Sąd Apelacyjny w Gdańsku
I Wydział Cywilny
Sygnatura akt: I ACa 779/12
Data wyroku: 2013-01-24 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Jarosław Urban, Marek Machnij, Barbara Lewandowska
Słowa kluczowe: Odszkodowanie
Podstawa prawna: art 417 § 1 kc

Sygn. akt I ACa 779/12

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 24 stycznia 2013 r.

Sąd Apelacyjny w Gdańsku - Wydział I Cywilny
w składzie:
Przewodniczący: SSA Barbara Lewandowska
Sędziowie: SO del. Jarosław Urban (spr.)
SA Marek Machnij
Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Naróg - Kamińska

po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy z powództwaM. Z. (1)
przeciwko Skarbowi Państwa - Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasom Państwowym NadleśnictwuS.i Ministrowi Skarbu Państwa
o zapłatę
na skutek apelacji powódki
od wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku
z dnia19lipca2012r. sygn. aktXV C 711/12

I
oddala apelację;

II
nieobciąża powódki kosztami postępowania apelacyjnego;

III
zasądza od Skarbu Państwa - Sądu Okręgowego w Gdańsku na rzecz radcy prawnegoA. S.kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej powódce z urzędu w postępowaniu apelacyjnym.

Na oryginale właściwe podpisy.
Sygn. akt I ACa 779/12

UZASADNIENIE
PowódkaM. Z. (1)domagała się zasądzenia od Skarbu Państwa — wskazując jako właściwą jednostkę Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe NadleśnictwoS.- kwoty 163 225, zł wraz z odsetkami ustawowymi od dnia wniesienia pozwu, tytułem odszkodowania za zaniechanie legislacyjne.
Wskazała, że jest następcą prawnymS. Z.byłego właściciela majątkuS., którego udział w nieruchomości wynosił 1/2, zaś udział powódki wynosi 1/4. Nieruchomość ta o powierzchni 247.49.74 ha została przejęta na cele reformy rolnej, a w chwili przejęcia powierzchnię 69.50 ha zajmowały las, których (o powierzchni 65.29 ha) właścicielem obecnie jest Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe NadleśnictwoS.. Szkodą powódki jest pozbawienie rekompensaty, o której mowa wart. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych krajui niemożliwość jej zainwestowania w lokaty bankowe celem osiągnięcia zysku. Wartość nieruchomości stanowiących lasy określiła jako sumę wartości gruntu 652 900, zł i wartości 2 611 600, zł. Żądanie pozwu stanowi 20% z łącznej kwoty 3 264 500 zł, to jest kwotę 652 900 zł, przy czym udział powódki stanowi 1/4 tej kwoty to jest 163 225, zł.
Nadto wskazała, że swoje roszczenie opiera na przepisieart. 417 kcw brzmieniu sprzed nowelizacji z 2004 r. iart. 77 Konstytucji. Skarb Państwa odpowiada za szkodą wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej w tym zaniechanie legislacyjne, którego obowiązek wydania aktu legislacyjnego powstał po wejściu w życieKonstytucji. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. roszczenia byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Przepis ten stanowi źródło obowiązku legislacyjnego, gdyż zawiera wskazanie uprawnienia do rekompensaty, adresata normy, źródła finansowania oraz osobę odpowiedzialną za wypłatę -Skarb Państwa. Podstawą dla przyjęcia zaniechania legislacyjnego jest nie tylko nie stworzenie wynikającej z obowiązku prawnego regulacji prawnej, lecz także stworzenie regulacji niepełnej czy też fragmentarycznej, z czym mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Obowiązkiem organów Skarbu Państwa jest powstrzymanie się od takich regulacji prawnych, które ochronę praw majątkowych ograniczają lub niweczą w sposób naruszający istotę tych praw i prowadzą praktycznie do ich eliminacji. Przepis art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. nie określa podmiotu
obowiązanego do wydania tych przepisów oraz formy tych przepisów. Jest zatem fragmentaryczny i uniemożliwia wydanie tych przepisów. Stworzenie prawa dającego uprawnienie przy pominięciu środków koniecznych do jego realizacji doprowadziło do powstania prawa z lukami instrumentalnymi, co zamyka uprawnionym możliwość realizacji swych uprawnień.
Powódka wywiodła także, że nie można przyjąć, aby przepis art. 7 ustawy był jedynie deklaracją ustawodawcy oznaczającą zamiar uregulowania kwestii rekompensat. Ustawa ta stanowi bowiem źródło prawa i przesądza uprawnienie powoda do rekompensaty, a tym samym istnienie roszczenia powoda. Określenie wysokości rekompensaty jest zaś możliwe na podstawie przepisów dotyczących mienia zabużańskiego. Między zaniechaniem legislacyjnym, a nieuzyskaniem przez powódkę rekompensaty istnieje adekwatny związek przyczynowy.
Pozwany Skarb Państwa domagał się oddalenia powództwa i zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.
Wskazał, że NadleśnictwoS.nie jest jednostką organizacyjną uprawnioną do reprezentowania Skarbu Państwa w tej sprawie, a jest nią minister właściwy do spraw środowiska. Roszczenie powódki uznał za bezpodstawne, gdyż podstawy prawnej roszczenia nie stanowi przepis art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. Z przepisu tego nie wynika, aby odnosił się do osób pozbawionych własności nieruchomości leśnych na podstawiedekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis art. 7 nie kreuje nowych uprawnień z tytułu utraty zasobów, co wynika z jego wykładni językowo - logicznej, skoro odwołuje się do innych przepisów a przejęcie nieruchomości na podstawiedekretu z dnia 6 września 1944 r.następowało bez odszkodowania. Ratio legis art. 7 ustawy należy upatrywać w tym, że nie pozbawiła ona dawnych właścicieli prawa do odszkodowania w przypadkach, gdy ekspropriacja nastąpiła z naruszeniem prawa. Przepis art. 7 nie zawiera wystarczającej treści normatywnej dla przyjęcia, że kreuje roszczenie. Ma charakter deklaracji ustawodawcy, pewnego ogólnego założenia, że osoby poszkodowane w związku z odebraniem im nieruchomości powinny otrzymać rekompensaty. Nie konkretyzuje uprawnień byłych właścicieli ani pod względem przedmiotowym ani podmiotowym. Nie określono zakresu odszkodowania, czy też wynagrodzenia, co ustawodawca rozumie pod pojęciem utraty własności, ani jaki charakter ma mieć rekompensata.
Zdaniem pozwanego podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa nie mogą stanowić przepisyart. 417 kciart. 77 Konstytucji. Warunkiem odpowiedzialności Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne jest stwierdzenie, że przepis prawa (ustawa lubKonstytucja) jednoznacznie formułuje obowiązek wydania aktu normatywnego. Obowiązek ten nie może być ustalony w drodze wykładni sądowej. Art. 7 ustawy nie zawiera zobowiązania do wydania aktu normatywnego lecz co najwyżej przewidywanie ustawodawcy uregulowania pewnej kwestii w innej ustawie. Przepis ten ma charakter blankietowy i wskazuje w jaki sposób mają być określone czyjeś obowiązku lub uprawnienia.
Postanowieniem z dnia 7 maja 2012 r. Sąd oznaczył jako pozwanego także Skarb Państwa Ministra Skarbu Państwa z siedzibą wW..
Wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. Sąd Okręgowy w Gdańsku oddalił powództwo (pkt I), odstąpił od obciążenia powódki kosztami zastępstwa procesowego na rzecz pozwanego (pkt II) oraz zasądził od Skarbu Państwa - Sądu Okręgowego w Gdańsku na rzecz radcy prawnegoA. S.kwotę 4 428, zł tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu powódceM. Z. (1)(pkt III).
Sąd okręgowy ustalił, że na podstawie dekretu(...) Komitetu (...)z dnia 6 września 1944 r. zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości
0powierzchni 247.49.74 ha stanowiące majątekS.należące doS.iD. Z.. W skład tego majątku wchodziły lasy o powierzchni 69.50.09 ha.
Postanowieniem z dnia 9 października 1992 r. sygn. I Ns 1288/92 Sąd Rejonowy w Gdyni stwierdził, że powódkaM. Z. (1)nabyła spadek poS. Z.w 1/2 części. Drugim spadkobiercąS. Z.i następcą prawnymD. Z.jestM. Z. (2).
Wchodzące w skład dawnego majątkuS.grunty leśne o powierzchni 65.29.00 ha pozostają w zarządzie i władaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe NadleśnictwoS., stanowiącego jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa.
Taki stan faktyczny sąd ustalił na podstawie dokumentów, które nie budziły wątpliwości
1 nie były kwestionowane. Uznając roszczenie powódki za nieusprawiedliwione co do zasady sąd ograniczył ustalenia faktyczne i na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. oddalił wnioski dowodowe powódki zmierzające do wykazania wysokości szkody, to jest wnioski o dopuszczenie dowodów z opinii biegłych z zakresu geodezji celem ustalenia powierzchni przejętych lasów oraz oszacowania nieruchomości dla ustalenia wielkości utraconej rekompensaty. Wskazał, że powódka swoje roszczenie wywodziła z zaniechania legislacyjnego, zatem oznaczona przez nią jest, że jednostka ta nie posiada żadnych kompetencji w zakresie stanowienia prawa. Przywołującart. 28 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej(Dz. U. z 2007 r. Nr 65 poz. 437) wskazał, że zakres działu środowisko nie obejmuje przedmiotu dochodzonego roszczenia, natomiast na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 tej ustawy to dział Skarb Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa - z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom. W konsekwencji skoro Minister Skarbu Państwa realizuje ustawowy obowiązek ochrony interesów Skarbu Państwa, a powódka wywiodła roszczenie majątkowe z zaniechania legislacyjnego uznał, że właściwą jednostką organizacyjną reprezentująca Skarb Państwa w tym procesie jest Minister Skarbu Państwa.
Dokonując oceny żądania powódki sąd wskazał, że zgodnie z przepisemart. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych krajuroszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie zaś z przepisem art. 1 ust.l pkt. 3 ustawy do strategicznych zasobów naturalnych kraju zalicza się lasy państwowe. Istota regulacji zawartej w tej ustawie ujęta została w przepisie art. 2 stanowiącym, że zasoby naturalne wymienione w art. 1 ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym z zastrzeżeniem przepisów zawartych w ustawach szczególnych. Ocena charakteru prawnego przepisu art. 7 ustawy wymaga więc powiązania z treścią regulacji zwartej w art. 2 ustawy.
W ocenie sądu okręgowego z treści przepisu art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. nie można wywieść istnienia zaniechania legislacyjnego po stronie Skarbu Państwa skutkującego dla powódki roszczeniem odszkodowawczym.
Wskazał, że zaniechanie legislacyjne jest formą bezprawności polegającą na nie wydaniu aktu normatywnego w sytuacji, gdy obowiązek jego wydania wynika z przepisu prawa bądź wydaniu aktu normatywnego, ale zawierającego unormowanie niepełne - fragmentaryczne. Dla zaniechania legislacyjnego konieczne jest istnienie przepisu prawa statuującego obowiązek wydania aktu normatywnego. Powódka uzasadniając żądanie odniosła się do obu przypadków, jednak skoro podstawę obowiązku wydania regulacji wiąże z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r., to nadaje mu charakter pierwotny dla swego roszczenia. Powódka nie może zatem wywodzić skutków prawnych z zaniechania legislacyjnego polegającego na regulacji fragmentarycznej, gdyż tak wydany przepis miałby charakter wtórny w stosunku do przepisu nakładającego obowiązek wydania aktu normatywnego. Nadto powódka nie wskazała na inny przepis, który miałby być źródłem obowiązku legislacyjnego zrealizowanego w niepełny sposób w art. 7 w/w ustawy.
Rozważając zatem, czy art. 7 ustawy kreuje obowiązek wydania aktu normatywnego sąd wskazał, że odszkodowawczy obowiązek wydania określonego aktu normatywnego musi wynikać z przepisu prawa o charakterze bezwzględnie wiążącym. Nie jest wystarczające do stwierdzenia takiego obowiązku jedynie fakultatywnie przyznane określonym organom uprawnienie do uregulowania jakiegoś zagadnienia ani tym bardziej wywodzenie przez sąd takiego obowiązku z założeń o charakterze aksjologicznym, gdyż należy to do kompetencji ustawodawcy. Źródła istnienia obowiązku wydania aktu prawnego nie można też upatrywać w normach o charakterze ogólnym zawartych wKonstytucji RP, chociażby przewidywały one podejmowanie przez organy władzy publicznej działań w określonych obszarach życia społecznego.
Dla stwierdzenia dopuszczenia się przez prawodawcę zaniechania legislacyjnego niezbędne jest określenie przez przepisy obligujące go do działania, terminu w jakim powinien on
wywiązać się z tego obowiązku. Idealną jest sytuacja, gdy przepisy określają co najmniej minimalna treść regulacji, która ma być wydana oraz precyzują termin jej wydania. Jeżeli brak jest powyższych elementów możliwym jest przyjęcie zaniechania legislacyjnego, gdy obowiązek wydania ustawy był oczywisty, a jej hipotetyczna treść może być ustalona ponad wszelką wątpliwość na podstawie przepisu, z którego wynika obowiązek wydania aktu. Wykładnia pojęcia zaniechanie legislacyjne musi być bardzo ostrożna, aby nie dopuścić do samodzielnego ustalania przez sąd rozpoznający sprawę odszkodowawczą treści niewydanych przepisów prawnych, albowiem stanowiłoby to niedozwoloną ingerencję władzy sądowniczej w obszarze prerogatyw władzy ustawodawczej i wykonawczej..
Sąd stwierdził, że przepis art. 7 ustawy kryteriów tych nie spełnia i jest jedynie wyrazem zamierzonej polityki Państwa, w tym przyszłej polityki legislacyjnej. Skoro ustawa wykluczyła reprywatyzację strategicznych zasobów Państwa, w tym lasów, a pozostała nierozwiązana kwestia odszkodowań czy też innych świadczeń za mienie bezprawnie przejęte na rzecz Skarbu Państwa kosztem osób prywatnych, ustawodawca wskazał jak problem ten zamierza rozwiązać w przyszłości. Nie określił jednak sposobu jego rozwiązania, przynajmniej minimalnej treści przyszłej regulacji ustawowej. Co charakterystyczne nie posłużył się pojęciem odszkodowania lecz bliżej nieokreślonym pojęciem rekompensaty.
Stanowisko to poparł podobnymi poglądami orzecznictwa Sądu Apelacyjnego w Warszawie wyrażonymi w wyroku z dnia 22 września 2011 r. sygn. I ACa 384/lii wyroku z dnia 10 września 2010 r. sygn. I ACa 401/10, przytaczając szeroko argumentację w nich prezentowaną.
Wskazał, ze zgodnie zart. 417 § 1 kcza szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej jest bezprawność zachowania przy wykonywaniu władzy publicznej. Skoro z przepisu art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. nie wynika roszczenie powódki, gdyż nie doszło do zaniechania legislacyjnego, a także zachowanie funkcjonariuszy Skarbu Państwa nie stanowiło deliktu, gdyż przejęcie dawnego majątkuS.na rzecz Skarbu Państwa nie było bezprawne, nie zostały spełnione przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidziane w tym przepisie.
W konsekwencji na podstawie przepisuart. 417§.1kcw związku z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. oddalił powództwo orzekając o kosztach postępowania na podstawieart. 102 kpc. Uznał, że z uwagi na wiek i sytuację materialną powódki, co do niej zachodzą uzasadnione okoliczności dla odstąpienia od obciążenia jej kosztami zastępstwa procesowego na rzecz pozwanego Skarbu Państwa.
W apelacji powódka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a ewentualnie jego zmiany i orzeczenia o zasądzeniu odszkodowania określonego w pozwie. Nadto pełnomocnik powódki wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, bowiem opłaty te nie zostały opłacone w całości lub w części.
Powódka zarzuciła naruszenie prawa materialnego -art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych krajupoprzez przyjęcie, iż przepis ten nie kształtuje roszczenia po stronie powódki, podczas gdy treść przepisu wprost określa rodzaj roszczenia, formę zaspokojenia i zobowiązanego do jego zaspokojenia;art. 2 Konstytucjiw zw. zart. 77. Konstytucjiw zw. zart. 417 kci.art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.poprzez uznanie, iż przepis art. 7 ustawy jest jedynie przepisem blankietowym, który nie kreuje obowiązku wydania aktu normatywnego. Zarzuciła też naruszenie prawa procesowego -art. 227 kpcpoprzez oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę pozwaną w celu ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazała, że nie podziela oceny sądu okręgowego, ponownie przywołując argumentację prezentowaną w toku dotychczasowego postępowania. Treść przepisu art. 7 ustawy kreuje obowiązek wydania przepisów gdyż jednoznacznie wskazuje, iż zostanie przyznana rekompensata, za przejęte lasy oraz, komu jest ona przyznana. Zawarta w nim norma zawiera: wskazanie uprawnienia do rekompensaty, adresata normy, źródła finansowania oraz osobę odpowiedzialną za wypłatę - Skarb Państwa, nakłada jednocześnie obowiązek wydania aktu o określonej treści - zasady i mechanizmy realizacji roszczenia, zatem określenie, czy będzie to postępowanie na wniosek, za pośrednictwem którego organu składany oraz termin realizacji roszczenia. Zagwarantowane ustawą uprawnienia nie mogą jednak zostać zrealizowane przez uprawnionych, gdyż wskazanych przepisów odrębnych nie uchwalono do dnia dzisiejszego.
Brak działań zmierzających do uchwalenia przepisów narusza wyrażoną wart. 2 Konstytucjizasadę demokratycznego państwa prawa, które winno nie tylko zabezpieczać wpływ obywateli na władzę państwową i ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych, ale także gwarantować poszanowanie wolności i praw jednostki oraz urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organów Skarbu Państwa jest powstrzymywanie się od takich regulacji prawnych, które ochronę praw majątkowych ograniczają lub niweczą w sposób naruszający istotę tych praw i prowadzą praktycznie do ich eliminacji. Uchylanie się państwa od tworzenia wcześniej przyznanych adekwatnych instrumentów prawnych uniemożliwiających realizację wcześniej przyznanego uprawnienia może być oceniane jako delikt będący zaniechaniem o cechach bezprawności. Przepis dający uprawnienie stronie powodowej, expressis verbis formułuje obowiązek wydania aktu regulującego sposób wypłaty rekompensaty, a więc odwołuje się do przepisów nieistniejących, co stanowi zaniechanie legislacyjne, które jest
bezprawne. Przywołując zasady techniki prawodawczej wskazała, że nakazują one taka redakcję ustaw, by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w niej norm wyrażała intencję prawodawcy, którą nie mogło być zawarcie w przepisie pustej normy prawnej.
Zaniechanie wydania we właściwym czasie koniecznych - z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej - przepisów ustawodawstwa zwykłego może stanowić przesłankę przyznania odszkodowania ze strony Skarbu Państwa, jeżeli przez zaniechanie stanowienia prawa doszło do naruszenia interesu jednostek.
W zakresie wykładni art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r. powołał się na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. I CSK 547/11, że wykładnia językowa (odmawiająca stwierdzeniu, że nakłada on obowiązek wydania aktu normatywnego) pozostaje w kolizji z wynikami wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Wskazała też, że odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zaniechaniem legislacyjnym powstaje wtedy, gdy prawa jednostek przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy - nie mogą być zrealizowane na skutek nie wydania odpowiedniego aktu normatywnego.
Nadto wskazała na wyroki Sądu Apelacyjnego w Krakowie dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt I ACa 323/11 i I ACa 277/11 uznające zasadność analogicznego roszczenia. Powołała się też na wyrok w sprawie skargiB.przeciwko Polsce Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wS.. W sprawie tej Trybunał orzekł, że nastąpiło naruszenieart. 1 Protokołu nr (...)doKonwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gwarantującego prawo do poszanowania własności.

Sąd apelacyjny zważył, co następuje:

Apelacja powódki nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie — w zakresie ustaleń poczynionych przez sąd okręgowy - nie był przedmiotem sporu. Znajduje on pełne oparcie w nie budzących wątpliwości i niekwestionowanych dokumentach. Ustalenia te sąd apelacyjny podzielił i przyjął za podstawę rozważań. Zarzuty apelacji dotyczące naruszenia przepisów procesowych odnoszą się do ustaleń jakich sąd nie poczynił i oparte są na założeniu, że zasadna jest inna ocena prawna ustalonych już faktów (uznanie roszczenia powódki za usprawiedliwione co do zasady), a w konsekwencji -zachodzi potrzeba rozszerzenia ustaleń o dalsze elementy.
Zarzuty apelacji sprowadzają się do zakwestionowania oceny prawnej dokonanej przez sąd okręgowy co do dwu elementów: charakteruart. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju(zmierzają do wykazania, że przepis ten kreuje obowiązek wydania aktu normatywnego lub że regulacja ta jest niepełna) oraz ustalenia przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawieart. 417 § 1 kc.
Na wstępie należy zauważyć, że dekret PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r. Nr 3, poz. 13) nie przewidywał jakiegokolwiek odszkodowania za utratę własności nieruchomości. Wprawdzie w dacie jego wydania obowiązywał przepisart. 99 Konstytucji RP z 17 marca 1921 r., przewidujący możliwość pobawienia lub ograniczenia własności jedynie odpłatnie („za odszkodowaniem"), jednak nie tylko nigdy nie stwierdzono ewentualnej niezgodności dekretu zkonstytucją, ale też - dekret ten nie został formalnie uchylony. Oznacza to, że stanowił i stanowi źródło prawa, a jego wykonanie nie było bezprawne i nie stanowiło deliktu.

Protokół nr (...)doKonwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(Dz. U. z 1995 Nr 36, poz. 175), wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 19 stycznia 1993 r. (pkt 3 oświadczenia rządowego z 18 listopada 1994 r. - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). Gwarantuje on ochronę własności, jednak nie gwarantuje prawa do pełnego odszkodowania w każdym przypadku jej pozbawienia. Niewątpliwie przepis art. 1 protokołu wiąże Polskę co do regulacji pozbawiających własności wydanych po dacie związania się protokołem. Przywołany w apelacji wyrok(...)— Wielkiej Izby z 22 czerwca 2004 r. w sprawie(...)wskazuje, że może być też wzorcem od oceny obowiązujących regulacji dotyczących odszkodowania za wcześniejsze przypadki pozbawienia własności. Podkreślenia jednak wymaga, że przedmiotem rozważań Trybunału była regulacja dotycząca rekompensat za tzw. mienie zabużańskie, odbierająca — istniejące uprzednio - uprawnienie do rekompensaty.
Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju— jak wynika z jej uzasadnienia (druk nr(...)Sejmu RP III Kadencji)
— nie miała na celu uregulowania kwestii odszkodowań. Dostrzeżono wprawdzie problem, że wiele z zasobów uznanych za strategiczne przeszło na własność państwa w sposób bezspornie krzywdzący dla ich byłych właścicieli, podkreślono konieczność zrekompensowania tych strat „w ramach istniejących możliwości państwa i przyszłych szans jego rozwoju". Zaznaczono jednak, że nie powinno to wiązać się z kwestią reprywatyzacji składników zasobu, ani też nadmiernym obciążeniem wydatkami, gdyż składniki te służyć mają dobru powszechnemu. Stąd przepis art. 7 stanowiący, że „roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów" musi być odczytywany jako odnoszący się również do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustaw}'.
Zgodzić trzeba się z apelacją, że regulacja ta jest regulacją fragmentaryczną, choćby z tej racji, że ogranicza się do uprawnień osób fizycznych. Przesądza też jedynie, że:
- zaspokojone zostaną roszczenia z tytułu utraty własności nieruchomości wchodzących w skład strategicznych zasobów naturalnych kraju (bez wskazania jednak, czy dotyczy to roszczeń
opartych na samym fakcie pozbawienia własności, czy też — jak ujmuje to uzasadnienie projektu — przypadków, gdy odbyło się to „w sposób krzywdzący");

-

zaspokojenie nastąpi w formie wypłacanych rekompensat (nie przesądzono zatem o sposobie obliczania takiej rekompensaty i relacji tego pojęcia do odszkodowania; należy jednak przyjąć, że nie miałoby to być pełne odszkodowanie);

zaspokojenie nastąpi w formie pieniężnej;

- podmiotem zobowiązanym do rekompensaty będzie Państwo i nastąpi to stosownie do możliwości budżetu („ze środków budżetu");

-

nastąpi to na podstawie odrębnych przepisów.

W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że sam art. 7 ustawy nie kreuje roszczenia o zapłatę rekompensaty za utratę własności nieruchomości zaliczonych w skład strategicznych zasobów naturalnych kraju. Pogląd taki można uznać zarówno za ugruntowany i jednolity w orzecznictwie.
Kwestia sporną jest natomiast ocena, czy — przy tak określonych warunkach „zaspokojenia roszczeń" odwołanie do „odrębnych przepisów" kreuje obowiązek ich wydania, czy też nie. Zważywszy, że obie strony, jak i sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, dokonały szerokiego przedstawienia argumentacji uzasadniającej oba stanowiska, nie ma potrzeby jej powielania. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie sąd okręgowy podzielił stanowisko, że przepis art. 7 nie kreuje obowiązku wydania aktu normatywnego, gdyż nie spełnia on wymogów co do oczywistości obowiązku (ma charakter deklaracji), jak i zakresu oraz sposobu regulacji rekompensat w przyszłym akcie normatywnym.
Taka cena art. 7 ustawy, którą można uznać za dominującą w dotychczasowym orzecznictwie sądów apelacyjnych (tak Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 10 września 2010 r.sygn. I ACa 401/10 czy z dnia 22 września 2011 r. sygn. I ACa 277/11 i I ACa 384/11), nie jest jednak oceną jednolicie podzielaną przez Sąd Najwyższy.
I tak w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. I CSK 547/11 dokonując wykładni art. 7 ustawy sąd ten wskazał, że w przepisie tym nie zastrzeżono w sposób jednoznaczny obowiązku ustawodawcy wydania odrębnych przepisów. Tenże wynik wykładni językowej skutkowałby uznaniem, że ustawodawca przyznaje określonym osobom fizycznym prawo podmiotowe polegające na jednoznacznym przyznaniu im roszczeń, które mają zostać zaspokojone w formie wypłaconych rekompensat, a zarazem uniemożliwia uprawnionym dochodzenie tych roszczeń wskutek zaniechania wydania odrębnych przepisów, które to zaniechanie legislacyjne miałoby nie skutkować żadną cywilnoprawną sankcją, w szczególności w postaci poniesienia odpowiedzialności odszkodowawczej przez Skarb Państwa. Stąd wyniki wykładni językowej Sąd Najwyższy skonfrontował z wynikami wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Wskazał, że skoro celem ustawodawcy było przyznanie zaspokojenia, w formie
wypłaty rekompensat, roszczeń określonych osób fizycznych z tytułu wskazanego w art. 7 ustawy, a sam tryb wypłaty rekompensat ustawodawca pozostawił do uregulowania w odrębnych przepisach, to należy uznać, że wydanie tych odrębnych przepisów było zastrzeżonym w art. 7 ustawy obowiązkiem ustawodawcy, a nie tylko przewidywaniem możliwości ich wydania, czy też deklaracją ich wydania. Podkreślił, że przeciwne stanowisko musiałoby prowadzić do aprobaty stanowiska, że ustawodawca może przyznać w ustawie roszczenia ze z góry przyjętym założeniem niemożliwości ich zrealizowania przez adresatów wskutek bierności ustawodawcy, a ta z kolei nie będzie skutkować żadnymi sankcjami, a zwłaszcza odpowiedzialnością odszkodowawczą.
Zauważyć, jednak należy, że pogląd Sądu Najwyższego nie jest jedynym poglądem tegoż sądu. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. III CZP 94/12 wyrażono stanowisko, że art. 7 ustawy nie stanowi źródła prawa podmiotowego dla osób fizycznych w nim wymienionych ani obowiązku wydania odrębnych przepisów, o których mowa w tym artykule.
Sąd apelacyjny rozpoznając niniejszą sprawę podziela wykładnię Sądu Najwyższego przytoczoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. I CSK 547/11. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że tego rodzaju „deklaracja" ustawodawcy — zważywszy na to, że odpowiada obowiązkom Polski wynikającej z jejKonstytucjii przyjętych regulacji międzynarodowych (jak choćby wskazany wyżej Protokół), oznacza w istocie obowiązek wydania aktu regulującego kwestię ekwiwalentu za nieruchomości przejęte na Skarb Państwa. Co więcej — nie można przyjąć, że regulacja taka miałby odnosić się do przypadków bezprawnego działania — taką bowiem możliwość (niezależnie od oceny czy zakres uprawnień jest wystarczający) dają obowiązujące już regulacje. Użycie zwrotu „zostaną" — w sytuacji gdy takich regulacji brak w dacie uchwalenia ustawy - oznacza przyjęcie nowych regulacji. Zgodzić też trzeba się z apelacją, że ustawa nie jest miejscem do wyrażania ocen czy deklaracji (służą temu inne akty ustawodawcy np. uchwały), lecz tworzenia norm prawnych.
Kwestia ta nie ma jednak zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy — samo przesądzenie, że przepis art. 7 ustawy kreuje obowiązek ustawodawcy do wydania przepisów określających rekompensaty, które mają zaspokajać roszczenia z tytułu utraty własności m. in. lasów wchodzących w skład strategicznych zasobów naturalnych kraju nie przesadza jeszcze o tym, że Skarb Państwa — w związku z niewydaniem przepisów — odpowiada za zaniechanie legislacyjne. Słusznie bowiem sąd okręgowy wskazał, że obowiązek wydania przepisów uzasadniający odpowiedzialność za zaniechanie w ich wydaniu musi spełniać szereg warunków, a art. 7 ustawy ich nie spełnia.
Zauważyć też należy, że przepisart. 77 Konstytucjigwarantuje prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Z prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego wynika, że zrezygnowano z zamieszczenia zwrotu „lub zaniechania", zaś ustawodawca niewątpliwie odróżnia pojęcia
działania i zaniechania (i to nie tylko na grunciekodeksu cywilnego). W konsekwencji odpowiedzialność Państwa za zaniechanie, w tym zaniechanie legislacyjne, nie ma podstaw}' konstytucyjnej.
Rozszerzenie podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa w stosunku do normy konstytucyjnej nastąpiło dopiero z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy — Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) tj. zgodnie z art. 5 tej ustawy — z dniem 1 września 2004 r. Wprowadzony z tym dniem do porządku prawnegoart. 4171§ 1 kcrozszerzył zakres odpowiedzialności Skarbu Państwa na zaniechanie legislacyjne. Z uwagi na powyższe przepis ten nie może mieć zastosowania do stanu zaniechania legislacyjnego powstałego przed dniem 1 września 2004 r. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. I CSK 273/07), a zatem również do oceny konsekwencji art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r.
Wobec powyższego — brak podstawy do przyjęcia odpowiedzialności Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne przed 1 września 2004 r. Ograniczenie możliwości pociągnięcia Skarbu Państwa do działania powoduje, że w przypadku braku działania - nie wchodzi w rachubę odpowiedzialność na podstawieart. 417 § 1 kcw brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. Przepis ten bowiem statuował odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. Wprawdzie orzecznictwo rozszerzało pojęcie „wykonywania czynności" na zaniechanie działania nakazanego przez prawo (niewykonanie obowiązku). Obowiązek ten jednak musiał być skonkretyzowany i wyraźnie powierzony (choć nie wymagano ustalenia konkretnego funkcjonariusza). Tymczasem jak wskazano wyżej i co akcentuje nie tylko sąd okręgowy, lecz i sama apelująca - regulacja art. 7 ustawy jest na tyle ułomna, że nie określa ani dokładnie podmiotu do tego zobowiązanego, ani czasu jego działania, ani też granic w jakich to działanie powinno się mieścić. Co więcej — zważywszy na treść art. 7 ustawy — wymagane byłoby też wykazanie, że budżet państwa miał w tym czasie możliwość zaspokojenia tego rodzaju roszczeń („ze środków budżetu"). Ogólny obowiązek opracowywania projektów regulacji prawnych dotyczących sfery działania powierzonej ministrowi (bynajmniej nie jedynemu podmiotowi obowiązanemu do tego rodzaju działań) nie uzasadnia przyjęcia bezprawności w nieprzygotowaniu projektu regulacji dotyczącej konkretnego problemu. W ocenie sądu apelacyjnego nie pozwala to na przypisanie -na podstawieart. 417 § 1 kcw brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. — odpowiedzialności Skarbowi Państwa. Odmienna interpretacja prowadziłaby do obejścia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy — Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw.
Na marginesie należy zauważyć, że — w odniesieniu do dalszych przesłanek odpowiedzialności - o ile problem wielkości rekompensaty dałby się rozwiązać w oparciu o
aft. 322kpc, to odrębnym zagadnieniem jest możliwość w ogóle wykazania w tej sprawie związku przyczynowego.
Wobec powyższego na podstawieart. 385 kpcnależało orzec o oddaleniu apelacji. Orzekając o kosztach postępowania sąd uznał, że zachodzą okoliczności zart. 102 kpc, tak ze względu na wiek i sytuację powódki, jak i ocenę okoliczności sprawy. Równocześnie należało orzec o zwrocie na rzecz pełnomocnika powódki z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, stosownie wynikającej z wartości przedmiotu zaskarżenia stawki określonejrozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu(Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm).