Sąd Okręgowy w Warszawie
XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumenta
Sygnatura akt: XVII AmA 24/04
Data wyroku: 2005-06-30 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Andrzej Turliński

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 30 czerwca 2005 r.
Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w składzie:
Przewodniczący: SSO Andrzej Turliński
Protokolant: Monika Rasińska
po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2005 r. w Warszawie na rozprawie
spraw z odwołań(...)Spółki z o.o. wG.i GminyG.wG.

przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
o ochronę konkurencji i konsumentów
na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 30 stycznia 2004r Nr(...)
I. z odwołania(...)Spółki z o.o. wG.

1
uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 3,

2
zmienia zaskarżoną decyzję w pkt 4 w ten sposób, że obniża nałożoną w nim karę pieniężną do kwoty 14.15lzł (czternaście tysięcy sto pięćdziesiąt jeden złotych),

3
oddala odwołanie w pozostałej części,

4
znosi między stronami koszty postępowania,

II z odwołania GminyG.wG.:

1
oddala odwołanie,

2
zasądza od GminyG.na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 720zł (siedemset dwadzieścia zł) tytułem zastępstwa pro­cesowego.

SSO Andrzej Turliński

UZASADNIENIE
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentówdecyzją nr (...)z dnia 30 stycznia 2004r uznał działanie Spółki(...)Sp. z o.o. wG.oraz GminyG.za praktykę ograniczającą konkurencję i naruszają­cą zakaz, o którym mowa w art. 5 ust 1 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów - polegającą na zawarciu przez(...)Sp. z o.o. i GminęG.ograniczającego konkurencję porozumienia ograniczającego dostęp do rynku wywozu odpadów lub eliminowanie z tego rynku przedsiębior­ców nie objętych porozumieniem poprzez ograniczanie im możliwości korzy­stania ze składowiska odpadów wG.i stwierdził zaniechanie jej sto­sowania z dniem 3 grudnia 2003r. /pkt 1 decyzji/. Na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 w/w ustawy uznał za praktykę ograniczającą konkurencję działania Spółki polegające na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji na rynku wywozu odpadów przez ograni­czanie możliwości korzystania innym przedsiębiorcom ze składowiska odpadów wG.i nakazał zaniechanie jej stosowania (pkt 2 decyzji). W pkt 3 decyzji, uznał za ograniczającą konkurencję z art. 8 ust. 1 i 2 pkt 1 w/w ustawy, praktykę Spółki polegającą na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku skła­dowania odpadów, polegającą na bezpośrednim narzucaniu nadmiernie wygó­rowanych cen za przyjęcie i składowanie odpadów za składowisku wG.i nakazał zaniechanie jej stosowania. Na podstawie art. 101 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nałożył na Spółkę(...)Sp. z o.o. wG.,; karę pieniężną w wysokości 28.302 zł. zaś na GminęG.- Urząd Miasta, karę pieniężną w wysokości 14.15l zł. (pkt 4 i pkt 5 decyzji).
Prezes UOKiK ustalił następujący stan faktyczny:
Na terenie gminyG.zlokalizowane jest składowisko odpadów komu­nalnych. Jego właścicielem do grudnia 2003r. była GminaG.. Obiekty wysypiska komunalnego zostały oddane w dzierżawę Spółce. Dzierżawca został zobowiązany do wydawania podmiotom starającym się o otrzymanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów komunalnych z terenu GminyG., za­pewnienia o przyjmowaniu dostarczanych odpadów na wysypisko, pod warun­kiem, że firma starająca się o zezwolenie osiada specjalistyczny transport, trwale oznakowany znakami firmy, osoba uprawniona do reprezentowania firmy złoży oświadczenie o zaakceptowaniu stawek opłat pobieranych przez administratora według stawek uchwalonych przez Radę Gminy za unieszkodliwianie i składo­wanie odpadów na wysypisku. Spółka ponosi koszty utrzymania składowiska, uiszcza należny podatek od nieruchomości, płaci czynsz dzierżawny oraz opłatę dot. ochrony środowiska.
W grudniu 2003r wysypisko odpadów komunalnych wG.zostało wniesione tytułem aportu do Spółki.
Spółka prowadziła działalność w zakresie wywozu odpadów komunal­nych z terenu Miasta i gminyG.. Spółka jako jedyny przedsiębiorca, który na terenieG.świadczył usługi w zakresie wywozu odpadów komu­nalnych, pobierała z tego tytułu opłaty w wysokości ustalonej w uchwałach Ra­dy Miejskiej wG.w sprawie ustalenia maksymalnych stawek opłat. Tylko jeden przedsiębiorca zwrócił się do Spółki o wydanie zapewniania skła­dowania odpadów -M. Ł.Firma Handlowo-Usługowa (...)wG.. Wystąpił on do Spółki o wydanie zapewnienia składo­wania odpadów. Jego wniosek został załatwiony odmownie. Spółka swoje sta­nowisko uzasadniała tym, iż nie jest właścicielem, lecz tylko administratorem składowiska wG.i zgodnie z umową dzierżawy jest zobowiązana do udostępniania go innym podmiotom gospodarczym posiadającym koncesję, świadczącym usługi wywozu nieczystości na terenieG.na warunkach określonych przez Radę Miejską wG.. Przedsiębiorca zwrócił się więc do BurmistrzaG.o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalno­ści w zakresie zbierania i transportu odpadów komunalnych z terenu tej Gminy. Brak we wniosku dokumentu potwierdzającego gotowość odbioru odpadów na legalne składowisko odpadów stał się jedną z przyczyn odmowy wydania tego zezwolenia. Wobec tego przedsiębiorca ponownie zwrócił się do Spółki o wy­danie przyrzeczenia odbierania odpadów komunalnych z terenuG.na administrowane przez nie składowisko. Spółka na ten wniosek wystąpiła do Za­rządu GminyG.o wskazanie warunków, na jakich może przyjmować odpady komunalne od innych podmiotów wykonujących działalność gospodar­czą w zakresie zbierania odpadów komunalnych. Burmistrz poinformował panaŁ., że zgodnie z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gmi­nach przedsiębiorca ubiegający się wyłącznie o zezwolenie na zbieranie i trans­port odpadów komunalnych powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub uniesz­kodliwiania odpadów. W dniu 05.09.2002r. przedsiębiorca wystąpił do Spółki z prośbą o wydanie zapewnienia składowania odpadów. W odpowiedzi Spółka przesłała mu zapewnienie wyjaśniając jednocześnie, że przyczyną zwłoki był brak cennika za składowanie i warunków przyjmowania odpadów, konieczność ustalenia cennika pojawiła się bowiem dopiero wtedy, gdy panŁ.wy­stąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Warunkiem przyjmowania odpadów przez Spółkę miało być podpisanie i wykonywanie umowy stanowiącej załącznik do zapewnienia oraz przestrzeganie postanowień uchwał Rady Miejskiej wG.i przepisów ogólnie obowiązujących do­tyczących gospodarowania odpadami i ochrony środowiska. Rada Miejska pod­jęła uchwałę w sprawie ustalenia opłat za przyjmowanie i składowanie odpadów na wysypisku komunalnym wG.w dniu 20.02.2003 r. Przedsiębiorca uznał niektóre z postanowień umowy za uciążliwe oraz przedstawił protokół rozbieżności. Podniósł, że stworzono dla niego odmienne warunki na korzysta­nie z wysypiska od warunków, na jakich korzystała z niego Spółka. Zakwestio­nował zapis zobowiązujący go* do ustalania wagi dostarczanych odpadów na wadze wskazanej przez Spółkę, który jego zdaniem stwarzał Spółce możliwość wskazywania dla każdej z dostaw tych odpadów wagi w innym miejscu. Nie zaakceptował również proponowanych cen za przyjmowanie i składowanie od­padów twierdząc, iż są one zawyżone. Zakwestionował możliwość zmiany umowy bez potrzeby jej wypowiedzenia po ustaleniu przez organ Gminy regu­laminu gospodarki odpadami w Gminie, o ile byłaby sprzeczna z tym regulami­nem.
Zezwolenie na transport i zbieranie odpadów komunalnych z terenu Gmi­nyG.wydano pod warunkiem, iż prowadzący działalność będzie wy­wozić odpady komunalne wyłącznie na wysypisko miejskie wG., na podstawie podpisanej umowy stanowiącej załącznik do zapewnienia przyjmo­wania odpadów przez Spółkę. Ponadto zobowiązano przedsiębiorcę do przed­stawiania Burmistrzowi raz na kwartał rejestru zawartych umów oraz wykazu świadczonych usług, wraz z podaniem ilości wywiezionych odpadów z terenu GminyG., a także do prowadzenia pisemnego archiwum wszelkich otrzymanych skarg oraz podjętych w związku z nimi działań. PanŁ.odwołał się od przedmiotowej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwo­ławczego, które uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że organ wydający zezwolenie nie może pominąć żadnego z obligatoryjnych elementów zezwolenia określonych wart. 9 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, ale też nie może swobodnie kształ­tować treści zezwolenia poprzez nakładanie na wnioskującego innych obowiąz­ków niż określone w przepisie.
BurmistrzG.udzielił przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieru­chomości położonych na terenie GminyG.. Ten jednak nie rozpoczął działalności.
W dacie wydania panuŁ.zapewnienia składowania odpa­dów nie było ustalonego cennika składowania odpadów, ponieważ Spółka była dzierżawcą wysypiska i ponosiła wszystkie koszty związane z jego utrzyma­niem, i wcześniej nie było potrzeby opracowywania cennika składowania odpa­dów. Prezes Spółki wprowadzał ceny za usuwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych ustalone uchwałą Rady Miejskiej. Stosowane były maksymalne stawki wynikające z uchwały, ponieważ były one ustalane na minimalnym po­ziomie, a szczególnie przy zbieraniu odpadów z terenów wiejskich ponoszone są znacznie większe koszty, niż uzyskiwane wpływy przy zastosowaniu stawek zatwierdzonych przez Radę Miejską. Ta zaś kierując się potrzebą utrzymania czystości w Gminie i chęcią zapobieżenia wysypywania śmieci przez mieszkań­ców w miejscach niedozwolonych wprowadziła zasadę ponoszenia opłat przez właścicieli nieruchomości zależnie od liczby osób
zameldowanych w nieruchomości. Stawka wynosiła więc 3 zł od osoby, nie więcej niż 15 zł od gospodarstwa domowego. Rada Miejska nie kierowała się faktycznym rachunkiem ekonomicznym, lecz możliwościami finansowymi przeciętnego mieszkańca Gminy. Spółka miała odbierać każdą ilość odpadów za zryczałtowaną opłatę od osoby, by zachęcić mieszkańców do oddawania wszystkich odpadów. Spółka nie była nastawiona na wypracowanie zysku, lecz na realizację zadania Gminy, jakim jest utrzymanie porządku i czystości na jej terenie. Spółka podała, iż w kalkulacji opłaty za usuwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych świadomie zaniżono koszt składowania odpadów. Róż­nicę kosztów pokrywała sobie z innej działalności.
Prezes UOKiK zważył co następuje:
Gmina posiada monopol w zakresie działalności organizacyjnej podejmowanej dla utrzymania porządku i czystości na jej terytorium, a Spółka jest administra­torem jedynego wG.składowiska odpadów i zarazem świadczy usłu­gi w zakresie wywozu odpadów komunalnych z terenuG.. Działania GminyG.i Spółki uniemożliwiały i ograniczały powstanie i rozwój konkurencji na rynku wywozu 1 składowania odpadów wG.. Podmio­ty te wpływały na sytuację konkurencyjną innych przedsiębiorców, którzy pró­bowali rozpocząć działalność w zakresie wywozu odpadów komunalnych na terenie tej Gminy. Zachowanie GminyG.i Spółki mogło mieć także pośrednio wpływ na konsumentów korzystających z usług wywozu odpadów komunalnych. Zostali oni pozbawieni możliwości wyboru spośród ofert więk­szej liczby konkurentów działających na w/w rynku. Gmina i Spółka działały na rynku składowania odpadów komunalnych posiadając na nim silną pozycję do­minującą.
Umowa dzierżawy wysypiska wG.zawarta pomiędzy Gminą i Spółką w brzmieniu sprzed 21.08.2002 r. stanowiła, że dzierżawca - Spółka - będzie udostępniać wysypisko innym przedsiębiorcom posiadającym odpowied­nie zezwolenie świadczącym usługi wywozu nieczystości na terenie GminyG.na warunkach określonych przez Radę Miejską. Treść § 6 wskazy­wała, że Spółka będzie mogła przyjmować odpady na administrowane przez
siebie składowisko od innych przedsiębiorców, na określonych przez Gminę wa-
\ \
runkach. W momencie zawierania umowy dzierżawy przedmiotowe warunki nie zostały opracowane Oznacza to, iż strony umowy przewidywały, że na rynku wywozu odpadów z terenuG.mogą pojawić się konkurenci Spółki i w §6 umowy dzierżawy przyjęły rozwiązanie uniemożliwiające im rozpoczęcie konkurencyjnej działalności, co potwierdzają ustalone fakty sprawy. Kiedy w marcu 2002 r. pojawił się pierwszy przedsiębiorca, który chciał rozpocząć dzia­łalność gospodarczą w zakresie wywozu odpadów z terenuG.Spółka stwierdziła, że nie ma możliwości wydania zapewnienia o przyjmowaniu odpa­dów na składowisko, gdyż wydzierżawiający - Gmina nie określił warunków, na jakich składowisko może być udostępniane innym przedsiębiorcom. BurmistrzG.z kolei odmówił wydania zezwolenia z powodu braku udokumento­wania gotowości odbioru odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę prowa­dzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zatem z jednej strony konkurencyjny przedsiębiorca z powodu nie uchwalenia stosow­nych warunków nie uzyskał od Spółki zapewnienia przyjmowania odpadów na składowisko, z drugiej zaś strony z powodu braku zapewnienia przyjmowania odpadów na składowisko BurmistrzG.nie wydał mu stosownego zezwo­lenia. W tym stanie rzeczy żaden potencjalny konkurent Spółki na rynku wywo­zu odpadów nie był w stanie spełnić warunków formalnych niezbędnych do rozpoczęcia działalności. Kiedy ostatecznie wydano stosowne zezwolenie po okresie nadmiernie długiego rozpatrywania wniosku, w jego treści postawiono szereg dodatkowych warunków nie odpowiadających przepisom prawa. Poja­wienie się przedsiębiorcy zainteresowanego prowadzeniem działalności na ryn­ku wywozu odpadów nie skłoniło zatem Spółki i Gminy do podjęcia sprawnych działań w celu stworzenia warunków dla powstania i rozwoju konkurencji na tym rynku. Dowodzi tego opieszałość w podejmowaniu działań prowadzących do usunięcia przeszkód formalnych rozpoczęcia działalności przez potencjal­nych konkurentów. Każde działanie Gminy i Spółki zmierzające do usunięcia tych przeszkód było wymuszone uporczywymi staraniami. Przedsiębiorcy Spół­ka i Gmina tworzyły kolejne bariery utrudniające wejście na rynek wywozu od­padów potencjalnym konkurentom.
Świadczy to o porozumieniu Gminy i podległej jej Spółki, które niefor­malnie zmierzały do ograniczenia rozwoju konkurencji na lokalnym rynku wy­wozu odpadów poprzez utrudnianie rozpoczęcia działalności pierwszemu przed­siębiorcy, który zgłosił się do Spółki o wydanie zapewnienia przyjmowania od­padów, a do Gminy o wydanie stosownego zezwolenia. Podstawą funkcjonowa­nia porozumienia była umowa dzierżawy składowiska odpadów wG.łącząca Gminę jako właściciela tego składowiska ze Spółką-jego dzierżawcą.
Gmina i Spółka od dnia wygaśnięcia umowy dzierżawy składowiska wG.nie stosują porozumienia ograniczającego konkurencję polegają­cego na ograniczaniu dostępu do rynku wywozu odpadów lub eliminowaniu z tego rynku przedsiębiorców nie objętych porozumieniem poprzez ograniczanie im możliwości korzystania ze składowiska, zatem należało stwierdzić zaniecha­nie stosowania tej praktyki.
W ramach drugiego z postawionych zarzutów (nadużywania pozycji dominują­cej) dotyczącego wyłącznie Spółki, Prezes UOKiK uznał, że działa ona na dwóch rynkach: rynku składowania odpadów komunalnych obejmujących ob­szarG.oraz na rynku wywozu tych odpadów. Na rynku składowania od­padów najpierw jako dzierżawca, a obecnie jako właściciel jedynego składowi­ska zlokalizowanego na terenieG.zajmuje niekwestionowaną pozycję dominującą. Również na rynku usuwania odpadów Spółka posiada silną domi­nującą pozycję. Nadużycie tej pozycji przejawiało się w ograniczaniu konkuren­cji, a także stosowaniu zawyżonych cen za przyjmowanie odpadów na wysypi­sko. Zdaniem Prezesa UOKiK były to ceny nadmiernie wygórowane. Ustalenie cen na takim poziomie stanowi dla potencjalnych konkurentów Spółki na rynku wywozu odpadów skuteczną barierę wejścia na ten rynek, zaś sama Spółka nie jest związana cennikiem za składowanie odpadów. Ma ona tym samym korzyst­niejsze warunki prowadzenia działalności od jej ewentualnych konkurentów. Ewentualne wywożenie odpadów na inne składowiska wiąże się ze znacznym zwiększeniem kosztów prowadzenia działalności w zakresie wywozu odpadów. Ponadto wśród warunków zawartych w proponowanej umowie znalazło się po­stanowienie zobowiązujące przedsiębiorcę go do ustalenia wagi dostarczanych odpadów na wadze wskazanej przez Spółkę. Znamienny jest fakt, iż Spółka formułując ten warunek umowy nie posiadała wagi. Waga wozowa do ważenia odpadów została zakupiona przez Spółkę później. Tymczasem Spółka stawiając taki warunek panuŁ., sama ustalała ilość składowanych odpadów stosując miarę objętościową. Wymóg ważenia odpadów przed przyjęciem ich na składowisko należy zatem uznać za kolejne utrudnianie dostępu do rynku. Spół­ka łącząc działalność w zakresie składowania odpadów komunalnych z działal­nością w zakresie wywozu tych odpadów wykorzystywała swoją pozycję na rynku składowania odpadów w celu utrudniania wejścia na rynek wywozu od­padów innym przedsiębiorcom.
Zdaniem Prezesa UOKiK, cena za zeskładowanie jednej tony odpadów komunalnych nie segregowanych - ustalona na poziomie 73,22 zł netto wynika­jąca z kalkulacji przygotowanej przez Spółkę uchwalone przez Radę Miejską była nadmiernie wygórowana. Kalkulacja na miesięczną opłatę od 1 mieszkańca GminyG.za wywóz nieczystości stałych w roku 2003 według przelicz­nika metrów sześciennych na tony stosowanego przez Spółkę daje bowiem kwo­tę 22,00 zł/t . Przytoczone fakty prowadzą do wniosku, iż koszt składowania 1 tony odpadów na wysypisku jaki ponosiła Spółka wywożąca odpady z terenuG.wynosi 22 zł. Pozostali przedsiębiorcy, którzy chcieliby składować odpady na składowisku wG.musieliby przyjąć stawkę wynikającą z oficjalnego cennika, tj. 73,22 zł/t.
Ustalając wysokość nałożonej na Spółkę kary pieniężnej wzięto pod uwa­gę stopień naruszenia interesu publicznego przez nadużywanie przez nią siły rynkowej w stosunku do słabszych uczestników rynku, oraz możliwości finan­sowe adresata decyzji. Kara w wysokości 28.302 zł ma Spełnić również funkcję prewencyjną z tytułu stosowania praktyk ograniczających konkurencję sprzecz­nych z interesem publicznym. Na decyzję o nałożeniu kary wpłynął również fakt, iż Spółka nie po raz pierwszy wykorzystując swoją pozycję na rynku naru­sza zasady konkurencji i stosuje praktyki ograniczające konkurencję.
Ustalając wysokość nałożonej kary pieniężnej na Gminę Organ Antymonopolo­wy wziął pod uwagę stopień naruszenia interesu publicznego przez Gminę, bę­dący efektem zawarcia przez nią porozumienia ograniczającego konkurencję stwierdzonego w punkcie 1 sentencji decyzji.
Od wydanej decyzji Spółka i Gmina odwołały się do Sądu Ochrony Kon­kurencji i Konsumentów — Sądu Okręgowego w Warszawie
W swoim odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zawarcia za­kazanego prawem ograniczającego konkurencję, oraz orzeczenie, że Spółka nie stosowała praktyki polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku składowania odpadów, polegającą na przeciwdziałaniu ukształtowania się wa­runków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji na rynku wywozu odpadów poprzez ograniczanie możliwości korzystania innym przedsiębiorcom na składowisku odpadów wG.; a także że nie stosowała praktyki po­legającej na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku składowania odpadów poprzez narzucenie nadmiernie wygórowanych cen za przyjęcie i składowanie odpadów na wysypisku wG..
Skarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie zasady obowiązku ustala­nia prawdy obiektywnej przez pominięcie dowodu z kalkulacji ceny na składo­wanie odpadów na wysypisku na podstawie rzeczywistych kosztów prowadze­nia wysypiska i nie przeprowadzenie dowodu z cen funkcjonujących na innych wysypiskach - przy formułowaniu zarzutu stosowania przez(...)nadmiernie wygórowanych cen za przyjęcie i składowanie odpadów; naruszenie zasady praworządności przez pominięcie zastosowania przepisu art. 36 i 37 ustawy o odpadach przez ustalenie, że Spółka zastrzegając w umowie o dostar­czanie odpadów na wysypisko konieczność ważenia odpadów, działała z zamia­rem stworzenia warunków ograniczających konkurencję.
Podnosiła, że działalność w zakresie zbierania i magazynowania odpadów przy­nosi straty, które są pokrywane z innej działalności Spółki. Zważyć należy, że odpłatność za zbieranie odpadów z terenów wiejskich nie jest taka sama jak w mieście, a promień odległości granic gminy od wysypiska wynosi około 15 km. Spółka ma obowiązek wypełniać zadania ciążące na Gminie w zakresie utrzy­mania czystości, prawidłowego unieszkodliwiania odpadów, tworzenia miejsc pracy. Nie jest nastawiona na maksymalizację zysku, o czym świadczą wyniki finansowe za ostatnie dwa lata. Z uwagi na to, że żaden przedsiębiorca nie wy­stąpił o zezwolenie na zbieranie odpadów, ani na składowanie odpadów na wy­sypisku, Rada Miejska zajęta innymi wymuszanymi codzienną działalnością wspólnoty samorządowej problemami, nie podejmowała tematu określenia za­sad i wysokości opłat za przyjmowanie odpadów na wysypisko. Gdy PanŁ.wystąpił do(...)o przyrzeczenie przyjmowania zbiera­nych przez niego odpadów na wysypisko, otrzymał zgodnie z zapisem umowy dzierżawy odpowiedź odmowną gdyż Rada Miejska nie ustaliła jeszcze warun­ków składowania odpadów. Spółka miała prawo przypuszczać, że organy gminy wobec wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów podejmą procedurę określenia zasad przyjmowania odpadów na wysypisko. Ocena Prezesa Ochrony Konkurencji i Konsumentów, że powyższe fakty świadczą o tym, że Gmina i Spółka tworzyły bariery, broniąc swoich własnych ekonomicznych interesów poprzez blokowanie dostępu do rynku składowania odpadów jest nieuprawnio­na, skoro Spółka, będąc jednoosobową spółką Gminy nie była nastawiona na maksymalizację zysku, lecz miała obowiązek odbierania odpadów od wszyst­kich mieszkańców, niezależnie od ilości odpadów za zryczałtowaną stawkę nie gwarantującą zwrotu kosztów, w szczególności przy odbieraniu odpadów z tere­nów wiejskich. W sprawie nie mogło być mowy o opieszałości, ponieważ Pre­zes UOKiK nie uwzględnił faktu, iż konieczność ustalenia zasad składowania odpadów i cennika stosowanego na wysypisku nastąpiła pod koniec kadencji Rady Miejskiej, zaś trzy ostatnie sesje Rady, które odbyły się w kwietniu, czerwcu i październiku poświęcone były sprawom wcześniej zaplanowanym. Organy Gminy nie miały wystarczającego czasu do przeanalizowania kalkulacji kosztów składowiska odpadów. Natomiast Zarząd Gminy, kierując się chęcią pozytywnego załatwienia zezwolenia dla dokonał zmiany treści umowy dzier­żawy wysypiska. Nowe postanowienie umowy umożliwiło wydanie zapewnie­nia o gotowości przyjmowania odpadów na wysypisko pod warunkiem, że firma posiada specjalistyczny sprzęt transportowy i złoży oświadczenie o zaakcepto­waniu cen pobieranych przez administratora według stawek uchwalonych przez Radę Miejską za unieszkodliwianie i składowanie odpadów. Powyższy stan fak­tyczny świadczy jedynie o tym, że Gmina istotnie nie była przygotowana do udostępnienia wysypiska przedsiębiorcom nie powiązanym kapitałowo z Gminą a wysypisko nie było też technicznie przygotowane do odbioru odpadów od osób trzecich gdyż nie posiadało wagi. Brak wagi był spowodowany brakiem środków finansowych na jej montaż. W sytuacji, gdy ten sam podmiot zbierał odpady i prowadził wysypisko waga nie była niezbędna. Dopiero z chwilą gdy PanŁ.wystąpił o zezwolenie na zbieranie odpadów z terenu gminyG.i wyraził chęć ich składowania na wysypisku zaistniała konieczność formalno-prawnego przygotowania wysypiska do przyjmowania odpadów od osób trzecich. Podjęto stosowne działania. Należy się zgodzić, że proces ten się przeciągał, ale winy za to nie ponosi Spółka. Prezes UOKiK niesłusznie zarzucił Spółce także nadużywanie pozycji dominującej na rynku składowania odpadów. Spółka ponosi pełne koszty utrzymania wysypiska a cennik opracowany został na podstawie kalkulacji wynikającej z faktycznie ponoszonych kosztów. Spółka nie płaci sama sobie za każdą tonę złożonych odpadów, ale ponosi w całości koszty eksploatacji wysypiska i będzie musiała ponieść koszt jego rekultywacji. W tej sytuacji niesłuszny jest zarzut, że przedsiębiorcy ponoszący opłaty na podstawie cennika ponosiliby znacznie wyższe niż Spółka koszty wywozu od­padów. Ustalenie w umowie o przyjmowanie odpadów na wysypisko, obowiąz­ku ważenia i ustalania jakości odpadów było działaniem podyktowanym ko­niecznością realizowania nakazów prawem ustalonych, a nie chęcią utrudnienia działalności konkurencyjnemu przedsiębiorcy. Zarzut wykorzystywania pozycji dominującej na rynku składowania odpadów przez narzucanie nadmiernie wy­górowanych cen za przyjęcie i składowanie odpadów także jest niesłuszny Ceny zostały ustalone bowiem na podstawie kalkulacji wynikającej z faktycznie po­noszonych kosztów. Spółka podnosi, że Organ antymonopolowy nie wniósł za­strzeżeń do przedstawionej kalkulacji kosztów wysypiska, ale ją bezpodstawnie odrzucił. Prezes UOKiK w swojej argumentacji skupił się na tym, że przy usta­laniu miesięcznej opłaty od jednego mieszkańca GminyG.za wywóz nieczystości stałych w roku 2004 Spółka podała koszt składowania odpadów na poziomie 22 zł. od tony. Prezes UOKiK nie przyjął wyjaśnień Spółki, że kalku­lacja „od mieszkańca” była zrobiona na poziomie możliwym była do zaakcep­towania przez Radę Miejską, natomiast nie uwzględniała rzeczywistych kosztów eksploatacji wysypiska. Prezes UOKiK uznając ceny za odbiór i składowanie odpadów na wysypisku przyulicy (...)za nadmiernie wygórowane, nie odniósł też tych cen do cen funkcjonujących w tym zakresie na terenie innych gmin. Ustalone przez Radę Miejską ceny wynikają z faktycznych kosztów i kształtują się na poziomie cen rynkowych stosowanych na innych wysypiskach.
Spółka podnosiła także, że fakt, iż Spółka działając na rynku zbierania i na rynku składowania odpadów jednocześnie, może wynik finansowy obu tych działalności rozliczać łącznie i realizować nałożone przez Gminę zadanie utrzymania porządku i czystości w gminie, przy stosunkowo niskich opłatach ponoszonych przez członków wspólnoty samorządowej, nie może być przez Or­gan antymonopolowy interpretowany jako okoliczność godząca w rozwój kon­kurencyjności. Tworzenie warunków do rozwoju konkurencji na każdym polu działalności nie może być celem priorytetowym. Celem priorytetowym w niniej­szej sprawie jest zapewnienie warunków do utrzymania porządku i czystości w gminie, a tym samym ochrona środowiska. Zdaniem strony odwołującej się w przedmiotowej sprawie w wyniku działań Gminy i(...)w żaden sposób nie został naruszony interes publiczny, który wymagałby podjęcia dzia­łań przez Organ antymonopolowy.
Spółka podnosiła także, że nałożona kara pieniężna jest niewspółmiernie wysoka do jej możliwości finansowych Spółki.
Z kolei Gmina w swoim odwołaniu od decyzji zarzuciła Prezesowi UOKiK błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego wnosząc o jej uchylenie.
Gmina podnosiła, że nie zawierała ze Spółką porozumienia mającego na celu ograniczenie dostępu do składowiska odpadów innym podmiotom zamie­rzających świadczyć tego rodzaju usługi na terenie gminy. Gmina jako jednost­ka samorządu terytorialnego ma ustawowy obowiązek utrzymania czystości i porządku, stąd niezależnie od wymogów rachunku ekonomicznego, jakim kieru­ją się przedsiębiorcy jest zmuszona ponosić wydatki związane z realizacja tych zadań. Ponieważ działalność tego typu jest deficytowa Gmina wręcz zaintere­sowana była możliwością zlecenia tego zadania podmiotom nie wymagającym wsparcia finansowego. Uwzględniając fakt, iż to sami usługobiorcy poprzez swoich przedstawicieli - radnych ustalają cenę tych usług, to na rynku tym nie ma warunków do prowadzenia działalności opierającej się na rachunku ekono­micznym, który jest podstawą funkcjonowania przedsiębiorców. Ustalone w to­ku postępowania antymonopolowego okoliczności nie były celową praktyką samorządu. Niespodziewany wniosek spowodował konieczność dostosowania uregulowań prawnych. O nierentowności tego rodzaju działalności świadczy, że panL.nie podjął się ostatecznie świadczenia usług, na co niewątpliwe wpływ miał rachunek ekonomiczny dokonany po urealnieniu cen usług składo­wania.
Pozwany Prezes UOKiK wniósł o oddalenie obu odwołań i zasądzenie kosztów procesu.
Na rozprawie (k66) Sąd zarządził połączenie spraw z odwołania Spółki i Gminy do wspólnego rozpoznania i orzeczenia.
Rozpoznając oba odwołania Sąd zważył co następuje:
Odwołanie Spółki jest częściowo uzasadnione - w zakresie zaskarżenia pkt 3 i 4 decyzji - to jest praktyki narzucania nadmiernie wygórowanych cen przyjęcia i składowania odpadów oraz wysokości nałożonej kary pieniężnej.
Odwołanie Gminy nie jest uzasadnione.
Odnośnie objętego obu odwołaniami porozumienia z pkt 1 decyzji Prezes UOKiK zasadnie przyjął jego istnienie do dnia 02.12.2003r.
Jak wynika z definicji ustawowej ograniczającego konkurencję porozumienia zawartej wart. 4 pkt 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów- Dz. U. Nr 122, poz. 1319 z póżn. zm., polega ono na dokonaniu przez dwóch lub więcej przedsiębiorców uzgodnień w jakiejkolwiek formie, w tym w drodze umowy. Ponadto do porozumień takich zalicza się uchwały lub inne akty związków przedsiębiorców lub ich organów statutowych (ta forma dojścia do skutku porozumienia nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu). Prezes UOKiK zasadnie przyjął, że pomiędzy Gminą i Spółką doszło do skoordynowanych zachowań mających na celu ograniczenie konkurencji na ryn­ku wywozu odpadów komunalnych poprzez utrudnianie konkurentom Spółki dostępu do składowania odpadów wG.. Na zachowania te złożyło się ustalenie w § 6 umowy dzierżawy wysypiska (k-151 akt adm. odwrót), że zasa­dy jego udostępniania przedsiębiorcom przywożącym odpady określa Rada Miejska wG., bez jednoczesnego doprecyzowania tych warunków. W ten sposób doszło do sytuacji, w której żaden z potencjalnych konkurentów Spółki na rynku wywozu odpadów nie mógł w ogóle rozpocząć działalności, podczas gdy spółka nieprzerwanie ją prowadziła. Mechanizm działania w prak­tyce opisanego wyżej porozumienia ujawnił się na rynku z całą siłą w momencie ujawnienia przez jednego z przedsiębiorców (panaŁ.) zamiaru pod­jęcia konkurencyjnej w stosunku do Spółki działalności. Opisane szczegółowo w decyzji trudności w rozpoczęciu przez tego przedsiębiorcę działalności były skutkiem długotrwałego nieprzedstawienia do wiadomości publicznej zasad wwozu odpadów na wydzierżawione Spółce wysypisko. Tak więc nieopracowanie w/w zasad i tolerowanie istniejącego stanu rzeczy było istotą niedozwolone­go porozumienia, a dowodem na jego funkcjonowanie były długotrwałe starania jednego z przedsiębiorców podjęcia działalności gospodarczej w dziedzinie chronionej porozumieniem. Przedstawiona argumentacja daje jednocześnie pod­stawę do wykazania Spółce indywidualnego nadużycia pozycji dominującej na rynku wywozu odpadów poprzez ograniczenie możliwości korzystania innym przedsiębiorcom ze składowiska odpadów wG., kwalifikowanego jako przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków do powstania bądź rozwoju konkurencji (art. 8 ust 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Przejawem tej praktyki było opieszałe przekazanie konkurentowi zapewnienia (przyrzeczenia) składowania odpadów, a następnie przekazanie wiadomości o braku cennika składowania odpadów, po czym przekazanie tymczasowego cen­nika mającego obowiązywać do czasu podjęcia w jego sprawie Uchwały Rady Miejskiej, dopiero w dniu 03.10.2002r (por. pismo Spółki do Przedsiębiorcy k- 99 akt adm.).
Nadużyciem siły rynkowej z art 8 ust 2 pkt 5 było również domaganie się od przedsiębiorcy ważenia odpadów na wadze wskazanej przez Spółkę, bez wska­zania konkretnej wagi (por. pismo k-99 akt adm.). Istotne przy tym jest, że kry­terium ważenia odpadów Spółka nie zamierzała stosować do siebie do czasu za­instalowania wagi na wysypisku, co było ewidentną dyskryminacją konkurenta. W ocenie Sądu, do czasu instalacji wagi, konkurenci Spółki powinni obliczać wagę przekazywanych na składowisko odpadów według tych samych zasad ja­kie przyjmowała Spółka do własnych obliczeń.
Przechodząc do rozpoznania odwołania Spółki w zakresie kwestionują­cym decyzję w pkt 3, to jest w zakresie stwierdzającym i zakazującym narzuca­nia nadmiernie wygórowanych cen wwozu i składowania odpadów na wysypi­sku, stwierdzić należy, że było ono uzasadnione. Jak wiadomo cena nadmiernie wygórowana, to cena rażąco nieekwiwalentna, zawyżona w stosunku do warto­ści oferowanego świadczenia. Cena nie do zaakceptowania w warunkach istnie­nia konkurencji. Przed wprowadzeniem cennika Spółka pobierała cenę 22zł za tonę odpadów. Prezes UOKiK ustalił, że przyczyną przyjęcia tak niskiej ceny była dyspozycja Rady Miejskiej Gminy aby, nie kierować się rachunkiem eko­nomicznym, a niewielkimi możliwościami finansowymi mieszkańców, w celu ich zachęcenia do oddawania wszystkich odpadów i utrzymania czystości i po­rządku w Gminie. Oparcie cennika o reguły ekonomii i realnych kosztów świad­czenia mieszkańcom usługi spowodowało ustalenie ceny na poziomie 73zł za tonę odpadów. Prezes UOKiK przyjął tę cenę za nadmiernie wygórowaną do­konując bezkrytycznie jej porównania z ceną 22zł za tonę odpadów to jest bez uwzględnienia, że de facto cena 22zł była ceną oderwaną od parametrów eko-nomicznych i najprawdopodobniej kształtujące się poniżej kosztów wywozu i składowania odpadów. Uwzględnione w decyzji kryterium dynamiki wzrostu ceny nie jest przydatne do ustalenia faktu czy jest ona nadmiernie wygórowana. Silny wzrost ceny może wynikać z konieczności sanacji przedsiębiorstwa, do­konanych inwestycji a także urealnienia kosztu produktu lub usługi. Cenotwór­czy efekt wyżej wymienionych decyzji ekonomicznych nie oznacza jeszcze, że skalkulowana z ich uwzględnieniem cena jest rażąco wygórowana. Doktryna i orzecznictwo antymonopolowe zdecydowanie wskazują, że najbardziej przydat­ne do badania poziomu cen są mierniki: kalkulacji kosztów wewnątrz przedsię­biorstwa, zysku i rentowności na tle porównawczym czyli w odniesieniu do cen i parametrów w podobnych przedsiębiorstwach na podobnych rynkach - tj. u potencjalnych konkurentów. Według takich kryteriów powinna zostać zbadana cena Spółki określona na 73zł za tonę odpadów. Analiza pod tym kątem w ogóle nie była w postępowaniu administracyjnym przeprowadzana. Nie było więc podstaw do przyjęcia stosowania przez Spółkę ceny nadmiernie wygórowanej. Zatem decyzja w tej materii jest arbitralna i nie może się ostać, z tego powodu podlega uchyleniu.
Jeśli chodzi o karę pieniężną nałożoną na Spółkę w pkt 4 decyzji, Sąd zmniejszył ją o połowę biorąc pod uwagę, że w pkt 1 i 2 decyzji dwie praktyki ograniczające konkurencję wywiedziono z tego samego stanu faktycznego, a co do trzeciej, z pkt 3 decyzji, odwołanie Spółki okazało się uzasadnione. Wydana w stosunku do Spółki decyzja okazała się faktycznie prawidłowa jedynie w po­łowie. Podkreślić jednak należy, że sposób wyliczenia kary w decyzji nie naru­szał art. 101 ust 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Natomiast kara pieniężna wymierzona Gminie w pkt 5 decyzji jest ade­kwatna do stopnia naruszenia przepisów ustawy, uznać ją należy za minimalną w porównaniu do kary maksymalnej możliwej do nałożenia na podstawie art. 101 ust 2 pkt 1 tej ustawy, gdyż kwota 1415lzł stanowi jedynie(...)kary maksymalnej.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w pkt I i II wyroku na pod­stawieart 47931a§ 1 i 3 kpc
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku sporu na pod­stawieart. 98 kpciart. 100 kpc
SSO Andrzej Turliński