Sąd Apelacyjnyw Warszawie
I Wydział Cywilny
Sygnatura akt: I ACa 1377/13
Data wyroku: 2014-01-30 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Przemysław Kurzawa, Małgorzata Mączkowska, Romana Górecka
Podstawa prawna: art. 417 kc, art.7 ustawy o  zachowaniu  narodowego charakteru  strategicznych zasobów naturalnych kraju /Dz. U nr 97 poz. 1051 ze zm.

Sygn. akt I ACa 1377/13

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 30 stycznia 2014 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny w składzie:

Przewodniczący – Sędzia SA Romana Górecka (spr.)
Sędzia SA Przemysław Kurzawa
Sędzia SO (del.) Małgorzata Mączkowska
Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Baranowska

po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z powództwaK. K.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa
o zapłatę
na skutek apelacji powódki
od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie
z dnia 16 lipca 2013 r.
sygn. akt I C 80/13

1
oddala apelację;

2
nie obciąża powódki obowiązkiem zwrotu kosztów procesu w drugiej instancji na rzecz pozwanego.

Sygn. akt I ACa 1377/13

UZASADNIENIE
Wyrokiem z 16 lipca 2013 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił powództwoK. K.przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa o zapłatę kwoty 5 000 000 zł z odsetkami od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty, odstąpił od obciążenia powódki obowiązkiem zwrotu pozwanemu kosztów procesu.
Powódka żądanie pozwu opierała naart. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju(Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o zasobach), ewentualnie naart. 417 k.c.powołując się na zaniechanie legislacyjne.
Pozwany wniósł o oddalenie powództwa w całości oraz zasądzenie kosztów procesu.
Wyrok zapadł po dokonaniu przez Sąd Okręgowy następujących ustaleń i rozważań:
Powódka jest jednym z następców prawnych właścicielki majątku leśnego położonego wO., gminaS., o łącznej powierzchni 529,44 ha. Majątek ten z dniem 27 grudnia 1944 r. został znacjonalizowany na mocy dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa.
Sąd Okręgowy uznał, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia powództwa na podstawie art. 7 ustawy o zasobach. Wskazał, że przepis ten sam w sobie nie kreuje dla byłych właścicieli i ich spadkobierców nowych uprawnień z tytułu utraty zasobów, o których mowa w art. 1 ustawy, ponieważ do chwili obecnej nie uchwalono odrębnych przepisów.
Przepis art. 7 ustawy o zasobach nie zawiera wystarczającej treści normatywnej, by przyjąć, że kreuje roszczenie. Nie konkretyzuje on uprawnień byłych właścicieli pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Nie wskazuje rodzaju roszczenia (o odszkodowanie, o wynagrodzenie, o zwrot przejętych nieruchomości).
Podniósł również, że nie wiadomo, co ustawodawca rozumie pod pojęciem utraty własności, czy chodzi o bezprawne pozbawienie własności, czy o działanie zgodne z prawem. Nie wiadomo czy rekompensata ma odpowiadać wartości nieruchomości, czy tylko częściowo wyrównywać uszczerbek związany z utratą własności i w jakiej części. Nie stanowi art. 7 ustawy o zasobach normy zawierającej bezwzględny obowiązek konkretnego zachowania Skarbu Państwa - wypłaty konkretnej kwoty pieniężnej na rzecz indywidualnie określonego podmiotu.
Uznał Sąd Okręgowy, że powództwo nie może być uwzględnione na podstawieart. 417 k.c.w zw. zart. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiejw brzmieniu sprzed zmiany dokonanejustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Z normy prawnej zawartej w art. 7 ustawy o zasobach nie wynika obowiązek ustawodawcy rodzący roszczenie odszkodowawcze osób uprawnionych za zaniechanie legislacyjne. Jest to przepis o charakterze blankietowym, wyrażający pewne ogólne założenia ustawodawcy, nie precyzuje ani wysokości rekompensaty ani wymagań, jakie należy spełnić, aby ową rekompensatę uzyskać, sąd nie może zastępować ustawodawcy nie może, bowiem wkraczać w uprawnienia zastrzeżone dla władzy ustawodawczej.
Przepis art. 7 ustawy o zasobach jest wyrazem założeń politycznych, a jego celem nie jest przyznanie praw indywidualnie oznaczonym osobom w sposób oczywisty i bezwarunkowy. Sama zapowiedź wydania określonej regulacji w bliżej nieokreślonej przyszłości, nie jest wystarczająca do konstruowania wniosku, że naruszono powinność określonego zachowania legislacyjnego.
W ocenie sądu I instancji, aby doszło do zaniechania legislacyjnego konieczne jest istnienie konkretnie określonego obowiązku wydania aktu prawnego. Z art. 7 ustawy o zasobach nie wynika delegacja ustawowa do wydania na podstawie tego przepisu rozporządzenia wykonawczego. Stosowne upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).
O kosztach procesu Sąd Okręgowy orzekł na podstawieart. 102 k.p.c.
Od powyższego wyroku apelację wniosła powódka, która zaskarżyła wyrok w części oddalającej powództwo.
Powódka zarzuciła naruszenie:
1) art. 7 ustawy o zasobach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie kreuje obowiązku ustawodawczego w zakresie uchwalenia odrębnych przepisów regulujących zasady i tryb wypłaty rekompensat za utracone zasoby naturalne;
2) art. 7 ustawy o zasobach w zw. z § 6, § 11 i § 25 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez dokonanie wykładni przepisu w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami techniki prawodawczej;
3) art. 7 ustawy o zasobach w zw. zart. 87 ust. 1 Konstytucjipoprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ma charakter ogólnego założenia, deklaracji politycznej i sygnalizacji potrzeby uregulowania kwestii rekompensat w przyszłości, lecz nie kreuje obowiązku ustawodawczego i nie uzasadnia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne;
4)art. 417 k.c.w zw. zart. 2 i 77 ust. 2 Konstytucjipoprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż w sprawie nie zachodzi zaniechanie legislacyjne, które to naruszenie stanowi konsekwencję wadliwej wykładni art. 7 ustawy o zasobach;
5)art. 213 § 1 k.p.c.poprzez jego niezastosowanie i pominięcie powszechnie znanego faktu uchwalenia ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę(...)W.oraz o rekompensatach, następnie zawetowanej przez Prezydenta, która to okoliczność potwierdza zamiar i konkretne działania ustawodawcy, podjęte w celu uregulowania kwestii rekompensat.
W oparciu o te zarzuty powódka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Warszawie, zasądzenie od pozwanego na rzecz powódki kosztów procesu.
Pozwany wniósł o oddalenie apelacji i zasądzenie od powódki zwrotu kosztów procesu.
Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:
Apelacja jest niezasadna.
Stan faktyczny, niesporny między stronami Sąd Apelacyjny podziela i przyjmuje, jako własny.
Sąd Apelacyjny żadnego z zarzutów apelacji nie podziela.
Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd Okręgowy naruszył art. 7 ustawy o zasobach poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie. Nie naruszył Sąd Okręgowyart. 87 ust. 1 Konstytucjiorazart. 417 k.c.w zw. zart. 2 i 77 ust. 2 Konstytucjipoprzez ich niezastosowanie.
Orzecznictwo sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego w sprawach, w których postawą żądania jest art. 7 ustawy o zasobach i ewentualnieart. 417 k.c.jest obszerne i jednolite ( np. uchwała Sądu Najwyższego z 20 grudnia 2012 r. III CZP 94/12, OSNC 2013/7-8/85; wyroki Sądu Najwyższego z: 6 września 2012 r. I CSK 59/12, OSNC 2013/4/51, 6 września 2012 r. I CSK 77/12, LEX nr 1228431, 29 czerwca 2012 r. I CSK 547/11, LEX nr 1214323).
Sąd Apelacyjny, w składzie orzekającym podziela te poglądy. W szczególności stanowisko wyrażone w powołanej wyżej uchwale Sądu Najwyższego z 20 grudnia 2012 r. zgodnie, z którym„Artykuł 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju(Dz.U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) nie stanowi źródła prawa podmiotowego dla osób fizycznych w nim wymienionych ani obowiązku wydania odrębnych przepisów, o których mowa w tym artykule.Art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych krajunie może stanowić źródła prawa podmiotowego, a tym samym nie może być podstawą do wypłaty odszkodowania za zaniechanie legislacyjne.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ustawy o zasobach oraz stwierdził brak podstaw do zastosowaniaart. 417 k.c.
Nie naruszył Sąd Okręgowyart. 87 ust 1 Konstytucji RP, który zalicza ustawy do źródeł powszechnie obowiązującego prawa rozumianego, jako zbiór norm prawnych. Twierdzi apelująca, iż ustawy „nie są nośnikiem niewiążących deklaracji i innych nienormatywnych treści, lecz źródłem prawa, wiążącego zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwa, co wynika wprost zart. 7 Konstytucji”. Pogląd ten można podzielić, jednakże zart. 87 ust. 1 KonstytucjiPR nie wynika, iż w obowiązującym stanie prawnym można na podstawie art. 7 ustawy o zasobach dochodzić roszczenia.
Przepis art. 7 ustawy o zasobach, jak wielokrotnie wskazano w orzecznictwie nie określa w dostatecznym stopniu treści zapowiedzianych "odrębnych przepisów". Ustawodawca nie wskazał, bowiem zakresu podmiotowego aktu normatywnego, który miałby określać zasady wypłacania rekompensat, warunków, jakie powinny spełniać osoby uprawnione do ich otrzymania, ani sposobu ustalania wysokości tych świadczeń.
Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd Okręgowy dokonał wykładni art. 7 ustawy o zasobach w sprzeczności z podstawowymi zasadami techniki prawodawczej zawartymi w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (§ 6, § 11 i § 25). (Dz. U. Nr 100, poz. 908),
Powołane przepisy:
§ 6 – zawierający dyrektywy redagowania przepisów prawnych, wskazujący na to, że tekst aktu prawnego musi być precyzyjny, komunikatywny, adekwatny do zamiaru ustawodawcy;
§ 11 - zgodnie, z którym w tekście aktu prawnego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm.
§ 25 – odnoszący się do przepisów prawa materialnego, które powinny w sposób jednoznaczny i precyzyjny wyrażać intencje prawodawcy
adresowane są do ustawodawcy.
Celem zasad techniki prawodawczej jest zapewnienie spójności i kompletności systemu prawa oraz przejrzystości tekstów aktów prawnych, jak wskazano wyżej są one dyrektywą dla ustawodawcy przy pracach legislacyjnych. Dyrektywa ta, niestety nie zawsze jest przestrzegana, co powoduje, iż nie zawsze akty prawne spełniają wymogi techniki prawodawczej. Nie jest uprawniony sąd w niniejszym postępowaniu do oceny czy regulacja prawna, którą przyjął ustawodawca odpowiada zasadom techniki legislacyjnej.
Nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni przepisu prawa w oparciu o zasady, którymi powinien kierować się ustawodawca w procesie legislacyjnym.
Wykładnią prawa jest proces zmierzający do ustalenia treści normy prawnej zawartej w przepisie prawnym. W ramach teorii wykładni statycznej ustala się treść treści przepisu prawnego zgodnie z intencją ustawodawcy, która faktycznie przyświecała mu przy wydawaniu danego aktu.
Badanie intencji ustawodawcy nie odbywa się jednak w oparciu o zasady techniki prawodawczej, takiego badania dokonywać można poprzez zapoznanie się np. z uzasadnieniem projektu, wypowiedziami osób biorących udział w tworzeniu aktu prawnego.
Wykładnia służy usuwaniu wątpliwości dotyczących treści normy prawnej. Celem wykładni nie jest tworzenie nowych norm prawnych, ale ogół czynności prowadzących do ustalenia właściwej treści tekstu prawnego. Wykładni przepisu należy dokonywać w oparciu o obowiązujący system prawny, z uwzględnieniem tego, że nie zawsze przepis skonstruowany jest zgodnie z zasadami wynikającymi z podstawowymi zasadami techniki prawodawczej zawartymi w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Nie naruszył Sąd I instancjiart. 2 konstytucji- zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem niezależnie od intencji ustawodawcy zrekompensowania dawnym właścicielom i ich spadkobiercom braku możliwości odzyskania utraconych nieruchomości w naturze poprzez przyznanie im uprawnienia do otrzymania rekompensat, do chwili obecnej regulacji prawnej nie ma.
Dotychczasowa linia orzecznictwa Sądu Najwyższego jednoznacznie wskazuje na brak materialno - prawnej podstawy do uwzględnienia roszczenia.
Nie naruszył Sąd Okręgowyart. 417 k.c.w zw. zart. 2 i 77 ust. 2 Konstytucjiwskutek błędnego uznania, że w sprawie nie zachodzi zaniechanie legislacyjne.
Warunkiem odpowiedzialności za zaniechanie normatywne jest stwierdzenie, że wynikający z przepisu prawa obowiązek wydania aktu normatywnego został wyrażony w sposób jednoznaczny i konkretny. Odmienne ujęcie tego zagadnienia mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej ingerencji władzy sądowniczej w sferę uprawnień zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej. Podziela Sąd Apelacyjny stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 4 sierpnia 2006 r., III CSK 138/05 (OSNC 2007, Nr 4, poz. 63) zgodnie, z którym odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną tzw. zaniechaniem legislacyjnym powstaje tylko wtedy, gdy prawa jednostek - przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy - nie mogą być zrealizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego. Jak trafnie wskazał Sąd Okręgowy treść niewydanego aktu normatywnego powinna być możliwa do zrekonstruowania bez wkraczania w kompetencje legislacyjne innych organów Państwa.
Nie jest zasadny zarzut naruszeniaart. 213 § 1 k.p.c.poprzez pominięcie faktu notoryjnego, tj. uchwalenia ustawy reprywatyzacyjnej, zawetowanej przez Prezydenta RP. W uzasadnieniu zarzutu nie został powołany konkretny projekt ustawy, ze wskazaniem jego daty i daty przyjęcia przez obie izby parlamentu, numeru druku sejmowego oraz założeń do projektu. Należy przyjąć, iż powołuje się powódka na ustawę z 7 marca 2001 r. o reprywatyzacji. Ustawa ta, została przyjęta przed uchwaleniem ustawy o zasobach, dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, że jej uchwalenie ma jakikolwiek związek z roszczeniem powódki. Tylko wtedy, gdyby w uzasadnieniu tego projektu ustawy byłoby nawiązanie do przepisu art. 7 ustawy o zasobach zarzut mógłby być rozważany. Odwołania takiego być nie mogło, ze względu na daty przyjęcia obu ustaw.
Dlatego też Sąd Apelacyjny na podstawieart. 385 k.p.c.orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach procesu orzeczono na podstawieart. 102 k.p.c.