Συμβούλιο της Επικρατείας (Ελλάδα)

Το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ) είναι το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο. Η (σημερινή ως έχει) λειτουργία του ξεκίνησε στις 17 Μαΐου του 1929. Αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του ελληνικού συστήματος δικαστικού ελέγχου της διοικητικής δράσης και είναι το Ανώτατο Δικαστήριο ελέγχου της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων.

 Η οργάνωση του ελληνικού ΣτΕ έγινε με πρότυπο το αντίστοιχο γαλλικό, κάτι που συνέβη σε πολλές χώρες της ηπειρωτικής Ευρώπης. Το γαλλικό Συμβούλιο Επικρατείας κατάγεται από το «Βασιλικό Συμβούλιο» (Conseil du Roi, Κονσεΐγ ντυ Ρουά), που λειτούργησε παλαιότερα από τον Μεσαίωνα και που αργότερα μετονομάσθηκε σε «Συμβούλιο της Επικρατείας» (Conseil d'État, Κονσεΐγ ντ΄ Ετά). Ως ιδιαίτερο όμως Σώμα συστήθηκε με το Σύνταγμα της 22 Φρυμαίρ του έτους 8 (12 Δεκεμβρίου 1799), με αρμοδιότητα τη προπαρασκευή νόμων, την άρση συγκρούσεων μεταξύ τακτικών δικαστηρίων και διοίκησης και τη γνωμοδότηση σε αμφισβητούμενες διοικητικές υποθέσεις. Επί Ναπολέοντα Α΄ το ΣτΕ υπέστη σπουδαίες μεταρρυθμίσεις με σπουδαιότερη εκείνη της δημιουργίας ιδιαίτερου τμήματος όπου υπάχθηκε η εκδίκαση των αμφισβητήσεων και κατέστη πλέον όργανο της Πολιτείας το οποίο στη συνέχεια παρασκεύασε σχεδόν το σύνολο της γαλλικής νομοθεσίας. Στις γαλλικές Συνταγματικές Μοναρχίες (Βασιλευόμενες) του 1814 και του 1830 απώλεσε τον πολιτικό χαρακτήρα, παραμένοντας όργανο συμβουλευτικό της Διοίκησης. Στις 2 Φεβρουαρίου 1831 το ΣτΕ, ως πρώτο βήμα, γίνεται Διοικητικό Δικαστήριο με πρόεδρο διοριζόμενο από τον βασιλιά και στις 3 Μαρτίου 1849 καθίσταται αληθές Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο οι αποφάσεις του οποίου είναι πλέον υποχρεωτικές για τη Διοίκηση. Βασικός νόμος που διέπει την οργάνωση του γαλλικού ΣτΕ είναι ο από 24 Μαρτίου 1872, που τροποποιήθηκε έκτοτε πολλές φορές και ιδίως με τον σχετικό νόμο του 1945. Την ίδρυση στην Ελλάδα του ΣτΕ ανήγγειλε πρώτη η Βαυαρική κυβέρνηση με Βασιλικό Διάταγμα του 1833. Συστήθηκε με Βασιλικό Διάταγμα της 30ης Σεπτεμβρίου του 1835 λαμβάνοντας ως πρότυπο το γαλλικό. Η διοικητική του αρμοδιότητα περιελάμβανε την επεξεργασία διαταγμάτων, ενώ η δικαστική του αρμοδιότητα τη λύση διοικητικών διαφορών, που με ρητή όμως διάταξη υπάγονταν σ΄ αυτό, καθώς και την άρση συγκρούσεων μεταξύ δικαστικών και διοικητικών διαφορών. Για όλα αυτά τα θέματα το εικοσαμελές Συμβούλιο ψήφιζε, αφού είχαν προηγηθεί συζητήσεις των επιμέρους περιπτώσεων από τις τέσσερις επιτροπές στις οποίες χωρίζονταν τα μέλη του Συμβουλίου. Έτσι κατά τη πρώτη αυτή περίοδο της λειτουργίας του, το ΣτΕ εκτελούσε χρέη ανωτάτου συμβουλευτικού σώματος, που επί σοβαρών κυβερνητικών θεμάτων έδινε τη γνώμη του στον βασιλιά. Η συμβολή του αυτή υπήρξε σημαντική, αν υπολογισθεί ότι τότε δεν υπήρχε σώμα νομοθετικό ή ακόμη και κάποια λαϊκή αντιπροσωπεία. Για τον λόγο αυτό ο Όθωνας διόριζε συνήθως στο ΣτΕ εξέχοντα πρόσωπα που είχαν διακριθεί είτε στη πολιτική είτε στον εθνικό απελευθερωτικό αγώνα. Πολλοί εξέχοντες αγωνιστές του 1821 είχαν διατελέσει Σύμβουλοι Επικρατείας. Σύμφωνα με τους ιστορικούς Ιωάννη Πετρόπουλο και Αικατερίνη Κουμαριανού, τόσο ως προς τους στόχους όσο και ως προς τη μορφή του, το ΣτΕ δημιουργήθηκε με σκοπό να περιορίσει την ισχύ των πολιτικών κομμάτων.»Με το άρθρο όμως 101 του Συντάγματος του 1844 καταργήθηκε ο θεσμός καθώς κρίθηκε ότι αντιβαίνει στο πνεύμα του Συνταγματικού Πολιτεύματος με υπαγωγή των πρότερων αρμοδιοτήτων του ΣτΕ στα Εφετεία και τον Άρειο Πάγο. Η Εθνική Συνέλευση του 1862 επανίδρυσε (με ασθενή πλειοψηφία) το ΣτΕ ως συμβουλευτικό σώμα «προς παρασκευή και βάσανο των νομοσχεδίων». Τα μέλη του Συμβουλίου δεν μπορούσαν να είναι λιγότερα από δεκαπέντε και περισσότερα από είκοσι. Θα έπαιρναν για μισθό εφτά χιλιάδες το χρόνο και θα υπηρετούσαν δέκα χρόνια, με δικαίωμα να επαναδιοριστούν. Τα καθήκοντά τους ήταν ασυμβίβαστα με τα καθήκοντα κάθε δημοσίου υπαλλήλου, εκτός του υπουργού. Τους συμβούλους διόριζε ο βασιλιάς, ύστερα από πρόταση του υπουργικού συμβουλίου, που υπέγραφε και το διάταγμα του διορισμού (άρθρα 83-86). Το άρθρο όμως 108 του Συντάγματος του 1864 όριζε ότι μπορεί να γίνει αναθεώρηση περί του ΣτΕ στη προσεχή βουλευτική περίοδο, εφόσον το ζητήσουν τα 3/4 της Βουλής. Έτσι δυνάμει της διατάξεως αυτής καταργήθηκε εκ νέου το ΣτΕ με νόμο της 25 Νοεμβρίου του 1865. Με το άρθρο 91 του αναθεωρημένου Συντάγματος του 1911, δυνάμει του οποίου εκδόθηκε ο Νόμος 214 του 1914 «Περί Συμβουλίου Επικρατείας», το ΣτΕ επανιδρύθηκε αλλά οι πολιτικές διαμάχες της εποχής (Εθνικός Διχασμός) δεν επέτρεψαν την έναρξη λειτουργίας του. Τέλος με τον (νέο) ιδρυτικό νόμο 3713 της 23 Δεκεμβρίου του 1928 το ΣτΕ άρχισε να λειτουργεί με τη σημερινή του μορφή από τον Μάιο του 1929.Ως πρόεδρός του τοποθετήθηκε ο Κωνσταντίνος Ρακτιβάν. Ήδη από τον πρώτο χρόνο της λειτουργίας του το ΣτΕ ακύρωσε πολλές από τις πράξεις της Διοικήσεως, που τα μέλη του έκριναν ότι ήταν παράνομες. Η τακτική αυτή του Συμβουλίου ικανοποίησε ηθικά τον Βενιζέλο, γιατί δικαίωνε τις προσδοκίες του για τη χρησιμότητα του δικαστηρίου, και επιβράβευσε την επιλογή των προσώπων που είχε κάνει και τα οποία στην αρχή η αντιπολίτευση τα είχε χαρακτηρίσει υποχείρια της κυβερνήσεως. Έκτοτε προστατεύεται από το Σύνταγμα του 1952 (άρθρα 82-84) και τα μεταγενέστερα από αυτό. Το Συμβούλιο της Επικρατείας αποτελείται από δικαστές τριών βαθμίδων: α) εισηγητές (συνολικά 50, εκ των οποίων οι 5 δόκιμοι), οι οποίοι προετοιμάζουν τις εισηγήσεις επί των υποθέσεων, β) παρέδρους (συνολικά 57), οι οποίοι έχουν συμβουλευτική ψήφο, και γ) συμβούλους (συνολικά 59, εκ των οποίων 10 Αντιπρόεδροι και 1 Πρόεδρος), οι οποίοι είναι και οι μόνοι που έχουν την αποφασιστική ψήφο. Από το 1994, το ΣτΕ διαιρείται σε έξι τμήματα, στα οποία κατανέμονται οι υποθέσεις ανάλογα με το αντικείμενό τους. Το τμήμα αποτελείται από έναν αντιπρόεδρο του ΣτΕ ως πρόεδρο του τμήματος, δύο Συμβούλους και δύο Παρέδρους. Σημαντικές υποθέσεις παραπέμπονται σε διευρυμένη επταμελή σύνθεση του τμήματος. Το τμήμα μπορεί να παραπέμψει μια υπόθεση στην Ολομέλεια λόγω σπουδαιότητας. Υποχρεούται να την παραπέμψει, όταν καταλήγει να κηρύξει νόμο αντισυνταγματικό. Οι αρμοδιότητες του ΣτΕ όπως προβλέπονται από τις διατάξεις του άρθρου 95 του Συντάγματος και του ειδικού Περί του ΣτΕ νόμου (Νομ. Δ/γμα 170/1973) διακρίνονται σε Διοικητικές και Δικαστικές. Το ΣτΕ έχει γνωμοδοτική αρμοδιότητα επί Προεδρικών Διαταγμάτων. Κάθε ΠΔ οφείλει πριν σταλεί στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας για να υπογραφεί και δημοσιευτεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, οπότε αποκτά ισχύ, να αποσταλεί πρώτα στο ΣτΕ για επεξεργασία. Το ΣτΕ αποφαίνεται για τη νομιμότητα του ΠΔ. Η γνώμη του ΣτΕ δεν είναι τυπικά δεσμευτική για τον Υπουργό-συντάκτη του ΠΔ, ο οποίος, όμως, σπανίως αφίσταται των υποδείξεων του δικαστηρίου, καθώς γνωρίζει ότι, αν μετά την έκδοσή του, το ΠΔ προσβληθεί από κάποιον με έννομο συμφέρον, συνήθως το ΣτΕ δεν θα έχει αλλάξει εν τω μεταξύ γνώμη, οπότε οι πιθανότητες να ακυρωθεί εν συνεχεία το ΠΔ είναι μεγάλες. Επίσης υπάρχει το (πρακτικά απίθανο) ενδεχόμενο ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, στηριζόμενος στη γνωμοδότηση του ΣτΕ, να αναπέμψει το ΠΔ (να αρνηθεί να το υπογράψει), αν και μια τέτοια δυνατότητα του Προέδρου αμφισβητείται εντόνως. Το ΣτΕ κρίνει υποθέσεις που φθάνουν σε αυτό: α) είτε απευθείας, μετά από προσφυγή κατά πειθαρχικών ποινών σε υπαλλήλους του δημοσίου τομέα, ή με την άσκηση αίτησης ακύρωσης κατά μιας εκτελεστής διοικητικής πράξης από κάποιον που έχει έννομο συμφέρον, οπότε μπορεί ή να ακυρώσει την πράξη ή να απορρίψει την αίτηση ακύρωσης,β) είτε μετά από αίτηση αναίρεσης ή άσκηση έφεσης κατά απόφασης τακτικού διοικητικού δικαστηρίου (Διοικητικού Πρωτοδικείου ή Διοικητικού Εφετείου), στο οποίο έχει προσφύγει πολίτης κατά διοικητικής πράξης ή άλλης πράξης του Δημοσίου. Σε περίπτωση άσκησης έφεσης κατά απόφασης τακτικού διοικητικού δικαστηρίου, το ΣτΕ λειτουργεί ως δεύτερος βαθμός δικαιοδοσίας επί αιτήσεων ακύρωσης σε Διοικητικό Εφετείο. Σε περίπτωση αίτησης αναίρεσης κατά απόφασης τακτικού διοικητικού δικαστηρίου, το ΣτΕ επιτελεί σε σχέση με τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια ρόλο παρόμοιο με αυτόν του Αρείου Πάγου σε σχέση με τα πολιτικά και τα ποινικά δικαστήρια. Στη προκειμένη περίπτωση ελέγχει αν, με βάση τα δεδομένα πραγματικά περιστατικά, όπως τα έχει δεχθεί το κατώτερο δικαστήριο και τα οποία δεν μπορεί να αμφισβητήσει, ερμηνεύθηκε και εφαρμόστηκε σωστά ο νόμος (ουσιαστικός ή δικονομικός). Ο νόμος ορίζει κάθε φορά, το αν μια πράξη προσβάλλεται απευθείας στο ΣτΕ με αίτηση ακύρωσης (η οποία γεννά ακυρωτική διαφορά) ή στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια με προσφυγή (η οποία γεννά διαφορά ουσίας), η απόφαση των οποίων μπορεί να αναιρεθεί στο ΣτΕ με αίτηση αναίρεσης. Η διαδικασία βασίζεται στις αρχές του «ανακριτικού συστήματος» και της πρωτοβουλίας του διαδίκου. Σύμφωνα με την πρώτη αρχή, ο δικαστής οφείλει να εξετάσει και να διερευνήσει σε βάθος τα στοιχεία της υπόθεσης, όχι να βασιστεί μόνο στις καταθέσεις των διαδίκων. Σύμφωνα με την τελευταία αυτή αρχή, ο διάδικος είναι υπεύθυνος για την έναρξη της διαδικασίας. Σημειώνεται, ότι οι προσφυγές ασκούνται εντός προθεσμίας 60 ημερών, από την ημέρα της κοινοποίησης της προσβαλλομένης απόφασης. Συνοπτικά με βάση τα παραπάνω το Συμβούλιο επικρατείας δικάζει: Αιτήσεις ακύρωσης διοικητικών πράξεων για παράβαση νόμου, για υπέρβαση ή κατάχρηση εξουσίας καθώς και για αναρμοδιότητα ή παράλειψη τύπου. Αιτήσεις αναίρεσης κατά τελεσίδικων αποφάσεων των Διοικητικών Εφετείων. Εφέσεις κατά πρωτόδικων αποφάσεων των Διοικητικών Εφετείων. Προσφυγές πολιτικών, στρατιωτικών, δημοτικών κ.λπ. υπαλλήλων, κατά αποφάσεων Υπηρεσιακών Συμβουλίων περί προαγωγής, απόλυσης, υποβιβασμού κ.λπ. Όρια δικαιοδοσίας - Κυβερνητικές πράξεις Σε συμφωνία με τη νομολογία του γαλλικού Conseil d'État, το Συμβούλιο της Επικρατείας αρνείται να εξετάσει τη νομιμότητα ορισμένων διοικητικών πράξεων, οι οποίες ονομάζονται «κυβερνητικές πράξεις». Σε αυτήν την περιορισμένη κατηγορία απαράδεκτων και απορριπτέων αιτήσεων το Συμβούλιο συγκαταλέγει: 1. τις πράξεις, που ρυθμίζουν τις σχέσεις μεταξύ της εκτελεστικής εξουσίας και της Βουλής, όπως η λήξη της βουλευτικής συνόδου, η διάλυση της Βουλής ή η προκήρυξη δημοψηφίσματος. 2. τις πράξεις, που συνδέονται με την εξωτερική πολιτική της Ελλάδας, όπως οι διεθνείς συμβάσεις, που εκδίδονται για την εφαρμογή διεθνών συνθηκών, που σχετίζονται με τη διπλωματική προστασία Ελλήνων πολιτών στο εξωτερικό κ.λπ. 3. την κήρυξη επιστράτευσης. 4. τη χορήγηση χάρης.Επίσης, το ισχύον Σύνταγμα εισάγει περιορισμούς στη δικαιοδοσία του ΣτΕ. Συγκεκριμένα, οι πράξεις και οι αποφάσεις του Άρθρου 90, περί των προαγωγών, μεταθέσεων, κ.λπ. των δικαστικών λειτουργών, καθώς και οι πειθαρχικές αποφάσεις κατώ δικαστικών λειτουργών του Άρθρου 91 δεν προσβάλλονται στο ΣτΕ. Ακόμη, οι υποθέσεις αρμοδιότητας του Ελεκτικού Συνεδρίου της παρ. 1 του Άρθρου 98, δεν υπόκεινται στο δικαστικό έλεγχο του ΣτΕ. Ο μεγαλύτερος παράγοντας για την καταξίωση του θεσμού είναι ότι έχει προσπαθήσει, ακολουθώντας ξένα πρότυπα προσαρμοσμένα όμως στην ελληνική πραγματικότητα, να διατυπώσει δεσμευτικές για τη Διοίκηση (Δημόσιο, Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου κλπ.) γενικές αρχές, οι οποίες θα πρέπει να διέπουν τη δράση της. Τέτοιες αρχές είναι για παράδειγμα η αρχή της προστασίας της εμπιστοσύνης του καλόπιστου διοικημένου ή η αρχή της αναλογικότητας. Η αρχή της αναλογικότητας είναι μια από τις πιο σημαντικές αρχές του διοικητικού δικαίου και σημαίνει ότι ένα επαχθές για το διοικούμενο μέτρο που λαμβάνει η διοίκηση για κάποιο σκοπό πρέπει να είναι πρόσφορο και αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού και η βλάβη στο διοικούμενο από το μέτρο να μην ξεπερνά υπέρμετρα την κοινή ωφέλεια από το μέτρο. Σημαντικό ρόλο παίζει το ΣτΕ, και ιδίως το καθ' ύλη αρμόδιο Ε' Τμήμα, στην προστασία του περιβάλλοντος, καθώς ελέγχει αν στην πράξη η Διοίκηση τηρεί τις διακηρύξεις του Συντάγματος και των Νόμων για την προστασία του περιβάλλοντος (προστασία των δασών, εκπόνηση Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων κλπ.) και δε διστάζει να ακυρώσει εκτέλεση μεγάλων δημοσίων έργων, επειδή δεν πληρούν τους σχετικούς όρους. Μειονέκτημα του ΣτΕ είναι ο χρόνος που συχνά απαιτείται από την άσκηση της αίτησης ακύρωσης ή αναίρεσης, ως την έκδοση της απόφασης. Ιωάννης Πετρόπουλος, Αικατερίνη Κουμαριανού, Το Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιστορία του Ελληνικού Έθνους, Εκδοτική Αθηνών, τομ. ΙΓ, (1977), σελ. 60-61 Γρηγόριος Δαφνής, Η πολιτική κατάσταση της χώρας κατά το 1865 και το 1866-Το Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιστορία του Ελληνικού Έθνους, Εκδοτική Αθηνών, τομ. ΙΓ, (1977), σελ. 238-239 Γρηγόριος Δαφνής, Η Ελλάς μεταξύ δύο πολέμων 1923-1940, τόμος δεύτερος, εκδ. Κάκτος, Αθήνα, 1997 Επίσημος ιστότοπος του Συμβουλίου της Επικρατείας