Sąd Okręgowy w Warszawie
XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumenta
Sygnatura akt: XVII AmT 7/18
Data wyroku: 2019-11-22 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Andrzej Turliński
Słowa kluczowe: Kary pieniężne UKE, Telekomunikacyjne prawo
Podstawa prawna: art. 210 ust 1 i 2 oraz art, 209 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ustawy z 16.07.2004 Prawo telekomunikacyjne oraz art. 104§1 kpc w zw. z art. 206 ust 1 Pb, art. 209 must. 1a w zw. z art. 209 ust 1 pkt 1 i w zw. z art. 7 ust 1 Pt oraz art. 206 ust 1 Pb

Sygn. aktXVII AmT 7/18

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 22 listopada 2019 r.
Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentóww składzie:

Przewodniczący

Sędzia SO Andrzej Turliński

Protokolant –

Sekretarz sądowy Iwona Hutnik

po rozpoznaniu 22 listopada 2019 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z odwołania
(...)((...)) Sp. z o.o. wW.

przeciwkoPrezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej
na skutek odwołania(...)((...)) Sp. z o.o. wW.od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 14 września 2017 r. Nr(...)

1
oddala odwołanie,

2
zasądza od(...)((...)) Sp. z o.o. wW.na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Sędzia SO Andrzej Turliński
Sygn. akt XVII AmT 7/18

UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 14 września 2017 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE, pozwany) działając na podstawieart. 210 ust. 1 i 2 oraz art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne(tj. z 2016 r., poz. 1489 ze zm.) w związku z art. 7 tej ustawy oraz na podstawieart. 104 § 1 k.p.a.w związku zart. 206 ust. 1PT (Prawa telekomunikacyjnego) nałożył na powoda kary pieniężne za udzielenie informacji niepełnych, o których mowa w art. 7 PT za rok sprawozdawczy 2013 w wysokości 12600 zł i za rok sprawozdawczy 2014 w wysokości 12600 (pkt 1 decyzji).
W pkt 2 decyzji Prezes UKE działając na podstawie art. 209 ust. 1a w związku z art. 209 ust. 1 pkt 1 i w związku z art. 7 PT oraz art. 206 ust. 1 PT odstąpił od nałożenia na powoda kary pieniężnej za udzielenie informacji niepełnych, o których mowa w art. 7 PT za rok sprawozdawczy 2015.
Powyższą decyzją powód zaskarżył odwołaniem w zakresie jej pkt 1 zarzucając pozwanemu Prezesowi URE:

1
Naruszenie art. 209 ust. 1a PT w związku z art. 209 ust. 1 pkt 1 PT w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 PT przez nałożenie kary mimo, że powód zaprzestał naruszania prawa, a za jej nałożeniem nie przemawiał czas trwania, zakres ani skutki naruszenia,

2
Naruszenieart. 32 ust. 1 i 2w związku zart. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RPprzez nieuwzględnienie konstytucyjnych zasad równości i zakazu dyskryminacji przy ustalaniu kary pieniężnej,

3
Naruszenieart. 210 ust. 2PT orazart. 32 ust. 1 i 2w związku zart. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RPprzez nałożenie kary rażąco wysokiej zważywszy na zakres naruszenia, dotychczasową działalność powoda, ustalenie przez pozwanego usunięcia skutków naruszenia oraz biorąc pod uwagę kary nałożone na innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a także brak odniesienia przesłanek wymiaru kary w stosunku do poszczególnych naruszeń,

4
Naruszenie art. 209 ust. 1a PT w związku z art. 209 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 PT w związku z art. 5 ust. 1 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dyrektywa Ramowa) oraz art. 11 Dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dyrektywa o zezwoleniach) przez nałożenie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdań finansowych mimo braku uprzedniego wezwania do ich przekazania.

W oparciu o zarzuty przedstawione w ww. punktach powód wniósł o:

I
powołując się na zarzut z pkt 4 – uchylenia zaskarżonej decyzji w jej pkt 1 lub

II
powołując się na zarzut z pkt 1 – zmianę decyzji w jej pkt 1 przez odstąpienie od nałożenia na powoda kary pieniężnej za udzielenie informacji niepełnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 PT za rok sprawozdawczy 2013 i 2014

lub

III
powołując się na zarzuty 2 i 3 – zmianę decyzji przez wymierzenie kar pieniężnych w wysokości 500 zł za rok obrotowy 2013 i 2014.

Jednocześnie powód wniósł o zasądzenie na swoją rzecz od pozwanego kosztów procesu.
W odpowiedzi na odwołanie pozwany domagała się oddalenia odwołania i zasądzenia od powoda na swoją rzecz kosztów procesu.
Rozpoznając sprawę Sąd Okręgowy ustalił i zważył, co następuje.
Niesporne było między stronami, że powód jako przedsiębiorca telekomunikacyjny, którego roczne przychody z tytułu wykonywania działalności telekomunikacyjnej przekraczały w latach obrotowych 2012 – 2014 kwoty(...)zł rocznie, był zobowiązany do przekładania za lata sprawozdawcze 2013 – 2015 Prezesowi UKE rocznego sprawozdania finansowego do dnia 30 czerwca oraz danych dotyczących rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych w terminie do dnia 31 marca.
W zakresie objętympunktem 1zaskarżonej częściowo decyzji powód nie wywiązał się w pełni z powyższego obowiązku wynikającego zart. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne(test jednolity z 2016 r., poz. 1489 ze zm.) powoływanej jako PT. O ile bowiem w ustawowym terminie do 31 marca składał dane sprawozdawcze za 2013 i 2014 r. dotyczące rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych, to nie złożył w ustawowym terminie do 30 czerwca każdego roku rocznego sprawozdania finansowego za rok sprawozdawczy 2013 i 2014. W związku z tym pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r. (k. 1 akt adm.) pozwany Prezes Urzędu zawiadomił powoda o wszczęciu w stosunku do niego postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z niepełnym wywiązaniem się z obowiązku informacyjnego. Pismo to zostało doręczone w dniu 18 kwietnia 2017 r. (k. 6 akt adm.).
Zaległe sprawozdania finansowe na 2013 i 2014 r. powód przesłał Prezesowi UKE w dniu 12 maja 2017 r. (k. 18 – 18V akt adm.) .
Na żądanie Prezesa URE powód przedłożył również dane o uzyskanym w 2016 r. przychodzie, który w 2016 r. wyniósł(...)zł z czego przychód z tytułu prowadzenia działalności telekomunikacyjnej wyniósł(...)zł (tj.(...)całości przychodu) – k. 19V i 25 akt adm.
Jak wynika z przedstawionych ustaleń powód dwukrotnie nie wywiązał się z wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 1 PT obowiązku złożenia w ustawowym terminie prawa materialnego rocznego sprawozdania finansowego. Zachowanie to wyczerpało przesłanki czynu niedozwolonego prawa telekomunikacyjnego określonego w art. 209 ust. 1 pkt 1 PT w brzmieniu: „Kto nie wypełnia obowiązku udzielenia informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą lubustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnychlub udziela informacji niepełnych lub nieprawdziwych lub dostarcza dokumenty zawierające informacje niepełne lub nieprawdziwe podlega karze pieniężnej.”
Czyn ten w zakresie sankcji podlega jednakże dalszej ocenie pod kątem unormowania art. 209 ust. 1a PT, który stanowi, że: „kara, o której mowa w ust. 1 może zostać nałożona także w przypadku, gdy podmiot zaprzestał naruszania prawa lub naprawił wyrządzoną szkodę, jeżeli Prezes URE uzna, że przemawiają za tym czas trwania, zakres lub skutki naruszenia.” Z przytoczonego przepisu wynika, iż mimo popełnienia deliktu administracyjnego sprawca nie może zostać ukarany na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 1 PT pod warunkiem, że zaprzestał naruszania prawa lub naprawił wyrządzoną szkodę.
Mimo funkcjonowania tej zasady Prezes UKE może jednak nałożyć karę pieniężną określoną w art. 209 ust. 1 pkt 1 PT również wtedy, gdy podmiot (sprawca) zaprzestał naruszania prawa lub naprawił wyrządzoną szkodę. Wymaga to jednak uznania przez Prezesa Urzędu, że za ukaraniem przemawiają czas trwania, zakres lub skutki naruszenia. Wystąpienie choćby jednej z tych przesłanek uprawnia Prezesa UKE wymierzenia sankcji
W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy uprawniał pozwanego Prezesa UKE do skorzystania z określonego w art. 209 ust. 1a PT uprawnienia do wymierzenia powodowi dwóch kar pieniężnych.
Jak wiadomo powód wkrótce po wszczęciu w sprawie postępowania administracyjnego złożył sprawozdania finansowe za 2013 i 2014 r. Jednakże terminy do dokonania tych czynności wygasły z upływem odpowiednio 30 czerwca 2014 i 30 czerwca 2015 r.
Zatem pomimo, że powód zaprzestał naruszania prawa, co zasadniczo uprawniałoby go do skorzystania z dobrodziejstwa niekarania, to jednak zachodziły dodatkowe przesłanki do wymierzenia mu kary z uwagi na fakt długotrwałego naruszenia prawa – dla złożenia sprawozdania finansowego za 2013 r. 3 lata, a dla sprawozdania finansowego za 2014 r. 2 lata – jak również ze względu na zakres naruszenia obejmujący dwa sprawozdania oraz skutek w postaci pozbawienia pozwanego danych dotyczących działalności powoda, które chociaż są danymi cząstkowymi, to łącznie z danymi od innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych mają na celu umożliwienie Prezesowi UKE realizację jego ustawowych obowiązków w szczególności przeprowadzenia analizy i oceny funkcjonowania rynków telekomunikacyjnych (art. 192 ust. 1 pkt 4 PT) oraz ogłaszania o stanie rynku za rok ubiegły (art. 192 ust. 3 PT).
Przechodząc do oceny wysokości wymierzonych kar Sąd stanął na stanowisku, że zostały one ustalone w zgodzie z unormowaniami art. 210 ust. 1 i ust. 2 PT.
Każda z kar nie przekracza określonego w art. 210 ust. 1 PT progu kary maksymalnej, którym jest 3% całości przychodu ukaranego podmiotu osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym (tj. poprzedzającym rok, w którym wydano decyzję). Kary po 12600 zł ukształtowane zostały w dolnej granicy ich wymiaru biorąc uwagę przychód powoda za 2016 r., który wyniósł(...)zł. Przy ustaleniu ich wysokości uwzględniono również treść art. 210 ust. 2 PT, gdyż uwzględniają one dotychczasową działalność powoda tj. fakt jego dotychczasowej niekaralności przez pozwanego, jego możliwości finansowe oraz przedstawiony wyżej zakres naruszenia, do którego Sąd zalicza również czas, który upłynął do momentu zaprzestania naruszenia prawa w obu przypadkach niezłożenia w terminie sprawozdań finansowych. Za każdym razem czas ten znacznie przekroczył 1 rok, zatem oba delikty miały charakter długotrwały.
W ocenie Sądu kary niższe od wymierzonych byłyby w sytuacji powoda symbolicznymi i nie realizowałyby żadnej z przypisanych im funkcji prewencyjnej, wychowawczej i represyjnej.
W tym stanie rzeczy bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. przepisów PT wymienionych w odwołaniu.
Nietrafny okazał się również zarzut odwołania nieuwzględnienia przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej konstytucyjnych zasad równości i zakazu dyskryminacji. Realizacja tych zasad nie może bowiem polegać na sugerowanym przez powoda przeprowadzaniu w każdej sprawie analizy porównawczej kary nałożonej na konkretnego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego z karami nakładanymi za analogiczne naruszenia. Wymogu tego nie nakłada na pozwanego żaden z przepisów PT, a w szczególności art. 210 ust. 2 określający dyrektywy wymiaru kary. Jak słusznie zauważył Prezes UKE dzieje się tak dlatego, że każda nakładana kara pieniężna jest wypadkową okoliczności faktycznych konkretnego przypadku takich jak: rodzaj, zakres i waga naruszenia, wysokość przychodów, dotychczasowa działalność i możliwości finansowe przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.
Wśród wymienionych czynników mających wpływ na wysokość sankcji finansowej należy wyróżnić zakres naruszenia, w ramach którego dokonuje się oceny tego, w jaki sposób naruszono przepisy, jak wielkie było to naruszenie, jakie wywołało skutki oraz jak długo trwa czy też trwało naruszenie. Wszystkie wymienione okoliczności na tyle indywidualizują (różnicują) każdą sprawę, że uniemożliwia to prowadzenie porównywalności kar nawet w ramach poszczególnych deliktów określonych np. w art. 209 ust. 1 PT.
Z tych powodów Sąd nie uwzględnił wniosku powoda o zobowiązanie Prezesa UKE do przekazania decyzji nakładających kary pieniężne na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 1 PT wydanych od stycznia 2017 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji w celu dokonania ich porównania.
Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 209 ust. 1a PT w związku z art. 209 ust. 1 pkt 1 PT w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 PT w związku z art. 5 ust. 1 Dyrektywy ramowej (DR) oraz art. 11 Dyrektywy o zezwoleniach (DZ) przez nałożenie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdań finansowych pomimo braku uprzedniego wezwania do ich przekazania. W tym zakresie powód podniósł, że „(…) obowiązek przewidziany w art. 7 ust. 1 PT jest niezgodny z prawem unijnym. Powyższe oznacza z kolei, że brak jest w tym zakresie podstaw do nałożenia kary za jego niewykonanie”. Powód w tym zakresie powołał się na przepisy DR oraz przepisy DZ.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 DR „Państwa członkowskie zapewniają, aby przedsiębiorstwa udostępniające sieci i usługi łączności elektronicznej dostarczały wszystkich informacji, w tym informacji o charakterze finansowym, niezbędnych krajowym organom regulacyjnym do zapewnienia zgodności z przepisami niniejszej dyrektywy i dyrektyw szczegółowych lub wydanych zgodnie z nimi decyzji. Krajowe organy regulacyjne mają prawo żądać od tych przedsiębiorstw w szczególności dostarczania informacji o przyszłym rozwoju sieci lub usług, który mógłby wywrzeć wpływ na usługi hurtowe udostępniane konkurentom przez te przedsiębiorstwa. Od przedsiębiorstw o znaczącej pozycji na rynkach hurtowych można również wymagać, by przedstawiały dane księgowe dotyczące rynków detalicznych, które są związane z tymi rynkami hurtowymi. Przedsiębiorstwa niezwłocznie dostarczają takich informacji na wniosek krajowego organu regulacyjnego w terminie i na poziomie szczegółowości wymaganych przez ten organ. Informacje, o które wnioskuje krajowy organ regulacyjny, są proporcjonalne do wykonywanego zadania. Krajowy organ regulacyjny przedstawia uzasadnienie wnioskowania o dane informacje oraz traktuje informacje zgodnie z ust. 3.” Przepis art. 5 ust. 1 DR znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 6 ust. 1 PT. Podobne stanowisko zajął S. Piątek pisząc, że „Przepisy art. 6 odpowiadają kilku przepisom dyrektyw o łączności elektronicznej, które stanowią podstawę do gromadzenia i przekazywania danych o działalności przedsiębiorców telekomunikacyjnych przez organy regulacyjne. Podstawowe znaczenie w tym zakresie mają przepisy art. 5 DR. Artykuł 5 ust. 1 DR przewiduje dostarczanie organom regulacyjnym wszelkich informacji, koniecznych do badania zgodności działania przedsiębiorstw z przepisami prawa implementującymi postanowienia dyrektyw oraz do wydawania decyzji.’ (zob. Prawo telekomunikacyjne, dr hab. Stanisław Piątek, rok 2013, wydanie 3, str. 1230).
Natomiast odnosząc się do przepisów DZ należy przywołać jej art. 11 ust. 1, który stanowi, że „Niezależnie od obowiązku dostarczania informacji i sporządzania sprawozdań wynikającego z przepisów prawa krajowego, ale nie wynikającego z ogólnego zezwolenia, krajowy organ regulacyjny może jedynie zażądać od przedsiębiorstw dostarczenia informacji zgodnie z ogólnym zezwoleniem, prawami użytkowania lub szczegółowymi obowiązkami, o których mowa w artykule 6 ust. 2, w sposób proporcjonalny i obiektywnie uzasadniony ze względu na:

a
systematyczną lub dotyczącą konkretnych przypadków weryfikację zgodności z wymogami 1 oraz 2 z części A, wymogiem 6 z części B oraz wymogiem 7 z części C Załącznika oraz zgodności z obowiązkami, o których mowa w artykule 6 ust. 2;

b
dotyczącą konkretnych przypadków weryfikację zgodności z wymogami określonymi w Załączniku, jeżeli złożono skargę lub krajowy organ regulacyjny miał inne powody, ażeby twierdzić, że dany wymóg nie został spełniony, albo w przypadku dochodzenia prowadzonego przez krajowy organ regulacyjny z urzędu;

c
procedury i ocenę wniosków o przyznanie prawa użytkowania;

d
publikację komparatywnych przeglądów jakości oraz cen usług, z uwagi na interes konsumenta;

e
jasno określone cele statystyczne;

f
analizę rynku dla celów dyrektywy 2002/19/WE (dyrektywy o dostępie) oraz dyrektywy 2002/22/WE (dyrektywy o usłudze powszechnej0.

Informacji, o której mowa w lit. a), b), d), e) oraz f) powyżej, nie można żądać zanim zostało przyznane prawo dostępu do rynku, ani też jako warunek uzyskania takiego dostępu”.
Literalne brzmienie ww. przepisu wprost wskazuje, że „Niezależnie od obowiązku dostarczania informacji i sporządzania sprawozdań wynikającego z przepisów prawa krajowego, ale nie wynikającego z ogólnego zezwolenia (…)’, krajowy organ regulacyjny może żądać dostarczenia mu tylko tych informacji, zgodnie z ogólnym zezwoleniem, prawami użytkowania lub szczegółowymi obowiązkami, o których mowa w art. 6 ust. 2 DZ, przy zachowaniu zasady proporcjonalności i w sposób obiektywnie uzasadniony wymienionymi w powyższym artykule przesłankami. Natomiast art. 6 ust. 2 DZ stanowi, że „Szczególne obowiązki, które mogą być nałożone na podmioty udostępniające sieci i usługi w zakresie łączności elektronicznej na podstawie artykułu 5 ust. 1 i 2, 6 oraz 8 dyrektywy 2002/19/WE (dyrektywy o dostępie) i artykułu 16, 17, 18 oraz 19 dyrektywy 2002/22/WE (dyrektywy o usłudze powszechnej) lub na podmioty wyznaczone do świadczenia usług powszechnych na podstawie powyższej dyrektywy, winny być prawnie oddzielone od praw i obowiązków wynikających z ogólnego zezwolenia. Celem zapewnienia przejrzystości dla przedsiębiorstw, kryteria i procedury nakładania takich obowiązków na poszczególne przedsiębiorstwa powinny być wskazane w ogólnym zezwoleniu.” Zatem przepis art. 11 ust. 1 DZ dotyczy informacji o szczególnych obowiązkach nałożonych na podmioty sieci i usługi w zakresie łączności elektronicznej przepisami dyrektywy o dostępie oraz dyrektywy o usłudze powszechnej. Żaden z wymienionych w cytowanym art. 6 ust. 2 DZ szczególnych obowiązków nie dotyczy przedkładania krajowemu organowi regulacyjnemu sprawozdania finansowego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego za rok ubiegły. Co więcej przedkładanie krajowemu organowi regulacyjnemu sprawozdania finansowego przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego nie jest objęte ogólnym zezwoleniem, do którego to pojęcia odwołują się przepisy DZ.
W tym stanie rzeczy odwołanie podlegało oddaleniu na podstawieart. 47964§ 1 k.p.c., gdyż nie było podstaw do jego uwzględnienia.
O kosztach procesu Sąd orzekł stosownie do wyniku sporu na podstawieart. 98 § 1 i 3 i art. 99 k.p.c.oraz § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia odwołania tj. 2 października 2017 r.
Sędzia SO Andrzej Turliński