Sąd Apelacyjny w Rzeszowie
III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
Sygnatura akt: III AUz 45/16
Data wyroku: 2016-07-13 00:00:00
Typ orzeczenia: DECISION, REASON
Sędziowie: Irena Mazurek, Roman Skrzypek, Ewa Madera
Słowa kluczowe: Decyzja Administracyjna
Podstawa prawna: art. 386 par. 4 kpc w zw. z art. 397 par. 2 kpc
Teza: zmiana statutu ZUS jako nie powodująca wygaśnięcia upoważnień do wydania decyzji

Sygn. akt III AUz 45/16

POSTANOWIENIE
Dnia13 lipca 2016r.
Sąd Apelacyjny w Rzeszowie, III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
w składzie następującym:

Przewodniczący:

SSA Irena Mazurek ( spr.)

Sędziowie:

SSA Ewa Madera
SSA Roman Skrzypek

po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 r.
na posiedzeniu niejawnym
sprawy z wniosku(...) sp. z o.o.wS.
przeciwkoZakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi wR.o ustalenie nieistnienia obowiązku zapłaty składek na Fundusz Pracy
na skutek zażalenia pozwanego organu rentowego
od postanowienia Sądu Okręgowego w Krośniez dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt IV U 786/15
p o s t a n a w i a:
uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Krośnie , pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zażaleniowego.

UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 10 maja 2016 r.(sygn. akt IV U 786/15)Sąd Okręgowy w Krośnie umorzył postępowanie w sprawie z odwołania(...) sp. z o.o.wS.przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych OddziałowiR.o ustalenie nieistnienia obowiązku zapłaty składek na Fundusz Pracy.Powołując w podstawie prawnej orzeczeniaart. 355 § 1 k.p.c.Sąd Okręgowy stwierdził, że w sytuacji gdy zaskarżona decyzja jest bezwzględnie nieważna z powodu jej wydania przez nieupoważnionego pracownika pozwanego organu rentowego , wydanie wyroku stało się niedopuszczalne. Wyrażając powyższy pogląd o bezwzględnej nieważności decyzji ZUS ,Sąd I instancji- przywołując obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2016 r.I UK 84/15 LEX nr 2015628- stwierdził, że upoważnienie pracownika który wydał zaskarżoną decyzję oparte zostało na statucie nadanym przepisamirozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r.(Dz. U. Nr 28, poz.164) , gdy tymczasem statut ten został uchylony z dniem 11 lutego 2011 r. ,co wymagało udzielenia kolejnego upoważnienia wydanego w oparciu o statut wprowadzony z wyżej wskazaną datą przepisamirozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r.(Dz. U. Nr 18, poz.93). Stwierdzając tym samym wygaśnięcie upoważnienia pracownika pozwanego organu rentowego, który wydał zaskarżoną decyzję , wraz ze zmianą aktu prawnego dającego podstawę do nadania takiego upoważnienia ,Sąd Okręgowy w Krośnie wskazywał na -mające to uzasadniać -art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych(Dz. U. Nr 68, poz. 574).
Postanowienie Sądu Okręgowego w Krośnie z dnia 10 maja 2016 r. zaskarżone zostało przez pozwany Zakład Ubezpieczeń Społecznych OddziałwR..W zażaleniu z dnia 7 czerwca 2016 r. pozwany organ rentowy zarzucając naruszenieart. 355 § 1 k.p.c.przez bezzasadne przyjęcie niedopuszczalności wydania wyroku, a takżeart. 268 a k.p.a.w zw. zart. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych(tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. , poz.121 ze zm.) poprzez jego pominięcie przy orzekaniu , a w konsekwencji bez -podstawne uznanie, iż pracownik ZUS nie był upoważniony do wydania zaskarżonej
decyzji, orazart. 3 i art. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawyo działach administracji rządowej oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych(Dz.U. Nr 68, poz. 574) poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą to niezasadnego przyjęcia wygaśnięcia upoważnienia z dniem 11 lutego 2011 r., wnosiło uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia Sądowi Okręgowemu w Krośnie , przy uwzględnieniu poniesionych kosztów postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący w szczególności podkreślał ,że w sprawach nieuregulowanych w ustawie systemowej zastosowanie mają przepisyk.p.a.w tym więc wypadkuart. 268 aodnoszący się do upoważnień .Ten zaś przepis stanowiący samodzielną ustawową podstawę upoważnienia obowiązywał w całym okresie na jaki zostało ono udzielone pracownikowi ZUS, który wydał zaskarżoną decyzję i nie wystąpiły też przewidziane w upoważnieniu tym okoliczności mogące skutkować jego wygaśnięciem tj. ustanie stosunku pracy , odwołanie upoważnienia , lub zmiana jego treści. Zdaniem skarżącego ,wbrew stanowisku Sądu Okręgowego w Krośnie, nie można też wyprowadzić wniosku o wygaśnięciu omawianego upoważnienia z dniem 11 lutego 2011r.w związku z wprowadzeniem nowego statutu ZUS przepisamirozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r.na podstawie przepisówustawyz dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych(Dz.U. Nr 68, poz. 574) . Przywołany bowiem przez Sąd I instancji art. 3 tej ustawy nie dotyczył przepisów aktów wykonawczych ,a jedynie aktów o randze ustawowej wskazanych w art. 1 i art. 2 ustawy, a z koleiart. 4stanowił o utracie mocy obowiązującej aktów wykonawczych, a nie aktów wydanych na podstawie tychże rozporządzeń w postaci upoważnień. Także samo wskazane wyżejrozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia13 stycznia 2011 r .nie przewidywało takich skutków. Pozwany organ rentowy podkreślał także – przywołując w tym względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2008 r. IV SA/Wr 643/07 LEX nr 500943-, że umocowanie do wydania decyzji administracyjnych nie wygasa nawet z dniem wygaśnięcia mandatu osoby pełniącej funkcję organu administracji publicznej, skoro nie zostało ono uchylone, zmienione lub jeżeli nie stwierdzono jego nieważności. Skarżący zwracał też uwagę, że treść § 2 ust. 2 pkt 2 statutu stanowiącego załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy Polityki Społecznej z dnia13 stycz-
nia 2011 r. była tożsama z treścią § 2 ust. 2 pkt 2 statutu stanowiącego załącznik do uprzednio obowiązującegorozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r., w końcu, że niezależnie od wszystkiego zaskarżona decyzja istnieje w obrocie prawnym i jak dotąd nie stwierdzono jej nieważności w trybie przewidzianym przez przepisy prawa , stąd brak podstaw do umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na zażalenie z dnia 27 czerwca 2016 r.C. (...)sp.z o.o. wS.wniosła o oddalenie zażalenia organu rentowego ,przy zasądzeniu kosztów zastępstwa procesowego wg maksymalnych stawek przewidzianych prawem.Wyrażając pogląd o bezzasadności zarzutu naruszeniaart. 355 § 1 k.p.c.płatnik składek podkreślał prawidłowość stanowiska Sądu Okręgowego w Krośnie o bezwzględnej nieważności zaskarżonej decyzji ZUS wskutek jej wydania przez nieupoważnionego pracownika, a więc decyzji , która pomimo formalnego jej nie uchylenia , nie mogła wywołać skutków prawnych, co uzasadniało przyjęte przez Sąd I instancji postąpienie procesowe tj. morzenie postępowania. Na potwierdzenie zaś swych racji spółka przywoływała uzasadnienie wskazywanego już przez Sąd I instancji wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2016 r. I UK 84/15 LEX nr 2015628.
Sąd Apelacyjny w Rzeszowie, rozpoznając zażalenie pozwanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału wR., zważył co następuje ;
Zażalenie jest w ocenie tut. Sądu w pełni zasadne co skutkować musi uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i przekazaniem sprawy do merytorycznego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Krośnie. Wbrew bowiem stanowisku Sądu I instancji - w ocenie tut. Sądu w niniejszym składzie - nie można wyprowadzić wniosku o bezwzględnej nieważności zaskarżonej decyzji , wskutek wygaśnięcia upoważnienia do jej wydania z dniem 11 lutego 2011 r. dla pracownika organu rentowego, który ją firmował ( powyższe stanowi równocześnie o nie podzieleniu przez skład orzekający w niniejszym postępowaniu zażaleniowym wyrażonego w tej kwestii poglądu Sąd Najwyższy zajętego w wyroku z dnia 16 lutego 2016 r. I UK 84/15 LEX nr 2015628 ). Zgodzić się bowiem w zupełności ze skarżącym przyjdzie ,że podstawą prawną udzielenia przedmiotowego upoważnienia były przede wszystkim przepisy rangi ustawowej tj.-powołany zresztą w samej treści upoważnienia ( v. k- 107) -art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych- stanowiący ogólnie o kompetencji Prezesa ZUS do kierowania działalnością Zakładu i jego reprezentacji na zewnątrz oraz , mający tu zastosowanie poprzez art. 123 w/w ustawy systemowej ,art. 268 a k.p.a.- określający ogólny wzorzec udzielania upoważnienia do działania w imieniu organu administracji publicznej ( którą jako całość stanowi też ZUS – art.66 ust.4 ustawy systemowej ) ,pozwalający na dekoncentrację wykonywania kompetencji tego organu ,która w szczególności w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych ,z uwagi na skalę działań, musi być daleko posunięta. Niezależnie od tego , przepisy statutowe ZUS leżące także u podstaw omawianego upoważnienia wprowadzone zostały przepisami aktów wykonawczych do art. 74 ust. 5 wyżej powołanej ustawy systemowej ( bliżej o relacjach zachodzących pomiędzy§ 2 ust.2 pkt 2 statutu ZUS , aart. 268 a k.p.a.w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2007. II GSK 16/07 LEX nr 351057 ). Tym samym w świetle utrwalonego na gruncie wyżej powołanego przepisuk.p.a.orzecznictwa przyjmuje się konsekwentnie, iż upoważnienie takie wymaga formy pisemnej z określeniem :daty od której obowiązuje, zakresu upoważnienia oraz jego ram czasowych (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawiez dnia 17 marca 2010 r. II SK 494/09 LEX nr 596877 , czy wyroku tego Sądu z dnia 17 grudnia 2014 r. II GSK 1577/13 LEX nr 164 673 7). Należy przy tym podkreślić ,że respektując zasadę ciągłości postępowania administracyjnego i trwałości organu administracji publicznej ( „mimo ,że skład personalny się zmienia , sam urząd trwa”- por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2007 r. VII SA/Wa 1423/06 LEX nr 334245) przyjmuje się również – tak jak podnosi to skarżący w zażaleniu –, że umocowanie do wydania decyzji nie wygasa nawetz dniem wygaśnięcia mandatu osoby pełniącej funkcję organu administracji publicznej (por. wskazywany przez organ rentowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2008 r. IV SA/Wr 643/07 LEX nr 500943, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2006 r. I SA/Wa 496/06 LEX nr 227699 ).W sytuacji więc gdy bezspornym jest , iż nie zaistniały przewidziane wprost w upoważnieniu dla pracownika wydającego zaskarżoną decyzję ( v.k-107) okoliczności skutkujące wygaśnięciem upoważnienia tj. ustanie stosunku pracy, odwołanie lub zmiana upoważnienia , zaś wyżej wskazane
przepisy ustawowe leżące zasadniczo u podstaw tego umocowania nie uległy zmia - nie , a z kolei wykonawcze do ustawy systemowej wprowadzające z dniem 11 lutego 2011 r. nowy statut uregulowania były tożsame w swej treści do poprzednich ( tu m. innymi § 2 ust. 2 pkt 2 obu statutów) , nie można uznać aby upoważnienie to wygasło. Tym bardziej , że nie przewidywały tego nowowprowadzone w życie przepisyrozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r.i nie można też tego wywieść - jak słusznie zauważa skarżący -z przywoływanych przez Sąd I instancjiart. 3 i art. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych(Dz.U. Nr 68, poz. 574).Ten pierwszy, intertemporalny , dotyczył bowiem wyłącznie stosowania w czasie przepisów ustawy systemowej, ten drugi zaś wyraźnie stanowił jedynie o tym , że przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 74 ust. 5 tej ustawy (w tym więc rozporządzenie nadające statut ZUS) zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych. Odnosząc się zaś dodatkowo do użytej przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2016 r. I UK 84/15 LEX nr 201562 , a pominiętej w rozważaniach Sądu Okręgowego w Krośnie, argumentacji związanej z wykładnią art.5 wyżej powołanej ustawy z dnia 3 kwietnia2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy , mającej uzasadniać przyjętą w tym orzeczeniu tezę o wygaśnięciu upoważnień Prezesa ZUS wraz ze zmianą statutu Zakładu jaka dokonała się z dniem 11 lutego 2011r. , Sąd Apelacyjny chciałby zauważyć ,że brzmienie tego przepisu „ Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołany przed dniem wejścia w życie ustawy pełni swoją funkcję do czasu powołania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgodniez postanowieniami ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą” – zdaniem tut. Sądu- nie upoważnia do wyprowadzenia –przyjętego przez Sąd Najwyższy - wniosku o tym ,iżby przepis ten miał „ oddzielać funkcje prezesa ZUS na podstawie dotychczasowych przepisów i nowelizowanych „ niezależnie od tego ,że nie mógł też prowadzić do przyjętej tym sposobem przez Sąd Najwyższy konkluzji , „ że nowy prezes powinien był ocenić kompetencje podległych pracownikówi adekwatnie do tej oceny udzielić im upoważnień”. Celem bowiem wprowadzonych omawianąustawą z dnia 3 kwietnia 2009 r.( Dz.U. Nr 68,poz.574) zmian do ustawy systemowej w zakresie regulującym ustrój Zakładu w tym stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było jedynie zsynchronizowanie tych przepisówz dokonaną równocześnie zmianąustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, poprzez określenie Ministra właściwego do spraw zabezpie - czenia społecznego jako sprawującego nadzór nad Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, w miejsce doczasowego Prezesa Rady Ministrów . W tej sytuacji –mając dodatkowo na względzie ,że zmiana przepisów nie doprowadziła do jakichkolwiek zmian w zakresie kompetencji Prezesa Zakładu ( art.73 ustawy systemowej ), zaś wydane już przez nowo właściwy organ nadzorczy tj. Ministra Pracy i Polityki Społecznej przepisy wykonawcze nadające statut ZUS tj. przepisy rozporządzenia z dnia 13 stycznia 2011r. ( Dz.U. Nr 18,poz.93) powielały wręcz treść uprzedniego statutu nadanego przepisamirozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008r.( Dz.U. Nr 28,poz.164) - trudno mówić o jakimś oddzielaniu funkcji Prezesa ZUS na podstawie starych i nowych przepisów, jak to przyjął- bez bliższego zresztą uzasadnienia- Sąd Najwyższy . Tym samym , pomimo uznania autorytetu Sądu Najwyższego nie można – w ocenie tut. Sądu , tak jak uczynił to Sąd I instancji- bezkrytycznie i bezrefleksyjnie powielać stawianych przez ten Sąd tez , w tym wypadku zawartych w wyroku z dnia 16 lutego 2016r. I UK 84/15 . Trzeba też mieć na względzie , że ferowanie tego rodzaju orzeczeń jest krótkowzroczne , zważywszy na trudne do przewidzenia jego konsekwencje mogące wręcz dorowadzić do czasowego paraliżu działań ZUS , nie mówiąc już o tysiącach decyzji , w tym także tych przyznających prawo do świadczeń , które wymagały unieważnienia. Odrzucając więc z wyżej naprowadzonych względów koncepcję bezwzględnej nieważności zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji ZUS , koniecznym się stało uchylenie postanowienia Sądu Okręgowego w Krośnie o umorzeniu postępowania , celem skierowania sprawy do merytorycznego rozpoznania przez ten Sąd. W tym miejscu –jedynie marginalnie- należy też zauważyć, że nawet w przypadku podzielenia powyższego stanowiska Sądu I instancji brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawieart. 355 § 1 k.p.c.Nie wystąpił bowiem przewidziany w tym przepisie przypadek niedopuszczalności wydania wyroku , jako następczo zaistniałej - już po wniesieniu pozwu ( tu odwołania) - okoliczności, która powoduje ,że postępowanie nie może toczyć się dalej ( bliżej na ten temat m. innymi w komentarzu doart.355 k.p.c.M. Manowskiej ) , a z kolei wyrażone w ustnych motywach rozstrzygnięcia( v. 00:07:04-00:12:05 e-protokołu rozprawy z dnia 10 maja 2016 r.) uznanie braku przedmiotu zaskarżenia jako procesowego skutku wydania bezwzględnie nieważnej
decyzji , winno było prowadzić do odrzucenia odwołania , a nie umorzenia postępowania (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 10 września 1998 r. II UKN 201/98 OSNP 1999/19/621). Z kolei tak z sentencji jak i z uzasadnienia przywoływanego przez Sąd Okręgowy w Krośnie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2016 r.I UK 84/15 wynika wprost, iż przyjęcie bezwzględnej nieważności decyzji organu rentowego nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania , a co najwyżej -w przypadku Sądu I instancji - upoważnia do dokonania zwrotu akt organowi rentowemu w trybieart. 467 § 4 k.p.c.- w przypadku zaś Sądu II instancji, czy Sądu Najwyższego -uchylenia zaskarżonego orzeczenia, jak też tego rodzaju decyzji ZUSi przekazania sprawy do ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu. Oczywiście wszystkie te uwagi mają drugorzędne znaczenie wobec uprzedniego przesądzenia , że zaskarżona w przedmiotowej sprawie decyzja ZUS z dnia17 grudnia 2014 r. nie jest dotknięta nieważnością .
Z tych wszystkich wyżej naprowadzonych względów i na podstawieart. 386 § 4 k.p.c.w zw. zart. 397 § 2 k.p.c.orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zażaleniowego uzasadnia z koleiart. 108 § 2 k.p.c.