Sąd Apelacyjnyw Warszawie
VI Wydział Cywilny
Sygnatura akt: VI ACa 1123/14
Data wyroku: 2015-06-23 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Ewa Stefańska, Dagmara Olczak-Dąbrowska, Jacek Sadomski
Słowa kluczowe: Energetyczne Prawo
Podstawa prawna: art. 35 ust. 3 i art. 50 prawa energetycznego

Sygn. akt VI ACa 1123/14

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 23 czerwca 2015 r.
Sąd Apelacyjny w Warszawie VI Wydział Cywilny w składzie:
Przewodniczący – Sędzia SA Ewa Stefańska (spr.)
Sędziowie:SA Jacek Sadomski
SO del. Dagmara Olczak - Dąbrowska
Protokolant:protokolant Katarzyna Łopacińska
po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015r. w Warszawie
na rozprawie sprawy z powództwaP. K.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi
na skutek apelacji pozwanego
od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
z dnia 15 maja 2014 r.
sygn. akt XVII AmE 20/13

I
oddala apelację;

II
zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 270 zł (dwieście siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym.

Sygn. akt VI ACa 1123/14

UZASADNIENIE
Decyzją nr(...)z dnia 4 grudnia 2012 r., wydaną na podstawieart. 35 ust. 3 i art. 50 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne(tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm., zwanej dalej „ustawą - Prawo energetyczne”) iart. 50 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej(tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., zwanej dalej „ustawą o swobodzie działalności gospodarczej”) odmówiłP. K.udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na obrocie paliwami ciekłymi.
PowódP. K.wniósł odwołanie, w którym zaskarżył powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej zmianę poprzez udzielenie mu koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na obrocie paliwami ciekłymi, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1) naruszenieart. 50 ustawy - Prawo energetycznew zw. zart. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczejpoprzez błędne przyjęcie, że powód swoim dotychczasowym zachowaniem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania działalności koncesjonowanej, w sytuacji, gdy materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż dotychczasowy sposób życia, prowadzenia działalności gospodarczej, a także uczestniczenia w życiu gospodarczym, z całą pewnością daje rękojmię wykonywania w sposób rzetelny koncesjonowanej działalności gospodarczej, a fakt warunkowego umorzenia postępowania karnego nie może być utożsamiany z brakiem rzetelności;
2)art. 7 k.p.a.poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji całości materiału dowodowego, a także pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
3)art. 80 k.p.a.poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a przede wszystkim nie wskazanie w sposób jednoznaczny, na jakiej podstawie organ stwierdził, że powód nie daje rękojmi prawidłowego i rzetelnego wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej oraz niedozwolone posiłkowanie się przez organ wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie karne jako przesłanką dotyczącą rękojmi.
Pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wnosił o oddalenie odwołania.
Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok Sądu Okręgowego został wydany w oparciu o poniższe ustalenia faktyczne i rozważania prawne.
Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2012 r.P. K.wystąpił do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o udzielenie mu koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na obrocie paliwami ciekłymi, o której mowa wart. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo energetyczne. Do wniosku załączył informację z Krajowego Rejestru Karnego, z której wynikało, że Sąd Rejonowy w Chodzieży wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. orzekł o warunkowym umorzeniu wobec powoda postępowania karnego, na okres próby jednego roku.
W związku z treścią tego dokumentu Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zwrócił się do Sądu Rejonowego w Chodzieży o wyjaśnienie, czy popełniony przez powoda czyn pozostawał w związku z przedmiotem działalności określonej wustawie - Prawo energetyczne. W odpowiedzi uzyskał informację, iż powód został uznany za winnego popełnienia przestępstwa polegającego na tym, że w okresie od stycznia do sierpnia 2007 r. wL.iR., działając w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w krótkich odstępach czasu, będąc właścicielem szkoły nauki jazdy, w co najmniej 11 przypadkach podżegał lekarzy do wystawiania orzeczeń stwierdzających brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, z datami wstecznymi w stosunku do badania faktycznego, bądź też do wystawiania takich dokumentów z pominięciem badania i poświadczenia w ten sposób nieprawdy, jakoby kandydaci poddali się badaniom, które potwierdzały ich zdolność do ubiegania się o wydanie prawa jazdy, przekazując lekarzom kwoty co najmniej 50 zł za każde orzeczenie, tj. przestępstwa określonego wart. 18 § 2w zw. zart. 271 § 2w zw. zart. 12 k.k.
Zdaniem Sądu Okręgowego odwołanie zasługiwało na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jedną z podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej jest zasada swobody działalności gospodarczej. Zgodnie z treściąart. 20 Konstytucji RPograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Podstawowym aktem normatywnym regulującym zasady podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej oraz zadania organów w tym zakresie, jestustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.
Jednym z ograniczeń swobody działalności gospodarczej jest obowiązek uzyskania koncesji na prowadzenie określonych rodzajów tej działalności, w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa. Wart. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczejtakim obowiązkiem została objęta działalność, której przedmiotem jest m.in. obrót paliwami. Jednocześnie zart. 46 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczejwynika, że szczegółowy zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu określają przepisy odrębnych ustaw.
Ustawą regulującą wykonywanie koncesjonowanej działalności gospodarczej polegającej na obrocie paliwami jestustawa - Prawo energetyczne. Zgodnie z treściąart. 33 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki udziela koncesji wnioskodawcy, który spełnił wszystkie warunki ustawowe (przesłanki pozytywne), o ile nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek odmowy udzielenia koncesji (przesłanki negatywne).
Sąd Okręgowy wyjaśnił, że przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia koncesji zostały określone zarówno wart. 56 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i wart. 33 ust. 3 ustawy - Prawo energetycznew zw. zart. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W szczególności, zgodnie zart. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne, nie może być wydana koncesja wnioskodawcy skazanemu prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec powoda nie zaistniała żadna z przesłanek negatywnych skutkujących odmową udzielenia koncesji. W szczególności nie można uznać, że wyrok Sądu Rejonowego w Chodzieży z dnia 28 czerwca 2011 r. o warunkowym umorzeniu postępowania jest orzeczeniem, o którym mowa wart. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne. Nie wdając się w analizę różnic pomiędzy wyrokiem skazującym a wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie, Sąd Okręgowy uznał, że popełnione przez powoda przestępstwo, o którym mowa w art.art. 18 § 2w zw. zart. 271 § 2w zw. zart. 12 k.k., nie było przestępstwem mającym związek z przedmiotem działalności określonejustawą - Prawo energetyczne. Zatem nawet skazanie powoda prawomocnym wyrokiem za przestępstwo określone w wyroku warunkowo umarzającym postępowanie, nie mogłoby się być podstawą odmowy udzielenia koncesji na podstawieart. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne.
Sąd Okręgowy stwierdził, że uznanie sprawstwa i winy powoda odnośnie zarzucanego mu przestępstwa podżegania do poświadczania nieprawdy w dokumencie, nie może być podstawą do odmowy udzielenia koncesji na podstawie innego przepisu niżart. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie stanowi przesłanki odmowy udzielenia koncesji okoliczność braku rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją. Określenie to zostało użyte przez ustawodawcę wart. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym przed podjęciem decyzji w sprawie udzielenia koncesji lub jej zmiany organ koncesyjny może dokonać sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie koncesji w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją oraz czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu, określenie „rękojmia prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją” nie stanowi samoistnej przesłanki odmowy udzielenia koncesji, lecz jest wyłącznie wskazaniem celu podjętego przez organ koncesyjny postępowania wyjaśniającego.
Sąd Okręgowy uznał, że wobec obowiązywania konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej, przepisy prawa stanowiące podstawę odmowy udzielenia koncesji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Dlatego uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki pomimo braku podstawy prawnej.
Od wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów apelację wniósł pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki.
Apelacją z dnia 18 czerwca 2014 r. pozwany zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie odwołania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pozwany zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenieart. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczejpoprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy udzielenia koncesji;
2) naruszenieart 328 § 2 k.p.c.poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nieprawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w rezultacie przyjęcia - niezgodnie z zasadą interpretacyjną, iż ustawodawca jest racjonalny - że na mocyart. 50 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczejorgan regulacyjny może prowadzić postępowanie wyjaśniające bez celu.
PowódP. K.wnosił o oddalenie apelacji i zasądzenie od pozwanego na jego rzecz kosztów postępowania apelacyjnego.
Sąd Apelacyjny zważył:
Apelacja pozwanego nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd Okręgowy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i Sąd Apelacyjny przyjmuje je za własne. Również rozważania prawne Sądu pierwszej instancji są w większości prawidłowe.
Zgodnie z treściąart. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne, do zakresu działania Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki należy udzielanie i cofanie koncesji. Zart. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo energetycznewynika, że uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie m.in. obrotu paliwami. Natomiastart. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo energetycznestanowi, że nie może być wydana koncesja wnioskodawcy skazanemu prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą.
W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że powód nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą, a więc nie została spełniona przesłanka odmowy udzielenia koncesji określona wart. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne. Przesłanka ta nie była również podstawą wydania zaskarżonej decyzji, dlatego za całkowicie bezprzedmiotowe uznać należy rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące tego, czy ewentualne wydanie wyroku skazującego powoda za zarzucane mu przestępstwo podżegania do poświadczania nieprawdy w dokumencie mogłoby być podstawą do odmowy udzielenia mu koncesji.
Jedynie na marginesie Sąd Apelacyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia pojęcia „przestępstwa mającego związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą” jest wadliwa, albowiem w piśmiennictwie słusznie wskazuje się na potrzebę jego szerokiej interpretacji (por. Z. Muras w: Z. Muras (red.), M. Swora (red.),Komentarz do art. 33 ustawy - Prawo energetyczne, Lex/el. 2010). Nie chodzi więc tylko o przestępstwa bezpośrednio związane z wykonywaniem jednej z działalności gospodarczych określonychustawą - Prawo energetyczne, lecz także o przestępstwa, które mogą wpływać na negatywną ocenę wykonywania działalności gospodarczejsensu largo, oddziałujące na wykonywanie każdej działalności gospodarczej. Do tej grupy można zaliczyć przestępstwa określone wKodeksie karnym(m.in. przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów, środowisku, mieniu, obrotowi gospodarczemu, pieniędzmi i papierami wartościowymi).
Nie ma racji pozwany zarzucając w apelacji naruszenieart. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczejpoprzez jego niezastosowanie. Słusznie przyjął Sąd Okręgowy, żeart. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczejnie stanowi samodzielnej podstawy odmowy udzielenia koncesji. Przepis ten przewiduje, że przed podjęciem decyzji w sprawie udzielenia koncesji lub jej zmiany organ koncesyjny może dokonać sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie koncesji w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją oraz czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją.
Za prawidłowością takiej wykładni przemawia fakt, że podstawy odmowy udzielenia koncesji ustawodawca wymienił enumeratywnie wart. 56 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczeji jest to katalog zamknięty, co wyklucza istnienie innych jeszcze przesłanek negatywnych, w szczególności w postaci braku rękojmi prawidłowego wykonywania koncesjonowanej działalności. Wart. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczejjest odesłanie do przypadków określonych w odrębnych przepisach. Zalicza się do nich przypadki określone wart. 33 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, jednakże także ona nie przewiduje powołanej przesłanki. Należy więc kategorycznie stwierdzić, żeart. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczejnie stanowi samodzielnej podstawy odmowy udzielenia koncesji.
W piśmiennictwie wyrażono trafny pogląd, że przesłanka „dawania rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją” była przewidziana wart. 20 ust. 6dawno już nieobowiązującejustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej(Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.). Kolejnaustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej(Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) już tej przesłanki nie przewidywała. Ustawodawca zrezygnował z tej przesłanki realizując zamiar wzmocnienia pewności prawa oraz zasady wolności gospodarczej, albowiem miała ona charakter niedookreślony. Dlatego sprzeczne z intencją ustawodawcy byłoby przyjmowanie, że w aktualnym stanie prawnym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić na podstawie niejednoznacznej przesłanki w postaci braku dawania takiej rękojmi przez przedsiębiorcę (por. K. Kohutek,Komentarz do art. 50 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Lex/el. 2005).
Poszukując celowości istnienia powyższego przepisu warto dostrzec, że o „dawaniu rękojmi prawidłowego wykonywania koncesjonowanej działalności” przez przedsiębiorcę jest mowa nie tylko wart. 50 ust. 2, lecz także wart. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten przewiduje, że jeżeli liczba przedsiębiorców, spełniających warunki do udzielenia koncesji i dających rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją, jest większa niż liczba koncesji przewidzianych do udzielenia, organ koncesyjny zarządza przetarg, którego przedmiotem jest udzielenie koncesji. Dawanie takiej rękojmi jest więc jedną z materialnych przesłanek uczestnictwa w przetargu w sprawie udzielenia koncesji. Wymóg dawania rękojmi należy zatem traktować jako jeden z warunków uzyskania koncesji, lecz wyłącznie w przypadku, w którym znajdzie zastosowanie art. 52 ust. 1 ustawy. Zamieszczenie wart. 50 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczejtej klauzuli nastąpiło więc na potrzeby stosowania przepisuart. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej(por. K. Kohutek,Komentarz…). Stąd nie ma racji pozwany zarzucając w apelacji naruszenieart 328 § 2 k.p.c.poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku.
Podstawą orzeczenia Sądu Apelacyjnego byłart. 385 k.p.c.O kosztach procesu orzeczono na zasadzieart. 98 § 1 i 3 k.p.c.w zw. zart. 108 § 1 k.p.c.