Επιτροπολογία

Επιτροπολογία στην Ευρωπαϊκή Ένωση ονομάζεται ανεπίσημα η διαδικασία τροποποίησης ή προσαρμογής της νομοθεσίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στην οποία διαδικασία εμπλέκονται διάφορες επιμέρους επιτροπές υπό την προεδρία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Ο αντίστοιχος επίσημος όρος είναι διαδικασία επιτροπής (committee procedure). Οι επιτροπές της επιτροπολογίας είναι τμήμα του ευρύτερου συστήματος Επιτροπών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και συνεισφέρουν στη δημιουργία και την εφαρμογή των νόμων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η πιο πρόσφατη αναδιάρθρωση της επιτροπολογίας πραγματοποιήθηκε με τη Συνθήκη της Λισαβώνας, η οποία, με έναρξη ισχύος την 1η Δεκεμβρίου 2009, διαμόρφωσε τα νέα άρθρα 290 και 291 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Σ.Λ.Ε.Ε.). Ενώ το άρθρο 291 της Σ.Λ.Ε.Ε. παρέχει τη δυνατότητα συνέχισης της εφαρμογής της νομοθεσίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης μέσω της επιτροπολογίας, το άρθρο 291 της Σ.Λ.Ε.Ε. εισήγαγε τις λεγόμενες κατ' εξουσιοδότηση πράξεις (delegated acts), οι οποίες χρησιμοποιούνται πλέον για τροποποιήσεις ή συμπληρώσεις της νομοθεσίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης αντί της επιτροπολογίας.

 Όλα τα νομοθετικά συστήματα διαθέτουν κάποιο σύστημα ανάθεσης καθορισμού των τεχνικών και λεπτομερειακών μέτρων εφαρμογής ενός νόμου στην εκτελεστική εξουσία. Στην Ευρωπαϊκή Ένωση, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αναγνωρίζουν αυτή τη δυνατότητα στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η οποία όμως οφείλει να την ασκεί από κοινού με επιμέρους επιτροπές αντιπροσώπων των κρατών - μελών. Αυτές οι επιτροπές έχουν συχνά τη δυνατότητα να μπλοκάρουν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και να αναπέμψουν το εκάστοτε ζήτημα στο Συμβούλιο. Ο όρος "επιτροπολογία" ανέκυψε εξαιτίας του μεγάλου αριθμού αυτών των επιμέρους επιτροπών. Όπως περιγράφεται σε μια αναφορά της Βουλής των Λόρδων του Ηνωμένου Βασιλείου, "Δεν υπάρχει επίσημος κατάλογος του αριθμού, των αρμοδιοτήτων, των δραστηριοτήτων και της σύνθεσης των επιτροπών επιτροπολογίας". Όμως, επειδή η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είχε ήδη αρχίσει να τηρεί σχετικό κατάλογο, η ίδια αναφορά προσθέτει: " Ένας κατάλογος των επιτροπών επιτροπολογίας [...] δημοσιεύεται ως Παράρτημα στις ετήσιες αναφορές εργασιών αυτών των επιτροπών [...] όπως επίσης και στο Μητρώο Επιτροπολογίας". Εκτός από τον μεγάλο αριθμό των επιμέρους επιτροπών, η επιτροπολογία έχει επικριθεί, μεταξύ άλλων και από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, για έλλειψη διαφάνειας και δημοκρατικού ελέγχου· δίνεται ιδιαίτερη έμφαση στο γεγονός ότι το άμεσα εκλεγμένο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είτε δεν είχε δικαίωμα να μπλοκάρει συγκεκριμένα μέτρα εφαρμογής είτε δεν συμμετείχε στη διαδικασία αναπομπής ενός ζητήματος από τις επιτροπές Επιτροπολογίας στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ακόμα και σε περιπτώσεις όπου η σχετική αρμοδιότητα θέσπισης συγκεκριμένων μέτρων εξαρχής είχε αποδοθεί από κοινού από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τις επιτροπές επιτροπολογίας, μέσω της "διαδικασίας συναπόφασης", η οποία ίσχυε μέχρι από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ μέχρι την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβώνας (1 Δεκεμβρίου 2009), οπότε και αντικαταστάθηκε από τη "συνήθη νομοθετική διαδικασία". Εξαιτίας της χρόνιας διαμαρτυρίας του Κοινοβουλίου, η Συνταγματική Συνθήκη περιελάμβανε σημαντική μεταρρύθμιση της διαδικασίας, αντιμετωπίζοντας για πρώτη φορά το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκή Ένωσης ως ισότιμους συμμετέχοντες σε αυτήν. Επειδή η Συνταγματική Συνθήκη δεν επικυρώθηκε ποτέ, το Κοινοβούλιο επέμεινε η συγκεκριμένη μεταρρύθμιση να ενσωματωθεί στο παράγωγο Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το 2006, κατόπιν συμφωνίας του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, θεσπίστηκε η λεγόμενη "κανονιστική διαδικασία με έλεγχο" για τις περιπτώσεις όπου απαιτούνταν τροποποίηση ή συμπλήρωση μη ουσιωδών στοιχείων όσων διατάξεων της νομοθεσίας της Ευρωπαϊκή Ένωσης είχαν ήδη διαμορφωθεί με τη διαδικασία συναπόφασης. Η διαδικασία αυτή προέβλεπε μια προθεσμία, συνήθως τριών μηνών, στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο να εξετάσουν όσες προτάσεις είχαν περάσει από κάποια επιτροπή επιτροπολογίας. Αν το Κοινοβούλιο δεν συναινέσει στην πρόταση, η Επιτροπή δεν έχει δικαίωμα να την εφαρμόσει και υποχρεώνεται είτε να καταθέσει νέα, τροποποιημένη πρόταση, λαμβάνοντας υπόψη τους λόγους της διαφωνίας του Κοινοβουλίου κι έχοντας υπόψη ότι η νέα πρόταση μπορεί επίσης να απορριφθεί με τον ίδιο τρόπο από το Κοινοβούλιο, είτε να προτείνει νέα νομοθεσία στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο με τη χρήση της διαδικασίας συναπόφασης. Αυτή η διαδικασία εφαρμοζόταν μόνο σε περιπτώσεις όπου το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο είχαν μεταβιβάσει την αρμοδιότητα εφαρμογής "οιωνεί νομοθετικών" μέτρων γενικού σκοπού (αυτό που στο ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο ονομάζεται "κανονιστικές πράξεις"), δυνάμει είτε της διαδικασίας συναπόφασης είτε του πρωτογενούς Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Συνθήκες). Σε περιπτώσεις διοικητικών - εκτελεστικών αποφάσεων ή "οιωνεί νομοθετικών" μέτρων γενικού σκοπού που απορρέουν από νομοθεσία που δεν θεσπίστηκε με τη διαδικασία συναπόφασης εφαρμοζόταν η προγενέστερη επιτροπολογική πρακτική. Το σύστημα της επιτροπολογίας δεν προβλεπόταν στην ιδρυτική συνθήκη της ΕΟΚ. Η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη του 1987 θέσπισε για πρώτη φορά νομική βάση για την επιτροπολογία. Έκτοτε, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο πιέζει σταθερά για περισσότερη διαφάνεια στις σχετικές διαδικασίες: ήδη στις 28 Ιουνίου 1999, πέτυχε να εκδοθεί απόφαση του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με τον καθορισμό των όρων άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Επιτροπή (1999/468/EC; OJ L 184/23 της 17ης Ιουλίου 1999) ("η απόφαση περί επιτροπολογίας"), στην παράγραφο 5 του άρθρου 7 της οποίας αναφέρεται στην ανάγκη δημοσιοποίησης των εγγράφων που διακινούνται στις επιτροπές. Στη συνέχεια, η Επιτροπή ανέλαβε την υποχρέωση να δημιουργήσει έναν κατάλογο εγγράφων επιτροπολογίας κι ένα διαδικτυακό αποθετήριο, διασυνδεδεμένο με τον κατάλογο, το οποίο δίνει τη δυνατότητα στους χρήστες και τις χρήστριες να έχουν άμεση πρόσβαση σε συγκεκριμένα έγγραφα (σε συμμόρφωση και με τα όσα προβλέπονται στη Ρύθμιση No. 1049/2001/30-5-2019 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (OJ L 145/43 της 31ης Μαΐου 2001)). Ο κατάλογος περιέχει τις εξής κατηγορίες εγγράφων: θέματα ημερήσιας διάταξης των συνεδριάσεων των επιτροπών, προσχέδια εγγράφων εφαρμοστικών μέτρων, περιλήψεις των πρακτικών, αποτελέσματα ψηφοφοριών.Μια νέα ρύθμιση επί τροπολογίας ψηφίστηκε δυνάμει του άρθρου 291 παράγραφος 3 της Σ.Λ.Ε.Ε., με ισχύ από 1η Μαρτίου 2011 (Ρύθμιση No 182/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου), ορίζοντας τους κανόνες και τις γενικές αρχές σχετικά με τους μηχανισμούς ελέγχου, από τα κράτη - μέλη, της άσκησης των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής. Σύμφωνα με την απόφαση περί επιτροπολογίας του 1999 (τροποποιήθηκε το 2006), υπήρχαν τέσσερα είδη επιτροπής: συμβουλευτικές, διαχειριστικές, κανονιστικές και, μετά την τροποποίηση του 2006, κανονιστικές με έλεγχο. Οι συμβουλευτικές επιτροπές διατυπώνουν απόψεις, οι οποίες δεν είναι δεσμευτικές για την Επιτροπή αλλά πρέπει να ληφθούν υπόψη στις αποφάσει της. Οι διαχειριστικές επιτροπές δύνανται να καταψηφίσουν κάποιο μέτρο προτεινόμενο από την Επιτροπή με βάση την αρχή της πλειοψηφίας. Οι κανονιστικές επιτροπές έχουν την αρμοδιότητα να υπερψηφίσουν, με βάση την αρχή της πλειοψηφίας, κάποιο μέτρο προτεινόμενο από την Επιτροπή, αλλιώς το μέτρο αυτό δεν εφαρμόζεται. Μέτρα, τα οποία δεν υπερψηφίζονται στις κανονιστικές επιτροπές, αναπέμπονται είτε στο Συμβούλιο είτε, στις κανονιστικές επιτροπές με έλεγχο, στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.Η τρέχουσα ρύθμιση περί επιτροπολογίας διατήρησε μόνο τη συμβουλευτική διαδικασία και αντικατέστησε τη διαχειριστική και την κανονιστική διαδικασία με την εξεταστική διαδικασία, οι δε περιπτώσεις όπου εφαρμοζόταν η κανονιστική διαδικασία με έλεγχο καλύπτονται πλέον από τις κατ' εξουσιοδότηση πράξεις που προβλέπονται στο άρθρο 290 της Σ.Λ.Ε.Ε.. Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο διαχρονικά εκφράζει τη δυσφορία του για το γεγονός ότι τα μέλη του (Ευρωβουλευτές) εξαιρούνται από τη συμμετοχή στη διαδικασία επιτροπολογίας, κατάσταση που ερμηνεύεται ως έλλειψη διαφάνειας. Η ενγένει έλλειψη δημόσιας και δημοκρατικής λογοδοσίας των επιτροπών επιτροπολογίας έχει αποτελέσει επανηλειμμένα αντικείμενο κριτικής και στους ακαδημαϊκούς κύκλους, δεδομένου ότι οι επιτροπές αυτές πρακτικά παράγουν σημαντικές διατάξεις, δεσμευτικές για όλα τα κράτη - μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, παρά τον αφανή τρόπο λειτουργίας τους, τα ασαφή κριτήρια συμμετοχής σε αυτές και τη μη τήρηση επίσημων πρακτικών. Κατάλογος των επιτροπών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ανά Γενική Διεύθυνση Διαφάνεια (συμπεριφορά)