Sąd Okręgowy w Łodzi
III Wydział Cywilny Odwoławczy
Sygnatura akt: III Ca 893/16
Data wyroku: 2016-09-28 00:00:00
Typ orzeczenia: REASON
Słowa kluczowe: Odpowiedzialność Skarbu Państwa
Podstawa prawna: art. 417 § 1 k.c.

Sygn. akt III Ca 893/16

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r. , w sprawie I C 552/15 Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi oddalił powództwoJ. W. (1)iJ. W. (2)skierowane przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie(...)oraz MiastuŁ.o zapłatę.
Sąd Rejonowy ustalił, że właścicielem nieruchomości położonej wŁ.przyul. (...)(numerdziałki (...)) jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystymD. K.. Poprzednio jako użytkownicy wieczyści ujawnieni byliJ.iJ. W. (1).Działka nr (...)znajduje się w obszarze geodezyjnym G-7. Decyzjami z dnia 3 grudnia 2001 r.(...)Urząd Wojewódzki wŁ.stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez MiastoŁ.z mocy prawa własności nieruchomości położonej wŁ.przyul. (...)oznaczonej w ewidencji gruntów jakodziałki nr (...)orazdziałki nr (...). Decyzjami z dnia 6 grudnia 2001 r.(...)Urząd Wojewódzki wŁ.odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez MiastoŁ.z mocy prawa własności nieruchomości położonej wŁ.przyul. (...)oznaczonej w ewidencji gruntów jakodziałki nr (...)oraz jakodziałki nr (...)wobec tego, że były one objęte zarządemZakładów (...). Dnia 11 czerwca 2002 r.(...)Urząd Wojewódzki wŁ.stwierdził nieodpłatne nabycie z dnia 27 maja 1990 r. przezgminę M.Ł.z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej wŁ.przy u.D.208-214, oznaczonej w ewidencji gruntów jakodziałka nr (...). W dniu 26 grudnia 2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie komunalizacji działek położonych w obrębie G-7 na terenie m. Łodzi objętych arkuszem spisowym nr(...)-07. Prezydent MiastaŁ.działając na podstawie art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) przedłożył Wojewodzie(...)w dniu 27 grudnia 2005 r. w.w. arkusz spisowy obejmującydziałkę nr (...)położoną w obrębie G-7. Pismem z dnia 10 lutego 2006 r. Prezydent MiastaŁ.poinformował organ wydający decyzję w sprawie komunalizacji, że dokumenty inwentaryzacyjne dla poszczególnych nieruchomości, określające stan prawny i faktyczny w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. będą sukcesywnie przedkładane po ich sporządzeniu przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej wŁ.oraz po rozpatrzeniu ewentualnych zastrzeżeń osób fizycznych lub prawnych. Dokumenty dotyczącedziałki (...)zostały przedłożone organowi przy piśmie z dnia 12 listopada 2014 r., następnie prowadzone było postępowanie mające na celu ustalenie, czy przedmiotowa działka (199/70) w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzieprzedsiębiorstwa państwowego Zakłady (...). Pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. powodowie wezwali Wojewodę(...)do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie obowiązku wynikającego z art. 17 a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) w stosunku do nieruchomości położonej wŁ.przyul. (...). W związku z tym, że w piśmie podano jedynie adres nieruchomości Wojewoda(...)pismami z dnia 12 maja 2014 r. i 5 czerwca 2014 r. wystąpił do wnioskodawców o sprecyzowanie przedmiotu wniosku i poinformował, że po dookreśleniu oznaczenia nieruchomości kwestia komunalizacji zostanie wyjaśniona. Powodowie nigdy nie sprecyzowali nieruchomości, której dotyczył ich wniosek. Dnia 14 maja 2014 r. powodowie złożyli natomiast zażalenie do Ministra Administracji i Cyfryzacji na bezczynność Wojewody(...)w wykonaniu obowiązku wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nabycia przez GminęŁ.własności nieruchomości położonej wŁ.przyul. (...)(art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych- Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Pismem z dnia 16 maja 2014 r. powodowie zostali poinformowani przez Wiceprezydenta MiastaŁ., jakie rozstrzygnięcia administracyjne zostały do chwili obecnej podjęte przez Wojewodę(...)w odniesieniu do nieruchomości położonej przyul. (...)(decyzja z dnia 11 czerwca 2002 r.) oraz dla nieruchomości położonej przyul. (...). Pismem tym poinformowano powodów, że dla nieruchomości położonej przyul. (...)(powinno być: 208-214) oznaczonej jakodziałka nr (...)w obrębie G-7 nie sporządzono dokumentacji inwentaryzacyjnej z uwagi na decyzję o zarządzie(...) Zarządu (...)wŁ.z dnia 30 listopada 1976 r. nr 176/76, wskazaną w decyzji uwłaszczeniowej Wojewody(...)z dnia 26 marca 1992 r. Podano, iż decyzja w sprawie zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego, będąca w obrocie prawnym w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych tj. 27 maja 1990 r. wyklucza możliwość komunalizacji na rzeczgminy M.Ł.opisanych gruntów. Pismem z dnia 5 czerwca 2014 r. skierowanym do Ministra Administracji i Cyfryzacji(...)Urząd Wojewódzki wŁ.wyjaśniał, żeJ. W. (2)iJ. W. (1)nie posiadają statusu stron postępowania komunalizacyjnego, a nadto nie przedstawili dokumentów określających dane nieruchomości, której komunalizacja miałaby dotyczyć. Pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. Prezydent MiastaŁ.zwrócił się do Wojewody(...)z zapytaniem, czy Wojewoda podjął rozstrzygnięcie komunalizacyjne w sprawie nieruchomości położonej wŁ.przyul. (...), uregulowanejksiędze wieczystej (...). Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji uznał zażalenie powodów na bezczynność Wojewody(...)za nieuzasadnione. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SAB/Łb86/14 oddalił skargę powodów w przedmiocie bezczynności Wojewody(...)powołując się na okoliczność, iż nie posiadają oni statusu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W dniu 19 lutego 2015 r. powodowie ponownie wnieśli zażalenia do Ministra Administracji i Cyfryzacji, a pismem z dnia 2 marca 2015 r.(...)Urząd Wojewódzki wŁ.ponownie odniósł się do sprawy wskazując, że powodowie w dalszym ciąg nie wskazali oznaczenia nieruchomości, a nadto iż w sprawie komunalizacji nieruchomości przyul. (...)trwa postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. W dniu 7 kwietnia 2015 r. powodowie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wŁ.skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 86/14 wnosząc opłatę w wysokości 100 zł. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2015 r. Wojewoda(...)odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przezgminę M.Ł.prawa własności nieruchomości położonej wŁ.przyul. (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jakodziałko nr (...)w obrębie G-7 uregulowanej wksiędze wieczystej KW nr (...). W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wyklucza możliwość komunalizacji. Nieruchomość została bowiem wcześniej oddana w użytkowanie i zarząd przedsiębiorstwu państwowemu -Zakłady (...). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w.w. decyzji. W decyzji z dnia 1 lutego 2016 r. Minister odmówił stwierdzenia jej nieważności.
Apelację od tego wyroku złożyli powodowie. Zarzucili Sądowi Rejonowemu nierozpoznanie istoty sprawy, polegającej na dochodzeniu naprawienia szkody majątkowej wyrządzonej solidarnie przez pozwanych poprzez ukrycie przed powodami informacji, że postępowanie w sprawie komunalizacjidziałki nr (...)zostało wszczęte na wniosek Gminy w grudniu 2005 r., przy jednoczesnym udzieleniu powodom informacji, iż obowiązek wszczęcia takiego postępowania z urzędu spoczywa na Wojewodzie(...). W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Rejonowemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Okręgowy zważył,

co następuje:
Apelacja jest bezzasadna . Jak wskazał Sąd Rejonowy przepisart. 417 § 1 k.c.stanowi, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Natomiast zgodnie z dyspozycjąart. 4171§ 2 i 3 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego zKonstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wymaga wykazania niezgodności z prawem jej działania lub zaniechania, a jeżeli szkoda wynikać ma z wydania lub niewydania ostatecznej decyzji, strona winna dysponować prejudykatem, a zatem stwierdzeniem we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji lub braku jej wydania, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W odniesieniu do decyzji administracyjnych zapadających w sprawach komunalizacyjnych przepisy nie przewidują wyjątków wskazujących na możliwość odstąpienia od wymogu wykazania za pomocą prejudykatu działania lub zaniechania w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej. Naprawienie szkody, jak i krzywdy wynikającej z naruszenia dobra osobistego może nastąpić na podstawieart. 24 § 1 i 2w zw. zart. 448 k.c.w przypadku wykazania przez uprawnionego szkody lub krzywdy, istnienia naruszonego dobra osobistego, działania lub zaniechania, z których wynika szkoda lub krzywda, a także normalnego związku przyczynowego pomiędzy takim zachowaniem a szkodą lub krzywdą. W przypadku odpowiedzialności wynikającej zart. 417 k.c.nie jest konieczne wykazanie winy, jako że odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny nawet w przypadku naruszenia dobra osobistego i w tym zakresie odmienny jest katalog przesłanek koniecznych do przyznania zadośćuczynienia zgodnie zart. 448 k.c.Z kolei niezgodność z prawem naruszenia dobra osobistego skutkującego powstaniem krzywdy w związku z działaniem lub zaniechaniem podmiotu władzy publicznej objęta jest domniemaniem wynikającym zart. 24 § 1 k.c.Domniemanie to nie obejmuje jednak naprawienia szkody majątkowej, co wynika wprost z treściart. 24 § 2w zw. zart. 415 k.c.Bezprawnego zaniechania pozwanych powodowie zdają się upatrywać w braku zawiadomienia ich o przeprowadzeniu postępowania w sprawie komunalizacji nieruchomości stanowiącejdziałkę gruntu nr (...)w obrębie 6-7 wŁ., co miało spowodować u nich straty majątkowe i moralne związane z ponownym wystąpieniem o stwierdzenie komunalizacji tej samej nieruchomości i kwestionowaniem rzekomej bezczynności organów administracji publicznej. Powodowie byli użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości, która – jak ustaliły organy administracji publicznej – nie podlegała komunalizacji, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego. Powodowie jako użytkownicy wieczyści nie posiadali statusu strony postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji.Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych(Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przewidywał, że o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wpkt 1pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym wpkt 1- stawało się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jak natomiast stanowi art. 9 ustawy, prawa przysługujące podmiotom wymienionym wart. 5i ich obowiązki - przechodzą na odpowiadające im jednostki komunalne: dotyczy to w szczególności praw i obowiązków wynikających z użytkowania wieczystego. Decyzja wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy ma charakter deklaratoryjny, a zatem jedynie stwierdza fakt przejęcie określonego mienia przez gminę. W orzecznictwie wskazuje się, że sąd jest związany ostateczną decyzją administracyjną stwierdzająca nabycie praw w wyniku komunalizacji, wydaną zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Okolicznością bezsporną jest, żedziałka nr (...)– z uwagi na brak objęcia jej procesem komunalizacji – jest własnością Skarbu Państwa, a powodowie byli jej użytkownikami wieczystymi. Wobec treści powołanego art. 9 ustawy nawet gdyby przejęcie własności działki nastąpiło przez gminę na skutek komunalizacji, prawa i obowiązki wynikające z użytkowania wieczystego obciążałyby gminę jako nowego właściciela działki. Z tej też przyczyny bezzasadnie powodowie upatrują własnego pokrzywdzenia w tym, że nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego, skoro nie mieli w nim statusu strony, a sam proces komunalizacji nie wpływał na zakres ich praw i obowiązków wynikających z użytkowania wieczystego. Ma to istotne znaczenie w zwłaszcza w kontekście twierdzenia powodów (wynikającego tylko pośrednio z twierdzenia pozwu), że postępowanie komunalizacyjne miałoby wpływ na możliwość prowadzenia egzekucji z użytkowania wieczystego przeciwko powodom jako dłużnikom oraz obciążanie ich opłatą roczną i podatkiem od nieruchomości. Należy jednoznacznie stwierdzić, że prawo użytkowania wieczystego istnieje i jest ujawnione w księdze wieczystej, a stwierdzenie nabycia działki przez gminę w procesie komunalizacji nie mogłoby doprowadzić do jego unicestwienia i odwrócenia skutków egzekucji skierowanej do tego prawa, czy uchylenia z mocą wsteczną obowiązku uiszczania opłaty rocznej i podatku od nieruchomości. Z dokumentów i wyjaśnień złożonych przez pozwanych wynika jednoznacznie, że po ich stronie nie miało miejsca jakiekolwiek niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie, a istniejące w tej mierze domniemanie (dotyczące jedynie bezprawności naruszenia dobra osobistego, a nie wyrządzenia szkody majątkowej –art. 24 § 1 i 2 k.c.) zostało skutecznie obalone. Powodowie nie przedstawili zaś prejudykatu, który potwierdzałby niezgodność z prawem określonego działania lub zaniechania któregokolwiek z pozwanych. Samo wszczęcie w 2005 r. postępowania w sprawie komunalizacji różnych działek w obrębie G-7 nie było równoznaczne ze stwierdzeniem komunalizacjidziałki nr (...), gdyż wówczas rozpoczęto dopiero postępowanie mające na celu ustalenie, czy sporna działka pozostawała wcześniej w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Dokumentacja działek z obrębu G-7 była gromadzona sukcesywnie przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej wŁ.. Pismem z dnia 10 lutego 2006 r. Prezydent MiastaŁ.poinformował organ wydający decyzję w sprawie komunalizacji, że dokumenty inwentaryzacyjne dla poszczególnych nieruchomości, określające stan prawny i faktyczny w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. będą dopiero przedkładane po ich sporządzeniu przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej wŁ.oraz po rozpatrzeniu ewentualnych zastrzeżeń osób fizycznych lub prawnych. Problem długotrwałości tego postępowania pozostaje jednak bez wpływu na jakiekolwiek uprawnienia, czy obowiązki powodów, gdyż jak wyjaśniono nie mieli oni statusu strony, a kwestia stwierdzenia komunalizacji nie wpływała na istnienie prawa użytkowania wieczystego. Powodowie jako użytkownicy wieczyści mieli niczym nieskrępowany dostęp do akt księgi wieczystej i samej księgi wieczystej nieruchomości, dzięki czemu mogli uzyskać informacje o dokumentach stanowiących podstawę wpisów oraz o dokumentach w przedmiocie toczących się postępowań komunalizacyjnych. Okoliczność, że powodowie na drodze administracyjnej, a następnie sądowo-administracyjnej domagali się stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego, a następnie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy komunalizacji i ponosili w związku z tym koszty nie świadczy jeszcze o poniesieniu przez nich jakiejkolwiek szkody lub krzywdy podlegających indemnizacji. Powodowie mogli skorzystać z porady prawnej lub dokonać zbadania dokumentacji nieruchomości dążąc w ten sposób do wyjaśnienia jej statusu prawnego, czego nie uczynili. W toku postępowań wyjaśniających, pomimo próśb kierowanych do nich przez urzędników, powodowie nie wskazali nawet której konkretnie działki dotyczą ich wątpliwości. Na marginesie przypomnieć należy, że nieruchomość składała się z wielu działek, które częściowo zostały objęte komunalizacją. Trudno podzielić argumentację pozwu, jakoby poprzez działania pozwanych, tj. zarówno Skarbu Państwa, jak i MiastaŁ.doszło do naruszenia jakichkolwiek dóbr osobistych powodów i narażenia na poniesienie zbędnych kosztów w prowadzonych postępowaniach administracyjnych i sądowo-administracyjnych. Brak świadomości prawnej i wiedzy w sprawie statusu prawnego nieruchomości objętej użytkowaniem wieczystym nie może świadczyć o powstaniu po stronie powodów krzywdy, ani szkody majątkowej. Przytoczone rozważania Sądu Rejonowego, Sąd Okręgowy przyjmuje za własne i uznaje, iż ponad nie, sprawa nie wymaga dodatkowego uzasadnienia.
W tym stanie rzeczy Sąd Okręgowy na podstawieart. 385 k.p.c.oddalił apelację, orzekając o kosztach postępowania apelacyjnego na zasadzieart. 98 § 1 k.p.c.