江戸時代の中期以降、都市の発展によって新たな就業形態が発生し、また大商人への資本の集積による中小商工業者の没落、そして荒廃が進んだ農村を離れ都市へやってきた農民たちによって都市貧民層が形成されるようになった。
都市の発展と都市問題の発生.
また同じ時期には、消費物資の荷役、小売を行う業種や、各種飲食業、髪結いなどの理美容、古着屋などといった、都市で生活する人々に対して各種サービス提供を行う新たな生業が発生、発展し、そのことが更なる都市への人口集中を招くという都市への人口集中の連鎖が見られるようになった。このような都市の発展は様々な都市問題の発生という新たな課題を生み出すことになった。
農村から都市への人口流出.
また多くの下層農民が離村して都市へと流入するようになると、地主にとっても悪影響をもたらすようになった。それは農村人口が減少して小作人が不足し、農業生産に支障をきたすようになったからである。天明期になると労働力不足の結果、地主経営も難しくなってきており、農村自体に行き詰まりが見られるようになっていた。
都市貧民層の形成.
農村の疲弊によって都市に大勢の人々が流入する一方で、都市そのものにも変化が生じていた。これまで幕藩体制を都市内部から支えてきた地縁や職能によって結びついてきた町の機能が低下し、都市内部に都市貧民層が形成されるようになったのである。当時の都市における都市貧民層は、棒手振りなどの零細商人や、そして大商人や武士の家などに奉公に出ている人々などであった。これら下層町民は大商人による資本の集積のあおりを受けた中小商工業者の没落や、農村からの人口流入によって新たに形成されていったものであった。
当時の都市下層民の生活実態は極めて不安定で、飢饉や災害、手取りの給料の減少、そして銭相場の下落などといった要因で容易に困窮状態へと陥り、無宿人などに転落した。このような都市下層社会の形成は江戸、大坂、京都という当時の三都のみならず、全国各地の都市で進みつつあった。このような都市下層社会の成立は、自らの労働力以外失うものが何もない階層の誕生を意味し、身分制社会であった江戸時代にはこれまで見られなかった社会問題が発生することになった。
後手に廻る幕府の都市政策.