Sąd Apelacyjny w Łodzi
III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
Sygnatura akt: III AUa 1021/19
Data wyroku: 2020-02-24 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Jacek Zajączkowski, Anna Szczepaniak-Cicha, Joanna Baranowska
Słowa kluczowe: Emerytura
Podstawa prawna: art. 145akpa, art. 114 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z FUS

Sygn. akt III AUa 1021/19

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 24 lutego 2020 r.
Sąd Apelacyjny w Łodzi III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie:
Przewodniczący: SSA Joanna Baranowska
Sędziowie: SA Jacek Zajączkowski
SA Anna Szczepaniak-Cicha (spr.)
Protokolant: stażysta Aneta Siewiera
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. wŁ.
sprawyH. F.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział wO.
o wysokość świadczenia
na skutek apelacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział wO.
od wyroku Sądu Okręgowego w Kaliszu
z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt V U 372/19,

1
zmienia zaskarżony wyrok i oddala odwołanie;

2
przekazuje do rozpoznania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział wO.wniosekH. F.z dnia 27 marca 2019 roku o przeliczenie emerytury bez pomniejszania jej wysokości o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur.

Sygn. akt III AUa 1021/19

UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział wO., w związku ze skargą o wznowienie postępowaniaH. F.z dnia 27 marca 2019 r., odmówił uchylenia decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r. i stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa. Organ rentowy powołał się na treśćart. 146 § 1 k.p.a., który stanowi, że uchylenie decyzji z powodu orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego zKonstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja nie może nastąpić, jeżeli od doręczenia decyzji minęło pięć lat, a ponieważ od dnia doręczenia decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r. upłynęło pięć lat, to nie jest możliwe jej uchylenie.
W dniu 8 maja 2019 r.H. F.wniosła odwołanie od tej decyzji wnosząc o przeliczenie emerytury zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych domagał się oddalenia odwołania.
Sąd Okręgowy w Kaliszu wyrokiem z dnia 10 września 2019 r. orzekł, iż uwzględnia odwołanie i zobowiązuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział wO.do wydania decyzji w trybieart. 114 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznychw przedmiocie przeliczenia emerytury w wieku powszechnym w terminie 2 miesięcy.
Sąd Okręgowy ustalił, żeH. F.urodziła się w (...)r. Pobierała emeryturę wcześniejszą, przyznaną z racji ukończenia 55 lat i 30 lat zatrudnienia. W czerwcu 2013 r. ubezpieczona wniosła o przyznanie emerytury w wieku powszechnym, który wynosił wówczas 60 lat i 2 miesiące. Decyzją z dnia 16 lipca 2013 r. ZUS przyznał wnioskodawczyni zaliczkę na poczet emerytury, a decyzją z dnia z dnia 13 sierpnia 2013 r. emeryturę w wieku powszechnym. Do obliczenia wysokości świadczenia organ rentowy uwzględnił 20.032,89 zł zwaloryzowanych składek, 347.940,17 zł zwaloryzowanego kapitału, kwoty pobranych emerytur 88.729,44 zł i średnie trwanie życia 253,70 miesięcy. Od dnia 3 czerwca 2013 r. wysokość emerytury ustalono na kwotę 1.115,18 zł ze zwiększeniem rolnym w wysokości 29,09 zł. Wypłata tej emerytury została zawieszona, gdyż była świadczeniem mniej korzystnym od emerytury wcześniejszej.
W marcu 2019 r.H. F.wniosła skargę o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r. oraz obliczenie emerytury w wieku powszechnym bez potrącania wcześniej pobranych emerytur. Organ rentowy postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2019 r. wznowił postępowanie administracyjne oraz w tym samym dniu wydał decyzję, w której odmówił uchylenia decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r. wobec upływu pięciu lat od doręczenia decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r.
Sąd zważył, że zgodnie z treściąart. 145a k.p.a., można żądać wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego zKonstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W tej sytuacji skargę wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W myślart. 146 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyn określonych wart. 145anie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ulgnęło 5 lat.
Przepisart. 180 k.p.a.stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisyk.p.a., chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Z treści tej normy wynika pierwszeństwo przepisów szczególnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Podobna zasada została ustanowiona wart. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który przewiduje, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisyKodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych toczy się według przepisówk.p.c., a przepisyk.p.a.stosuje się wtedy, gdy określona kwestia nie jest uregulowana w przepisach szczególnych. Sąd nadto podkreślił, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych postępowanie sądowe nie jest prostą kontynuacją postępowania administracyjnego, bowiem tylko w wyjątkowych wypadkach kontrola sądowa decyzji organu rentowego jest przeprowadzana przez pryzmat przepisówKodeksu postępowania administracyjnego. Od momentu wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną, a postępowanie sądowe skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego. Kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego pozostaje w zasadzie poza przedmiotem postępowania sądowego. Sąd ubezpieczeń społecznych może i powinien dostrzegać tylko takie wady formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego, jako przedmiotu odwołania. Stwierdzenie takiej wady następuje jednak tylko dla celów postępowania cywilnego i ze skutkami dla tego postępowania. Naruszenie przepisówk.p.a.nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji przez sąd ubezpieczeń społecznych, a więc także w tym aspekcie przepisyKodeksu postępowania administracyjnegonie są przez sąd ubezpieczeń społecznych stosowane.
Na tle powyższych rozważań Sąd Okręgowy wywiódł, że organ rentowy w sprawie niniejszej zastosował prawidłowe przepisyKodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże wydane rozstrzygnięcie nie załatwia żądania odwołującej. Organ rentowy winien rozpoznać żądanie przeliczenia emerytury po myśliart. 114 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do świadczeń lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie świadczeń zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość. Dyspozycja art. 114 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stanowi lex specialis względem analogicznej dyspozycjiart. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.W konsekwencji, zdaniem Sądu, w sprawach, których dotyczy art. 114 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie ma zastosowaniaart. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.Sąd pierwszej instancji przywołał pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 maja 2004 r., III UK 31/04, iż tryb wznowienia postępowania na podstawieart. 114 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznychnie został uregulowany w tej ustawie i dlatego w tym zakresie ma zastosowanie rat. 149k.p.a.w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zatem przed wydaniem decyzji w trybie art. 114 ustawy emerytalnej ZUS winien wydać orzeczenie co do wznowienia postępowania w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym.
W rozpatrywanym przypadku organ rentowy takie orzeczenie wydał, natomiast nie została podjęta decyzja w trybieart. 114 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która podlegałaby zaskarżeniu w niniejszej sprawie. Zgodnie z treściąart. 47714§ 3 k.p.c., jeżeli odwołanie wniesiono w związku z niewydaniem decyzji przez organ rentowy, sąd w razie uwzględnienie odwołania zobowiązuje organ rentowy do wydania decyzji w określonym terminie, zawiadamiając o tym organ nadrzędny albo orzeka co do istoty sprawy. Sąd Okręgowy stwierdził niewydanie decyzji w trybieart. 114 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznychw przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury wnioskodawczyni w wieku podstawowym przyjmując, że taką decyzję ZUS powinien wydać, toteż orzekł jak w sentencji.
Apelację od tego rozstrzygnięcia w całości wywiódł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział wO.zarzucając naruszenie:
-art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznychprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż odwołująca się złożyła odwołanie od niewydania decyzji przez organ rentowy,
-art. 321 § 1 k.p.c.przez jego niezastosowanie,
- naruszenieart. 47714§ 1 i 2 k.p.c.przez jego niezastosowanie,
- naruszenieart. 47710§ 2 k.p.c.przez jego niezastowoanie.190ust. 4.
W świetle powyższych zarzutów organ rentowy wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie odwołania ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Apelujący wskazał, że w związku ze skargą o wznowienie postępowania została wydana decyzja, od której ubezpieczona złożyła odwołanie i to właśnie ta decyzja była przedmiotem kontroli Sądu. Sąd nie rozpoznał merytorycznie odwołania od decyzji, a orzekł ponad zadanie odwołującej się, czym naruszył przepisart. 321 § 1 k.p.c.Z treściart. 47710§ 2 k.p.c.wynika, że jeśli ubezpieczony zgłosi nowe żądanie, dotychczas nierozpoznane, sąd przyjmuje to żądanie do protokołu i przekazuje je do rozpoznania organowi rentowemu, toteż z tego przepisu Sąd Okręgowy powinien skorzystać przekazując żądanie organowi rentowemu.
Sąd Apelacyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Apelacja organu rentowego podlega uwzględnieniu.
Przypomnienia wymaga, że sprawą z zakresu ubezpieczeń, zgodnie zart. 476 § 2 k.p.c., jest sprawa, w której wniesiono odwołanie od decyzji organu rentowego. Zakres i przedmiot rozpoznania sądowego wyznacza zatem treść decyzji organu rentowego (por. wyrok z dnia 26 maja 2011 r., II UK 360/10 i powołane w nim orzecznictwo, Legalis nr 443545, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2015 r., III AUa 1523/14, Legalis nr 1372694). Decyzja zapada po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a sąd w postępowaniu odwoławczym rozstrzyga o jej prawidłowości, przy czym postępowanie własne prowadzi według procedury cywilnej. Utrwalone są zapatrywania, że przeniesienie sprawy na drogę sądową przez złożenie odwołania od decyzji organu rentowego ogranicza się do okoliczności uwzględnionych lub nie w spornej decyzji, poza tymi okolicznościami spór sądowy nie może zaistnieć. Przed sądem osoba odwołująca się żądać może jedynie korekty stanowiska zajętego przez organ rentowy i wykazywać swoją rację, odnosząc się do przedmiotu sporu objętego decyzją, natomiast nie może żądać czegoś, o czym organ rentowy nie decydował. Z tego względu odwołanie wnoszone od decyzji organu ubezpieczeń społecznych nie ma charakteru samodzielnego żądania, a jeżeli takie zostanie zgłoszone, sąd nie może go rozpoznać, lecz zobowiązany jest postąpić zgodnie zart. 47710§ 2 k.p.c.(zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2016 r., II UZ 58/16 i powołane tam orzecznictwo, Legalis nr 1564984).
Nadto z treści przepisuart. 321 k.p.c.wynika podstawowa zasada procedury cywilnej wyrokowania w ramach przedmiotu sporu, według której sąd jest związany żądaniem zgłoszonym przez powoda w powództwie, a więc nie może wbrew żądaniu pozwu zasądzić czegoś jakościowo innego albo w większym rozmiarze lub uwzględnić powództwo na innej podstawie faktycznej niż wskazana przez powoda. Zakaz orzekania ponad żądanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oznacza, że sąd nie może orzec co do przedmiotu, który nie był objęty zaskarżoną decyzją organu rentowego (tak Sąd Najwyższy m.in. w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2018 r., III UZ 39/18, Legalis nr 1855949).
Nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do przedmiotu zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 kwietnia 2019 r. Jest to - wydana wskutek rozpoznania skargi o wznowienie postępowania administracyjnego - decyzja o odmowie uchylenia decyzji ZUS z dnia 13 sierpnia 2013 r. Taka treść decyzji wyznacza zakres i przedmiot sądowego postępowania odwoławczego. Sąd pierwszej instancji uchylił się wprawdzie od pogłębienia rozważań na tle podstaw prawnych tej decyzji, ale stwierdził jednoznacznie, że organ rentowy wydając decyzję prawidłowo zastosował przepisyKodeksu postępowania administracyjnego. Sąd Okręgowy w sentencji wyroku zawarł przy tym rozstrzygnięcie, iż „uwzględnia odwołanie”, co skłoniło Sąd drugiej instancji, w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, do przyjęcia, że istota sprawy - choć błędnie - jednak została rozpoznana, a to skutkuje orzeczeniem reformatoryjnym, nie kasatoryjnym.
Zdaniem Sądu odwoławczego, treść decyzji z dnia 17 sierpnia 2019 r. oznacza nadto, że aby sytuować się w kognicji nie jest możliwe jakiekolwiek „przeliczanie” świadczenia, bez ustalenia, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r. Z tych względów Sąd Apelacyjny nie podziela zapatrywań wyrażanych w judykaturze w sprawach podobnych, że mimo braku podstaw do kwestionowania zajętego w spornej decyzji stanowiska organu rentowego w przedmiocie niedopuszczalności uchylenia decyzji z 2013 r. (co przemawia za oddaleniem odwołania), zakres i przedmiot sporu dozwala na zmianę decyzji przez przeliczenie świadczenia „na bieżąco” (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 31 października 2019 r., III AUa 1534/19, Legalis nr 2266884, wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 8 stycznia 2020 r., III AUa 502/19,(...)
Skarga o wznowienie postępowaniaH. F.z dnia 27 marca 2019 r. zawierała żądanie ponownego obliczenia świadczenia emerytalnego, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r., P 20/16, którym Trybunał orzekł, żeart. 25 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do 30 września 2017 r., w zakresie, w jakim dotyczyurodzonych w (...)r. kobiet, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 tej ustawy, jest niezgodny zart. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej(Dz.U. z dnia 21 marca 2019 r., poz. 539). Trybunał stwierdził, że wprowadzenie do ustawy o emeryturach i rentach z FUS mechanizmu potrącania kwot pobranych świadczeń z tytułu tzw. wcześniejszej emerytury przy obliczaniu podstawy emerytury powszechnej dla kobieturodzonych w (...)r. nastąpiło z naruszeniem wynikającej zart. 2 Konstytucji RPzasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ubezpieczone, które zdecydowały się przejść na wcześniejszą emeryturę, w momencie podejmowania tej decyzji na podstawie obowiązującego wówczas stanu prawnego, nie miały świadomości co do skutków prawnych, jakie może ona wywoływać w sferze ich przyszłych uprawnień z tytułu emerytury przyznawanej w wieku powszechnym. Nie mogły przewidzieć, że przejście na emeryturę jeszcze przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego będzie miało skutek pomniejszenia zgromadzonego kapitału o pobrane świadczenia. Nie mogły się zatem spodziewać, że fakt wypłacania świadczeń emerytalnych wpłynie na sposób ustalania wysokości świadczenia w ramach emerytury powszechnej. Naruszyło to zatem zasadę lojalności państwa względem obywateli. Wprowadzając nowe, mniej korzystne zasady po rozpoczęciu realizacji uprawnień do emerytury w niższym wieku, ustawodawca naraził te kobiety na nieprzewidziane skutki. Gdyby w momencie podejmowania decyzji o przejściu na taką emeryturę ubezpieczone wiedziały, jakie będą tego konsekwencje dla ustalania wysokości emerytury powszechnej, to być może nie skorzystałyby z tego uprawnienia (OTK-A 2019 poz. 11).
Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje od daty ogłoszenia, co oznacza niemożność stosowania przez sądy i inne ograny przepisuart. 25 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych(t.j. Dz.U. z 2020 poz. 53) wobec grupy kobieturodzonych w (...)r. - od dnia 21 marca 2019 r., a także do stanów faktycznych sprzed publikacji wyroku. W teorii i praktyce stosowania prawa dominuje pogląd, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (ex tunc). Niezgodność zKonstytucjąnie istnieje bowiem wyłącznie w chwili orzekania przez Trybunał, lecz występuje już wcześniej, co oznacza, że orzeczenia TK mają moc wsteczną (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2009 r., I CSK 379/08, OSNC 2009 nr 12, poz. 172). Ogłoszenie wyroku Trybunału otwiera drogę do sanacji prokonstytucyjnej tych przypadków, w których zastosowanie zakwestionowanego przepisu wywołało konsekwencje prawne. Nie działa tu jednak żaden automatyzm. Konieczne jest zainicjowanie odpowiedniego postępowania, co wynika wprost zart. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności zKonstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i „w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania”.
Zauważyć trzeba, że wznowienie postępowania przewidziane wart. 190 ust. 4 Konstytucjijest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem „uzdrowienia postępowania” (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, a możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe prawo uprawnionego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 września 2006 r., SK 60/05,(...)2006 nr 8,poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany,Konstytucjapozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji pojęcia „wznowienie postępowania”, którym ustrojodawca posłużył się wart. 190 ust. 4 Konstytucji RP, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim typowe przepisy proceduralne. Chodzi tu o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, ale ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa.
Potwierdzeniem powyższego jest pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2004 r., SK 1/04 (OTK-A 2004 nr 9, poz. 96), iżart. 190 ust. 4 Konstytucji, przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez derogowaną normę prawną, nie deklaruje utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa. W zgodzie z zasadą pewności prawa i zasadą ochrony zaufania (art. 2 Konstytucji) przepis ten nakazuje wznowienie prawomocnie (ostatecznie) zakończonych postępowań. Przepis ten odsyła zatem do ustaw zwykłych, nakazując regulację trybu wspomnianej sanacji oraz determinując cel wznowienia. Osiągnięcie konstytucyjnego celu pozostawione zostało ustawodawcy zwykłemu. Publiczne prawo podmiotowe wynikające zart. 190 ust. 4 Konstytucjijest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji), ale to ustawa zwykła określać ma „zasady i tryb” wznawiania postępowania, zaśKonstytucjaprzesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel wznowienia - w trybie procedur ukształtowanych w ustawach (zob. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r.,(...)1/10,(...)2010 nr 5, poz. 81). Sumując, pojęcie „wznowienia postępowania” zawarte wart. 190 ust. 4 Konstytucji RPma szersze znaczenie, niż wznowienie postępowania regulowane w odpowiednich ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne, stojące do dyspozycji stron, organów i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń. Ustawodawca konstytucyjny pozostawił jednak ustawodawcy zwykłemu i sądom osiągnięcie skutku sanacyjnego przewidzianego wart. 190 ust. 4 Konstytucji(zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., SK 32/01, Legalis nr 62468).
Przepisyustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznychnie zawierają regulacji określającej tryb postępowania w przypadku wydania decyzji na podstawie przepisu uznanego następnie za niezgodny zKonstytucją. Wustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych(t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266) również taki specjalny tryb nie został przewidziany, nadto art. 83a tej ustawy, który przewiduje weryfikację ostatecznych decyzji ZUS, jasno stanowi w ust. 4, że przepis art. 83a nie znajduje zastosowania w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent oraz ich wysokości.
Sąd Apelacyjny stoi na stanowisku, że nie znajduje tu również zastosowania tryb zmiany prawomocnych decyzji przewidziany w art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wprawdzie we wcześniejszym orzecznictwie Sąd Apelacyjny w Łodzi wyrażał takie zapatrywania (zob. wyrok z dnia 25 września 2013 r., III AUa 1750/12, LEX nr 1386109), zbieżne z poglądami prezentowanymi w doktrynie (R. Babińska „Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych” Warszawa 2007), jednak wskutek akceptacji wykładni dokonanej w motywach postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2014 r., III UZP 3/13 (LEX nr 1455747) Sąd Apelacyjny od wielu lat przyjmuje, że to przepisart. 145a k.p.a.stanowi skonkretyzowaną podstawę wzruszenia decyzji organu rentowego wydanych w oparciu o akt normatywny uznany za niekonstytucyjny. W ramach regulacji art. 114 ustawy emerytalnej brak jest przesłanki wzruszalności decyzji, której postawę prawną stanowił przepis uznany za niezgodny zKonstytucją. W przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 przewiduje się możliwość weryfikacji prawomocnej decyzji wskutek ujawnienia nowych okoliczności, istniejących przed wydaniem decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Na tle przywołanej normy utrwalone są zapatrywania, że pojęcie „nowych okoliczności” obejmuje swym zakresem zarówno „okoliczności faktyczne” jak i „okoliczności sprawy”. Okoliczności faktyczne to fakty ustalone na podstawie dowodów, a okoliczności sprawy mogą dotyczyć uchybień organu rentowego, zarówno procesowych jak i w aspekcie stosowania prawa materialnego. Ujawnione okoliczności nie muszą być okolicznościami, na które osoba ubiegająca się o świadczenia nie mogła powołać się w poprzednim postępowaniu. Mogą to być takie okoliczności, które powinny być znane przy dołożeniu minimum staranności, jednak na skutek błędu lub przeoczenia nie zostały uwzględnione w poprzednim postępowaniu (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 18 stycznia 2004 r., II UK 228/03, OSNP 2004 nr 19, poz. 341, z dnia 27 kwietnia 2004 r., II UK 298/03, LEX nr 970137, z dnia 13 maja 2004 r., III UK 16/04, Legalis nr 279610, z dnia 26 maja 2012 r., II UK 354/09, LEX nr 604227). Derogacja niekonstytucyjnej podstawy prawnej nie jest w żadnym razie „okolicznością faktyczną” podlegającą dowodzeniu, jak też nie wypełnia treści pojęcia „okoliczności sprawy”, skoro organ rentowy był zobligowany do stosowania obowiązującego prawa materialnego. Innymi słowy, podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji i ponownego ustalenia prawa do świadczeń lub ich wysokości nie może stanowić przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach przez przyjęcie, że po uprawomocnieniu się decyzji ZUS ujawniono okoliczności istniejące przed jej wydaniem, które mają wpływ na wysokość jej świadczenia, gdyż okolicznością faktyczną ani okolicznością sprawy nie jest uznanie danej normy za niekonstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny.
Na gruncie art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej można jeszcze rozważać wzruszenie prawomocnej decyzji z mocy przesłanki określonej w punkcie 6., w którym wskazuje się podstawę polegającą na nieprawidłowym obliczeniu wysokości świadczenia na skutek błędu rentowego. Przypomnienia wymaga, że za błąd organu uznaje się każdą obiektywną wadliwość decyzji niezależnie od tego, czy jest ona skutkiem zaniedbania, pomyłki czy też np. wadliwej techniki legislacyjnej i w konsekwencji niejednoznaczności stanowionych przepisów, jak również niedopełnienie obowiązku działania z urzędu na korzyść osób uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych (zob. uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 1995 r., II UZP 28/94, OSNP 1995 nr 19, poz. 242, wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 4 października 2018 r. III UK 153/17 LEX nr 2563524, z dnia 25 lutego 2008 r., I UK 249/07, OSNP 2009 nr 11-12, poz. 152). W świetle przyjętej teorii tzw. obiektywnej błędności decyzji, a zatem błędu rozumianego szeroko jako każda wadliwość decyzji, wydana w 2013 r. decyzja ustalająca wysokość emeryturyH. F.z odliczeniem kwot pobranych emerytur nie była dotknięta błędem organu rentowego. Błąd organu nie obejmuje bowiem takich sytuacji, w których organ rentowy działa na podstawie niebudzących jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych przepisów ustawy, które to korzystają z domniemania konstytucyjności aż do chwili uznania ich przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne zKonstytucją. Decyzja wydana w takich warunkach nie może też być uznana za bezprawną, gdyż podstawa prawna do jej wydania odpadła dopiero po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego (tak m.in. Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 października 2015 r., III AUa 758/15, LEX nr 1820421). Nadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma kompetencji do oceny zgodności zKonstytucjąobowiązujących przepisów prawa. Nie jest zatem błędem organu rentowego wydanie decyzji na podstawie przepisu, który okazał się niekonstytucyjny, gdyż jest to sytuacja prawidłowego zastosowania obowiązującego wówczas prawa. Nie można także postawić organowi rentowemu zarzutu niedopełnienia obowiązku działania na korzyść osób uprawnionych do świadczeń, skoro organ rentowy przy wydawaniu decyzji nie naruszył obowiązującego prawa.
Istotne jest również, że błąd organu rentowego nie stanowi alternatywy dla weryfikacji decyzji, gdy ostateczna decyzja nie podlega wzruszeniu w trybieart. 145a k.p.a.Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w motywach wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., I UK 190/16, błąd organu rentowego nie konkuruje z trybem wznowienia postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego i uznaniu niekonstytucyjności określonego przepisu prawa. Nie można przyjmować hybrydalnej konstrukcji uprawień strony, a więc, że w pierwszej kolejności aktywuje się mechanizm opisany wart. 145a k.p.a., uchybienie zaś wskazanemu tam terminowi (co miało miejsce w sprawie) uprawnia do wypłaty świadczenia na podstawie błędu organu (Legalis nr 1640720).
Wracając do kwestii skorzystania z trybu wzruszenia decyzji przewidzianego w art. 114 ust. 1 ust. 1 ustawy emerytalnej przytoczyć warto także argumentację - którą Sąd Apelacyjny podziela - przedstawioną przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2018 r., I UK 355/17. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że przepisart. 190 ust. 4 Konstytucji RPwyraźnie odsyła w przypadku w nim określonym do przepisów określających zasady i tryb wznowienia postępowania, a instytucja przewidziana w art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest stricte wznowieniem postępowania lecz „swoistym wznowieniem postępowania” (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 5 czerwca 2003 r., III UZP 5/03, OSNP 2003, nr 18, por. 442 i orzecznictwo tam powołane), ma szerszy charakter i przesłanki nieco odmienne od typowych podstaw wznowienia postępowania. Instytucja ta pozwala ponownie ustalić prawo do emerytury bądź renty lub ich wysokość przy wykorzystaniu mniej rygorystycznych podstaw niż określone w przepisachKodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest też ograniczona jakimkolwiek terminem, gdy osoba zainteresowana nabędzie prawo do świadczenia w wyższej wysokości. Orzeczenie, o którym mowa wart. 190 ust. 4 Konstytucji, stanowi samodzielną i szczególną podstawę wznowienia postępowania wymienioną expressis verbis w przepisach regulujących postępowanie zarówno sądowe (art. 4011k.p.c.iart. 540 § 2 k.p.k.), jak i administracyjne (art. 145a k.p.a.). Stosownie zaś do art. 124 ustawy o emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w powołanej ustawie stosuje się przepisyk.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Za przepis, na podstawie którego może dojść do wzruszenia prawomocnej decyzji organu rentowego, wydanej w oparciu o akt normatywny uznany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny zKonstytucją, należy zatem uznaćart. 145a k.p.a., gdyż ustawa o emeryturach i rentach nie zawiera regulacji w przedmiocie wznowienia postępowania z powodu orzeczenia Trybunału. Po złożeniu skargi do organu rentowego w terminie określonym w§ 2 art. 145a k.p.a.dochodzi do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji dotkniętej opisaną wadą i zastąpienia jej decyzją uwzględniającą stan prawny, który pomija regulację derogowaną orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (LEX nr 2535343; por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 maja 2017 r., III UK 117/16, LEX nr 2321870).
Sumując powyższe, w ocenie Sądu Apelacyjnego prawidłowo Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że przepisem, na podstawie którego może dojść do wznowienia postępowania administracyjnego i wzruszenia prawomocnej decyzji wydanej w oparciu o przepis niezgodny zKonstytucją, jestart. 145a k.p.a., w myśl którego (§ 1) można żądać wznowienia postępowania w razie, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego zKonstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w§ 1skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Ponieważ postępowanie przed organem rentowym w sprawie emerytury toczy się według przepisówKodeksu postępowania administracyjnego, z odmiennościami wynikającymi z ustawy o emeryturach i rentach z FUS alboustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to oczywiste jest, że do wznowienia postępowania zakończonego decyzją administracyjną organu rentowego ma zastosowanieart. 145a k.p.a.Pogląd ten ma swe źródło również w regulacji zawartej wart. 180 § 1 i 2 k.p.a., który to przepis przewiduje, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisyk.p.a., chyba ze przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach, jak i w treściart. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który ustanawia zasadę w stosowaniak.p.a., o ile ustawa systemowa nie stanowi inaczej. Skoro zatem aniustawa o systemie ubezpieczeń społecznychani ustawa emerytalna nie zawierają przepisów dotyczących trybu wznowienia w przypadku wydania decyzji w oparciu o przepis uznany za niezgodny zKonstytucjąi wobec tego, że w takiej sytuacji zasadą jest stosowanie przepisówKodeksu postępowania administracyjnego, właściwą podstawę wznowienia postępowania stanowi wyłącznie przepisart. 145a k.p.a.W konsekwencji trzeba przyjąć również konieczność zastosowaniaart. 146 k.p.a.
W przypadku złożenia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego organ rentowy, badając wystąpienie przesłanki określonej w treści przepisuart. 145a § 1 k.p.a., na wstępnym etapie postępowania ustala wyłącznie czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. Stwierdzając spełnienie tego warunku organ rentowy wznawia postępowanie w drodze postanowienia i prowadzi postępowanie po myśliart. 149 § 2 k.p.a.- co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepisart. 146 § 1 k.p.a.stanowi jednak, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych wart. 145 § 1 pkt 3-8oraz wart. 145anie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, co oznacza, że organ administracyjny, rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania, musi badać nie tylko czy istniały przyczyny wznowienia podane wart. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanymart. 146 k.p.a.Przepis ten zawiera dwie przesłanki negatywne (termin) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Ich wystąpienie nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Przypomnienia wymaga, że postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wznowił postępowanie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r. w sprawie emeryturyH. F., zakończone decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r.
Wystąpienie przesłanek negatywnych ogranicza jednak możliwość rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy. Jeśli więc w danym przypadku wystąpi jedna z przesłanek wskazanych wart. 146 k.p.a.organ rentowy wznowi postępowanie w drodze postanowienia, ale odmówi uchylenia decyzji przy czym, zgodnie zart. 151 § 2 k.p.a., stwierdzi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Dodać należy, że upływ terminów, o których mowa wart. 146 § 1 k.p.a., stanowi negatywną przesłankę do uchylenia decyzji o charakterze bezwarunkowym, co oznacza, że niezależnie od przyczyn uchybienia terminu istnieje bezwzględny zakaz merytorycznego rozstrzygania sprawy. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, a jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony (jest terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ), a upływ terminu organ administracji zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu określonego wart. 146 § 1 k.p.a.naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych ukształtowanych decyzją ostateczną. Innymi słowy, w przypadku upływu pięciu lat od doręczenia decyzji organ prowadzący wznowione postępowanie nie ma podstaw do uchylenia decyzji lub jej zmiany z przyczyn określonych wart. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a.oraz wart. 145a, traci uprawnienie do badania czy decyzja ta podlega uchyleniu bądź zmianie, powinien natomiast stwierdzić wydanie decyzji objętej skargą z naruszeniem prawa.
Jak wynika z akt organu rentowego, od dnia doręczeniaH. F.decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r. do wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia z dnia 6 marca 2019 r. upłynęło 5 lat, czemu odwołująca się nie zaprzeczyła. To oznacza, że organ rentowy nie mógł zmienić ani uchylić decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r., mógł jedynie wydać decyzję stwierdzającą wydanie objętej skargą decyzji z naruszeniem prawa. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział wO.prawidłowo zatem odmówił uchylenia decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r., wskazując jednocześnie, że decyzja objęta skargą zapadła z naruszeniem prawa.
Sąd Apelacyjny podziela przy tym stanowisko wyrażone przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 października 2019 r., III AUa 873/19 (Legalis nr 2278983), iż stwierdzenie przez organ rentowy, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa otwiera ubezpieczonym drogę do dochodzenia, na podstawieart. 4171§ 2 k.c., odszkodowania za straty spowodowane wydaniem decyzji z naruszeniem prawa. Nie ma bowiem przeszkód, aby ograniczać możliwość sanowania stanu niekonstytucyjności decyzji jedynie do gałęzi prawa, której dotyczy derogowany przepis, skoro system prawa zawiera instrumenty ogólne. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2004 r., SK 32/01 (przywołanym wyżej), należy przyjąć, że ustawodawca jest racjonalny i tworząc system prawny jako całość czyni to w taki sposób, że poszczególne gałęzie prawa wzajemnie się uzupełniają. Skoro przepisyKodeksu postępowania administracyjnegonie pozwalają na urzeczywistnienie konstytucyjnego wymogu sanowania stanów ukształtowanych przez niekonstytucyjną normę po upływie pięciu lat, a to za względu na zasadę stabilności decyzji ostatecznych, to jedynym racjonalnym kierunkiem jest poszukiwanie tych rozwiązań w innych gałęziach prawa. Wykładnia pomijająca ustawową zasadę stabilności decyzji czyniłaby przepisart. 146 § 1 k.p.a.praktycznie zbędnym, czemu przeczy założenie racjonalności ustawodawcy. Ustawodawca uznał za wartość nadrzędną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, gdyż dał prymat tej zasadzie tworząc regulację zawierającą zakaz uchylenia decyzji wydanych w oparciu o niekonstytucyjny przepis po upływie pięciu lat, toteż nie można drogą interpretacji niweczyć celu przyjętego unormowania. Skoro właściwą podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji derogowania normy prawnej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, jest przepisart. 145a k.p.a.i nast., w tymart. 146 k.p.a., to stanowisko takie dodatkowo podbudowuje przyjęty pogląd, że przepis art. 114 ustawy emerytalnej, nie zawierający ograniczeń temporalnych (oczywiście w przypadku, gdy świadczenie będzie wyższe), znajduje zastosowanie do innych stanów faktycznych. Wykładnia systemowa z uwzględnieniem kryterium racjonalnego ustawodawcy nie powinna zmierzać do poszukiwania i dekodowania dwóch norm tego samego rzędu, jako regulujących odrębnie tę samą kwestię. Przepisart. 4171§ 2 k.c.umożliwia naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie decyzji na podstawie aktu normatywnego niezgodnego zKonstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Skorzystanie z tej instytucji jest środkiem ostatecznym, gdy inne instrumenty procesowe zawodzą. Warunkiem dochodzenia odszkodowania na podstawieart. 4171§ 2 k.c.jest orzeczenie w postępowaniu właściwym, że decyzja jest niezgodna z prawem. Taki wymóg wk.p.a.wynika z treściart. 151 § 2 k.p.a., który przewiduje obowiązek stwierdzenia przez organ, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy nie można jej uchylić z powodu upływu terminu. W ten sposób urzeczywistnia się konstytucyjny wymóg usuwania niekorzystnych skutków prawnych ukształtowanych ostateczną decyzją, której wyeliminować z porządku nie można ze względu na poszanowanie zasady stabilności decyzji ostatecznych.
Kierując się powyższymi zapatrywaniami Sąd drugiej instancji uznał apelację za skuteczną, choć nie z powodu zarzutów w niej postawionych. Przepisart. 145a k.p.a.stanowi konkretyzację obowiązku ustawodawcy zwykłego, wynikającą zart. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2019 r., stanowiącym podstawę wniesienia skargi przezH. F., zwrócił uwagę na możliwość wznowienia postępowania według określonych procedur. Nie ma wątpliwości, że w razie poddania kontroli sądowej decyzji wydanych w 2013 r. (takich jak decyzja zapadła wówczas wobecH. F.) i oddalenia od nich odwołań, co miało miejsce w wielu przypadkach, właściwa podstawa wznowienia postępowania cywilnego lokuje się w treściart. 4011k.p.c.i w tej sytuacji retroaktywny skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może znaleźć pełną realizację (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2017 r., I UZ 47/17, Legalis nr 1790186).
Natomiast w przypadku uprawomocnienia się decyzji na etapie postępowania administracyjnego przeszkodę do uchylenia decyzji stanowi aspekt temporalny. Zważyć przy tym należy, że nie są pozbawione podstaw oczekiwania wobec ustawodawcy zwykłego, że zaistniałą sytuację rozwiąże ekstraordynaryjną regulacją prawną i umożliwi beneficjentom dokonanej zmiany prawnej pełną realizację wyroku Trybunału w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie(...)trwało tak długo, iż praktycznie z chwilą ogłoszenia wyroku nie było już możliwe wzruszanie decyzji wydanych w 2013 r. w trybie wznowieniowym (pytanie prawne wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego w 2016 r., a wyrok zapadł marcu 2019 r.), skoro od końca 2013 r. do wydania wyroku przez TK w dniu 6 marca 2019 r. minęło ponad pięć lat. Okolicznością notoryjnie znaną jest fakt, że trwają prace ustawodawcze w tym przedmiocie, w dniu 19 grudnia 2019 r. Senat RP przyjął uchwałę w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ((...)
Stwierdzając, że wyrok Sądu Okręgowego zapadł z naruszeniem prawa, gdyż zaskarżona decyzja ZUS jest prawidłowa a Sąd pierwszej instancji uwzględnił odwołanie, Sąd Apelacyjny, z mocyart. 386 § 1 k.p.c., zmienił zaskarżony wyrok i odwołanie oddalił.
Skarga o wznowienie postępowania administracyjnego, zmierzająca do ukształtowania sytuacji według stanu prawnego powstałego wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zawiera w istocie żądanie uchylenia prawomocnej decyzji i ponownego rozpoznania wniosku inicjującego wydanie uchylonej decyzji, z pominięciem niekonstytucyjnej normy. W przypadku skargiH. F.z dnia 27 marca 2019 r. żądanie to dotyczyło przeliczenia emerytury bez pomniejszania jej wysokości o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych wcześniej emerytur. Należy przyznać rację Sądowi Okręgowemu, że nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż przez odmowę uchylenia decyzji całość żądań ubezpieczonej została rozpoznana. Organ rentowy prawidłowo odmówił uchylenia decyzji, a co za tym idzie nie przystąpił do prowadzenia postępowania w rozumieniuart. 149 § 2 k.p.a., a więc do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skoro zaskarżona decyzja dotyczy odmowy uchylenia decyzji z 2013 r. w trybie wznowieniowym, ergo ponownego rozpoznania wniosku o emeryturę z 2013 r., to nie oznacza, że tą odmową skonsumowany został również zawarty w skardze wniosek o aktualne przeliczenie emerytury w zmienionym stanie prawnym. Z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustało domniemanie konstytucyjności normy prawnej, według której obliczona została emerytura odwołującej się, toteż organ rentowy nie może zasadnie twierdzić, że jest zwolniony od rozpoznania żądaniaH. F.ukształtowania emerytury w sposób zgodny z prawem i będzie oczekiwał na kolejny, odrębny wniosek.
Zważyć należy, że inaczej oceniać trzeba żądanie wzruszenia decyzji i przyznania świadczenia jednorazowego, a inaczej świadczenia powtarzającego się. Skarga o wznowienie postępowania w przedmiocie wysokości emerytury zawiera nie tylko żądanie rozpoznania sprawy „wstecz”, ale i żądanie prawidłowego obliczenia wysokości świadczenia na bieżąco oraz na przyszłość. Jeśli skarga o wznowienie postępowania w związku z tym samym wyrokiem Trybunału byłaby złożona z zachowaniem pięcioletniego terminu (co jest możliwe w przypadku decyzji o przyznaniu emerytury wiekowej dopiero w 2015 r. i takie sytuacje też mają miejsce), to organ rentowy byłby zobligowany do ukształtowania wysokości emerytury również na przyszłość, a więc w istocie tak, jak w trybie zwykłym (nowy wniosek), a nie wznowieniowym.
Taki wniosek o przeliczenie wysokości świadczenia obejmuje także skargaH. F.z dnia 27 marca 2019 r. Wymaga on rozpoznania przez organ rentowy na zasadach ogólnych, toteż wniosek ten należało przekazać organowi rentowemu na podstawieart. 47710§ 2 k.p.c.Sąd ubezpieczeń społecznych rozpoznaje odwołania od decyzji, a nie nowe wnioski, jeśli zatem stwierdzi, że zgłoszone żądanie nie zostało rozpoznane, obowiązany jest postąpić zgodnie zart. 47710§ 2 k.p.c.Takie właśnie postanowienie wydał Sąd Apelacyjny odnośnie żądaniaH. F.z dnia 2 kwietnia 2019 r., konstatując, że ZUS zaskarżoną decyzją odmówił uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, ale nie rozpoznał wniosku o przeliczenie emerytury „na bieżąco”, bez uchylania decyzji z 2013 r., choć taki wniosek mieścił się w konstrukcji skargi.
Sąd drugiej instancji nie stracił z pola widzenia, że Sąd Okręgowy na podstawieart. 47714§ 3 k.p.c.orzekł o konieczności rozpoznania przez ZUS wnioskuH. F.o przeliczenie emerytury, zobowiązując organ rentowy do wydania decyzji w trybie art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zasługuje jednak na akceptację.
Zgodnie z treściąart. 4779§ 4 k.p.c., jeżeli organ rentowy nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany, odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu. Jest to tzw. skarga na milczenie organu. Dochodzenie przed sądem prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, które nie było przedmiotem decyzji organu rentowego jest niedopuszczalne, z wyjątkiem przewidzianym wart. 4779§ 4 k.p.c.(tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1999 r., II UKN 204/99, OSNAP 2001 nr 5, poz. 169). Przepisart. 47714§ 3 k.p.c.reguluje, jakiego rodzaju rozstrzygnięcia mogą zapaść w razie uwzględnienia odwołania wniesionego w tym trybie. Sąd może w takiej sytuacji zobowiązać organ rentowy do wydania decyzji w określonym terminie, zawiadamiając o tym organ nadrzędny lub orzec co do istoty sprawy. Innymi słowy, warunkiem zastosowania rozwiązania przyjętego wart. 47714§ 3 k.p.c., z którego skorzystał Sąd a quo w sprawie niniejszej, jest wniesienie skargi na milczenie organu rentowego, a więc wystąpienie takiej sytuacji, w której organ rentowy w ciągu dwóch miesięcy nie wydał decyzji w załatwieniu wniosku.
W rozpatrywanym przypadku w żadnym razie nie można przyjąć, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wydał decyzji w związku ze skargą o wznowienie postępowaniaH. F.z dnia 27 marca 2019 r. Właśnie wskutek tego żądania zapadła zaskarżona decyzja. Sąd Apelacyjny dostrzega trafność stanowiska Sądu a quo, iż w konstrukcji skargi ubezpieczonej mieści się także wniosek o przeliczenie świadczenie „na bieżąco”, bez ustalania wysokości emerytury wstecz, jednakże nie oznacza to, że wystąpiła sytuacja niewydania decyzji, o jakiej mowa wart. 4779§ 4 k.p.c.Stosownie bowiem do treściart. 4779§ 4 k.p.c., bezczynność organu rentowego ma miejsce tylko wówczas, gdy organ rentowy nie wydał żadnej decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia żądania rozpoznania sprawy. W przypadku zaś nieuwzględnienia wszystkich zgłaszanych żądań odwołanie przysługuje na podstawieart. 4779§ 1 k.p.c., a nie w trybieart. 4779§ 4 k.p.c.NadtoH. F.jednoznacznie wniosła odwołanie od decyzji z dnia 17 kwietnia 2019 r., a nie skargę na bezczynność ZUS. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, jeśli nawet skarga taka byłaby wniesiona to nie byłoby podstaw do zastosowania rozwiązania przyjętego wart. 47714§ 3 k.p.c.Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2018 r., III UZ 39/18, jednoznacznie wyłożył, że wykładniaart. 4779§ 4 k.p.c.w związku zart. 47714§ 3 k.p.c.prowadzi do konkluzji, iż analiza roszczenia zgłoszonego w postępowaniu przed organem rentowym (wniosku) może być w sądzie dokonana tylko w razie wniesienia odwołania zarzucającego niewydanie decyzji odnośnie zgłoszonego roszczenia. W sprawie wszczętej w związku z tzw. milczeniem organu rentowego sąd oddala odwołanie, jeżeli stwierdzi, że organ rentowy wydał decyzję, nawet jeśli nie uwzględnił w niej wszystkich zgłoszonych żądań. W przypadku wydania decyzji w przedmiocie tylko niektórych roszczeń zgłoszonych we wniosku złożonym w organie rentowym, sąd ubezpieczeń społecznych rozstrzyga o prawidłowości wydanej decyzji, a w przedmiocie roszczeń nieobjętych decyzją wyłącznie na wniosek ubezpieczonego, podnoszącego brak decyzji w określonym zakresie (Legalis nr 1855949). Poczynione rozważania prowadzą do konkluzji, że Sąd Okręgowy w sposób nieuprawniony zobowiązał organ rentowy do wydania decyzji w określonym terminie na podstawieart. 47714§ 3 k.p.c., gdyżH. F.nie złożyła skargi na bezczynność organu rentowego, nadto w nie zachodzi sytuacja braku decyzji w załatwieniu żądania.
Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że jeśli sąd stwierdzi, iż strona odwołująca się wystąpiła z nowym, dotychczas nierozpoznanym roszczeniem, jest zobligowany takie nowe roszczenie przekazać do rozpoznania organowi rentowemu -art. 47710§ 2 k.p.c.Z powyższych względów Sąd Apelacyjny przekazał wniosekH. F.o przeliczenie świadczenia organowi rentowemu na podstawieart. 47710§ 2 k.p.c.Zważyć przy tym należy, że „nowy” wniosek w rozumieniuart. 47710§ 2 k.p.c.to żądanie zgłoszone przede wszystkim w odwołaniu lub w toku postępowania sądowego, co wynika wprost z brzmienia tego przepisu, jednakże w orzecznictwie uznaje się, że wniosek nowy to także wniosek zgłoszony już w postępowaniu przed organem rentowym, jeśli z odwołania wynika, że strona to żądanie podtrzymuje (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2010 r., II UK 84/10, Legalis nr 315923). Przekazując wniosek do rozpoznania organowi rentowemu sąd nie jest zobowiązany do określania, na jakiej podstawie wniosek ma być rozpoznany i czy w ogóle jest możliwe jego merytoryczne rozpoznanie. W przypadku wydania nowej decyzji sposób rozpatrzenia wniosku może zostać poddany kontroli sądowej w drodze odwołania i wówczas kwestia ta będzie przedmiotem suwerennej oceny sądu rozpatrującego odwołanie.