Sąd Apelacyjnyw Warszawie
V Wydział Cywilny
Sygnatura akt: V ACa 1177/17
Data wyroku: 2018-04-05 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Bernard Chazan, Aleksandra Kempczyńska, Edyta Jefimko
Słowa kluczowe: Odpowiedzialność Skarbu Państwa
Podstawa prawna: art. 417 § 1 kc

Sygn. akt V ACa 1177/17

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 kwietnia 2018 r.
Sąd Apelacyjny w Warszawie V Wydział Cywilny w składzie następującym:
Przewodniczący: SSA Aleksandra Kempczyńska
Sędziowie: SA Edyta Jefimko (spr.)
SA Bernard Chazan
Protokolant: apl. sędz. Aleksandra Leleniewska
po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z powództwa(...) Spółki AkcyjnejwW.
przeciwko Skarbowi Państwa – Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki wW.
o zapłatę
na skutek apelacji powódki
od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie
z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt IV C 158/16
uchyla zaskar żony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Okręgowemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu sądowi rozstrzygnięcie o kosztach instancji odwoławczej.
Edyta Jefimko Aleksandra Kempczyńska Bernard Chazan

Sygn. akt V ACa 1177/17

UZASADNIENIE
(...) Spółka Akcyjnaz siedzibą wW.(dalej:(...) S.A.) wystąpiła przeciwko Skarbowi Państwa – Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki wW.z pozwem o zapłatę kwoty 159.781 zł wraz z ustawowym odsetkami od dnia doręczenia pozwu oraz kosztami procesu. Jako podstawę faktyczną żądania powodowa spółka wskazała okoliczność, że pozwany – wbrew art. 188 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. 2015 poz. 478 z późn. zm., dalej: u.o.z.e.) – nie umieścił go w wykazie odbiorców przemysłowych, opublikowanym w dniu 24 kwietnia 2015 r. w Biuletynie Informacji Publicznej, przez co pozbawił go korzyści związanych z preferencyjnym uiszczaniem opłat za energię elektryczną, opiewających na kwotę dochodzoną pozwem. Odmowa umieszczenia w powyższym wykazie wynikała z błędnego uznania przez pozwanego, iż termin wskazany w art. 188 ust. 4 u.o.z.e. jest terminem prawa materialnego i nie znajduje do niego zastosowaniaart. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.Na skutek przyjęcia powyższego, błędnego założenia nie uwzględniono oświadczenia złożonego przez powódkę, która dążyła do ujęcia jej w powyższym wykazie i w tym celu wysyłała wymaganą dokumentację za pośrednictwem pocztowego operatora publicznego przed wyznaczonym dniem składania oświadczeń.
W odpowiedzi na pozew pozwany wniósł o oddalenie powództwa, kwestionując dochodzone roszczenia zarówno co do zasady, jak i co do wysokości oraz zgłosił wniosek o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów procesu.
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. Sąd Okręgowy w Warszawie w punkcie I. oddalił powództwo, zaś w punkcie II. zasądził od powódki na rzecz pozwanego – Prokuratorii Generalnej RP kwotę 7.200 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.
Powy ższy wyrok Sąd Okręgowy wydał na podstawie następujących ustaleń faktycznych i wniosków.
Powódka(...) S.A.jest producentem opakowań przemysłowych oraz granulatów, posiada oddziały wO., wW.i wW..
W dniu 15 kwietnia 2015 r. powódka nadała przesyłkę poleconą skierowaną do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki wW., która zawierała oświadczenie potwierdzające:

1
wykonywanie działalności gospodarczej oznaczonej kodami Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD),

2
ilość zużytej energii elektrycznej oraz ilość energii elektrycznej zakupionej na własny użytek w roku kalendarzowym poprzedzającym rok realizacji obowiązku,

3
wartość współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej

wraz z opinią biegłego rewidenta potwierdzającą prawidłowość wyliczenia wartości współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej. Powyższa przesyłka została odebrana w dniu 21 kwietnia 2015 r.
W dniu 24 kwietnia 2015 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki opublikował w Biuletynie Informacji Publicznej wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli w./w. oświadczenia. W wykazie tym nie uwzględniono(...) S.A.
Pismem z dnia 11 maja 2015 r. skierowanym do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki powódka wniosła o uzupełnienie wykazu odbiorców poprzez dodanie jej do tego wykazu. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki nie uwzględnił tego wniosku.
Gdyby powódka została umieszczona w w./w. wykazie odbiorców energii, mogłaby skorzystać z ulg w cenach energii elektrycznej.
W dniu 31 grudnia 2015 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki opublikował kolejny wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli w./.w oświadczenia. W wykazie tym znalazła się(...) S.A.W 2016 r. korzystała z ulg w cenach energii elektrycznej.
Powyższy stan faktyczny Sąd Okręgowy ustalił na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a w szczególności w oparciu o przedstawioną w toku postępowania dokumentację, którą uznał za wiarygodną. Oddalił jednocześnie wnioski dowodowe złożone przez stronę pozwaną w postaci zeznań świadkaW. G., opinii biegłego oraz dowodu z przesłuchania stron, uznając je za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przy tak dokonanych ustaleniach faktycznych Sąd Okręgowy uznał powództwo za bezzasadne. Jako podstawę prawną żądania powódki wskazałart. 417 § 1 k.c.Doszedł do wniosku, że działanie pozwanego nie było bezprawne, bowiem nie nastąpiło naruszenieart. 188 ust. 4 i 5u.o.z.e., przez co nie zostały spełnione przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego Skarbu Państwa. Zgodnie zart. 188 ust. 1u.o.z.e. za 2015 rok odbiorca przemysłowy, przedsiębiorstwo energetyczne, odbiorca końcowy oraz towarowy dom maklerski lub dom maklerski są obowiązani:

1
uzyskać i przedstawić do umorzenia Prezesowi URE świadectwo pochodzenia lub świadectwo pochodzenia biogazu rolniczego wydane odpowiednio dla energii elektrycznej lub biogazu rolniczego, wytworzonych w instalacjach odnawialnego źródła energii znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub zlokalizowanych w wyłącznej strefie ekonomicznej lub

2
uiścić opłatę zastępczą, obliczoną w sposób określony w ust. 16

- do dnia 30 czerwca 2016 roku.
W myśl zaś art. 188 ust. 4 u.o.z.e. do wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie art. 179 pkt 5 u.o.z.e. odbiorca przemysłowy składa Prezesowi URE oświadczenie potwierdzające:

1
wykonywanie działalności gospodarczej oznaczonej kodami Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o których mowa w ust. 3,

2
ilość zużytej energii elektrycznej oraz ilość energii elektrycznej zakupionej na własny użytek w roku kalendarzowym poprzedzającym rok realizacji obowiązku, o którym mowa w ust. 1,

3
wartość współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej

- wraz z opinią biegłego rewidenta potwierdzającą prawidłowość wyliczenia wartości współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej.
Z kolei w terminie 21 dni od dnia wejścia w życie art. 179 pkt 5 u.o.z.e. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki sporządza wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w ust. 4, wraz z informacją, o której mowa w ust. 6, i ogłasza je w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Regulacji Energetyki (art. 188 ust. 5 u.o.z.e.).
W przekonaniu Sądu Okręgowego termin z art. 188 ust. 4 u.o.z.e., w którym należało złożyć Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki oświadczenie wskazane w powyższym przepisie, jest terminem prawa materialnego, bowiem od jego zachowania zależało uprawnienie odbiorcy przemysłowego do umorzenia świadectw pochodzenia stosownie do art. 188 ust. 1 u.o.z.e. Swoje stanowisko w powyższym zakresie Sąd Okręgowy uzasadnił zarówno oddziaływaniem zachowania omawianego terminu na sferę materialnoprawną odbiorców przemysłowych, jak i zbliżonymi uregulowaniami w innych ustawach z zakresu prawa administracyjnego. Przesądzając materialnoprawny charakter terminu z art. 188 ust. 4 u.o.z.e., uznał, iż nie może do niego znaleźć zastosowaniaart. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., który uznaje termin za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Wskazał, że przyjęcie odmiennego poglądu podważałoby istotę i funkcję terminów prawa materialnego oraz zaprzepaszczałobyratioich ustanowienia w poszczególnych dziedzinach prawa materialnego. Doprowadziłoby to również do nadużywania technicznych przepisów procesowych do korygowania norm prawa materialnego. W konsekwencji Sąd Okręgowy uznał, że termin z art. 188 ust. 4 u.o.e.z. jest zachowany tylko wówczas, gdy przed jego upływem oświadczenie odbiorcy przemysłowego wpłynie do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Nie jest wystarczające nadanie przed jego upływem w./w. oświadczenia w polskiej placówce pocztowej. Wobec tego, że powódka złożyła to oświadczenie już po upływie wyznaczonego terminu, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zasadnie nie umieścił jej w wykazie odbiorców przemysłowych, a jego działanie w tym zakresie nie było bezprawne i nie aktualizowało odpowiedzialności pozwanego na mocyart. 417 k.c.
Obowiązek zwrotu kosztów procesu nałożono na powódkę jako stronę przegrywającą sprawę w całości. Koszty te obejmowały wynagrodzenie radcy Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej w kwocie 7.200 zł.
Apelacjęod powyższego wyroku wniosła powódka, zaskarżając go w całości i podnosząc następujące zarzuty:

I
naruszenia prawa materialnego w postaci:

1
art. 21 ust. 2 Prawa energetycznegow zw. zart. 1 i 2 k.p.a.w zw. zart. 188 ust. 4u.o.z.e. poprzez przyjęcie, że do postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na podstawieart. 188u.o.z.e. nie ma zastosowaniaart. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.;

2
art. 90 ust. 1u.o.z.e. iart. 30 ust. 1 Prawa energetycznegow zw. zart. 188 ust. 4poprzez przyjęcie, że do postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na podstawieart. 188u.o.z.e. nie ma zastosowaniaart. 57 § 5 k.p.a.;

3
art. 188 ust. 4u.o.z.e. w zw. zart. 57 § 5 k.p.a.poprzez przyjęcie, że termin na złożenie oświadczenia, o którym mowa wart. 188 ust. 4u.o.z.e. jest terminem materialnoprawnym i nie ma do niego zastosowania zasada wyrażona wart. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.;

II
naruszenia prawa procesowego w postaci:

1
art. 227w zw. zart. 233 § 1 k.p.c.poprzez oddalenie wniosków dowodowych z opinii biegłego na okoliczność wyliczenia szkody poniesionej przez powódkę oraz dowodu z zeznań świadkaW. G.;

2
art. 386 § 4 k.p.c.poprzez nierozpoznanie istoty sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty powódka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jej rzecz kwoty objętej żądaniem w punkcie 1.petitumpozwu wraz ze wskazanymi tam odsetkami, alternatywnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W przypadku każdego z tych rozstrzygnięć wniosła o zasądzenie na jej rzecz od strony pozwanej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
S ąd Apelacyjny zważył, co następuje:
Apelacja jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd Okręgowy nie budzą zastrzeżeń i zasługują na aprobatę. W niniejszej sprawie stan faktyczny był w istocie bezsporny, bowiem odmienne stanowiska stron dotyczyły jedynie kwestii prawnych, tj. tego, czy termin, o którym mowa w art. 188 ust. 4 u.o.z.e. jest terminem prawa materialnego i czy znajduje do niego zastosowanie przepisart. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.Sąd Okręgowy podzielił w tej mierze stanowisko strony pozwanej, co doprowadziło go do stwierdzenia, że w zachowaniu pozwanego (przytoczonego w podstawie faktycznej żądania) brak jest cech bezprawności w rozumieniuart. 417 k.c.i żądanie zapłaty odszkodowania nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko to zwalcza strona powodowa w apelacji, podnosząc zarzuty natury materialnoprawnej i procesowej.
W pierwszej kolejności należy uznać za niezasadny zarzut naruszeniaart. 188 ust. 4w zw. zart. 57 § 5 k.p.a.poprzez uznanie, że termin opisany w pierwszym z wymienionych przepisów jest terminem prawa materialnego. W tym zakresie stanowisko Sądu Okręgowego co do materialnoprawnego charakteru tego terminu zasługuje na akceptację. Powyższa kwestia stanowiła przedmiot rozważań sądów administracyjnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1924/16 (LEX nr 2283834) zaprezentowano pogląd, że terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach publicznego stosunku materialnoprawnego. Z kolei terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty lub uczestników postępowania. Z uwagi na możliwość zawierania w określonych ustawach zarówno norm materialnych, jak i procesowych dla zakwalifikowania określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinien decydować tylko przedmiot regulacji, a zatem czy dotyczy terminu kształtowania praw i obowiązków, czy dokonania czynności procesowej w toku postępowania. Z treściart. 188 ust. 4u.o.z.e. wynika, że złożenie przez odbiorcę oświadczenia, o którym mowa w tym przepisie jest uprawnieniem materialnoprawnym, którego zachowanie jest uzależnione od spełnienia łącznie trzech przesłanek o takim właśnie charakterze. Przesłankami tymi są: 1) zamieszczenie w oświadczeniu informacji wskazanych wart. 188 ust. 4u.o.z.e., 2) dołączenie opinii biegłego rewidenta potwierdzającej prawidłowość wyliczenia współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej, 3) złożenie oświadczenia i opinii wskazanych wyżej, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie przepisu art. 179 ust. 5 u.o.z.e. (tj. do dnia 18 kwietnia 2015 r.). Upływ terminu materialnego na złożenie oświadczenia, od którego zależy możliwość stosowania w odniesieniu do odbiorcy przemysłowego preferencyjnych zasad rozliczania obowiązków publicznoprawnych, powoduje wygaśnięcie - z dniem 18 kwietnia 2015 r. - uprawnienia do skutecznego złożenia tego oświadczenia. Powyższe przesądza o materialnoprawnym (a nie procesowym) charakterze omawianego terminu. Pogląd ten zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2281/17 (LEX nr 2395841), wydanym na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając za prawidłowe stanowisko sądu I instancji o materialnoprawnym charakterze terminu ustanowionego wart. 188 ust. 4u.o.z.e., zauważył, że o charakterze terminu przesądza cel, jakiemu dany termin służy. Gdy celem tym jest kształtowanie praw i obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego, terminy, po których upływie następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo niemożność uzyskania takich praw lub nałożenia obowiązków, mają charakter terminów prawa materialnego. Tego rodzaju terminy ograniczają w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem lub inną realizację praw podmiotowych, a ich bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Przywrócenie takiego terminu nie jest dopuszczalne. W tym kontekście należy wskazać, że wykaz odbiorców przemysłowych stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odbiorca przemysłowy ma obowiązek złożenia stosowych oświadczeń Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki w określonym terminie, a sporządzone przez tego Prezesa wykazy dotyczą dopełnienia tego obowiązku. Powyższe okoliczności przesądzają o materialnoprawnym charakterze terminu zart. 188 ust. 4u.o.z.e. Sąd Apelacyjny w obecnym składzie aprobuje powyższy pogląd, podzielając argumentację wyżej wskazanych sądów administracyjnych, mając na uwadze potrzebę zapewnienia spójności systemu ochrony prawnej i jednolitości stosowania prawa.
Niezależnie jednak od oceny stanowiska powódki odnośnie charakteru terminu, o którym mowa wart. 188 ust. 4u.o.z.e. i skutkach jego upływu, nie można odmówić racji zarzutom, które podważają słuszność stanowiska Sądu Okręgowego, iż do powyższego terminu nie znajduje zastosowaniaart. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.Dla porządku należy jedynie wskazać, że słuszność tych zarzutów – wbrew wskazaniom skarżącej – nie wynika z regulacjiart. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne(Dz. U 1997 Nr 54 poz. 348 z późn. zm.), gdyż przepis art. 90 ust. 1 Ustawy o odnawialnych źródłach energii zawiera w tym względzie samodzielną regulację, również przesądzającą, że do postępowań przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki stosuje się przepisyKodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast pozostałe zarzuty i argumenty skarżącej wskazują na słuszność zaprezentowanego przez nią stanowiska, że nadanie oświadczenia, o którym mowa wart. 188 ust. 4u.o.z.e. w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniuustawy Prawo pocztoweprzed dniem 18 kwietnia 2015 r. winno skutkować uznaniem, że oświadczenie zostało złożone w wymaganym terminie, a występujący z nim odbiorca przemysłowy podlega uwzględnieniu w wykazie sporządzonym przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na podstawieart. 188 ust. 5u.o.z.e. Powyższe stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przytoczonym wyroku z dnia 10 października 2017 r., a które to Sąd Apelacyjny w obecnym składzie podziela.
Jak wynika z tego wyroku, z brzmienia art. 188 ust. 4 u.o.z.e. ani z innych przepisów tej ustawy nie wynika, aby termin "składa" - o jakim mowa w tym przepisie - był utożsamiany z terminem fizycznego doręczenia oświadczenia wraz z opinią biegłego rewidenta Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki przed dniem 18 kwietnia 2015 r. Ustawodawca nie posłużył się jednoznacznymi określeniami jak "oświadczenie wraz załącznikami winno zostać osobiście złożone Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki w terminie do...", lecz posłużył się nieprecyzyjnym, niezdefiniowanym prawnie pojęciem "składa", które oznacza przekazywać coś w formie ustnej lub pisemnej. Ta bowiem jedynie czynność musi zostać wykonana przed upływem ustawowego terminu. W konsekwencji, swoiste wyzbycie się posiadania określonego dokumentu po to, by prawnie uprawniony podmiot, któremu dokument powierzono, doręczył go organowi można uznać za tożsame ze złożeniem oświadczenia wraz z załącznikami. Nie można bowiem domniemywać, że ustawodawca terminem "składa" objął nie tylko wyzbycie się posiadania dokumentu, lecz także dalsze jego losy, łącznie z doręczeniem do siedziby organu. Gdyby bowiem taka była wola ustawodawcy, posłużyłby się pojęciami wymóg ten jasno precyzującymi. Nie można również zapominać, że przepisów prawa określających powinności obywatela wobec organów Państwa nie można wykładać w ten sposób, by wyprowadzać z nich wnioski co do istnienia obowiązków dalej idących niż wynikające z dosłownego brzmienia przepisu. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że końcowy termin na złożenie oświadczeń przez odbiorców przemysłowych przypadał 18 kwietnia 2015 r., a więc w sobotę. Przyjęcie, że zachowanie terminu, którego ostatni dzień przypada na dzień wolny od pracy umożliwia tylko fizyczne doręczenie dokumentu do organu, prowadziłoby w istocie do jego skrócenia – o sobotę i częściowo piątek, po godzinach pracy urzędu. W takim wypadku przedsiębiorca byłby zobowiązany do złożenia w./w. oświadczenia w terminie 13 dni, podczas gdy ustawa zastrzega na dokonanie tej czynności termin czternastodniowy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł również niekonsekwencję w postępowaniu samego Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, który z jednej strony uznawał termin za zachowany w przypadku nadesłania pisma w formie dokumentu elektronicznego, a więc stosowałart. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., a jednocześnie odmówił zastosowaniaart. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., poprzez nadanie takiego dokumentu poprzez operatora pocztowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższemu stanowisku nie stoi na przeszkodzie fakt, że przepis art. 188 ust. 5 u.o.z.e. zastrzegł dla Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki termin na sporządzenie wykazu, który przekraczał jedynie o 7 dni moment, do którego należało złożyć wspomniane oświadczenia. Sama czynność umieszczenia odbiorcy przemysłowego w wykazie nie wymagała merytorycznego odniesienia się do treści złożonych oświadczeń i załączników, lecz polegała jedynie na formalnym ich wpisie na listę. Co więcej, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zaktualizował informacje umieszczone w wykazie z dnia 24 kwietnia 2015 r., kiedy to 13 maja 2015 r. ponownie opublikował wykaz, w którym umieścił nowy podmiot. W końcu Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do gwarancji i wartości konstytucyjnych. W jego przekonaniu uznanie za bezskuteczne dla zachowania terminu do złożenia przez odbiorcę przemysłowego oświadczenia wraz z opinią biegłego rewidenta nadania drogą pocztową tych dokumentów byłoby konsekwencją nieprawidłowego działania organu naruszającą zasadę demokratycznego państwa prawnego, ochrony zaufania do państwa oraz zasady praworządności.
Sąd Apelacyjny w obecnym składzie w całej rozciągłości podziela wyżej przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się zarówno siłą wszechstronnej argumentacji powołanej przez ten sąd, jak i mając na względzie konieczność zachowania spójności systemu stosowania prawa. To z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd Okręgowy niesłusznie przyjął, iż Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zasadnie nie uwzględnił powódki w wykazie odbiorców przemysłowych za sprawą nadania oświadczenia i dokumentacji wskazanej wart. 188 ust. 4u.o.z.e. w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed dniem 18 kwietnia 2015 r., lecz jej faktycznego doręczenia w./w. organowi po tym dniu. To z kolei doprowadziło sąd I instancji do błędnej konstatacji, że zachowanie pozwanego nie było bezprawne i jako takie nie rodziło odpowiedzialności zart. 417 k.c.
Wbrew argumentacji pozwanego przedstawionej na rozprawie apelacyjnej, słuszności odmiennego stanowiska nie mogą uzasadniać wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 266/16, LEX nr 2427585. Powyższe orzeczenie w żadnej mierze nie odnosiło się do terminu zastrzeżonego wart. 188 ust. 4u.o.z.e., lecz dotyczyło regulacjiart. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych(Dz. U. 2005 Nr 184 poz. 1539 z późn. zm.; dalej: ustawa o ofercie publicznej), która nakłada obowiązek informacyjny w przypadku przekroczenia określonego progu ogólnej liczby głosów w spółce publicznej. Również w przypadku tej regulacji zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny przesądziły materialnoprawny charakter terminu, jak również wykluczyły zastosowanie do niego przepisuart. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.W tym przypadku chodziło jednak o zadośćuczynienie obowiązkowi niezwłocznego, nieprzekraczającego 4 dni zawiadomienia o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów w spółce publicznej tak, by umożliwić Komisji Nadzoru Finansowego sprawowanie nadzoru. Jednocześnie wypełnienie powyższego obowiązku informacyjnego powodowało ustanie stanu zagrożenia sankcją administracyjną przewidzianą w art. 97 ust. 1 pkt 2 w./w. ustawy. Okoliczności tej sprawy, jak i argumentacja rozpoznających ją sądów w żadnej mierze nie zachowuje aktualności w niniejszej sprawie. Już abstrahując od odmienności regulacji, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2017 r. uzasadnił swoje stanowisko między innymi językowym brzmieniemart. 188 ust. 4u.o.z.e., zawierającym określenie „składa”, które należy rozumieć jako przekazanie czegoś w formie ustnej lub pisemnej (w tym powierzenie podmiotowi uprawnionemu do doręczenia), podczas, gdy art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej wymaga odmiennie rozumianego „zawiadomienia”. Sąd ten powołał się również na szczególne okoliczności dotyczące spełnienia wymogu zart. 188 ust. 4u.o.z.e., jak i następującej po nim realizacji obowiązku przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Otóż termin przewidziany wart. 188 ust. 4u.o.z.e. upływał w sobotę, co faktycznie – przy wykluczeniu zastosowaniaart. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.– skracało jego długość poniżej 14 dni zastrzeżonych w w./w. przepisie. Nie bez znaczenia była również okoliczność, że następujący po zgromadzeniu oświadczeń odbiorców przemysłowych obowiązek Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki sprowadzał się do formalnego umieszczenia tych odbiorców w wykazie, nie zaś – jak w przypadku ustawy o ofercie publicznej – niezwłocznego umożliwienia określonemu organowi wszczęcia procedur nadzorczych. Naczelny Sąd Administracyjny, analizując charakter terminu zart. 188 ust. 4u.o.z.e. i możliwość jego zachowania przy zastosowaniuart. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., przeanalizował zarówno brzmienie pierwszego z wymienionych przepisów, jak iart. 188 ust. 5u.o.z.e. oraz szczegółowo odniósł się do okoliczności realizacji obowiązków nałożonych w tych przepisach na odbiorców przemysłowych oraz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Nie można dowolnie zastąpić tych rozważań argumentacją przedstawioną na gruncie zupełnie odmiennej ustawy i instytucji prawa administracyjnego.
Nie sposób również podzielić argumentacji strony pozwanej zaprezentowanej podczas rozprawy apelacyjnej, że dla przesądzenia bezprawności działania organu administracji publicznej konieczne jest uzyskanie we właściwym postępowaniu stwierdzenia jego niezgodności z prawem, stosownie doart. 4171 § 2 k.c.Po pierwsze, powołaną przez stronę powodową podstawę prawną żądania stanowiart. 417 § 1 k.c.O ile sąd nie jest tak wskazaną podstawą związany, to jednak wiąże go faktyczna podstawa powództwa (tak m.in.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II CSK 524/07, LEX nr 465998). W niniejszej sprawie wskazane przez powódkę fakty na poparcie żądania odpowiadają hipotezieart. 417 § 1 k.c., co trafnie zauważył Sąd Okręgowy. Powołanym bowiem przez powódkę źródłem szkody nie jest prawomocne orzeczenie ani ostateczna decyzja (art. 4171 § 2 k.c.), lecz nieumieszczenie jej w wykazie odbiorców przemysłowych, co mieści się w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak: postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2490/16, LEX nr 2101889, postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2822/16, LEX nr 2106608). Z pewnością nie jest to ostateczna decyzja, podlegająca postępowaniu nadzorczemu, o którym mowa wart. 156 – 158 k.p.a.Przepisart. 4171 k.c.stanowilex specialiswzględemart. 417 k.c.i dotyczy szczególnych przypadków wyrządzenia szkody przy wykonywaniu władzy publicznej, polegających na wydaniu aktu normatywnego, prawomocnego orzeczenia albo ostatecznej decyzji oraz zaniechaniu ich wydania. Odrębność tej regulacji odart. 417 k.c.jako ogólnej formuły odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej polega na wyraźnym określeniu, na czym polega niezgodność z prawem czynności konwencjonalnych wymienionych wart. 4171 k.c.oraz w jaki sposób ma nastąpić stwierdzenie tej niezgodności. Wprowadzenie odrębnej regulacji w tym zakresie uzasadniają względy związane z zasadą pewności prawa (w odniesieniu do aktów normatywnych) oraz ochroną stanów prawnych ukształtowanych przez prawomocne orzeczenia sądowe lub ostateczne decyzje administracyjne (tak: red. G. Bieniek, J. Gudowski,Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania. Część ogólna, wydanie II, WKP 2018). W przypadkach opisanych wart. 4171 k.c.przesłanka bezprawności ma charakter kwalifikowany, który wyraża się w niemożności jej samodzielnego stwierdzenia przez sąd orzekający o odszkodowaniu. Przyznanie bowiem tego świadczenia jest uzależnione od stwierdzenia bezprawności orzeczenia, decyzji administracyjnej lub aktu prawnego, który był źródłem szkody, w innym postępowaniu. Wówczas orzeczenie lub decyzja wydane w postępowaniu nadzorczym mają charakter prejudykatu. Powyższy przepis ogranicza zakres dyskrecjonalnej władzy sędziego w zakresie badania przesłanek odpowiedzialności deliktowej, w związku z czym winien być interpretowany ściśle. Tymczasem wydawanie decyzji administracyjnych jest tylko jedną z form działalności administracji publicznej, która obejmuje również inne akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por.art. 3 § 2 p.p.s.a.). Mając zatem na względzie kategoryczną treśćart. 4171 § 2 k.c.należy uznać, że za szkody spowodowane innymi niż wydanie ostatecznej decyzji lub niewydanie jej wcale formami działalności ze sferyimperium(np. wydaniem zaświadczenia) organ administracji ponosi odpowiedzialność na podstawieart. 417 k.c.(tak: red. K. Osajda,Kodeks cywilny. Komentarz,wydanie XIII, 2017, komentarz do art. 4171 k.c.).
Odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa, oparta naart. 417 k.c.powstaje wówczas, gdy spełnione są łącznie jej trzy ustawowe przesłanki: bezprawność działania lub zaniechania sprawcy, szkoda oraz normalny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem sprawcy a szkodą. Kolejność badania przez sąd powyższych przesłanek nie może być dowolna. Najpierw konieczne jest ustalenie działania (zaniechania), z którego, jak twierdzi poszkodowany, wynikła szkoda oraz dokonanie oceny jego bezprawności, następnie ustalenie czy wystąpiła szkoda i jakiego rodzaju i dopiero po stwierdzeniu, że obie te przesłanki zachodzą, możliwe jest zbadanie istnienia między nimi normalnego związku przyczynowego ( por. wyrok Sądu Najwyższe z dnia 19 lipca 2012 r., II CSK 648/11 , Lex nr 1215614).
Uznanie, iż Sąd Okręgowy, analizując podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego w oparciu oart. 417 § 1 k.c., dokonał błędnej oceny przesłanki bezprawności, musi skutkować stwierdzeniem, że również zarzuty naruszenia prawa procesowego, dotyczące oddalenia wniosków dowodowych powoda oraz nierozpoznania istoty sprawy, zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji przesądzając bowiem, że działanie pozwanego nie było bezprawne, zaniechał dalszego prowadzenia postępowania dowodowego co do pozostałych przesłanek odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa, o której mowa wart. 417 § 1 k.c., tj. wystąpienia i ewentualnie wysokości szkody oraz istnienia adekwatnego związku przyczynowego między zachowaniem pozwanego a szkodą, oddalając wnioski dowodowe zgłoszone na tę okoliczność.
Należało zatem uznać, że w niniejszej sprawie doszło do nierozpoznania istoty sprawy w rozumieniuart. 386 § 4 k.p.c.Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia, gdy sąd pierwszej instancji nie zbada materialnej podstawy żądania lub merytorycznych zarzutów strony, wychodząc z błędnego założenia, że istnieje przesłanka unicestwiająca roszczenie albo przesłanka wykluczająca jego skuteczne dochodzenie, przykładowo doszło do przedawnienia roszczenia (tak: wyrok SN z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt II CKN 897/97, OSNC 1999/1/22, postanowienie SN z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II CZ 188/12, LEX nr 1314406). W niniejszej sprawie sąd I instancji, dochodząc do błędnego przekonania, że nie została spełniona pierwsza z materialnoprawnych przesłanek odpowiedzialności pozwanego (art. 417 § 1 k.c.), zaniechał analizy i przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność spełnienia pozostałych warunków tej odpowiedzialności. W ten sposób nie doszło do zbadania materialnej podstawy żądania, zarówno pod względem dowodowym, jak i pod kątem analizy prawnej.
Z tych względów należało uznać, że sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, przez co zaskarżony wyrok na podstawieart. 386 § 4 k.p.c.podlegał uchyleniu a sprawa przekazana Sądowi Okręgowemu w Warszawie do ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu sądowi rozstrzygnięcie o kosztach instancji odwoławczej (art. 108 § 2 k.p.c.).
Rozpoznając sprawę ponownie sąd I instancji, po rozpoznaniu wniosków dowodowych stron, przeprowadzi postępowanie mające na celu zbadanie pozostałych (poza bezprawnością) przesłanek odpowiedzialności pozwanego zart. 417 § 1 k.c., jak również podda ocenie argumentację strony pozwanej z rozprawy apelacyjnej, dotyczącą znaczenia prawnego niepodjęcia przez powoda działań mających na celu zapobieżenie szkodzie (brak zakwestionowania wykazu na drodze sądowoadministracyjnej).
Edyta Jefimko Aleksandra Kempczyńska Bernard Chazan