印尼供水与污水处理

谈及印尼供水与污水处理（），其特点可用取得不易，而且品质不佳来形容。该国有近3,000万人无法取得（尤其指的是未受污染），而在2.64亿人口中有超过7,000万人无法取得（尤其指的是家庭级对人类排泄物的处理）。居住在城市的人大约只有2%享有下水道的服务；这情况在世界上中等收入国家中，排名落在末段班。水污染在巴厘岛和爪哇岛上随处可见。生活在雅加达的妇女报告说她们每月烧开水的费用为11美元，对于穷人而言是笔沉重的负担。
印尼于2005年在公用事业的人均投资估计仅为2美元，既不足以大量扩展，也不足以妥善维护既有设施。况且负责单位分散各处，事权并未统一。印尼自2001年实施地方分权后，供水与污水处理的责任就交给地方政府，而迄今为止，人并未在取得服务，或是品质上得到改善，主要是因为权力虽然下放，但并未伴随有足够的经费来执行。地方的公用事业仍然乏善可陈。
不幸的是供应清洁饮用水，特别是在省级政府层面，尚未被列为发展重点。缺乏清洁供水与污水处理仍是个严峻的问题，尤其是在贫民窟和农村地区。缺乏清洁供水，表示社区卫生水准低下，并会增加人们感染皮肤病或其他水媒传染病的机率。这是个重要问题，因为未能积极促进，尤其是针对低收入家庭和贫民窟居民的，会进一步把印尼不良的供水与污水处理对健康的影响更加恶化。
印尼水资源与利用.
印尼的河流超过5,590条，其中大部分的长度短，而且落差大。当地的降雨属于强降型，而导致多数河水携带大量沉积物。印尼多数岛屿的年均降雨量超过2,000毫米，仅小巽他群岛的年降雨量为1,500毫米。80%的雨水在雨季（每年10月至4月）降下。虽然苏门答腊岛、加里曼丹岛（即婆罗洲）、苏拉威西岛、摩鹿加群岛和巴布亚岛（即新几内亚）的水资源相当丰富，但爪哇岛、巴厘岛和小巽他群岛的部分地区在旱季会出现缺水情况。特别是在爪哇，河流在旱季流量不足，导致灌溉用水不足。印尼灌溉用水占全国总用水量的93%而该国蓄水能力仅占河水流量的5%至6%。印尼缺乏建设水库的优良地点，而在优良的地点又有高人口密度的问题，所导致的淤积会缩短水库的寿命。印尼缺乏足够的地下水。然而由于大部分东部岛屿缺乏地表水，而得依赖汲取地下水使用。在爪哇岛人口稠密的沿海地区（包括雅加达和三宝垄）的地下水受到过度汲取。在雅加达，这种汲取导致海水侵入内陆达10公里之远，在雅加达东部的地层下陷速度是2-34厘米/年。三宝垄的地层下陷速度是9厘米/年。
自来水公司从河流和湖泊 (占60%)、水泉 (占25%) 和地下 (占15%) 中取水使用。例如雅加达的主要水源是位于城市东南70公里的芝塔龙河上的。多数岛屿上的用水是经由用户自身，或是社区供水单位从浅层地下和水泉取得。然而，在苏门答腊岛和巴布亚岛，利用雨水积蓄方式留下的雨水，也是重要的水源。
污染.
印尼的地表水和地下水正受到生活污水、工业废水、农业径流和未妥善处理固体废物的污染，在爪哇岛最为严重。印尼在亚洲地区中是下水道和污水处理覆盖率最差的国家之一。很少有印尼城市拥有（即使是最简陋的）污水处理系统。缺乏污水处理系统，一般家庭被迫自行安装化粪池，或是直接把排泄物流放进入河流，或是运河之中。后一种做法，加上城市地区的浅水井也受到污染，结果是导致居民胃肠道疾病疫情反复发生。
生活垃圾.
根据知识网络组织“亚洲水环境伙伴关系 (Water Environment Partnership in Asia，简称WEPA) ”的数据，印尼的51,372,661间房屋中，只有42.8% 可处理生活垃圾。超过一半的家庭把生活垃圾直接抛入河流中。世界银行的数据显示在2008年，印尼人中只有52%拥有足够的排泄物处理设施。这些设施很重要，因为可减少人类、动物和昆虫与排泄物接触，而提高卫生水准，并改善贫民窟居民的生活条件。如果不对这些设施进行适当的建设和维护，生活垃圾无法有效处理，会提高水资源恶化的速度。
工业废料.
小型工业、农业、纺织、纸浆和造纸、石化、采矿和石油及天然气等工业活动所产生的废料，也加速印尼水质恶化的程度。矿区附近的水质可能受到重金属（如汞 (Hg) ）的污染。根据WEPA，在16个采样点中的9个，可检测到某种程度的汞浓度，其中之一的最高溶解汞含量达到2.78微克/升。
因此在印尼受到监测的30条河流中，水质检验结果显示，大多数河流水质不符合1类标准，即可用于饮用水或其他类似的用途。
取得.
印尼取得供水与污水处理的数据，因所咨询机构和取得的定义而异。在2020年，获得干净水源的比例为92%，而获得初级污水处理的比例为86%。
印尼是亚洲污水处理覆盖率最低的国家之一（城市地区只有2%）。大部分排泄物和废水未经处理或半处理就排放进入当地排水沟或水体中，造成严重的环境污染。密集的住房、严重的季节性洪水和受到任意弃置的固体废物而堵塞的排水沟，让问题更为严重。根据世界银行的数据，在印尼的主要政策问题中，城市污水处理是成效最差的一项。在农村地区，受到初级污水处理覆盖的比例从2000年的23%增加到2020年的80%，仍有6.1%的人使用共用厕所，1.4%使用露天毛坑，6.1%在空地、海滩和水体排便。
服务品质.
目前并无关于在印尼城市一般供水连续性的数据。但在雅加达有92%的用户在2001年享有连续供水的服务。至于饮用水品质，由水务公司提供的水之中，大约有30%含有大肠杆菌或，或是其他的病原体。饮用水的品质检测结果并未公开。大多数印尼人不敢直接饮用自来水，如果负担得起，会透过购买瓶装水或是煮沸的方式解决。
供水与污水处理设施不足对健康的影响.
饮用到不安全的水是导致腹泻的主因，腹泻是该国5岁以下儿童的第2大致死原因，导致儿童死亡人数占比达到20%。根据，每年每1,000名印尼人中，至少有300人罹患水媒传染病，包括霍乱、痢疾和伤寒等疾病。世界银行所属基金会 (WSP) 在2008年发表的资料显示，不良的污水处理设施，包括低下卫生条件，每年导致至少1.2亿人发病，以及50,000例过早死亡。在印尼，低收入地区的婴儿死亡率和儿童营养不良，与无法获得安全用水和基本污水处理设施密切相关，而严重损害国家未来的发展。
供水与污水处理设施不足对经济的影响.
供水与污水处理设施不足会升高经济成本，成为增进生活水准的巨大障碍。慢性病会导致营养不良、学生学业成绩不佳、生产力下降和永久失能，而拖累经济发展。
WSP在东南亚提倡的“污水处理经济学倡议（Economics of Sanitation Initiative ）”的一项重要发现是印尼在2006年，因污水处理不佳以及不良卫生条件而损失约63亿美元，大约占其国内生产总值（GDP）的2.3%。在评估各项影响因素中，健康和水资源方面造成的经济损失最大。这类影响预计将导致人们必须为医疗卫生服务或获得清洁用水而支付更高的费用，或是因为健康状况不佳而损失工作收入。不良污水处理还造成每年高达12亿美元的人口福利损失，原因是需要额外的时间来处理未经处理的污水，1.66亿美元的旅游损失，以及9,600万美元因土地丧失生产力的环境损失。
该国人口增长过速也导致城市地区在供水与污水处理基础建设的投资受到推迟。而推迟之后会导致日后需投入更高的建设成本。
担当供水与污水处理权责单位.
政策与法规.
在印尼，供水与污水处理的责任由几个部会共同分摊。印尼卫生部负责与水质相关事项，在某种程度上也涉及在农村的服务，而在城市方面，则与印尼内政部以及分摊。 () 负责投资规划。和也负责瓶装水的规范。国家供水与污水处理工作组 ( Pokja AMPL）在各部会以及与捐助者和其他利益相关者间做协调工作。这个工作组无设立的法律依据，也并未获得经费。
策略与政策.
这个领域的大多数战略都由国家层级制定。而碰到地方层级的执行能力问题、资金限制和政治因素，显示出的是国家战略并未受到妥善执行。再者，在执法方面，尤其是在环境污水处理，则表现软弱。公共工程与住房部和国家发展规划部在2009年发起一项2010-2014年“加速人民居住区域污水处理发展规划”(PPSP) 。这项规划所针对的是330个存有污水处理问题的城市，目的是消除露天排便、改善固体废物管理和减少洪水发生。规划预计在16个城市建设新的，以及扩建既有污水处理网络，以覆盖500万人，并在每个城市建设以社区为基础的分散式污水管理系统，另覆盖600万人。后者称为（社区污水处理），这些系统多数是采用厌氧消化技术的社区收费式污水处理厂。根据在2011年所做的研究，这类社区型系统运作良好，但并无进行重大维护，例如清除处理后遗留的，或是在自然灾害发生后的设备修复能力。政府除建设分散式下水道系统，也支持建设社区厕所，但人们更喜欢拥有自己的厕所。在无法实现独立厕所的地方，特别是在洪水频繁、大多数人是赁屋而居，或在空间狭小，而人口又非常密集的贫民窟，社区厕所是种很好的选择。
2008年，卫生部启动的全国战略，强调透过同侪压力和羞耻感，而非运用投资，来驱动达成农村兴建污水处理设施的目标。印尼政府的国家社区赋权计划（，简称PNPM），透过对社区的、技术协助和训练，也具有改进供水与污水处理的潜力。但根据过去类似广泛实施计划的经验，仅有约5%的经费会用于供水与污水处理之上。
法律框架.
相关法律包括关于水资源的第7/2004 号法律；关于地方政府的第22/1999号法律；关于地区政府的第32/2004 号法律；关于中央和地区之间的财政平衡的第33/2004号法律。水资源法的立法目的在达到整合和具有可持续性的水资源管理，明确分辨中央政府以及省和地区政府在水资源管理方面的职责，例如颁发取水许可证。苏哈托总统下台后，除某些具体列举的权力之外的所有权力均移交给地方政府，使先前的分权承诺得以实现。财政平衡法大幅提高地方政府的收入基础。相关实施条例包括“关于发展供水系统”的第16/2005号政府法令，允许私营部门参与供水的工作；公共工程与住房部于2006年和2007年颁布的两项关于建立国家供水委员会的法令；以及内政部关于制定指南的第23/2006号法令。后者规定水费定价应能完全收回所投入的成本（外加10%的）。由于地方分权的缘故，内政部第47/1999号法令（涉及利用标竿测试评估供水服务公司的绩效，已缺乏管制的力道。卫生部和工业和贸易两部的法令对瓶装水的品质，以及为填充大罐容器作业订立规范。
服务提供.
城市地区.
城市地区的供水服务由地方政府拥有的水务公司 （，简称PDAM）负责。印尼拥有319个PDAM。其中两个（雅加达和北苏门答腊省）是省级机构。其余均为地区机构，县级的有349个，市级的有91个（参见）大多数的PDAM规模非常小，连接点少于10,000个，其中只有4%拥有超过50,000个连接点。污水和下水道管理的责任由地区政府负责；它们所负责的内容因地区而异。很少有城市公用事业提供污水处理服务。污水处理机构被称为PD-PAL（地方政府拥有的污水处理机构）。
一些规模较小的PDAM是基于公私合作伙伴关系（PPP）的方式运作。此类合作伙伴关系首次在1999年启动，由北苏门答腊省政府所创建，由PDAM蒂尔塔纳迪（PDAM Tirtanadi）领导的6家PDAM组成。另一个类似组织是在东印尼区（Eastern Indonesia ，包含13个省份）由11个PDAM与荷兰水务公司（WMD）所组成。
截至2011年，有29个地方水务机构与私营公司签订营运（有时还包括融资）相关基础设施的合同。最大的合同是位于雅加达的两个特许权合同（参见）。大多数合同的规模都相对较小，每天供水量少于100,000立方米。在某些情况下的合同仅为管理合同（例如在南苏拉威西省锡江（Panaikang-Massakar）），不涉及投资。在许多情况下，私营公司还部分参与投资（例如根据BOT模式兴建水处理厂）。在北苏门答腊省的棉兰和西爪哇省的万隆就是这种安排。私营合作伙伴多数是印尼公司，如房地产开发商Bakrieland或是自来水公司Acuatico，也有外国公司如新加坡工程公司Moya Asia。印尼政府透过提供保证和部分补助的方式以倡导PPP的做法，但截至2011年，许多PPP项目因中央、地区和地方政府之间的条款谈判困难而被迫取消。
印尼的PDAM均是Perpamsi（全国自来水事业协会）的会员，这个协会成立于1972年，拥有394家会员，所服务的人口数目占印尼的24%。2003年，Perpamsi透过世界银行的支持而发起一项标竿测试计划。资料库中包含有115家PDAM的数据，多数较大的PDAM的资料均包括在内。
农村地方.
印尼农村地区长期都透过社区的安排而从天然水泉、雨水和地下水源取得用水。然而社区并无长期维持此类供水设施的能力。过去的农村并未对社区的供水与污水处理系统作足够的投资，因此难以维持长期可持续性使用。农村使用者在与建立和管理以及付费有关的决策中，并未获得足够的发言权和选择权。服务通常是由外部机构以自上而下的方式提供，而要听从的对象是政府单位，或是捐助资金者和承包商，而非接受服务的社区，提供者与使用者之间的需求有所差距。造成设施的归属以及维护责任不够明确。
印尼政府在2003年同意一项名为《发展社区管理供水与污水处理设施和服务的国家政策》的改革规划：
新方法之下的社区参与和成本回收方式把服务的可持续性提高。例如，对亚洲开发银行所支持，但尚未采用新方法的农村供水与污水处理项目的评估显示，在项目完成后不到4年，所建设的设施中只剩30%仍能运作。然而，根据卫生部审查5个地区的水资源基础设施的报告，在2001-2006年间，采用世界银行支持的WSLIC（Water and Sanitation for Low Income Communities Project ）计划的共用自来水设施中，有72%仍在运作。亚洲开发银行与世界银行WSLIC做法间的显著差异，主要是后者的社区会参与基础设施建设，以及社区会按月向使用者收费，以维护相关系统的缘故。
然而随著越来越多城郊地区或农村地区被吸收进入城市地区，仅靠社区管理已不是种适当的安排。根据世界银行的建议，需要建立新的模式让社区、当地政府以及私人代理机构共同分摊责任。
民间组织.
地方和国际的民间组织在这个领域内发挥甚为重要的功能。一些组织正为尚未获得任何政府支持的地区实施供水水与污水处理计划。虽然这些组织各不相同，但它们采用的是协调的做法。确实有少数是透过政府来执行。另有民间组织，包括社区的宗教领袖也致力促成社区成功建设设施。社区宗教领袖有凝聚社区和发挥影响力的功能，他们鼓励社区在基础建设之外，也遵循清洁和健康的行为。
历史和最近发展.
印尼的第一个水务公司（PDAM）成立于20世纪初的荷属东印度殖民时期。印尼在1945年独立后，PDAM系统由新政府接管。印尼中央政府在1970年代积极参与水务公司的融资以及管理。印尼在1987年通过法案，名义上是交给地方政府，但实际上中央政府仍然照常参与。到1998年苏哈托总统下台后，透过1999年地方分权法，水务公司才正式交由地方政府管理。
雅加达水务私有化.
1997年6月，雅加达在未经招标的情况下授予两个为期25年的水务特许权，由私人企业从1998年2月开始接掌雅加达的水务服务。法国苏伊士环境集团所属的的子公司Palyja，获得经营该市西部的特许权，英国泰晤士水务公司的子公司TPJ获得经营该市东区的特许权。
效率.
印尼最佳水务公司的 (NRW，即自来水流失，不能产生收入) 比率为20%，而参与Perpamsi标竿测试中最差的四分位数（四分之一）公司的NRW比率为43%。但由于许多PDAM并未安装水表，因此NRW数据通常不可靠。在员工生产力方面，表现最好的水务公司的员工比率为每1,000个连接点配备4人，而处于最差四分位数水务公司是每1,000个连接点的配备员工超过9人。自来水公司的员工生产力被认为可接受的水准是每1,000个连结点配备5人。2001年在雅加达，自来水公司的NRW水准为51%，属于印尼最高水准的类别。然而就员工生产力而言，雅加达的两家水务公司表现相对较好，每1,000个连接点只配备5.3名员工。
成本回收和水费.
印尼内政部法令23/2006设定透过水费把供水设施成本完全收回的政策。水费依据递增的方式收取，10立方米之内的使用属于补贴的消费量，超过后则逐级增高收费。商业和工业用户按更高的费率收费。但实际上，很少有水务公司能够收回成本。根据公共工程与住房部在2005年所做的研究，印尼大多数PDAM都面临财务问题。在1998年至2005年期间，只有大约3分之1的PDAM曾提高过水费。有3分之1的PDAM借有外币贷款， 在1998发生的亚洲金融风暴导致印尼盾贬值，以当地货币计价的债务因此大幅增加。许多向印尼财政部贷款的PDAM因此发生无力还钱而违约的情事。截至2009年，这些贷款的重组偿还谈判（包括本金、利息和罚金）仍在进行中，因此它们无法从政府获得新的贷款。 
根据亚洲开发银行的数据，雅加达在2001年的平均水费（住宅和商业用户的平均水准）为0.29美元/立方米，而生产成本估计为0.11美元/立方米。同时水费的缴纳比率为98%。根据这些数字，至少在雅加达的PDAM能把成本收回。从那年起，水费又调高过几次，根据调查机构“国际供水与污水处理设施标竿测试网络”的资料，在雅加达的平均水费已达0.77美元/立方米。
印尼与许多国家一样，那些没有连接到供水网络的人所支付的费用最高。在雅加达北部所做的调查发现，1990年代初期，从供水商家购买的价钱为2.62美元/立方米，从凿井汲水者购买的价钱为1.26美元/立方米，小商户零售的价钱为1.08美元/立方米，而使用自来水的家庭只需支付0.18美元/立方米。
投资与融资.
供水与污水处理领域在国家，或是地方层级均未受到高度重视，部分原因是另有医疗卫生和教育等其他领域的需求加入竞争。很少有地方政府会用自身的资源来实施供水与污水处理，若是提供经费让地方自行选择基础建设的项目，也很少会选择这类作为优先项目。这个领域的大部分经费由国家提供，而地方对此的经费会透过几个不同的部们拨付。在2008年，地方政府在此的支出估计约占预算的1%到2%。
公共投资.
印尼在2005年的基础设施总支出为55兆印尼盾（57亿美元）。这些支出主要由地方（23兆印尼盾）和中央政府（同样是23兆印尼盾）共同提供，省政府提供9兆印尼盾。印尼在基础设施的投资占政府总支出的10%，如下表所示：
资料来源：世界银行。货币单位为2005年当年币值的印尼盾（兆盾）。
虽然尚不完全清楚这些资金中有多少是用在供水与污水处理设施，但亚洲开发银行估计印尼每年国家正常预算之中，只有1.24亿美元（2004-2005年平均值）用于这类建设。
印尼自2001年实施地方分权以来，地方政府在供水方面投下的资金通常不到年度预算的2%，在污水处理方面的投入更少，在改善卫生行为方面几乎没有投入。假设地方政府（省级和地区级)）花费2%的预算用于供水与污水处理设施，则总金额为3.6兆印尼盾（约3.75亿美元），大约是中央预算补助的1.24亿美元的3倍。两者加总，可概略估计为5亿美元，约略与实现联合国在2000年揭橥的千禧年发展目标所需的每年4.5亿美元的投资数字相符。但是每年人均仅投资2美元，仍远低于其他中等经济体在这方面的投资金额。
1990年代末发生的亚洲金融风暴严重限制各国在基础设施的投资，印尼中央政府的发展支出从1994年的140亿美元下降到2002年的50亿美元，其中基础设施支出的比重从57%大幅下降到 30%。此外，根据世界银行的数据，在危机之前就已经普遍存在的不良体制和监管框架，以及猖獗的基础设施部门腐败现象，一直延续到今天，而政府并未认真进行改革。
公用事业融资.
对PDAM的融资面临诸多挑战。例如财政部要求提供给地方政府的贷款，当地立法机构必须承诺以未来由中央政府的转移支付作为担保。由于地方立法机构不愿提供保证，所以即使在地方政府的旧债问题获得解决之后，中央政府也难以重新提供贷款。曾有促进信誉良好公用事业发行公司债券的两项举措，一项由美国国际开发署（USAID）提供部分担保，另一项由德国复兴信贷银行提供，但均以失败收场，根据USAID的报告，原因是“印尼中央和地区政府中普遍存在的规避风险文化”。然而根据2009年总统令，印尼国有银行可为信誉良好的PDAM提供贷款金额70%的信用担保，外加利息补贴。至于财政部的直接贷款，地方政府必须为这些贷款提供部分担保，但地方政府不愿提供。
因此PDAM在获得资金方面会受到限制，而需依赖整笔拨款，但数量稀少。2009年，国家政府对水务公司的拨款主要有三种来源：
小额贷款.
印尼国家银行可为在爪哇从事供水工作的社区组织提供小额贷款。这项试点项目是一项名为，为社区和小型企业提供贷款的国家计划中的一项。世界银行的供水与污水处理计划与（AusAID）资助的印尼基础建设倡议 (INDII)、印尼公共工程与住房部和印尼国家发展规划部所属的公私伙伴关系发展局共同合作，为社区组织提供技术援助。
对外合作.
印尼通过多边（世界银行、亚洲开发银行和联合国）以及与个别国家的双边合作，可引进外部的资金及技术，以协助在供水与污水处理领域的发展。大多数外部合作伙伴将重点放在农村地区，或就专门针对农村地区。而大多数对印尼城市地区的支持主要来自日本、荷兰和美国三个国家。
多边合作.
亚洲开发银行在2005年核准社区供水及卫生计划，目标是提供清洁用水及污水处理设施到1,500个印尼农村社区，遭受2004年印度洋大地震严重损害的苏门答腊岛也包括在内。印尼卫生部传染病控制和环境卫生总局是这个项目的执行机构。
联合国儿童基金会（UNICEF）支持印尼政府制定和实施改善全国饮用水和污水处理的战略。UNICEF还协助印尼政府改进相关规划机制、监测系统和数据库。
世界银行于2006年批准的第三期低收入社区供水和污水处理项目（目的为增加低收入农村和城郊人口获得干净水源和初级污水处理，以及采行改善的卫生行为）。这个项目支持社区型发展 (community driven development ，CDD) 在供水及污水处理的规划和管理，建立利益相关者的承诺，并扩充中央、省和地区政府的能力。它为参与的社区提供供水和公共污水处理基础设施的技术选项。项目由卫生部执行。
世界银行所属全球供水与污水处理伙伴关系 (WSP) 特别关注污水处理的知识管理和战略发展。在2006年至2010年期间，WSP在瑞典和荷兰资助下，促使印尼增加对污水处理的政治承诺，并透过“印尼污水处理领域发展计划”（ISSDP）提高印尼政府的规划能力。而导致该国建立具有连贯性的城市污水处理政策框架，而根据这个框架，印尼从2010年开始做大量的投资。