国司は、国内の国衙領(公田)を名田へ再編成し、当時台頭していた富豪層へ名田の経営と租税徴収を請け負わせることで、租税を確実に収取するようになっていった。この租税収取システムが軌道に乗ると、国司は現地へ赴任する必要がなくなり、特に上位官である守の多くは遥任するようになった。すると、現地赴任する国司の筆頭者に、様々な責任やそれに伴う権限が集中するようになり、事実上の国衙行政の最高責任者となった。当時、国司交替の際に後任の国司が適正な事務引継を受けたことを証明する解由状という文書を前任の国司へ発給する定めとなっており、実際に現地で解由状を受領する国司を「受領」と言うようになった。これが「受領」という呼称の起源である。寛平から延喜にかけて国司制度の改革を示す太政官符が次々と出されている。これによって庸調の徴収と中央への送付及び官物の管理、行政の監査の一切は受領国司の責任とされ、任用国司が共同責任を負う(不足の補填のために公廨が没収されるなどの処分)ことはなくなった。その一方で、これまで国司四等官の筆頭以上の意味を持たなかった受領国司に任国内統治の責任者としての権限が付与されることになった。受領は強大な権限を得たため、莫大な蓄財を行うことも可能であった。事実、受領になると巨額の富を得ることができたため、国司に任命されるために人事権に強い影響を及ぼしうる摂関家へ取り入る者が後を絶たなかったと言われている。また、蓄財によって任国へ根を下ろした受領の中には、そのまま任期後も任国へ土着した者も多かった。このような事例を受領層の苛政の表れと評価する意見もあるが、個別の事例を見ると受領が法令どおりに課税した例が圧倒的に多く、むしろ受領の方が遵法的であり、田堵負名層が私益を主張していることが分かっている。田堵負名層とは決して零細な農民などではなく、隷属民を多数抱え、莫大な富を蓄積して農業など諸産業を大規模に経営し、多数の私兵すら擁していた富豪百姓だったのである。