室町幕府の支配が衰えると、前代までの天下概念を支える公権力が衰え、自力救済を原則とする下克上の社会に移行した。やがてこのような実力主義社会から地方的な公権力として戦国大名が各地に大名領国を形成して独自の支配を及ぼし、限られた範囲内での「公儀」＝公権力を形成した。日本列島の各地に形成されたこのような地域国家的な公儀を「天下の公儀」として形成しようとしたのが織豊政権の特徴である。通説的な一般的理解では、日本の近世国家の前提とされる「天下統一」という「中央集権化」が、戦国大名領国制の深化、つまり日本列島の「地域分権化」の延長線上に捉えられてきた。しかし、実際の天下統一事業はこうした戦国大名領国に対し、当初は室町幕府をはじめとする伝統的権威を利用し、地域統合を進める形で、やがて最終的には軍事的にそれら大名と対峙し、それらを凌駕することを目的とするものへ変化していった。この過程で天下統一事業の推進者は足利将軍を中核とする室町時代の権威構造そのものと対立することとなった。
これに伴って、新しい秩序を主宰する主体としての統一者として「天下人」の概念が登場したが、戦国時代当初の「天下」は天皇王権を擁する室町将軍が管轄する京都と畿内や近国など周辺の地域を意味することが多かった（畿内・近国の戦国時代を参照）。また室町将軍は「天下」領域を支配する地域領主としての役割と、戦国大名などの地方勢力の紛争などを調停する役割を担った。戦国大名はほとんど将軍に依存せずに領国支配を遂行できたが、内政や外交の危機を克服する際に将軍の権威が利用された。山田康弘は当時の日本列島全体を大名領国が外交関係を結ぶ国際社会としての「天下」の次元として捉えると、将軍権力は今日における国際機関の役割と類似していると指摘している。