Sąd Apelacyjnyw Białymstoku
I Wydział Cywilny
Sygnatura akt: I ACa 413/12
Data wyroku: 2012-08-24 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Elżbieta Borowska, Elżbieta Kuczyńska, Dariusz Małkiński
Słowa kluczowe: Odpowiedzialność Skarbu Państwa
Podstawa prawna: art. 417 § 1 k.c.

Sygn. akt I A Ca 413/12

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 24 sierpnia 2012 r.

Sąd Apelacyjny w Białymstoku I Wydział Cywilny
w składzie:

Przewodniczący

:

SSA Elżbieta Kuczyńska

Sędziowie

:

SA Elżbieta Borowska
SO del. Dariusz Małkiński (spr.)

Protokolant

:

          Iwona Aldona Zakrzewska

po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2012 r. w Białymstoku
na rozprawie
sprawy z powództwaGminyM.
przeciwko

      Skarbowi Państwa -(...)

o zapłatę
na skutek apelacjipowódki
od wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie
z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I C 471/10

uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Olszynie, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania odwoławczego i kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Powódka GminaM.wniosła o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa –(...)kwoty 76.000,00 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 5 stycznia 2010 r. do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu wskazała, że w trybie nadzorczym(...)stwierdził nieważność podjętych przez Radę Miejską wM.uchwał nr(...)z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie likwidacji szkół podstawowych wB.iK.. Wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wO.z dnia 11 grudnia 2008 r. rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody zostały uchylone ze stwierdzeniem, że zostały podjęte z naruszeniem prawa. Wskutek powyższych rozstrzygnięć nadzorczych wstrzymane zostało wykonanie uchwał Rady, co zmusiło Gminę do utrzymania funkcjonowania w/w szkół podstawowych w roku szkolnym 2008/2009 i poniesienia w tym celu wydatków w łącznej kwocie 949.820,37 zł. Powódka dochodzi tym samym opartego naart. 417 § 1 k.c.odszkodowania za niezgodne z prawem działanie pozwanego polegające na wydaniu rozstrzygnięć nadzorczych z kwalifikowanym naruszeniem prawa.
Pozwany Skarb Państwa –(...)wO.zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa wniósł o oddalenie powództwa i zwrot kosztów procesu. W uzasadnieniu wskazał, że powódka nie udowodniła szkody, jej wysokości, ani związku przyczynowego między działaniem pozwanego a rzekomą szkodą. Uchwały w przedmiocie likwidacji szkół wK.iB.zostały przekazane Wojewodzie dopiero w dniu 3 września 2008 r., czyli już po dacie ich wejścia w życie i rozpoczęciu roku szkolnego, co czyni niezasadnym twierdzenie powódki, że likwidacja szkół została uniemożliwiona przez działania pozwanego.
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt: I. C. 471/10 Sąd Okręgowy w Olsztynie oddalił powództwo GminyM.skierowane przeciwko Skarbowi Państwa –(...)zastępowanemu przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa oraz zasądził od powódki na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 3.600,00 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:
W dniu 28 lutego 2008 r. Rada Miejska wM.podjęła uchwały w sprawie likwidacji szkół podstawowych wK.iB.. Uchwały te zostały uchylone rozstrzygnięciami nadzorczymi(...)z dnia 17 marca 2008 r., które zostały następnie uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wO.z dnia 24 i 26 czerwca 2008 r. Uchwały te zostały nadto negatywnie zaopiniowane przez(...)postanowieniami z dnia 12 marca 2008 r.; niemniej wskutek zażalenia powódki Minister Edukacji Narodowej postanowieniami z dnia 12 sierpnia 2008 r. uchylił orzeczenia Kuratora i pozytywnie zaopiniował uchwały w sprawie likwidacji szkół.
W dniu 12 sierpnia 2008 r. Rada Miejska wM., powołując się m. in. naart. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. O systemie oświaty(Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę nr(...)w przedmiocie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. szkoły podstawowej wB.i uchwałę nr(...)w przedmiocie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. szkoły podstawowej wK.. Obie uchwały miały wejść w życie z dniem podjęcia, tj. 27 sierpnia 2008 r. Uczniowie szkoły wB.mieli kontynuować naukę wszkole podstawowej nr (...)wM., zaś uczniowie szkoły wK.– w szkole podstawowej wŁ..
W dniu 1 września 2008 r. obie szkoły, których dotyczyły uchwały, nie podjęły działalności, a ich dotychczasowi uczniowie kontynuowali naukę w szkołach podstawowych wM.iŁ.. Pracujące tam osoby otrzymały wypowiedzenia, bądź zostały przeniesione do innych szkół. Przedmiotowe uchwały zostały doręczone(...)w dniu 3 września 2008 r.
W dniu 15 września 2008 r. w dwóch rozstrzygnięciach nadzorczych(...)z powołaniem się naart. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. O samorządzie gminnymstwierdził nieważność w/w uchwał Rady Miejskiej wM.z powodu istotnego naruszenia prawa, uznając że organ prowadzący szkoły nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, że wywiązał się z określonego wart. 59 ust. 1 ustawy O systemie oświatyobowiązku poinformowania rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem. Rozstrzygnięcia te nie miały charakteru ostatecznego, służyła od nich skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wO.w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Wobec treści rozstrzygnięć nadzorczych szkoły wK.iB.ponownie rozpoczęły działalność poczynając od dnia 17 września 2008 r.
Wyrokami z dnia 11 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wO.w sprawach o nr(...)oraz(...)w uwzględnieniu skarg GminyM.uchylił w/w rozstrzygnięcia nadzorcze(...)i orzekł, że nie podlegają one wykonaniu. W uzasadnieniu WSA stwierdził m. in., że istnieją wątpliwości, czy rzeczywiście doszło do naruszeniaart. 59 ust. 1 ustawy O systemie oświaty, albowiem Wojewoda zaniechał wykorzystania środków prawnych do wyjaśnienia tej kwestii i nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, a nadto prowadził postępowanie nadzorcze bez udziału Gminy, gdyż nie zawiadomił jej o wszczęciu nadzorczego postępowania administracyjnego, naruszając w ten sposób przepisykodeksu postępowania administracyjnego. Skargi kasacyjne od w/w wyroków WSA w Olsztynie zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 3 czerwca 2009 r. w sprawie o sygn. akt: I OSK 213/09 (dot. szkoły wK.) oraz z dnia 7 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt: I. OSK 303/09 (dot. szkoły wB.).
Po uchyleniu rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody, szkoły podstawowe wK.iB.działały do końca roku szkolnego 2008/2009, a zostały zlikwidowane z dniem 31 sierpnia 2009 r. Koszty prowadzenia w/w szkół w roku szkolnym 2008/2009 wyniosły: szkoły wK.– 539.115,90 zł (w tym w okresie wrzesień-grudzień 2008 r. – 162.388,73 zł, w 2009 r. – 376.727,17 zł), a szkoły wB.– 410.704,47 zł (w tym w okresie wrzesień-grudzień 2008 r. 109.450,67 zł, w 2009 r. – 301.253,80 zł), przy czym dla uczniów szkoły wK.nie obejmują one wydatków na dzienniki, legitymacje i świadectwa szkolne.
Na kontynuację nauki uczniów szkoły podstawowej wK.w szkole podstawowej wŁ., przy uwzględnieniu wynagrodzeń personelu (219.497,97 zł) oraz konieczności poniesienia kosztów dowiezienia części z uczniów (35.476,00 zł), a bez wydatków na dzienniki, legitymacje i świadectwa szkolne, powódka musiałaby ponieść wydatki w łącznej kwocie 254.973,97 zł. Na kontynuację nauki uczniów szkoły podstawowej wB.w szkole podstawowej wM., przy uwzględnieniu wynagrodzeń personelu (59.718,23 zł) oraz konieczności poniesienia kosztów dowiezienia części z uczniów (32.842,00 zł) i wydatki na dzienniki, legitymacje i świadectwa szkolne (64,38 zł), powódka musiałaby ponieść wydatki w łącznej kwocie 92.724,61 zł.
Koszt likwidacji szkoły podstawowej wK.wyniósł 87.792,25 zł (dot. wynagrodzeń, odpraw, odszkodowań itp.) – 87.479,25 zł plus koszty archiwizacji dokumentów – 207,69 zł + 105,31 zł). Koszt likwidacji szkoły podstawowej wB.wyniósł natomiast 8.045,63 zł (dot. wynagrodzeń, odpraw, odszkodowań itp. – 7.746,00 zł plus koszty archiwizacji dokumentów – 207,69 zł + 91,94 zł). Wysokość subwencji oświatowej przypadającej powódce, a wyliczonej według algorytmów uwzględniających liczbę uczniów, w zakresie roku szkolnego 2008/2009, wyniosła: dla szkoły wK.w okresie wrzesień – grudzień 2008 r. – 79.415,53 zł i w okresie styczeń – sierpień 2009 r. – 188.566,72 zł - łącznie 267,982,25 zł; dla szkoły wB.w okresie wrzesień – grudzień 2008 r. – 107.826,74 zł i w okresie styczeń – sierpień 2009 r. – 90.181,66 zł – łącznie 198.008,40 zł.
Pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. pełnomocnik GminyM.wezwał(...)do zapłaty kwoty 949.820,37 zł tytułem naprawienia szkody wyrządzonej Gminie wskutek wydania niezgodnych z prawem w/w rozstrzygnięć nadzorczych z dnia 15 września 2008 r.(...)w odpowiedzi z dnia 4 stycznia 2010 r. nie znalazł podstaw do zapłaty żądanej kwoty. Całość wydatków poniesionych na funkcjonowanie szkoły podstawowej wK.wyniosła: za okres wrzesień – grudzień 2008 r. – 162.388,73 zł (w tym na remont dachu i zakup materiałów remontowych w kwocie 2.729,20 zł), a w 2009 r. – 376.727,17 zł, tj. łącznie 539.115,90 zł, zaś całość wydatków poniesionych na funkcjonowanie szkoły podstawowej wB.wyniosła: za okres wrzesień – grudzień 2008 r. – 109.450,67 zł, a w 2009 r. 301.253,80 zł, tj. łącznie 410.704,47 zł.
Dokonując oceny powyższego stanu faktycznego, Sąd Okręgowy wskazał, że rozstrzygnięcia nadzorcze pozwanego z dnia 15 września 2008 r. dotyczące stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miejskiej wM.w przedmiocie likwidacji szkół podstawowych wB.iK.podjęte na podstawieart. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. O samorządzie gminnymnie miały przymiotu decyzji administracyjnej. Ponadto nie były ostateczne, gdyż istniała możliwość poddania tego typu rozstrzygnięć kontroli administracyjnej. W tym względzie, Sąd Okręgowy przyjął za podstawę rozstrzygnięciaart. 417 § 1 k.c., przewidujący odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działalnie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W oparciu o treść powyższego przepisu, Sąd Okręgowy uznał, iż o istnieniu podstaw do odpowiedzialności Skarbu Państwa za wadliwą decyzję nieostateczną można mówić wyjątkowo, jedynie w przypadku gdy narusza ona prawo w sposób rażący. Sąd Okręgowy wskazał również, że przepis powyższy nie może być rozumiany jako stworzenie podstawy prawnej do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w odniesieniu do każdego wadliwego orzeczenia lub decyzji. Nie każde bowiem orzeczenie lub decyzja uchylone w toku instancji mogą być uznane za niezgodne z prawem i tym samym rodzące odpowiedzialność odszkodowawczą. Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie o sygn. akt: III. CZP. 34/03, Sąd Okręgowy podniósł, że organ odwoławczy często uchyla orzeczenie lub decyzję z powodu odmiennej oceny stanu faktycznego, lub innej wykładni przepisów prawa materialnego, odmiennej kwalifikacji przepisów regulujących zasady postępowania lub niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych itp. Z tego też względu nie można przyjąć, że każde wadliwe działalnie organu pierwszej instancji może być kwalifikowane jako bezprawne, choćby było ono skorygowane przez instancję odwoławczą. Zresztą samo pojęcie bezprawności nie jest jednakowe na gruncie całego systemu prawa i nie każda nieprawidłowość może być kwalifikowana jako bezprawność. W szczególności nieprawidłowość w działaniu władzy publicznej może przybrać postać naruszeń konstytucyjnych praw i wolności, konstytucyjnych zasad funkcjonowania władzy publicznej, uchybień wymaganiom określonym w ustawach zwykłych, aktach wykonawczych (uchybienia w sferze prawa materialnego i procesowego), jak i uchybień normom pozaprawnym, w różny sposób powiązanym z normami prawnymi. Tak więc w sferze odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, przesłanka bezprawności oznacza naruszenie przez władzę publiczną przepisów prawa, przy czym nie każde naruszenie prawa będzie stanowiło podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej, ale jedynie takie, które stanowiło warunek konieczny do powstania szkody i którego normalnym następstwem w danych okolicznościach jest powstanie szkody.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd Okręgowy wskazał, że warunkiem przyznania odszkodowania byłoby wykazanie przez powódkę bezprawności działań pozwanego (jako wydającego rozstrzygnięcia nadzorcze), polegającej na rażącym naruszeniu prawa, a nadto powstanie szkody pozostającej w adekwatnym (normalnym) związku przyczynowym z tymi bezprawnymi działaniami i stanowiącej jej przewidywalne następstwo.
Sąd Okręgowy podał, że powódka upatrywała źródła szkody w fakcie wydania przez pozwanego z naruszeniem prawa rozstrzygnięć nadzorczych, uchylonych następnie w postępowaniu nadzorczym przez sądy administracyjne. Wydanie takich rozstrzygnięć mieściło się jednak w ramach kompetencji Wojewody przewidzianych wart. 91 ustawy O samorządzie gminnym. Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności organ nadzoru orzeka w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Użycie w cytowanym przepisie imperatywnego określenia „o nieważności … orzeka” oznacza nałożenie na organ nadzoru obowiązku konkretnego zachowania w przypadku zajścia przewidzianych przesłanek. Wojewoda uznał uchwały powódki za sprzeczne z prawem, w związku z czym miał obowiązek podjąć rozstrzygnięcia nadzorcze stosownie do powziętego przekonania, czyli orzec o ich nieważności. Wykonanie nałożonego na niego obowiązku nie może zostać uznane za działanie bezprawne, jeżeli nawet przekonanie o niezgodności z prawem uchwały organu gminy było błędne lub oparte na błędnych przesłankach.
Rozstrzygnięcia nadzorcze zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wO.przede wszystkim z powodu wątpliwości, czy rzeczywiście doszło do sugerowanego przez organ nadzoru naruszeniaart. 59 ust. 1 ustawy O systemie oświaty. W ocenie sądów administracyjnych organ nadzoru zaniechał wykorzystania środków prawnych do wyjaśnienia tej kwestii i nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, a nadto prowadził postępowanie nadzorcze bez udziału Gminy. W uzasadnieniu orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i podtrzymujących je wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano przy tym wyraźnie, że sądy nie dokonywały oceny prawidłowości uchwał Rady Miejskiej wM., ani procedur poprzedzających ich podjęcie, ale skupiły się na działaniach organu nadzoru, co wobec dostrzeżonych naruszeń procedury administracyjnej (art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć. Z analizy przywołanych orzeczeń nie sposób zatem wywieść jednoznacznego wniosku, że rozstrzygnięcia były oparte na merytorycznie błędnej i rażąco naruszającej prawo ocenie uchwał Rady Miejskiej wM.oraz procedur ich przyjęcia, a jedynie organ nadzoru nie zachował się stosowanie do przepisówkodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy umożliwienie powódce czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym mogłoby dać jej okazję do zapoznania się z dowodami, na których organ nadzoru oparł się przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, co mogłoby przyczynić się do pogłębienia materiału dowodowego i jego weryfikacji.
Sąd Okręgowy przyjął, że przy prawidłowym zawiadomieniu powodowej gminy o postępowaniu nadzorczym i przeprowadzeniu sugerowanych przez sądy administracyjne czynności rozstrzygnięcia organu nadzoru w sprawie uchwał dotyczących likwidacji szkół wK.iB.ze znacznym prawdopodobieństwem byłyby takie same, jak ostatecznie przyjęte w rozstrzygnięciach uchylonych; inna natomiast mogłaby być decyzja sądów administracyjnych, które nie zajmowały się sprawą merytorycznie.
W ocenie Sądu Okręgowego, wnioski te osłabiają wagę zarzutów co do stopnia naruszenia prawa przez organ nadzoru oraz prowadzą do uznania, że nie ma związku przyczynowego w rozumieniuart. 417 § 1 k.c.między naruszeniami, do jakich doszło przy wydawaniu rozstrzygnięć nadzorczych a koniecznością dalszego prowadzenia szkół wK.iB.w roku szkolnym 2008/2009. Uchwały o likwidacji tych szkół zostały podjęte na 4 dni przed rozpoczęciem roku szkolnego i były notyfikowane Wojewodzie już po jego rozpoczęciu. Gmina miała świadomość możliwości uchylenia uchwał w ramach nadzoru przewidzianego w przepisachustawy o samorządzie gminnymi winna liczyć się z taką ewentualnością. Podjęcie uchwał na 4 dni przed planowanym wdrożeniem wynikających z nich działań wiązało się zatem z pewnym ryzykiem ponownego otwarcia szkół i poniesienia kosztów ich dalszego funkcjonowania.
Sąd Okręgowy mając zatem na uwadze, że pozwany działał w ramach ustawowych kompetencji, a przypisane mu błędy przy wydawaniu rozstrzygnięć nadzorczych dotyczyły naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym, przy uwzględnieniu, że naruszenia tego rodzaju najczęściej stanowią przyczyny uchyleń różnych decyzji i orzeczeń podejmowanych w postępowaniach (w tym również sądowych), uznał, że nie można ich zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa uzasadniającego na podstawieart. 417 § 1 k.c.przyjęcie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę. Stwierdził, iż odmienne stanowisko otwierałoby drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w związku z wydaniem wszystkich orzeczeń (w tym sądowych) i decyzji, które w toku instancji zostały uchylone lub zmienione, do czego nie daje jednak podstaw wykładniaart. 417 § 1 k.c.
R.powyższe rozważania, Sąd Okręgowy uznał, że powódka nie wykazała, aby działania pozwanego miały charakter bezprawny w stopniu uzasadniającym przypisanie mu odpowiedzialności za konieczność finansowania wydatków na funkcjonowanie szkół wK.iB.w roku szkolnym 2008/2009, co uzasadniało oddalenie powództwa. Wobec stwierdzenia braku jednej z koniecznych przesłanek odpowiedzialności za szkodę, Sąd Okręgowy uznał za zbędne sięganie po oferowany przez powódkę dowód z opinii biegłego na okoliczność wyliczenia kosztów, jakie powódka musiałaby ponieść na kontynuację nauki przez uczniów likwidowanych szkół oraz czynienie szczególnych rozważań w kwestii sposobu obliczenia wysokości szkody.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów procesu, Sąd Okręgowy oparł na mocyart. 98 k.p.c.,art. 99 k.p.c.iart. 11 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwaoraz w zakresie § 2 ust. 1 i 2 oraz § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła w całości powódka: GminaM., zarzucając:

1
naruszenie prawa materialnego –art. 417 § 1 k.c.poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że:

a
uchybień dotyczących przepisów o charakterze proceduralnym nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, w stopniu uzasadniającym w świetleart. 417 § 1 k.c.przyjęcie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę,

b
naruszenie przez organ administracji publicznej prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym (brak zawiadomienia strony o jego wszczęciu i pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu) nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w stopniu uzasadniającym w świetleart. 417 § 1 k.c.przyjęcie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę,

2
naruszenieart. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymipoprzez jego niezastosowanie polegające na dokonaniu oceny, że nawet w przypadku zachowania procedur administracyjnych, których naruszenie legło u podstaw uchylenia przez sądy administracyjne przedmiotowych rozstrzygnięć nadzorczych, z dużym prawdopodobieństwem rozstrzygnięcia nadzorcze byłyby takie same,

3
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy –art. 233 § 1 k.p.c.przez ocenę materiału dowodowego bez zachowania wymogu wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego co doprowadziło do błędnego uznania, że nawet w przypadku zachowania procedur administracyjnych, których naruszenie legło u podstaw uchylenia przez sądy administracyjne przedmiotowych rozstrzygnięć nadzorczych, z dużym prawdopodobieństwem rozstrzygnięcia nadzorcze byłyby takie same.

Wskazując na powyższe, powódka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od pozwanego na jej rzecz kwoty 76.000,00 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 5 stycznia 2010 r. do dnia zapłaty oraz zasądzenie od pozwanego na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych.
W odpowiedzi, pozwany Skarb Państwa –(...), zastępowany przez Generalną Prokuratorię Skarbu Państwa wniósł o oddalenie apelacji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na jego rzecz, stosowanie od treściart. 11 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. O Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt: I. ACa. 144/11 Sąd Apelacyjny w Białymstoku oddalił apelację oraz zasądził od powódki na rzecz Skarbu Państwa –Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 2.700,00 zł tytułem zwrotu kosztów procesu za drugą instancję. W ocenie Sądu Apelacyjnego, o tym, czy działanie Wojewody było bezprawne decyduje charakter dokonanego naruszenia, ponieważ za działanie bezprawne, rodzące odpowiedzialność odszkodowawczą, może być uznanie tylko wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, w sposób oczywisty wadliwej, a zatem rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody nie nosiły znamion bezprawności w rozumieniuart. 417 § 1 k.c.Rozstrzygnięcia te zostały uchylone w sądowym postępowaniu administracyjnym z powodu niewyjaśnienia czy doszło do wydania uchwał z naruszeniemart. 59 ust. 1 ustawy O systemie oświatyoraz w związku z prowadzeniem przez Wojewodę postępowania bez udziału Gminy. O uchyleniu przez sądy administracyjne decyzji nadzorczych Wojewody zadecydowało naruszenie przez ten organ nadzorczy procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, z samego faktu uchylenia decyzji nadzorczych nie można wnioskować, że rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody oparte były na rażąco naruszającej prawo ocenie uchwał Rady Miejskiej wM.. Z samego faktu uchylenia aktu nadzoru nie można domniemywać bezprawności tego aktu w rozumieniuart. 417 § 1 k.c., a zatem nie podważono oceny Sądu Okręgowego w Olsztynie.
Strona powodowa zaskarżyła w całości wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku, opierając skargę kasacyjną na pierwszej podstawie kasacyjnej, wyrażającej się przedstawieniem zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowaniaart. 417 § 1 k.c.Skarżąca kwestionowała uzależnienie odpowiedzialności Skarbu Państwa od kwalifikowanej postaci bezprawności, obejmującej jedynie rażące naruszenie prawa i odmowę zastosowaniaart. 417 § 1 k.c.bez wyjaśnienia, czy uchwały Rady Miejskiej wydano z naruszeniemart. 59 ust. 1 ustawy O systemie oświatyoraz pomimo prowadzenia przez Wojewodę postępowania nadzorczego bez udziału GminyM.wbrew wymogom ustawy. W ocenie strony powodowej, z mocyart. 417 § 1 k.c.nie ma podstaw do wiązania odpowiedzialności na podstawie tego przepisu jedynie z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rozstrzygające jest to, czy podstanie szkody było normalnym następstwem naruszenia prawa. Następnie powodowa Gmina stwierdziła, że wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięć nadzorczych bez wyjaśnieniaart. 59 ust. 1 ustawy O systemie oświatyprzy podejmowaniu uchwał przez Radę Gminy, a nadto prowadzenie postępowania nadzorczego bez udziału Gminy powinno być traktowane jako działanie rażąco naruszające prawo i w sposób oczywisty wadliwe w stopniu uzasadniającym zastosowanieart. 417 § 1 k.c.
Pozwany Skarb Państwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podnosząc, że z samego faktu uchylenia decyzji nadzorczych nie można wnioskować, że rozstrzygnięcia nadzorcze oparte były na rażąco naruszającej prawo ocenie uchwał Rady Miejskiej.
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt: IV. CSK. 406/11 Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt: I. ACa. 144/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wskazał, że wydanie decyzji nadzorczych ze stwierdzonym w sądowym postępowaniu administracyjnym naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu było niewątpliwie działaniem Wojewody niezgodnym z prawem, a takie działanie mieści się w hipotezie normyart. 417 § 1 k.c., w której ustawodawca nie poczynił zróżnicowania co do skali czy stopnia niezgodności działania z prawem, a w szczególności nie zastrzegł ograniczenia bezprawności działania podmiotu wykonującego władzę publiczną wyłącznie do rażącego naruszenia prawa. O obowiązkach organów wykonujących władzę publiczną rozstrzygają więc także szeroko rozumiane normy postępowania, które składają się na ogólnie pojęty porządek prawny, a więc tym bardziej normy ustawowe nawet o procesowym charakterze, które wymagają przestrzegania w toku postępowania nadzorczego. Sąd Najwyższy stwierdził, żeart. 417 § 1 k.c.musi być rozumiany w sposób właściwy dla prawa cywilnego, tj. jako sprzeczność działania lub zaniechania z porządkiem prawnym sensu largo, co wyklucza możliwość jakiejkolwiek dyferencjacji skali czy stopnia bezprawności zachowania. Utrzymaniu rygorystycznej odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej w rozsądnych granicach za skutki ich bezprawności wadliwych działań służy właściwy tryb stwierdzenia bezprawności wadliwych orzeczeń czy decyzji, a także konieczność badania i oceny adekwatnej przyczynowości między działaniem organu a postawą szkodą. Cel ten nie może natomiast być osiągany przez różnicowanie skali czy stopnia bezprawności działania, a więc w sposób wykraczający poza normęart. 417 § 1 k.c.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:
Apelacja powódki zasługuje na uwzględnienie.
Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa na gruncieart. 417 § 1 k.c.wymaga spełnienia łącznie trzech przesłanek, a więc stwierdzenia bezprawności działania organu władzy publicznej oraz wykazania szkody i adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy poniesioną szkodą a bezprawnym działaniem organu władzy publicznej.
Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt: IV. CSK. 406/11, wydanie decyzji nadzorczych ze stwierdzonym w sądowym postępowaniu administracyjnym naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu było niewątpliwie działaniem Wojewody niezgodnym z prawem, które mieściło się w hipotezie normyart. 417 § 1 k.c.Dla uzasadnienia tej argumentacji Sąd Najwyższy podkreślił, iż ustawodawca nie poczynił zróżnicowania co do skali czy stopnia niezgodności działania z prawem, a w szczególności nie zastrzegł ograniczenia bezprawności działania podmiotu wykonującego władzę publiczną wyłącznie do rażącego naruszenia prawa. Treśćart. 417 § 1 k.c.musi być bowiem rozumiana w sposób właściwy dla prawa cywilnego, tj. jako sprzeczność działania lub zaniechania z porządkiem prawnym sensu largo, co wyklucza możliwość jakiejkolwiek dyferencjacji skali czy stopnia bezprawności zachowania.
Nie można jednak pominąć, iż samo stwierdzenie niezgodność z prawem wydanej decyzji administracyjnej nie przesądza jeszcze o powstaniu odszkodowawczej odpowiedzialności Skarbu Państwa. Nie jest to bowiem w żadnym wypadku równoznaczne z zaistnieniem pozostałych przesłanek koniecznych do uwzględnienia roszczenia (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lutego 2009 roku, sygn. akt IV CSK 403/08, LEX nr 492160). W judykaturze podkreśla się, że przepisart. 361 § 1 k.c.odnosi się do wszystkich przypadków odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym również i takich, w których obowiązek naprawienia szkody wiąże się z działaniami bądź zaniechaniami innych niż odpowiedzialny podmiotów. Zawarte w nim unormowanie opiera się na założeniach teorii przyczynowości adekwatnej. Oznacza to, że związek przyczynowy zachodzi tylko wtedy, gdy zależność między badanym zdarzeniem a szkodą odpowiada kryterium "normalności następstw". Chodzi więc o powiązania normalne, czyli typowe bądź oczekiwane w zwykłej kolejności rzeczy, niebędące rezultatem zupełnie wyjątkowego zbiegu okoliczności. Dla oceny istnienia normalnego związku przyczynowego nie ma znaczenia, czy dane zdarzenie może być przez sprawcę przewidziane, gdyż przewidywalność jest kategorią winy, a nie związku przyczynowego, który jest okolicznością obiektywną (por. m. in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2004 r. w sprawie o sygn. akt: III. CK. 485/03, wyrok Sądu najwyższego z dnia 12 lutego 1998 r. w sprawie o sygn. akt: CKU. 111/97,LEX nr 33664, Prok.i Pr.-wkł. 1998/9/26).
W tej sytuacji, pominięcie przez Sąd I instancji oceny dalszych przesłanek odpowiedzialności pozwanego, tj. ustalenia szkody oraz adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy bezprawnością działania organu władzy publicznej a poniesioną szkodą, stwarza sytuację, iż zaskarżone orzeczenie nie może podlegać kontroli instancyjnej. W ocenie Sądu Apelacyjnego, ustalenia Sądu Okręgowego odnośnie wysokości szkody stanowią jedynie powtórzenie twierdzeń powódki wskazanych w pozwie i dalszych pismach procesowych. Takie ustalenia nie mogą być jednak objęte domniemaniem prawdziwości w rozumieniuart. 228 § 1 k.p.c., albowiem stanowią jedynie wyraz zajętego przez stronę stanowiska procesowego, tym bardziej gdy są kwestionowane przez stronę przeciwną i w konsekwencji nie mogą służyć ustaleniom stanu faktycznego.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że Sąd Okręgowy nie rozpoznał istoty sprawy, co powoduje uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawieart. 386 § 4 k.p.c.Rzeczą Sądu Okręgowego rozpoznającego sprawę ponownie będzie poczynienie ustaleń w kwestii istnienia związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji administracyjnych a szkodą, której naprawienia dochodzi powódka oraz ustalenie wysokości szkody. Dopiero bowiem przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie pozwoli dokonać prawidłowych rozważań prawnych weryfikujących zaskarżone orzeczenie. Usprawiedliwiony jest w tej sytuacji zarzut naruszenia powołanych w apelacji przepisów prawa materialnego i procesowego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądu Okręgowego w Olsztynie do ponownego rozpoznania.
Mając na uwadze powyższe, Sąd Apelacyjny na podstawieart. 386 § 4 k.p.c.w zw. zart. 108 § 2 k.p.c., orzekł jak w sentencji.