このような手法が行われるのは、建設業が典型的な受注産業かつ屋外移動産業で、労働集約的な産業であるため、資産背景に乏しく資金調達力に欠けているのに比して、公共工事の契約は多大な金額になるものが多く、着工資金も多額の資金が必要である。そのため、着工時に代金を支払わなければ、請負に要した資材購入費等の資金負担は請負者が全額負担することになり、小規模事業者にとっては特に負担が重い。その負担を軽減するために受注者の求めに応じ発注者が代金の一部を着工時に支払う制度が設けられており、請負契約の書面にも明文化されている（後述）。
しかし、発注者の立場からすれば、施工もされていないのに前払を行うにはリスク（代金受領後の行方不明や請負者の倒産など）を伴う。もし前払金の支出を行った請負契約が請負者の責により解除された場合、工事の出来高が前払金額未満であれば、発注者はその差額の損害をこうむることになり、そのままでは損害は原資を（間接的にではあるが）投じた納税者が負うことになる。とはいえ、発注機関としては受注者の責による税金の損害を（税金を用いずに）自ら負うのは困難であるため、その損害が発生した場合に損害を填補する制度として生まれたのが公共工事前払金保証事業である。
制度の概要.
まず発注者が工事を発注し、請負者が落札する。この時に契約約款内に代金支払条項が入っており、「前金払」の支払条項があることが条件となる。支払条項は通常「前金払」「部分払」「完成払」が選択できるようになっており、標準では「前金払」条項が入っている。前金払の支払条項がなければ前払金は当然支出されない。
契約内に前金払条項が入っている場合に、請負者が発注者に対して「前金払」を請求すると、発注者は契約に基づき「前払金」を支出することになる。しかし、何の担保もなく前払金を支出することを発注者はしない。その時に前払金保証事業会社による（発注者・受注者以外の）第三者の保証＝「前払金保証」が必要になり、この前払金保証会社が発行する前払金保証証書を前払金請求書とともに発注者に請求することで、発注者は前金払を行うことができる。これは、各発注者で手続が決まっており、通常は契約規則や財務規則などで定められている。
前払金保証の範囲.
前払金保証は、単純に、発注者が前払いした金額を保証するものと考えがちであるが、実際は違う。