za trafne twierdzenia Sądu Okręgowego, że choć mąż odwołującej się pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych zakwalifikowanych przez ustawodawcę jako organy totalitarnego państwa, wskazanych w art. 13 b ust. 1 znowelizowanej ustawy, to jednak brak jest uzasadnionych podstaw do obniżenia odwołującej się wysokości świadczenia rentowego w sposób wynikający z decyzji organu rentowego. Sąd Okręgowy uznał, że brak było przesłanek do redukcji wysokości świadczenia odwołującej się, gdyż mąż ubezpieczonej nabył swoje prawo emerytalne słusznie.
Sąd Okręgowy stanął na stanowisku, że regulacja ustawowa uniemożliwia badanie czy osoba objęta informacją o przebiegu służby faktycznie wykonywała czynności na rzecz totalitarnego państwa i czy jednostka, w której pełniła służbę winna być uznana za należącą do totalitarnego państwa. Zdaniem Sądu,badanie wskazanych okoliczności jest nieuprawnione w świetle art. 13b ust. 1 który stanowi, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Tym samym, zdaniem Sądu,ustawodawca posłużył się ustawową definicją kwalifikującą do organów państwa totalitarnego każdą jednostkę wymienioną enumeratywnie w tym przepisie i każdą z rodzajów służb i pełnionych w nich funkcji, również w tym przepisie wymienionych, wobec czego sąd powszechny nie może dokonywać samodzielnie wykładni pojęcia jednostek należących do służby państwa totalitarnego, gdyż każda z jednostek w przepisie wymienionych w świetle ustawy jest uznawana za jednostkę służby państwa totalitarnego. Sąd stwierdził także, żenie posiada uprawnień do badania, jakie faktycznie czynności osoba odwołująca się wykonywała w okresie spornej służby, tj. czy faktycznie wspierała aparat państwa totalitarnego czy tylko biernie w nim uczestniczyła, skoro ustawodawca za służbę na rzecz państwa totalitarnego uznaje samą przynależność funkcjonalną do danej wymienionej w przepisie jednostki czy wykonywanie służby na danym stanowisku.
Sąd zważył, że osoby jedynie formalnie kwalifikowane do organów służby państwa totalitarnego, w czasie wykonywania tej służby uzyskiwały dodatkowe profity (wyższe wynagrodzenia, łatwiejszy dostęp do uzyskania mieszkań służbowych, itp.) z racji samej tylko przynależności do danej jednostki czy pełnionej funkcji, niezależnie od tego jakie czynności faktycznie wykonywały. Dodatkowe profity wiązały się z samą tylko przynależnością do jednostki zaliczanej do służby państwa totalitarnego, również w odniesieniu do stanowisk czy funkcji, które prima facie nie wiązały się z żadną działalnością represyjną. Co bardzo istotne, te dodatkowe profity, w tym w szczególności wyższe wynagrodzenia, z racji samego organizacyjnego przyporządkowania danej jednostki czy funkcji przełożyły się na wyższe kwoty świadczeń emerytalno – rentowych przysługujących takim osobom, niż świadczenia przysługujące tym funkcjonariuszom czy pracownikom, którzy nie byli przyporządkowani organizacyjnie do służby państwa totalitarnego. Sąd zauważył przy tym, że gdyby takie osoby nie były organizacyjnie przyporządkowane do służby państwa totalitarnego, to nie podlegałyby preferencyjnemu systemowi zabezpieczenia społecznego, lecz systemowi powszechnemu, a co za tym idzie wysokość ich świadczeń byłaby istotnie niższa. Odzwierciedleniem powyższego jest posłużenie się przez ustawodawcę definicją ustawową służby na rzecz państwa totalitarnego niezależną od faktycznie wykonywanych czynności, lecz związaną z dodatkowymi profitami z racji przyporządkowania organizacyjnego danej funkcji czy jednostki. Sąd Okręgowy stwierdził zatem, że co do zasady nie można zaprzeczyć temu, że osoba wymieniona w informacji Instytutu Pamięci Narodowej formalnie pełniła służbę zdefiniowaną w art. 13b ust. 1 ustawy jako służbę na rzecz totalitarnego państwa, co jednak nie daje podstaw do obniżenia świadczeń emerytalno – rentowych z uwagi na wnioski jakie wynikają z analizy zgodności zapisów ww. ustawy zKonstytucja RP.
Z tak sformułowaną tezą Sąd Apelacyjny w sposób fundamentalny się nie zgadza. Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd Okręgowy w ogóle nie dokonał kwalifikacji służby męża odwołującej się z punktu widzenia treści art. 13b i wymienionych w tym przepisie jednostek, ograniczając się do przytoczenia pełnej treści przepisu, bez wskazania pod którą z wymienionych jednostek podpada służbaE. U.. Sąd uznał to za zbędne wobec dokonania takiej kwalifikacji przez Instytut Pamięci Narodowej. Teza taka jest z gruntu wadliwa bowiem w postępowaniu sądowym toczącym się na skutek odwołania od decyzji organu emerytalno – rentowego, informacja IPN nie ma charakteru wiążącego dla Sądu, o czym szerzej poniżej. Obowiązkiem Sądu było zatem samodzielne dokonanie kwalifikacji służby pełnionej przez męża odwołującej się w ww. okresie pod kątem brzmienia art. 13b znowelizowanej ustawy zaopatrzeniowej.
Sąd Najwyższy w uchwale z 16 września 2020 r. (w sprawie o sygn. III UZP 1/20, którą Sąd Okręgowy pominął) stwierdził, że ustawowe kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa” określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności danej sprawy, dlatego teżnależy tej oceny dokonywać przy uwzględnieniu charakteru jednostki, w której służba była pełniona, celów jakie miała do realizacji w strukturach państwa totalitarnego oraz faktów, wynikających z dokumentacji zebranej w aktach osobowych funkcjonariusza, odnoszących się do konkretnej osoby.
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu Apelacyjnego, nie ulega wątpliwości, że służbaE. U.w Więzieniu weW.w latach 1953 – 1954 oraz w czerwcu i lipcu 1954 r. w Obozie Pracy Przymusowej wM., była służbą pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. Ww. więzienie i obóz pracy służyły bezpodstawnemu pozbawianiu wolności (a niekiedy nawet życia) i rażącym naruszeniom elementarnych praw człowieka, przede wszystkim działaczy opozycji niepodległościowej, postrzeganych przez podporządkowaną dominacji ZSRR władzę, jako politycznych.
Wobec tego stwierdzenie Sądu Okręgowego, że w niniejszym przypadku brak było przesłanek do redukcji wysokości świadczeniaM. W., która z przywileju podwyższonych świadczeń rentowych (w porównaniu do takiego rodzaju świadczeń w powszechnym systemie emerytalnym), dla których wyliczenia podstawę stanowiła emeryturaE. U., korzystała m.in. z tytułu służby jej męża godzącej w elementarne prawa osób nie akceptujących powojennego porządku politycznego, należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Podkreślenia przy tym wymaga, co wynika z analizy treści dokumentów zawartych w aktach osobowychE. U., że został on przyjęty do służby na skutek własnych starań i z własnej woli wyrażonej w podaniu z 21 kwietnia 1953 r., z którym zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego wB.z prośbą o przyjęcie go do pracy w charakterze „strażnika Straży Więziennej w Więzieniu weW.”, motywując swoje starania „chęcią pracy dla dobra Klasy Robotniczej”. Z opinii służbowych, wniosków awansowych i charakterystyk służbowych, dotyczących okresu służby w latach 1953 – 1954 wynika, że mąż odwołującej się identyfikował się w pełni z ówczesnym totalitarnym ustrojem, który czynnie i aktywnie wspierał z dużym zaangażowaniem wykonując zlecone mu zadania strażnik a więzienia i obozu pracy przymusowej, wykazywał przy tym pełną dyspozycyjność. Jego pełna zaangażowania postawa była uzasadnieniem dla awansów służbowych, pomimo braku wykształcenia i formalnych kwalifikacji.
Suma powyższych ustaleń naświetlających charakter służbyE. U.w Więzieniu weW.oraz w Obozie Pracy Przymusowej wM.od 17 listopada 1953 r. do 14 grudnia 1954 r. w mrocznym okresie szczególnie nasilonych represji politycznych i bezwzględnego zwalczania wszystkich przeciwników politycznych, daje uzasadnione podstawy do jej zakwalifikowania jako służby na rzecz totalitarnego państwa. Jednostka, w której służba ta była pełniona, była jednym z zasadniczych, niezbędnych elementów, składających się na fundamenty panowania komunistycznego bezprawia, będąc podporządkowaną bezpośrednio Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego.
Tytułem wstępu do dalszych rozważań dotyczących zasadności podstaw zaskarżonego wyroku należy odnieść się szerzej do przyjętej przez Sąd pierwszej instancji tezy dotyczącej skutków kwalifikacji służby dokonanej przez Instytut Pamięci Narodowej w Informacji z 28 czerwca 2017 r., jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Nie podzielając poglądu Sądu Okręgowego co do charakteru tego dokumentu wskazać należy, że Informacja o przebiegu służby przedstawiona przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie jest dla sądu powszechnego prowadzącego sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych wiążąca. Kontrola zaskarżonych decyzji organów rentowych polega przede wszystkim na możliwości przeprowadzenia niczym nieograniczonego postępowania dowodowego przez sąd powszechny w zakresie faktów stanowiących podstawę ich wydania. Za słusznością tego stanowiska przemawia utrwalone od lat orzecznictwo sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Przypomnieć należy, że już w postanowieniu Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2011r. (sygn. II UZP 10/11, OSNP 2012 Nr 23-24, poz. 298) wyrażono stanowisko, że sąd ubezpieczeń społecznych, rozpoznający sprawę w wyniku wniesienia odwołania od decyzji organu emerytalno-rentowego w sprawie ponownego ustalenia (obniżenia) wysokości emerytury policyjnej byłego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, nie jest związany treścią informacji o przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa przedstawionej przez Instytut Pamięci Narodowej zarówno co do faktów (ustalonego w tym zaświadczeniu przebiegu służby), jak i co do kwalifikacji prawnej tych faktów (zakwalifikowania określonego okresu służby jako służby w organach bezpieczeństwa państwa). Związanie to obejmuje jedynie organ emerytalny, który przy wydawaniu decyzji musi kierować się danymi zawartymi w informacji o przebiegu służby. Ustalenia faktyczne i interpretacje prawne Instytutu Pamięci Narodowej nie mogą natomiast wiązać sądu - do którego wyłącznej kompetencji należy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do świadczeń emerytalno - rentowych i ich wysokości oraz odpowiednia kwalifikacja prawna ustalonych faktów.
Kwestia ta w rozpoznawanej sprawie ma wprawdzie znaczenie drugorzędne, gdyż zważywszy na przebieg postępowania sądowego należy przyjąć, że nie było między stronami sporu co do rzeczywistego przebiegu służby męża odwołującej się, zajmowanych stanowisk i pełnionych funkcji w jednostkach organów totalitarnego państwa, w których był zatrudniony, to jednak wymaga ustosunkowania się ze względu na stanowisko wyrażone przez Sąd Okręgowy.
Odnosząc się do tej kwestii należy przywołać ugruntowany i trafny pogląd, przypomniany przez Sąd Najwyższy m.in. w uchwale z 16 września 2020r. (sygn. III UZP 1/20, OSNP 2021/3/28), że w orzecznictwie (także administracyjnym) wykrystalizował się zasługujący na aprobatę pogląd, że informacja o przebiegu służby nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej. Oznacza to, że sąd ma obowiązek oceny całego materiału dowodowego łącznie z treścią informacji IPN, która może być podważana. W kwestii tej zwrócono uwagę na ograniczone możliwości odniesienia się do treści informacji przez osobę, której ta informacja dotyczy, skoro w czasie jej sporządzenia nie ma ona żadnego na nią wpływu. Funkcjonariusz, którego informacja dotyczy nie może w ramach procedury jej sporządzania, złożyć wniosków dowodowych, przedstawić twierdzeń, które mogłyby wpłynąć na jej treść. Nie ma także trybu administracyjnego zaskarżenia takiej informacji, jej zakwestionowania, poddania kontroli choćby formalnej. Zagadnienie to było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z 24 lutego 2010r. (w sprawie o sygn. K 6/09, OTK-A 2010 r. Nr 2, poz. 15), a także w motywach wyroku z 11 stycznia 2012r. (sygn. K 36/09, OTK-A 2012 Nr 1, poz. 3) wyjaśnił, że kontrola informacji o przebiegu służby wydawanej przez IPN, została połączona z prawem zaskarżenia decyzji organu emerytalnego, a w konsekwencji z prawem do rozpoznania istoty sprawy przez sąd powszechny. Nie sposób zatem uznać, że ustawodawca pozbawił osoby, których dotyczy kwestionowana regulacja, prawa sądowej kontroli informacji sporządzonej przez IPN. Informacja o przebiegu służby jest oświadczeniem wiedzy i nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej, ma charakter stricte informacyjny i stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie faktów, wynikających z akt osobowych funkcjonariusza. Władczym rozstrzygnięciem wobec skarżącego jest decyzja organu emerytalnego w przedmiocie ustalenia wysokości świadczenia, która podlega kontroli sądowej przed sądem powszechnym, który rozpoznając sprawę, jest uprawniony do weryfikacji informacji IPN w postępowaniu dowodowym przy zastosowaniu przepisów postępowania cywilnego.
Każdy istotny fakt w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych może być dowodzony wszelkimi środkami dowodowymi, które sąd uzna za pożądane, a ich dopuszczenie za celowe. Ukształtowane wieloletnią praktyką orzecznictwo Sądu Najwyższego jednoznacznie akceptuje takie rozwiązanie, że okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość mogą być udowadniane wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi wKodeksie postępowania cywilnego(zob. wyroki: z 14 czerwca 2006r., sygn. I UK 115/06, OSNP 2007 nr 17-18, poz. 257; z 9 kwietnia 2009r., sygn. I UK 316/08, LEX nr 707858; z 16 czerwca 2011r., sygn. III UK 213/10, LEX nr 950436; z 11 sierpnia 2016r., sygn. II UK 323/15, LEX nr 2157273; z 11 października 2016r., sygn. I UK 356/15, LEX nr 2174067), zaśart. 247 k.p.c., wprowadzający ograniczenia dowodzenia zeznaniami świadków przeciwko osnowie lub ponad osnowę dokumentu obejmującego czynność prawną, nie ma zastosowania w tych sprawach (zob. wyrok SN z 16 czerwca 2016r., sygn. III PK 139/15, LEX nr 2117654). Oznacza to, że formalne badanie dokumentów, co do których nie istnieje inna procedura pozwalająca zwalczać ustalenia faktyczne czy też umożliwiająca wykazanie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w okresie służby, nie realizuje prawa podstawowego do sprawiedliwego procesu, które musi być zagwarantowane nawet w przypadku braku stosownych przepisów dotyczących tego postępowania (por. wyrok TS z 22 marca 2000r., C-7/98, D. Krombach v. A. Bamberski, LEX nr 82735). Skoro sądu powszechnego nie wiąże informacja o przebiegu służby, to w razie stosownego zarzutu przeciwko osnowie tej informacji, sąd jest zobowiązany do rekonstrukcji jej przebiegu w konkretnym wypadku. Przedstawione przez ubezpieczonego dowody zwalczające fakty, wynikające z informacji IPN, podlegają swobodnej ocenie Sądu, zgodnie zart. 233 § 1 k.p.c., w szczególności co do długości okresu pełnienia służby, jej historycznego umiejscowienia w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., miejsca pełnienia służby, zajmowanych stanowisk czy stopni służbowych. Co istotne i na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w ww. uchwale (sygn. III UZP 1/20) i na co zwrócono uwagę w doktrynie, podczas weryfikacji przebiegu służby należy sięgać do opinii służbowych funkcjonariuszy (szer. zob. B. Jaworski: System opiniowania funkcjonariuszy służb mundurowych, 2019 nr 87, s. 105).
Wobec powyższego kwalifikacja służby w konkretnej sprawie, jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa musi być dokonana przez sąd rozpoznający odwołanie od decyzji organu emerytalno-rentowego obniżającej wysokość świadczenia właśnie ze względu na charakter tej służby.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej z 16 grudnia 2016r. precyzując pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa przez stworzenie odrębnego, od katalogu zawartego w ustawie lustracyjnej wykazu jednostek, w których tak określona służba była wykonywana, nie bez przyczyny uznał, że w organach bezpieczeństwa państwa PRL pełnili służbę funkcjonariusze, których znaczenie dla efektywnego funkcjonowania aparatu represji w totalitarnym państwie było zróżnicowane z punktu oceny „ciężaru gatunkowego” realizowanych przez nich zadań. Były wśród nich funkcje i stanowiska o charakterze kluczowym, zasadniczym, wiodącym, ale były też funkcje pomocnicze, wspierające, których jednak znaczenie dla całokształtu sprawnego działania organów bezpieczeństwa, było nie mniej istotne. Brak przy tym wyłączenia spod regulacji ustawy nowelizującej określonych funkcjonariuszy, których zadania były pomocnicze, techniczne czy uboczne, nie był przypadkowy, gdyż wynikał z uzasadnionego przekonania, że komunistyczny ustrój totalitarny opierał się na sprawnym działaniu organów bezpieczeństwa państwa tworzących celowo skonstruowany i niezwykle rozbudowany organizm, w którego strukturze każdy element przyczyniał się do skutku polegającego na zwalczaniu niepodległościowej opozycji demokratycznej, wszelkich przejawów dążenia do odzyskania suwerenności, łamaniu praw człowieka i obywatela, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, godności, wolności, własności, pokoju i bezpieczeństwa.
Działania organów bezpieczeństwa państwa miały charakter systemowy, wobec czego dopiero suma poszczególnych działań funkcjonariuszy tworzyła system uznany obecnie powszechnie za bezprawny, skierowany przeciwko prawom człowieka i obywatela, służący zwalczaniu dążeń niepodległościowych, niejednokrotnie prowadzący, na skutek całego łańcucha działań różnych osób, do czynów przestępnych, a nawet zbrodniczych. Zważywszy zatem na całokształt funkcjonowania aparatu bezpieczeństwa państwa i jego charakter oraz cele, brak jest uzasadnionych podstaw do ustalania indywidualnej odpowiedzialności konkretnych funkcjonariuszy (przez pryzmat współcześnie rozumianej odpowiedzialności karnej), co jest niewątpliwie także sprzeczne z intencją ustawodawcy.
Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że z art. 24a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, regulującego podstawy ustalania wysokości renty rodzinnej wynika, że w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, że wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało zmarłemu z uwzględnieniem art. 15c lub art. 22a. Stosownie natomiast do art. 24 a ust. 2 tej ustawy, wysokość renty rodzinnej, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia wysokości renty rodzinnej, zgodnie z ust. 1 i 2, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1, przy czym do odwołującej się nie ma zastosowania art. 24a ust. 4 i 5 ww. ustawy. Z art. 24a ust. 4 wynika, że przepisów art. 24a ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach (w tym przypadku mąż odwołującej się), przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Odwołująca się nie powołała się na żadne fakty czy dowody, z których podjęcie takich działań przez jej męża przed 1990 r. mogłoby wynikać.
Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów, organ rentowy poprawnie ustalił zatem wysokość renty rodzinnejT. U.od 1 października 2017 r. w decyzji z 29 sierpnia 2017 r., wobec czego odwołanie ostatecznie okazało się bezzasadne.
Zważywszy na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd Okręgowy, wskazać należy, że w ocenie Sądu Apelacyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jest ona nietrafna z poniżej naświetlonych względów.
Celem ustawy z 16 grudnia 2016 r. nowelizującej ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, była likwidacja przywilejów emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa uzyskanych przez nich z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa, bądź też przez członków ich rodzin w postaci renty rodzinnej. Jak wynika z preambuły ustawy nowelizującej z 2009 r., (znajdującej analogiczne zastosowanie w odniesieniu do nowelizacji z 2016 r. ze względu na cel tej regulacji), obniżającej po raz pierwszy część przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa, system władzy komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszającej podstawowe prawa człowieka, zwalczającej organizacje i osoby broniące niepodległości i demokracji, przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów prawa. Dostrzeżono wówczas, że funkcjonariusze organów bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia lub życia, korzystając przy tym z licznych przywilejów materialnych i prawnych w zamian za sprzeniewierzenie się wartościom niepodległościowym, wolnościowym i demokratycznym oraz udział w utrwalaniu nieludzkiego systemu władzy.
W ukształtowanym orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, na tle noweli z 2009 r., przyjęto zgodnie, że obniżenie uprzywilejowanych świadczeń, uzyskanych z tytułu służby w organach bezpieczeństwa państwa, nie naruszyło zasady równości lub proporcjonalności świadczeń, bowiem tak uzyskane przywileje nie podlegają ochronie z racji działań ukierunkowanych na zwalczanie przyrodzonych praw człowieka i tym samym byli funkcjonariusze nie mają prawa podmiotowego ani tytułu moralnego domagania się utrzymania przywilejów zaopatrzeniowych za okresy zniewalania dążeń niepodległościowych (zob. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z 3 marca 2011 r., sygn. II UZP 2/11, OSN 2011 nr 15-16, poz. 210). Należy zwrócić uwagę, że na uprzywilejowanie w zakresie emerytalno – rentowym byłych funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa państwa składało się szereg elementów. Wynikało ono często już tylko z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało takim funkcjonariuszom, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się gorliwością i dyspozycyjnością, ale również z ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach, wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do samego sposobu ustalania emerytur i rent większości obywateli w powszechnym systemie emerytalnym. O ile taki sposób ustalania świadczeń dla funkcjonariuszy strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego w suwerennym i demokratycznym państwie jest zasadny, o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do byłych funkcjonariuszy (i członków ich rodzin), pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, a więc w organach i instytucjach, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa.E. U.korzystał z uprzywilejowanych w zakresie wysokości świadczeń emerytalnych ustalonych przy zastosowaniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przez wiele lat (po zwolnieniu ze służby w 1979 r.), zaś po jego śmierci jego żona, jako uprawniona do renty rodzinnej.
Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z 16 grudnia 2016 r. nowelizującej ustawę zaopatrzeniową, ustawa ta miała na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r. Zdaniem projektodawcy wprowadzone na gruncie ustawy „dezubekizacyjnej” z 2009r. rozwiązania, które nie objęły wówczas świadczeń rodzinnych, nie okazały się w pełni skuteczne, gdyż cel tej ustawy nie został osiągnięty w zakładanym zakresie. Stwierdzenie to ma uzasadnione faktami podstawy. Wskazano, że przywileje emerytalne i rentowe takich funkcjonariuszy nie zasługują na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej. Jako przywilej należy rozumieć ustalanie świadczeń emerytalno - rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur i rent w powszechnym systemie.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, mającego na uwadze przytoczoną argumentację, regulacje zawarte we wskazanych przepisach generalnie nie stanowią naruszenia powszechnej zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w jednostkach wchodzących w skład organów bezpieczeństwa państwa, które stosowały bezprawne i niegodziwe akty lub metody przemocy politycznej wobec innych obywateli. Osoby te zarówno w czasie swojej aktywności zawodowej, jak i po jej zakończeniu korzystały z licznych przywilejów, w tym mających wymiar finansowy, przy jednoczesnym całkowitym braku zasługującego na akceptację uzasadnienia dla takowych. Zauważyć należy, że realizacji zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa w demokratycznym państwie prawa realizującym zasady sprawiedliwości społecznej mogą oczekiwać również obywatele nie godzący się na dalsze utrzymywanie tego rodzaju uprzywilejowania w nawet najmniejszym zakresie, w szczególności pielęgnujący pamięć o ofiarach zbrodni komunistycznych, które zostały całkowicie pozbawione możliwości nabycia jakichkolwiek świadczeń, lub będąc represjonowanymi przez aparat bezpieczeństwa często korzystały z zaniżonych świadczeń emerytalno-rentowych.
Zestawiając służbę funkcjonariuszy organów, składających się na opisany system represji skierowanych przeciwko współobywatelom, z ofiarami reżimu i ich zaangażowaniem na rzecz suwerenności państwa polskiego oraz odzyskania przez społeczeństwo podstawowych, przynależnych mu praw i wolności, nie sposób nie dostrzec rażącej dysproporcji. Nie istnieje zatem uzasadnienie dla przedkładania interesów i oczekiwań byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w organach wymienionych w ustawie zaopatrzeniowej i członków ich rodzin nad powyższą, słuszną potrzebę obywateli, zwłaszcza tych, którzy doznali krzywdy na skutek działań organów służby bezpieczeństwa państwa.
Analizując niniejszą sprawę w powyższym kontekście należy stwierdzić, że powołana przez Sąd Okręgowy argumentacja odwołująca się do ochrony tych świadczeń w świetle gwarancji zapisanych wKonstytucji RPjest, w ocenie Sądu Apelacyjnego, nie do pogodzenia z powołanymi zasadami demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji RP).
Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że wart. 2 Konstytucji RPustrojodawca wyraził trzy zasady konstytucyjne, tj. zasadę państwa demokratycznego, zasadę państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej, które to zasady są ze sobą powiązane funkcjonalnie i materialnie. Nie ma możliwości kompleksowego scharakteryzowania żadnej z nich bez uwzględnienia pozostałych (zob. M.Florczak-Wątor w P.Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, 2021 r.). Nie można zatem akcentować zasady państwa prawa pomijając, że chodzi o zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, co wprost wynika zKonstytucji RP(art. 2). Nie może być zatem mowy o takim rozumieniu zasady państwa prawnego, która nie urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna jest definiowana jako „dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli”, a także podkreśla się, że „sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości” (zob. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98).
W doktrynie przyjmuje się, że prawa podmiotowe ustanowione w poprzedniej formacji ustrojowej są niepodważalne tylko przy założeniu niezmienności ich aksjologicznych racji i aktualności w nowym układzie stosunków społecznych i ekonomicznych. Transformacja pozwala ocenić czy i jakie prawa zostały nabyte niesłusznie, wskutek uprzywilejowania (por. T. Zieliński: Ochrona praw nabytych - zasada państwa prawnego, Państwo i Prawo 1992 nr 3, s.17). Dlatego sprawiedliwość jako cecha dotycząca oceny zgodności zKonstytucją RPprzepisów w tym przypadku ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wymaga uwzględnienia historycznych losów społeczeństwa polskiego, gdy „podstawowe wolności i prawa człowieka były naruszane” (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2003r., sygn. SK 42/01, OTK-A 2003 Nr 6, poz. 63).
W powołanej wyżej uchwale z 16 września 2020r. (sygn. III UZP 1/20) Sąd Najwyższy - analizując wątek historyczny omawianej regulacji ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - wskazał, że w latach 90-tych XX wieku Sejm RP podejmował uchwały odnoszące się: do zbrodniczych działań aparatu bezpieczeństwa państwowego w latach 1944-1956 (M.P. Nr 62, poz. 544); w sprawie potępienia totalitaryzmu komunistycznego (M.P. Nr 20, poz. 287), w którym to okresie miało miejsce szczególne nasilenie prześladowań osób nie godzących się z powojennym ustrojem komunistycznym. Kwestia ta była również przedmiotem wypowiedzi na forum międzynarodowym (np. rezolucja nr 1096 Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z 27 czerwca 1996 r. w sprawie metod likwidacji spuścizny po byłych totalitarnych systemach komunistycznych; Raport Komisji Prawnej i Praw Człowieka nr 7568 z 3 czerwca 1996 r. na temat: Metody likwidacji spuścizny po byłych totalitarnych systemach komunistycznych). W tym kontekście cel, któremu służyć ma nowelizacja ustawy zaopatrzeniowej z 16 grudnia 2016 r., stanowiąca podstawę kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji, sprowadza się do przyjęcia założenia, że kierując się zasadą sprawiedliwości społecznej wykluczającą tolerowanie i nagradzanie bezprawia należy uznać, że system władzy komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszające podstawowe prawa człowieka, zwalczające organizacje i osoby broniące niepodległości i demokracji, przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów prawa. Należy przy tym mieć na uwadze, że funkcjonariusze organów bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje, korzystając z licznych przywilejów materialnych, socjalnych i prawnych dla siebie i członków swoich rodzin, w zamian za utrwalanie nieludzkiego systemu władzy.
Do takiego celu nawiązano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 16 grudnia 2016 r., stwierdzając, że ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa totalitarnego państwa jest konieczne, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną ze względu na powszechne poczucie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że wprowadzone ustawą z 16 grudnia 2016r. regulacje pełnią funkcje represyjne. Znowelizowane przepisy bowiem z założenia nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie totalitarnego państwa i nie zastępują takiej odpowiedzialności, a ich celem było jedynie odebranie niesłusznie przyznanych przywilejów. Nie ma bowiem uzasadnienia dla otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa świadczeń emerytalnych i rentowych przez członków ich rodzin, w kwotach znacząco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego.
Analizując zakres normatywny i skutki ustawy nowelizacyjnej z 16 grudnia 2016r. dla ukształtowania wysokości świadczeń rentowych po zmarłych funkcjonariuszach, godzi się przypomnieć orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 15 lutego 1994 r. (sygn. K 15/93, OTK 1994 Nr 1, poz. 4), który już wówczas wskazał, że współpraca z organami represji nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to, o jakie stanowiska i o jaki charakter zatrudnienia w tych organach chodzi, przy czym dotyczy to zarówno aparatu represji państw obcych, jak i komunistycznego aparatu represji w Polsce.
Odnosząc się do argumentacji odwołującej się do zasady ochrony praw nabytych, podkreślenia wymaga, że zasada ta nie oznacza nienaruszalności tych praw i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne. Zasada ochrony praw nabytych nie ma bowiem zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach porządku konstytucyjnego. Uprzywilejowane prawa emerytalno – rentowe nabyte przez funkcjonariuszy państwa totalitarnego i członków ich rodzin, zostały nabyte niegodziwie. Nie można bowiem uznać celów i metod działania organów bezpieczeństwa Polski Ludowej za godziwe. Służba w instytucjach i organach państwa, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa nie może w demokratycznym państwie prawnym uzasadniać roszczeń do utrzymania przywilejów uzyskanych przed upadkiem dyktatorskich reżimów.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, regulacje zawarte we wskazanych przepisach nie stanowią też naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa osób uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które uczestniczyły w systemie stosującym bezprawne i niegodziwe akty lub metody przemocy politycznej wobec innych obywateli. Nie należy tracić z pola widzenia faktu, że funkcjonariusze ci zarówno w czasie swojej aktywności zawodowej, jak i po jej zakończeniu korzystali z licznych przywilejów, przy jednoczesnym całkowitym braku zasługującego na akceptację uzasadnienia dla ich przyznania i utrzymywania. Uprzywilejowanie to obejmowało również członków rodzin funkcjonariuszy. Zauważyć należy, że realizacji zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa w demokratycznym państwie prawa realizującym zasady sprawiedliwości społecznej mogą oczekiwać również obywatele nie godzący się na utrzymywanie tego rodzaju przywilejów, w szczególności pielęgnujący pamięć o ofiarach zbrodni komunistycznych, represjonowanych przez aparat bezpieczeństwa. Zestawiając sytuację funkcjonariuszy organów, składających się na system represji skierowanych przeciwko współobywatelom, z pozycją zwykłych obywateli w czasach PRL, a zwłaszcza ofiar reżimu, w tym osób zaangażowanych w walkę na rzecz suwerenności państwa polskiego oraz odzyskania przez społeczeństwo podstawowych, przynależnych mu praw i wolności, nie sposób nie dostrzec rażącej i niczym nieusprawiedliwionej dysproporcji. Nie istnieje zatem uzasadnienie dla przedkładania interesów i oczekiwań członków rodzin korzystających ze świadczeń po byłych funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państw w organach wymienionych w ustawie zaopatrzeniowej nad słuszną potrzebę obywateli, zwłaszcza tych, którzy doznali krzywd na skutek działań organów służby bezpieczeństwa państwa, i to nie tylko w aspekcie finansowym.
Nie można też uznać, że osoby, które nabyły świadczenia w związku z taką służbą (w tym świadczenia pochodne), mogą skutecznie powoływać się na naruszenie zasady państwa prawa i dyskryminację. O naruszeniu powyższych zasad na gruncie niniejszej sprawy, można byłoby mówić w sytuacji porównania świadczeniobiorców spełniających takie same istotne cechy, co nie dotyczy osób pobierających świadczenia po byłych funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa porównywanych do osób pobierających analogiczne świadczenie po ubezpieczonych, lub po funkcjonariuszach korzystających z zaopatrzenia mundurowego, nie pełniących takiej służby. Podkreślić należy, że już sama przynależność i służbowe podporządkowanie w instytucjach bezpieczeństwa totalitarnego państwa implikowały uprzywilejowaną pozycję funkcjonariuszy wyrażającą się nie tylko w pobieraniu wyższych uposażeń, ale także w możliwości korzystania z licznych innego rodzaju korzyści (w tym np. wyodrębniona służba zdrowia, lepsze warunki nabywania mieszkań i innych dóbr, możliwości korzystania z różnych rozwiązań socjalnych niedostępnych dla „zwykłych” obywateli). Przywileje te wpływały na komfort życia rodzin funkcjonariuszy, w tym beneficjentów rent rodzinnych. Jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z 19 lutego 2020r. (sygn. III UZP 11/19; LEX nr 2780483) „uzyskane przywileje stanowiły "wyczerpującą odpłatę" za służbę w instytucjonalnym systemie totalitarnych represji. Oznacza to, że wolna Polska nie ma już żadnego długu ani zobowiązań z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa w instytucjach politycznych represji, które pomiędzy 22 lipca 1944 r. a 31 lipca 1990r. zwalczały ruchy demokratyczne lub dążenia niepodległościowe, obywatelskie i wolnościowe”.
Nie można także zgodzić się z twierdzeniem, o czym była już mowa wyżej, że wprowadzona ustawą z 2016r. zmiana stanowi swoistą represję, podczas gdy, prawo zabezpieczenia społecznego nie jest dziedziną, która ma za zadanie wprowadzać sankcje za działania nie mające związku z wystąpieniem ryzyka ubezpieczeniowego i niewynikające z warunków nabycia prawa do świadczenia. Sąd Apelacyjny z takim ujęciem tego zagadnienia całkowicie się nie zgadza. Nowe regulacje wprowadzone ustawą z 16 grudnia 2016r. w żadnym razie nie pełnią funkcji represyjnej, a ich celem było jedynie odebranie niesłusznie przyznanych przywilejów emerytalnych (z których odwołująca się, a wcześniej jej mąż korzystali przez wiele lat). Nie ma żadnego uzasadnienia dla otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa i członków ich rodzin świadczeń w kwotach przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego i w żadnym razie nie przekonuje argument, że świadczenie rentowe z powszechnego systemu stanowi „represję”. Ta argumentacja jest zatem także pozbawiona usprawiedliwionej podstawy.
W tym kontekście nie można tracić z pola widzenia, że osoby pełniące służbę w wymienionych w ustawie instytucjach (w tym również mąż odwołującej się) otrzymywały świadczenia na znacznie korzystniejszych zasadach, niż ogół społeczeństwa (do którego należą obywatele otrzymujący renty i emerytury według zasad określonych w przepisach ustawy o emeryturach i rentach z FUS).
Jednocześnie podstawę nabycia tych „uprzywilejowanych” świadczeń stanowiła praca na rzecz ogólnie pojmowanego aparatu bezpieczeństwa państwa i z punktu widzenia wartości wynikających z ww. konstytucyjnie gwarantowanych zasad, powinna być kwalifikowana jako naganna moralnie.
Nie jest przy tym uzasadnione wywodzenie pozytywnych skutków dla beneficjentów rent rodzinnych po byłych funkcjonariuszach aparatu bezpieczeństwa z lat 1953 – 1954 z okoliczności, że powyższe obniżenie nastąpiło po długim okresie od zaprzestania służby o takim charakterze, czy też przyznania prawa do renty i po ponad blisko trzydziestu latach od transformacji ustrojowej. Postulat realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, mający oparcie wart. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostał bowiem aktualny i priorytetowy, zaś zachowanie wskazanego stanu uprzywilejowania w zakresie zabezpieczenia rentowego przez tak długi okres należy uznać za sytuację korzystną dla beneficjentów powyższego zaopatrzenia, którzy w demokratycznym państwie prawa, realizującym zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) nie powinni oczekiwać, że opisane przywileje zostaną utrzymane. Jak już wskazano, uprzywilejowanie funkcjonariuszy pełniących służbę w organach bezpieczeństwa, przekładało się na ich sytuację majątkową i finansową oraz zasady przyznania i wysokość świadczeń emerytalnych, a w konsekwencji także rentowych, co pozostaje w sferze korzyści osoby uprawnionej do renty rodzinnej również po obniżeniu jej wysokości. Należy mieć to na uwadze uwzględniając jednocześnie świadczenia, na jakie mogli liczyć w komunistycznym państwie zwykli obywatele, a w szczególności ofiary reżimu i pozostałe po nich sieroty i wdowy. W tym kontekście Sąd Apelacyjny zwraca uwagę, że odwołująca się nie została pozbawiona nabytego prawa do renty rodzinnej, gdyż nie ma wątpliwości, że spełnia ona przesłanki do pobierania świadczenia. Jednak wysokość tego świadczenia została określna z uwzględnieniem wysługi jej męża pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w latach 1953 – 1954. Z uwagi na fakt, że wysokość renty rodzinnej jest pochodną prawa do emerytury z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa, musiała ona podlegać obniżeniu.
Wobec powyższych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych Sąd Apelacyjny uznał apelację organu rentowego co do zasady za trafną w zakresie wyżej omówionych naruszeń prawa materialnego, choć z powodów innych niż wskazane w uzasadnieniu apelacji, wobec czego zmienił zaskarżony wyrok - na podstawieart. 386 §1 k.p.c.w zw. zart. 47714§ 1 i 2 k.p.c., uznając odwołanieT. U.od decyzji Dyrektora Biura Emerytalnego Służby Więziennej z 29 sierpnia 2017 r. w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości renty rodzinnej, za bezzasadne.

SSA Ewa Stryczyńska