Sąd Okręgowy w Warszawie
XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumenta
Sygnatura akt: XVII AmE 176/16
Data wyroku: 2018-10-31 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Małgorzata Perdion-Kalicka
Słowa kluczowe: Kary pieniężne URE, Energetyczne prawo
Podstawa prawna: art. 23 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy o biokomponentach i biopaliwach.

Sygn. aktXVII AmE 176/16

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 31 października 2018 r.
Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentóww składzie:

Przewodniczący –

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka

Protokolant –

st. sekretarz sądowy Jadwiga skrzyńska

po rozpoznaniu 25 października 2018 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z odwołania przedsiębiorcy(...) Spółki Jawnej(...)wD.
przeciwkoPrezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o wymierzenie kary pieniężnej
na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 15 lipca 2018 r. Nr(...)

1
uchyla zaskarżoną decyzję;

2
zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz przedsiębiorcy(...) Spółki Jawnej(...)wD.kwotę 1.540 zł (tysiąc pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym kwotę 1.440 zł (tysiąc czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka
Sygn. akt XVII AmE 176/16

UZASADNIENIE
Decyzją z 15 lipca 2016 r, znak(...)Prezes Urzędu Regulacji Energetyki orzekł, że(...) spółka jawna(...)z siedzibą w miejscowościD., naruszył art. 23 ust.1 ustawy o biokomponentach i ciekłych w ten sposób, iż nie zapewnił w 2012 r. minimalnego udziału biokomponentów i innych paliw odnawialnych w ogólnej ilości paliw ciekłych sprzedanych lub zbytych w innej formie lub zużytych przez niego na własne potrzeby.
Za wyżej opisane działanie, Prezes URE wymierzył Przedsiębiorcy karę pieniężną w wysokości 1 188 203 złotych.
Od powyższej decyzji(...) Spółka Jawna(...)z siedzibą wD., wniosła odwołanie, zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji strona powodowa zarzuciła:

1
naruszenieart. 2 ust. 1 pkt 25 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych(Dz. U. Nr 169, poz. 1199 ze zm. dalej jako ustawa o biokomponentach) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zapewnienie w danym roku co najmniej minimalny udział biokomponentów i innych paliw odnawialnych w ogólnej ilości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych sprzedawanych, zbywanych w innej formie lub zużywanych oznacza wymóg wprowadzenia tego rodzaju biokomponentów na rynek tj. wytworzenie, zaimportowanie, lub nabycie wewnątrzwspólnotowe, w sytuacji gdy tego rodzaju wymóg nie został określony przez ustawodawcę, a wykładnia językowa przepisu przemawia za uznaniem, że chodzi o każdego rodzaju zapewnienie biokomponentów czy paliw;

2
naruszenieart. 2 Konstytucji RPpoprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, poprzez błędne zastosowanie ustawy wcześniejszej, podczas gdy organ powinien zastosować ustawę korzystniejszą lub późniejszą;

3
naruszenie art. 33 ust. 1 pkt. 5 i ust. 5 oraz art. 33 ust. 9 pkt. 3 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż istniały podstawy do obciążenia przedsiębiorcy karą pieniężną;

4
naruszenieart. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne(dalej jako p.e.) w związku zart. 7 k.p.a./zasada prawdy obiektywnej/,art. 86 k.p.a.

5
art. 56 ust. 6 p.e., poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż dyrektywy wymiaru kar pieniężnych określone w tym przepisie nie mają zastosowania w niniejszej sprawie,

6
art. 56 ust. 6a p.e., poprzez niezastosowanie tej regulacji ustawowej wobec przedsiębiorcy, pomimo istnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na fakt, iż stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszenia prawa,

7
art. 7 k.p.a., tj. zasady proporcjonalności wyrażającej się nakazem załatwienia spraw przez organ administracji z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W przedmiotowej sprawie zasada ta została naruszona, albowiem organ – Prezes URE – wydając przedmiotową decyzję naruszył zasadę działania proporcjonalnego do zamierzonego celu; nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie;

8
art. 77 k.p.a.w zw. zart. 80 k.p.a.– poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób pobieżny, koncentrując się wyłącznie na ustaleniu czy przedsiębiorca naruszył swe obowiązki ustawowe, nie ustalając innych okoliczności ważnych dla rozpoznania sprawy, tj, stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, dotychczasowego zachowania przedsiębiorcy i jego możliwości finansowych; dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez nieuprawnione i całkowicie swobodne uznanie, że przedsiębiorca, od którego Spółka dokonała zakupu estrów zakwalifikował przedmiotowe estry do realizacji obowiązku, o którym mowa wart. 23 ust.1 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek dowodów w tej materii, a sam przedsiębiorca nie ma możliwości i obowiązku dokonywania tego rodzaju sprawdzenia.

Mając na względzie powyższe zarzuty, Przedsiębiorca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę poprzez odstąpienie od wymierzenia kary lub zmianę wysokości kary pieniężnej poprzez jej zmniejszenie, a także zasądzenie od pozwanego na rzecz powódki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na odwołanie Prezes URE wniósł o:

1
oddalenie odwołania,

2
przeprowadzenie dowodów z dokumentów zgromadzonych w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego - na okoliczność naruszenia przez powodaart. 23 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych(Dz. U. z 2006r., poz. 119, z późn.zm.), zwanej dalej „ustawą o biokomponentach i biopaliwach” oraz na okoliczność zasadności wysokości wymierzonej powodowi kary pieniężnej,

3
zasądzenie od powoda na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:
Powód(...) Spółka Jawna(...)z siedzibą wD., prowadzi działalność gospodarczą polegającą na obrocie paliwami ciekłymi na podstawie decyzji Prezesa URE z dnia 22 stycznia 2016 roku, znak(...)o udzieleniu koncesji na obrót paliwami ciekłymi, zmienionej decyzją z dnia 26 maja 2009 r., Nr(...), zmienionej decyzją z dnia 1 marca 2010 r., nr(...), 14 czerwca 2010 r., nr(...)(k. 23 – 29, akta sądowe, k. 13 – 15 akt adm).
Spółka wykonując działalność gospodarczą w zakresie: wytwarzania, importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych, które są sprzedawane lub zbywane w innej formie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bądź zużywane na potrzeby własne jest przedsiębiorcą – realizuje Narodowy Cel Wskaźnikowy (w skrócie NCW), czyli ciąży na niej obowiązek sprzedania określonej ilości biopaliw w ilości paliw ogółem (k. 20, 177 - 181 akt adm.). Chodzi o minimalny udział biokomponentów i innych paliw odnawialnych w ogólnej ilości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych zużywanych w ciągu roku kalendarzowego w transporcie, liczony według wartości opałowej.
Powód w 2012r dokonał importu, a następnie wprowadził do obrotu na terytorium RP olej napędowy w ilości 569,943 t. (faktura (...)z 5 marca 2012 roku, na zakup oleju napędowego od podmiotu zagranicznego(...)Co Limited,(...),(...),(...). (k. 68). Udział biokomponentu estru metylowego kwasów tłuszczowych w tym paliwie wynosił 0,00 ton.
W tym samym roku powód nabył od przedsiębiorcy „(...)" Sp. z o.o. z siedzibą wS., a następnie zbył estry stanowiące samoistne paliwo ciekłe w łącznej ilości 50,832 ton.
W sprawozdaniu rocznym, o którym mowa w art. 30b ust. 1 ustawy o biokomponentach (DPE 4.3) powód wykazał, że w 2012 r., będąc podmiotem realizującym Narodowy Cel Wskaźnikowy, zapewnił udział biokomponentów i innych paliw odnawialnych w ogólnej ilości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych sprzedanych lub zbytych w innej formie lub zużytych przez niego na potrzeby własne w wysokości 7,27% w związku z dokonaniem sprzedaży lub zbycia w innej formie:
- 569,943 ton oleju napędowego mogącego zawierać do 7% metylowych kwasów tłuszczowych,
- 50,832 ton estru stanowiącego samoistne paliwo. (k.21, akt adm).
Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r., Prezes URE zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej.
Powyższy stan faktyczny był bezsporny między stronami i został ustalony w oparciu o dowody zgromadzone w toku postępowania administracyjnego.
Sąd zważył, co następuje:
W myśl art. 23 ust. 1 ustawy o biokomponentach i biopaliwach, podmiot realizujący Narodowy Cel Wskaźnikowyjest obowiązany zapewnićw danym roku co najmniejminimalny udział biokomponentówi innych paliw odnawialnychw ogólnej ilości paliwciekłych i biopaliw ciekłychsprzedawanych, zbywanych w innej formie przez przedsiębiorcę lub zużywanych przez niego na potrzeby własne. Minimalny udział, o którym mowa powyżej, liczony jest według wartości opałowej poszczególnych biokomponentów (ust 2).
Zgodnie z wytycznymirozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2007 r. w sprawie Narodowych Celów Wskaźnikowych na lata 2008 – 2013(Dz. U. z 2007r.,Nr 110, poz. 757) Narodowy Cel Wskaźnikowy ustalony został w wysokości 6,67% (delegacja do jego wydania zawarta została w art. 24 ustawy o biokomponentach (Rada Ministrów, co 3 lata, do dnia 15 czerwca danego roku, określa, w drodze rozporządzenia, Narodowe Cele Wskaźnikowe na kolejne 6 lat, biorąc pod uwagę możliwości surowcowe i wytwórcze, możliwości branży paliwowej oraz przepisy Unii Europejskiej w tym zakresie. W przypadku wystąpienia na rynku nadzwyczajnych zdarzeń skutkujących zmianą warunków zaopatrzenia w surowce rolnicze lub biomasę, Rada Ministrów może obniżyć, w drodze rozporządzenia, Narodowy Cel Wskaźnikowy wyznaczony na dany rok kalendarzowy).
Niewykonanie obowiązku, o jakim mowa w art. 23 ust 1 ustawy o biokomponentach, przez podmiot do tego zobowiązany, zagrożone jest administracyjną karą pieniężną przewidzianą w art. 33 ust 1 pkt 5 ustawy o biokomponentach. W myśl tego ostatniego przepisu karze pieniężnej podlega ten, kto będąc podmiotem realizującym Narodowy Cel Wskaźnikowy,nie zapewniłw danym rokuminimalnego udziału biokomponentówi innych paliw odnawialnychw ogólnej ilości paliwciekłych i biopaliw ciekłychsprzedanych lub zbytych w innej formie przez ten podmiot lub zużytych przez niego na potrzeby własne.
Z definicji ustawowych zawartych w art. 2 ustawy o biokomponentach wynika, że
–Narodowy Cel Wskaźnikowyto minimalny udział biokomponentów i innych paliw odnawialnych w ogólnej ilości paliw ciekłych i biopaliw ciekłychzużywanychw ciągu roku kalendarzowegow transporcie, liczony według wartości opałowej;
–podmiot realizujący Narodowy Cel Wskaźnikowyto przedsiębiorca w rozumieniuustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, wykonujący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych, który sprzedaje lub zbywa je w innej formie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub zużywa na potrzeby własne.
W sprawie niniejszej powód nie kwestionuje faktu, że jest przedsiębiorcą, który jest zobowiązany do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego. Sporne jest natomiast, czy powód zrealizował obowiązek ustawowy, a więc czy w roku 2012 zapewnił udział biokomponentów na minimalnym poziomie 6,67%w ogólnej ilości paliwciekłych i biopaliw ciekłychsprzedanych lub zbytych w innej formie lub zużytych przez niego na potrzeby własne.
Niewątpliwe jest, że powód nabył ilość biokomponentów, których wartość opałowa w stosunku do ogólnej ilości paliw ciekłych sprzedanych odpowiada wielkości określonej w rozporządzeniu (a nawet ją przewyższa: 7,27% ˃ 6,67%), która stanowi minimalny procent biokomponentów. Nie jest jednak zdaniem Sądu oczywiste, w świetle dokonanych przez Prezesa URE ustaleń faktycznych, czy nabyciem tym przedsiębiorca zrealizował Narodowy Cel Wskaźnikowy.
Zasadniczo Sąd podziela pogląd organu, co do kierunku wykładni art. 23 ustawy o biokomponentach. Zdaniem Sądu wykładnia celowościowa nie pozwala na przyjęcie, że wielokrotna sprzedaż czy zbywanie w innej formie tej samej partii biokomponentów przez kolejnych przedsiębiorców stanowi realizację celu ustawy, a tym samym zapewnia wykonanie obowiązku realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego, przez każdego z kolejnych nabywców. Przesądza o tym jednoznacznie definicja Narodowego Celu Wskaźnikowego, zawarta w art. 2 pkt 23 ustawy o biokomponentach, która wskazuje, że w realizacji NCW chodzi o zużywanie w transporcie określonej procentowo ilości biokomponentów i innych paliw odnawialnych. Zatem celem regulacji nie jest tylko obrót określoną ilością biokomponentów, ale realne zużycie określonej ilości paliw odnawialnych. Oczywistym jest więc zdaniem Sądu, że karuzela sprzedaży (kolejne zbycia) tego samego biokomponentu na rzecz kolejnych przedsiębiorców zobowiązanych do wykonania NCW nie realizuje w żadnym zakresie tego celu.
Tak więc realizacja obowiązku wynikającego z przepis art. 23 ust 1 ustawy o biokomponentach nie może polegać na nabyciu, odpowiedniej wprawdzie ilości biokomponentów w stosunku do całkowitej ilości sprzedawanego paliwa, od przedsiębiorcy, który ten sam wolumen biokomponentów zaliczył do realizacji własnego NCW.
Niemniej okoliczności sprawy niniejszej nie pozwalają na przyjęcie, tak jak to uczynił pozwany regulator, że biokomponenty nabyte przez powoda służyły ich zbywcy (tj(...) Sp. z o.o.wS.) realizacji jego obowiązku z art. 23 ustawy o biokomponentach. Prezes URE oparł się w tej kwestii jedynie na hipotezie, która nie została poparta żadnymi dowodami. Przy czym zdaniem Sądu z przepisu ustawy nie wynika, i nie można tego wywieść także w drodze wykładni systemowej, językowej i celowościowej, że tylko pierwotne nabycie biokomponentów może stanowić o zrealizowaniu obowiązku. Można sobie bowiem z łatwością wyobrazić sytuację, że pierwotny nabywca jest pośrednikiem w obrocie biokomponentami i oprócz nabycie biokomponentów w ilości realizującej jego osobisty obowiązek wynikający z realizacji NCW na poziomie minimalnym, nabywa on taką ilość biokomponentów ponad jego minimalny obowiązek, że dokonuje zbycia tej nadwyżki na rzecz innego przedsiębiorcy, także zobowiązanego do realizacji NCW. W ten sposób, zdaniem Sądu, każdy z przedsiębiorców mógłby zaliczyć do realizacji swojego obowiązku odpowiednią część biokomponentów będących przedmiotem obrotu.
Przy czym interpretacja, wskazująca na niemożność zbycia nadwyżki zawartości biokomponentów ponad poziom wymagany w NCW na rzecz podmiotów, które nie mają możliwości zrealizowania wymaganej wysokości NCW, zaprezentowana przez Ministerstwo Gospodarki w piśmie z 13 grudnia 2007r skierowanym do Dyrektora Generalnego(...) Organizacji (...)(k. 79), zdaniem Sądu nie może być wiążąca zarówno dla powoda jak i dla Sądu. Po pierwsze należy wskazać, że żaden przepis ustawy takiego wyłączenia nie zawiera, natomiast ustawodawca nie przewidział w polskim ustawodawstwie tzw. wykładni autentycznej, tzn. dokonywanej przez organ stanowiący prawo, co do jego właściwego rozumienia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że regulacja dotycząca realizacji NCW nie była nawet jednoznaczna dla organizacji wyspecjalizowanej w obrocie produktami naftowymi, jaką jest(...) Organizacja (...), skoro z takimi pytaniami zwróciła się do Ministra.
Zważywszy więc na treśćart. 7a kpai wyrażoną w nim zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, na którą, skutkiem niejasnej treści normy prawnej (co do której zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu), może zostać nałożony obowiązek, tu nałożenie kary pieniężnej – nie jest prawidłowe przyjęcie za jedyną możliwą, takiej wykładni, jakiej dokonał w sprawie niniejszej Prezes URE. Tym samym należy przyjąć, że w braku podstaw do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość zbycia nadwyżki biokomponentów na rzecz innego przedsiębiorcy realizującego NCW, takie zbycie jest dopuszczalne prawnie a nabywca może zrealizować swój obowiązek w zakresie NCW także poprzez nabycie biokomponentów w takich warunkach jak opisane wyżej. Nie można bowiem wywieść z treści przepisów, że tylko pierwotne nabycie biokomponentów od jego producenta może służyć realizacji NCW.
W sprawie niniejszej zdaniem Sądu organ nie dowiódł także w żaden sposób, że biokomponenty, które powód zaliczył do realizacji własnego obowiązku, zostały już wcześniej „skonsumowane” przez zbywcę biokomponentów na realizację jego obowiązku (w sensie zaliczone do zapewnienia minimalnego udziału biokomponentów w ogólnej ilości paliw ciekłych zbywanych przez(...) Sp. z o.o.wS.). Przy czym należy zwrócić uwagę, że ciężaru dowodu spoczywa w tym zakresie na organie, który w toku postępowania administracyjnego powinien ustalić wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z nałożonego wart. 77 § 1 kpaobowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co zdaniem Sądu obliguje organ do wyjaśnienia istotnych dla sprawy kwestii. Rolą organu jest dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Niewątpliwie w tym zakresie na organie administracji w postępowaniu administracyjnym ciąży obowiązek większej aktywności niż ta jaka spoczywa na sądzie w postępowaniu cywilnym.
Zdaniem Sądu organ nie sprostał temu obowiązkowi i nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości istotnej dla wydania decyzji kwestii, jaką jest okoliczność czy przedsiębiorca, od którego powód nabył biokomponenty a więc(...) Sp. z o.o.wS., zaliczył te same biokomponenty do realizacji własnego obowiązku związanego z NCW. Jeśli bowiem okaże się, że nie zaliczył, to zdaniem Sądu biokomponenty nabyte od(...) Sp. z o.o.wS.może zaliczyć powód do realizacji obowiązku z art. 23 ust 1 ustawy o biokomponentach.
W tym stanie rzeczy, Sąd doszedł do przekonania, że w świetle dotychczas poczynionych przez organ ustaleń faktycznych nie jest możliwe nałożenia na powoda kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 33 ust 1 pkt 5 ustawy o biokomponentach, skoro nie zostało dowiedzione, że powód nie może zaliczyć nabytych biokomponentów do realizacji NCW.
Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znajdując w ustalonym stanie faktycznym podstawy do nałożenia na powoda kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 33 ust 1 pkt 5 ustawy o biokomponentach, uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną bez podstawy prawnej, stosownie do treściart. 47953§ 2 k.p.c.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepisart. 98 k.p.c., zasądzając od pozwanego na rzecz powoda jako strony wygrywającej proces w całości, wszystkie poniesione przez niego koszty postępowania, na które składała się opłata sądowa (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego wg norm przepisanych (1.440 zł, decydująca w tym zakresie była treść rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych obowiązującego w dniu wniesienia odwołania inicjującego postępowanie sądowe).
SSO Małgorzata Perdion-Kalicka