Sąd Okręgowy w Koszalinie
IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
Sygnatura akt: IV Pa 2/19
Data wyroku: 2019-02-07 00:00:00
Typ orzeczenia: REASON
Sędziowie: SSO Tomasz krzemianowski, SSO Henryk Lis, SSO Alicja Walentynowicz
Podstawa prawna: ustawa o słuzbie więziennej art. 184

Sygn. akt IV Pa 2/19

UZASADNIENIE
Powód –Ł. M.wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa – Zakładu Karnego wS.B.49.075,00zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od 12 sierpnia 2015r. do dnia zapłaty oraz kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego, podnosząc że żądana kwota wynika z odmownej decyzji wypłaty na jego rzecz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jako funkcjonariuszowi służby więziennej, w której wskazano że nie spełnia on warunków definicji zamieszkiwania w pobliskiej miejscowości. Zdaniem powoda pozwany dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa i błędnie zastosował w tym przypadku wykładnię literalną, zamiast celowościową.
Pozwany – Skarb Państwa Zakład Karny wS.B.wniósł o oddalenie powództwa oraz zasądzenie od powoda na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego, podnosząc że powód nie spełnił kryterium ustawowego zamieszkiwania w pobliskiej miejscowości, stąd nie przysługuje mu pomoc finansowa. Wskazał również, że powód błędnie koncentruje się na braku bezpośredniego połączenia, choć istnieje również z przesiadkami przez miejscowośćB., a na okoliczność czego nie wykazał że pokonując w ten sposób przejazd spełnia warunki czasowe określone ustawą.
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2018r. Sąd Rejonowy IV Wydział Pracy wS.:

I
zasądził od pozwanego na rzecz powoda kwotę 49.075 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 12 sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty;

II
zasądził od pozwanego na rzecz powoda kwotę 2700 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Sąd Rejonowy ustalił i zważył, co następuje:
Powód został zatrudniony w Zakładzie Karnym wK.29 czerwca 2007r. jako pełniący służbę przygotowawczą do służby więziennej, a od 6 października 2008r. został przeniesiony do Zakładu karnego wS.B., gdzie z dniem 15 listopada 2016r. został mianowany na stanowisko starszego oddziałowego działu ochrony. W momencie wstępowania do stałej służby więziennej mieszkał w domu rodzinnym.
W dniu 13 maja 2015r r. powód razem ze swoją życiową partnerkąP. K.zawarł umowę sprzedaży własności nieruchomości – lokalu mieszkalnego składającego się z 3 pokoi o powierzchni 79,48m2, położonej wP., przyul. (...), dla której Sąd Rejonowy w Koszalinie Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadziksięgę wieczystą pod nr (...)za kwotę 170.000,00zł.
Powód w dniu 13 lipca 2015r. złożył wniosek do Dyrektora Zakładu Karnego wS.B.o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Do wniosku załączył akt notarialny umowy sprzedaży oraz zaświadczenie o czasie dojazdu.
Dyrektor Zakładu Karnego wS.B.decyzją nr. (...)z 12 sierpnia 2015 r. odmówił przyznania powodowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z uwagi na okoliczność, iż przedłożone zaświadczenie o czasie dojazdu przygotowała firma transportowa, która nie prowadzi kursów na trasieP.–S.B.. Mimo że z przedłożonego zaświadczenia wynika, że przejazd środkiem publicznym zajmie nie więcej niż 2 godziny w obie strony, to nie potwierdza trasy aktualnego przejazdu. Zdaniem Dyrektora powód nie udokumentował faktu, żeP.jest miejscowością pobliską pełnienia służby, w związku z tym nie przysługuje mu pomoc finansowa na zakup lokalu mieszkalnego.
Decyzją z dnia 12 maja 2009r. Dyrektor Zakładu Karnego wS.B.przyznałK. Ł.pomoc finansową na zakup mieszkania w wysokości 23.984,25zł Natomiast decyzją z dnia 01 kwietnia 2014r. przyznałP. S.pomoc finansową na zakup mieszkania w wysokości 52.850,00zł.K. Ł.orazP. S.w chwili otrzymania dofinansowania mieszkali wP..
Aktualnie nie ma bezpośredniego połączenia komunikacji publicznej pomiędzyP.a StarymB.. Powód i inni funkcjonariusze zP.przemieszczają się prywatnymi samochodami, a czas przejazdu zajmuje ok. 11 minut w jedną stronę. Odległość pomiędzyP., aS.B.wynosi 16 km w jedną stronę.
Powyższy w zasadzie bezsporny stan faktyczny, Sąd ustalił na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania sądowego oraz zeznań złożonych przez powoda. Dowody te w całości uznano za wiarygodne, żadna ze stron nie kwestionowała ich prawdziwości.
Sąd Rejonowy uznał, że powództwo zasługuje na uwzględnienie.
Przepisart. 170 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennejstanowi, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca wart. 170 ustawy o służbie więziennejprecyzyjnie i jasno sformułował definicję ustawową „miejscowości pobliskiej”, za którą uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
Z art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
Według Sądu Rejonowego ratio legis powyższej regulacji należy dopatrywać się w zapewnieniu funkcjonariuszom pozostającym w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego, a więc lokalu położonego w miejscowości, w której funkcjonariusz na stałe pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, a także posiadającego odpowiednią powierzchnię mieszkalną, a zatem o wielkości uwzględniającej stan rodziny funkcjonariusza, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące uprawnionym członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej. Prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171 ustawy o służbie więziennej).
Z powyższych przepisów ustawy o służbie więziennej wynika, iż prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu, dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano i funkcjonariusz nie posiada lokalu przysługują mu świadczenia pieniężne takie jak pomoc finansowa oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do sposobu wykładni ustawowej definicji „miejscowości pobliskiej” w odniesieniu do sytuacji, w której tak jak w rozpatrywanym przypadku, nie istnieje bezpośrednie połączenie środkami transportu z miejsca zamieszkania funkcjonariusza do miejscowości, w której pełni on służbę i z powrotem. Zdaniem sądu aby rozstrzygnąć kwestię uprawnienia funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu należy przeprowadzić nie tylko wykładnię logiczno-językową przepisu art. 184 ustawy o służbie więziennej, ale również wykładnię celowościową i systemową wynikającą z rozdziału 18 ustawy o służbie więziennej.
Rację ma pełnomocnik powoda wskazując, że zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy wykładni językowej prowadziłoby do pokrzywdzenia powoda, a jednocześnie nierównego traktowania w porównaniu z pozostałymi funkcjonariuszami pełniącymi służbę w Zakładzie Karnym wS.B., a którzy otrzymali pomoc tylko ze względu na to, że w okresie gdy wystąpili ze swoimi wnioskami istniało połączenie komunikacyjne pomiędzyP.aS.B.. Zaznaczyć należy, że na okoliczność czy pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby istnieje połączenie komunikacyjne środkami publicznymi funkcjonariusz nie ma żadnego wpływu. Zatem uzależnienie przyznania pomocy finansowej od istnienia takiego połączenia kłóciłoby się z celem tej instytucji. Szczególnie, że w aktualnych warunkach społeczno – gospodarczych transport publiczny jest niepopularny, a połączeń komunikacyjnych coraz mniej. Zdaniem Sądu, Ustawodawca redagując w ustawie o służbie więziennej definicję „miejscowości pobliskiej” dążył do wyartykułowania, iż dla oceny czy mamy do czynienia z taką miejscowością, znaczenie ma przede wszystkim czas przejazdu, a który w tym przypadku w jedną i drugą stronę nie powinien przekroczyć dwóch godzin. Natomiast odwołanie się przez Ustawodawcę w art. 170 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej do rozkładu jazdy środków transportu publicznego, miało jedynie na celu ustalenie obiektywnego miernika czasu przejazdu. W sytuacji gdy takiego miernika nie można wykorzystać, należy odwołać się do zasad doświadczenia życiowego oraz logiki i przyjąć hipotetyczny czas przejazdu prywatnego środka transportu jakim jest samochód. Stanowisko to koresponduje z przyjętą na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych tezą, że dla oceny zasadności przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 170 ust.4 ustawy o służbie więziennej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2011r.(...) SA/Łd 34/11). Z tych wszystkich względów, zdaniem Sądu dla weryfikacji czasu przejazdu na trasie pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby wystarczy ocena odległości najdogodniejszego przejazdu prywatnym samochodem. Jak wynikało z bezspornych i niekwestionowanych przez pozwaną ustaleń faktycznych sprawy, odległość pomiędzyP., aS.B.dla przejazdu prywatnym samochodem stanowi ok. 16 km., a przejazd powodowi zajmuje w jedną stronę 11 minut, a łącznie z powrotem 22 minuty. Jest to czas, który jest krótszy niż przyjęty przez Ustawodawcę czas przejazdu publicznymi środkami, stąd uznać należało, że miejscowość w jakiej mieszka powód spełnia przesłanki dla uznania jej za „miejscowość pobliską” o której mowa w art. 170 ust. 4 ustawy o służbie więziennej.
Na powyższy wniosek wpływ miał również fakt, że dyrektor zakładu karnego wS.B.dotychczas wydając decyzje w sprawachK. Ł.iP. S.o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu za miejscowość pobliską uważałP..
Zauważyć należy, iż strona pozwana nie kwestionowała roszczenia powoda co do wysokości, dlatego Sąd I instancji na podstawie art. 184 ust. 1 i 185 ustawy o Służbie Więziennej zasądził od Skarbu Państwa Zakładu Karnego wS.B.na rzecz powoda kwotę 49.075,00zł, o czym orzekł jak w pkt. I wyroku.
O kosztach procesu sąd orzekł na podstawieart. 98 k.p.c.i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. zasądzając na rzecz powoda kwotę 2.700zł z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Powyższy wyrok Sądu Rejonowego w Szczecinku zaskarżyła strona pozwana w całości, zarzucając:

1
naruszenie art. 184 ust. 1 ustawy o służbie więziennej poprzez zastosowanie niewłaściwej (celowościowej) wykładni, z pominięciem wykładni literalnej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż powodowi należało wypłacić pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego, podczas gdy z literalnej wykładni naruszonego przepisu wynika, iż w niniejszej sprawie pomoc taka nie była należna,

2
zasądzenie roszczenia, co do którego nie istniała podstawa prawna wyrażona wyraźnie w obowiązujących przepisach prawa.

W oparciu o sformułowane wyżej zarzuty wniosła o:

1
zmianę zaskarżonego wyroku w taki sposób, że powództwoŁ. M.przeciwko Skarbowi Państwa - Zakładowi Karnemu wS.B.zostanie oddalone,

2
ponowne rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed Sądem I instancji,

3
zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego zwrotu kosztów postępowania przed Sądem II instancji.

Powód w odpowiedzi na apelację wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od pozwanego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.
Sąd Okręgowy po przeprowadzeniu postępowania apelacyjnego zważył, co następuje:
Apelacja pozwanego zasługiwała na uwzględnienie w stopniu skutkującym oddaleniem powództwaŁ. M..
Stosownie do treściart. 184 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej,( tj. Dz.U z 2018r., poz.1542), funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lubmiejscowości pobliskiej.
Alternatywnie, jeżeli funkcjonariusz w służbie stałej, nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, bądź też nie przyznano mu pomocy finansowej, określonej w art. 184 ustawy, przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 178 w/w ustawy).
Istotą sporu pomiędzy stronami, a zarazem istotą wniesionej apelacji, była interpretacja i wykładnia pojęcia ”miejscowości pobliskiej”, które zostało przez ustawodawcę określone w formie definicji legalnej, zamieszczonej wart. 170 ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej. Spór dotyczył bowiem tego, czy wobec ustalonej w ustawie definicji legalnej, w której ustawodawca sprecyzował, że za „miejscowość pobliską” uważa się „miejscowość do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania…” jest możliwe odstąpienie od wykładni literalnej tego przepisu i zastosowanie innych metod wykładni (np. celowościowej i systemowej), w sytuacji, kiedy jest bezsporne w okolicznościach sprawy, że powód nie ma obecnie obiektywnej możliwości dojazdu środkami transportu publicznego z miejscowości w której nabył mieszkanie (P.), do miejscowości gdzie znajduje się zakład karny w StarymB..
Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni językowej, prowadziłoby do pokrzywdzenia powoda, a ustawodawca przyjmując w/w definicję miejscowości pobliskiej, dążył do wyartykułowania, iż dla oceny, czy mamy do czynienia z taką miejscowością, znaczenie ma przede wszystkim czas przejazdu, a który w tym przypadku w jedną i drugą stronę nie powinien przekroczyć dwóch godzin. Według Sądu I instancji odwołanie się przez ustawodawcę w art. 170 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej do rozkładu jazdy środków transportu publicznego, miało jedynie na celu ustalenie obiektywnego miernika czasu przejazdu. W sytuacji gdy takiego miernika nie można wykorzystać, zdaniem Sądu I instancji należało się odwołać do zasad doświadczenia życiowego oraz logiki i przyjąć hipotetyczny czas dojazdu prywatnym środkiem transportu – samochodem. Sąd a quo w tym zakresie zdecydował się pominąć wykładnię językową i zastosować wykładnię celowościową i systemową, wynikającą z rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej.
W ocenie Sądu Okręgowego, stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe, a zaprezentowana wykładnia narusza wyżej powołane przepisy ustawy o Służbie Więziennej.
Definicja legalna jeżeli jest zawarta w tekście ustawy wiążąco ustala znaczenie słowa (zwrotu) na potrzeby konkretnego aktu prawnego, w którym dana definicja się znajduje. Definicje legalne mają wyeliminować sytuacje dowolnego interpretowania zwrotów i pojęć używanych w danym akcie prawnym. Definiuje się słowa w przypadku, gdy maja one kilka znaczeń, określenie nie ma ostrego zakresu adresatów, a zaostrzenie jest wymagane, gdy słowo nie jest używane w języku codziennym i jest potrzeba określenia go w sposób zrozumiały dla całego społeczeństwa oraz gdy ze względu na dziedzinę regulowaną przez akt istnieje potrzeba na ustalenie znaczenia zwrotu ustawowego.
Sąd Okręgowy na wstępie pragnie zauważyć, że treśćart. 170 ust. 4u.s.w. zawierająca definicję legalną pojęcia "miejscowości pobliskiej", która jest tożsama lub bardzo zbliżona do uregulowań tejże materii, znajdujących się w innych pragmatykach służbowych (np. wart. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji;art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; wart. 74 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnejczy wart. 102 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu), a zatem dorobek doktryny i orzecznictwa wypracowany na gruncie tych ustaw, można wykorzystać w niniejszej sprawie. Aby uznać, że konkretna miejscowość jest miejscowością pobliską w rozumieniuart. 88 ust. 4 ustawy o Policjiprzede wszystkim musi być zapewniony dojazd do miejsca pełnienia służby środkami publicznego transportu zbiorowego we wszystkich godzinach pełnienia służby. W orzecznictwie przyjmuje się, charakter służby funkcjonariusza policji wymaga bowiem aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Wustawie o Policjiprzewidziano pomoc w sprawach mieszkaniowych (np. pomoc na uzyskanie lokalu, zwrot kosztów dojazdu i.t.p.) tylko takiemu funkcjonariuszowi, który z uwagi na miejsce zamieszkania jest w stanie szybko dojechać do miejsca pełnienia służby (tzn. gdy czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie przekracza w obie strony dwóch godzin). W sytuacji natomiast gdy jest wykluczony dojazd lub powrót w określonych godzinach pełnienia służby (bo np. nie ma połączeń środkami komunikacji publicznej) to, w ocenie sądu, odpada możliwość uznania miejsca zamieszkania policjanta za miejscowość pobliską. Skoro bowiem nie ma możliwości dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby na określoną godzinę środkami publicznego transportu zbiorowego to nie można uznać, że zamieszkuje on w miejscowości pobliskiej w rozumieniuart. 88 ust. 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r.Pogląd taki wyraził WSA w Lublinie w wyroku z 30 grudnia 2014 r. w spr.(...) SA/Lu 446/14. Sąd Okręgowy w obecnym składzie podziela powyższy pogląd, który można odpowiednio odnosić do funkcjonariuszy Służby Więziennej i wykorzystać w niniejszej sprawie.
W tym kontekście należy wskazać, że na tleustawy o Policjiugruntowało się orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że dojazd do pracy funkcjonariusza powinien być najdogodniejszy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 433/10, LEX nr 758197; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 68/11, LEX nr 1132913; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 125/13, LEX nr 1462359; wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 365/14, LEX nr 1782414; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 209/14, LEX nr 1984383). Zwrócono przy tym uwagę, że nie można dokonywać interpretacji pojęcia "miejscowości pobliskiej" w oderwaniu od czasu pełnienia przez policjanta służby. Pojęcie czasu dojazdu, którym posłużył się ustawodawca, musi uwzględniać najdogodniejsze ale również realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 314/15, LEX nr 2100697).
Wykładnia ustawowego pojęcia "czasu dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem" - jak już zostało to wcześniej zasygnalizowane - nie powinna być także dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza, gdyż użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej", określonej w art. 170 ust. 4 u.s.w., pojęcie "czasu dojazdu" uwzględniać powinno najdogodniejsze dla funkcjonariusza Służby Więziennej połączenia w powiązaniu z godzinami (systemem) jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Nie do przyjęcia jest zatem jakakolwiek interpretacja tego pojęcia, która odwoływałaby się do "hipotetycznego, najkrótszego czasu przejazdu pomiędzy rozpatrywanymi miejscowościami". Za niedopuszczalne należy uznać interpretacje polegające na "dopasowywaniu" czasu przyjazdu do miejsca pełnienia służby i czasu wyjazdu z tego miejsca w oderwaniu od systemu (czasu pracy) pełnienia służby przez funkcjonariusza, tak aby łączny "czas dojazdu" nie przekraczał dwóch godzin (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 34/11, LEX 1088043). Nie wątpliwie sformułowanie „czasu dojazdu” uwzględniać powinno najdogodniejsze, ale także realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia komunikacyjne w powiązaniu z godzinami jego służby. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu muszą być bowiem powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu – zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Aby zatem uznać, że konkretna miejscowość jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej przede wszystkim musi być zapewniony dojazd do miejsca pełnienia służby środkami publicznego transportu zbiorowego we wszystkich godzinach pełnienia służby. W sytuacji natomiast gdy jest wykluczony dojazd lub powrót w określonych godzinach pełnienia służby przez funkcjonariusza (brak połączeń środkami komunikacji publicznej) to, w ocenie Sądu, odpada możliwość uznania miejsca zamieszkania za miejscowość pobliską. Skoro bowiem nie mam możliwości dojazdu policjanta do miejsca pełnienia funkcji na określoną godzinę środkami publicznego transportu zbiorowego to nie można uznać, że zamieszkuje on w miejscowości pobliskiej (podobny pogląd wyraził WSA w Lublinie w wyroku z 30 grudnia 2014 r. w sprawie(...) SA(...)oraz WSA w Łodzi(...) SA(...)). Sąd Okręgowy przychyla się do poglądów wyrażonych w powyższym orzecznictwie. Przepis art. 184 ustawy o Służbie Więziennej przewiduje konkretne pozytywne przesłanki, które muszą zostać spełnione aby dana miejscowość mogła być uznana za miejscowość pobliską. Podstawową przesłanką jest czas dojazdu do miejscowości pełnienie służby oraz powrotu środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekroczył 2 godzin. W sytuacji gdy brak jest połączenia środkiem transportu publicznego to nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki określone w wyżej określonym przepisie. Sąd Okręgowy stoi na stanowisku, że w sytuacji gdy nie ma połączeń komunikacyjnych środkami publicznego transportu zbiorowego i to na konkretne godziny służby, to w takim przypadku nie można przyjąć, że funkcjonariusz powód mieszka w miejscowości pobliskiej. Można uznać, że powyższa regulacja ustawy o Służbie Więziennej nie przystaje do obecnych warunków gospodarczych i realiów komunikacyjnych, gdyż stanowi jedynie o środkach publicznego transportu zbiorowego, a pomija inne formy transportu bardziej rozpowszechnione (dojazd prywatnym samochodem, busem itp.). Lecz jest to wymóg obowiązującej normy prawnej. Jego literalna treść jest jednoznaczna i nie dopuszcza żadnych innych form interpretacyjnych.
Podkreślić należy, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych, w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt P 6/02, stwierdził, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Konieczne jest zatem sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne. W tych warunkach nie jest wyłącznie istotny kontekst językowy przepisów ale także cel ustawy. Inaczej jednak jest, w sytuacji gdy ustawodawca (przy uwzględnieniu racjonalności) tworzy definicje legalne jakiegoś pojęcia. Ustawodawca czyni to, aby ograniczyć swobodę interpretacji przepisów, przy wydawaniu aktów stosowania prawa przez organy do tego upoważnione. Ingerencja ta ma zapewnić jednolite rozumienie danej definicji legalnej. Zdaniem sądu apelacyjnego, definicji takiej nie można rozszerzać ani zawężać, czy też interpretować ją z wyłączeniem jej językowego brzmienia. Umieszczenie takiej definicji w tekście ustawy, oznacza, że ustawodawca nadaje jej takie dosłowne znaczenie, jak to uczynił w akcie normatywnym. Odwoływanie się do reguł wykładni pozajęzykowej jest możliwe, gdy definicja legalna nie miałaby charakteru ostrego i dawałaby pole do interpretacji czy też jej uzupełnienia. W definicji legalnej miejscowości pobliskiej (umieszczonej w ustawie o Służbie Więziennej) wyraźnie odniesiono czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania służby w odniesieniu do publicznych środków transportu. Interpretacja tego przepisu za pomocą wykładni językowej nie może być pomijana i w sposób dowolny wykładana, tym bardziej, że służy do oceny prawa do innych świadczeń gwarantowanych w ustawie. Pomoc finansową może uzyskać funkcjonariusz zamieszkały w miejscowości, w której siedzibę ma zakład karny, bądź takiej która zapewnia dojazd doS.środkami komunikacji publicznej przewidzianymi w rozkładzie jazdy. Funkcjonariusze służby więziennej, mieszkający miejscowość, która nie spełnia kryteriów uznania „za miejscowość pobliską” nie są pozbawieni świadczeń wypłaca6nych przez państwo, albowiem mają prawo do innych świadczeń np. do równoważnika pieniężnego.
Należy wskazać, że ustawa o służbie więziennej zawiera różne formy wsparcia mieszkaniowego dla funkcjonariuszy służby więziennej. Funkcjonariusz służby więziennej ma możliwość otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu bądź zamieszkiwanie w miejscowości „niepobliskiej”, albo prawo do otrzymania pomocy finansowej na zakup lokalu, jeżeli funkcjonariusz zdecyduje się na zakup lokalu w miejscowości, którą można zakwalifikować jako miejscowość pobliską. Funkcjonariusze służby więziennej mogą zatem korzystać z różnych form wsparcia mieszkaniowego, a ustalenie, że powód nie ma prawa do pomocy finansowej na zakup lokalu, nie oznacza, że nie może on uzyskać prawa do równoważnika pieniężnego za niezapewnienie przez Służbę Więzienną lokalu służbowego. W niniejszej sprawie warto również zwrócić uwagę na fakt, że Sąd I instancji nie przeprowadził pełnej wykładni kwestionowanego przepisu. Dokonując wykładni historycznej, wskazać należy, że przepis określający znaczenie miejscowości pobliskiej, jest umieszczony w ustawie od wielu lat, a w trakcie prac nad projektem ustawy o Służbie Więziennej, nie podejmowano żadnych dyskusji na temat kształtu tej definicji, w uzasadnieniu projektu stwierdzając jedynie, że regulacje dotyczące uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy służby więziennej, nadal mają pozostać w kształcie odpowiadającym regulacjom występującym w innych służbach mundurowych. (vide uzasadnienie do projektu ustawy druk nr 2062 V kadencja sejmu 2007-2011). Co więcej nawet wyniki wykładni systemowej, pozwalają stwierdzić, że racjonalny ustawodawca powielał wskazaną w/w definicję miejscowości pobliskiej w innych ustawach dotyczących innych formacji służb mundurowych, Straży Pożarnej i wojska. Natomiast, kiedy wyrażał wolę uregulowania tej sprawy w inny sposób, wyraźnie znajdowało to odzwierciedlenie w tekście aktu normatywnego. W przypadku dwóch służb mundurowych, ustawodawca odstąpił od zamieszczenia w ustawie definicji legalnej: „miejscowości pobliskiej” w takim znaczeniu, w jakim to zostało ustalone np. wustawie o Policjiczy też Służbie Więziennej. Dotyczy to formacji mundurowych Straży Granicznej i Krajowej Administracji Skarbowej (dawna Służba Celna). Stosownie do treści art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016r.o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U z 2016r. poz. 1947), dla celów ustalania uprawnienia do pomocy mieszkaniowej wskazano, że miejscowością pobliską jest miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30km. Z kolei wustawie z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej, (tj. Dz. U z 2019 r. poz. 147), wart. 92wskazano, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Miejscowością pobliską, o której mowa wyżej, jest miejscowość,od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30km. Zatem ustawodawca, realizując swoją funkcję prawotwórczą, nie jest jednolity w konstruowaniu definicji legalnych dotyczących pojęcia „miejscowości pobliskiej”, w ustawach dotyczących służb mundurowych. Każda z grup służb mundurowych ma swoją specyfikę, która może uzasadniać ich swoiste zróżnicowanie. W skład służb mundurowych wchodzą grupy zawodowe o różnej specyfice celów i zadań, kompetencji i uprawnień oraz trybu samej służby, i w związku z tym z samej przynależności do służb mundurowych nie można wywodzić, że status prawny poszczególnych profesji do nich zaliczanych powinien być ukształtowany przez ustawodawcę w sposób identyczny. W przypadku powyższego przepisu, należy stwierdzić, że cechą relewantną, wyróżniającą funkcjonariuszy Straży Granicznej spośród pozostałych służb mundurowych, jest specyfika służby, która pełniona jest w jednostkach organizacyjnych usytuowanych wzdłuż granicy państwowej. W tych bowiem rejonach sieć połączeń transportu publicznego nie jest tak dostępna, jak w innych częściach kraju. Kryterium odległości niewątpliwie jest bardziej dogodne i bardziej przystaje do aktualnych realiów życia. Różne definicje „miejscowości pobliskiej” w ustawach dla służb mundurowych obrazują zamysł ustawodawcy oraz uwzględniają specyfikę każdej z tych służb. Kryterium odległości nie zostało uwzględnione w ustawie o Służbie Więziennej. Sądy i organy stosujące prawo, nie mogą wykraczać poza treść definicji legalnej, pomimo istniejących wątpliwości co do racjonalności ustalonych kryteriów i ich przystawania do zmieniających się realiów życia, a w szczególności transportu.
Postulaty dotyczące zmiany treści tej definicji należy jednak kierować do ustawodawcy, który powinien w ocenie Sądu zweryfikować sens obowiązujących kryteriów definicji „miejscowości pobliskiej”. W obecnych uwarunkowaniach prawnych, Sąd nie może kreować czy też uzupełniać i modyfikować obowiązującą definicję legalną ustaloną w ustawie o Służbie Więziennej. W niniejszej sprawie, skoro niewątpliwieŁ. M.nie zamieszkuje w miejscowości pobliskiej (w rozumieniu ustawy o SW), nie przysługuje mu pomoc finansowa na zakup lokalu. Rozumienie tego pojęcia w znaczeniu zgodnym z intencją ustawodawcy, jest również związane z tym, że pomoc mieszkaniowa dla funkcjonariuszy jest finansowana z budżetu państwa i pieniędzy wszystkich obywateli RP. Ustawodawca ma zatem prawo dysponować tymi środkami i dzielić je na osoby, które spełniają kryteria ustawowe do przyznania takiej pomocy. Funkcjonariuszom, które nie zamieszkują w miejscowości pobliskiej, państwo gwarantuje inne świadczenia, np. w postaci prawa do równoważnika pieniężnego za brak zapewnienia służbowego mieszkania.
W ocenie Sądu nie ma znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność podnoszona przez powoda, iż gdyby jeździł na służbę samochodem prywatnym to czas dojazdu i powrotu nie przekroczyłby 2 godzin (ok. 16 km w jedną stronę). Nie negując powyższego należy podkreślić, że dla oceny czy konkretna miejscowość jest miejscowością pobliską istotny jest czas dojazdu środkami publicznego transportu zbiorowego a nie innym środkiem transportu np. własnym samochodem, czy rowerem. W świetle powyższego okoliczność podniesiona przez powoda, ale także wskazywana przez Sąd Rejonowy pozostaje poza zakresem istoty sprawy. Przedmiotem w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji odmawiającej przyznania pomocy finansowej na zakup mieszkania i taka ocena została zaprezentowana przez Sąd Okręgowy. Poza zakresem rozważań Sądu jest natomiast ocena prawidłowości dotychczasowego przyznawania pomocy finansowej innym funkcjonariuszom. Powoływanie się w tym zakresie na rażącą niesprawiedliwość i nie równe traktowanie funkcjonariuszy jest całkowicie chybione. W ocenie sądu okręgowego żadne rajce prawne społeczno-ekonomiczne lub moralne nie przemawiają za odstąpieniem od literalnej wykładni art. 184 ust. 1 w związku z art. 170 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd Okręgowy uwzględnił apelację pozwanego, i na podstawieart. 386 §1 k.p.czmienił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oddalił powództwoŁ. M.jako pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Z uwagi na dość skomplikowany pod względem oceny prawnej charakter sprawy, oraz uzasadnione (choć błędne) przekonanie o słuszności swoich racji, Sąd na podstawieart. 102 k.p.cnie obciążył powoda kosztami procesu, poniesionymi przez stronę przeciwną.
/SSO Tomasz Krzemianowski/ /SSO Alicja Walentynowicz/ /SSO Henryk Lis/