Sąd Okręgowy w Warszawie
I Wydział Cywilny
Sygnatura akt: I C 80/13
Data wyroku: 2013-07-16 00:00:00
Typ orzeczenia: SENTENCE, REASON
Sędziowie: Andrzej Kuryłek

Sygn. akt I C 80/13

WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 16 lipca 2013 roku

Sąd Okręgowy w Warszawie I Wydział Cywilny
w składzie:
Przewodniczący SSO Andrzej Kuryłek
Protokolant stażysta Ewa Rokicka
po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 roku w Warszawie
na rozprawie
sprawy z powództwaK. K.
przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa

I
oddala powództwo,

II
odstępuje od obciążenia powódki obowiązkiem zwrotu pozwanemu kosztów procesu.

sygn. akt I C80/13

UZASADNIENIE
Pozwem z dnia 8  marca 2012 r. powódkaK. K.wniosła o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa na swoją rzecz kwoty 5.000.000 zł z odsetkami od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty, a także kosztów postępowania. W uzasadnieniu powódka wskazała, iż jednym z następców prawnychM. S., właścicielki majątku leśnego wO., w gminieS., powiatS., o łącznej powierzchni 529,44 ha. Majątek ten z dniem 27 grudnia 1944 r. został znacjonalizowany na mocy dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Powyższe ostało potwierdzoneprotokołem nr (...)z dnia 10 lutego 1945 r.
Pozwany w odpowiedzi na pozew wniósł o oddalenie powództwa w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona pozwana podniosła, iż przepisart. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych krajunie może stanowić podstawy prawnej roszczenia powodów, ponieważ wymieniony przepis nie formułuje obowiązku wydania nowego aktu normatywnego, tym samym nie jest możliwe opieranie odpowiedzialności Skarbu Państwa w niniejszej sprawie na konstrukcji odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne, sam zaś przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczenia albowiem nie konkretyzuje uprawnień byłych właścicieli tak pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym.

W dalszym toku postępowania stanowisko stron nie uległo zmianie.

Sąd Okręgowy ustalił i zważył co następuje.
Z uwagi na fakt braku zaprzeczenia przez pozwanego twierdzeniom powódki co do faktów, stanowiących podstawę faktyczną powództwa stwierdzić należy, iż powódka wykazała, iż z racji następstwa prawnego (dziedziczenia) poM. S.przysługuje jej 1/10 praw i roszczeń przysługujących pierwotnie w/w poprzedniczce prawnej, w tym praw i roszczeń związanych z własnością majątku leśnego wO., w gminieS., powiatS., o łącznej powierzchni 529,44 ha., jaka niegdyś jej przysługiwała (art. 230 k.p.c.).
Powództwo jednakże nie zasługiwało na uwzględnienie i jako bezzasadne podlegało oddaleniu.
Podkreślić należy, iż w pierwszej kolejności jako podstawę żądania strona powodowa wskazałaart. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju(Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm., dalej jako: ustawa o zasobach), zgodnie z którym roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych wart. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie Sądu, przepis ten sam w sobie nie kreuje w stosunku do byłych właścicieli i ich spadkobierców nowych uprawnień z tytułu utraty zasobów, o których mowa wart. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.Poza sporem bowiem pozostaje okoliczność, że do chwili obecnej nie uchwalono odrębnych przepisów. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 105/09, LEX nr 550525), w obecnej chwili nie wiadomo czy ustalanie i wypłata rekompensat będą wymagały wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, czy wystarczająca będzie ogólna regulacja ustawowa powierzająca dokonywanie wypłat właściwemu ministrowi, czy zostanie powołany w tym celu nowy organ czy instytucja. Niezależnie od tego nie wiadomo, czy dochodzenie roszczeń z tytułu wypłaty rekompensaty nie zostanie przekazane do właściwości sądów powszechnych. Przepis art. 7 ustawy o zasobach nie stanowi samodzielnej podstawy roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych art. 1 ustawy i roszczenie powodów oparte na tej podstawie nie mogło być uwzględnione.
Przepis art. 7 ustawy o zasobach nie zawiera bowiem wystarczającej treści normatywnej, by przyjąć, że kreuje roszczenie. Przepis ten nie konkretyzuje uprawnień byłych właścicieli tak pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Nie wskazano, czy chodzi o roszczenia o odszkodowanie, czy o wynagrodzenie, czy o roszczenia o zwrot nieruchomości przejętych na podstawie określonych aktów prawa. Nie wiadomo, co ustawodawca rozumie pod pojęciem utraty własności, czy chodzi o bezprawne pozbawienie własności, czy o działanie zgodne z prawem. Nie wiadomo, jaki charakter ma mieć rekompensata, czy ma odpowiadać wartości nieruchomości, czy tylko częściowo wyrównywać uszczerbek związany z utratą własności i w jakiej części. Nie sposób w tej sytuacji przyjąć, żeart. 7przywołanej ustawy stanowi normę zawierającą bezwzględny obowiązek konkretnego zachowania Skarbu Państwa, tj. obowiązek wypłaty konkretnej kwoty pieniężnej na rzecz indywidualnie określonego podmiotu. Ukształtowanie reguł odpowiedzialności Skarbu Państwa wymaga ustawowego określenia dalszych, niż to czyniart. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, przesłanek skutecznego roszczenia (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I ACa 277/11, LEX nr 1120106).
W związku z tym, że aktualnie w polskim systemie prawnym nie ma żadnego przepisu lub środka prawnego pozwalającego na uzyskanie rekompensaty (odszkodowania) przez powódkę, rozważenia wymaga zarzut postawiony pozwanemu, a dotyczący zaniechania legislacyjnego. Zgodnie z treściąart. 4171 § 4 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody. Powyższy przepis obowiązuje od dnia 1 września 2004 r., zaś do dnia 31 sierpnia 2004 r. nie było przepisu przewidującego odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne. Sąd Okręgowy w pełni podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 19 maja 2009 r. (sygn. akt III CZP 139/08, OSNC 2009/11/144), w której stwierdzono, że Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał po wejściu w życieKonstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa o zasobach weszła w życie po wejściu w życieKonstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem roszczenie powodów należy rozpatrywać w oparciu oart. 417 k.c.w brzmieniu sprzed zmiany dokonanejustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaww zw. zart. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Na podstawie wskazanych przepisów zachodzi odpowiedzialność Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne mające swoje źródło w aktach prawnych uchwalonych po wejściu w życieKonstytucji RP, a przed wejściem w życieart. 4171 § 4 k.c.Z normy prawnej zawartej w art. 7 ustawy o zasobach nie wynika obowiązek ustawodawczy rodzący roszczenie odszkodowawcze osób uprawnionych za zaniechanie legislacyjne. Przepis ten bowiem ma charakter delegacji ustawodawcy, pewnego ogólnego założenia, że osoby poszkodowane w związku z odebraniem im własności nieruchomości wymienionych w ustawie powinny otrzymać jakieś rekompensaty. Deklaracja ta powinna zostać zrealizowana w odrębnej ustawie, która przewidziałaby konkretne rozwiązania, w tym wysokość odszkodowania, sposób jego obliczenia, ewentualne ograniczenia przyjęte z uwagi przede wszystkim na możliwości finansowe Skarbu Państwa, a więc społeczeństwa, z którego środków ma być wypłacona rekompensata. Przepis art. 7 tej ustawy podkreśla, że nie jest możliwy zwrot zasobów w naturze z uwagi na ich strategiczne znaczenie, zasygnalizowana została jednak potrzeba uregulowania kwestii przyznania jakichś rekompensat dla byłych właścicieli m.in. odebranych lasów. Ustawa o zasobach nie uregulowała tych kwestii, a z art. 7 ustawy nie wynika delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia na podstawie tego przepisu, brak jest adresata ewentualnej delegacji oraz inny jest sens i znaczenie tego przepisu, a kwestie rekompensat pozostawiono do dalszego rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Jest to zatem przepis o charakterze blankietowym, wyrażający pewne ogólne założenia ustawodawcy, który nie precyzuje ani wysokości rekompensaty ani wymagań, jakie należy spełnić, aby ową rekompensatę uzyskać, zaś sąd nie może zastępować ustawodawcy, nie może bowiem wkraczać w uprawnienia zastrzeżone dla władzy ustawodawczej.
W ocenie Sądu w treści art. 7 ustawy o zasobach nie można dopatrzyć się choćby obietnicy przyznania roszczeń o rekompensatę określonym kategoriom podmiotów, w tym osobom, które utraciły nieruchomości leśne w wyniku działania przepisów z 1944 r. Przepis ten jest wyrazem założeń politycznych, a jego celem nie jest przyznanie praw indywidualnie oznaczonym osobom w sposób oczywisty i bezwarunkowy. Sama zapowiedź wydania określonej regulacji w bliżej nieokreślonej przyszłości, nie jest wystarczająca do konstruowania wniosku, że naruszono powinność określonego zachowania legislacyjnego. Trudno przyjąć, aby wykładnia art. 7 ustawy o zasobach prowadząca do wywiedzenia z tego artykułu obowiązku legislacyjnego, była zgodna z wolą ustawodawcy, sąd zaś nie może przypisywać ustawodawcy działania, które nie było przez niego zamierzone (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I ACa 277/11, LEX nr 1120106).
Reasumując podkreślić należy, iż w ocenie Sądu, aby doszło do zaniechania legislacyjnego konieczne jest istnienie konkretnie określonego obowiązku wydania aktu prawnego. Obowiązek ten powinien wynikać jednoznacznie z przepisu prawa. Z całą pewnością z art. 7 ustawy o zasobach nie wynika delegacja ustawowa do wydania na podstawie tego przepisu rozporządzenia wykonawczego. Stosowne upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Przepis art. 7 ustawy o zasobach stanowi jedynie deklarację ustawodawcy o konieczności zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty zasobów wymienionych w art. 1 tej ustawy w formie rekompensaty wypłaconej ze środków budżetu państwa. Kwestia ta została pozostawiona do dalszego uregulowania przez ustawodawcę w odrębnej ustawie. Wobec powyższego, brak było również podstaw do uwzględnienia powództwa na podstawieart. 417 k.c.(w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r.) w zw. zart. 77 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku ze stwierdzeniem braku podstaw do uwzględnienia powództwa co do zasady, prowadzenie dalszego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia aktualnej wartości przejętych nieruchomości nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i dlatego wniosek dowodowy w tym zakresie na podstawieart. 217 § 2 k.p.c.podlegał oddaleniu (k. 124; płyta CD – k. 126, czas 00:07:32). Należy jeszcze raz podkreślić, iż ustawodawca nie stworzył podstaw prawnych do domagania się odszkodowania, nie określił również dotychczas żadnych zasad dotyczących wypłat ewentualnych rekompensat, w tym ich wysokości. Tym bardziej nie przesądził, że rekompensaty będą odpowiadały pełnej wartości przejętych nieruchomości.
O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawieart. 102 k.p.c.W przypadkach szczególnie uzasadnionych bowiem sąd może zasądzić od strony przegrywającej tylko część kosztów albo nie obciążać jej w ogóle kosztami. Mając zaś na uwadze względy słuszności oraz charakter zgłoszonych roszczeń, z jakimi w niniejszej sprawie wystąpiła powódka, a także okoliczność, że istnieje duża grupa poszkodowanych przez wydawane w czasach Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej akty prawne, również w zakresie odebrania majątku bez słusznego lub żadnego odszkodowania, a po dziś dzień zagadnienia te nie doczekały się stosownej i pożądanej regulacji o charakterze generalnym porządkującym owe, określając rzecz eufemistycznie, „zaszłości historyczne” zasadnym było odstąpienie od obciążenia powódki obowiązkiem zwrotu pozwanemu kosztów procesu.