Sąd Okręgowy w Warszawie
XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumenta
Sygnatura akt: XVII AmE 64/14
Data wyroku: 2015-02-26 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Witold Rękosiewicz
Słowa kluczowe: Energetyczne prawo, Koncesja i taryfy
Podstawa prawna: art. 41 ust 1 prawa energetycznego

Sygn. akt XVII AmE 64/14

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 26 lutego 2015 r.
Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:
Przewodniczący: SSO Witold Rękosiewicz
Protokolant: sekretarz sądowy Iwona Hutnik
po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z odwołaniaPrzedsiębiorstwa (...) S.A.z/s wS.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o zmianę warunków koncesji
na skutek odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki
z dnia 11 lutego 2014 r. znak(...)

I
oddala odwołanie;

II
zasądza odPrzedsiębiorstwa (...) S.A.z/s wS.na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

SSO Witold Rękosiewicz
Sygn. akt XVII AmE 64/14

UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes URE, pozwany), po rozpatrzeniu wnioskuPrzedsiębiorstwa (...) Spółka Akcyjnaz siedzibą wS.((...), przedsiębiorca, powód), na podstawieart. 41 ust. 1w związku zart. 32 ust. 1 pkt 3, art. 33 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne(Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.- dalej Pe) decyzją z dnia 11 lutego 2014 r. znak(...)odmówił zmiany warunków udzielonej przedsiębiorcy koncesji na dystrybucję energii elektrycznej, określonych w decyzji z dnia 4 października 2001 r. nr(...), wielokrotnie zmienianej na skutek wniosków przedsiębiorcy.
Przedsiębiorstwo (...) SAwS.w złożonym odwołaniu zaskarżyło decyzję Prezesa URE w całości.
Przedmiotowej decyzji powód zarzucił naruszenieart. 33 ust. 1 pkt 3Pe w związku zart. 75a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej(Dz. U. z 2010, Nr 20, poz. 1447 z późn. zm. – dalej usdg) i w związku zart. 22 Konstytucji RPpoprzez :
rażąco niewłaściwą wykładnię wyrażającą się przyjęciem, żeart. 33 ust. 1 pkt 3Pe stanowi podstawę do ograniczenia przedsiębiorcy energetycznemu w wydanej koncesji, terytorium jego działania do ściśle określonego obszaru, podczas gdy treść tego przepisu nie daje żadnej kompetencji Prezesowi URE do ograniczenia obszaru, na który wydawana jest koncesja w świetle jednoznacznej treści przepisuart. 75a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który wymaga nie budzącej wątpliwości podstawy ustawowej dla takiego ograniczenia, kwalifikowanej dodatkowo koniecznością wystąpienia nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu przepisówustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej(Dz. U. z 2010, Nr 47, poz. 278 z późn. zm.).
Na podstawie przedstawionych zarzutów powód wniósł o uchylenie zaskarżonej
decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odwołania powód stwierdził, iż wymóg każdorazowego składania kompletnych wniosków koncesyjnych w sytuacji ubiegania się o rozszerzenie zakresu koncesji jest znacząco uciążliwy. Wskazał, iż zgodnie z zawartą wart. 22 Konstytucji RPzasadą ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej możliwe jest tylko w przypadku, gdy wynika to z przepisów szczególnych i uzasadnione jest ważnym interesem publicznym. Powołał się naart. 75a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który jako regułę ustanawia możliwość prowadzenia działalności koncesjonowanej na terytorium całego kraju i przez czas nieoznaczony, a jako wyjątek od tej reguły przewiduje dokonanie ograniczenia obszaru i terminu wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustaw odrębnych.
Zdaniem powoda wustawie Prawo energetycznenie istnieje przepis, który pozwala Prezesowi URE na ograniczenie obszaru wykonywanej działalności koncesjonowanej w zakresie dystrybucji energii elektrycznej. W związku z tym powołanie przez Prezesa URE w decyzji przepisuart. 33 ust. 1 pkt 3Pe było błędem materialnoprawnym, albo stanowi akt wykładni celowościowej – niedopuszczalnej przy wiążącym interpretowaniu regulacji ograniczających wolności konstytucyjne. W ocenie powoda Prezes URE nie ma kompetencji do dowolnego interpretowania przepisów ustaw, jest zobowiązany działać w granicach ustawowych określających jego kompetencje i nie może tych kompetencji sobie dodawać.
Powód nie zgodził się Prezesem URE, który na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 5 Pe wywodził, iż ma prawo do określania obszaru wykonywania działalności koncesjonowanej, bowiem przedsiębiorca energetyczny musi mieć możliwość wykonywania tej działalności i wykazać posiadanie warunków technicznych rozumianych jako urządzenia i infrastruktura elektroenergetyczna.
W ocenie powoda taka wykładnia jest niezgodna z przepisami regulującymi możliwość wprowadzania ograniczeń wolności gospodarczej oraz praktyką ustawodawczą w tym zakresie, opartą na właściwie rozumianych przepisachustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powód wskazał, że przepisart. 35 ust.1 pkt 2Pe nakłada na przedsiębiorcę obowiązek określenia we wniosku koncesyjnym przedmiotu oraz zakres działalności, na którą ma być wydana koncesja i przedstawienia projektu planu, o którym mowa wart. 16Pe. Dodał, że przedmiot i zakres działalności objętej koncesją, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Pe określa decyzja o wydaniu koncesji. W art. 32 ust.1 Pe wskazano, co zgodnie z ustawą należy rozumieć pod pojęciem działalności objętej koncesją. Na podstawie treści wymienionych przepisów powód stwierdził, żeustawa Prawo energetycznenie zawiera wymogu wskazania obszaru działalności koncesjonowanej, rozumianej jako zakres tej działalności. Podkreślił także, że skoro ustawodawca określa wart. 75ausdg odrębną podstawę do ograniczenia obszaru działalności koncesjonowanej to nie można uznać, że takie ograniczenie mieści się w dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 5 Pe.
Zdaniem powoda przepisyPrawa energetycznegonie przyznają Prezesowi URE uprawnienia do ograniczenia obszaru wykonywania działalności koncesjonowanej w taki sposób, jak zostało to sformułowane w przepisachprawa górniczegoiprawa lotniczego. Upoważnienie pozwanego do takiego działania nie wynika również zart. 48 ust. 1usdg.
W związku z tym ograniczanie przedsiębiorcy energetycznemu obszaru wykonywanej działalności koncesjonowanej powód uznał za pozbawiony podstawy ustawowej akt władczy organu administracji, który kształtuje swoją politykę orzeczniczą w oparciu o własną interpretację przepisów prawa.
Powód zarzucił Prezesowi URE różnicowanie pozycji prawnej spółek energetycznych poprzez wydawanie koncesji na różne obszary terytorialne i stwierdził, że takie działanie Urzędu ma bezpośredni wpływ na funkcjonowanie powodowej spółki, która do uzyskania koncesji na nowy obszar musi przedstawić pozwolenie na użytkowanie infrastruktury elektroenergetycznej, stanowiącej elementy przyłącza, które Prezes URE traktuje jako formalne potwierdzenie posiadania możliwości świadczenia usług dystrybucji. Powód argumentował, że do uzyskania decyzji koncesyjnej obejmującej budowaną infrastrukturę należy przedstawić dokumenty, których uzyskanie jest możliwe jedynie pod warunkiem wcześniejszego uruchomienia procesu dostarczania energii do budowanego obiektu. W opinii powoda stosowana przez Prezesa URE interpretacja prowadziłaby do naruszenia przez przedsiębiorstwo energetyczne przepisów prawa i nie mieści się w granicach reguł obowiązujących w demokratycznym państwie prawa.
Prezes Urzędu Regulacji Energetykiwniósł o oddalenie odwołania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie i stwierdził, że podniesione przez powoda zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Wyjaśnił, iż odmówił zmiany koncesji, ponieważ powód nie wykazał, że spełnia warunki, o których mowa w art. 33 Pe, uzasadniające dokonanie takiej zmiany, w tym, że dysponuje możliwościami technicznymi, przez co należy rozumieć posiadanie gotowej infrastruktury do transportu energii elektrycznej. Powód nie przedstawił dokumentów potwierdzających dysponowanie odpowiednią infrastrukturą techniczną, która umożliwiałaby prowadzenie działalności polegającej na dystrybucji energii elektrycznej na terenie całego kraju.
Pozwany nie zgodził się z wyrażonym w odwołaniu stanowiskiem, iż wydanie przez Prezesa URE decyzji o przyznaniu przedsiębiorcy koncesji w odniesieniu do jakiejś części terenu kraju, gminy lub miasta, stanowi potwierdzenie, że przedsiębiorstwo energetyczne dysponuje takimi możliwościami technicznymi, także nieistniejącymi w chwili wydawania decyzji, które są wystarczające do prowadzenia działalności koncesyjnej na obszarze całego kraju. Zdaniem pozwanego zakres prowadzonej działalności koncesjonowanej każdorazowo musi odpowiadać rzeczywistym, istniejącym i możliwym do zweryfikowania możliwościom technicznym, mającym potwierdzenie w dokumentacji technicznej i decyzji organów nadzoru budowlanego wskazujących, że przedsiębiorstwo energetyczne dysponuję infrastrukturą gotową do użytku i wykonywania działalności regulowanej.
W ocenie pozwanego, w przypadku rozstrzygnięcia sporu w sposób zgodny z żądaniem powoda każdy zainteresowany uzyskaniem koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej określonej w art. 32 ust. 1 Pe będzie mógł żądać udzielenia tej koncesji na obszar całego kraju, a postanowienia koncesji nie będą odnosić się do rzeczywistego zaplecza technicznego przedsiębiorstwa energetycznego. Tym samym nie będą one chroniły odbiorców paliw i energii, ponieważ podmiot uwiarygodniony koncesją będzie legitymował się jedynie formalnym dokumentem bez faktycznej weryfikacji możliwości wykonywania przez niego działalności gospodarczej. Na podstawie samego posiadania koncesji odbiorcy będą przekonani, iż dane przedsiębiorstwo energetyczne ma możliwości techniczne do prowadzenia działalności koncesjonowanej na terenie całego kraju bez faktycznej weryfikacji tych możliwości.
Zdaniem Prezesa URE konsekwencją przyjęcia argumentacji przedstawionej przez powoda byłoby całkowite uwolnienie sektora elektroenergetycznego (jak i paliwowego) spod regulacji, jaką dziś daje koncesja, poprzez wskazanie gdzie jest wytwarzana energia elektryczna lub paliwa, na jakim obszarze prowadzi się ich dystrybucję lub przesyłanie, a także gdzie magazynuje się paliwa. Każde przedsiębiorstwo energetyczne mogłoby po uzyskaniu koncesji w sposób dowolny rozwijać swoją działalność poprzez rozszerzanie lub zawężanie zakresu działalności gospodarczej bez konieczności uzyskania akceptacji przez Prezesa URE.
Za nieuprawnione uznał pozwany zarzuty powoda dotyczące naruszeniaart. 22 Konstytucji RPorazart. 75a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Prezes URE przywołał treść przepisuart. 22 Konstytucji RPi wskazał, iż odmówił zmiany udzielonej koncesji ze względu na treść przepisówustawy Prawo energetycznea w uzasadnieniu decyzji, jako podstawę prawną, powołał przepisy rangi ustawowej. Zdaniem Prezesa URE również argumentacja powoda, dotyczącą niezgodności wykładniart. 33 ust.1 pkt 3Pe zart. 75a ustawy o swobodzie działalności gospodarczejnie zasługiwała na uwzględnienie.
Pozwany wskazał, że decyzja administracyjna, niezależnie od treściart. 107 kpapowinna, zgodnie zart. 37Pe określać elementy koncesji. Informacje dotyczące przedmiotu i zakresu działalności objętej koncesją, daty jej rozpoczęcia i okresu obowiązywania powinny być sformułowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości odnośnie obowiązków i uprawnień koncesjonariusza. Z tego względu zapisy określające przedmiot i zakres koncesji zostały zindywidualizowane w zależności od rodzaju działalności koncesjonowanej, której dotyczy wniosek.
W ocenie Prezesa URE możliwość uzyskania koncesji i wykonywania działalności gospodarczej polegającej na dystrybucji energii elektrycznej związana jest z posiadaniem odpowiedniej infrastruktury technicznej w postaci sieci elektroenergetycznych dystrybucyjnych, przeznaczonych do transportu energii elektrycznej do odbiorców.
W przypadku uzyskania koncesji na dystrybucję energii elektrycznej koncesjonariusz otrzymuje zgodę na wykonywanie tej działalności w zasięgu sieci, którą dysponuje, co należy wskazać w treści decyzji, a rozszerzenie prowadzonej działalności wiąże się z koniecznością złożenia wniosku o zmianę treści decyzji koncesyjnej.
Odnosząc się do treści pojęcia „przedmiot i zakres prowadzonej działalności” pozwany wskazał, iż przepisyustawy Prawo energetycznenie odróżniają, w przypadku wydawania decyzji koncesyjnych, zakresu prowadzonej działalności od określenia obszaru prowadzonej działalności i traktują je jako jedno autonomiczne pojęcie. Podkreślił, że przepisyustawy Prawo energetycznemają charakterlex specialisw stosunku do przepisówustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Zdaniem pozwanego argumenty powoda dotyczące obowiązku określenia w koncesji obszaru wykonywanej działalności, oparte na przepisachustawy Prawo geologiczne i górniczeorazustawy Prawo lotniczenie powinny mieć zastosowanie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ze względu na szczególny charakter każdego z rodzajów działalności.
Prezes URE wskazał, iż udzielenie koncesji stanowi jednocześnie gwarancję, że przedsiębiorca będzie prowadził działalność koncesjonowaną zgodnie z prawem, a koncesjonariusz daje rękojmię jej prawidłowego wykonywania. Z tego względu wymagane jest przeprowadzenie koniecznego rozruchu technologicznego i uzyskanie wyników badań. Nie jest to jednak równoznaczne z wykonywaniem działalności gospodarczej za pomocą danej infrastruktury technicznej. Prezes URE jest obowiązany do rzetelnego ustalenia czy podmiot zainteresowany uzyskaniem koncesji spełnia ustawowe warunki dla jej uzyskania i czy nie występują okoliczności skutkujące koniecznością odmowy udzielenia koncesji. W związku z tym, zgodnie zart. 50 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczejmoże dokonać sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie koncesji – w celu ustalenia czy przedsiębiorca spełnia warunki dla uzyskania koncesji i daje rękojmię prawidłowego wykonywania działalności koncesjonowanej.
Na podstawie analizyart. 33 ust. 1 pkt 3Pe Prezes URE wskazał, iż wnioskodawca musi posiadać określony potencjał pozwalający na prawidłowe wykonywanie określonej w przepisachPrawa energetycznegodziałalności gospodarczej. Zgodnie z określoną w tym przepisie przesłanką występujący o koncesję przedsiębiorca musi być dysponentem i mieć możliwość użytkowania rozwiązań technicznych pozwalających na osiągnięcie określonych efektów i mieć potencjał gwarantujący prawidłowe wykonywanie działalności koncesjonowanej, określonej wustawie Prawo energetyczne. Na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych Prezes URE musi dojść do przekonania, że wnioskodawca ma możliwości techniczne zapewniające mu prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej. Zdaniem pozwanego możliwości techniczne powinny zostać udokumentowane na tyle precyzyjnie i szczegółowo, aby można było wyraźnie wskazać, przy zastosowaniu jakich urządzeń technicznych będzie prowadzona działalność gospodarcza. Zwrot „ma możliwości” nie może być zatem interpretowany jako „będzie miał lub oświadczył, że będzie miał możliwości techniczne”. Z tego względu przed udzieleniem koncesji Prezes URE wymaga przedstawienia takich dokumentów jak pozwolenie na użytkowanie obiektu, protokół sprawdzenia technicznego, dopuszczenia i przyjęcia do eksploatacji urządzeń, instalacji i sieci, które potwierdzają zakończenie inwestycji. W celu wykazania, iż posiada możliwości techniczne do prowadzenia określonej działalności koncesjonowanej, przedsiębiorca może też przedstawić dokumenty potwierdzające fakt zakupu lub dzierżawy stosownej infrastruktury.
Prezes URE stwierdził, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji powód nie przedstawił żadnych dokumentów w celu wykazania, że posiada infrastrukturę gwarantującą prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej.
Pozwany nie zgodził się również z zarzutem powoda, dotyczącym niejednakowego podejścia do przedsiębiorców występujących o udzielenie koncesji. Oświadczył, że istniejące w decyzjach koncesyjnych różnice w określeniu zasięgu terytorialnego działalności koncesjonowanej poszczególnych przedsiębiorców mają obiektywne uzasadnienie w rozmiarach działalności i posiadanej przez nich rozległej infrastrukturze technicznej, położonej na znacznym obszarze terytorialnym, obejmującym tereny szeregu miast i gmin, a nawet obszar całego kraju.
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:
Przedsiębiorstwo (...) S.A.wS., na podstawie decyzji Prezesa URE znak(...)z dnia 4 października 2001 r. o udzieleniu koncesji, wielokrotnie zmienianej na skutek wniosków przedsiębiorcy, prowadzi działalność gospodarczą, polegającą na dystrybucji energii elektrycznej w zakresie określonym w decyzji koncesyjnej za pomocą sieci dystrybucyjnych o napięciu 110 kV oraz sieciami średniego i niskiego napięcia.
Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2013 r.(...)wystąpiło do Prezesa URE o zmianę decyzji o udzieleniu koncesji poprzez ustalenie, iż przedmiotem działalności objętej koncesją jest działalność gospodarcza polegająca na dystrybucji energii elektrycznej na potrzeby odbiorców zlokalizowanych na terenie całego kraju za pomocą sieci dystrybucyjnych o napięciu 110 kV oraz sieciami średniego i niskiego napięcia (k. 1-5 akt adm.).
Do wniosku przedsiębiorca dołączył podpisane przez członków zarządu oświadczenie, żePrzedsiębiorstwo (...) S.A.posiada możliwości techniczne niezbędne do prowadzenia działalności związanej z dystrybucją energii elektrycznej na terenie całego kraju (k. 29-30 akt adm.).
Pismem z dnia 20 września 2013 r. Prezes URE wezwał przedsiębiorcę do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 14 dnia poprzez przesłanie m. in. wszelkich dokumentów i informacji potwierdzających posiadanie przez(...)możliwości technicznych w postaci infrastruktury elektroenergetycznej, gwarantujące prawidłowe wykonywanie działalności w zakresie dystrybucji energii elektrycznej na terenie całego kraju. W pkt 3 wezwania zostały szczegółowo wymienione dokumenty, do których złożenia Prezes URE zobowiązał powoda (k. 32 akt adm.).
W odpowiedzi na wezwanie przedsiębiorca przedstawił pełne sprawozdanie finansowe za okres od 1stycznia do 31 grudnia 2012 roku (k. 36-51) oraz prognozę przychodów, kosztów i wolumenu dostaw energii elektrycznej na 2014 r., 2015 r. i 2016 r. W odniesieniu do kwestii posiadanych możliwości technicznych przedsiębiorca oświadczył, iż we wniosku z dnia 30 sierpnia 2013 r. zarząd spółki złożył już oświadczenie o posiadaniu przez(...)możliwości technicznych gwarantujących prawidłowe wykonywanie działalności na terenie całego kraju. W piśmie członkowie zarządu stwierdzili, że złożone przez nich we wniosku o zmianę koncesji oświadczenie jest jedynym dokumentem jaki w niniejszej sprawie(...)może przedstawić i jaki zgodnie z przepisami prawa może być od przedsiębiorcy wymagany. Ponadto oświadczenie jest wystarczającym dokumentem potwierdzającym spełnienie przez(...)warunku opisanego wart. 33 ust. 1 pkt 3Pe a zobowiązanie do przedstawienia pozostałych dokumentów określonych w wezwaniu Prezesa URE z dnia 20 września 2013 r. jest niezasadne i zbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku. W ocenie zarządu spółki żaden przepisustawy Prawo energetycznenie nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązków posiadania dodatkowych dokumentów czy decyzji administracyjnych wskazanych w wezwaniu z dnia 20 września 2013 r. Szczególnie nie jest uzasadnione żądanie od przedsiębiorcy udowodnienie posiadania infrastruktury technicznej (rozumianej jako zabudowane urządzenia dystrybucyjne) na terenie całego kraju, jako warunku niezbędnego do uzyskania koncesji na prowadzenie dystrybucji energii elektrycznej na terytorium całej Polski. Zdaniem wnioskodawcy w momencie przyznawania koncesji przedsiębiorca musi mieć jedynie możliwości techniczne, a nie gotową i funkcjonującą infrastrukturę, do podjęcia i wykonywania działalności. Skoro Przedsiębiorstwo(...)S.A. posiada już koncesję na pewne obszary na terenie Polski, to jest oczywiste, że spełnia wymagania określone wart. 33 ust.1 pkt 3Pe, a ocena stanu technicznego infrastruktury oraz jej zgodności z przepisamiprawa budowlanegozastrzeżona jest do kompetencji innego organu (k. 34-35 akt adm.).
Pismem z dnia 7 listopada 2013 r. Prezes URE ponownie wezwałPrzedsiębiorstwo (...) S.A.do uzupełnienia wniosku z dnia 30 sierpnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania poprzez przesłanie dokumentów i informacji potwierdzających, iż posiada możliwości techniczne gwarantujące prawidłowe wykonywanie działalności w zakresie dystrybucji energii elektrycznej na terenie całego kraju (k. 53 akt adm.).
W odpowiedzi na powyższe powód oświadczył, że:
- całokształt dokumentów i oświadczeń wystarczających do wydania decyzji administracyjnej został przedstawiony w wystąpieniach z dnia 30 sierpnia 2013 r. oraz dnia 9 października 2013 r.;
- w niniejszej sprawie zaistniały wszelkie podstawy i przesłanki konieczne do wydania stosownej decyzji (k. 55 akt adm.).
Pismem z dnia 21 stycznia 2014 r. Prezes URE zawiadomiłPrzedsiębiorstwo (...) S.A.o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia (k. 57 akt adm.).
W dniu 28 stycznia 2014 r. powód zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i nie zgłosił żadnych uwag (k. 59 akt adm.).
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył co następuje:
W uzasadnieniu odwołania powód, powołując się naart. 22 Konstytucji RPiart. 75a ustawy o swobodzie działalności gospodarczejwskazał, że regułą jest swobodne prowadzenie koncesjonowanej działalności gospodarczej na terenie całego kraju przez czas nieokreślony, a wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń tej zasady ma charakter wyjątkowy i dopuszczone jest w przepisach odrębnych ustaw, wyłącznie ze względu na ochronę interesu publicznego jako dobra o wartości nadrzędnej.
Przedstawione stanowisko jest trafne, jednak zdaniem Sądu nie można zgodzić się z powodem, że przepisyustawy Prawo energetyczne, które regulują zasady prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej, wymienionej w art. 32 Pe, mające charakterlex specialisw stosunku przepisów innych ustaw, w tymustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie uprawniają Prezesa URE do wydawania decyzji określających przedmiot i zakres działalności koncesjonowanej przedsiębiorców występujących o udzielenie lub zmianę koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej regulowanej przepisamiPrawa energetycznego. Podkreślić należy, że ingerencja Prezesa URE w proces zmiany decyzji koncesyjnej jest uregulowana nie tylko przepisamiPrawa Energetycznegoale równieżustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W kontekście rozpoznawanej sprawy wskazać należy w szczególności przepisyart. 46 ust.1pkt 3usdg,art. 48 ust.1i 2usdg,art. 49usdg,art. 50usdg iart. 56 ust.1usdg. Zawarte w powołanych przepisachustawy o swobodzie działalności gospodarczejgeneralne zasady procedury koncesyjnej są uzupełnione przepisami zawartymi w ustawach branżowych, regulujących prowadzenie działalności gospodarczej w poszczególnych gałęziach gospodarki narodowej i z tej przyczyny mających znaczenie szczególne ze względu na ochronę interesu publicznego. Zart. 46 ust.1 pkt 3usdg wynika, że do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie dystrybucji energii elektrycznej wymagane jest uzyskanie koncesji. Powołane przepisy zawierają również upoważnienie ustawowe dla organu koncesyjnego, którym w okolicznościach niniejszej sprawy jest Prezes URE, do określenia szczegółowych warunków wykonywania działalności objętej koncesją oraz wskazują szczegółowo, jakie informacje i dokumenty powinien zawierać wniosek o udzielenie lub zmianę koncesji.
W treści art. 50 usdg ustawodawca zawarł upoważnienie dla organu koncesyjnego do podjęcia przed wydaniem koncesji działań kontrolnych w celu sprawdzenia faktów podanych we wniosku i stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją oraz czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania objętej koncesją działalności. W tym celu, na podstawie upoważnienia zawartego w wymienionym przepisie Prezes URE może wezwać wnioskodawcę do złożenia brakującej dokumentacji, poświadczającej, że przedsiębiorca spełnia określone przepisami prawa warunki wymagane do wykonywania określonej działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 56 ust.1 usdg organ koncesyjny może odmówić udzielenia lub zmiany koncesji jeżeli przedsiębiorca nie spełnia określonych w ustawie warunków wykonywania objętej koncesją działalności gospodarczej.
W kwestii dotyczącej przedmiotu rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają przepisyart. 32, art. 33 ust.1 pkt 3, art. 35 ust.1 i art. 37 ust.1 pkt 2 i 3 Prawa energetycznego.
W uzasadnieniu odwołania powód wskazał, że zgodnie z treścią korespondujących ze sobą przepisówart. 46usdg iart. 35 ust.1 pkt 2Pe przedsiębiorca ma obowiązek przedstawić we wniosku koncesyjnym przedmiot oraz zakres prowadzonej działalności i projekt planu, o którym mowa wart. 16Pe. Z treściart. 16 ust.1Pe wynika, że przedsiębiorcy zajmujący się dystrybucją energii elektrycznej (jak powód), sporządzają plany rozwoju dla obszaru swojego działania. Z powyższego wynika, że przepisyPrawa energetycznegowiążą pojęcie przedmiotu i zakresu działania przedsiębiorcy z obszarem prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przesyłaniu lub dystrybucji energii elektrycznej w ten sposób, iż przedmiot i zakres działalności przedsiębiorcy energetycznego jest ograniczony posiadanymi możliwościami technicznymi, gwarantującymi prawidłowe wykonywanie działalności na terenie objętym sporządzonym przez tego przedsiębiorcę planem działania na określonym obszarze. Jednocześnie wielkość obszaru, na jakim przedsiębiorca energetyczny prowadzi swoją działalność jest zależna od posiadanych możliwości technicznych danego przedsiębiorcy. Pod pojęciem możliwości technicznych należy rozumieć konkretne urządzenia, konstrukcje budowlane i instalacje służące do przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w opartej na Komentarzu doart. 33 ustawy Prawo energetyczne, argumentacji samego powoda zawartej w uzasadnieniu wniosku z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianę koncesji ( k. 3-4 akt adm.), w której wskazano, że słowo „ma” oznacza, iż przedsiębiorca musi być dysponentem, użytkownikiem jakiegoś środka, a interpretowany łącznie zwrot „ma możliwości” należy rozumieć jako zdolność przedsiębiorcy do dysponowania, użytkowania rozwiązań technicznych pozwalających na prawidłowe wykonywanie określonej wprawie energetycznymdziałalności gospodarczej. Oznacza to, że zakres posiadanych możliwości technicznych przekłada się bezpośrednio na zakres terytorialny działalności przedsiębiorcy energetycznego, ponieważ możliwości techniczne musza mieć konkretny a nie potencjalny charakter i znajdować potwierdzenie w określonych urządzeniach i konstrukcjach budowlanych, których istnienie i funkcjonowanie przedsiębiorca składający wniosek o zmianę przedmiotu i zakresu koncesji musi wykazać i udowodnić.
Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 33 ust. 1 pkt 3 Pe,Prezes URE udziela koncesji wnioskodawcy, który ma możliwości techniczne gwarantujące prawidłowe wykonywanie działalności. W ocenie Sądu treść cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że już w chwili składania wniosku o udzielenie lub zmianę koncesji przedsiębiorca zobowiązany jest każdorazowo do wykazania, że posiada możliwości techniczne gwarantujące prawidłowe wykonywanie planowanej działalności. Posiadanie możliwości technicznych nie może więc mieć charakteru abstrakcyjnego, tzn. nie może sprowadzać się jedynie do oświadczenia wnioskodawcy o posiadaniu możliwości w tym zakresie.
Z tego właśnie względu, jak wyżej wskazano, ustawodawca wart. 50 ustawy o swobodzie działalności gospodarczejprzyznał Prezesowi URE uprawnienie do kontroli, czy przedsiębiorca spełnia wymagania do prowadzenia działalności koncesjonowanej określonej w przedmiocie i zakresie objętym koncesją oraz czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania tej działalności. Przed podjęciem decyzji o zmianie koncesji Prezes URE może więc wezwać przedsiębiorcę do złożenia dokumentacji potwierdzającej spełnianie warunków określonych przepisami ustawy regulującej wykonywanie określonej koncesjonowanej działalności gospodarczej.
Za błędną należy więc uznać, przedstawioną w odwołaniu argumentację, opartą na interpretacjiart.75a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Nietrafne były również zarzuty powoda dotyczące naruszeniaart. 33 ust.1 pkt 3Pe w zw. zart.75ausdg i w zw.art. 22 Konstytucji RP, ponieważ podejmowane przez Prezesa URE działania, poprzedzające wydanie decyzji o zmianie udzielonej powodowi koncesji nie są przejawem pozbawionego podstawy prawnej, władczego działania organu administracji, lecz wynikały z regulacji ustawowej zawartej w przepisachustawy o swobodzie działalności gospodarczejiPrawa energetycznego, jako ustawy szczególnej, regulującej działalność gospodarczą prowadzoną na podstawie przepisów tej ustawy.
Ponadto, mając na uwadze literalną treść zaskarżonej decyzji nie można zgodzić się z powodem, że Prezes URE ograniczył terytorium działania powoda do ściśle określonego obszaru. Prezes URE wydał decyzję o odmowie zmiany udzielonej powodowi koncesji w sposób zgodny ze złożonym przez przedsiębiorcę wnioskiem ze względu na fakt, iż powód nie uzupełnił wniosku poprzez złożenie wszystkich dokumentów, do których złożenia był dwukrotnie wzywany przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że w złożonym wniosku przedsiębiorca wnosił o zmianę warunków koncesji poprzez zmianę zapisu dotyczącego przedmiotu działalności. Wobec niewykazania przez przedsiębiorcę przed wydaniem zaskarżonej decyzji, iż posiada możliwości techniczne do prowadzenia działalności gospodarczej w planowanym zakresie odmowa uwzględnienia wniosku o zmianę warunków koncesji, w ocenie Sądu, była uzasadniona.
Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym rozszerzenia koncesji na obrót paliwami ciekłymi, Prezes URE jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do weryfikacji wszystkich przesłanek warunkujących udzielenie koncesji wskazanych w art. 33 Pe, w tym w szczególności przesłanki istnienia możliwości technicznych gwarantujących prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej objętej koncesją. Rację ma bowiem Prezes URE stwierdzając, że skoro Spółka domaga się rozszerzenia koncesji, oznacza to, że chce objąć działalnością gospodarczą rejony, w których dotychczas tej działalności nie prowadziła i w tym zatem zakresie uzyskuje koncesję niejako na nowo. Oznacza to konieczność zbadania wszystkich przesłanek udzielenia koncesji w zakresie, w jakim ma nastąpić jej rozszerzenie.
W ocenie Sądu należy zgodzić się z Prezesem URE, że w momencie składania wniosku o zmianę warunków koncesji na dystrybucję energii elektrycznej przedsiębiorca nie wykazał, że posiadał możliwości techniczne gwarantujące prawidłowe wykonywanie działalności. Zapewnienia przedsiębiorcy o posiadaniu takich możliwości technicznych należało, zdaniem Sądu, uznać za niewystarczające, ponieważ jak wskazano, udokumentowanie posiadania możliwości technicznych nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, tzn. nie może sprowadzać się jedynie do oświadczenia wnioskodawcy w tym zakresie. W chwili składania wniosku o udzielenie koncesji, przedsiębiorca winien udowodnić stosownymi dokumentami posiadanie możliwości technicznych do prowadzenia działalności koncesjonowanej zwłaszcza, że planowana przez niego działalność mała mieć szeroki zakres, obejmujący teren całego kraju.
Okoliczność, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji przedsiębiorca nie przedstawił dokumentów, do których złożenia wzywany był przez Prezesa URE, nie była w odwołaniu kwestionowana.
Również w toku postępowania odwoławczego powód nie wykazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji posiadał możliwości techniczne, o których mowa w art. 33 ust 1 pkt.3 i 5 Pt, oraz nie przedstawił stosownych dokumentów, wskazujących choćby na możliwość korzystania z określonych środków technicznych należących do innych podmiotów.
W świetle powyższego należy stwierdzić, iż Prezes URE, odmawiając zmiany warunków koncesji na dystrybucję energii elektrycznej, dokonał właściwej oceny możliwości technicznych powoda w zakresie prawidłowego wykonywania działalności objętej wnioskiem.
Skoro zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 pkt 3 Pe koncesja może być udzielona przedsiębiorcy, który ma możliwości techniczne, a posiadania takich możliwości powodowe przedsiębiorstwo w toku niniejszej sprawy nie wykazało, brak było podstaw prawnych do uznania, iż odwołanie powoda zasługiwało na uwzględnienie.
Sąd oddalił wniosek powoda o dopuszczenie dowodu z dokumentacji wymienionych wniosków i decyzji koncesyjnych mając na uwadze, iż wnioskowane dowody, jako dotyczące innych postępowań w sprawach zmiany udzielonej powodowi koncesji, nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Natomiast akta administracyjne dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji są z urzędu dowodem w postępowaniu odwoławczym, ponieważ przeprowadzenie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest warunkiem niezbędnym do wszczęcia postępowania odwoławczego przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd Okręgowy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia, oddalił wniesione przez powoda odwołanie na podstawieart. 47953§ 1 k.p.c., uznając je za bezzasadne.
O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na zasadzieart. 98 k.p.c.stosownie do wyniku sporu.
SSO Witold Rękosiewicz