制宪国民大会

制宪国民大会是中华民国为了完成制定《中华民国宪法》而召开的会议，会议举行于民国35年（1946年）11月至12月的南京国民大会堂。该会议代表由民选和遴选方式产生，其主要参与政党为中国国民党、中国青年党和中国民主社会党。中国共产党及其盟友民主党派拒绝参加，不承认其政治合法性。
制宪国民大会是影响中国近现代史发展的重大历史事件。因该国大直接涉及到仍在台澎金马地区适用的中华民国宪法以及由此引发的两个宪法和实际存在两个中国政权问题，故至今仍是有争议性的历史事件。
会议背景.
国民会议运动.
1923年曹锟宪法制定之后，孙文的国民党广州军政府和共产党均予以抵制，并呼吁召开国民会议，重新制定宪法，此即为国民党北伐之前的国民会议运动。
1924年北京政变，冯玉祥推翻了曹锟，邀请孙文北上商讨大计。此时孙文为召开国民会议而决定北上，然其于1925年去世，国民会议未能如期召开。孙文死前，命文胆汪精卫把尽早召开国民会议写入孙文遗嘱，而成为此后国民党执政的基本方针。
五五宪草.
中华民国自北伐结束后即进入「训政时期」，根据孙中山的建国大纲，采取军政、训政、宪政三个时期来进行建国。中华民国政府在进入训政时期后即开始进行有关中华民国宪法的草拟制定。
然后当时中国政治情势繁杂，内忧外患不断，加上各方势力意见不一，一直没有办法草拟出一份所有人都接受的宪法草案，最后一直到中华民国二十五年（1936年）5月5日才公布了中华民国宪法的草案，被称为「五五宪草」。五五宪草公布后，接下来的工作就是召开制宪国民大会来加以审订通过，原定在中华民国二十六年（1937年）召开制宪国民大会，然而抗战随之爆发，制宪国民大会亦延后召开时间至抗战结束后才召开。
代表选举.
1936年全国举行制宪国民大会代表选举，大部分地区的制宪代表由民众选举产生，但由于东北已沦陷，国民政府在沦陷区采取特种选举。除了民众选举外，政府也主动聘请了若干不愿参加竞选的社会名流，并定正在训政的国民党中央委员会委员为制宪国大当然代表不必参加民众选举。随后抗战爆发，国大延期至1946年，但十年前选举出来的代表资格仍旧有效。由于1936年国共两党尚在内战状态，共产党未能参加地区代表选举，只能拥有政党代表名额。所以1945-1946年国共谈判时，共产党为增加自己的名额，要求废除旧代表资格，重新举行选举未能如愿。此事在后来的政治协商会议上成为焦点。
大会延期.
制宪国民大会原定于1936年11月12日召开，但因代表选举不顺利而不得不延期一年。一年后抗战爆发，故大会再度延期。
1946年1月1日，即中华民国建国卅五周年开国纪念日，蒋中正发表告全国军民同胞书，明确声明本年内召开国民大会，制定宪法。于是从1936年起，直到十年之后的1946年11月15日，大会方得召开，而此时大会已延期达六次之多。
政治协商会议.
中华民国三十四年（1945年）抗战胜利，社会各界敦促政府尽快重新召开制宪国民大会的事宜，由于反政府的中国共产党此时已经形成巨大的军事实体，因此各界希望执政的中国国民党与中国共产党能够通过谈判完成制定《中华民国宪法》。尽管国共双方嫌隙颇大，仍然在各方努力下于中华民国三十五年（1946年）1月10日至31日，召集国民党8人、共产党7人、民主同盟9人、青年党5人、无党派人士9人等38位代表在重庆召开政治协商会议，通过了政府改组案、和平建国纲领案、军事问题案、国民大会案、协定五五宪草的修改原则12项等决议案，并组织宪草审议委员会。
制宪国大代表名额问题也是争论焦点。中共和民盟均要求废除1936年旧代表资格，但国民党认为旧代表为合法产生，出于国府信誉和法律尊严不能随便撤销其资格。最后双方折中，撤销1936年代表中部分未经民众选举（即由政府直接聘请的特种选举和国民党中委当然代表）的代表资格，换以政党代表，国民党，共产党等均有名额分配。
国共冲突.
政治协商会议后，国共两党相继达成了《政协宪草》和《整军协议》等重要文件，但因国共两党政治纲领完全不同，相互之间缺乏信任，故在1946年3月中旬国民党六届二中全会之后，国共关系急剧恶化。4月，国共两党随着苏联军队撤出东北而展开对东北的军事争夺。6月1日，国民政府因马歇尔将军的压迫，下达了停战令，但命令有效期刚过，国共两党继续开始争夺东北，战火并蔓延到关内。10月，国共两党在山西、察哈尔地区的战斗日趋激烈，而江苏北部的原新四军驻地也成了主战场之一。
此时，国共两党主要代表在重庆和南京的谈判也趋于破裂。中共坚持要求在改组后的国民政府委员会40个委员名额中，与民盟合占14个名额，以便行使三分之一否决权。而国民党只同意给13个名额。双方围绕13和14两个数字争吵将近半年之久，直到11月中旬仍未达成任何协议。因联合政府问题久拖未决，致使整编军队协议迟迟无法执行，故军事冲突愈演愈烈。
在这种情况下，国民党认为中共旨在武装叛乱，决定单方面召集国民大会。中共则拒绝参加国民大会。11月中旬，继美国总统特使马歇尔将军调停国共冲突失败后，第三方面调停也彻底失败。
大会过程.
会前风波.
根据政协决议，制宪大会原定于1946年5月5日（孙中山就任非常大总统纪念日）召开，但因为此时国共两党无法达成改组政府之协议，故中共和民盟拒绝提交名单，会议被迫延期。入夏之后，国共军事冲突扩大，且就改组政府名额问题纠缠不让，最后未能达成一致。在美国特使马歇尔和第三方面反复调停均告失败，国共冲突愈来愈大的情况下，国府宣言为及早结束训政起见，将定于11月12日（孙中山诞辰纪念日）召开国民大会。此举立即受到中共坚决反对。第三方面因此分裂，民盟拒绝参加，而青年党最终决定参加国民大会；民社党也决定脱离民盟，单独参加国民大会，但仅占用原在民盟内部分配给民社党的40个名额，以盼民盟回心转意参加国大。中共方面在后来表示：是否参加“伪国大”是该政党是否站在人民一边的试金石。
实际到会代表除了1936年民选代表及部分遴选产生的无党派代表外，另有国民党，青年党，和民社党的政党代表。中共代表和民盟拒绝参会成为该国大的重大裂痕。
大会开幕.
1946年10月11日，国军攻克中共重要据点张家口，同日蒋中正颁布“国民大会召集令”。大会原定于11月12日开幕，但因等待青年党和民社党提交名单，延期三天。11月12日为孙中山冥寿，国府主席蒋中正率全体到会代表拜谒中山陵。11月15日，大会开幕当天，蒋中正又率全体代表到灵谷寺国民革命军阵亡将士公墓祭奠抗战先烈，告慰他们的在天之灵。此后大会进入休会阶段，等待民社党提交名单。
11月20日，民社党终于提交名单参加大会，此时除中共和民盟代表外总人数已达到3/4法定开会人数，故大会暂留两党席位，照常举行。除了原本在中国大陆各地各界选出的代表外，还增加了来自中华民国三十四年（1945年）接收的台湾的代表参与。11月22日，大会选举代表组成主席团，轮流主持会议，主席团并推定洪兰友为大会秘书长，陈启天、雷震为副秘书长。从此大会开始了制宪工作。
制宪国民大会主席团主席 （49人）：
制宪工作.
1946年11月，全国各地代表云集南京，开始制定中华民国的根本大法。会议的议程是三读会模式，即一读会由各代表对草案广泛发表意见，交付审查，至审查报告提出讨论为止；二读会则根据一读会提出的修正案逐条讨论通过；三读会则是文字更正与整理，并作出表决。
会议的首要议题是以何宪草为基础进行制宪工作，尽管有代表提出由立法院重新拟定一部新宪草，但由于民主党派的坚持，最终大会仍然决定由立法院将4月的政协宪草正式定为宪草蓝本进行制宪。因此制宪国民大会讨论宪草的蓝本来自当年4月底根据政治协商会议成立的宪草审议委员会审议版本，即政协宪草。11月28日国民政府主席蒋中正将政协宪草以立法院之《中华民国宪法草案》名义提交大会审议。大会开始一读会阶段。
一读会期间，因国民党籍国大代表对“政协宪草”远离孙中山五权宪法理论颇为不满，在开始的一周审议后，将宪草重新修改回五五宪草的式样。中国民社党蒋匀田为维护政协宪草，宣称民社党将离席抗议。在这种情况下，国民党总裁兼国大主席团成员蒋中正劝说与会的国民党代表忍让为国，尊重民主党派的意见，将宪草恢复原样。在这种情况下，国大召集紧急会议，代表重新审议宪草，一周后将其基本恢复至政协宪草原样。一读会对政协宪草提出大量修正案，但多因国民党和民社党领袖对本党代表之劝告引导，大部分修正案均以违反政协决议为由否决，而维持政协原宪草。在一读会一百五十一条修改案中，一百零四条遭到否决。主要修改案列举如下：
仅以宪法第一条举例，在1946年4月的时候，国共两党组织宪草审议会，国民党坚持宪草第一条为“中华民国为三民主义共和国”，而共产党坚决反对“三民主义”入宪。折衷之下，民主同盟代表张君劢将其改为“中华民国基于三民主义，为民有民治民享之民主共和国”，把孙中山的「民族民权民生」三民主义变成了林肯的“民有民治民享”三民主义。这既迎合了国民党的“三民主义”入宪，又不至于引起共产党的反感，周恩来对此十分满意 。在制宪国民大会的时候，虽然共产党没有与会，但是青年党坚持保留原宪法草案的说法，国民党也做出让步维持原宪草，从而避免了宪法重新出现“三民主义共和国”的国体定义。
民社党代表领班人蒋匀田认为，一审会后恢复的宪法草案98%来自政协宪草，这不仅得到了民社党的赞许，并得到了蒋中正的认同。蒋中正明确表示希望该宪法为内阁制，并说：“因为共产党现在唯一的希望，就是希望我们在宪法中扩大总统和行政部门的权限，然后他好在国际上宣传我们的宪法是法西斯的宪法，借此来打击政府。各位同志切不可中他们的诡计！”
一读会在12月21日正式完成，同日大会进入二读会逐条审议通过阶段。此时宪法主体基本完成，具体细节问题争议不断。
12月24日二读会完成，大会进入三读会阶段。宪草文字上仅有细小修改，随之大会三读通过了基于政协宪草蓝本的中华民国宪法。制宪工作完成后，制宪大会同时制定了宪法实施之准备程序，定于明年1月1日公布，12月25日实施。大会主席吴敬恒亲手将完成的宪法和实施准备程序交付蒋中正。国民政府历时二十余年的制宪工作终于宣告完成，国家开始步入宪政时期。
制宪工作完成后，制宪国民大会结束运作解散。
大会波折.
大会首先就出现了悬挂中国国民党党旗的风波。由于参加大会的有民社党、青年党等反对党，他们入场发现会场上悬挂有国民党党旗，立即起立发言。民社党代表蒋匀田认为今日大会乃全体国民大会，非一党大会，如挂国民党党旗，也应挂民社党、青年党党旗；建议只悬挂国旗。这个意见被采纳，国民党党旗撤下，只保留青天白日满地红国旗。在此后的行宪国民大会及中华民国政府场所中，仅悬挂国旗成为惯例。
其次又发生了青民两党拒绝宣誓事件。依照国大组织法，国大代表应当宣誓，而誓词中有三民主义等字样，较适合国民党国大代表。因此，青民两党认为孙中山先生思想很多并不适合他们两党，不能完全拘泥。青年党领袖余家菊更是表示：“宪法草案所规定的信仰自由和思想自由，应当立刻实现。我们尊重国民党朋友的信仰自由，同时也保持自己的思想自由。我们不参加补行宣誓的理由，就是这样。”
后续活动.
和平努力.
1947年1月5日，中共驻南京办事处主任董必武下午在梅园新村举行中外记者招待会，反对黄河堵口放水，并重申恢复和谈之两项要求，即召开党派会议，恢复去年1月13日军事位置。
制宪之后，国民政府作最后的和平努力共计三次。
一、1947年1月9日，国民政府应即将离华赴美任职的马歇尔将军之要求，宣布愿意派代表赴延安同中共讨论“停止冲突与改组政府的全面计划”。1月10日，中共南京办事处发言人王炳南表示中共之和平愿望，重申中共所提复和谈之两项要求，即：取消宪法，恢复去年1月13日军事位置；军调部中共发言人称黄河堵口问题系政治阴谋，并提出两点要求。同时，立法院院长孙科发表声明，希望各党派举行圆桌会议，以解决存在的分歧；中共发言人再度回应，中共已经提出两点要求，该由政府宣布它作为恢复和谈基础的反建议了。1月11日，蒋对美国《纽约时报》记者发表谈话，称马歇尔离华声明「似有若干漏略」，指责中共「无诚意遵守三人小组之协议」；中共驻南京办事处发言人就孙科建议举行党派圆桌会议事发表谈话，认为中国国民党应对中共之两项要求明确答复。1月12日，中共代表董必武就马歇尔离华声明谈话，指出：如无美国之装备，中国内战决打不起来，美国应负中国内战之责任。张群抵达南京时称：和平仍有希望，但中共如坚持恢复去年1月13日军事位置、国民大会重订宪法两条件，则和谈恐难谈得好。
二、1947年1月16日，国民政府进一步提出派张治中赴延安，并提出了恢复和谈的四项方案：1，举行圆桌会议，各党派均可参加；2，政府与中共立即下令全国就地停战，并协谈停战方案；3，整编军队与恢复交通，仍根据过去协议原则由三人小组继续商谈具体办法；4，宪法实施前，对于有争执之区域地方政权，政府愿意与中共商定解决办法。1月16日，中共中央致电南京中共代表团，指出：蒋方正通知你们恢复和谈，并派张治中来延安，根据目前形势，恢复和谈只利于蒋介石重整军队再度进攻；毛泽东在此电文上加写一段话：「对于美方调停，此时形式上我们虽尚不公开正面反对，但实际上应拒绝之。」中共在17日回应，如政府同意前面两项先决条件（废除宪法和恢复一年前之军事位置），即可恢复和谈，否则政府无派员赴延安之必要。1月17日，周恩来代表中共中央发表谈话，指出：国民党当局对于中共中央两项要求置之不理，证明其所谓和谈完全是骗局；我们对于所谓「和谈」，完全丧失信心。1月18日，中共驻南京代表王炳南至美驻华使馆访司徒雷登，转告延安之答复：中共中央对和谈问题，坚持过去所提两条件，即一、遵守停战协定，恢复去年1月13日军事位置；二、取消伪宪，重新拟订宪法。如政府同意，则恢复和谈即刻可在南京开始，否则即使政府派人赴延安，亦无补于事。
三、1947年1月20日，国民政府再度发表声明，恳请中共相忍为国，继续和谈，以实现军队国家化，政治民主化之目标。1月20日，中国国民党中央宣传部发表政府对和谈问题之声明，对中共两项条件表示不能接受，并公布《和平方案》。之后国共双方的关系持续恶化，军调部基本上停止运作，马歇尔趁机于1月21日到达华盛顿时向杜鲁门提出关闭军调部，结束美国的调停行动。1月25日，中共中央宣传部长陆定一发表声明，反驳中国国民党中央宣传部1月20日关于政府《和平方案》之声明，指出政府之《和平方案》无诚意可言，全系骗局；去年1月13日军事位置必须恢复，否则等于鼓励反动派大打内战；蒋伪宪法必须取消，否则等于承认独裁。1月25日，中共回应，“取消伪宪与恢复去年1月13日军事位置，乃是最低限度的和谈先决条件”。
1947年1月29日，美国国务院宣布：美国政府决定退出旨在调停中国国内冲突之三人会议，并尽速撤回军事调处执行部之美方人员。1月30日，国民政府宣布解散军事三人小组及北平军事调处执行部。1月31日，中共南京办事处发言人梅益对美国退出三人小组会议及军调部事发表个人感想：美国今退出军调部，但决不能逃卸助长中国内战的责任。在中共坚持废除宪法等条件，不能被接受后，国共和谈已经彻底破裂。此时中共仍在南京公开活动，并发行《新华日报》。美国大使司徒雷登和政府代表皮宗阚询问中共南京联络处是否将要撤退；后政府以索要联络处房子为理由委婉下达逐客令，但中共称只要国府废除宪法，即可重开和谈，故拒绝撤退。两次逐客令均未使中共离开，且中共在上海“制造风潮”，“组织暴动”。
1947年2月1日，北平军调部电令各地军调部执行小组美方人员撤回北平；国民政府宣布解散北平军调部后，军调部政府方面以备用致中共方面：请将撤退人员名单提交政府。2月3日，美方非正式通知南京中共办事处，谓如拟撤退，可代准备交通事宜；中共办事处答复：无撤退计划；美军驻延安联络团成员撤离延安。2月5日，北平军调部美国方面向派往各地之执行小组美方人员发出紧急命令，要求迅即集中北平与长春，以便撤退回国。2月6日，美国驻华大使馆发言人康纳士发表公告称：「美国政府将于3月5日前协助中共负责人员撤回至原来地区」、「双方人员中，任何人于3月5日后仍留驻于现在地区者，概应自行负责。」2月7日，军调部美方工作人员及眷属300余人首批由北平赴塘沽搭轮返国。军调部长春分部美方代表泰森上校书面通知国共两方，美方工作即日起正式结束，另组北平美军总部对华联络处长春分处，执行撤退前之未完任务；一俟该部东北区内之运送事务完毕，即行撤退。2月9日，美国民主党远东政策委员会致函马歇尔，指责美国外交政策，抨击中国国民党，谓恢复中国之和平统一所以失败，其主因为美国一方面企图调解，一方面在军事及经济上援助中国国民党之反动分子，致使调解基础破坏殆尽，国民大会最近所通过之宪法，亦仅为一种姿态而已；主张组织真正民主联合政府，不为中国国民党或中国共产党所控制。
2月10日，毛泽东在延安会见美国记者斯特朗，提出国共恢复和谈条件：恢复1946年1月10日双方控制区域；取消「宪法」，恢复政协决议。2月11日，军调部中共首批撤退人员共20余人，是晨由北平搭美国飞机分别撤回延安、邯郸；第二批撤退人员10余人于2月14日由北平撤至哈尔滨。
2月底，中共拒绝和谈且拒绝撤离南京。2月28日，首都卫戍司令部、淞沪警备司令部、重庆警备司令部分别通知驻南京、上海、重庆三地中共人员，限于3月5日前撤退返延安，并强令关闭重庆《新华日报》，要求中共于重庆等地之《新华日报》人员撤走；中共中央军委副主席周恩来为中国国民党强令撤退在南京、上海、重庆之中国共产党代表代表及工作人员事致电蒋，要求以正式公函通知中共驻南京代表董必武，并延长撤退期至3月底。3月1日，中共《新华日报》在重庆停刊；成都警备司令部通知成都《新华日报》办事处即日起结束一切业务，集中返回延安。
3月2日，中共中央负责人发表声明，指出蒋方强迫中共驻南京、上海、重庆代表撤退，表明蒋方决心最后破袭，关死一切谈判之门；中共南京办事处一部分工作人员25人，上午9时乘美军用专机一架，离开南京飞返延安。3月3日上午7时，中共代表董必武自上海抵达南京，车抵下关，遭中国国民党特务囚禁1小时；董必武回中共办事处后，即往访张治中，询问政府有无致中共人员撤离南京、上海、重庆三地之正式公函，及政府是否表示决心用军事方式解决国共问题。3月4日，北平警备司令部发言人称：军调部中共人方面人员撤退后，理论上当无中共人员之存在，今后如有发现，当依法惩处。3月7日，原留南京、上海中共人员董必武、王炳南、陈家康、梅益、潘梓年等74人，上午8时乘美军飞机4架飞抵延安；政府代表张治中、邵力子，民盟代表罗隆基、叶笃义，美方代表柯义上校及中外记者数十人前往机场送别。董必武宣布国民党驱逐中共代表，“关闭一切和平谈判之门，妄图内战到底”，“一切后果由他（蒋中正）负责”。董必武离开南京时发表书面谈话，指出：「目前虽战祸蔓延，中共党员，仍将一本初衷，竭力为和平民主奋斗到底。」3月8日，中共中央军委副主席周恩来在延安招待记者发表谈话，抨击美国对华政策，重申惟政府接受中共两项要求，始能和平。
内战爆发.
1947年3月13日，国军向延安攻击。3月28日晚及3月30日，中共中央在陕西枣林子沟召开会议，决定：毛泽东、周恩来、任弼时率中共中央机关及解放军总部留陕北，继续中共中央工作；刘少奇、朱德、董必武组成中央工作委员会，刘少奇任书记，前往适当地点，进行中央委托工作。4月11日，又决定中央及军委机关大部分工作人员暂驻晋西北，同时组成叶剑英为书记之中央后方委员会，统筹后方工作。6月30日，国民政府司法院检察署颁布通缉令，通缉中共首脑毛泽东、周恩来、任弼时、董必武等人，中共被民国政府宣布取缔。7月9日，美国白宫宣布派魏德迈为特代表赴中国。7月12日，外交部长王世-{杰}-发表声明，欢迎魏德迈来华，表示魏氏此行将「增进中美间之友感与合作」。7月16日，美国总统杜鲁门特使魏德迈将军偕顾问5人启程访华。10月，国民政府内务部宣布，因民盟涉嫌煽动学潮配合中共叛乱，被取缔。国共内战正式公开爆发。
梁漱溟认为，制宪国大之后，7月半至11月半一段是国方无意和平，11月半以后是共方无意。即国民党是在占尽便宜以后才要求停战和谈，而共产党必然不愿接受。共产党要求废除宪法和并恢复1946年1月13日之前的双方实际军事控制位置，即是要求国民党放弃其在1946年1月13日以后夺取的全部战利成果。中共认为，是国民党发动和平攻势，试图嫁祸共产党。国民党认为，是“我政府迫不得已乃忍痛动员，从事戡乱，这是最近的历史事实”。
改组政府与行宪.
1947年1月1日，国民政府颁布宪法。按照国民大会的决议，宪法应当在一年之后正式实施，在此之前，国民政府作为看守政府负责检查现行普通法律是否与新宪法抵触，并着手选举代表等行宪准备工作以便在行宪之后移交政权。4月，国民政府依据政协决议案改组政府，容纳制宪各党进入政府，结束一党专政；并成立中央选举总事务所，负责第一届国民大会代表选举和第一届立法委员选举等工作。4月29日，国民政府公布修正《宪政实施促进委员会组织规程》，凡16条。5月1日，国民政府公布《国民大会代表选举罢免法施行条例》，凡7章71条。8月22日，国民政府已核定全国选举经费为600亿元，以此补助全国各级选所。
1947年11月21日，全国举行大选，由全国国民以无记名方式直接选举3045名国民大会代表；1948年1月21日，全国再度举行大选，由人民直接选举773名立法委员，同时各省议会间接选举监察委员。1947年圣诞节，中华民国宪法正式生效。宪法生效前，国民政府主席发布广播讲话，庆祝国家走上宪政之路。
1948年1月4日，美国军事顾问团团长由南京返国。1月9日，美国国务卿马歇尔宣称：他本人拟与即将赴美之中国代表俞大维和贝祖贻亲自会谈美国援华事宜。1月10日，美国国务卿马歇尔在华盛顿举行记者招待会称：关于援华问题，细则尚在拟定中，数额何时解决，尚未可知。3月29日，行宪国民大会正式开幕，国民政府宣布将政权移交给民选国民大会，国民大会依照宪法与选举法选举产生中华民国总统与副总统，并在5月由总统召集五院集会。至此中华民国正式进入宪政时期。
北平和谈.
1949年初，国军在东北，华北和中原战场陷入绝境，蒋中正发布元旦文告，宣布只要宪法得以维持，人民生活不致降低，军队得以保障，愿意与中共和谈。而与此相对，毛泽东宣布废除“伪宪法”，和惩办战犯是和平的最低限度条件。中共宣布了43名战犯，参与制宪的张君劢和曾琦等非国民党人士在列名单。北平和谈中，中共再度提出了这一要求并写入和平协议，代总统李宗仁拒绝在和平协议上签字。
随着中共占据大陆，宪法在中国大陆停止施行或实际上失效，同时制宪国大也被完全否定。而拒绝参加制宪的民盟也成为中共参政党派。
评价与争议.
主要观点.
因中共未能参加国民大会，而大会又制定了基于政协宪草的宪法。这导致该会议具有较大的争议性，各主要观点如下：